Reforma Política No Brasil: Realizações e Perspectivas

REFORMA POLTICA NO BRASIL
Realizaes e Perspectivas
Paginas Brancas
Fundao Konrad Adenauer
REFORMA POLTICA NO BRASIL

Realizaes e Perspectivas
Fortaleza, Cear - 2003
Copyright 2003 by FUNDAO KONRAD ADENAUER

EDITORES RESPONSVEIS
Klaus Hermanns
Filomeno Moraes
COORDENAO EDITORIAL
Miguel Macedo
Angela Kster
REVISO
Adauto Leito
PROJETO GRFICO E CAPA
Larri Pereira
R257
Reforma Poltica no Brasil - Realizaes e Perspectivas / - Fortaleza: Fundao
Konrad Adenauer, 2003.
108 p. : 21 X 15 cm.
ISBN 85-7504-051-0
1. Presidencialismo. 2. Brasil - Poltica e governo. 1. Konrad-Adenauer-Stiftung
CDD-320.981
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Impresso em papel reciclado
Impresso no Brasil - Printed in Brasil
ndice
OS AUTORES........................................................................ 07
APRESENTAO.....................................................................09
A REFORMA POLTICA
E OS PEQUENOS PARTIDOS .................................................. 11
Jairo Nicolau
EM DEFESA DO PRESIDENCIALISMO
DE COALIZO ........................................................................... 19
Fabiano Santos
MUDANA VERSUS ESTABILIDADE
CONSTITUCIONAL E REFORMA POLTICA ...................... 39
Filomeno Moraes
AGONIA E MORTE DA POLTICA DE CLIENTELA:
A REFORMA POLTICA E AS NOVAS ELITES DO
PODER NO BRASIL ................................................................... 53
Jawdat Abu-El-Haj
OPES DE SISTEMAS DE GOVERNO PARA O BRASIL:
O CAMINHO DA CONSTRUO DA
ESTABILIDADE DEMOCRTICA ........................................... 89
Martonio Mont'Alverne Barreto Lima
REFORMA PARTIDRIA:
REPRESENTAO POLTICA ................................................. 99
Aroldo Mota
Paginas Brancas
REFORMA POLTICA NO BRASIL Realizaes e Perspectivas
Os autores
Jairo Nicolau professor de Cincia Poltica do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ e autor de
Sistemas eleitorais: uma introduo (Rio de Janeiro, Ed. FGV, 1999);
Histria do voto no Brasil (Rio de Janeiro, Jorge Zahar Ed., 2002)
e A reforma da representao proporcional no Brasil (em Maria
Vitria Benevides, Paulo Vannuchi e Fbio Kerche - orgs., Reforma poltica e cidadania, So Paulo, Instituto Cidadania/Fundao
Perseu Abramo, 2003)
Fabiano Santos professor e pesquisador do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro - IUPERJ. co-autor, com
Renato Boschi e Eli Diniz, de Elites polticas e econmicas no Brasil contemporneo (So Paulo, Fundao Konrad Adenauer, 2000)
e organizador de Poder Legislativo nos Estados: diversidade e convergncia (Rio de Janeiro, Fundao Getulio Vargas Editora, 2001).
Filomeno Moraes, cientista poltico, professor titular do Programa de Ps-Graduao em Direito da Universidade de Fortaleza-UNIFOR e professor adjunto do Departamento de Cincias
Sociais da Universidade Estadual do CearUECE. co-autor de
Teoria da constituio: o lugar na Poltica no Direito Constitucional
(Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2003) e autor de A construo democrtica (Fortaleza, Casa Jos de Alencar/UFC, 1998), e tem
7
diversos trabalhos publicados em coletneas e revistas cientificas

e na imprensa. Atualmente, preside a Associao Cearense de
Formao de Governantes-ACFG.
Jawdat Abu-El-Haj cientista poltico e professor do Departamento de Cincias Sociais da Universidade Federal do Cear-UFC.
Ministra a disciplina Estado e Classes Sociais no Brasil no Programa de Ps-Graduao em Sociologia da UFC. doutor em
Cincia Poltica pela Universidade da Califrnia, Riverside. Publicou diversos trabalhos sobre polticas sociais, administrao
pblica e reforma do Estado no Brasil. Realizou pesquisas para o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento-PNUD
sobre as reformas institucionais no Oriente Mdio.
Martonio MontAlverne Barreto Lima doutor em Direito pela
Universidade de Frankfurt, Coordenador do Programa de PsGraduao em Direito/Mestrado em Direito Constitucional da
Universidade de Fortaleza e Procurador do Municpio de Fortaleza. autor do livro Staat und Justiz in Brasilien (Frankfurt/M.,
Peter Lang Verl., 1999) e de diversos ensaios. Publicou recentemente Jurisdio constitucional: um problema da teoria da democracia poltica (em Cludio Souza Pereira Neto, Filomeno
Moraes, Gilberto Bercovici e Martonio MontAlverne Barreto
Lima, Teoria da constituio: estudos sobre o lugar da Poltica no
Direito Constitucional, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2003).
Aroldo Mota, bacharel em Direito pela Universidade Federal do

Cear-UFC, advogado especializado em Direito Eleitoral, vicepresidente do Instituto Brasileiro de Direito Eleitoral IBRADE
e presidente do Instituto Jurdico, Eleitoral e Histrico IJUREH. Foi diretor da Unio Nacional dos Estudantes e deputado estadual (duas legislaturas). Publicou, entre diversos trabalhos, Histria Poltica do Cear (1889-1930; 1930-1945; 19471966; 1967-1988).
8
Apresentao
A discusso sobre o sistema poltico deve fazer parte do processo
democrtico, com a avaliao contnua dos elementos constitucionais e procedimentais do mesmo sistema poltico e a observao da
cultura e das elites polticas. Evidentemente, uma reflexo crtica
haver de reconhecer e sopesar as estruturas e os processos que necessitam ser mantidos e os que reclamam modificaes, permitindo o
necessrio equilbrio entre continuidade e mudana, tudo com o
objetivo de consolidar e ampliar os direitos da cidadania e aperfeioar o funcionamento institucional.
Ao tratar da reforma poltica, esta publicao retoma o debate to
crucial para a democracia brasileira, com contribuies individuais
que tematizam aspectos como os partidos e o sistema partidrio, o
presidencialismo de coalizo, a arquitetura dos poderes, o financiamento pblico e/ou privado das campanhas eleitorais, as mudanas
constitucionais atinentes ao sistema poltico, a poltica de clientela,
as novas elites de poder.
Fruto da reflexo intelectual e acadmica, produzida por especialistas da Cincia Poltica e do Direito Constitucional, os estudos aqui
enfeixados atestam o papel sobremodo importante que a Universidade brasileira - com as suas anlises tericas e empricas de nossa realidade - desempenha e pode desempenhar no que concerne discusso dos rumos polticos nacionais.
9
Certamente, no fcil conseguir manchetes por meio de crticas

no diferenciadas ao sistema poltico ou aos polticos, pois se detecta
a existncia certa opinio, corrente, que destaca a impossibilidade de
a classe poltica solucionar problemas. Ao consolidar preconceitos e
escamotear a responsabilidade dos cidados nas escolhas estratgicas
que realizam pelas eleies, tal forma de populismo no contribui
para o fortalecimento de uma formao poltica democrtica. Em
outras, palavras sempre necessrio discutir a formao poltica e a
participao cidad como elementos bsicos da democracia.
Com a publicao aqui apresentada, os editores tm a certeza de
que esto contribuindo para a difuso e o alargamento das reflexes
acerca da reforma poltica e, assim, contribuindo para que a democracia mais e mais se consolide entre ns.
Klaus Hermanns
Representante da Fundao Konrad Adenauer
no Nordeste e Norte do Brasil, Fortaleza
Filomeno Moraes
Presidente da Associao Cearense de Formao
de Governantes, Fortaleza
10
Jairo Nicolau A Reforma poltica e os pequenos partidos
A reforma poltica e os pequenos partidos

Jairo Nicolau
Na Constituinte de 1987/88 houve um razovel consenso sobre o
desenho do sistema representativo brasileiro. Os constituintes optaram
pela manuteno das escolhas consagradas na histria republicana: o
presidencialismo (Constituio de 1891), a representao proporcional
de lista (Constituio de 1946), o bicameralismo (Constituio de 1891)
e o federalismo (Constituio de 1891). Em apenas dois tpicos, a
opo pelo sistema de governo e a durao do mandato do presidente,
houve debates mais intensos. A idia que o Brasil necessita de uma
profunda reforma poltica apareceu com mais intensidade a partir de
1993, quando o sistema e o regime de governo foram questionados em
um Plebiscito. Desde ento, muitos jornalistas, polticos e intelectuais
passaram a defender a reforma das instituies representativas como
condio necessria para a boa operao da democracia brasileira.
Um levantamento no exaustivo (ver Quadro 1) revela que 21 tpicos, em sete reas diferentes (sistema eleitoral, regras de eleio para
o executivo, voto obrigatrio, restrio troca de legenda, legislao
eleitoral, legislao partidria e sistema de governo), tm sido alvo de
projetos legislativos e/ou defendidos nos jornais por articulistas e lideranas polticas. interessante observar que oito desses tpicos
(marcados em negrito) j foram motivos de deliberao no perodo
ps-constituinte. Se todos os tpicos enumerados fossem aprovados,
o Brasil implementaria a mais profunda reforma poltica j realizada
em um pas que no passa por graves crises institucionais.
11
Quadro 1: Sumrio das principais propostas de reforma poltica

apresentadas no Brasil (1993-2003)
Sistema Eleitoral
da Cmara dos
Deputados
Regras da Eleio
para o Executivo
Voto Obrigatrio
Restrio Troca
de Legenda
Legislao
Eleitoral
12
novo sistema de representao (diversas propostas de

introduo de sistemas mistos nas eleies para
Cmara dos Deputados)
adoo de novo critrio para apresentao da lista de
candidatos (lista fechada/lista flexvel)
frmula matemtica (retirada dos votos em branco
do quociente eleitoral, 1998)
clusula de excluso nacional (adoo de clusula de
5% para acesso dos partidos Cmara dos Deputados)
nmero de representantes por estado na Cmara dos
Deputados (diversas propostas au mentando o nmero
mnimo e mximo de representantes por estado)
coligaes (proibio nas eleies parlamentares)
eleies para o Senado (mudana nas regras de
eleio para suplentes)
sistema eleitoral (novos critrios para realizao do
segundo turno; fim dos dois turnos nas eleies
de prefeito e governador)
durao do mandato (reduo do mandato
presidencial, 1997);
reeleio (possibilidade de uma reeleio para os chefes
do executivo, 1997).
adoo do voto facultativo (proposta derrotada na
votao da Reviso Constitucional de 1993)
fidelidade partidria (perda do mandato para os
polticos que trocarem de legenda)
disciplina parlamentar (punio para o parlamentar que
votou contrariamente a posio do partido)
financiamento pblico de campanha
prazo de filiao partidria (aumento do prazo de
filiao partidria para que se possa concorrer em
uma eleio)
divulgao de pesquisas de opinio (restries para
divulgao)
acesso dos partidos ao rdio e televiso (restrio para
os pequenos partidos, 1995)
Legislao
Partidria
Sistema de
Governo
regras para um partido ser reconhecido pelo TSE

(maiores exigncias, 1995)
acesso ao fundo partidrio
(condicionado ao desempenho eleitoral, 1995)
acesso ao horrio gratuito anual de rdio e televiso
(condicionado ao desempenho eleitoral, 1995)
adoo do parlamentarismo
(proposta derrotada no plebiscito de 1993)
Nos pases democrticos, reformas dos sistemas eleitorais esto, em

geral, visando dois objetivos: reduzir o nmero de partidos (aumentando a desproporcionalidade), ou de tornar o sistema mais proporcional (beneficiando desse modo os menores partidos). No caso brasileiro, a opo dos projetos de reforma poltica pela reduo do
nmero de partidos inequvoca. Antes de analisar as principais propostas sobre o assunto, vale a pena fazer um rpido histrico da legislao partidria brasileira.
O cdigo eleitoral de 1932 foi bastante liberal com relao s
normas para criao de partidos e ainda permitiu que candidatos
avulsos (por intermdio da organizao de uma lista) disputassem
as eleies. No pleito de 1933, mais de 100 partidos, quase todos
de mbito estadual, concorreram e mais de 40 obtiveram representao na Constituinte. Aps o interregno autoritrio do Estado
Novo (1937-45), os legisladores, temendo que o quadro de alta
fragmentao partidria dos anos 1930 se repetisse, introduziram
regras mais restritivas para a criao dos partidos. O decreto que
regulou as eleies de 1945 exigiu que para ser criado, um partido
teria que obter o apoio de 10 mil eleitores, em pelo menos cinco
estados. O cdigo eleitoral de 1950 foi ainda mais rigoroso: o nmero de eleitores passou para 50 mil, distribudos por cinco unidades da Federao, com pelo menos mil eleitores em cada. Nas
cinco eleies realizadas para Cmara dos Deputados, apenas 20
concorreram e 16 obtiveram representao.
O Regime Militar imps fortes restries atividade dos partidos. Apenas duas organizaes partidrias, a ARENA e o MDB,
atuaram na maior parte do perodo autoritrio (1965-1979). Pos13
teriormente, houve um processo de liberao para um

multipartidarismo controlado (1980-84). A Emenda Constitucional n 11 de 1978, estabeleceu que o funcionamento dos partidos
estaria vinculado ao recebimento de 5% dos votos nas eleies para
Cmara dos Deputados, com o mnimo de 3% em nove estados. O
no cumprimento desse artigo, garantiu a sobrevivncia do PT, PDT
e PTB aps as eleies de 1982, quando nenhum dos trs partidos
conseguiu cumprir tais exigncias.
A volta do pas democracia foi acompanhada por uma exploso do nmero de partidos. Nas onze eleies realizadas no pas a
partir de 1985, nada menos do que 76 partidos apresentaram
candidatos. A sensao que existe muitos partidos no pas, percebida pelos eleitores sobretudo durante a transmisso do horrio
eleitoral gratuito, um tema permanente na discusso da reforma
poltica. Mas a Lei dos Partidos (n 9096) j tomou medidas
inibidoras ao surgimento de novos partidos. Para legalizar um novo
partido necessrio o apoio de 0,5% dos eleitores que votaram na
ltima eleio para a Cmara dos Deputados, distribudos por 1/
3 dos estados. Hoje essa exigncia significaria a obteno de
437.000 assinaturas. Alm disso, o acesso ao fundo partidrio e
aos programas anuais no rdio e televiso passou a ser condicionado ao desempenho eleitoral dos partidos - medidas que deram
mais recursos aos maiores partidos.
Duas propostas objetivando reduzir o nmero de partidos representados na Cmara dos Deputados tm sido freqentemente
apresentadas. A primeira a proibio das coligaes nas eleies proporcionais. A segunda a introduo de uma clusula
de excluso nas eleies para Cmara dos Deputados; ou seja, o
acesso ao Legislativo ficaria condicionado a obteno de um patamar mnimo de votos (o valor proposto quase sempre 5%)
no mbito nacional.
Com relao atual regra de coligao entre os partidos nas
eleies proporcionais existem trs possibilidades. A primeira, defendida pelos pequenos partidos, simplesmente no alterar a
atual legislao, que estabelece que para efeitos de clculo a coligao considerada como um partido, e os candidatos mais bem
14
votados da lista (independente a qual partido da coligao eles

pertenam) ocupam as cadeiras obtidas. A segunda opo, que
cada dia tem mais adeptos entre os dirigentes dos maiores partidos (inclusive do PT), sugere a proibio das coligaes nas eleies legislativas. Uma terceira, que no tem apoio explcito de
nenhum partido, defende a adoo do mesmo procedimento das
democracias que utilizam as coligaes em eleies para o
legislativo: as cadeiras obtidas pela coligao passariam a ser distribudas proporcionalmente votao recebida pelos partidos
coligados; por exemplo, dois partidos coligados elegem dez deputados, o primeiro que contribuiu com 70% dos votos da coligao ficaria com sete cadeiras, e o segundo que contribuiu com
30% ficaria com as outras trs.
No possvel dimensionar quais seriam os efeitos da adoo
dessas duas opes no quadro partidrio brasileiro. Mas um exerccio simulando os resultados de uma eleio pode ajudar a captar
algumas tendncias. Para tal, foram feitas duas simulaes com os
resultados das eleies para Cmara dos Deputados em 1998 * .
Uma primeira, distribuiu as cadeiras entre os partidos na hiptese de as coligaes estarem proibidas. Os trs maiores partidos
(PSDB, PFL e PMDB) se beneficiariam, mas alguns pequenos
continuariam representados, devido, sobretudo, ao bom desempenho em determinadas unidades da Federao. A segunda simulao imaginou um cenrio com proibio de coligaes e introduo de uma clusula de 5%. Neste caso, os resultados seriam
de intensa concentrao: apenas sete partidos sobreviveriam no
Legislativo, com uma forte sobre-representao do PMDB, PSDB
e PFL (Ver: Tabela 1).
* Estou ciente dos perigos das simulaes. Com novas regras, o comportamento dos eleitores e dos
partidos seria outro. Mas elas servem para apontar as tendncias mecnicas que afetam todos os sistemas
eleitorais.
15
Tabela 1: Composio da Cmara dos Deputados eleita

em 1998 e com simulaes
PFL
PMDB
PSDB
PT
PPB
PDT
PTB
PSB
PL
PPS
PC do B
PRONA
PSD
PTdoB
PSC
PMN
PV
PST
PSL
Outros
TOTAL
Percentual
de Votos
Nmero de
cadeiras
Simulao 1
Nmero de
Cadeiras sem
coligao
17,3
15,2
17,5
13,2
11,4
5,7
5,7
3,4
2,5
1,3
1,3
0,9
0,8
0,3
0,7
0,5
0,4
0,3
0,3
1,8
100,0
105
83
99
58
60
25
31
19
12
3
7
1
3
118
105
103
64
53
23
19
13
9
2
1
1
1
1
Simulao 2
Nmero de
Cadeiras sem
coligao
e com Clusula
de 5%
126
106
108
67
55
27
24
2
2
1
1
1
513
513
513
A clusula de 5% provavelmente reduziria de maneira acentuada o

nmero de partidos representados na Cmara dos Deputados e sobre-representaria as maiores legendas. Qualquer estudioso da vida
institucional brasileira h de se perguntar se a dose do remdio no
est exagerada. A introduo de um patamar mnimo de votos obtidos no mbito nacional para se fazer representar na Cmara dos Deputados tem aspectos potencialmente negativos para o sistema representativo brasileiro.
16
Os partidos brasileiros sempre tiveram uma distribuio desigual

da fora eleitoral nas diferentes unidades da Federao. Partidos so
fortes em alguns estados e frgeis em outros. Lembremos, por exemplo, da fragilidade das sees paulistas do PSD e do PTB na Repblica de 1946; e do diretrio gacho do PSDB, das sees paulista
e mineira do PDT, ou do diretrio paulista do PFL na atual experincia democrtica. O fim das coligaes nas eleies proporcionais
no impediria que um pequeno partido no mbito nacional, mas
relevante em uma unidade da Federao, garantisse representao
parlamentar. Mas a clusula de excluso viola essa regra de bom senso poltico. Qual a justificativa para que um partido que conseguiu
ultrapassar o quociente eleitoral estadual perca seus representantes
na Cmara dos Deputados?
At hoje no foi possvel inventar sistemas representativos perfeitos, capazes de resolver o eterno dilema entre representao e
governabilidade. As propostas de reduo do nmero de partidos
pretendem, em nome de uma maior governabilidade, produzir um
sistema menos representativo. A questo que uma barreira de entrada muito forte, que dificulte o acesso ao mundo parlamentar, pode
gerar problemas de outra ordem. Uma hiptese inexplorada sobre os
efeitos da liberalidade de criao e acesso dos partidos aos recursos de
poder no Brasil (e bom frisar, talvez em nenhuma outra democracia
seja to fcil para um partido obter representao parlamentar) diz
respeito ao papel incorporador dessas regras. Organizaes polticas
extremistas tm incentivos para participar da atividade eleitoral e
parlamentar. No so muitas as experincias de pases recm sados
de ditaduras, em que a atividade de partidos radicais (de direita ou
esquerda) seja to inexpressiva quanto no Brasil. O risco que a adoo de medidas drsticas como a clusula de 5% acabe levando partidos extremistas - que bem ou mal conseguem canalizar suas demandas e interesses para o sistema representativo a atuarem estritamente em atividades extra-parlamentares.
Chamar a ateno para os possveis efeitos da adoo de uma clusula de excluso nacional, no significa fazer um elogio ingnuo ao
atual status institucional brasileiro. As coligaes em eleies proporcionais, por exemplo, geram distores representativas que po17
dem ser minoradas. Uma opo seria distribuir as cadeiras proporcionalmente ao peso da votao de cada partido coligado. Outra simplesmente proibir as coligaes, como ocorre na maioria dos pases
que adotam a representao proporcional. Nenhuma das duas extinguiria os partidos de base eleitoral estadual (quase sempre pequenos
no mbito nacional); que de resto, podem ser acusados de qualquer
coisa, menos de produzir dificuldades para se governar.
18
Fabiano Santos Em defesa do Presidencialismo de coalizo
Em defesa do Presidencialismo de coalizo1

Fabiano Santos
O presidencialismo brasileiro nasce em 1889 com a proclamao da Repblica. Mas o novo regime s adquire alguma estabilidade com a eleio de Campos Sales para a presidncia, graas
curiosa doutrina de organizao poltico-federativa, segundo a qual
o governo central reconhecia o domnio nos estados das oligarquias vencedoras das disputas locais, mas exigia em contrapartida o
princpio da racionalidade administrativa a nvel federal. Em outras palavras, o novo regime conquista algum grau de institucionalizao mediante compromisso entre presidncia e governadores de estado, no sentido de que ambos abdicavam do controle
das aes do demais desde que respeitados os limites de suas respectivas esferas2 .
O significado da adoo de tal doutrina para o desempenho
do presidencialismo exatamente que este sistema nasce desprovido de uma prtica de freios e contrapesos entre os diversos
agentes polticos. O Executivo governava o pas sem qualquer
interferncia do Congresso, cujos membros se elegiam no mais
1 Este texto foi preparado para dois seminrios, organizados em torno do tema da reforma poltica. O
primeiro ocorreu em Braslia, na Cmara dos Deputados, com apoio da CAPES, ABCP e diversas outras
entidades, nos dias 03, 04 e 05 de junho. O segundo ocorrido em Fortaleza, no dia 16 de junho, foi
organizado pela Associao Cearense de Formao de Governantes-ACFG/Escola de Formao de Governantes
e pela Fundao Konrad Adenauer.
2 Ver Lessa 1988
19
das vezes por obra e graa da influncia dos governadores nos

pleitos estaduais. Uma vez que o governo funcionava com base
em um pacto entre presidente e governadores, aos congressistas,
dependentes que eram dos chefes estaduais, no restava outra
coisa seno seguir a orientao poltica emanada do chefe do
Executivo. Sabemos, contudo, que a doutrina dos controles
mtuos fornece o esquema conceitual que consagrou tal sistema
de governo na histria do pensamento e das instituies polticas representativas 3 .
Alguns anos depois, mais precisamente durante a Repblica
de 46, o Brasil parte para o experimento poltico que mais se
aproximou do que podemos chamar de um presidencialismo democratizado. Descontando a extrema centralizao administrativa, o que tornava os estados dependentes dos recursos repassados pela Unio, e a cassao em 1947 do Partido Comunista
Brasileiro, pode-se dizer que o desempenho do presidencialismo
durante o perodo 46-64 adequou-se razoavelmente aos princpios do governo de controles mtuos. Seguindo aquilo que Srgio Abranches denominou de presidencialismo de coalizo 4 , o
presidente organizava sua base de sustentao atravs da distribuio de postos na estrutura do Executivo e verbas oramentrias aos grandes partidos, e estes garantiam os votos necessrios
aprovao do programa de governo. Todavia, em contraste com
o que ocorre hoje em dia, os partidos do perodo democrtico
pr 64 no eram disciplinados, o que no assegurava ao presidente que, uma vez definida a coalizo de partidos solidria a
seu programa, poderia contar com o apoio coeso de tais partidos
quando da tramitao das matrias de seu interesse 5 . De toda
forma, o ponto fundamental aqui o de que a prtica de freios e
contrapesos introduzida no pas pela via do multipartidarismo,
por sua vez, estimulado pelo sistema proporcional com listas
abertas em distritos de grande magnitude.
3 Esta argumentao foi extrada de Santos (Fabiano) 1999.
4 Ver Abranches 1988. Uma discusso atualizada deste modelo pode ser encontrada em Tavares 2003.
5 Para uma anlise da dinmica das coalizes parlamentares durante este regime, bem como as causas de
sua ruptura, ver Santos 2003.
20
O perodo ps 88, de outro modo, passa a apresentar um governo dotado de inmeros instrumentos de interveno nos trabalhos legislativos e lderes partidrios capazes de disciplinar o comportamento de seus membros em plenrio. Isto , se o governo
est disposto a trocar cargos e verbas em troca de votos no parlamento, e os partidos esto dispostos a trocar votos no parlamento
por cargos e verbas, o presidente sabe que tal pacto funcionar de
forma aproximada ao estabelecido inicialmente, vale dizer, o montante de cadeiras dos partidos aliados ser aproximadamente o
montante de votos recebidos em favor das propostas de seu interesse. A explicao deste fato remete natureza da transio democrtica pela qual passou nosso pas de meados da dcada de 80
at a promulgao da nova Constituio em 1988. Devemos lembrar que, no Brasil, a transio para o regime democrtico ocorreu dentro de limites estabelecidos por agentes polticos que apoiavam o regime autoritrio anterior. Em outras palavras, a passagem do autoritarismo para a democracia no alterou a natureza
do processo de produo de polticas pblicas, ou seja, o regime
autoritrio caracterizou-se por alta concentrao de poder decisrio
no Executivo e tal caracterstica do processo decisrio permaneceu ao longo do perodo de redemocratizao 6 .
Inrcia institucional, ou mais tecnicamente, a natureza path
dependent da evoluo institucional o que aparentemente explica a
excessiva concentrao de poderes em mos do Executivo e de lideranas dos grandes partidos a estes aliados. Quando a transio
feita segundo uma lgica negociada, como de fato ocorreu em nosso
pas, se est optando, de maneira mais ou menos implcita, pela
governabilidade e pela diminuio dos custos da mudana no curto
prazo, por isso, prefere-se manter a rotina do processo decisrio.
Contudo, a manuteno de tal rotina diminuiu o campo de escolhas
institucionais possveis, especialmente quanto s regras que regulam
o processo decisrio, exatamente a esfera que no teve sua rotina alterada. Alterar sua natureza significaria, em muitos casos, incorrer em
custos altssimos de reverso de decises passadas, ou em custos
6 A este respeito ver Santos (Fabiano) 2000.
21
altssimos de coordenao para a escolha de nova estrutura institucional

a regular o processo decisrio. Argumento a seguir que o debate em
torno da reforma poltica consiste em boa oportunidade para revermos este tipo de deciso, tomada, segundo meu juzo, por herana
institucional, e no a partir de uma reflexo sobre as virtudes inerentes aos diversos arranjos polticos.
As propostas de reforma poltica tm invariavelmente como foco a
questo da governabilidade7 . Sugiro, no que segue, um caminho diverso para o entendimento do problema institucional brasileiro, a
saber, o aperfeioamento de nosso sistema poltico deve necessariamente passar por medidas que reduzam os instrumentos de
governabilidade em mos do Executivo8 . Em outras palavras, defendo que a questo institucional no Brasil somente ter bom encaminhamento quando passarmos a discutir de maneira mais sistemtica
a capacidade do governo central de intervir na agenda do Legislativo
o que redunda, em boa medida, na desorganizao de nossa vida
partidria. guisa de apoio ao argumento, divido a anlise em 3
cenrios que marcaram a poltica brasileira recente: o cenrio preleies 2002, o cenrio imediatamente posterior s eleies e, finalmente, as modificaes ocorridas no sistema de partidos aps 6 meses de governo Lula. Em particular, mostrarei como os partidos, como
elemento de policy-making, foram fundamentais no jogo poltico, tal
como jogado pelos parceiros da coalizo que sustentou o governo
FHC e como um possvel governo de minoria, depois da vitria do
PT nas eleies presidenciais, levou a uma ao do Executivo que
acabou por distorcer a comunicao entre eleitores e partidos.
CENRIO I
A poltica brasileira recente s adquire inteligibilidade se considerarmos que os partidos cumprem de fato sua funo precpua em
7 Vrios so os autores e textos a defender esta perspectiva sobre a reforma poltica. Um
texto didtico nesta linha o de Lamounier 1991.
8 As melhores anlises sobre o poder de agenda do Executivo na poltica brasileira
contempornea encontram-se em Figueiredo e Limongi 1999 e Pessanha 1997.
22
uma democracia o de veculo atravs do qual demandas por polticas pblicas so transformadas em polticas de governo. Pensemos
rapidamente na histria da derrota eleitoral do candidato governista, Jos Serra, e uma das suas principais causas, isto , o rompimento da aliana PSDB/PFL, pilar dos dois mandatos de Fernando
Henrique na presidncia. A este respeito, os analistas chamaram a
ateno para dois fatores que teriam sido decisivos: disputa por espao na mquina governamental e diferenciao na arena eleitoral.
Assim, a ao do PFL, por intermdio de ACM como presidente do
Senado, liderando a CPI do Judicirio, bem como na proposio de
polticas de combate pobreza, seria manifestao da estratgia de
um partido em busca de identificao prpria junto ao eleitorado,
identificao que independesse dos destinos do prprio governo.
Da mesma forma, a luta do PSDB pela presidncia da Cmara
adviria da tentativa, por parte de lideranas tucanas, de definir uma
linha de ao econmica autnoma, livre da ortodoxia imposta
poltica monetria pela equipe comandada por Malan. Finalmente,
a participao do PMDB na conspirao que levou Acio Neves
presidncia da Mesa seria conseqncia da luta deste partido para
deslocar o PFL da condio de parceiro preferencial de FHC no
comando do Executivo, tornando-o mais bem posicionado para a
conquista de cargos e verbas.
A meu ver, o diagnstico, embora parcialmente correto, possui clara limitao, pois, de um ponto de vista analtico, se assenta na premissa de que, no Brasil, as coalizes de governo se apiam nica e
exclusivamente na distribuio de cargos governamentais. Vale dizer,
segundo o argumento, os partidos brasileiros tm como objetivo principal maximizar votos para obter cargos, e obter cargos tendo em
vista aumentar as chances de conquistar cadeiras e postos no Executivo. O argumento que defendo neste pequeno estudo que a correta
compreenso do problema da governabilidade em nosso presidencialismo de coalizo depende da incluso do elemento polticas pblicas como objetivo perseguido pelos partidos. Assim, ao invs de
termos um modelo de comportamento dos atores baseado em elo
causal bivariado: votos cargos cargos teramos um tringulo de
mtua causalidade, tal como apresentado na figura abaixo
23
1) Modelo 1
Votos
Cargos
1) Modelo 2
Cargos
Votos
Polticos
A figura II, por sua vez, representa em forma de diagrama a esttica e

dinmica da governabilidade nos dois perodos de FHC no poder e
nos ajuda a compreender porque devemos incluir a varivel polticas
pblicas em nosso modelo de comportamento dos partidos no Brasil.
1 Governo FHC
I
Esquerda
II
III
m*
Direita
2 Governo FHC
Direita
Esquerda
m*
* Mediano de Coalizo
A figura sugere, na verdade, que a governabilidade em nosso presidencialismo de coalizo funo da existncia de um programa bem
definido de polticas defendido pelos parceiros. A existncia deste
programa funo, por sua vez, da distncia do status quo em relao
s polticas ideais dos partidos que compem a coalizo. Quanto maior
distncia do status quo em relao s preferncias programticas da
tendncia majoritria existente no interior da coalizo, maior o espao possvel de mudanas no status quo legal que eleva a utilidade da
maioria congressual necessria para aprovao da agenda do governo.
Durante o primeiro mandato de FHC, por exemplo, o status quo
24
legal referente s relaes entre estado e economia se encontrava bem

esquerda da viso prevalecente entre parlamentares do PSDB, PFL,
PPB e PMDB, o que tornou possvel aprovao da agenda de reduo setor pblico na economia e de reconfigurao da mquina administrativa do Estado.
O problema que, na medida em que o tempo passa, este espao
de concordncia da base aliada sofre retrao, diminuindo, por
conseguinte, o espao para o acordo em torno de mudanas do
status quo legal capazes de elevar a utilidade dos parceiros da coalizo, gerando uma espcie de paralisia decisria ou contexto de
ingovernabilidade. As polticas aprovadas passam a ser as do varejo, sendo a manuteno da coalizo um expediente meramente
instrumental, apoiado fundamentalmente na distribuio de cargos e verbas para as lideranas e bancadas governistas. Surge, da, a
necessidade dos partidos de se diferenciarem, marcando posio
junto ao eleitorado, com vistas a ampliao de seu capital poltico
aps o prximo ciclo eleitoral. Pode-se dizer que esta dinmica
marcou os ltimos momentos do governo FHC, com o rompimento da aliana PSDB/PFL, o que nos ajuda a entender a posterior
derrota da candidatura governista.
interessante notar que a mesma anlise sugerida partir da
Figura II explica os movimentos ocorridos na dimenso eleitoral
que acabaram por levar o PT vitria nas eleies presidenciais
de 2002. Em competies majoritrias, isto , aquelas em que a
conquista da maioria absoluta dos votos vlidos necessria para
a vitria, vence a disputa quem for capaz de adquirir o voto do
eleitor localizado no centro do espectro ideolgico. Nenhum candidato pode pretender ganhar as eleies, neste tipo de pleito,
se permanecer em uma das extremidades do espectro, direita
ou esquerda. De acordo com este raciocnio, a vitria de Lula
pode ser explicada por dois motivos: um deslocamento do eleitorado para a esquerda do espectro e uma estratgia centrista
dos vitoriosos. De fato, as duas coisas ocorreram nas eleies de
outubro de 2002. Por um lado, o eleitorado vem de h muito
tempo manifestando desejar mais emprego, mais distribuio
de renda e, portanto, um governo mais ativo na promoo do
25
desenvolvimento. Para este eleitor, a inflao deixou de ser decisiva pelo simples fato de a estabilidade ter se tornado uma espcie de estado de natureza. Por outro lado, desde cedo na campanha, o PT firmou compromisso com os fundamentos da estabilidade econmica conquistada desde 1994. No foi por outra
razo que afirmou honrar as metas de supervit fiscal,
estabelecidas mediante acordo com o FMI, e aos contratos que
regem a rentabilidade dos ttulos da dvida pblica. Por conseguinte, o movimento simultneo, durante e nos momentos que
antecederam a campanha, do eleitorado, que se deslocou do centro para a esquerda e do PT, que se moveu da esquerda para o
centro, resultou na conquista por Lula do chamado eleitor mediano, lhe dando a vitria em 6 de outubro.
CENRIO II
Uma questo pertinente, surgida no exato momento em que a vitria de Lula se confirmou, consistiu em se saber se esta vitria no
passaria de uma tremenda aventura poltica, um mergulho na incerteza de um povo imaturo que no mede os riscos de sua opo eleitoral. Seria a experincia brasileira inteiramente nova, no sentido de
um partido de esquerda e trabalhista promovendo inflexo ao centro como estratgia de campanha? At que ponto a inflexo poltica
de Lula e de seu partido, afirmada durante o processo eleitoral de
2002, seria confivel? Um pouco de poltica comparada serviu para
dirimir a dvida. O deslocamento de um partido de origem socialista para o centro no algo indito na histria das democracias de
massa. Isto aconteceu nos anos 30 do sculo passado, quando os
partidos trabalhistas e da social democracia na Europa comeam a
ocupar os governos destes pases. O ponto relevante aqui que a
confiana do eleitor somente foi conquistada quando os partidos
sindicalistas e radicais de ento abdicaram de seu carter revolucionrio, aceitando os fundamentos da sociedade capitalista, os direitos de propriedade e a estabilidade dos contratos. Nesse sentido, a
trajetria de Lula e de seu partido no tem nada de excepcional.
26
Trata-se da trajetria tpica da social democracia, onde (ela) deu

certo firmando compromisso com o capital e estabelecendo acordos com diversos setores da sociedade, dando origem, em suma, aos
chamados arranjos consociacionais e neocorporativos.
Contudo, o cenrio ps-eleitoral apresentou pelo menos dois dilemas claros de governabilidade para a nova correlao de foras no
poder. Um deles societal e outro poltico institucional.
A realizao de pactos sociais pressupe a existncia de organizaes amplas e coesas, dotadas de lideranas representativas
com genuna capacidade de coordenao. Quanto maior a
pluralidade de interesses, o processo de negociao mais custoso e mais difcil o controle e a averiguao do comportamento
dos atores envolvidos, sendo maior, portanto, a tentao de se
adotar prticas no cooperativas. Ademais, quanto maior o contingente de pessoas desarticuladas da vida associativa, maior ser
o risco de que os pactos sejam excludentes e ocorram para o
benefcio exclusivo das camadas organizadas, capacitadas, por
conseguinte, a terem seus interesses levados em considerao. A
sociedade brasileira padece destes dois males: por um lado, os
atores econmicos esto inseridos em complexa e plural malha
associativa entrecortada por clivagens verticais e horizontais; por
outro, vastas multides, residindo, principalmente na periferia
das grandes metrpoles, vivem na mais absoluta informalidade,
com rala interao com a vida organizada e o Estado. Neste sentido, o pacto social proposto por Lula depende da capacidade
do governo em agregar interesses j dispersos, alm de sua disposio e competncia de organizar os excludos. Pode-se dizer que este desafio societal do governo do PT tem sido enfrentado atravs da criao do Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social e seu desenlace, ainda muito incerto. Passemos ao dilema poltico institucional.
A impresso que se tinha no momento ps-eleitoral era a de que
o modelo de relacionamento Executivo/Legislativo sofreria mudanas significativas. Durante os 8 anos de mandato do presidente Fernando Henrique, a tramitao da agenda governamental se
deu de forma relativamente estvel, baseada em dois pilares: a
27
distribuio de cargos ministeriais a polticos e tcnicos indicados

pelos grandes partidos e a coordenao dos trabalhos legislativos
por parte da presidncia das duas Casas e dos lderes partidrios. O
resultado foi uma imensa base aliada cujo ncleo manifestou razovel disciplina, exceo do PMDB e PPB, partidos que sempre
contabilizaram faces dissidentes em grande parte das votaes
de projetos cruciais. O ponto fundamental, em parte j discutido
na seo anterior, que a importncia dos cargos no Executivo e a
concordncia bsica em torno das reformas de cunho privatizante e
de modernizao do Estado forneceram o ingrediente necessrio
para manter uma coalizo de centro-direita funcionando razoavelmente at a metade do segundo mandato. A manifestao emprica
desta funcionalidade no deixa margem dvida: a) do total de leis
ordinrias, complementares e emendas constitucionais aprovadas
no Congresso, durante o perodo FHC, em torno de 85% tiveram
o Executivo como propositor; b) algo em torno de 1338 medidas
provisrias foram emitidas, com 588 originais e 750 reedies; e,
finalmente, c) a disciplina mdia em plenrio dos partidos coligados girou em torno de 90%.9
As eleies legislativas de 2002 alteraram significativamente a correlao de foras no interior da Cmara dos Deputados. A tabela I,
abaixo, apresenta a distribuio de cadeiras dos partidos representados na Cmara dos Deputados uma vez concluda apurao dos
votos dados nas eleies de 1998 e 2002. A ltima coluna indica a
diferena entre o nmero de cadeiras obtidas por cada agremiao
nos dois pleitos.
9 Neste texto, disciplina de um partido definida como o percentual dos deputados desta agremiao
que votaram de acordo com o encaminhamento feito pelo lder em votaes consideradas relevantes. O
critrio de relevncia utilizado o de ter havido nas votaes em que o quorum regimental foi atingido
pelo menos 10% de diferena entre o percentual de votos sim e o percentual de votos no. Os dados sobre
produo legislativa constam de Amorim Neto e Santos 2002 e os referente disciplina partidria, em
Santos e Villarouca 2003.
28
Tabela I: bancadas partidrias 1998-2002
PARTIDO
PT
PFL
PMDB
PSDB
PPB
PTB
PL
PSB
PDT
PPS
PC do B
PRONA
PV
PSD
PST
PMN
PSC
PSDC
PSL
TOTAL:
1998
58
105
83
99
60
31
12
19
25
3
7
1
1
3
1
2
2
1
513
%
11,3%
20,5%
16,2%
19,3%
11,7%
6,0%
2,3%
3,7%
4,9%
0,6%
1,4%
0,2%
0,2%
0,6%
0,2%
0,4%
0,4%
0,2%
100%
2002
91
84
74
71
49
26
26
22
21
15
12
6
5
4
3
1
1
1
1
513
%
17,7%
16,4%
14,4%
13,8%
9,6%
5,1%
5,1%
4,3%
4,1%
2,9%
2,3%
1,2%
1,0%
0,8%
0,6%
0,2%
0,2%
0,2%
0,2%
100,0%
diferena
1998-2002
33
-21
-9
-28
-11
-5
14
3
-4
12
5
5
4
1
2
-1
-1
1
0
Fonte: ano 1998 Nicolau; ano 2002 Cmara dos Deputados
O PT, vitorioso nas eleies presidenciais, obteve o maior crescimento na Cmara 3 cadeiras, sendo hoje o maior partido desta
Casa com 91 assentos. Em contraposio, os dois principais partidos
de sustentao do governo Fernando Henrique Cardoso, PSDB e PFL,
foram os que sofreram as maiores derrotas, 28 e 21 cadeiras perdidas,
respectivamente. PMDB, PPB e PTB, partidos que, com maior ou
menor intensidade, tambm estiveram presentes no governo FHC,
incorreram em perdas, embora menos significativas, 11, 9 e 5 cadeiras a menos, respectivamente. Dos 7 grandes, apenas o PDT, com
29
menos 4 cadeiras, no seguiu a regra das eleies de 2002, segundo a

qual partidos de oposio crescem e os governistas diminuem.
Entre os chamados pequenos partidos, observou-se que dois partidos cresceram de maneira significativa: PL e PPS, respectivamente,
com 14 e 12 cadeiras adicionais relativamente ao pleito de 1998. O
impacto poltico deste resultado no pode ser menosprezado: a bancada do Partido Liberal, do vice-presidente Jos de Alencar, simplesmente ultrapassou a bancada do PDT e empatou com a do PTB
26 deputados federais, ficando o partido de Leonel Brizola com apenas 21. Evidentemente, isto aponta para uma nova geografia do poder poltico no Legislativo Federal brasileiro. Tinham-se 7 grandes
partidos, disputando espao esquerda e direita, hoje a realidade
um pouco distinta. No somente o PL bate porta do Colgio de
Lderes, rgo responsvel pela definio da agenda da Cmara, pois
cabe lembrar igualmente a consolidao do PSB como alternativa
esquerda. Embora tenha experimentado pequeno crescimento, 3 cadeiras, este foi suficiente para tambm ultrapassar o PDT. Por ltimo, cabe registrar o bom desempenho do PCdoB, ampliando sua
representao em 5 cadeiras, tornando-o prximo do PPS.
Tabela II: nmero efetivo de partidos 1990-2002
1990
1994
1998
2002
Partidos com
representao CD
19
18
18
19
Nmero
partidos efetivos
8,7
8,1
7,1
8,5
Fonte: anos 1990 1998 - LEEX
A diminuio da fora dos grandes, com exceo do PT, e a ascenso

de novos atores, como PL, PPS e PSB no poderiam deixar de repercutir
na fragmentao partidria da Cmara dos Deputados. Este resultado
aparece na tabela II acima. Por bvio, o nmero efetivo de partidos (um
dos ndices utilizados pelos cientistas polticos para medir o grau de
disperso do poder eleitoral ou parlamentar dos partidos) inverte, em
30
2002, a tendncia lenta e persistente de concentrao de foras partidrias que se vinha observando desde 1990. Este aumento de 1,4 pontos
de disperso indica que a Cmara, de fato, ser palco de uma
redistribuio do poder entre os partidos, na medida em que este depende do nmero de cadeiras controladas pelas maiores agremiaes. O
aumento do nmero efetivo de partidos , neste caso, expresso clara da
diminuio do poder parlamentar de partidos como PSDB, PFL, PMDB,
PPB e a emergncia de novas foras, tais como, PL, PSB, PCdoB e PPS.
Voltando ao ponto da governabilidade, o desafio poltico
institucional, tal como este emergiu das urnas em outubro de 2002,
consistia no tamanho da coalizo de partidos representados no ministrio montado pelo presidente. Tratavam-se de, exatamente, de
42,5% das cadeiras da Cmara dos Deputados (soma das bancadas
do PT, PL, PSB, PDT, PCdoB, PPS e PV). Alm disso, o governo no
poderia contar com um comportamento perfeitamente disciplinado
de alguns aliados, notadamente, o PL cuja taxa de disciplina girou
em torno de 75% em mdia, durante o perodo 1999-2002, e PTB,
com mdia aproximada de 86% de disciplina neste mesmo perodo 10 . Neste cenrio, de governo de minoria, o comportamento de
partidos colocados ao centro do espectro ideolgico, especificamente, PMDB e PSDB seriam a chave decisiva da governabilidade.
Em outras palavras, a superao deste desafio s poderia ocorrer na medida em que os partidos estivessem dispostos a negociar com o governo
em torno de contedos das polticas pblicas propostas, e no mais em
torno dos cargos e verbas a serem distribudos, o que, por sua vez, pressuporia um Congresso fortalecido em suas prerrogativas decisrias, Em suma,
espervamos um outro modelo de presidencialismo de coalizo.
CENRIO III
A tabela a seguir compara o tamanho da base de apoio ao governo
na Cmara dos Deputados e dois momentos distintos: logo aps o
pleito de 2002 e ao fim de 6 meses de governo do presidente Lula.
10 Estes dados foram extrados de Santos e Villarouca 2003.
31
TabelaIII: fora parlamentar da coalizo governista

em dois perodos distintos
Lula 1
PT ................ 0,17
PL ................. 0,05
PTB .............. 0,05
PSB ............... 0,04
PDT ............. 0,04
PPS ............... 0,02
PCdoB .......... 0,02
PV ................ 0,01
0,40
Lula 2
PT ...............
PL ................
PTB .............
PSB ..............
PDT ............
PPS ..............
PCdoB .........
PV ...............
PMDB .........
0,62
0,18
0,06
0,09
0,06
0,03
0,04
0,02
0,01
0,13
O novo governo seguiu a rota habitual da poltica brasileira: por

um lado, estimulou a troca de legendas de partidos originariamente
de oposio em direo a partidos aliados, embora o PT tenha se
preservado desta dana, e, por outro, convidou o PMDB, grande
partido de centro, para fazer parte da base formal de apoio ao presidente11 . Ao fim de diversas negociaes, envolvendo cargos na estrutura da liderana do governo no Legislativo, a concesso imediata de
cargos de segundo e terceiro escalo, alm da promessa de postos
ministeriais em futuro prximo, a bancada peemedebista decidi aceitar
fazer parte da coalizo governamental. Com estes movimentos, o governo Lula, que havia iniciado sua administrao controlando apenas
40% das cadeiras na Cmara dos Deputados, termina seus primeiros
6 meses com o apoio de 62% destas. Qual o significado poltico
institucional desta mudana de cenrio?
Relevante, neste contexto, o fato de o PMDB ter sido membro
da candidatura contra qual Lula se bateu no segundo turno das eleies presidenciais, alm de ter sido a agremiao que forneceu a candidatura vice-presidente nesta mesma chapa. Em uma palavra, um
11 A literatura sobre o troca-troca de partidos j bastante consolidada. Bons exemplos so Lima Jr.
1993, Nicolau 1996 e Ranulfo 2000.
32
dos partidos que concorreu nas eleies majoritrias defendendo o

governo e em oposio candidatura e coligao de partidos vitoriosos no pleito passa, depois de 6 meses de governo, a fazer parte da
coalizo de apoio ao novo presidente. Dois pontos so particularmente importantes aqui: em primeiro lugar, Lula optou por reduzir
os custos de transao no Legislativo montando uma coalizo de
ampla maioria, tornando a cooperao de partidos como o PSDB e o
PFL desnecessria para definio e aprovao da agenda governamental; em segundo, decide enfrentar os custos polticos de incluir uma
agremiao tida como excessivamente pragmtica por amplos setores da opinio pblica e de prprios membros da base aliada. O
trade-off custos de transao versus custos polticos foi resolvido em
favor do primeiro, isto , sanou-se o primeiro com o conseqente
agravamento do segundo.
Vrias so as implicaes desta deciso, algumas delas j conhecidas. Opinies correntes sobre nossa vida partidria afirmam
que esta funciona razoavelmente bem no interior do Legislativo,
sendo a atividade parlamentar coordenada pelas lideranas, com
taxas de disciplina relativamente altas e alguma estabilidade no
que concerne o perfil das coalizes vencedoras e perdedoras no
plenrio. Todavia, grande ceticismo prevalece quanto capacidade dos partidos se comunicarem com os eleitores no sentido de
definirem uma imagem minimamente distinta das demais
agremiaes, com base na defesa de determinados pontos da agenda pblica e a maneira de encaminh-los. A crnica deste incio
de governo Lula sugere a proposio de que a opo mais fcil de
montagem de coalizes majoritrias no parlamento tem tambm
contribudo para este curto circuito entre partidos e eleitores,
cuja manifestao emprica vem estampada em taxas de identificao partidria minimalistas.
CONCLUSO
Nosso modelo poltico, o presidencialismo de coalizo, altamente democrtico, embora complexo e de difcil manejo. Maximizam
33
a um s tempo accountability e representatividade. Maximiza

accountability porque as eleies presidenciais definem de forma clara
e precisa quem o responsvel pela administrao do pas. Maximiza
representatividade porque a separao de poderes, combinada com o
pluripartidarismo, estimulado pelo sistema proporcional, exige do
chefe do Executivo negociao permanente com vistas aprovao da
agenda de governo12 . Alm disso, sua persistncia em nossa histria
poltica indica que este sistema deitou razes no modo pelo qual praticamos a democracia. Em outras palavras, de alguma forma, com
idas e vindas, naturalizamos o presidencialismo de coalizo. Este
pressuposto deve nortear qualquer proposta de aperfeioamento
institucional, seja no que tange os sistemas eleitoral e partidrio, seja
no que toca as relaes Executivo Legislativo, sob o risco de, em nome
da reforma poltica, promovermos um verdadeiro mergulho no desconhecido13 . E neste esprito que proponho, nestas linhas conclusivas, uma agenda de discusso para o aperfeioamento das relaes
Executivo Legislativo no Brasil.
Podemos agora retornar ao incio do texto e esclarecer a rationale da
deciso do governo de incorporar o PMDB ao governo. O cenrio,
no incio da atual administrao, foi o de uma aposta na viabilidade
de um governo de minoria. A incluso daquele partido na base aumentaria a folga numrica no plenrio da Cmara, mas, assim pensava o governo, poderia gerar desgaste eleitoral por manter no governo
um partido altamente comprometido com a chapa derrotada no pleito
e com o antigo governo. Alm disso, conceder ministrios a um partido pragmtico como o PMDB traria consigo o risco de abdicar de
determinadas reas de polticas pblicas sem a garantia da
contrapartida em votos disciplinados em plenrio (lembrar que este
partido foi a agremiao da base de FHC menos disciplinada em
plenrio, com mdia, no perodo 2002, de 85%). O que significava
quela altura a aposta de Lula?
12 Boa defesa desse ponto pode ser encontrada em Lessa 1992

13 Os defensores de alteraes radicais como, por exemplo, as adoes do voto distritais mistos, devem
olhar para as experincias da Venezuela e da Itlia antes de afirmarem de forma peremptria que tal sistema
trar o melhor dos mundos para os brasileiros. Nada mais longe do que um sistema partidrio estruturado
e estvel vige nestes dois pases atualmente.
34
Tratar-se-ia de um governo de minoria e, como tal, no poderia

contar somente com seus prprios votos para aprovar a agenda de
governo. A experincia de governos minoritrios na Europa e nos
EUA indica que a governabilidade neste tipo de governo pressupe a
montagem de coalizes tpicas, negociadas caso a caso. Com freqncia, um pacote de projetos negociado ex ante, apoiado por
setores da sociedade e lideranas partidrias nacionais e sociais que se
viabiliza exatamente por ter sido legitimado em ambincia externa
ao Congresso. A negociao pode se dar tambm no interior da prpria instancia representativa, ocasio na qual o carter minoritrio
assume feies mais ntidas. Neste contexto, organismos
suprapartidrios do Legislativo devero ser valorizados, tais como, as
comisses tcnicas, posto que a participao institucionalizada de
membros da oposio no desenho dos projetos de fundamental
importncia. O desafio neste contexto seria o de fortalecer o Congresso como ator pr-ativo, propositor, dotado de viso prpria sobre
os rumos da agenda governamental. O pressuposto desta aposta do
PT seria a adoo por parte dos principais partidos de oposio, a
includo o PMDB, e demais parceiros da base, de uma postura policy
oriented. A pergunta passaria pois a ser: seria a orientao programtica
capaz de vencer a orientao patrimonialista, presente em boa parte
da vida de nossas agremiaes?
Como sabemos a deciso final do governo foi a de convidar o PMDB
para fazer parte da base, alm de estimular o troca-troca de legendas
em favor dos partidos aliados. Com isso, encurta o caminho para a
obteno de maioria parlamentar em apoio a sua agenda. Mas, do
ponto de vista do funcionamento do presidencialismo de coalizo,
qual o ensinamento desta deciso? A primeira e fundamental lio
a de que os benefcios de fazer parte do governo so muito elevados.
E em segundo, os custos de negociar com os grandes partidos em
torno de uma agenda de policies so tambm bastante altos.Tratemos
de cada uma destas lies separadamente.
O poder de nomear e demitir, o poder reter e liberar recursos oramentrios, alm do enorme poder de definio do contedo e timing
da agenda de decises governamentais so os principais instrumentos de atrao dos partidos e representantes para o seio da coalizo
35
governista no Legislativo brasileiro. Para um partido qualquer, duas

alternativas se colocam de maneira muito clara: a primeira consiste
em correr o risco de participar de um governo que pode eventualmente fracassar e, por conseguinte, arcar com os custos polticos de
ter alguma responsabilidade no processo; e a segunda a de decidir
permanecer do lado de fora da coalizo, assumindo o papel de opositor.
Este pode ser de natureza construtiva, ou sistemtica. A adoo de
um ou outro tipo depender de variveis como popularidade do presidente, tamanho e coeso da base parlamentar do governo, capacidade de comunicao para os eleitores de um curso de ao cooperativo, etc...O fato que nas condies atuais da poltica brasileira a
atrao exercida pelo Poder Executivo considervel e isto ficou mais
do que comprovado com a deciso do PMDB de aderir coalizo
governamental, alm da enxurrada de parlamentares que trocaram
de partidos em direo a agremiaes da base aliada.
Os custos de transao para um governo que precisa negociar uma
agenda com partidos de oposio so altos porque estes se vem inteiramente desprovidos de meios para implementar polticas de governo. Como qualquer liberao de recursos oramentrios exige uma
deciso do Executivo, e como fazer polticas pblicas liberar recursos, ento toda e qualquer poltica pblica no pas s pode ser feita
pelo governo. Partidos de oposio no percebem nenhum ganho em
cooperar com um presidente que ir faturar de forma quase
monoplica dos benefcios de implementao de programas governamentais. Da a virtual impossibilidade de se contar com a cooperao de partidos oposicionistas e, por conseguinte, de se governar com
minoria no parlamento.
esta alienao dos partidos parlamentares dos programas de
alocao de recursos oramentrios que torna essencial para o governo montar coalizes majoritrias, eventualmente supermajoritrias,
o que depende da natureza da agenda e da disciplina esperada de
seus parceiros originais. Em outras palavras, para o presidente, governar com minoria, ou at mesmo maiorias mnimas, muito custoso, pois, do ponto de vista dos partidos de oposio, no h incentivo para cooperar, por outro lado, participar do governo altamente
benfico, pois fora dele no h como alocar. Contudo, ao decidir pela
36
incorporao de partidos originalmente de oposio base aliada, o

governo interfere na comunicao que estes tentam estabelecer com
os eleitores eis a origem do desafio institucional do presidencialismo de coalizo.
Se for assim, a reforma poltica no trar os frutos desejados, a saber, uma vida partidria mais estvel enquanto duas providncias
no forem tomadas: a) enquanto no se aumentar os custos de fazer
parte do governo, por exemplo, vedando a um parlamentar a manuteno de sua cadeira no Legislativo, se este opta fazer parte do ministrio; b) enquanto no se aumentar os benefcios de se manter na
oposio, por exemplo, distribuindo de maneira mais equnime o
poder alocativo entre Executivo e comisses do Legislativo.
37
Referncias Bibliogrficas
ABRANCHES, Srgio H. H. de. (1988), Presidencialismo de Coalizo: O Dilema Institucional Brasileiro. Dados, vol. 31, n 1.
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38
Filomeno Moraes Mudana versus estabilidade constitucional e reforma poltica
Mudana versus estabilidade constitucional

e reforma poltica
Filomeno Moraes
I
Jos de Alencar, tambm terico da democracia representativa e
proporcional e fino observador da cena poltica brasileira, exasperado diante de tantas e sempre incompletas mutaes no sistema eleitoral, advertia em discurso pronunciado em 1874 na Cmara de
Deputados: Alguns, sinceramente, fazem como o mdico que, esgotado o seu receiturio, quando o doente geme, manda-lhe que
mude de travesseiro. A eleio direta o travesseiro disponvel.
Temos experimentado os crculos, os tringulos, diversas formas de
manipulao. Falta a eleio direta; o travesseiro para o enfermo
que no tem repouso.1
Os tempos passaram e, desde a constatao daquele ento parlamentar cearense, a vida poltica brasileira tambm passou por muitas
vicissitudes. Mais recentemente, dos anos oitenta do sculo passado
at agora, se constri um experimento que, apesar dos pesares, coloca
o Pas na senda das democracias. A democracia no Brasil j deixou,
assim, de ser um grande mal-entendido. Mas, a depender de muitos
dos engenheiros institucionais que por estas plagas abundam, o sistema poltico, que d mostras de sanidade, no tem nem ter repou1 Jos de Alencar, Discursos parlamentares, Braslia, Cmara dos Deputados, 1977, p. 424.
39
so to cedo, como se tivesse sempre a necessitar no s de um, mas de

muitos travesseiros, para recorrer imagem de Jos de Alencar. Ou,
como observa Fbio Wanderley Reis, o debate brasileiro tem exibido a caracterstica de um enfrentamento bastando rgido entre partidrios e oponentes das posies quanto a diferentes aspectos dos problemas, numa espcie de Fla-Flu em que se confrontam
presidencialistas e parlamentaristas, majoritaristas e proporcionalistas
etc.,2 destacando-se nas formas que tais enfrentamentos tm assumido o contraste entre dois tipos de orientaes bsicas, a saber, os
adeptos da engenharia poltica, confiantes nas possibilidades
transformadoras da ao legal deliberada, e os analistas de perspectiva burkeana, contrrios ao artificialismo dos meios legais.
2
Mais recentemente, tramitou no Congresso Nacional, tendo como
relator o ento senador Srgio Machado (PMDB-CE), projeto de
reforma considerando os seguintes aspectos do sistema poltico: sistema eleitoral; fidelidade partidria; partido nacional e desempenho
eleitoral; domiclio eleitoral e filiao partidria; durao de mandato de senador; datas de posse; voto facultativo; divulgao de pesquisas eleitorais; imunidade parlamentar; nmero de vereadores; suplentes
de senadores; e financiamento de campanhas.
Na atual legislatura, foi criada comisso especial na Cmara dos
Deputados, tendo como presidente o deputado Alexandre Cardoso
(PT-SP) e como relator o deputado Ronaldo Caiado (PFL-GO). O
relator props o exame dos seguintes temas bsicos: financiamento
de campanhas eleitorais; fidelidade partidria, domiclio eleitoral,
filiao partidria; sistema eleitoral, listas; coligaes partidrias, limites; propaganda dos partidos polticos, pesquisa; e causas de
inelegibilidades, renncia. Isto sem prejuzo da anlise de outras
questes como a atinente ao pacto federativo e relativa organizao dos poderes.
Independentemente de tais tentativas integrais de reforma poltica, no pode passar despercebido o conjunto de transformaes na
ordem constitucional inaugurada em 1988 relativo ao sistema pol40
tico. Tais mutaes, realizadas de maneira incremental, tem atingindo, algumas vezes, pontos centrais da tradio poltico-constitucional nacional, como foi o caso da introduo do mecanismo da
reelegibilidade de mandatrias do Poder Executivo.
Na verdade, a partir de meados da dcada de 70 e se prolongando
pelos anos 80, o Brasil assistiu a importante processo de mudana
poltica,3 com a inflexo do regime militar, a construo de instituies representativas e multipartidrias e a realizao, nos anos de
1987 e 1988, de uma nova constituio. O ritmo cadenciado de
mudanas e as permanentes negociaes - entre os agentes que pressionavam pela abertura poltica e os lderes do regime autoritrio sugeriram a existncia de um tipo especial de transio, denominado
transio pela transao.4
A transio brasileira tem na Constituio de 1988 um momento
fundamental para a definio da nova institucionalidade, da qual se
devem destacar a dimenso propriamente constitucional, isto , os
sistemas eleitoral, partidrio e de governo, e a dimenso procedimental,
ou seja, as regras que regulam o processo decisrio, fundamentalmente
as relativas aos poderes de agenda e capacidade de formulao das
polticas pblicas por parte dos Poderes Executivo e Legislativo.
A Constituio Federal de 1988 previu dois mecanismos para
viabilizar a prpria mudana. O da reviso constitucional (na forma
do art. 3. do Ato das Disposies e Constituies Transitrias),5 j
realizada em 1994, e que acrescentou seis emendas denominadas
emendas constitucionais de reviso - ao texto constitucional. O outro
mecanismo - o processo ordinrio de emenda, com dois turnos de
votao em cada casa legislativa e qurum de trs quintos, respeitadas as
2 Fbio Wanderley Reis, Engenharia e decantao, in: Maria Victoria Benevides, Paulo Vanucchi & Fbio
Kerche (orgs.), Reforma poltica e cidadania, So Paulo, Ed. Perseu Abramo, 2003, pp. 13-14.
3 Cf., entre outros, Guillermo ODonnell, Otra institucionalizacin, La Poltica Revista de Estudios sobre
el Estado y la Sociedad, Buenos Aires, n. 2, 1996, pp. 5-27.
4 Cf. Donald Share & Scott Mainwaring, Transitions from above: democratization in Brazil and Spain, Notre
Dame, Kellogg Institute, 1984; Filomeno Moraes, A construo democrtica, Fortaleza, Casa Jos de Alencar/
UFC, 1998; Fabiano Santos, Escolhas institucionais e transio por transao: sistemas polticos do
Brasil e Espanha em perspectiva comparada, Dados Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 43, n.
4, 2000, pp. 637-669.
5 Art. 3. A reviso constitucional ser realizada aps cinco anos, contados da promulgao da
Constituio, pelo voto da maioria absoluta dos membros do Congresso Nacional, em sesso unicameral.
A Constituio Federal foi promulgada em 5 de outubro de 1988.
41
clusulas ptreas (a forma federativa de Estado, o voto direto, secreto,

universal e peridico, a separao dos poderes e os direitos e garantias
individuais)6 - tem sido usado com certa generosidade e responsvel
por quarenta emendas. A Tabela I mostra retiradas das quarenta emendas feitas de acordo com o rito previsto no art. 60 da Constituio Federal aquelas emendas constitucionais que esto relacionadas aos aspectos
constitucional e procedimental do sistema poltico.
Tabela I: Emendas Constitucionais

N. da EC
Ementa
35, de 20.12.2001 D nova redao ao art. 53 da CF (inviolabilidade e
imunidade dos senadores e deputados federais)
32, de 11.9.2001
Altera dispositivos dos arts. 48, 57, 61, 62, 64, 66, 84, 88
e 246 da CF (disciplina a edio de medidas provisrias)
16, de 04.06.1997 D nova redao ao 5 do art. 14, ao caput do art. 28,
ao inciso II do art. 29, ao caput do art. 77 e ao art. 82 da
CF (reelegibilidade do presidente da Repblica,
governador de Estado e do Distrito Federal e prefeitos,
quatro anos de mandato do presidente da Repblica,
data das eleies)
6 Art. 60. A Constituio poder ser emendada mediante proposta:

I - de um tero, no mnimo, dos membros da Cmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da Repblica;
III - de mais da metade das Assemblias Legislativas das unidades da Federao, manifestando-se,
cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
1 - A Constituio no poder ser emendada na vigncia de interveno federal, de estado de
defesa ou de estado de stio.
2 - A proposta ser discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,
considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, trs quintos dos votos dos respectivos membros.
3 - A emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da Cmara dos Deputados e do Senado
Federal, com o respectivo nmero de ordem.
4 - No ser objeto de deliberao a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e peridico;
III - a separao dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
5 - A matria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida for prejudicada no pode ser
objeto de nova proposta na mesma sesso legislativa.
42
15, de 12.09.1996 D nova redao ao 4 do art. 18 da CF (criao,

incorporao, fuso e desmembramento de Municpios)
9, de 09.11.1995
D nova redao ao art. 177 da CF, alterando e inserindo
pargrafos, e probe a adoo de medida provisria).
8, de 15.08.1995 Altera o inciso XI e a alnea a do inciso XII do art. 21 da
CF (veda a adoo de medida provisria para
regulamentar o disposto no inciso XI do art. 21 com
a redao dada por esta emenda constitucional)
7, de 15.08.1995 Altera o art. 178 da CF e veda adoo de medida
provisria na regulamentao do artigo da Constituio
cuja redao tenha sido alterada por meio de emenda
promulgada a partir de 1995
6, de 15.08.1995 Altera o inciso IX do art. 170, o art. 171 e o 1 do art.
176 da CF, e veda adoo de medida provisria na
regulamentao do artigo da Constituio cuja redao
tenha sido alterada por meio de emenda promulgada
a partir de 1995
Altera o 2 do art. 25 da CF (veda a edio de medida
5, de 15.08.1995
provisria para a regulamentao da explorao dos
servios de gs canalizado por parte dos Estados)
D nova redao ao art. 16 da CF (lei que alterar o
4, de 14.09.1993
processo eleitoral no se aplica eleio que ocorra
at um ano da de sua vigncia)
Dispe sobre o plebiscito previsto no art. 2 do ADCT
2, de 25.08.1992
(forma e sistema de governo)
Fonte: Presidncia da Repblica Casa Civil (www.presidencia.gov.br)
A Tabela II, por sua vez, apresenta as emendas que concernem s

dimenses constitucional e procedimental do sistema poltico,
oriundas do processo de reviso constitucional realizado fundamentalmente durante o ano de 1994.
43
Tabela II: Emendas Constitucionais de Reviso

NO. da ECR
6, de 07.06.1994
5, de 07.06.1994
4, de 07.06.1994
2, de 07.06.1994
Ementa
Acrescenta o 4 ao art. 55 da CF (renncia de
parlamentar submetido a processo que vise ou possa
levar perda do mandato)
Altera o art. 82 da CF (reduz de cinco para quatro
anos o mandato do presidente da Repblica)
Altera o 9 do art. 14 da CF (lei complementar
estabelecer outros casos de inelegibilidade)
Altera o caput do art. 50 e seu 2, da CF (convocao
de ministro de Estado ou de quaisquer titulares de
rgos diretamente ligados presidncia da Repblica)
Fonte: Presidncia da Repblica Casa Civil (www.presidencia.gov.br)
3
A feitura de uma constituio tarefa mltipla. Em primeiro lugar, porque as constituies so, principalmente no Brasil, frutos de
acontecimentos. Assim, o advento da Repblica exigiu a elaborao
da segunda constituio brasileira (de 1891), e a independncia, a
Revoluo de 30, o Estado Novo, a redemocratizao ps-45, o golpe de 64, o reforo autoritrio de 1968-69 e a passagem do governo
militar para o civil tambm exigiram, cada fato a seu tempo, as constituies de 1824, 1934, 1937, 1946, 1967, 1969 e 1988. Em
segundo lugar, a compreenso eficiente do texto constitucional depende da sua inscrio no jogo poltico das linguagens em disputa
naqueles momentos, a definio dos seus personagens, seus interesses e pontos privilegiados, e, principalmente, suas intenes a mens
legislatoris.7 Em terceiro lugar, uma constituio assenta-se numa tradio (haja vista uma tradio rica como a brasileira), que se renova
por meio de sucessivas re-interpretaes, re-significaes e recepes,
e, se um texto eminentemente prescritivo, tambm a interpretao e ordenao de uma realidade concreta.
7 Cf. Marcelo Jasmim, Francisco Campos e a crtica das constituies liberais, Caxambu-MG, paper apresentado
durante o XXV Encontro Anual da Anpocs, mimeo, 2001.
44
A literatura especializada ressalta que os recentes processos de transio poltica na Amrica Latina, em sua maioria, se consolidaram
com mudanas constitucionais, pois as constituies desempenham
papel vital na poltica.8 Na verdade, aqui e alhures, as constituies
so, acima de tudo, instrumentos de governo que limitam, restringem e permitem o controle do exerccio do poder poltico, a sua razo
de ser. Uma constituio fundamentalmente uma moldura de governo, ou, como diz Sartori, sem uma carta de direitos, uma constituio ainda uma constituio; mas se ela no est centralizada numa
moldura de governo, no uma constituio.9 A importncia da
constituio d-se porque atravs da estrutura constitucional do
Estado, da polity, que se definem as condies do jogo poltico propriamente dito. Estas decorrem do desfecho de conflitos, negociaes e
acordos, travados entre os participantes dos diversos mbitos decisrios
da polity. Tem-se, assim, polity, politics e policies, os trs diferentes nveis da vida estatal.10 O primeiro, a sua estrutura; o segundo, o seu
funcionamento; o terceiro, os seus produtos. A estrutura diz respeito
s regras de relacionamento entre os atores e s organizaes em que
eles atuam ou s instituies propriamente ditas. O funcionamento
tem a ver com a atividade poltica, que se desenrola de uma forma ou
de outra, sejam quais sejam as instituies vigentes, muito embora as
condies desse desenrolar variem consideravelmente, dependendo do
tipo de arranjo constitucional em questo.
4
Um pacto constitucional firma as condies em que o poder ser
exercido, definindo obrigaes governamentais e os recursos com que
os governantes se desincumbiro delas. Da mesma forma, estabelece
o que lhes vedado, seja por omisso (no colocando dentro do seu
8 Cf. Charles Pessanha, O Poder Executivo e o processo legislativo nas constituies brasileiras: teoria
e prtica, in: Luiz Werneck Vianna (org.), A democracia e os trs poderes no Brasil, Belo Horizonte, Editora
UFMG; Rio de Janeiro, Iuperj/Faperj, 2002, pp. 141-190.
9 Giovanni Sartori, Engenharia constitucional: como mudam as constituies, Braslia, Ed. UnB, 1996, p.
211.
10 Cf. Cludio Gonalves Couto, O avesso do avesso: conjuntura e estrutura na recente agenda poltica
brasileira, So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v. 15, n. 4, 2001, pp. 32-44.
45
rol de atribuies certas matrias), seja por proibio (impedindo

que o governo atue em certas questes). Na verdade, quando um
Estado surge, restaurado ou sofre uma transformao radical da sua
estrutura, dota-se de uma constituio. De uma constituio material e, em seguida, de uma constituio formal, ou de uma constituio material ou constituio formal concomitante. 11
O debate sobre a mudana versus estabilidade constitucional no
recente. A propsito, no final do sculo XVIII, o liberal Thomas
Paine j acentuava que a vaidade e presuno de governar para alm
do tmulo a mais ridcula e insolente das tiranias. Os homens no
tm propriedade sobre os homens; tambm nenhuma gerao tem
propriedade sobre as geraes que esto por vir (...).12
Por sua vez, os founding fathers Thomas Jefferson e James Madison
tambm j se preocupavam com o conflito entre democracia e
constitucionalismo,13 e o debate entre eles comumente tem sido recapitulado na discusso sobre o tema. Para Jefferson, revises constitucionais peridicas seriam necessrias para o bom funcionamento da democracia, pois,
Cada gerao to independente da que a precede como
esta daquela que a precedeu. Cada uma, como todas as
outras, tem o direito de escolher para si prpria a forma
de governo que acredita melhor lhe promova a felicidade (...). Os que morreram no tm direitos.
Simetricamente, para James Madison, a proposta de Jefferson produziria a mais violenta luta (...) entre os partidos interessados em
revivescer, e aqueles interessados em reformar o antecedente estado
da propriedade. 14 Na viso de Madison, a reduo da luta entre
11 Cf. Jorge Miranda, Teoria do Estado e da constituio, Rio de Janeiro, Ed. Forense, 2002.
12 Thomas Paine, Rights of man, New York, Penguin Books, 1984, p. 16.
13 Sobre democracia e constitucionalismo, cf. Martonio MontAlverne Barreto Lima, Jurisdio constitucional: um problema da teoria da democracia poltica, in: Andr Pereira de Souza Neto, Gilberto Bercovici,
Filomeno Moraes & Martonio MontAlverne B. Lima, Teoria da constituio: estudos sobre o lugar da Poltica no
Direito Constitucional, Rio de Janeiro, Lumen Juris, 2003, pp. 199-261.
14 As citaes de Thomas Jefferson e James Madison foram retiradas de Cass R. Sustein, Constitutions
and democracies: an epilogue, in: Jon Elster & Rune Slagstad, Constitutionalism and democracy, Cambridge,
Cambridge University Press, 1998, p. 327.
46
faces justificava o isolamento da constituio do funcionamento

rotineiro da poltica.
A observao da realidade demonstra que os fatos tenderam a concordar mais com Jefferson do que com Madison, pois, se freqente
o entendimento de que as democracias possuem constituies estveis e que essa estabilidade parte da prpria democracia, os dados
no sustentam tal interpretao, como observa Jan-Erik Lane:
Todas as constituies tendem a ter vida curta, no
apenas as democrticas. De qualquer ngulo que se mea
a sua longevidade, a concluso a mesma: constituies
so mortais. (...) A maior parte delas dura uma ou duas
dcadas, ou mesmo menos, exceo dos casos da Amrica do Norte e da Oceania.15
Assim, avulta a importncia da natureza da mudana constitucional, com os argumentos pr e contra a estabilidade se situando em
segunda ordem. Se a mudana, considerada a partir de uma teoria
democrtica externa constituio, for democratizante, a instabilidade menos relevante; se a mudana, no entanto, sob a mesma
tica, no for democratizante, prefervel manter a estabilidade. 16
Mas, mesmo que no se penda em favor do constitucionalismo, em
detrimento da democracia, razovel reivindicar alguns ndices de
sentimento constitucional, cuidando-se para que a tentao do furor
mudancista no impea ou esgarce tal sentimento. A propsito, lembre-se a observao de Karl Loewenstein, para quem haver de se
tratar a reforma constitucional com o mximo cuidado e reserva. E
se, de todas as maneiras, tal reforma for absolutamente necessria, se
dever buscar e encontrar para ela o mximo consenso, o qual no se
resolve simplesmente com a obteno da maioria parlamentar exigida
constitucionalmente. Pois, uma reforma constitucional obtida pela
fora ou imposta minoria, importante tanto numericamente como
15 Jan-Erik Lane, Constitutions and political theory, Manchester e New York, Manchester University Press,
1996, p. 198.
16 Cf. Olavo Brasil de Lima Jr., Eleies presidenciais: centralidade, contexto e implicaes, Revista
Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 14, no. 40, 1999, pp. 11-30.
47
por seu peso poltico, no somente causa dano tal minoria, seno ao
sentimento constitucional.17
5
Cumpre observar que a lgica que caracterizou o Congresso Constituinte de 1987-1988 no a mesma que marcou a Reviso Constitucional de 1993-1994 e o processo de mudana responsvel pela
maioria das quarenta emendas apostas ao texto constitucional original. No caso do Congresso Constituinte, tinha-se como objetivo restaurar a democracia, aps anos e anos de autoritarismo poltico; os
debates posteriores tentam responder a problemas que emergem depois e alteram substancialmente a cena mundial.18
Evidentemente, identificam-se distores no funcionamento das
instituies polticas brasileiras, cabendo muitas vezes modific-las para
que se evitem as conseqncias negativas associadas s mesmas. Por
tudo isso, talvez a perspectiva incremental de mudana possa ser menos danosa, pois poder evitar os provavelmente altos e imprevisveis
custos de uma mudana radical. Deste modo, quando se fala em reforma poltica no Brasil, deve se ter o cuidado suficiente para que, em
nome de princpios abstratos ou da daquela poltica silogstica, que
uma pura construo no vcuo, de que falava Joaquim Nabuco em
tempos j muito idos, no se esteja a causar mais mal do que bem.
Afinal, a democracia aqui, como de regra alhures, frgil, vulnervel e corruptvel, mas um caminho que se tem percorrido nos ltimos vinte anos com certo xito. E como na casa das reformas h
tambm muitas moradas, no inoportuna a preocupao com a
natureza, o escopo e o alcance das mudanas que se podem
implementar. Fugir tentao de tudo mudar, inovar ou recriar, tentao que, muitas vezes, mais conserva do que muda, inova ou recria,
parece ser o caminho da sensatez. Com o aperfeioamento do presidencialismo, do sistema de representao proporcional e tambm do
federalismo, que so elementos j tradicionais na poltica brasileira,
talvez se esteja realmente formulando a necessria reforma poltica.
17 Karl Loewenstein, Teora de la constitucin, 2. ed., Barcelona, Editorial Ariel, 1976, p. 205.
18 Cf. Fbio Wanderley Reis, Engenharia e decantao...
48
Mais e mais se observa que os riscos de crises institucionais cclicas

diminuem, e as praxes polticas parecem estar dando solues sem
necessidades de maiores inovaes formais.19 Sobretudo, e esta a
maior concluso que se tira destas consideraes, o processo poltico
brasileiro, embora enfrente problemas e dilemas, tem caminhado no
sentido de evitar os conflitos disruptivos que marcaram perversamente a evoluo poltico-constitucional anterior a 1988. Ademais,
o cabedal de conhecimentos acumulados mais recentemente no Brasil questiona muito do que se afirmou tradicionalmente sobre o sistema poltico nacional e, sobretudo, pe por terra juzos que, sem a
devida base emprica, orientam parte das elites polticas a sustentar
um conjunto de propostas de reforma institucional tendente a promover verdadeira subverso pelo alto.20
19 Cf. Filomeno Moraes, A prxis da separao de poderes no Brasil contemporneo, in: As cincias sociais
nos espaos de lngua portuguesa: balanos e desafios, Porto - Portugal, Universidade do Porto, 2002, v. 1,
pp. 183-190.
20 Cf. Wanderley Guilherme dos Santos, Regresso: mscaras institucionais do liberalismo oligrquico, Rio de
Janeiro, Opera Nostra Ed., 1994; Jos Antnio Giusti Tavares, Reforma poltica e retrocesso democrtico,
Porto Alegre, Mercado Aberto, 1998.
49
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1977.
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Paginas Brancas
Jawdat Abu-El-Haj Agonia e morte da poltica de clientela
Agonia e morte da poltica de clientela:

a reforma poltica e as novas elites
do poder no Brasil
Jawdat Abu-El-Haj
O tema reforma poltica o cerne do pensamento poltico Brasileiro. O Fico e a independncia exigiram de Jos Bonifcio a primeira
reflexo sobre os requisitos institucionais bsicos da autonomizao
poltica. Concebia a centralizao poltica como o instrumento para
alcanar a modernidade. Acrescentou que numa nao comandada
por grandes proprietrios escravocratas, preocupados com os seus
interesses particulares, s restaria um estado como poder moderador.
Trs questes permeiam a obra de Jos Bonifcio e se transformam
em indagaes permanentes sobre a estrutura de poder no Brasil:
qual a natureza e composio das elites governantes; quais as fontes
de sua legitimidade e permanncia e como se modifica a poltica para
se amoldar sociedade. Consolidou-se essa pioneira interveno como
mago de todos os debates em torno da organizao poltica compatvel com a sociedade brasileira.
Na decorrncia das dcadas se multiplicaram as crises polticas:
vieram as rebelies liberais, o separatismo, o segundo reinado, a guerra
do Paraguai, a alternncia dos gabinetes liberais e conservadores e as
revoltas escravistas. Mudou o Brasil, mas a sua elite e o estado permaneceram resistentes as transformaes. Tavares Bastos e Joaquim
Nabuco foram os precursores na retomada do debate sobre a nature53
za das elites do poder na segunda metade do sculo XIX. Descreveram uma elite regida por normas jurdicas e procedimentos
institucionais distantes da cultura e das tradies da grande maioria
da populao. Tais elites, nas suas vises, careciam de representatividade e, nesse sentido, o Brasil se assentava sobre um sistema poltico
sem povo. Para explanar essa dicotomia recorreram distribuio de
propriedade como medida para testar a viabilidade do liberalismo
esposado pelas elites polticas. Enfatizaram que a sociedade liberal
requer uma relativa igualdade entre os cidados e acesso livre propriedade privada. O Brasil, alm de ser dependente da exportao
monocultural, sofria de uma extrema concentrao de propriedade.
O quadro se complicava mais ainda com a permanncia do escravismo
como modo de gerao de riquezas. Enquanto, sob o pretexto do
liberalismo, as elites polticas protegiam suas posses, os cidados comuns se aglutinavam para formar uma massa submissa incapaz de
mudar suas condies de marginalizao. O Brasil legal, a arena das
elites, se separava do Brasil real, das massas de escravos e despossados
de qualquer propriedade. A abolio e distribuio de propriedades
seriam meios para conciliar os dois brasis.
Para a gerao liberal, a abolio e a republica eram as esperanas
de mudanas sociais e polticas compatveis com o liberalismo. Surgia o ufanismo durante a primeira guerra mundial. Logo. Porm,
retornava a decepo, com as formalidades da Repblica Velha, e se
multiplicavam as crticas ao liberalismo copiado dos EUA. Aps
duas dcadas republicanas, o latifndio invadiu o prprio estado e
o converteu numa mquina poltica a seu servio. A mais notria
crtica veio do discpulo de Alberto Torres, Oliveira Viana, pioneiro
dos pensadores autoritrios. Para ele, Dom Pedro II, com toda a sua
fragilidade, disciplinava politicamente os interesses regionais, levando-o a crer que o seu banimento permitiu o recrudescimento
das oligarquias de forma mais incisiva. A Repblica Velha, na sua
avaliao, no preservou somente a primazia econmica das elites
provincianas, mas alastrou o seu domnio ao estado e seus aparelhos. (Viana 1925).
Viana repetia uma historiografia popularizada por Pandi Calgeras
que associava o fim do imprio a trs momentos: a questo militar, a
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questo religiosa e a abolio. Consolidando-se como uma fora

hegemnica no imprio, as oligarquias conservadoras renunciam a
lealdade ao monarca quando os seus interesses econmicos so atingidos pela abolio. Ascendem ao poder os cafeicultores, uma fora
poltica regional preocupada mais em ampliar os seus interesses econmicos do que o desenvolvimento geral. Sob o guise do liberalismo,
ameaavam a unidade poltica e o avano geral da sociedade. Os pensadores autoritrios preconizavam a tese de que o Brasil, na essncia,
precisava de uma mudana de suas elites governantes.
A dicotomia entre estado e nao, imortalizada nas obras de Bastos
e Nabuco, ressurgiu nas obras prolficas de Alberto Torres e Euclides
da Cunha. A crtica s elites e seu sistema poltico liberal se converteram no tema mais popular da dcada de vinte. 1922 deflagraram
estas inquietaes com a criao do PCB, a semana de arte moderna
e o manifesto dos tenentes. O bode expiatrio era a repblica velha e
sua constituio de 1891. Campos ressaltou que a ausncia de uma
tradio individualista anglo-saxnica, associada aos interesses de uma
elite preocupada apenas em resguardar seus privilgios, o liberalismo
seria o meio para suplantar a nacionalidade.
Firmaram-se trs pressupostos bsicos sobre a formao da sociedade brasileira e seu sistema poltico: o Brasil concebido como uma
sociedade colonial, carente de uma tradio individualista, caracterstica do mundo anglo-saxnico e uma elite poltica fragmentada e
incapaz de formular projetos nacionais. Essas premissas, na minha
opinio, se transformaram num paradigma incontestvel nas dcadas
de vinte e trinta e compartilhado por intelectuais de diversas convices ideolgicas. Passadas as dcadas, os mesmos postulados permaneceram vivas na comunidade acadmica guiando as pesquisas na
cincia poltica.
Iniciada a revoluo de trinta, o Brasil enfrenta a grande dvida
sobre os rumos das mudanas necessrias para superar o impasse poltico clssico entre estado e sociedade. A natureza e o recrutamento
das elites polticas era o centro dessa conjuntura. Nasce um debate
incessante sobre a reforma poltica, compreendida como uma substituio das elites do poder, centradas nos seus interesses particulares,
e regionais, por novas elites preocupadas com o bem-comum.
55
Desde ento, a reforma poltica reaparece na pauta dos pensadores

brasileiros em todas as conjunturas do sculo XX dependendo dos
momentos histricos. O presente trabalho examina esse tema tentando compreender o significado dos dois projetos enviados ao Congresso
Nacional: o do PSDB e o do PT. Sintetiza a literatura de cinco grandes
interpretaes e argumenta que na dcada de noventa houve um retorno ao realismo poltico, provindo de trs fatores: o enfraquecimento
das elites tradicionais na dcada de noventa, a eleio de Lula em 2002
e a relativa estabilidade ideolgica do arranjo partidrio no congresso.
Trs grandes blocos se consolidam definitivamente nas eleies de 1998:
esquerda ideolgica, o centro pragmtico e o conservadorismo clssico.
O ltimo, aliado fiel do regime militar, desaparece como alternativa
poltica, sobrevivendo duas grandes teorias: a liberal-democrtica do
centro e a ideolgica da esquerda. Estas se posicionam como alternativas polticas concretas na seleo de novas elites do poder.
A dcada de trinta: a reforma poltica a nacionalizao

das elites polticas
Na dcada de trinta, as contribuies de Gilberto Freire e Srgio
Buarque de Holanda foram decisivas para rebater a tese eugnica e
apresentar uma tese cultural. Todavia, no realismo da obra de Alberto
Torres que encontramos uma viso que se centra na reforma poltica
como o meio para renovar uma sociedade dominada pelas oligarquias. Duas dcadas aps a publicao da obra de Torres, o colapso da
poltica dos governadores reforaria a opo pelo realismo poltico. A
falncia econmica dos cafeicultores, a elite governante da Repblica
Velha, colocou o projeto da reforma poltica como a nica possibilidade aberta para a sociedade. Getlio, encabeando a Aliana Liberal, preponderou o retorno aos princpios liberais ao declarar que o
movimento de trinta procurou a restaurao das prticas da democracia no meio de uma ordem oligrquica corrupta que ameaava a
unidade nacional. A questo em pauta no era tanto a necessidade
de desencadear uma reforma poltica, mas quais seriam os caminhos
de sua realizao?
56
Trs grandes abordagens competiam dentro do bloco revolucionrio de 1930. A primeira favorecia a nacionalizao das elites polticas. ? A segunda, levantava a tese do partido nacional como a
base de formulao dos projetos nacionais. A terceira, colocava a
reforma administrativa como o fator gerador das mudanas necessrias a uma nova realidade inspirada na cincia, tecnologia e administrao cientfica.
A tese da modernizao das elites foi formulada pelos autoritrios
inspirados na obra histrica de Oliveira Viana. Aceitavam que a sociedade brasileira desfrutava de elites virtuosas, as nicas habilitadas a
dirigir a sociedade. O impasse poltico, nesse sentido, advinha no
do carter desse grupo, mas da formao histrica da sociedade que
estancou a manifestao espontnea de uma conscincia nacional. A
formao de grandes propriedades, nascedouro da elite poltica tradicional, explicada, na obra de Viana, pela combinao de uma
imensido territorial aliada baixa densidade demogrfica. O latifndio, nessa interpretao, a unidade natural da ocupao do solo
e a essncia da nacionalidade brasileira. Essas elites ergueram a nao
e estabeleceram a soberania sobre o territrio conquistado dos inimigos externos e internos dando ao Brasil a sua magnitude e grandeza.
(Viana 1930)
Paradoxalmente, no latifndio, o bero da nacionalidade, tambm
se encontram as tendncias centrfugas. Feudos isolados e comandados por homens rsticos, carismticos e auto-suficientes, s podiam
gerar uma elite poltica provinciana. O poder central, a tradio
centrpeta, atuava para coibir uma tendncia fragmentria natural
encontrada junto s elites nacionais e determinada pela formao
territorial da sociedade brasileira. Viana concluiu que o colapso do
Imprio e a adoo do liberalismo na Repblica Velha despertavam
as foras de descentralizao e ameaavam a coeso poltica que assegurava a soberania.
Na tica dos autoritrios, o dilema poltico brasileiro no residia
na existncia ou no de elites polticas cvicas, mas na ausncia, por
motivos histricos, de uma conscincia nacional. Disso consta o seu
projeto de fortalecer o poder central como um estmulo nacionalizao das elites. Na opinio desse grupo, o processo no espont57
neo, mas requer uma longa seqncia de construo poltica. Viana

tenta conciliar o instrumento (a corporao militar) com a finalidade, um estado nacional. Nos seus escritos relata que aps estudar
minuciosamente a historia brasileira, convenceu-se que a nica classe
capaz de liderar a centralizao poltica eram os militares. Um regime militar serviria como um estgio transitrio entre a ordem liberal
oligrquica e o estado nacional. A militarizao do estado seria provisria e limitada fase inicial da centralizao poltica. Consolidada
uma elite nacional, os militares retornaro aos quartis deixando a
representao poltica aos civis.
A segunda tese, a do partido nacional, teve o apoio de pensadores
liberais doutrinrios, tais como Gilberto Amado (1931) e Afonso
Arinos de Melo Franco (1933). Melo Franco equiparou a crise poltica crise do sistema presidencialista da primeira repblica. O regionalismo assassinou a unio nacional a ameaou a existncia do
Brasil. A soluo seria uma recomposio das foras polticas e aceitao consensual da centralizao poltica. Diferentemente dos autoritrios, Melo Franco rejeitava o fim das liberdades polticas e a
militarizao do estado. Para ele era necessrio restabelecer um consenso nacional, baseado nas diversidades regionais, para assegurar uma
centralizao poltica consensual e sustentvel. A convergncia das
foras regionais em partidos nacionais, sob a proteo do exrcito,
seria a sada da crise e a garantia da ordem liberal.
Gilberto Amado coloca o tema do partido nacional dentro dos dilemas da democracia moderna. Todo sistema poltico propicia uma
escolha das elites governantes. Na democracia a escolha se d diretamente pela massa. Apesar de desfrutar da legitimidade, a massa amorfa
inapta a conceber a importncia das grandes questes nacionais.
Somente os partidos polticos nacionais, atravs de seus programas,
poderiam elevar o cidado comum altura de uma conscincia nacional. Diferentemente de Franco Melo, Amado defendia a organizao de partidos nacionais que reduzissem os efeitos do regionalismo.
Os verdadeiros partidos so aqueles que procuram organizar as diversas classes, corporaes e grupos e evitar o provincianismo. O partido
nacional de Gilberto Amado no a soma das elites regionais, mas de
uma representao poltica de interesses sociais organizados.
58
O terceiro grupo adotava a tese do estado moderno como resposta

crise poltica da dcada de trinta. Agamenon Magalhes (1933) e
Virgnio Santa Rosa (1932) defendiam que o impasse poltico brasileiro se resumia ao gerenciamento pblico. O consenso poltico por
mais firme que seja, afirmavam, permaneceria como uma idia abstrata ou um desejo, medida que no detenha a capacidade
institucional de agir e transformar as condies concretas da sociedade brasileira. As crises se prolongavam dada a incapacidade das elites
reformistas de converterem seus programas polticos em aes. O
Brasil necessitava de um estado moderno dirigido por uma elite tcnica e preparada para fornecer respostas viveis e opes objetivas. O
verdadeiro nacionalismo, argumentou Magalhes seguindo o realismo Alberto Torres, no podia prescindir do aproveitamento da tcnica, cincia, industria, teorias administrativas disponveis, dentre outros, no desenvolvimento do potencial interno.
A modernidade exigia o desaparecimento do estado poltico
(patrimonial), a organizao preferida das oligarquias rurais, e a construo de instituies governamentais meritocrticas e tcnicas, ecoou
Virgnio Santa Rosa. Somente o conhecimento cientfico capaz de
disciplinar a vontade poltica na sociedade moderna. Em suma, Santa Rosa priorizava a preeminncia a centralizao poltica, cujo seu
instrumento mais seguro era a transformao tcnica e administrativa do estado. Na ltima instncia, a reforma protagonizada objetivava
a substituio das elites oligrquicas por elites modernas e nacionais
sem obrigatoriamente recorrer a anulao dos direitos polticos.
As trs teses relatadas sintetizaram escolhas abertas para o novo
regime. A primeira, a nacionalizao das elites, era a mais influente e
aglutinava os intelectuais orgnicos do regime. Os advogados do estado burocrtico-racional compunham um segundo crculo que teve
importncia no ordenamento administrativo do Estado Novo. Finalmente, a terceira agremiao, a mais distante da presidncia, destacou-se na redemocratizao de 1946, com a criao dos grandes
partidos nacionais: UDN, PSD e PTB.
Apesar do crculo duro do poder colocar a mudana das elites
governantes como o centro do seu projeto poltico, era incapaz de
apontar precisamente qual seria o grupo ideal. Acreditava-se, como
59
j foi afirmado, que a centralizao poltica levaria a formao de

elites com uma tica nacional e que os militares seriam um instrumento transitrio entre o antigo e o novo arranjo poltico. Nesse
sentido, a era Vargas aludiu a rota da mudana, mas sem aventurar
em apontar o sujeito da revoluo poltica. Essa lacuna causou um
vazio poltico onde nenhum grupo ou fora poltica foi capaz de dar
direo a sociedade. Apesar do enfraquecimento das elites agrrias e
seus aliados na classe mdia tradicional, as novas agremiaes tais
como as classes mdias urbanas e a burguesia industrial, no conseguiam se firmar como elites dominantes. Estruturaram-se dois eixos
polticos, ao mesmo tempo, contendores e integrados: o tradicionalrural e moderno-urbano.
Warren Dean sugeriu que, diferentemente da posio dualista formulada originalmente por Jacques Lambert, as duas foras sociais
no eram antagnicos, mas se complementavam pelo temor de uma
terceira classe em formao, o proletariado industrial liderado pelo
PCB. Comum ressaltar, todavia, que a revoluo de trinta e o Estado
Novo inverteram a hegemonia no bloco governante. Na primeira repblica, as oligarquias rurais detinham a liderana poltica enquanto
os industriais aceitavam a posio complementar. As polticas cambiais e a defesa do caf asseguravam a base econmica dessa classe como
a fonte principal de riqueza. Derrocadas as elites cafeicultoras, modifica-se o bloco hegemnico de poder.
O pice desse momento ilustrado no debate Simonsen e Gudin. A
tnica da controvrsia revelava o deslocamento dos conceitos da interveno governamental das polticas econmicas clssicas, de apoio s
exportaes agrrias, para uma nova ao que estimulava o crescimento
da demanda interna. O debate no se dava em torno do princpio, mas
da forma e o meio para se alcanar um capitalismo moderno. Simonsen
acreditava na eficcia de uma poltica industrial protecionista, enquanto Gudin defendia o equilbrio oramentrio e o controle de inflao
como instrumentos da valorizao dos investimentos econmicos racionais e orientados por uma lgica competitiva do mercado. Os dois
economistas, em essncia, debatiam as polticas de expanso do mercado interno e rompiam com os interesses das oligarquias fundirias exclusivamente preocupadas com o incentivo exportao monocultural.
60
Em suma, a centralizao poltica preterida pela era Vargas levou a

inverso da liderana no bloco de poder. Surgiram dois sistemas polticos complementares e compostos por elites diferentes. Essa nova
realidade se tornou tema de obras clssicas do ps-guerra.
A dcada de quarenta: a reforma poltica o confronto

entre a poltica de clientela e a poltica ideolgica
A obra seminal de Vtor Nunes Leal (1949) tentou interpretar,
pela primeira vez na cincia poltica no Brasil, a inverso histrica
entre poltica de clientela e a poltica ideolgica. Inicia indicando
como a poltica de centralizao da era Vargas, aliada a decadncia do
latifndio, motivou o aparecimento da poltica de clientela.
Leal sugere que o retorno das liberdades poltico cria um dilema e
oportunidade para as antigas oligarquias fundirias. Decadentes e
empobrecidas, as oligarquias se deslocaram s instituies pblicas
locais. Os laos tradicionais e as relaes informais so utilizados como
um recurso de barganha frente ao poder central. O retrato poltico
apresentado nessa obra de um Brasil em transio, onde dois sistemas polticos se complementam sem que nenhum conseguia desalojar o outro. No poder central e nos grandes centros urbanos predominava a poltica moderna, ideolgica e partidria, enquanto nas localidades sobrevive o ruralismo. Apesar da hegemonia da poltica ideolgica, a governabilidade dependia da adeso da poltica de clientela aos blocos de poder. Estabelece-se um equilbrio poltico que assegura a convergncia de dois sistemas polticos dependendo da base
eleitoral.
Uma parcela significativa das primeiras obras de cincia poltica foi
guiada pela abordagem de Leal. Orlando de Carvalho, um dos pioneiros da cincia poltica emprica no Brasil, converteu a obra de Leal
em estudos das oligarquias estaduais. A Revista Brasileira de Estudos
Polticos se tornou um arquivo valioso de estudos sobre a inverso de
hegemonia dentro do bloco de poder. A nova preocupao da cincia
poltica era compreender como as elites tradicionais conseguiram
sobreviver a transio para uma sociedade urbano-industrial.
61
A dcada de cinqenta: a reforma poltica como fruto da

ideologia de desenvolvimento nacional
A dicotomia entre os dois sistemas polticos no Brasil no se restringia aos intelectuais mineiros. No Rio de Janeiro, o ISEB (Instituo Superior de Estudos Brasileiros) tratou de dilemas polticos parecidos. Seus integrantes retratavam um Brasil de duas foras polticas: a nao e a anti-nao. O primeiro era integrado pelos defensores
da modernidade: a burguesia industrial, o proletariado urbano e as
classes mdias tcnicas. O segundo, aliado da dominao externa,
aglutinava os interesses latifundirios, as classes mdias tradicionais,
os comerciantes compradores e setores reacionrios das foras armadas. Esse ltimo, associava qualquer reforma social ao avano do comunismo na Amrica Latina.
As obras isebianas aderiram ao dualismo popularizado pelos escritos de Jacques Lambert, um dos mentores dos jovens socilogos cariocas da vertente catlica. O Brasil era descrito como uma formao
social apartada entre a modernidade e a tradio. O estado, assimilando a ideologia desenvolvimentista, seria o agente de mudanas
sociais e o catalisador da mudana das elites dirigentes. A promoo
da industrializao e a realizao de uma reforma agrria, seriam suficientes para desestruturar a antiga elite e promover o nascimento
de uma classe moderna e nacional. Nesse sentido, os isebianos assumiam uma viso evolucionista, denotada por faseolgica na obra de
Hlio Jaguaribe, que considerava o desenvolvimento econmico o
agente de mudana polticas. O motor desse processo seria uma ideologia nacional elaborada por intelectuais conscientes da misso da
civilizao brasileira e influentes nos crculos do poder. O segredo
desse processo de mudana social era a industrializao.
As obras mineiras e cariocas, apesar de terem uma disposio parecida ao dualismo, exprimiam uma explanao diferente da interao
entre os dois plos polticos. A obra de Leal revela a existncia de dois
sistemas polticos complementares. A poltica ideolgica convive com
a poltica de clientela numa relao de competio latente e, em ltima instncia, a preservao da estabilidade o objetivo comum das
duas foras. J a obra carioca, segue a tese dualista clssica, estabelecida
62
na obra de Lambert, onde os dois sistemas polticos alm de estarem

separados so antagnicos.
O dualismo isebiano se revelou equivocado pelos acontecimentos
no incio da dcada de sessenta. A burguesia nacional demonstrou
um pragmatismo ideolgico que confirmava as previses de Leal. Nas
intensas conjunturas polticas, do incio da dcada de sessenta, se
compactou com as foras conservadoras contrrias a reforma agrria.
Em 1964, a fragilidade da interpretao isebiana se tornou mais profunda ainda quando a burguesia industrial foi mais longe ainda ao se
aquiescer ao autoritarismo.
A dcada de sessenta: a reforma poltica como

estabilidade poltica
O golpe do estado de 1964 desencadeou trs interpretaes da
crise brasileira. O primeiro pertencia aos defensores do golpe, cujo
intelectual orgnico era o general Golbery Couto e Silva. A segunda,
inspirada nas teorias foquistas da esquerda, levantava a opo do socialismo revolucionrio. A ltima evoluiu da sociologia paulista e suas
criticas do desenvolvimentismo e se tornou a tese da oposio centrista
e o novo projeto de poder na dcada de noventa.
A tese da esquerda foquista foi derrotada militarmente com a destruio da guerrilha de Araguaia, o assassinato de Marighela, Lamarca
e Mrio Alves e disperso dos militantes. Predominava a concepo
que o Brasil estava numa encruzilhada entre a via cubana, de um
socialismo anticolonial, e um fascismo. O regime militar era a organizao poltica de uma burguesia autocrtica cuja sustentao, em
ltima instncia, era o imperialismo. A democracia liberal se revelaria impraticvel numa situao de um capitalismo dependente. A
nica via possvel era a derrubada armada do estado e a sua substituio por um socialismo que rompesse com a dominao externa. Um
pressuposto bsico dessa teoria a negao da separao entre a burguesia nacional e o latifndio e entre essas duas classes dominantes e
o estado autoritrio apoiado pelo imperialismo. A fonte de poder da
burguesia reside na sua ligao submissa com o imperialismo e para
63
se manter como uma classe dirigente necessita da superexplorao da

mo de obra. Somente num sistema autoritrio permanente que
possvel manter a ordem vigente.
J a segunda tese, designada de autoritria liberal, se baseava numa
avaliao institucionalista cujo terico maior era Samuel Huntington
(1968) e no Brasil seu representante mais rebuscado era o general
Golbery. Durante duas dcadas, os cientistas polticos americanos
criaram a teoria da modernizao que considerava a democracia poltica um corolrio natural da complexificao social. Em sociedades
afluentes, a secularizao, industrializao e urbanizao criam uma
estratificao constituda por pluralidade de interesses conflitantes.
Essa teoria segue o princpio madisoniano de checks and balances.
Acreditava-se que a democracia era protegida da tirania por um processo integrado de consensos e conflitos permanentes que afastam a
possibilidade de se consolidar uma nica fora poltica dominante.
No caso dos pases em desenvolvimento, previam que a industrializao engendraria uma disposio natural para a democracia representativa. Essa teoria coincidiu com o pensamento desenvolvimentista
ento existente na Amrica Latina cujos intrpretes maiores eram a
CEPAL e o ISEB. Ambas instituies defendiam que a industrializao levaria ao poder foras sociais modernas, democrticas e preocupadas com o bem-estar comum. At 1964, essa teoria demonstrou
uma validade surpreendente. O Brasil, desde 1946, era uma democracia representativa onde coexistiam uma pluralidade de partidos
polticos. O golpe de 1964, alm das outras intervenes militares
na Amrica Latina, foi fatal para o desenvolvimentismo e a teoria de
modernizao. Na realidade, a industrializao causou um fechamento
poltico e um retrocesso nos direitos civis imprevistos pelo
desenvolvimentismo.
A obra de Samuel Huntington foi elaborada para explicar a anomalia ,dentro das teorias da modernizao, e sugerir aes polticas que
pudessem corrigir os seus rumos. Em situaes clssicas, a participao poltica dos cidados seria a fonte do dinamismo democrtico na
medida que interage com as instituies polticas. Nos pases em
desenvolvimento, o inverso ocorreu. A crescente participao democrtica desequilibrou o sistema poltico e gerou uma situao autori64
tria. Huntington seguiu Juan Lins, e considerou os regimes militares na Amrica Latina transitrios, requisitados por um desequilbrio
entre o desenvolvimento econmico e o desenvolvimento poltico.
O argumento de Huntington, indiretamente, justificava as reaes
militares. Escreveu que o verdadeiro desenvolvimento poltico implicava num grau de institucionalizao compatvel com o aumento das
demandas democrticas das classes populares. Na Amrica Latina, a
mudana social, desencadeada pela industrializao, multiplicava as
demandas democrticas, sem um desenvolvimento institucional compatvel, gerando conflitos sociais irreconciliveis. Esse fenmeno era
diferente do capitalismo clssico onde o desenvolvimento econmico
antecedeu a democracia. As lutas de classes foram resolvidas em negociaes coletivas cujo papel das instituies governamentais era a
conciliao dos interesses sociais conflitantes. Nos pases em desenvolvimento, as demandas democrticas se multiplicavam mais rapidamente do que o desenvolvimento econmico e a capacidade do
estado de mediar os conflitos sociais. A interveno militar era a sada
para manter a estabilidade. Previa que o desenvolvimento econmico
proporcionaria sociedade melhores condies para alcanar as liberdades polticas.
A tese de Huntington refletia um pensamento j existente no Brasil desde a declarao da repblica. Apesar da afamada questo militar se remontar a guerra do Paraguai, os seus resultados se sentiam
nos debates logo aps da declarao da repblica. Benjamin Constant
favoreceu o retorno dos militares aos quartis temendo o prolongamento da ditadura. Floriano Peixoto, um liberal reiterando a mesma
posio do conservador Caxias, falava de uma poltica de salvao
nacional, defendendo a tese de que somente esse estamento era capaz de limpar o corpo poltico da corrupo generalizada. Ao derrotar Rui Barbosa em 1910, Hermes da Fonseca, exercita a questo
militar com a demisso dos governadores e as intervenes nos estados. Novamente reaparece a polmica, com as crticas de Tobias
Monteiro das incurses militares na poltica. Repetindo os temores
de Benjamin Constant, Monteiro achava que os militares ingenuamente estavam sendo usados por interesses polticos ocultos. (Viotti
da Costa 1998)
65
A glorificao do papel dos militares na poltica se encontra na

obra de Oliveira Viana. Na sua crtica constituio de 1891, aponta os militares como a nica classe organizada capaz de formular um
projeto nacional. General Gis Monteiro (1934), reiterou as posies de Viana e formulou uma das respostas clssica sobre o papel
das foras armadas na vida poltica. A corporao se colocaria a servio de um projeto do estado nacional. Seria o instrumento mais eficaz
para aplicar o projeto de centralizao poltica, defendido pelo governo provisrio de 1930. Monteiro, considerava a interveno militar na poltica essencial mas, limitada aos objetivos especficos de
alcanar a integrao poltica.
Novamente, o fechamento poltico de 1964 recolocava a questo
militar em pauta. O General Golbery (1967) apresentava a mais
consistente explicao do papel das foras armadas na poltica brasileira ps-1964. O seu conhecimento impecvel, tanto da historia
poltica como do pensamento poltico brasileiro, o qualificou como o
intelectual orgnico do regime militar. Alm do conhecimento dos
detalhes da geografia brasileira, era um leitor assduo das obras de
cincia poltica moderna e um amigo pessoal de Samuel Huntington.
Na sua primeira interveno apresenta as caractersticas bsicas das
regies brasileiras e ressalta a sua topografia fragmentria. Na geografia encontra as razes intrnsecas dissenso constante na poltica
brasileira. Observava, seguindo Oliveira Viana, que no Brasil duas
foras histricas competiam para impor a sua vontade: uma tendncia regional (centrfuga) e uma fora central (centrpeta). O exrcito
seria o instrumento histrico da centralizao. A soberania resguardada contra as foras de descentralizao, enfatizava Golbery, era a
expresso suprema da segurana nacional.
Essa interpretao gradualmente se consolidou como a estratgia bsica
do regime. Numa palestra proferida na Escola Superior de Guerra,
Golbery (1981) atualizava a sua tese original em relao ao processo de
redemocratizao. Apontava a estabilidade poltica, sob o comando de
um estado soberano, como o meio para assegurar um desenvolvimento
poltico compatvel com o desenvolvimento econmico.
Enfatizava que a abertura poltica deveria ocorrer de forma gradual
e sob o comando da fora centralizadora. Golbery reconhecia que as
66
foras de descentralizao, no eram ilegtimas pois representavam as

vozes da sociedade civil. O seu impasse residia na incapacidade de
formular uma viso ampla para a sociedade. Essa tendncia fragmentria, na sua viso, era inerente formao da sociedade brasileira e
portanto qualquer projeto nacional vivel deveria estar sob a hegemonia
de um comando nacional. Encerrou a sua conferncia apoiando o
retorno gradual das liberdades polticas, dependendo da maturidade
poltica da oposio. Nesse sentido, Golbery aceitava o propsito de
que o regime militar seria um regime transitrio que construa uma
estabilidade poltica capaz de impulsionar o desenvolvimento equilibrado da sociedade. A democracia emergiria eventualmente como
fruto desse longo processo de estabilizao poltica.
As dcadas de setenta e oitenta: reforma poltica

representa mudanas estruturais no estado
burocrtico-autoritrio
A terceira tese veio da oposio centrista que contestou tanto as
posies da esquerda foquista como da conservadora. Fernando
Henrique Cardoso e seus colaboradores no CEBRAP formularam a
posio mais refinada desse argumento. Cardoso (1970) acreditava
que as classes dominantes eventualmente demandariam o retorno
das liberdades polticas. Via uma crescente contradio entre, de um
lado, as polticas do regime militar que procuravam aprofundar a
interveno estatal na economia e, de outro, os interesses do
empresariado que atuavam para contornar-la.
Cardoso e seus colaboradores estenderam a crtica da ausncia dos
direitos polticos e civis, para um questionamento dos fundamentos
polticos e econmicos do autoritarismo. O assalto iniciou com o
repdio ao prprio raciocnio conservador (ODonnell 1973, Stepan
1988). Para Cardoso, o modelo autoritrio, em vez de solucionar os
problemas histricos da sociedade brasileira, aprofundou-os. A falsa
estabilidade poltica, equiparada ao controle poltico de um regime
centralizador, transformou o clientelismo, de um ato ilcito individual, numa lgica que permeava os mecanismos de interveno
67
institucional. Adotou o termo anis burocrticos, elaborado originalmente por Albert Hirschman, para descrever a interligao clientelista
entre a tecnoburocracia e o capital privado. Associava as distores da
estrutura do estado e das suas formas de interveno concentrao de
renda, excluso social e estagnao econmica. (Cardoso 1982)
A tese dos anis burocrticos tomou dimenses paradigmticas na
dcada de oitenta e se converteu na justificativa principal dos ajustes
econmicos e polticos predominantes na dcada de noventa. A teoria, apesar de inovar, tem uma longa genealogia no pensamento social paulista. O instrumentalismo poltico, at o surgimento da sociologia paulista, era considerado parte intrnseca da cultural lusitana.
Caio Prado Jnior foi o primeiro autor a contestar essa tese reducionista
ao considerar o instrumentalismo clientelista como um reflexo da
fragilidade das classes dominantes no Brasil. Na dcada de cinqenta, as distores do desenvolvimentismo seguiam essa lgica. Procurando compensar a sua desvantagem perante o capital internacional,
a burguesia nacional mobiliza-se politicamente para barrar o avano
do capital internacional nos seus redutos cativos do mercado interno. O que comeou como uma poltica nacionalista, degenerou-se
para favoritismos pessoais e eventualmente corrupo e clientelismo.
Esse cenrio resultou numa distoro estrutural do estado cujo ressurgimento do militarismo foi o seu desfecho natural.
Cardoso conclui a sua obra rebatendo os defensores do regime e afirmando que no foi o excesso de democracia que prejudicou o desenvolvimento de uma sociedade brasileira estvel e moderna, mas justamente
o inverso. O autoritarismo e seu modelo econmico monopolista e dependente associado frustrou o aparecimento de vias alternativas capazes
de romper com os crculos viciosos de centralizao-descentralizao,
democracia-autoritarismo desenvolvimento-hierarquias sociais.
A dcada de noventa: a reforma poltica

fruto do ajuste estrutural
Para o grupo centrista de Cardoso, o retorno plenitude democrtica implicava mudanas estruturais, econmicas e polticas, que
68
desmantelassem as redes de poder tecidas durante o regime autoritrio. A democracia, em outras palavras, necessita de prticas democrticas que permeiem todas as instncias do estado. A primeira tentativa para definir esse estado de forma concreta veio em 21 de abril de
1993 com o plebiscito sobre o sistema de governo (parlamentarismo
presidencialismo) e o regime poltico (repblica monarquia) s a
serem adotados no Brasil. O PSDB, liderado por Cardoso, defendia
o parlamentarismo como um sistema que fortalece os partidos e cria
uma poltica de representao mais autntica. O PT e a esquerda se
colocavam a favor do presidencialismo justificado pelo conceito de
soberania popular (escolha direta do chefe do estado e do governo).
Em 1994, a ascenso de FHC presidncia trouxe o ajuste estrutural e uma modificao radical do papel do estado brasileiro. Quebrou-se o monoplio estatal do petrleo, uma das bandeiras mais
notrias do nacionalismo, e foram privatizadas parcelas significativas
do setor produtivo estatal, utilidades pblicas e bancos estaduais.
Em 1995, o Plano Diretor da Reforma do Estado foi aprovado pelo
Congresso. Aparentemente, a reforma poltica na dcada de noventa
se restringia transformao interna do estado e a sua relao com a
empresa privada. Nesse sentido, repetia-se uma viso metafsica onde
mudanas nas formas e mecanismos mudariam a estrutura do poder.
O retorno do realismo poltico: a reforma poltica

como mudana da elite do poder
Gradualmente, percebia-se que as mudanas administrativas e formas de interveno eram insuficientes para consolidar um consenso
poltico ou um pacto social capaz de estabelecer uma agenda para
resolver as questes clssicas, tais como: uma melhora nos indicadores sociais compatvel com o tamanho da economia brasileira, uma
economia mais dinmica e menos dependente s oscilaes externas,
uma reforma agrria sustentvel, etc. Mais uma vez, as atenes se
voltavam s elites polticas e principalmente aos partidos polticos
vistos como organizaes que promoviam mais os interesses individuais e corporativos de seus integrantes do que entidades representa69
tivas da sociedade, capazes de formular projetos nacionais. Os diversos episdios documentados na reforma constitucional, tais como:
compra de votos, abuso de poder poltico, manipulao de oramento da unio, distribuio de cargos, etc., estimularam um clima parecido com as crticas clssicas levantadas contra a Repblica Velha,
na dcada de vinte. A reforma poltica, entendida como mudana
nos mecanismos de representao poltica com o intuito de promover o surgimento de uma nova elite poltica no Brasil, se transformou
num dos grandes temas de debates no fim da dcada de noventa.
Os germes desse debate apareceram em 1993 e coincidiram com
a reforma constitucional obrigatria. Num seminrio na
UNICAMP, em 1992, Francisco Weffort (1994), na poca o
idelogo principal do PT, sujeitou a reforma poltica mudana
na estrutura do poder vigente. Trs modificaes nos mecanismos
se aproximam desse objetivo: a mudana no sistema eleitoral, a
redefinio do quadro partidrio e a reorganizao do federalismo. A correo do sistema eleitoral, na opinio de Weffort, implicaria a adoo do sistema distrital misto. A clausula de barreira
seria suficiente para aglutinar os partidos em grandes blocos ideolgicos. Finalmente, o redesenho do federalismo traduziria no
abandono do sistema de representao proporcional por estado
(mini- 8-max - 70) e a adoo do voto universal.
O tema reforma poltica foi tratado com mais rigor ainda por
Fernando Henrique Cardoso. Exps trs vises da poltica brasileira
presentes nas ltimas trs dcadas: a liberal-conservadora, a esquerda
ideolgica (uma juno de um anarquismo leigo e solidarismo cristo) e a liberal democrtica. Competiam para delimitar os mecanismos institucionais que encorajariam a ascenso de um tipo especfico
de elite direo do estado. A primeira representada pelo regime
militar e principalmente pelo pensamento estratgico de seus intelectuais orgnicos, tais como o general Golbery. A segunda, compartilhada por partidos da esquerda e principalmente pelo PT. A ltima
expressa a sua preferncia e assumida pelo centro-esquerda. Essa
terceira viso, ironicamente, era idntica a colocao de Weffort, o
que explica o seu rompimento com o PT e seu ingresso no governo
FHC como ministro da cultura.
70
Com o fim do regime militar, a viso liberal-conservadora desaparecia como alternativa poltica para o Brasil. Seus integrantes civis projetavam os ltimos vestgios da poltica de clientela cooptada
pelo poder central. rfos de compadrio, esses mesmos vagam pelo
espectro poltico e se refugiam na viso liberal-democrtica. Tentando manter o poder acumulado durante anos de prticas
clientelistas, se colocam a servio do centro poltico como agente
da sua sustentao no legislativo. Em verdade, negociavam a sua
sobrevivncia, como elite poltica remanescente do antigo regime,
votando a favor da situao. Nesse jogo de poder, a poltica de clientela estava com seus dias contados. Era o desfecho de uma tradio poltica brasileira herdada, como apontou Vtor Nunes Leal,
do latifndio. Desestruturada a agricultura tradicional, os seus herdeiros se deslocavam s instituies governamentais. Hbeis polticos, instruam os militares na arte da manipulao. Nos governos
civis se colocavam como sustentao poltica. Todavia, resolvida a
governabilidade democrtica, essa elite perdia seu ltimo recurso e
se despedia da vida poltica brasileira.
Duas concepes do sistema poltico emergiam na dcada de noventa: a do centro, representada pelo pensamento liberal-democrtico, e a ideolgica, defendida pela esquerda. Essas duas concepes
representavam vias alternativas para a reorganizao do sistema poltico brasileiro. Na essncia, defendem princpios diferentes para o
recrutamento das elites polticas.
O projeto do centro poltico prioriza a fidelidade da representao
poltica frente postura ideolgica. Considera os partidos ideolgicos pertencentes a j superada era das grandes classes sociais. Admite, no entanto, os perigos individualista da poltica pragmtica e tenta ameniz-la com a formao de estruturas partidrias estveis. Em
outras palavras, numa era da representao pragmtica, o partido
poltico disciplinaria os impulsos individuais da elite do poder. Em
ltima instncia, a qualidade da representao (a fidelidade aos
anseios do eleitor, o respeito a opinio pblica, a interao mais prxima entre o poltico e o eleitor, a idoneidade do representante, a
defesa do espao pblico como arena livre de interveno, etc.) que
determina a qualidade da democracia.
71
Para os liberais-democratas (como em qualquer parte do

mundo) trata-se de estabelecer um regime competitivo,
que aceita as diferenas de riqueza e propriedade (de
classes), mas que pretende distinguir a possibilidade de
um bem-comum (o esprito pblico) que seja exercido
e controlado em esferas definidas do Estado (Legislativo,
Executivo e Judicirio) atravs de mecanismos de representao e de legitimidade explcitas (delegao) de poderes, eleies, etc.) que assegurem a existncia e a soberania do cidado como o ser poltico por excelncia,
como sujeito individual da histria (p. 464).
Numa palestra dada na SAE (Secretaria de Assuntos Estratgicos),
Cardoso aponta para a existncia de dois tipos ideais de partidos
polticos: o bipartidarismo americano e o multipartidarismo-ideolgico continental europeu. O modelo americano se fundamenta no
distrito como fonte de representao poltica, enquanto o modelo
europeu prioriza a opo ideolgica. O primeiro favorece as localidades e limita a importncia dos grandes centros urbanos enquanto, o
segundo, se organiza para defender os interesses de grandes classes.
No modelo americano, o carter pessoal do candidato sinnimo da
sua ideologia, enquanto o sistema europeu subordina as identidades
pessoais s ideologias partidrias.
Para Cardoso, o voto proporcional fragmenta os partidos polticos
uma vez que instiga uma competio intrapartidria, ou seja, a rivalidade mais intensa no prprio partido do que entre os partidos. Por
outro lado, o voto distrital fortalece a localidade perante os grandes
centros urbanos. A sua natureza pessoal e eventualmente degenerase no clientelismo. Na sua opinio, o modelo partidrio mais adequado para o Brasil uma sntese dos dois tipos ideais. Concretamente,
seria um distrital misto com uma clausula de barreira para limitar o
nmero de partidos e exigir a aglutinao de interesses sociais.
Para amenizar a hipertrofia do poder central, Cardoso e Weffort
recomendavam o fortalecimento da sociedade civil e a competio
poltica local. Diferentemente do pensamento da esquerda clssica,
no associa a sociedade civil s organizaes coletivas das classes soci72
ais, mas uma multiplicidade infinita de expresses coletivas encontradas na sociedade moderna. A fidelidade base eleitoral a partir da
interao constante entre os representantes e os cidados, o componente essencial que defina a existncia ou no de uma elite poltica
adequada a democracia plena no Brasil. O objetivo primordial da
representao poltica no a defesa de uma ideologia especfica (a
defesa dos interesses de uma classe especfica), mas o encorajamento
da participao ativa dos cidados tanto individual como coletiva. A
viso liberal-democrtica atribui precedncia aos programas partidrios na formulao de grandes projetos nacionais. Diferentemente
dos partidos ideolgicos, essa modalidade partidria guiada pelas
pesquisas da opinio pblica, especialistas, mdia, lobbies, cidados ativos, entre outros, como fontes de ajustes permanentes s demandas mutveis da sociedade civil. Especificamente, os institutos
partidrios acomodariam os programas partidrios s prioridades da
sociedade brasileira. Seria o modelo weberiano da poltica como vocao enriquecido por uma troca mais intensa entre a sociedade poltica e a sociedade civil.
A viso liberal-democrtica reformula o projeto da dcada de trinta. Na era Vargas, a nacionalizao das elites regionais era a grande
meta. A centralizao do poder orientaria as elites polticas, vistas
como construtoras genunas da nao, a responsabilidade nacional
de formular alternativas para a sociedade brasileira. O projeto de
FHC e Weffort replica essa lgica. A nacionalizao das elites, na
viso liberal-democrtica, envolve a sua modernizao democrtica.
A elite nacional, alm de formular alternativas abrangentes, necessita
de uma representao democrtica inspirada numa base eleitoral slida e uma fidelidade partidria. No h restries s origens sociais
das elites dirigentes. Poderiam vir das camadas oligrquicas como das
populares, o que importa a qualidade da sua representao poltica.
Diferentemente do projeto pragmtico de centro poltico, a esquerda liderada pelo PT, ressaltava o papel da ideologia na definio
dos critrios de seleo das elites polticas dirigentes. Na dcada de
setenta, a esquerda ingressa num perodo de profundas revises tericas e ideolgicas. A famosa declarao do dirigente do ento Partido
Comunista Italiano, Enrico Berlinguer, em Moscou, em 1977,
73
exemplificou uma mudana de enfoque terico e um rompimento

com o marxismo-leninismo. Os eurocomunistas assumiram a tese da
democracia como um valor universal. Pela primeira vez desde o
jovem Marx, as crticas de Rosa Luxemburgo a Lnin, as formulaes
gramscianas e o tema da via democrtica ao socialismo voltavam
agenda da esquerda mundial. Em termos tericos, o debate travado
entre o eurocomunista Pietro Ingrao e socialista Norberto Bobbio,
alm das ltimas obras de Nicos Poulantzas, eram centrais na recuperao da democracia como noo central na teoria marxista.
No Brasil, as mudanas tericas repercutiram na esquerda tanto
do PT como do antigo-PCB. No PT, partido fundado por militantes do sindicalismo industrial e agrupamentos da igreja progressista, o pensamento neomarxista encontrou terreno frtil. O ingresso
dos intelectuais reforou a guinada gramsciana dentro do partido.
A expulso dos eurocomunistas pela direo do PCB, em 1981,
aps os protestos contra a invaso da Polnia pela antiga Unio
Sovitica coincidiu com repulsa do prprio PT invaso, consolidando a opo socialista democrtica. O PT, visto como uma nova
experincia partidria nascida nas massas, enquadrava-se, inteiramente, na teoria da nova esquerda.
O debate Ingrao Bobbio e o ltimo livro de Nicos Poulantzas,
ressaltaram as particularidades da esquerda clssica, nova esquerda e
a social democracia. A revoluo passiva, inspirada pela teoria
gramsciana, era o divisor das guas. O marxismo-leninismo clssico
considerava o estado capitalista como uma ditadura da burguesia.
De um lado, unificava os interesses polticos da burguesia divididos
pela competio e, por outro, esfacelava a conscincia do proletariado adquirida no processo de trabalho e na convivncia coletiva. A
estratgia poltica marxista-leninista era um assalto frontal contra o
estado (guerra de manobra), compreendendo a sua tomada, destruio e substituio por um poder dualista do proletariado.
Na sua exposio do seu argumento, Bobbio (1977) rejeitou o conceito de classe social e assumiu uma terminologia liberal: as massas.
O filsofo, o mais conhecido representante do eurosocialismo e herdeiro ideolgico de Kautsky e Bernstein, considerava a democracia
representativa a maior conquista poltica das massas. Esse sistema
74
poltico, todavia, no se livra das tendncias estruturais de separar o

poder dos cidados (alienao poltica). A tecnoburocracia, a cultura
autoritria, e a natureza hierrquica das organizaes representam
obstculos intrnsecos participao. Seguindo Kant, sugeriu que a
luta por uma sociedade socialmente justa se centraria na ao direta
dos cidados, seja individual ou coletiva, para a ampliao e contestao das hierarquias embutidas nas instituies pblicas. O Estado
ideal para Bobbio uma sntese da representao poltica com a participao ativa dos cidados. Na ltima instncia, o euro-socialismo
objetiva a reduo das desigualdades sociais, todavia aceitando a permanncia da propriedade privada e as hierarquias sociais.
Ingrao (1980) criticou essa concepo se inspirando na noo
gramsciana de revoluo passiva. Contrrio a Bobbio, visualiza a
democracia representativa como uma derrota histrica das massas,
pois institucionaliza a poltica alienada compreendida como a separao do poder poltico das massas. Na decorrncia da revoluo
passiva, as classes dominantes conseguiram restaurar e renovar, nas
mesmas circunstncias, o capitalismo e seus aparelhos polticos. Importante ressaltar que Ingrao aponta as massas como o sujeito histrico da mudana social onde o proletariado clssico, operrios industriais, um dos seus agrupamentos internos. Essa mudana no sujeito histrico das transformaes sociais, confirma a magnitude do rompimento terico dentro do marxismo.
Na prtica, a viso eurocomunista implicava que os partidos da
esquerda que buscam a utopia da igualdade teriam duas grandes tarefas: internamente, necessitam formular um programa poltico que
reconhece a diferenciao interna das massas e externamente, mobilizar as foras populares para aes polticas que desafiem a liderana
das classes dominantes, principalmente, dentro das instituies pblicas. Para Poulantzas (1978), seguindo a dica de Ingrao, o estado
capitalista definido como uma arena da luta de classes. Os confrontos partidrios, entre as diversas classes sociais, na essncia uma luta
de classes transposta ao ceio dos aparelhos do estado capitalista. A
tarefa principal da poltica progressista inverter o equilbrio de poderes. Ingrao, todavia, alerta que no suficiente detm o controle
das instituies pblicas necessrio modificar a natureza da polti75
ca, promovendo a participao direta em todas as instncias da sociedade civil inclusive no prprio processo de trabalho capitalista.
Para a nova esquerda, se a democracia representativa vista como o
apogeu da revoluo passiva, a democracia participativa representaria a poltica mais ajustada aos interesses das massas. Os partidos da
esquerda tero a tarefa de promover polticas alternativas baseadas no
exerccio direto de poder como um poder dualista que se revela superior a representao poltica. A luta dentro das instituies se centra
em dois aspectos: contestar ideologicamente o pensamento poltico
que justifica a poltica alienada e facilitar, atravs da representao
poltica, o acesso direto das massas ao poder. Os polticos da esquerda serviriam como meio para a abertura do estado (ou a extenso)
participao popular.
O PT adapta a concepo da nova esquerda poltica brasileira.
Aceita a noo de ser a democracia representativa, comparada ao
autoritarismo, um avano. Todavia, uma forma de alienao de poder das massas cuja prtica mais recorrente o uso instrumental do
estado para proteger e consolidar os interesses das classes dominantes. O clientelismo, assistencialismo e as diversas formas de corrupo
eleitoral amparariam a hegemonia das classes dominantes. Da aparece a importncia da ideologia como critrio de diferenciao entre
as diversas agremiaes polticas. As lutas dentro dos aparelhos do
estado, quando se deslocam para uma natureza ideolgica, desvendam os alicerces do poder dominante. (Augusto de Franco 1991;
Bittar 1992 Harnecker 1994)
Os confrontos ideolgicos, acrescidos de prticas polticas democrticas, conseguem gradualmente desestruturar as bases de dominao e gerar uma nova hegemonia popular. A transio para uma poltica ideolgica torna as disputas polticas mais ntidas para a sociedade. As foras progressistas, nesse terreno, seriam vitoriosas pois exprimem os interesses concretos da grande maioria da populao excluda. Nesse sentido, deslocando as disputas polticas para o campo
ideolgico eventualmente levaria a inverso da hegemonia poltica
dentro dos aparelhos do estado. Essa mudana significativa na medida em que desloca o eixo de debate para as reformas sociais e altera
permanentemente as prioridades polticas.
76
O objetivo primordial da reforma poltica do PT criar as condies institucionais para o aparecimento de elites ideolgicas. Em
outras palavras, o recrutamento das elites polticas seria determinado
pelo grau de adeso s principais ideologias organizadas por intermdio dos partidos polticos e no necessariamente por uma representao poltica local onde o partido assume um mero compromisso tico-moral com os eleitores. Dispondo de elites ideolgicas, o sistema
poltico brasileiro teria uma polarizao mais ntida entre projetos
conservadores e transformadores, levando desagregao da poltica
de clientela e a arregimentao de foras polticas contendoras nos
prprios aparelhos do estado. A poltica perde os componentes de
espetculo miditico e se transforma numa arena de vises alternativas onde o cidado brasileiro, pela primeira vez na sua historia, teria
o direito de escolher suas elites governantes.
Reforma poltica: PSDB versus PT

Somente em 1998 as duas teorias adquiriram uma consistncia
poltica. O PSDB lanava a reforma liberal-democratica enquanto
o PT patrocinava a concepo ideolgica. A proposta do PSDB foi
apresentada no Relatrio da Comisso Especial do Senado, redigido
pelo Senador Srgio Machado. Na sua concluso defendeu a reforma
poltica como um meio de estabilizao do processo eleitoral e consolidao dos partidos polticos. Explicitou-se dois princpios: a) construir um modelo de legislao poltico-partidria permanente e b)
fortalecer os partidos polticos como pressuposto da irreversibilidade
do estado de direito.
Concretamente, dois conjuntos de alteraes no regime eleitoralpartidrio da Constituio Federal, figuram nas suas diretrizes bsicas:
a) implantao de um sistema eleitoral misto distrital e proporcional e
b) promoo de uma estrutura partidria estvel e comprometida com
o programa partidrio. Essa ltima implica em trs medidas:
I. Proibio de coligaes nas eleies para deputados
federal, estadual e vereador.
II. Adoo da clusula de barreira (ou a clusula de de77
sempenho onde um partido precisa de 5% dos votos na

cmara dos deputados) para ter acesso verba pblica e
espao no horrio eleitoral gratuito.
III. Aumento de um para trs anos o tempo mnimo de
filiao do candidato para um cargo pblico.
O projeto do PSDB transforma os princpios do liberalismo democrtico num projeto de reforma poltico-eleitoral. Essa viso repete
alguns elementos centrais no pensamento da dcada de trinta. Por
exemplo, considera a elite local uma potencial candidata elite nacional dependendo do seu compromisso com os eleitores. A combinao de um voto distrital misto com clausula de barreira e fidelidade
partidria, serviria como o equilbrio entre o poder central e a elite
local. Na viso do PSDB, a conciliao dessas duas instncias cria,
pela primeira vez no Brasil, uma relao estvel entre a autoridade do
estado central e as elites polticas recrutadas nas localidades. Esse
arranjo elimina a possibilidade de um retorno ao autoritarismo e
promove um estado enraizado na sociedade.
O projeto do PT enfatiza a ideologia e o sufrgio universal como
componentes da ampliao do estado s foras populares. Diferentemente do projeto liberal-democrtico do PSDB que enfatiza uma
combinao da primazia da escolha individual no distrito com a disciplina partidria, o critrio do PT para determinar o tipo de elite
poltica o grau de sua adeso ideolgica. Fiel dicotomia clssica
entre a poltica ideolgica e a poltica de clientela, defende que a elite
tradicional atua para maximizar seus interesses particulares em detrimento do bem comum. O compromisso ideolgico seria o critrio
de seleo das elites nacionais.
Trs componentes formam o espinhao do projeto petista:
1. A elite poltica deve ter uma clareza ideolgica para
se qualificar como elite nacional. No importa a vertente de pensamento, seja liberal ou marxista, o que importa a elevao do contedo poltico para um debate
claro e assentado sobre princpios, polticas e alternativas coerentes. Somente atravs de poltica ideolgica que
possvel formular projetos nacionais compatveis com
a vontade geral.
78
2. Para viabilizar a opo ideolgica, a estrutura partidria deve optar por partidos nacionais disciplinados.
Uma poltica ideolgica praticada por organizaes coesas e coerentes apresenta para os cidados opes transparentes. Para implantar um processo poltico democrtico e reformista, os interesses individuais dos polticos devem sucumbir vontade coletiva do partido.
3. inconcebvel modernizar as elites tradicionais. Suas
lealdades e pactos com o autoritarismo, corrupo e alienao poltica tornam a elite tradicional o principal
obstculo para qualquer projeto reformista. Essas elites
precisam ser derrotadas e desalojadas das instituies
polticas e estruturas partidrias inclusive dos partidos
conservadores. Geograficamente, por diversas razes,
dominam eleitoralmente o Norte e Nordeste. No Sul e
Sudeste, as duas regies mais modernas, as foras democrticas e as configuraes ideolgicas prevalecem sobre
a poltica de clientela. Essas regies, durante o regime
militar, receberam um peso poltico maior justamente
por serem redutos impenetrveis da poltica de clientela. Tornou-se senso comum o fato do Norte e Nordeste
serem as duas regies que sustentam a poltica de clientela e atrasam a formao de elites nacionais. O encolhimento do seu peso poltico de acordo com o seu peso
demogrfico real enfraqueceria paulatinamente as elites
tradicionais e inverteria definitivamente o equilbrio entre
poltica de clientela e a poltica ideolgica.
Os mecanismos propostos na reforma petista so:
I. Financiamento pblico de campanhas: essa medida
introduz um sistema de financiamento pblico das campanhas eleitorais, o que contribuiria para a diminuio
do peso do poder econmico e da corrupo, tornando
mais efetiva a representao poltica.
II. Fortalecimento do partidos polticos e da natureza
tipicamente ideolgica da representao poltica: o seu
objetivo primordial a promoo da fidelidade partidria e formao de listas partidrias. Para fortalecer os
79
partidos, dar-lhes maior nitidez programtica e consistncia, haveria listas partidrias nas eleies proporcionais, assim como a adoo de mecanismos de fidelidade
partidria, impedindo a troca aleatria de partidos.
III. Proporcionalidade de representao, onde o equilbrio estabelecido entre os nmeros dos eleitores e o
nmero de representantes. Concretamente, significa que
a bancada do Estado de So Paulo na Cmara Federal,
ao invs de um teto constitucional de 70 deputados,
seria composta por 111 representantes, enquanto a regio Sudeste aumentaria sua representao de 179 cadeiras para 218 parlamentares, ou seja, teria o controle
de 42,33% do Congresso Nacional. A regio Norte seria a mais afetada onde o nmero de seus representantes
na Cmara diminuiria de 65 para 37.
No foi o acaso que deflagrou o debate em torno da reforma poltica no Brasil no fim da dcada de noventa. Os dados sobre as ltimas
duas eleies apontam uma mudana significativa no sistema poltico brasileiro. Percebe-se uma crescente estabilidade partidria que
propicia o surgimento de um consenso latente sobre as necessidades
de uma seleo mais rigorosa das elites polticas. Nesse sentido, as
duas concepes ideolgicas se mobilizam tentando estabelecer as
regras de seleo. Na parte a seguir apresento os dados que sugerem
uma crescente estabilizao da representao parlamentar. Argumento
que se na dcada de cinqenta a poltica de clientela perdeu a
hegemonia, na dcada de noventa ela seria sepultada por arranjos
partidrios mais ideolgicos e estveis.
Consolidao dos partidos no Brasil: a superao

da poltica de clientela
Quatro variveis revelam a decada do antigo regime e a emergncia da poltica ideolgica: o aparecimento de prticas administrativas
participativas mais eficazes do que as administraes assistencialistas,
80
tpicas da poltica de clientela; a consolidao de trs grandes blocos

ideolgicos no Congresso Nacional, apesar das trocas partidrias aps
as eleies presidenciais; o deslocamento da poltica brasileira para o
centro poltico e uma relativa uniformidade ideolgica detectada em
todas as regies incluindo a regio Norte-Nordeste.
Primeiro, o relativo sucesso das administraes petistas e pesdebistas
como opes politicamente sustentveis, porm contendoras, na formulao de polticas pblicas, consolida dois padres administrativos que superam a tradicional poltica de clientela. Esse fato cria uma
presso interna dentro dos partidos conservadores para uma reviso
programtica e uma assimilao de princpios ideolgicos. O enfraquecimento dos polticos tradicionais nos ltimos dois anos provocou a ascendncia de novas lideranas conservadoras com firme disposio ideolgica nos redutos mais ntimos da poltica de clientela.
Segundo, a composio do congresso nacional nas eleies de 1998 e
2002 revela solidificao partidria. Nas eleies de 1998, dos 513
deputados eleitos, 501 pertenciam aos trs blocos ideolgicos: esquerda (PT, PDT, PCdoB e PSB), centro (PSDB, PMDB, PPS e PL) e
direita (PFL, PPB e PTB). Nas eleies de 2002, semelhana ocorrida em 1998, os trs grandes blocos conservaram 491 deputados. A
estabilidade dos trs eixos polticos no Congresso Nacional se confirma
apesar do intenso perodo de ajustes partidrios, logo aps a eleio, e
as negociaes sobre a sustentabilidade parlamentar do governo petistas.
Na posse, 492 deputados compunham os trs blocos, com o aumento
de um deputado em relao eleio anterior. O mais surpreendente
foi o aumento para 499 deputados dos trs blocos aps o perodo dos
ajustes partidrios, entre a posse e a formao dos blocos da situao e
oposio. As filiaes partidrias, nesse intervalo, refletiam mais ajustes
internos em cada agremiao do que um descolamento dos parlamentares entre blocos ideolgicos. Dentro do bloco centrista, por exemplo,
o PSDB perdeu sete deputados e o PMDB 8, todavia o PL recebeu 9
novos adeptos. No bloco conservador o PTB ganhou 22 deputados
enquanto o PFL perdeu 12. Na esquerda, o PDT elegeu 21 deputados
mas atualmente mantm uma bancada de apenas 14. Finalmente, o
PSB foi o maior ganhador no bloco da esquerda, aumentando as suas
fileiras de 22 para 29 deputados federais.
81
A distribuio ideolgica da Cmara dos Deputados no

exerccio de 2002-2006
Esquerda (PT-PCdoB, PSB e PDT)

Centro (PMDB, PSDB, PPS e PL)
Direita (PFL, PPB e PTB)
Total
Eleitos
146
186
159
491
Posse
147
186
159
492
Atual
147
184
168
499
Fonte: TSE (Tribunal Superior Eleitoral).
Terceiro, observa-se um deslocamento ideolgico para o centro,

detectado tanto pelos programas partidrios como pela distribuio
espacial de votos entre as regies. Fora algumas anomalias polticas,
as diversas regies apresentavam a mesma tendncia eleitoral, um
deslocamento para o centro poltico. Essa guinada constatada dado
o fato dos partidos da esquerda, tanto nas eleies de 1998 como de
2002, terem o seu desempenho eleitoral excessivamente centrado
nas regies Sul-Sudeste (60,54% e 58,88% respectivamente). O bloco
conservador teve o seu mais expressivo desempenho nas regies Norte-Nordeste. O bloco centrista, diferentemente, conseguiu uma insero relativamente equilibrada em todas as regies.
Eleies de 1998
(representao dos blocos ideolgicos dentro
das respectivas regies)
Regio/Bloco
Norte Nordeste Sudeste
Esquerda
10
(PT-PCdoB, PSB e PDT)
Centro
10,71
(PMDB, PSDB, PPS, PL)
Direita
12,75
(PFL, PPB, PTB)
82
Sul
23,85
Centro Total
Oeste
41,28 19,26 5,5 100
31,12
33,16 11,73 13,26 100
29,59
32,65 16,83 8,16
100
Eleies de 2002
(representao dos blocos ideolgicos dentro das respectivas regies)
Regio/Bloco
Norte Nordeste Sudeste
Esquerda
11,64
Centro
12,72
Direita
9,49
(PFL, PPB, PTB)
Sul
23,28
41,78
Centro Total
Oeste
17,1 6,16 100
33,93
36,3
16,36 13,33 100
39,62
26,41 15,72 8,80
100
Quatro, a diferenciao clssica entre a poltica de clientela e a

poltica ideolgica sofre mais um abalo quando se observa as tendncias ideolgica regionais. O senso comum acadmico, concebe a poltica de clientela um padro nordestino enquanto a poltica ideolgica manifesta-se nos grandes centros urbanos das regies Sul-Sudeste. Para testar a sua validade, duas variveis foram analisadas: a influncia regional dentro dos grandes blocos ideolgicos e o desempenho regional dos blocos. Dois clculos foram feitos: o percentual de
deputados oriundos das diversas regies dentro dos blocos e o peso
de votao regional recebida por cada bloco.
A esquerda foi a agremiao com a mais saliente propenso regional, onde 60,54% dos seus deputados federais, na eleio de
1998, vieram do Sul-Sudeste. A tendncia se confirmou nas eleies de 2002, caindo ligeiramente para 58,88%. O centro e a
direita tiveram votaes relativamente equiparadas nas diversas
regies. Nas eleies de 2002, um suposto regionalismo se confirma no bloco conservador, onde um total de 39,62% dos seus
deputados so eleitos pelo Nordeste. Aparentemente, a tese de
Sul-Sudeste ideolgico e progressista e um Nordeste clientelista e
conservador se confirma. Todavia, um olhar mais atento revela a
sua fragilidade. Dos 58 deputados federais conservadores eleitos
no Nordeste, 31 so oriundos de trs estados, Bahia (19),
Maranho (7) e Pernambuco (5). Somente a Bahia forneceu 31%
de todos os deputados do bloco conservador. Esses fatos levam a
acreditar que a presena conservadora na regio nordestina de83
terminada por situaes polticas conjunturais e no necessariamente por um padro permanente.

Outro fato que mina a tese do regionalismo eleitoral o sucesso
eleitoral da esquerda no Norte. De todos os deputados federais eleitos pelos trs grandes blocos ideolgicos, a esquerda aumenta a sua
fatia de 19,30% para 32%, entre 1998 e 2002, enquanto o bloco
conservador sofre uma brusca queda de 43,85% para 28%. O bloco
centrista o grande ganhador, alcanando 39,2% do total dos deputados nortistas.
Eleies de 1998 % do total de deputados nas regies

Regio/Bloco
Esquerda
Centro
Direita
(PFL, PPB, PTB)
Total
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste

19,30 17,93
25,86 27,27
12,5
36,84
42
37,35
29,87
54,16
43,85
40
36,78
42,85
33,33
100
100
100
100
100
Eleies de 1998 % do total de deputados nas regies

Regio/Bloco
Norte Nordeste Sudeste Sul Centro Oeste
Esquerda
32
22,22
38
20,50
20
Centro
39,2
36,6
34,83 59,1
48,88
Direita
28
41,17
27
20,5
31,11
(PFL, PPB, PTB)
Total
100
100
100
100
100
84
Agonia e morte da poltica de clientela: uma concluso

Com a eleio de Lula presidncia, a poltica de clientela se
incrusta nos ltimos redutos partidrios tradicionais. Alguns dos
seus cones enfrentam uma rdua luta pela sobrevivncia, enquanto
outros vagam pelos partidos governistas, procurando as vantagens
do poder central para resguardar os seus ltimos redutos eleitorais
cativos. A eleio de 2002, repetiu uma situao singular na histria poltica brasileira, onde os partidos conservadores se encontram
fora do bloco governista. Esse fato exacerba a sua marginalizao
como um padro legtimo de seleo das elites polticas no Brasil.
Pressionados pela opinio pblica, encurralados pela ascenso de
novos modelos administrativos e ameaados pelas eleies de novas
elites ideolgicas, os partidos conservadores so coagidos a assumir
a poltica ideolgica. O enfraquecimento de alguns cones dessa
poltica (ACM, Sarney e Jader Barbalho), apesar de um desempenho positivo nas ltimas eleies, coloca a poltica de clientela no
seu ltimo suspiro.
O Brasil entra numa nova fase, onde dois sistemas poltico embrionrios competem para traar o futuro das elites: a reforma poltica
ideolgica do PT e o modelo liberal-democrtico do PSDB. As novas
polarizaes no so mais entre a poltica de clientela e a poltica
ideolgica, mas entre o mtodo de seleo das elites do poder e das
concepes que guiaro a sociedade brasileira.
Na minha opinio, o Brasil ingressa numa nova conjuntura
convulsiva, semelhante a da dcada de trinta. Naqueles tempos, a
opo autoritria era a nica concebida e justificada pela fragilidade
da sociedade civil, submisso do cidado comum e fragmentao das
elites polticas. Como conseqncia da crescente pluralizao social,
as transformaes polticas da nossa era no seguiro o rumo de centralizao, mas de reformas polticas dentro do mbito da democracia. Assim, o Brasil mais uma vez, enfrenta novos questionamentos
existenciais herdados desde a independncia: que elite governa, como
governa e como se perpetua no poder?
85
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87
Paginas Brancas
Martonio MontAlverne Barreto Lima Opes de Sistemas de Governo para o Brasil
Opes de Sistemas de Governo para o Brasil:

o caminho da construo da estabilidade
democrtica
Martonio MontAlverne Barreto Lima
1
Para a Teoria da Democracia a definio dos rumos do Estado
determinada pelo Poder Legislativo. Portanto, numa concepo democrtica de Estado, o centro de seu poder poltico deve residir no
Legislativo. Em instantes de dvidas constitucionais sobre qual dos
poderes prevalea, recomenda a Teoria da Democracia, que o Poder
Legislativo deve ser destacado ante os outros no estado democrtico
de direito. E a Repblica Federativa do Brasil constitucionalmente
definida como um Estado Democrtico de Direito. A idia da supremacia do Legislativo herdeira da melhor tradio do Iluminismo.
Para Rousseau O poder legislativo o corao do Estado, o poder
executivo o crebro, que d o movimento a todas as partes. O crebro pode cair em paralisia e o indivduo prosseguir vivendo. Um
homem fica imbecil e vive, mas assim que o corao cessar suas funes, o animal est morto. No pela lei que o Estado subsiste, mas
pelo poder legislativo 1 . Nas palavras de Kant, extradas de sua
Metafsica dos Costumes, Todo Estado contm em si trs poderes,
1 Rousseau, Jean-Jacques: Do Contrato Social ou Princpios do Direito Poltico, p. 96.
89
isto , a vontade geral se une em trs pessoas polticas (trias polticas): o poder soberano (a soberania), que reside no poder legislativo;
o poder executivo, que reside em quem governa (segundo a lei) e o
poder judicirio, (que possui a tarefa de dar a cada um o que seu, na
conformidade da lei), na pessoa do juiz (...)2 . Ratificando esta idia
na atualidade, Norberto Bobbio escreve que Apesar da afirmao da
subordinao de um poder ao outro, o fundamento da separao dos
trs poderes ainda a supremacia do poder legislativo sobre os outros dois poderes: o poder legislativo deve ser superior porque somente ele representa a vontade coletiva3 .
Talvez por esta importncia do Poder Legislativo incmoda
para grande parte dos juristas brasileiros, impregnados com a supremacia sobre tudo e todos do controle jurisdicional da
constitucionalidade as disputas polticas se lanam em torno da
conquista do Poder Legislativo: seja no momento das eleies ou
no instante da formao da governabilidade, o Legislativo passa a
ser a chave do sistema poltico e, ainda que no o assuma ou mesmo que uma estrutura poltico-partidria precria (formada, neste sentido, por sistemas eleitoral e partidrio), nele que a discusso dos problemas da sociedade integrar ou no a agenda positiva/negativa dos debates e resultados. Assim, no Poder Legislativo
est a possibilidade da construo e da convivncia do binmio
conflito/consenso.
Sustento que um sistema parlamentarista oferece, para o caso brasileiro, a potencialidade de institucionalizao do consenso/conflito
e, com isso, dotar a democracia brasileira de estabilidade. Este ser o
objeto central de minha colaborao. Antes, gostaria de esclarecer
teoricamente o que deve se entender por construo do consenso e
do conflito.
2 Kant, Immanuel: Metaphysik der Sitten, pp. 431/342. No original: Ein jeder Staat enthlt drei Gewalten
in sich, d.i. den allgemein vereinigten Willen in dreifacher Person (trias politica): die Herrschende Gewalt
(Souvernitt), in der des Gesetzgebers, die vollziehende Gewalt, in der des Regiers (zu Folge dem Gesetz), und
die rechtsprechende Gewalt (als Zuerkennung des Seinen eines jeden nach dem Gesetz), in der Person des
Richters (potestas legislatoria, rectoria ej iudiciaria), gleich den drei Stzen in einem praktischen Vernunftsschlu:
dem Oberstaz, der das Gesetz jenes Willens, dem Untersatz, der das Gebot des Verfahrens nach dem Gesetza, d.i.
das Prinzip der Subsumtion unter deselben, und den Schlustz, der den Rechtspruch (die Sentenz) enthlt, was
im vorkommenden Falle Rechtens ist.
3 Bobbio, Norberto: Direito e Estado no Pensamento de Emmanuel Kant, p. 227.
90
2
No mbito do Direito Poltico o estudo a respeito do binmio
consenso/conflito teve em Carl Schmitt um de seus momentos mais
significativos. Para este autor, a caracterstica inerente poltica o
conflito, cabendo ao Estado a identificao do amigo e do inimigo,
como centro da tenso entre consenso e conflito. Nesta direo, a
tarefa do Estado a superao do conflito por meio da eliminao
fsica, inclusive do inimigo, ou seja, daquele que ameaa a totalidade, construda por intermdio de um amplo consenso. Como se observa, o conflito, para Schmitt tem uma conotao destrutiva, ou
seja: alm de nada se construir por meio do conflito, no ele em si
construtor do poder poltico do Estado.
Para alm deste pensamento filofascista4 , uma outra vertente merece ser registrada, ou seja, aquela formulada por um dos mais criativos crticos de Schmitt, Hermann Heller. Para este pensador, o Estado
e o exerccio de seu poder poltico deve ser visto como uma unidade a
garantir a existncia do mesmo Estado. Referida projeo de unidade
em nada se comunica com unidade de pensamento, impossibilidade
de divergncia ou ausncia completa do conflito. A pergunta central
que Heller enfrenta , pois: como conceber o Estado considerando
que concebido por muitos, e, no obstante, atua unitariamente?5 .
A natureza da indagao j o diferencia de Schmitt, uma vez que a
preocupao de Heller oposta a de Schmitt: a manuteno do conflito no construir de um Estado democraticamente organizado sob
uma constituio tambm democraticamente produzida.
A exposio de correntes to distantes ente si no representa apenas
um capricho acadmico: ela tradutora de um embate terico o qual
no temos como escapar. Se refletirem sobre os sistemas de governos
de sociedades como o Brasil, no h como abandonar a anlise sobre
a capacidade de a democracia brasileira construir e administrar seus
conflitos e consensos, mantendo a governabilidade e a unidade do
Estado. Especialmente num pas com um pacto federativo, cuja grande deficincia revela-se na falta de uma competncia constitucional
4 Heller, Hermann: Teoria do Estado, p. 249.
5 Heller, Hermann: Teoria do Estado, p. 274.
91
especfica que elabore e coordene o desenvolvimento econmico e

social 6 , quase uma conseqncia natural a necessidade de identificao e estabelecimento de regras menos imprecisas sobre a vida
dos atores polticos principais, ou seja, dos partidos (at pelo singelo aspecto de que alteraes no sistema de governo implicam necessariamente na discusso sobre a trajetria e o papel partidos polticos brasileiros).
O tratamento dispensado ao estudo do conflito e do consenso nas
sociedades aps a II Guerra Mundial emergiu de tal forma que no
foram raros os exemplos de proibio mesmo nas chamadas democracias civilizadas de excluso da vida poltica dos Estados de partidos polticos identificados com ideologias de esquerda e de direita:
a cassao do registro do Partido Comunista Brasileiro em 1947, o
macartismo dos anos 50 nos Estados Unidos da Amrica; a proibio do Partido Comunista Alemo em 1956; bem como a adoo de
sistemas unipartidrios a partir da consolidao da hoje extinta Unio
Sovitica, a saber, so episdios demonstrativos para a Cincia Poltica de que o problema partidrio interfere diretamente no sistema de
governo e este, desde que organizado democraticamente, pode e deve
conviver com o conflito que poder ser mais construtivo do que se
imagina.
Desta forma, entendo que a existncia e administrao do conflito
no somente assumem um dos mais importantes referenciais a possibilitar a discusso sobre sistema de governo, como so elementos
qualificadores de um sistema de governo, especialmente quando uma
opo parlamentarista passa a se materializar em governo tradicionalmente existente sob presidencialismo.
3
Como afirmei no incio, a importncia do Poder Legislativo tem
conduzido os governos brasileiros a se lanarem na sua conquista,
bem como tem levado os partidos a se mobilizarem em torno da
6 Bercovici, Gilberto: Desigualdades Regionais, Estado e Constituio, p. 156.
92
construo de suas maiorias de maneira ensandecida. Na verdade,

esta luta tem sempre o seu incio j durante a campanha eleitoral,
revelando formas e personagens distintos na construo da
governabilidade e na manuteno desta. Apropriadamente, Srgio
Abranches denominou este mecanismo e seu funcionamento de presidencialismo de coalizo, distinguindo o Brasil de outras experincias, na medida em que nosso Pas , ao mesmo tempo, presidencialista,
adota um sistema eleitoral proporcional e multipartidrio7 .
Mesmo com este quadro que pode vir a prestigiar agendas mnimas
de programas de governo, com o adiamento dos temas mais importantes para momentos mais favorveis, como sugere Abranches8 , no
se deixou, no Brasil, de se perceberem dois aspectos importantes na
experincia da redemocratizao recente. O primeiro deles diz respeito ao determinismo de enfraquecimento dos partidos polticos
brasileiros diante de tal diagnstico. Se sustentarem que as maiorias
construdas para enfrentarem o conflito e produzirem o consenso so
simples produtos de arranjos patrimonialistas, como o faz boa parte
da literatura, a conseqncia bvia seria a precariedade dos partidos
brasileiros de se envolverem em conflitos denunciadores da distncia
ideolgica entre uns e outros. Falso. O processo de crime de responsabilidade do ento Presidente Collor de Mello mostrou que mesmo
partidos e personalidades referncias da poltica brasileira e que apoiaram o governo de Collor de Mello, souberam construir a partir do
conflito, sem que o episdio de impeachment ameaasse a estabilidade da Constituio de apenas quatro anos de idade. A Assemblia
Nacional Constituinte tambm provou o incio da maturidade da
vida poltica brasileira, uma vez que seu forte dissenso interno no
impediu que se redigisse para o Brasil um dos mais modernos textos
que o constitucionalismo contemporneo produziu.
O segundo aspecto diz respeito impossibilidade de formao de
partidos ideologicamente definidos, elemento de que tanto se ressente, igualmente, parte da intelectualidade e da elite poltica do
Brasil. Num mecanismo de funcionamento poltico-partidrio tra7 Abranches, Srgio: Presidencialismo de Coalizo, p. 21.
8 Abranches, Srgio: Presidencialismo de Coalizo, p. 29.
93
dicionalmente deficiente em quase todos os sentidos, e movimentado por interesses pessoais ou regionalistas, a partir de uma dominao oligrquica; a troca de apoio poltico, para o entendimento lugar-comum, um forte indicador da impossibilidade de se fazer partidos capazes de exercerem a mediao entre poder do Estado e sociedade. Ainda que se aceite tal cenrio, o sistema poltico-partidrio
brasileiro produziu, por exemplo, o Partido dos Trabalhadores, com
sua forte base social, no melhor da tradio socialista.
Na verdade, o que desejo afirmar que as deficincias que se enfrenta para a construo da estabilidade e da governabilidade no Brasil,
advindas tambm das dificuldades entre Executivo e Legislativas, no
do sinais de que se vive a iminncia de crise da governabilidade9 .
Neste ambiente, uma discusso a respeito do conflito como caracterstica edificadora do consenso a permitir a continuidade de uma democracia multipartidria e de sistema eleitoral proporcional autoriza
que se arrisque a discusso sobre o parlamentarismo.
De incio acredito ser importante que se discuta uma possibilidade
de parlamentarismo no Brasil tendo como norte o parmetro brasileiro de realidade institucional. Nesta direo, concordo inteiramente com autores que vem como tarefa do cientista social o esforo de
elaborar sua perspectiva segundo os ensinamentos do pas em questo, evitando as importaes de modelos fceis e impossveis de serem transplantados de um lugar para outro 10 . Somente neste contexto que a observao sobre outras experincias poder ser frutfera
e resistir tentao de cpia de modelos.
Como venho insistindo, o Legislativo , numa democracia, o
definidor da direo do Estado. Na verso parlamentarista o Legislativo
encarna o governo: a sua materializao e garantia a sua existncia.
At um olhar desatento confirma vocao para estabilidade em sistemas parlamentaristas. Com exceo do nazismo e do fascismo, o parlamentarismo instalou-se em experincias recm-egressas de
autoritarismo/totalitarismo como Espanha, Portugal (no grupo das
primeiras) e Alemanha e Itlia (enquadradas na segunda categoria).
9 Moraes Filho, Jos Filomeno: Separao de poderes: princpio constitucional e prxis poltica, p. 186.
10 Cf. Nohlen, Dieter: Alcances e limites da engenharia institucional, p. 148; Abranches, Srgio:
Presidencialismo de Coalizo, p. 10.
94
Nenhuma destas sociedades era detentora de tradio democrtica

por longo perodo de tempo como a Frana. Espanha e Portugal democratizaram-se de forma endgena; Alemanha e Itlia, por imposio de atores externos. Todas as quatro experincias souberam construir no conflito sua estabilidade de hoje, sendo pouco provvel que
se preveja abalos em seus sistemas de governo e de partidos.
O Brasil vivenciou um processo de redemocratizao em ambincia
poltico-partidria desfavorvel, num lugar em que a conciliao entre um passado autoritrio recente e perverso e a promessa de um
futuro democrtico no fora realizada, e por um desprezo ao
republicanismo, uma vez que a maior parte dos atores da
redemocratizao transitou sem problemas da cultura autoritria em
que se formaram para a jovem democracia que nascia. Este quadro
desalentador no impediu que o multipartidarismo brasileiro se diversificasse e que o sistema eleitoral possibilitasse s minorias significativas acesso ao poder poltico institucional, na forma de representao em governos e parlamentos municipais, estaduais e federais.
Desta forma, no me parece despropositado que se opine no sentido de, do ponto de vista da idealidade, afirmar que o sistema poltico-partidrio brasileiro da atualidade suportaria o parlamentarismo.
Mesmo com os riscos do presidencialismo de coalizo, a democracia brasileira exibe sintomas de sobrevivncia, tendo demonstrado
recentemente um exemplo positivo. No somente a vitria e posse
do candidato do Partidos dos Trabalhadores configuram-se no melhor exemplo, como os dois candidatos ao segundo turno das votaes significaram uma requalificao da poltica brasileira: os tradicionais caciques de nossa vida poltica saram diminudos e perderam
sua centralidade poltica.
J que as fragilidades inerentes nossa natureza presidencialista
no sepultaram a democracia, no adequado que se preveja este
cenrio num parlamentarismo. A tendncia poderia ser o aperfeioamento do sistema partidrio, com a sintonia entre parlamento e governo, o que liberta o Executivo da constante tenso de conviver com
o conflito sempre como uma espada de Dmocles: a qualquer movimento, a estrutura de um programa inteiro pode vir abaixo, perdendo a Chefia do Executivo sua capacidade de ao poltica. Na verso
95
parlamentarista, a tenso dialoga diretamente com a sociedade, pois

o Legislativo tem como pressuposto de seu governo (por meio de um
gabinete/ministrio) o apoio interno, proveniente da heterogteneidade
das foras sociais existentes. A tenso no se efetiva com o Legislativo,
porm diretamente com a sociedade. Nesta perspectiva, o vis democrtico, segundo a exigncia iluminista, patente, alm do fato de
que a qualquer instante o povo poder ser chamada a decidir o impasse
por meio de eleies, caso o Legislativo no consiga o consenso para
formar um governo.
No vejo como deixar de reconhecer no atual quadro poltico-partidrio brasileiro as qualidades para tal. O impedimento que se revela instransponvel para a insero do parlamentarismo no Brasil de
ordem formal, mas um formalismo produzido pela democracia. No
momento em que a separao de poderes concebida constitucionalmente como clusula imutvel, no h como se modificar, ainda que
se recorra a uma emenda constitucional, a independncia dos poderes. Somente um novo momentos constituinte que possibilitaria
uma modificao com este teor. A previso constitucional de que
somos um Estado Democrtico de Direito, com a lgica conseqncia da supremacia do Legislativo, opera-se dentro do limite da Constituio. E neste limite est a frmula tradicional de separao de
poderes onde, especialmente, Executivo e Legislativo sobrevivem,
formamelmente, um sem o outro.
Uma ltima palavra: o limite constitucional a que me referi que
representa, sim o entrave ao parlamentarismo no Brasil. No creio na
fora do argumento que de nossa eventual falta organizao polticopartidria, ou no poder do pensamento que confirma a inexistncia
de uma cultura tradicionalmente democrtica e republicana no Brasil. Mais impeditivo para a adoo do parlamentarismo a legalidade
constitucional que temos e que deve ser respeitada at o dia em que o
povo decida por sua substituio.
96
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97
Paginas Brancas
Aroldo Mota Reforma partidria representao poltica
Reforma partidria representao poltica

Aroldo Mota
A reforma - partidria em tramitao no Congresso Nacional, tendo como relator o Senador Srgio Machado, do PMDB-CE, enfrenta, horizontalmente, os seguintes institutos de natureza eleitoral: 01
- Sistema Eleitoral; 02 - Fidelidade Partidria; 03 - Partido Nacional
e Desempenho Eleitoral; 04 - Domiclio Eleitoral e Filiao Partidria; 05 - Durao de Mandato de Senador; 06 - Datas de Posse; 07 Voto Facultativo; 08 - Divulgao de Pesquisas Eleitorais; 09 - Imunidade Parlamentar; 10 - Nmeros de Vereadores; 11 - Suplentes de
Senadores; 12 - Financiamento de Campanhas.
Defendemos, verticalmente, a reforma dos seguintes institutos: a)
Sistemas: Eleitoral e Partidrio; b) Princpio Proporcional sem Coligao; c) Voto Secreto; d) Extino do Senado; e) Desprofissionalizao
do Parlamentar; f ) A quem Pertence o Mandato Eletivo; g) Multa; h)
Clusula de Barreira; i) Cmara Federal sem Limite Mximo; j)
Extino do ente Estado na Federao: Unio e Municpio; k) Distrito Misto por Regies; l) Partidos Nacionais; m) Inviolabilidade do
Mandato Parlamentar.
As idias de Quesnay (1694-1774) (laissez faire, laissez passer)
consolidaram o conservadorismo e s em 1787 com a Revoluo
Francesa surge o liberalismo, embora adotando os mesmos princpios (livre concorrncia, elitismo no poder) dos conservadores.
Quando surgiu o liberalismo no Sculo XVIII (ampliando outras
classes - burguesia, baixo clero - no crculo de poder) os mais po99
bres continuaram excludos dos bens de consumo e acesso ao Poder. O Liberal em relao ao conservador foi uma mudana horizontal, apenas uma inflexo no grfico.
A primeira transformao vertical atingindo toda a sociedade indo
origem das desigualdades, foi o Manifesto Comunista de 1850, de
Karl Marx, (1818-1883) erigindo o trabalho e os trabalhadores, ento renegados, como fonte da riqueza e no o capital como pregava
Adam Smith (1727-1781). Com o Manifesto numa mo e o fuzil na
outra, Lenine (1870-1924) em 1917 implantou a Ditadura do Proletariado na Unio Sovitica. Caiu o comunismo como poltica de
governo, mas restaram os princpios marxistas (quebra da hierarquia
social, tudo pelo social, igualdades de todos sem distino de sexo,
idade, cor e religio, o povo unido jamais ser vencido e outros) em
pleno vigor nas lutas dirias dos oprimidos, dos miserveis nascidos
do capitalismo selvagem.
O Brasil foi descoberto na passagem da Idade Mdia para o
Renascimento (1500) e adotando a Carta de Pero Vaz de Caminha
ao Rei de Portugal, D. Manuel I (na qual pedia pelos servios prestados como escrivo na Caravana de Pedro lvares Cabral, na ltima
linha da missiva um emprego para seu genro, Jorge Osrio), sempre foi um Pas conservador com laivos de liberalismo, por isso, suas
mudanas sempre foram horizontais.
Tambm so medidas horizontais as que esto na reforma poltica,
do Senado preconizando corrigendas na nossa legislao partidria e
eleitoral, seno vejamos: a) Sistema Eleitoral. Mantm o mesmo implantado no Brasil em 1946; b) Fidelidade Partidria. A melhor fase
poltica do Brasil (1945-1964) prescindiu desse instituto; c) Partido
Nacional e Desempenho Eleitoral; d) Domiclio Eleitoral e Filiao
Partidria. Instituto do Domiclio Eleitoral foi criado pela Revoluo
Militar de 64 para impedir, na Guanabara, a candidatura do Marechal Henrique Lott, inimigo dos militares golpistas. Filiao com
prazo aumentado para quatro anos e mantendo os privilgios dos
militares e Juzes; e) Durao de Mandato de Senador. Diminui de 8
para 6 anos. Continua a Casa intil; f ) Datas de Posse. Isto no
idia de Reforma Partidria; g) Voto Facultativo. Beneficia os donos
do poder. Elitiza o voto. Exclui os pobres do processo eleitoral; h)
100
Divulgao de Pesquisas. i) Imunidade Parlamentar. Discute a forma, permanece a excrescncia; j) Nmero de Vereadores. Isto assunto de Lei Orgnica dos Municpios. k) Suplentes de Senadores.
Prope mudar para pior; l) Financiamento de Campanha. No Brasil,
a multa paga pelos infratores da legislao eleitoral; mais as campanhas partidrias de arrecadao; a contribuio dos filiados aos partidos e de seus candidatos so suficientes para financiar as campanhas
eleitorais.
Por isso, defendemos medidas verticais para solucionar o caos poltico do Brasil com transformao na fonte do poder e disciplina do
comportamento dos seus agentes eleitos ou nomeados.
Inicialmente, a nossa Federao seria constituda da unio
indissolvel dos entes: Unio e Municpios. A Unio representada
por Presidente da Repblica eleito diretamente com funes de: arrecadar os impostos e distribu-los com os municpios e os poderes
Legislativo e Judicirio; cuidar das fronteiras do Pas; dos smbolos
nacionais (do hino etc); da moeda; comandar as Foras Armadas;
pagar suas prprias despesas; relacionar-se com as outras naes.
Poder Judicirio: Federalizao do Poder; nomeao de juzes e acesso
na carreira (juiz, desembargador, ministro) por concurso; sair do Sistema Jurdico Romano para o Anglo-Saxnico; primeira entrncia:
juiz monocrtico no Municpio; segunda entrncia: tribunais com
deciso nos plenos e localizao nas regies; terceira entrncia: Tribunal Superior de Justia e Tribunal Constitucional em Braslia.
Ministrio Pblico Federal

Poder Executivo. Adotar o sistema Presidencialista-Parlamentarizado,
no qual o presidente nomeia o ministro, mas por moo de desconfiana ele exonerado; preparar o Oramento da Repblica; designar
representantes nas regies (Norte, Nordeste, Sudoeste, Centro - Oeste e Sul) do Pas. Mesmo modelo para os municpios.
Poder Legislativo. Cmara Federal em Braslia com deputados eleitos pelo sistema distrital misto nas cinco regies do Pas; reunio
plena em fevereiro de cada ano para eleio da Mesa Diretora e esco101
lha de 10% dos deputados para permanecerem em Braslia; em agosto para votao do Oramento e escolher os deputados no mesmo
percentual; manter as atribuies do poder: elaborar leis e suprir as
omisses; votar as mensagens enviadas pelos poderes; fiscalizar as atividades do Judicirio e do Executivo; manter a tica da Nao. Cmaras Municipais compostas, proporcionalmente populao, de
um mnimo de 5 o mximo de 11 vereadores.
Defendemos: 1- modificao do Sistema Eleitoral tornando o resultado da eleio compatvel com a inteno do eleitor; 2 - para a
eleio proporcional no ser permitida coligao; 3 - o voto deixa de
ser secreto; 4 - o mandato eletivo passa a pertencer ao partido; 5 facilitar a criao de partidos nacionais, porm, exigir resultado positivo pelo menos em duas eleies para a Cmara Federal; 6 - diviso
das regies em distrito na proporo da populao; 7 - os parlamentares (Cmara dos Deputados e Municipais) sero protegidos pelo
Instituto da Inviolabilidade do mandato pelo voto e pela opinio
expendidas no Plenrio das Casas Legislativas.
Evidentemente, a legislao eleitoral deve ser modificada em alguns
pontos, muito embora os precedentes do Tribunal Superior Eleitoral
exeram uma influncia muito forte nos julgamentos eleitorais.
A mais importante modificao da legislao eleitoral deve alcanar
o art. 1., I g, da Lei Complementar N. 64, de 18 de maio de 1990;
que tem permitido que agentes pblicos mprobos continuem a exercer, por eleio, mandatos eletivos.
At admitimos que o Poder Judicirio mantenha o controle das
decises polticas dos Poderes Legislativos, mas o correto seria que do
julgamento poltico exercido pela Cmara Federal e pelas Cmaras
Municipais, em prestaes de contas dos agentes pblicos com Parecer Prvio dos Tribunais de Contas, coubesse recurso da publicao
do resultado Justia Eleitoral, no prazo de 120 dias, suspendendo a
inelegibilidade do responsvel at o trnsito em julgado da deciso
judicial eleitoral.
urgente, tambm, que Lei Complementar estabelea os casos de
inelegibilidade a fim de proteger a moralidade para o exerccio do
mandato, considerada a vida pregressa do candidato, de acordo com
o art. 14, 9., da Constituio Federal.
102
Infelizmente, a Lei N. 9.840, de 28 de setembro de 1999, pela

sua m redao no atingiu o objetivo patritico colimado. Assim
que no art. 1., quando definiu que o candidato que doar, oferecer,
prometer ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem
ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou funo pblica, desde o registro da candidatura at o dia da eleio,
ficaria passvel de cassao do registro ou do diploma. Erroneamente,
todavia, para o procedimento remeteu a apurao pelo art. 22, da Lei
Complementar 64, de 18 de maio de 1990, e que, fatalmente, conclui por ser atingido pelo art. 22, XV, da Lei Complementar 64/90,
que faz remisso para o art. 14, 10, 11, da Constituio Federal e
art. 262, IV, do Cdigo Eleitoral.
A Constituio Federal no art. 10, s permite a Ao de Impugnao
de Mandato Eletivo instruda com prova de abuso de poder econmico, corrupo ou fraude. Ao de natureza ordinria interposta at 15
(quinze) dias aps a diplomao do faltoso. Tudo muito lentamente.
J o Cdigo Eleitoral no art. 262, IV, disciplina o recurso de expedio de diploma e no art. 3., da Lei 9.840/99, deu nova redao ao
inciso IV do art. 262 do Cdigo Eleitoral:
IV - Concesso ou denegao do diploma em manifesta contradio com a prova dos autos, nas hipteses do
art. 222 desta Lei, e do art. 41-A da Lei N. 9.504, de
30 de setembro de 1997.
Lamentavelmente, o art. 222 do Cdigo Eleitoral remete a anulao da votao viciada de falsidade, fraude, coao e uso de meios de
que trata o art. 237 (Cdigo Eleitoral), ou emprego de processo de
propaganda ou captao de sufrgios vedados por lei.
O art. 237 do Cdigo Eleitoral que trata de prtica de abuso do
poder econmico e o desvio ou abuso do poder de autoridade, em
desfavor da liberdade do voto aponta a lei adjetiva e autoridade que
presidir a apurao no 3., verbis:
3. O Corregedor, quando verificada a seriedade da
denncia, proceder ou mandar proceder a investiga103
es, regendo-se estas, no que lhes for aplicvel, pela Lei

n. 1.579, de 18 de maro de 1952.
A Lei 1.579 referida a que dispe sobre as Comisses Parlamentares de Inqurito e no art. 5., determina:
Art. 5.- As Comisses Parlamentares de Inqurito apresentaro relatrio de seus trabalhos respectiva Cmara, concluindo por projeto de resoluo.
Nota-se que o instrumento legal citado conclui por uma resoluo
remetendo, como a prtica atual indica, toda documentao apurada
para o Ministrio Pblico. Inclusive nos termos da Lei 10.001, de
04 de setembro de 2000, que dispe sobre a prioridade nos procedimentos a serem adotados pelo Ministrio Pblico e por outros rgos a respeito das concluses das Comisses Parlamentares de Inqurito. E, a tudo comea de novo frustrando o objetivo de punio
desejado pela Lei 9.840/99.
E mais, a autoridade responsvel pela apurao prevista no art. 237,
3., o Corregedor Regional, mesmo em eleio municipal.
Outro ponto, tambm, deve merecer exame de uma reforma sria
a prpria existncia dos Tribunais de Contas no molde constitucional impingido na Constituio de 1988. Com o nome de Tribunal,
com um excelente corpo de funcionrios e at um instrumental moderno, as Casas de Contas nada decidem e tudo apuram. Ora, isto no
mundo moderno uma incongruncia.
A Lei N. 10.028, de 19 de outubro de 2000, que trata das punies aos crimes cometidos pelos agentes pblicos contra as finanas
pblicas, inovou no art. 5., quando criou novas infraes administrativas contra as leis de finanas pblicas e no 2., concedeu moderna competncia aos Tribunais de Contas:
2. - A infrao a que se refere este artigo ser processada e julgada pelo Tribunal de Contas a que competir
fiscalizao contbil, financeira e oramentria da pessoa jurdica de direito pblico envolvida.
104
Ainda defendemos que numa ampla reforma os Tribunais de Contas teriam competncia para processar e julgar a improbidade administrativa cometida pelos agentes pblicos e em grau de recurso para
o Poder Judicirio o apenado s poderia alegar: a) defeito de formalidade no processo ou b) deciso teratolgica.
Representao poltica
Sustenta Walter Costa Porto, Eminente Ministro do Tribunal Superior Eleitoral, no livro Dicionrio do Voto, edio da Imprensa
Oficial, que foi pirmez que, em 2 de abril de 1878, na Cmara dos
Representantes da Blgica, pela primeira vez trouxe a distino entre
os sistemas de representao das minorias, em empricos e racionais
ou matemticos.
No Brasil, essa preocupao j vinha na Lei de 19 de agosto de
1846 com o objetivo de defender as representaes minoritrias nas
Cmaras do Imprio, todavia, o comportamento ideolgico da poltica representativa sempre foi de defesa das maiorias.
Na Repblica, a representao poltica nos parlamentos melhorou
permitindo que os suplentes assumissem quando houvessem vaga; e
os pequenos partidos conquistaram cadeiras nas casas legislativas,
ocupando espao, inclusive, na mdia e at nos ministrios.
O Sistema Partidrio e Eleitoral na fixao dos quocientes facilitou
a vida das minorias, embora, ainda hoje, o processo eleitoral absolutamente desigual, favorecendo as maiorias na captao do voto e na
diviso das cadeiras parlamentares, tornando-se quase impossvel um
pequeno partido eleger a maioria de uma Casa Legislativa, ainda se
vencer as eleies majoritrias.
Oswaldo Trigueiro em artigo de doutrina publicado na Revista
Forense n. 153 esclareceu: No Brasil, tentou-se introduzir a representao proporcional no sculo passado, quando nenhum pas ainda a havia adotado. de 1893 o projeto de Assis Brasil, que no teve
aceitao. Tivemos de esperar ainda 40 anos para que a idia fosse
transposta para o direito positivo. Foi o Cdigo de 1932 que, cumprindo uma das promessas da Revoluo de 30, implantou entre ns
105
o sistema proporcional, fazendo-o nos termos do projeto Assis Brasil,

de dois turnos simultneos, prevendo o primeiro a diviso por quocientes, adotando o segundo o voto plural.
Norberto Bobbio, Nicola Matteucci e Gianfranco Pasquino em
Dicionrio de Poltica Editora Edund, enfoca o nascimento da representao social ou operria, assim:
H formas de auto-organizao operria nas fbricas que at se podem desenvolver margem
da iniciativa Sindical: comit de luta, de base, ou similares que podem, por exemplo, constituir-se durante as greves, para a conduo
da mobilizao.
No fascismo italiano a Cmara dos Deputados foi substituda pela
Cmara dos Feixes e das Corporaes, assim como, a Grcia, bero
eterno do conhecimento poltico universal, na Constituio de 1926
incluiu uma representao social com senadores eleitos pelas organizaes do comrcio, da agricultura, operrias, universidades, etc. Tambm, essa representao foi adotada pela Hungria e Portugal.
A Revoluo de 30, no Brasil, com sua liderana amplamente influenciada pela poltica adotada na Itlia, de Mussolini, pelo Decreto n. 22.621, de 5 de abril de 1933, ao convocar a Constituinte
determinou que constasse, no Regimento, dispositivo permitindo a
eleio de 40 deputados oriundos das corporaes de funcionrios
pbicos e profissionais liberais, posteriormente adotado nos Estados.
Essa modalidade de representao poltica teve vida efmera, no
resistindo por muito tempo, mesmo quando, aps o golpe de 1937 e
na restaurao democrtica de 1945 ningum ousou tocar no assunto.
Pelo crescimento exagerado das nossas cidades restou impossvel
falar-se em democracia direta, fortalecendo a indireta exercida por
meio da representao poltica haurida de um processo eleitoral viciado e inautntico.
A atual representao poltica uma fico, no resistindo nos Parlamentos fora da democracia e sim na organizao da sociedade civil.
Nas reunies dos condomnios habitacionais, associaes de bairros e
vilas rurais, sindicatos e rgos de classe, reside o exerccio democrtico
com funes reivindicatrias e fiscalizadoras, ao lado da mdia, das funes de governo, descaracterizando a funo parlamentar institucional
pelo comportamento aviltado dos membros das casas legislativas.
106
Deveria a sociedade ser sempre chamada para opinar sobre as aes

do Executivo por meio do Plebiscito, Consulta Popular e Referendo,
nos termos da Constituio de 1988, numa aceitao implcita do
preceituado pela Constituio alem de Weimar de 1917.
No defendemos a extino dos parlamentos, porm, uma modificao de seu funcionamento evitando que os eleitos pelo voto popular, tornem-se profissionais da poltica institucional, em prejuzo de
suas prprias atividades no seio da sociedade civil.
A concentrao de eleitos em Braslia em duas Casas um contrasenso, mormente, quando so obrigados a l residirem, sem poder
exercerem suas profisses de origem.
A extino do Senado pela falta de funo aconselhvel, ficando a
Cmara dos Deputados com dois perodos de pleno funcionamento:
a) no incio do ano legislativo para eleio da Mesa Diretora e escolha
de 50 deputados para cumprirem a funo legislativa e fiscalizadora
e b) no meio do ano para votao do Oramento da Unio e renovao dos 50 deputados.
Inegavelmente, a Democracia que vivenciamos oriunda da burguesia que subiu ao poder com a Revoluo Francesa pregando a igualdade de todos perante a lei. Pela prtica poltica, todavia, o povo ficou
afastado das decises econmicas, polticas e sociais, pelo vcio da representao popular mantida pelos sistemas: eleitoral e partidrio.
No se pode negar que a camada mais pobre da sociedade est
absolutamente ausente do poder, inviabilizando o exerccio salutar
da democracia com eleies viciadas e fraudadas nas campanhas eleitorais pelo abuso do poder poltico e econmico.
O povo, isto , os mais pobres, esto organizando-se por intermdio das associaes de bairros e vilas (rural) e j se constituem em elo
de ligao com os detentores do poder, embora, no acredite muito
na sinceridade dos governantes e na retaguarda fica espreitando uma
oportunidade eleitoral para assumir o poder constitudo, implantando a OCLOCRACIA, isto governo dos mais pobres, porm, ideologicamente organizado.
107
CABRAL, Joo C. da Rocha. Systemas Eleitoraes. Rio de Janeiro, Livraria Francisco
Alves, 1929.
Revista Forense n. 153
LIMA JR., Olavo Brasil (org.). Sistema Eleitoral Brasileiro. Rio de Janeiro, Rio
Fundo Editora, 1991.
NICOLAU, Jairo Marconi. Sistema Eleitoral e Reforma Poltica. Editora Foglio
1964.
BOBBIO, Norberto & MATTEUCCI, Nicola & PASQUINO, Gianfranco.
Braslia, Ed. UnB, 1993.
PORTO, Walter Costa. Dicionrio do Voto. Braslia, Imprensa Oficial, 2000.
Junho de 2003 aroldo@ultranet.com.br
108

Reforma Política No Brasil: Realizações e Perspectivas

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diversos trabalhos publicados em coletneas e revistas cientificas

Aroldo Mota, bacharel em Direito pela Universidade Federal do

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Certamente, no fcil conseguir manchetes por meio de crticas

Jairo Nicolau A Reforma poltica e os pequenos partidos

A reforma poltica e os pequenos partidos

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Quadro 1: Sumrio das principais propostas de reforma poltica

novo sistema de representao (diversas propostas de

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regras para um partido ser reconhecido pelo TSE

Nos pases democrticos, reformas dos sistemas eleitorais esto, em

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teriormente, houve um processo de liberao para um

Jairo Nicolau A Reforma poltica e os pequenos partidos

votados da lista (independente a qual partido da coligao eles

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Tabela 1: Composio da Cmara dos Deputados eleita

A clusula de 5% provavelmente reduziria de maneira acentuada o

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Os partidos brasileiros sempre tiveram uma distribuio desigual

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Em defesa do Presidencialismo de coalizo1

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das vezes por obra e graa da influncia dos governadores nos

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altssimos de coordenao para a escolha de nova estrutura institucional

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A figura II, por sua vez, representa em forma de diagrama a esttica e

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legal referente s relaes entre estado e economia se encontrava bem

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Trata-se da trajetria tpica da social democracia, onde (ela) deu

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distribuio de cargos ministeriais a polticos e tcnicos indicados

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Tabela I: bancadas partidrias 1998-2002

Fonte: ano 1998 Nicolau; ano 2002 Cmara dos Deputados

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menos 4 cadeiras, no seguiu a regra das eleies de 2002, segundo a

Tabela II: nmero efetivo de partidos 1990-2002

Fonte: anos 1990 1998 - LEEX

A diminuio da fora dos grandes, com exceo do PT, e a ascenso

Fabiano Santos Em defesa do Presidencialismo de coalizo

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TabelaIII: fora parlamentar da coalizo governista

O novo governo seguiu a rota habitual da poltica brasileira: por

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dos partidos que concorreu nas eleies majoritrias defendendo o

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