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| LES NOTES DE BENCHMARK

Consolidation budgtaire
et redressement conomique en Europe

Espagne :
derrire laustrit, la reprise
par Adrienne Brotons
Prface de Michel Pbereau

Consolidation budgtaire
et redressement conomique en Europe

Espagne :
derrire laustrit, la reprise

Par Adrienne Brotons


Prface de Michel Pbereau

LES NOTES DE BENCHMARK

Novembre 2014

Institut de lentreprise, 2014


Tous droits de reproduction, de traduction, dadaptation et dexcution
rservs pour tous les pays
Directeur de la publication: Frdric Monlouis-Flicit, dlgu gnral de lInstitut de lentreprise

Avant-propos

Ce rapport sinscrit dans le cadre dun groupe de travail mis en place par lInstitut de
lentreprise et prsid par Michel Pbereau, prsident dhonneur de BNP Paribas, qui
se donne pour objet danalyser des exemples concrets de redressement budgtaire
conduits en Europe depuis le dbut de la crise.
Quatre pays, en particulier, ont t retenus dans le cadre de ces travaux: le RoyaumeUni, lIrlande, lItalie et lEspagne. Ils prsentent en effet un point commun: sous la
contrainte des vnements ns de la crise, ils ont chacun engag un effort de consolidation budgtaire de grande ampleur, et/ou se sont attaqu aux obstacles structurels
qui grevaient la comptitivit de leur conomies.
Au-del, lobjectif de cette srie de monographies est triple:
il sagit tout dabord de dpasser les exemples canoniques de la Sude et du
Canada, aujourdhui dats et conduits dans des conditions particulires (contexte
de reprise mondiale, indpendance montaire) qui, sans en invalider la dimension
exemplaire, en relativisent la porte ;
il sagit ensuite de montrer, rebours de la thse dnonant les politiques de
rigueur budgtaire, que loin de se traduire par une austrit aveugle , les politiques
conduites dans les quatre pays que nous avons retenus dans notre primtre commencent aujourdhui donner leurs fruits tant du ct du redressement budgtaire
de la comptitivit conomique ;
il sagit enfin de mettre en avant des tudes de cas de rformes structurelles qui
pourraient tre transposes dans notre pays, en portant une attention particulire
aux rformes de lEtat-Providence et aux conditions politiques de ces dernires.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

Sommaire

Prface par Michel Pbereau................................................................................................................................................ 9


Synthse................................................................................................................................................................................................................. 15
Introduction.........................................................................................................................................................................................................19

1. LEspagne avant la crise

..............................................................................................................................................

21

1.1. AVANT LA CRISE, LESPAGNE CONNAISSAIT UNE CROISSANCE SOUTENUE,


BIEN QU LORIGINE DE DSQUILIBRES, ET UN FAIBLE NIVEAU DE DPENSES PUBLIQUES................ 21
1.1.1. LVOLUTION DES DPENSES PUBLIQUES ESPAGNOLES AVANT LA CRISE TAIT
MATRISE, MALGR UNE PROGRESSION DE LA DPENSE DES COMMUNAUTS AUTONOMES......... 21
1.1.2. JUSQUEN 2007, LESPAGNE A CONNU UNE PRIODE DE FORTE CROISSANCE
CONOMIQUE, QUI SEST NANMOINS ACCOMPAGNE DE LA FORMATION DIMPORTANTS
DSQUILIBRES............................................................................................................................................................................................................................29
1.2. LA PROFONDEUR DE LA CRISE CONOMIQUE ESPAGNOLE EST DUE AUX
DSQUILIBRES INHRENTS SON MODLE DE CROISSANCE, QUI ONT ENTRAN
UN CLATEMENT DE LA BULLE IMMOBILIRE ET UNE CRISE DE LA DETTE SOUVERAINE,
EN SUS DE LA CRISE CONOMIQUE MONDIALE.........................................................................................................................................32
1.2.1. LA CRISE CONOMIQUE MONDIALE SEST CONJUGUE UN CLATEMENT DE LA
BULLE IMMOBILIRE ESPAGNOLE.............................................................................................................................................................................32
1.2.2. A CETTE CRISE CONOMIQUE ET LCLATEMENT DE LA BULLE IMMOBILIRE
SE SONT AJOUTES DES DIFFICULTS DE FINANCEMENT DE DETTE ESPAGNOLE................................................33
1.2.3. LA PROFONDEUR DE LA CRISE ESPAGNOLE EST DUE AUX DSQUILIBRES
INHRENTS SON MODLE DE CROISSANCE.............................................................................................................................................34
1.2.4 LA CRISE A PROVOQU UNE FORTE AUGMENTATION DU TAUX DE PAUVRET
EN ESPAGNE....................................................................................................................................................................................................................................35
1.3. LA CRISE A PROVOQU UNE AUGMENTATION DES DPENSES PUBLIQUES,
LAPPARITION DUN DFICIT PUBLIC ET UNE AGGRAVATION DU POIDS DE LA DETTE........................................37
6

1.3.1. LA CRISE CONOMIQUE A PROVOQU UNE AUGMENTATION DU POIDS DE LA


DPENSE PUBLIQUE RAPPORTE AU PIB ESPAGNOL..........................................................................................................................37
1.3.2. CETTE AUGMENTATION DES DPENSES PUBLIQUES, CONJUGUE UNE BAISSE
DES RECETTES FISCALES, SEST TRADUITE PAR UNE DGRADATION DU DFICIT
ET UN ACCROISSEMENT DE LENDETTEMENT PUBLIC.........................................................................................................................38

2. Le redressement budgtaire

............................................................................................................................

43

2.1. LESPAGNE A ENTAM PARTIR DE 2010 UNE CURE DAUSTRIT DRASTIQUE,


REPOSANT LA FOIS SUR DES MESURES DAUGMENTATION DES RECETTES ET DE
RDUCTION DES DPENSES...........................................................................................................................................................................................43
2.1.1. AFIN DE RDUIRE LE DFICIT PUBLIC, LES TAUX DES PRINCIPAUX IMPTS
ONT T PROGRESSIVEMENT RELEVS PARTIR DE 2011.........................................................................................................43
2.1.2. DANS UNE OPTIQUE DE CONSOLIDATION BUDGTAIRE, LE GOUVERNEMENT
ESPAGNOL A SOUHAIT RDUIRE LES DPENSES, DANS LES DIFFRENTS CHAMPS
DE LACTION PUBLIQUE ET AU DIFFRENTS CHELONS DADMINISTRATION...............................................................49
2.2. LEFFORT DE CONSOLIDATION DES FINANCES PUBLIQUES ESPAGNOLES RESTE
ENCORE INACHEV...................................................................................................................................................................................................................59

3. Les rformes structurelles

.....................................................................................................................................

63

3.1. LESPAGNE A RENFORC SES RGLES BUDGTAIRES, NOTAMMENT POUR MIEUX


ENCADRER LVOLUTION DE LA DPENSE DE COMMUNAUTS AUTONOMES............................................................63
3.1.1. LESPAGNE EST AINSI DEVENUE UN PAYS PIONNIER EN INCORPORANT
DIRECTEMENT LES RGLES EUROPENNES DE BONNE CONDUITE BUDGTAIRE
(TSCG ET 2-PACK) DANS SA PROPRE CONSTITUTION..........................................................................................................................63
3.1.2. LE CONTRLE DU GOUVERNEMENT SUR LES FINANCES DES COLLECTIVITS
LOCALES A T RENFORC..............................................................................................................................................................................................64
3.1.3. CE CONTRLE RENFORC DES FINANCES LOCALES PAR LE GOUVERNEMENT
CENTRAL NEST PAS UNE EXCEPTION EN EUROPE.................................................................................................................................64
3.2. LESPAGNE A PROFONDMENT RFORM LE FONCTIONNEMENT DE SON MARCH
DU TRAVAIL.......................................................................................................................................................................................................................................68
3.2.1. AVANT LA RFORME DE 2010, LE MARCH DU TRAVAIL ESPAGNOL CONNAISSAIT
DE NOMBREUX DYSFONCTIONNEMENTS .........................................................................................................................................................68
Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

3.2.2. LOBJECTIF DE LA RFORME DU MARCH DU TRAVAIL DE 2010 TAIT DE


REDONNER DE LA SOUPLESSE ET DU DYNAMISME AUX ENTREPRISES EN LEUR
PERMETTANT DAJUSTER PLUS FACILEMENT LEURS EFFECTIFS AUX VOLUTIONS DU CYCLE................. 71
3.2.3. LE GOUVERNEMENT ESPAGNOL A ACCOMPAGN CETTE RFORME DU MARCH
DU TRAVAIL DUN PROCESSUS DE MODRATION SALARIALE....................................................................................................73
3.2.4. SIL EST ENCORE TROP TT POUR JUGER DE LA RELLE EFFICACIT DE CETTE
RFORME DU MARCH DU TRAVAIL, IL EST TOUT DE MME POSSIBLE DE LUI
RECONNATRE DES EFFETS POSITIFS SUR LCONOMIE ESPAGNOLE................................................................................ 74
3.2.5. LE GOUVERNEMENT ESPAGNOL A ANNONC DE NOUVELLES MESURES POUR
RELANCER LEMPLOI EN 2014.....................................................................................................................................................................................78
3.3. LESPAGNE A RFORM EN 2011 SON SYSTME DE RETRAITES, AFIN DE RENFORCER
SA VIABILIT LONG TERME..........................................................................................................................................................................................79
3.4. LE GOUVERNEMENT ESPAGNOL A MEN PLUSIEURS RFORMES VISANT
AMLIORER LE FONCTIONNEMENT DES MARCHS DE BIENS ET SERVICES...............................................................82
3.5. LE GOUVERNEMENT ESPAGNOL A ADOPT PLUSIEURS MESURES DINCITATION
LA CRATION DENTREPRISES................................................................................................................................................................................83
3.6. LA CRISE A MIS EN VIDENCE LA NCESSIT DE RENFORCER LE SECTEUR
FINANCIER ESPAGNOL..........................................................................................................................................................................................................84
3.7. PRENANT ACTE DE LEFFONDREMENT DU SECTEUR DE LA CONSTRUCTION,
LE GOUVERNEMENT ESPAGNOL A SOUHAIT MODIFIER SON SYSTME SCOLAIRE
AFIN DE DIVERSIFIER LES QUALIFICATIONS DES SALARIS.........................................................................................................85

4. Les conditions politiques des rformes

.................................................................................

87

4.1. LES PRINCIPALES RFORMES STRUCTURELLES ONT PU TRE ADOPTES


EN SAPPUYANT SUR LA DEMANDE DQUIT ET DE TRANSPARENCE DES CITOYENS,
SUR LA LGITIMIT POLITIQUE CONFRE PAR LLECTION AU NOUVEAU GOUVERNEMENT
OU GRCE UNE ALLIANCE ENTRE GRANDS PARTIS.........................................................................................................................87
4.1.1. LE RELATIF CONSENSUS SUR LE PROJET DE RFORME DES RETRAITES EN
ESPAGNE PEUT SEXPLIQUER PAR LEXISTENCE DUN DBAT PUBLIC RGULIER
SUR LAVENIR DU SYSTME DE RETRAITE........................................................................................................................................................87
4.1.2. MALGR UNE FORTE OPPOSITION, LE GOUVERNEMENT DE MARIANO RAJOY
A SU FAIRE PASSER SON PROJET DE RFORME DU MARCH DU TRAVAIL DANS
LES 100 PREMIERS JOURS DE MANDAT............................................................................................................................................................88

4.1.3. LA RFORME DU CADRE BUDGTAIRE ESPAGNOL A BNFICI DU SOUTIEN


DES DEUX PRINCIPAUX PARTIS ET SEST APPUYE SUR LA FORTE DEMANDE DE
TRANSPARENCE DES CITOYENS.................................................................................................................................................................................89
4.2. SI LE PRINCIPAL PARTI DOPPOSITION EST AFFAIBLI, LE GOUVERNEMENT DE
MARIANO RAJOY SE HEURTE DE FORTES OPPOSITIONS DANS LES COMMUNAUTS
AUTONOMES ET UNE PERTE DE CONFIANCE DE LA PART DES CITOYENS................................................................89
4.2.1. LE PARTI SOCIALISTE OUVRIER ESPAGNOL (PSOE) EST AFFAIBLI PAR SON
FAIBLE SCORE AUX LECTIONS EUROPENNES ET LE CHANGEMENT DE DIRECTION
QUI EN A RSULT.....................................................................................................................................................................................................................89
4.2.2. LADOPTION DUN CADRE BUDGTAIRE CONTRAIGNANT POUR LES COMMUNAUTS
AUTONOMES A CR DES TENSIONS ENTRE LE GOUVERNEMENT CENTRAL
ET LE GOUVERNEMENT DES RGIONS.................................................................................................................................................................90
4.2.3. LA CRISE A RENFORC LE MOUVEMENT INDPENDANTISTE CATALAN,
QUI SEST ENGAG DANS UN BRAS DE FER AVEC LE GOUVERNEMENT ESPAGNOL............................................91
4.3. SI LES MOUVEMENTS DE CONTESTATION SOCIALE ONT PERDU DE LEUR AMPLEUR,
LOPPOSITION DUNE PARTIE DES LECTEURS LA POLITIQUE DAUSTRIT EST TOUJOURS
FORTE, ET SEXPRIME DANS LE VOTE POUR LE PARTI PODEMOS AINSI QUE DANS UNE
DFIANCE CROISSANCE LGARD DU GOUVERNEMENT DE MARIANO RAJOY......................................................92
4.3.1. LA POLITIQUE DAUSTRIT MENE PAR LE GOUVERNEMENT ESPAGNOL A T
PARTICULIREMENT MAL ACCUEILLIE PAR LOPINION PUBLIQUE ET A DONN LIEU
UNE FORTE VAGUE DE CONTESTATION SOCIALE........................................................................................................................................92
4.3.2. LE MOUVEMENT DES INDIGNADOS SEST TRANSFORM EN UN MOUVEMENT
DOPPOSITION POLITIQUE AU GOUVERNEMENT DE MARIANO RAJOY................................................................................94
4.3.3. LE PEUPLE ESPAGNOL MONTRE DE PLUS EN PLUS DE DFIANCE LGARD
DE SON GOUVERNEMENT, ET DANS UNE MOINDRE MESURE, VIS--VIS DES INSTITUTIONS
EUROPENNES..............................................................................................................................................................................................................................95

Conclusion lEspagne de 2014 serait-elle lAllemagne de 2004?...................97


Annexe 1 Evolution de la fonction publique espagnole depuis 2000....... 100
Annexe 2 Les Espagnols et lconomie de march....................................... 102
Composition de la commission.............................................................................115

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

Prface

Ce rapport inaugure le chantier de rflexions de lInstitut de lentreprise sur la consolidation des finances publiques et le redressement conomique de quelques grands pays
europens depuis la crise.
Trois raisons nous ont conduits commencer par lEspagne.

La premire est lampleur du redressement budgtaire ralis et des rformes engages.


En 2007, avant la crise, les dpenses publiques taient dun niveau modeste (39 % du
PIB). Elles ont t fortement accrues pendant la crise. La politique conduite depuis lors
a permis de les faire baisser en valeur de 8 % entre 2008 et 2014. En points de PIB,
elles ont augment en raison de la contraction de celui-ci, mais seulement de 1,5 points,
cest--dire moins que celles de la zone euro en moyenne (2,2 points) ou que celles de
la France (3,3 points). Quant aux rformes structurelles visant amliorer la comptitivit du pays et de ses entreprises, elles sont dune ampleur impressionnante. Elles
ont concern la fois le march du travail, les conditions de la concurrence, les systmes de retraites et de sant,le secteur ducatif, larchitecture institutionnelle ...

La deuxime raison est le rle jou par lEurope, aiguillon des rformes. Le projet modernisateur espagnol se confond en effet avec le projet europen, dans une squence
historique qui a vu lentre dans lUnion Europenne et la transformation conomique
du pays succder laccession la dmocratie1. Malgr lexplosion du chmage et la
baisse du niveau de vie quils ont subies depuis 2007, les Espagnols, contrairement
aux Grecs, continuent soutenir dans leur majorit le projet europen. Ils savent combien ils lui doivent. Avec ladhsion la CEE en 1986 et le soutien financier de celle-ci,
la jeune dmocratie espagnole sest en effet pleinement et rsolument engage dans

1 Dans sa rcente Histoire de lEspagne (Perrin, 2013), lhistorien Benot Pellistrandi rappelle ainsi combien la
convergence vers lEurope, politique volontariste suivie avec dtermination par tous les gouvernements de la
dmocratie, ne se rsume pas un processus dadhsion ou de subventions. Elle exprime dabord lambition
profonde dune socit en qute de reconnaissance qui pense sa modernisation travers le prisme de
leuropanisation, comblant le vu exprim ds les annes 1910 par Jos Ortega y Gasset, qui estimait que
lEspagne tait le problme et lEurope la solution

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

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Espagne : derrire laustrit, la reprise

lconomie de march tout en souvrant aux changes extrieurs, aprs la longue priode
de dirigisme et de relative autarcie de la dictature franquiste. La priode qui sest alors
ouverte nest pas sans rappeler nos propres Trente Glorieuses. Elle sest prolonge
jusqu la crise de 2007. La production du pays (le PIB) a augment de 130%2, et le
niveau de vie des Espagnols a rattrap celui de leurs voisins. Le premier ministre
M. Jos Luis Zapatero, a pu alors se fliciter que lEspagne dpasse lItalie en termes
de PIB par habitant (en parit de pouvoir dachat) alors quil ne reprsentait que 75 %
de celui-ci en 19953. Certes, cet indicateur avait t dop par des facteurs de croissance
artificiels limmobilier et linflation que la crise a corrigs. Mais il se situe encore
en 2013 au-dessus de son niveau de 2002. Le bilan est globalement positif pour les
Espagnols4. Le PIB rel par habitant de lEspagne reste en 2013 suprieur de 4,7%
celui de 2000 alors quil ne lest que de 2,4% pour lensemble de la zone euro.

La troisime raison, cest que lEspagne partage, avec la France, quelques caractristiques
qui sont gnralement mises en avant pour expliquer la difficult des rformes dans
notre pays. Dabord sur le plan conomique, un problme de chmage structurel lev,
beaucoup plus encore que le ntre, et une sphre publique qui, si elle est loin de peser
le mme poids dans le PIB, a hrit du pass des rigidits du march du travail, des
traditions dinterventionnisme conomique et un certain conservatisme institutionnel.
Sur le plan de la culture conomique, surtout, lEspagne est plus proche de nous que
les pays anglo-saxons ou scandinaves et mme que lAllemagne, comme lillustre son
rapport lconomie de march5. Dans la classification opre par les conomistes
Yann Algan et Pierre Cahuc entre les socits de confiance et les socits de
dfiance, lEspagne occupe une position intermdiaire mi-chemin entre les dmocraties scandinaves et la France. Le redressement qui est actuellement luvre audel des Pyrnes est donc sans doute porteur de leons pour notre pays.

2 La croissance annuelle moyenne du PIB , qui slevait 1,9% entre 1974 et 1985, passe 4,5% entre 1986 et
1990 (vs. 3.3% en Europe), 1,3% entre 1991 et 1995 (vs. 1,5% en Europe) et 3,7% entre 1998 et 2007 (vs. 2.6%
pour les pays de lUE15).
3 Lunit de mesure utilise tait le PIB nominal par habitant en parit de pouvoir dachat que publie Eurostat. De
fait, avec cette unit de mesure, le PIB par habitant de lEspagne reprsentait en 2007, 101 % de celui de lItalie,
96 % de celui de la zone euro et 97 % de celui de la France. Or en 1995, il ntait que de 75 % de celui de lItalie
et 79% de celui de la zone euro comme de celui de la France! En 2013, il est encore 88 % de ceux de la zone
euro et de la France, et 97 % de celui de lItalie.
4 De 2007 2013, la baisse du PIB nominal par habitant a t de 1,1 % par an en Espagne, de 0,5 % en Italie
alors quil progressait de 0,2 % en zone euro et de 0,6 % en France.
5 Comme le montrent les enqutes internationales ralises par respectivement par lInstitut Globescan (en
partenariat avec lUniversit du Maryland) et celles du Pew Research Center, analyses en annexe de ce rapport,
les Espagnols se rapprochent des anglo-saxons et des allemands lorsquon les interroge dans labsolu sur les
vertus de lconomie de march, mais il y a aussi chez eux un rflexe interventionniste ainsi quune sensibilit aux
ingalits qui peut les rapprocher des Franais.

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Prface

Adrienne Brotons a ralis une monographie dune qualit exceptionnelle. Son analyse
de lconomie espagnole et de ses volutions est trs dtaille, prcise et objective.
Ses rflexions, profondes, dgagent clairement les tendances essentielles, et de trs
intressants enseignements. Jen voquerai quatre:

Le redressement espagnol dmontre quil est possible de renouer avec la comptitivit au sein de la zone euro, et quil nexiste pas de fatalit au dclin conomique.
En 2007, juste avant la crise, le dficit courant de lEspagne stablissait 10% du PIB.
La balance courante tait en dficit depuis 1986 et la balance commerciale depuis
1971. Lconomie tait profondment dsquilibre en raison de lhypertrophie du
secteur immobilier. En matrisant ses cots salariaux, en adaptant sa fiscalit dans un
sens plus favorable lactivit conomique et en rduisant ses dpenses publiques,
lEspagne est aujourdhui en passe de russir le pari de la transformation de son modle
conomique. A terme, celui-ci pourrait reposer sur deux piliers: les exportations forte
valeur ajoute et le tourisme. Le pays a dgag ds 2013 un excdent courant de 2%
du PIB. Les exportations croissent aujourdhui un rythme plus soutenu encore que
celles de lAllemagne (+5% par an).
La matrise des cots salariaux a permis de faire baisser le cot unitaire du travail (de
3% en 2012 et de 1,6% en 2013). La comptitivit-cot retrouve nexplique pas tout:
on observe une monte en gamme dans un certain nombre de secteurs, comme la
chimie, lindustrie pharmaceutique et la machine-outil, o les industriels ibriques sont
en train de remonter dans la chane de valeur.

La deuxime leon est quil est possible de combiner stratgie de rduction des
dficits et rformes structurelles.
La plus emblmatique des rformes espagnoles est celle du march du travail. Historiquement, lEspagne se caractrisait, comme la France, par un march du travail rigide
et dont la dualisation tait encore plus prononce. Cette rigidit explique en grande
partie quelle ait t affecte par un chmage structurel exceptionnellement lev (15
% au dbut des annes 1990). Le taux de chmage avait baiss pendant les annes
deuphorie. Mais 2007, son point le plus bas, il tait encore 9%.
En termes demploi, les consquences de la crise ont t dramatiques. Le taux de
chmage des jeunes a pu dpasser 50%. Il se situe toujours, comme le taux de chmage
global, un niveau insupportable. Mais le gouvernement a russi inverser la courbe.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

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Espagne : derrire laustrit, la reprise

Entre le deuxime trimestre 2013 et le deuxime trimestre 2014, lEspagne a connu


sa premire hausse de lemploi sur un rythme annualis depuis six ans (+190 000
emplois) et la baisse la plus prononce de son taux de chmage depuis 2006. Le
nombre de demandeurs demploi a ainsi chut de 310000 pour stablir 5,6millions
de personnes, et le taux de chmage est pass de 26% 24,5% et 23,7% au troisime
trimestre: un niveau jamais atteint depuis la fin de 2011. Le contenu de la croissance
en emplois sest accru: le niveau de croissance ncessaire pour crer de lemploi est
dsormais infrieur 2%.
Lune des explications tient la rforme du march du travail mise en place en 2012.
Celle-ci a permis daccrotre la flexibilit interne des entreprises, de rduire les cots
de licenciement pour les salaris en contrat dure indtermine et de crer les conditions dune plus grande modration salariale. Le sens des responsabilits des partenaires sociaux a t ici dterminant: les organisations syndicales ont accept de renoncer explicitement lindexation directe des salaires sur linflation, au nom de la croissance
et de lemploi.

Le troisime enseignement se situe au niveau de la stratgie de redressement des


finances publiques: cest parce quelle utilise les leviers essentiels de rduction des
dpenses que la politique espagnole est aussi efficace.
Certes, le dficit public espagnol reste trs lev: il tait encore de 7% du PIB en 2013
et la dette peut atteindre 100 % du PIB cette anne. Mais leffort ralis est considrable. Le dficit structurel primaire a diminu de 6,8 points de PIB depuis 2009. LEspagne se situe au cinquime rang des pays de lOCDE en termes de consolidation
budgtaire. Au-del des mesures prises ponctuellement ici et l, trois grands leviers
ont t utilisssimultanment : la gestion des effectifs publics, lencadrement des finances locales et la rforme des retraites.
Le gouvernement espagnol a russi rduire ses dpenses de personnel, avec une
baisse de 5% de la masse salariale entre 2010 et 2014, voire 7,5% si lon exclut le
personnel des universits. Au total, les effectifs ont t rduits de 7%. En outre, dans
le cadre de la rforme du march du travail de 2012, il a t dcid dappliquer aux
entits du secteur public le motif de licenciement pour cause conomique, technique
ou organisationnelle.
Les autorits espagnoles se sont aussi attaques avec dtermination au problme des
finances locales. Les dpenses des communauts autonomes avaient connu une drive
proccupante avant la crise, passant de 10,1% du PIB en 1995 14,9% du PIB en 2007
sans que cela ne se justifie par des transferts dattributions. Le contrle des dpenses

14

Prface

des collectivits locales a t renforc par une loi organique de 2012 qui sest attaque
aux risques de drapage par des mcanismes prventifs, correctifs et coercitifs. Les
administrations locales ont rduit leur masse salariale de 15 % depuis 2010. Il faudra
du temps pour juger de lefficacit de ce nouveau dispositif. Mais une telle rforme est
remarquable compte tenu des fortes traditions de dcentralisation du pays.
La rforme des retraites, enfin, frappe par son ampleur. Le systme a t modifi
deux reprises au cours des quatre dernires annes. Tous les paramtres ont t utiliss : lge lgal de dpart a t relev, ainsi que la dure de cotisation, et lindexation
des pensions sur linflation a t supprime. Pour assurer la soutenabilit du rgime,
il est prvu une actualisation tous les cinq ans des principaux paramtres, en fonction
des gains desprance de vie.

Le quatrime enseignement concerne les conditions politiques des rformes.


Certaines sont assez spcifiques lEspagne. Depuis ladhsion la dmocratie, il
existe entre les partis de gouvernement et les responsables du monde conomique un
consensus autour dun projet mobilisateur reposant sur ladhsion au projet europen et
sur la consolidation dun Etat social. On constate aussi labsence, jusqu trs rcemment, de partis populistes ou dextrmistes se prsentant comme une alternative
concevable ces partis de gouvernement. Leuroscepticisme demeure contenu, malgr
les rsultats du parti Podemos aux dernires lections europennes.
Dans un pays o lvnement le plus marquant du 20me sicle a t la guerre civile,
ce consensus est remarquable. Il doit tout aux nouvelles pratiques institutionnelles
mises en place dans le cadre de la jeune dmocratie espagnole. Lune des illustrations
les plus emblmatiques en est le dbat public rgulier autour du systme de retraites
organis institutionnellement par le pacte de Tolde. Son existence a permis de limiter la mobilisation contre la rforme dun des systmes de retraite publics les plus
gnreux au monde, dont la soutenabilit tait rendue encore plus problmatique par
le vieillissement acclr de la population espagnole.
Le timing des rformes a jou un rle dterminant. La rforme du march du travail a
ainsi t vote dans les cent premiers jours dexercice du nouveau gouvernement. Reste
nanmoins que le recours aux dcrets royaux a d tre privilgi de nombreuses
reprises: on en compte 29 pour la seule anne 2012, contre 14 par an en moyenne
pour la priode de la mise en place de la dmocratie, et 12 par an dans la dcennie
prcdant larrive au pouvoir du gouvernement actuel.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

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Espagne : derrire laustrit, la reprise

Il ne faut pas ngliger enfin la volont nationale dviter que le redressement du pays
soit trop dpendant des orientations fixes de lextrieur par la Troka compose de la
Commission europenne, de la BCE et du FMI. Les Espagnols ont tenu dmontrer
quils taient capables, eux-mmes, de dfinir avec ambition et dassumer avec dtermination les difficiles conditions du redressement. Le pari nest certes pas encore
gagn. Mais la performance ralise, ce jour, est vraiment exemplaire.

Michel Pbereau
Prsident dhonneur de BNP Paribas
Prsident du groupe de travail de lInstitut de lentreprise sur la consolidation budgtaire en Europe

16

Synthse

Le redressement en cours des finances publiques espagnoles et les rformes de structure


menes par les diffrents gouvernements de ce pays depuis la crise de 2008 sont la
parfaite dmonstration quil ny a pas de fatalit au dclin. Si lconomie et les comptes
publics espagnols ont t durement atteints par la crise mondiale de 2008, aggrave
par une crise nationale de limmobilier et une crise bancaire, ce pays renoue depuis le
deuxime trimestre 2014 avec un taux de croissance positif.
Avant la crise de 2008, lEspagne se caractrisait par un faible niveau de dpenses
publiques et un fort taux de croissance. En 2007, lEspagne consacrait 39,1% de son
PIB aux dpenses publiques, alors que lUE 15 y consacrait en moyenne 45,8% de
son PIB. Le taux de croissance annuel moyen de lconomie espagnole tait de 3,8%.
Nanmoins, cette forte croissance sest accompagne dun endettement des mnages
et des entreprises, provoquant le gonflement dune bulle immobilire et laggravation
du dficit extrieur.
Les effets de la crise mondiale de 2008 ont t amplifis en Espagne par leffondrement
de la bulle immobilire, et par consquent du secteur du btiment, principal moteur de
la croissance espagnole. Avant la crise, le secteur de la construction stricto sensu reprsentait13% de lemploi total (contre 7,5% pour lensemble de la zone euro). En prenant
en compte lensemble des activits lies directement ou indirectement limmobilier
(services immobiliers, assurances, tourisme, activits bancaires, etc.), il reprsentait
environ30% de lemploi total6. Lclatement de la bulle immobilire explique donc que
la hausse du chmage en Espagne ait t bien plus marque que dans le reste de la
zone euro. Celui-ci est ainsi pass de 8,3% en 2007 20% en 2010, contre une hausse
de 7,6% 10,1% en moyenne dans la zone euro.
Les plans de relance adopts dans un premier temps ont provoqu une augmentation
des dpenses publiques, lapparition dun dficit public et une aggravation du poids de
la dette. Entre 2007 et 2012, les dpenses publiques espagnoles ont augment de 8,7
points de PIB (contre une hausse de seulement 4,2 points de PIB dans lUE15 sur la
mme priode). Les finances publiques se sont trs nettement dgrades partir de
2009. Excdentaire de1,9% du PIB en 2007 (alors que les pays de la zone euro pr-

6 Lajustement de lemploi dans le btiment en Espagne reprsente des pertes demplois dans la zone euro,
OFCE, 12 janvier 2010.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

17

Espagne : derrire laustrit, la reprise

sentaient un dficit budgtaire de 0,7% du PIB en moyenne), le solde public espagnol


a t dficitaire de 11,2% du PIB en 2009. De mme, la dette espagnole est passe
de 36,3% du PIB en 2007 93,9% en 2013, soit une augmentation de 57,6 points de
pourcentage en six ans.
A partir de 2010, lEspagne a entam une cure daustrit drastique, reposant la fois
sur des mesures daugmentation des recettes et de rduction des dpenses. Afin de
rduire le dficit public, les taux des principaux impts ont t progressivement relevs
partir de 2011 (TVA, impt sur le revenu et impt sur les socits).
Dans cette mme optique de consolidation budgtaire, le gouvernement espagnol a
souhait rduire les dpenses, dans les diffrents champs de laction publique et aux
diffrents chelons dadministration. Le gouvernement espagnol a notamment rduit
ses dpenses de personnel ds 2010. Aprs avoir augment de 15% entre 2000 et
2008, la masse salariale des administrations publiques a baiss de 5% entre 2010
et 2014 (et de 7,5% si lon exclut le personnel des universits).
Au total, les dpenses publiques ont diminu en valeur denviron 8% en Espagne, entre
2008 et 2014 quand elles augmentaient de 4% en France sur la mme priode.
LEspagne a accompagn cette politique de consolidation budgtaire dune srie de rformes structurelles, visant renforcer la comptitivit de son conomie. LEspagne a
notamment renforc lencadrement des dpenses locales, afin de mieux partager leffort
de matrise des dpenses entre les diffrentes administrations. Cette rforme est
particulirement audacieuse dans un pays fortement dcentralis.
Les gouvernements successifs ont galement rform le fonctionnement du march
du travail, afin de le rendre plus efficient. Cette rforme est aujourdhui salue par
lOCDE.
Le systme de retraites, dont la soutenabilit long terme tait menace, a galement
t rform en 2011, via notamment le relvement de lge lgal de dpart la retraite
et laugmentation de la dure de cotisation. Les principaux paramtres du rgime seront
dsormais actualiss tous les cinq ans en fonction des gains desprance de vie. Cette
rforme a trouv son prolongement dans ladoption fin 2013 dune loi destine garantir lquit intergnrationnelle et lquilibre financier des caisses de retraite, qui prvoit
la suppression de lindexation des pensions sur linflation partir de 2014.
Enfin, diffrentes rformes ont t menes dans le domaine de la concurrence (amlioration du fonctionnement des marchs des biens et services; incitations la cration
dentreprises), dans le secteur financier et dans le secteur ducatif (rforme du systme
scolaire, dans une optique de diversification des qualifications des salaris).
Les principales rformes structurelles ont pu tre adoptes en sappuyant sur la demande
dquit et de transparence des citoyens, sur la lgitimit politique confre par llection

18

Synthse

au nouveau gouvernement ou grce une alliance entre grands partis. Le relatif consensus sur le projet de rforme des retraites en Espagne peut sexpliquer par la rgularit
et la transparence du dbat sur lavenir du systme de retraite. La rforme du cadre
budgtaire espagnol a bnfici du soutien des deux principaux partis et sest appuye
sur la forte demande de transparence des citoyens. La rforme du march du travail a
provoqu une plus vive opposition, mais a pu tre adopte dans les 100 premiers jours
de mandat du nouveau gouvernement de Mariano Rajoy.
Si le principal parti dopposition est affaibli, le gouvernement de Mariano Rajoy se heurte
dsormais de fortes oppositions dans certaines communauts autonomes et une
perte de confiance de la part des citoyens. Le parti socialiste ouvrier espagnol (PSOE)
est affaibli par son faible score aux lections europennes et le changement de direction qui en a rsult. Ladoption dun cadre budgtaire contraignant pour les communauts autonomes a exacerb les tensions entre le gouvernement central et le gouvernement des rgions. La crise a notamment renforc le mouvement indpendantiste
catalan, qui sest engag dans un bras de fer avec le gouvernement espagnol. Si les
mouvements de contestation sociale ont perdu de leur ampleur, lopposition dune
partie des lecteurs la politique daustrit est toujours forte, et sexprime dans le
vote pour le parti Podemos ainsi que dans une dfiance croissance lgard du gouvernement de Mariano Rajoy.
Les rformes de structure et lorthodoxie budgtaire semblent avoir port leurs fruits en
Espagne. Ce pays a affich au deuxime trimestre 2014 son meilleur taux de croissance
depuis le dbut de la crise en 2008, 0,6%. En variation annuelle, le PIB affiche une
progression de1,2%, du jamais vu depuis six ans. En juillet 2014, le FMI a rehauss
son estimation de la croissance du PIB espagnol pour 2014 de0,3 points ( 1,2%7).
Le gouvernement espagnol a quant lui rvis en septembre 2014 ses prvisions de
croissance pour 2014 et 2015, qui devraient respectivement slever 1,3% et 2%.
Cette croissance est tire la fois par les exportations, grce la baisse des cots
du travail et la monte en gamme des produits exports, mais aussi par le march
intrieur, grce une baisse du taux de chmage.
Nanmoins, la situation conomique de ce pays demeure fragile. Le taux de chmage y
est particulirement lev, mme sil est en forte baisse. Daprs les donnes dEurostat, lEspagne est le pays dEurope o le taux de chmage a le plus baiss en 20132014. Pour autant, le taux de chmage reste lev, 24,7% lautomne 2014 (53,6%
pour les jeunes).

7 Le FMI a abaiss ses anticipations 2014 pour les Etats-Unis 1,7% (-1,1 point), la France 0,7% (-0,3 point)
et lItalie 0,3% (-0,3 point).

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

19

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Le rquilibrage du modle de croissanceprendra plusieurs annes. Si lEspagne affiche


en 2013 pour la premire fois depuis 1986 un excdent de son solde courant, il lui
faudra plusieurs annes pour rsorber les dficits accumuls sur sa balance courante
avant la crise. Sa position extrieure nette sest considrablement dgrade, passant
de 65,8% du PIB 91% entre 2006 et 2012, alors que dans le mme temps les flux
dIDE rentrants ont diminu.
Si le secteur productif exportateur a vu sa base se renforcer depuis la crise, sa capacit maintenir un rythme de croissance lev au cours des prochaines annes, et
surtout son potentiel en terme de crations demploi peuvent susciter des interrogations,
au vu notamment du dsassortiment significatif de comptences (skills mismatch)
dont fait preuve lconomie espagnole. En 2013 en effet, seulement 55% de la population en ge de travailler avait achev le deuxime cycle des tudes secondaires, contre
70% dans la zone euro, ce qui risque de freiner le processus de monte en gamme du
tissu productif que le gouvernement espagnol appelle de ses vux.
Enfin, le dficit public reste lev (7,1% du PIB fin 2013, 5,5% du PIB prvu pour 2014),
de mme que la dette publique qui atteindra prs de 100% du PIB fin 2014. Si il y a
quelques mois encore on pouvait sinterroger sur les risques qutaient susceptible de
faire peser sur la reprise la poursuite des efforts de consolidation budgtaire, la situation sest dsormais inverse. Alors que la dtente des conditions financires facilite
par la politique accommodante de la BCE, le retour de la croissance et la tenue prochaine
dlections dcisives pour le pays poussent au statu quo, la poursuite des rformes
structurelles reste un enjeu de premier plan.

20

Introduction

Pendant les dix annes qui ont prcd la crise, lEspagne a connu un fort taux de
croissance, de 3,8% en moyenne annuelle. Cette croissance tait alimente par laugmentation de la population active (+30% en 10 ans) et par le dveloppement massif
du crdit.
Lendettement des mnages et des entreprises a provoqu la cration dune bulle immobilire, dont lclatement lt 2007, sest conjugu la crise financire internationale,
puis celle de la dette souveraine.
En 2013, lEspagne enregistrait toujours une croissance ngative (-1,2%). Le retour
une croissance positive est effectif depuis le premier semestre en 2014. La Commission
europenne prvoit une croissancede 1,1% (1,3% daprs les prvisions du gouvernement espagnol lautomne 2014).
Malgr cette reprise qui se profile, les hauts niveaux de dette prive et publique ainsi
que le fort taux de chmage rendent lconomie espagnole vulnrable et limitent ses
perspectives de croissance. La priode dajustement de lconomie espagnole est plus
longue que dans la plupart des pays de la zone euro du fait des dsquilibres accumuls lors de la phase dexpansion des dernires annes (bulle immobilire, bulle de
crdit priv, dficit du compte courant).
En 2013, le dficit public espagnol est de 7,1% du PIB, dont 0,5 points lis la recapitalisation des banques, et la dette publique reprsente 92,1% du PIB. Le taux de
chmage en octobre2014 est de 24,7% (et de 53,6% pour les jeunes actifs8).
Daprs le programme de stabilit 2014-2017 du gouvernement espagnol, le taux de
chmage devrait baisser pour atteindre 19,8 % en 2017. De mme, le dficit public
devrait se rsorber (-1,1% du PIB en 2017), ce qui permettrait de limiter laugmentation
du taux de dette publique.

8 Sont exclus de ce ratio, par dfinition, les jeunes en situation dtude, ou inactifs et ne recherchant pas demploi.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

21

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Prvisions dvolution du PIB et du taux de chmage en Espagne (en%)

Source: Actualisation du programme de stabilit 2014-2017 pour 2016 et 2017; Propuestos


Generales Estado 2015
*en% du PIB, hors recapitalisation bancaire
**A noter que ces prvisions ont t revues dans le cadre de la prsentation du budget 2015: ainsi, les taux de croissance
attendus pour 2014 et 2015 slevaient initialement dans le programme de stabilit 2014-2017 1,2% et 1,8%, tandis que
les prvisions de taux de chmage stablissaient respectivement 24,9% en 2014 et 23,3% en 2015 dans les projections
transmises Bruxelles au printemps 2014.

22

lEspagne avant la crise

1.1. AVANT LA CRISE, LESPAGNE CONNAISSAIT UNE CROISSANCE


SOUTENUE, BIEN QU LORIGINE DE DSQUILIBRES, ET UN
FAIBLE NIVEAU DE DPENSES PUBLIQUES

1.1.1. Lvolution des dpenses publiques espagnoles avant la crise


tait matrise, malgr une progression de la dpense des
communauts autonomes
1.1.1.1. Avant la crise de 2008, lEspagne connaissait une baisse tendancielle de son
ratio de dpenses publiques sur PIB
Avant la crise, en 2007, lEspagne consacrait 39,1% de son PIB aux dpenses publiques,
alors que lUE 15 y consacrait en moyenne 45,8% de son PIB. LEtat espagnol pesait
donc 6,7 points de PIB de moins que la moyenne de lUE15.
A titre de comparaison, la France, la Sude et lAllemagne consacraient respectivement
52,7%, 50,9% et 43,4% de leur PIB aux dpenses publiques en 2007. On peut alors
en conclure que lEtat espagnol se caractrisait en 2007 par un primtre plus rduit
que celui de ses voisins europens.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

23

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Dpenses publiques par fonction en 2007 (en% du PIB)

Services gnraux

Irlande

Espagne

R.U

All

Italie

Sude

France

UE
15

Zone
Euro

3,3

4,6

4,5

5,8

8,5

7,4

6,6

6,2

6,5
1,3

Dfense

0,4

1,0

2,3

1,0

1,3

1,6

1,8

1,5

Ordre et scurit publique

1,6

1,9

2,5

1,5

1,9

1,3

1,5

1,8

1,7

Affaires conomiques

4,2

5,0

2,9

3,2

4,0

4,0

3,3

3,7

3,9

Protection de lenvironnement

1,0

0,9

1,0

0,5

0,8

0,4

4,0

0,8

0,8

Logement et quipements
collectifs

2,1

0,9

1,1

0,8

0,7

0,7

2,0

1,0

1,0

Loisirs, culture, cultes

0,7

1,6

1,0

0,8

0,9

1,1

1,4

1,1

1,1

Enseignement

4,8

4,4

6,0

3,9

4,6

6,7

5,6

5,1

4,7

Sant

6,8

5,7

7,0

6,5

6,8

6,6

7,6

6,8

6,8

Protection sociale (hors sant)

11,7

13,1

15,0

19,4

18,1

21,1

21,9

17,8

18,3

TOTAL

36,7

39,2

43,3

43,5

47,6

51,0

52,6

45,8

46,1

Source: Eurostat.

Cette plus faible dpense publique rapporte au PIB en Espagne sexpliquait par:
>> une moindre dpense de protection sociale: 13,1% du PIB en Espagne, contre
21,9% en France et 17,8% en moyenne dans lUE 15;
>> une moindre dpense de sant: 5,7% du PIB en Espagne, contre 7,6% en France
et 6,8% en moyenne dans lUE 15;
>> une moindre dpense pour lenseignement: 4,4% du PIB en Espagne, contre 5,6%
en France et 5,1% en moyenne dans lUE 15.
Nanmoins, la dpense publique de lEspagne rapporte son PIB tait plus importante
que celle de la France dans deux domaines:
>> lordre et la scurit publique: 1,9% du PIB, contre 1,5% en France et 1,8% en
moyenne dans lUE 15;
>> les affaires conomiques: 5% en Espagne, contre 3,3% en France et 3,7% en
moyenne dans lUE 15.

Avant la crise de 2007, la dpense publique espagnole augmentait moins rapidement


que le PIB. Cette baisse de la dpense publique rapporte au PIB sest faite en deux
temps:

24

lEspagne avant la crise

>> Entre 1995 et 2000, les dpenses publiques espagnoles ont diminu de 5,2 points
de PIB. Cette volution correspond un effort budgtaire li aux exigences imposes
par les critres de convergence de Maastricht. Sur cette priode, lEspagne a particulirement rduit ses dpenses de services gnraux et de protection sociale hors
sant (respectivement -1,8 et -1,2 points de PIB).Cependant, sur cette priode, les
dpenses publiques espagnoles ont diminu de manire moins importante que celles
de lAllemagne (-9,7 points de PIB), de lIrlande (-9,8 points de PIB) ou encore de lUE
15 (-7,6 points de PIB).
>> Entre 2000 et 2007, les dpenses publiques espagnoles ont poursuivi leur diminution relativement au PIB, mais dans une moindre mesure. Si la politique dassainissement budgtaire a t maintenue, il semblerait bien que lEspagne ait relch
quelque peu ses efforts. Sur cette priode, les dpenses publiques espagnoles ont
baiss de 0,1 point de PIB, alors quelles ont augment de 1,1 point de PIB en
moyenne dans lUE 15. Cette baisse des dpenses publiques espagnoles sexplique
notamment par la baisse des dpenses alloues aux services gnraux, au logement
et quipements collectifs ainsi qu la dfense. Les dpenses de protection sociale
(hors sant) sont restes les mmes.

Evolution des dpenses publiques entre 1995 et 2007 (en% du PIB)


65
60
55
50
45
40
35
0
1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Source: Eurostat.

Cette diminution de la part des dpenses publiques dans le PIB espagnol sexplique
essentiellement par la forte progression du PIB sur cette priode. En effet, en volume,
la dpense publique a augment de 8% par an entre 2000 et 2007 (en courants).

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

25

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Evolution de la dpense publique en Md

Source: Donnes OCDE et Eurostat; Calculs rapporteur.

1.1.1.2. Le poids des dpenses sociales sur le PIB tait relativement faible
Les dpenses sociales espagnoles (retraites et sants inclues) taient relativement faibles
compares celles des autres pays europens avant la crise:
>> alors quelles reprsentaient 21 % du PIB espagnol en 2007, elles comptaient
pour26,8% du PIB de lUE 15 et 30,9% du PIB franais;
>> la dpense de vieillesse constituait un poste de dpenses peu important en Espagne linverse des autres pays europens: en 2007, lEspagne ne consacrait que
6,8% de son PIB aux dpenses de vieillesse, alors que lItalie qui y consacrait 13,1%
et lUE 15, 10,1%. Cela peut sexpliquer par la relative jeunesse de la population
espagnole (en 2007, 17% des Espagnols ont plus de 65 ans, contre 20% en Italie9),
le systme de retraites tant par ailleurs relativement gnreux au regard des comparaisons internationales, avec un taux de remplacement de 74% contre 55% en
moyenne dans les pays de lOCDE;
>> la sant reprsentait galement un poste de dpenses moins important quailleurs: en2007, lEspagne consacrait 6,4% de son PIB aux dpenses de maladie et
de soins de sant, contre 7,5% pour lUE 15 et 8,6% pour la France. Le systme
de soins espagnol nen gnre pas moins des rsultats particulirement remar-

9 Donnes de la Banque mondiale pour 2007.

26

lEspagne avant la crise

quables, comme en tmoigne par exemple lesprance de vie sa population10; il peut


tre de ce fait peru comme relativement efficient par les Espagnols eux-mmes11;
>> enfin, labsence malgr certaines mesures rcentes12 dune vritable politique
familiale, cette dernire ptissant dun certain discrdit depuis son association sous
le rgime franquiste avec une vision traditionnelle et conservatrice de lordre politique.
A linverse, lEspagne dpensait davantage pour la couverture du risque chmage que
lUE 15 en moyenne en 2007 (2,1% du PIB, contre 1,3%). Cela peut sexpliquer par
son taux de chmage, puisque ce dernier tait en Espagne suprieur d1,2 point la
moyenne de lUE 15 en 2007 (8,3% en Espagne et 7,1% en moyenne dans lUE 15).

Dpenses de protection sociale en 2007(en% du PIB)


Irlande

Espagne

R.U

All

Italie

Sude

France

UE 15

6,7

6,4

7,5

6,6

8,1

7,5

8,6

7,5

Invalidit

1,0

1,5

2,5

1,5

2,1

4,4

1,8

2,1

Vieillesse

3,9

6,8

10,1

13,1

9,3

11,1

11,2

10,1

Survie

0,8

1,9

0,2

2,4

2,1

0,6

1,8

1,6

Famille/Enfants

2,6

1,3

1,6

1,2

2,8

2,9

2,6

2,1

Chmage

1,4

2,1

0,5

0,4

1,5

1,1

1,9

1,3

Logement

0,4

0,2

1,1

0,0

0,7

0,5

0,8

0,6

Maladie/Soins de sant

Exclusion sociale

0,4

0,3

0,2

0,1

0,1

0,6

0,6

0,4

TOTAL PRESTATIONS DE PS

17,2

20,5

23,7

25,3

26,7

28,7

29,3

25,7

Dpenses de fonctionnement

1,2

0,5

0,4

0,7

1,0

0,6

1,3

0,8

Autres dpenses

0,0

0,0

0,6

0,5

0,1

0,0

0,3

0,3

TOTAL DPENSES DE PS

18,3

20,8

24,7

26,6

27,8

29,2

30,9

26,7

Source: Eurostat.

Cette faiblesse des dpenses sociales en Espagne sexplique par le caractre rcent du
systme de protection sociale dans ce pays, par le choix dun partage du financement
de ce systme entre acteurs privs et publics, mais aussi par les carences de ce systme
de protection sociale.

10 Daprs lInsee, les projections desprance de vie des hommes (78,8 ans) comme des femmes (85,2 ans)
espagnols entre 2010 et 2015 se situaient devant celles des Franais(es) (respectivement 78,2 ans et 85,2 ans).
Source: http://www.insee.fr/fr/themes/tableau.asp?reg_id=98&ref_id=CMPTEF02216
11 Dans un classement ralis en 2013 partir des donnes de la Banque Mondiale, du FMI et de lOCDE, lagence
Bloomberg a cherch mesurer lefficience des systmes de sant dans le monde selon trois critres: lesprance
de vie (pondration de 60%), le cot du systme de sant par habitant (pondration de 30%) et la part des
dpenses de sant dans le PIB (pondration de 10%). LEspagne se situait au 5 me rang, derrire Hong Kong,
Singapour, le Japon et Isral, mais devant la France (19 me rang).
12 Via notamment linstauration dune prime la naissance de 2 500 euros en 2007, mesure supprime en janvier 2011.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

27

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Il a fallu attendre la fin du rgime franquiste pour que lEtat-providence en tant quinstitution se matrialise en Espagne. Apparu relativement tardivement (au cours de la seconde moiti des annes 1970), lEtat-providence espagnol ne sest rellement consolid qu la fin des annes 1980. Ds larrive au pouvoir des socialistes en 1982,
lEtat-providence espagnol connat une priode duniversalisation et de consolidation.
Il intgre la tradition familiale, mais poursuit et tend galement le systme de scurit sociale de type bismarckien lensemble des marchs du travail.
Comme dans les autres pays mditerranens, lEtat-providence espagnol associe de
manire singulire intervention de lEtat, rle de la famille et prsence du secteur priv.
Les secteurs priv et associatif jouent en effet un rle central dans la gestion des
services collectifs. Compte tenu des carences des services publics hrites du rgime
franquiste, le modle adopt a t celui du welfare mix: les organisations but non
lucratif ont t intgres aux institutions offrant des services sociaux. Le gouvernement
conservateur de Jos Maria Aznar a ainsi dvelopp la privatisation partielle de la gestion des services publics partir de 1996, ce qui a impliqu notamment une augmentation des dpenses dordre priv dans le domaine des fonds de retraites, de la sant
et de lducation.
Bien que le modle dtat providence espagnol repose sur luniversalisation des services
et des prestations, il demeure incomplet en matire de protection des chmeurs et de
services sociaux aux personnes. Globalement, lEspagne dispose dun faible niveau de
protection sociale qui explique sa capacit limite rduire la pauvret et dvelopper
des politiques efficaces pour lutter contre lexclusion sociale, particulirement des immigrants, des personnes non qualifies et de manire gnrale, des personnes en situation de prcarit sociale.

28

lEspagne avant la crise

Taux de pauvret avant et aprs redistribution en 2011 (en%)

Source: Eurostat.

Le rle des transferts sociaux pour limiter la pauvret est lev dans les pays dEurope
du nord (Sude, Pays Bas et Danemark), dans certains pays dEurope de lest (Rpublique tchque), ainsi quen Irlande et au Royaume-Uni, o la part des prestations
soumises condition de revenu est particulirement importante.
Dans les pays dEurope du sud, parmi lesquels lEspagne, limpact des transferts sociaux
pour rduire la pauvret montaire est plus limit.

1.1.1.3. La baisse globale du ratio de dpenses publiques sur PIB masquait


nanmoins une forte progression de la dpense des communauts autonomes
LEspagne est un pays fortement dcentralis, qui compte trois niveaux de collectivits
locales (article 137 de la Constitution): les communes (municipios), les provinces (provincias) et les communauts autonomes (comunidades autnomas). Les 17 communauts autonomes regroupent 50 provinces et 8 115 communes, auxquelles sajoutent
deux villes sous statut autonome (Ceuta et Melilla).
En Espagne, les comptences se rpartissent donc entre quatre niveaux dadministration:

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

29

Espagne : derrire laustrit, la reprise

>> Les comptences exclusives de ltat central (article 149 de la Constitution) portent
dune part sur les secteurs rgaliens (nationalit, immigration, droit dasile, relations
internationales, dfense, administration de la justice, rgime douanier et commerce
extrieur, systme montaire, scurit publique, etc.) et dautre part, sur les matires
dintrt national (coordination de la planification gnrale de lactivit conomique,
rgime juridique des fonctionnaires des administrations publiques, infrastructures
nationales, patrimoine culturel, monumental et artistique national, coordination de
la recherche scientifique et technique, rgime minier et nergtique, rgulation des
mdias, etc.). Elles visent enfin garantir lgalit de traitement des citoyens sur
lensemble du territoire: il revient ainsi ltat central de fixer les grands principes
juridiques en matire civile, pnale et commerciale, en matire de droit de la proprit intellectuelle, de droit du travail et de la scurit sociale ou de protection de
lenvironnement ainsi que de rguler par exemple les conditions dobtention et
dhomologation des diplmes.
>> Les comptences qui ne sont pas exclusivement confies ltat central peuvent
tre exerces par les communauts autonomes, qui disposent ainsi de comptences
propres dans de nombreux domaines (article 148 de la Constitution). Leurs principaux
domaines de comptences sont la sant, lducation, les services sociaux et les
infrastructures rgionales (routes, voies ferres, ports, aroports et systmes hydrauliques rgionaux, ouvrages publics situs sur leur territoire, etc.). Elles disposent
galement de comptences en matire de logement et durbanisme, dagriculture,
dlevage et de pche, de protection de lenvironnement, de dveloppement conomique, de culture (patrimoine, muses, bibliothques, conservatoires rgionaux) et
de tourisme.
>> Les communes sont principalement comptentes en matire durbanisme (planification, gestion et excution urbanistique, protection et gestion du patrimoine historique, promotion et gestion des logements sociaux, conservation et rhabilitation
des btiments), denvironnement (collecte des dchets, traitement des eaux uses,
acheminement domicile de leau potable, etc.), dentretien et de maintenance des
infrastructures routires qui relvent de la commune, de protection de la population
(police locale, protection civile, prvention et lutte contre les incendies, attention
immdiate aux personnes en situation dexclusion sociale), de transports urbains
(circulation et stationnement des vhicules, transport urbain de voyageurs), de promotion des activits touristiques, culturelles et sportives sur son territoire ainsi que
de lentretien et de la maintenance des centres publics dducation maternelle, primaire ou spcialise.
>> Les provinces jouent essentiellement un rle de coordination des services municipaux et dappui aux communes de moins de 20000 habitants en matire de collecte
et de traitement des ordures mnagres, dacheminement domicile de leau potable
et de traitement des eaux uses, de prvention et dextinction des incendies, de

30

lEspagne avant la crise

nettoyage de la voirie, de pavement des voies publiques et dclairage public, de


gestion du recouvrement fiscal et de gestion financire des petites communes. Elles
assurent galement une assistance juridique, conomique et technique aux communes, et elles contribuent au dveloppement conomique et social du territoire.
Elles sont enfin charges de suivre les cots effectifs des services rendus par les
communes de la province afin doptimiser ces cots.
Les dpenses des communauts autonomes ont augment entre 1995 et 2007, passant
de 10,1% du PIB 14,9% du PIB. La progression des dpenses des autres collectivits est moins marque: de 5,9% du PIB en 1995 6,6% en 2007.
Cette progression sexplique la fois par les transferts de comptences successifs
intervenus au cours de la priode (dpenses dducation la fin des annes 90, dpenses de sant au dbut des annes 2000), mais aussi par le dynamisme des dpenses des communauts hors transferts.
Les ressources non-financires des communauts autonomes ont galement augment dans les annes prcdant la crise. Elles sont passes de 42Md en 1995
154Md en 200713. Les ressources non-financires des autres collectivits locales
sont passes de 26Md en 1995 66,2Md en2007. Cette hausse est notamment
due laugmentation de la fiscalit locale.

1.1.2. Jusquen 2007, lEspagne a connu une priode de forte


croissance conomique, qui sest nanmoins accompagne de la
formation dimportants dsquilibres
La forte croissance de lconomie espagnole sur la dcennie prcdant la crise (3,8%
en moyenne annuelle), sest accompagne dun endettement des mnages et des entreprises, provoquant le gonflement dune bulle immobilire et laggravation du dficit extrieur.
Cette performance conomique sexplique en partie par un effet de rattrapage dune
conomie dont le niveau de vie tait infrieur la moyenne europenne au dbut des
annes 2000 (84% du PIB par habitant en 2002). Ce processus a t aid par les
transferts financiers de lUnion europenne vers lEspagne. Depuis son entre dans la
Communaut conomique europenne, il y a plus de vingt ans, lEspagne a reu de
Bruxelles quelque 200 Md, soit plus de fonds quaucun autre pays dans lhistoire.
Sept de ses dix-sept rgions (Madrid, Pays basque, Navarre, Catalogne, Aragon, Ba-

13 Institut national de la statistique espagnol.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

31

Espagne : derrire laustrit, la reprise

lares, Rioja) affichent aujourdhui un revenu par tte suprieur la moyenne europenne.
Si linflation espagnole sest rduite avec lentre de ce pays dans lUnion europenne,
le processus de rattrapage conomique sest traduit par le maintien dun niveau dinflation suprieur la cible retenue par la Banque centrale europenne (2%). Dans le cadre
dune politique montaire unique fonde sur la moyenne de linflation de la zone, cette
situation a gnr en Espagne des taux dintrt rels trs faibles, voire, par moments,
ngatifs.
Tirant parti de ces conditions demprunt particulirement avantageuses, les mnages
et les entreprises espagnols se sont fortement endetts, quils aient subi lvolution des
prix immobiliers ou investi massivement dans ce secteur. Ainsi, le taux de croissance
annuel des prts au secteur non financier passe de 9,4% en janvier 2003 19,3% en
janvier 2007. Le taux dendettement des mnages est ainsi pass de 68% du revenu
disponible brut en 2000 130% en 2007. Sur ces 62 points daugmentation de lendettement des mnages, 45 points correspondent des prts immobiliers. De mme, la
dette des socits non financires est passe de 76% du PIB en 2000 131% en
2007. Sur ces 55 points daugmentation de lendettement des entreprises non financires, 31 points correspondent des activits et prts immobiliers.
Cet endettement a tir la croissance du secteur de limmobilier. Entre 1996 et 2007,
le taux dinvestissement dans la construction rsidentielle a plus que doubl en Espagne,
passant de7% 15% du revenu disponible brut, tandis quil restait autour de 10%
dans la zone euro. Lun des raisons de cette inflation immobilire tient la drgulation
foncire et urbanistique des annes 1990. Ainsi, la Loi du Sol de 1998 visait libraliser loffre foncire en rendant de fait lensemble des sols constructibles, les pouvoirs
publics devant dsormais motiver la protection dun terrain et non sa qualification pour
lurbanisation14. La fiscalit, plus favorable aux propritaires quaux bailleurs, a galement soutenu le souhait daccs la proprit des mnages espagnols15. En 2005, le

14 Ainsi, alors la prcdente Loi du Sol de 1975 distinguait le sol non encore urbanis, le sol non urbanisable
(protg), le sol urbanisable et le sol urbanisable non programm, la loi de 1998 a supprim cette dernire
catgorie et tabli dans son article 10 la prsomption gnrale favorable la transformation urbanistique du sol,
cest--dire sa qualification pour lurbanisation. (Source: Surproduction immobilire et difficults daccs au
logement en Espagne, Charlotte Worms, Etudes Foncires n138, mars-avril 2009). Au-del de son effet immdiat
sur linflation immobilire, ce changement de lgislation aura un impact non ngligeable dans la transmission des
mcanismes de la crise, ds lors que ses effets se conjuguent avec celui des normes IFRS, adoptes au milieu
des annes 2000. En effet celles-ci impliquent que les proprits immobilires terrains compris dtenues par
les entreprises (notamment celles du secteur de limmobilier et les caisses dpargne) soient comptabilises
leur valeur de march, et non plus leur valeur dacquisition, ce qui gonfler artificiellement leur bilan avant la
crise entreprises. Lorsque la bulle financire a clat, les actifs des caisses dpargne espagnoles et des socits
immobilires ne valaient plus rien. Ne sachant quelle tait la valeur relle des actifs de certaines institutions, les
banques ont refus de prter ces dernires, et la contraction du crdit a amplifi la rcession.
15 Il sagit ici dun hritage des politiques daides laccession la proprit initialement mises en uvre sous
Franco. Les mnages espagnols qui acquirent un logement peuvent ainsi dduire de leurs impts 15% du capital
et des intrts sous un certain plafond (en 2009, celui-ci tait de 9015 euros)? La fiscalit est aussi faible sur
le foncier non bti, ce qui a rendu la rtention foncire peu coteuse dans un contexte de faibles taux dintrts.

32

lEspagne avant la crise

taux de proprit atteignait 86%, le plus lev de la zone euro. Linvestissement dans
limmobilier revt galement un caractre spculatif. Linvestissement dans limmobilier
est peru comme un placement hautement rmunrateur. Les municipalits ont-elles
aussi profit de cette expansion, au travers des impts indirects et des taxes prleves
sur les constructions, mais aussi en utilisant la vente de leur patrimoine foncier pour
se financer.
Sous leffet de cet investissement massif de liquidit dans le secteur immobilier, plus
de800000 logements par an ont t construits en Espagne entre 2005 et 2007, soit
autant quen France, Allemagne et Royaume-Uni runis. Le prix des logements a augment de 11% en moyenne par an entre 2000 et 2007.
Le secteur de la construction a t un moteur important de la croissance conomique
espagnole. Nanmoins, ce secteur a acquis avant la crise une taille trop importante, qui
explique en bonne partie les dsquilibres financiers constats au moment de la crise.
Linvestissement dans le foncier bti reprsentait 9% du PIB en 2007 (6% en 2000),
et ce secteur employait plus d1,5million de personnes.
Le dveloppement du secteur immobilier et des services connexes (commerce, tourisme
et transport) sest fait en partie au dtriment des autres secteurs de lconomie, notamment lindustrie, dont la part dans la valeur ajoute sest replie de 18% en 1995
12% en 2007. Dans le mme temps, le poids de la construction est pass de 7,5%
en 1995 12% en 2007.
Cette spcialisation sest traduite par une perte importante de productivit. En effet, la
captation de lpargne par le secteur de la construction sest faite au dtriment dinvestissements productifs et de la recherche et dveloppement. Par ailleurs, ce secteur,
comme tous les secteurs abrits, gnre trs peu de gains de productivit. Entre 1995
et2007, la productivit par tte dans lconomie espagnole a ainsi baiss de 0,4% par
an en moyenne.
Lexpansion du secteur de la construction a eu galement un impact nfaste sur le dficit extrieur. En effet, la production de ce secteur nest pas exportable, mais consomme
en revanche des produits imports (les importations reprsentent 20% de la valeur
ajoute gnre par ce secteur). Ce secteur contribue donc au dsquilibre de la balance
commerciale. Il explique aussi hauteur de 3,1 points laugmentation du besoin de financement de lconomie espagnole entre 2000 et 2007 (de 3,2 % en 2000 9,6 %
en2007).

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

33

Espagne : derrire laustrit, la reprise

1.2. LA PROFONDEUR DE LA CRISE CONOMIQUE


ESPAGNOLE EST DUE AUX DSQUILIBRES INHRENTS
SON MODLE DE CROISSANCE, QUI ONT ENTRAN UN
CLATEMENT DE LA BULLE IMMOBILIRE ET UNE CRISE
DE LA DETTE SOUVERAINE, EN SUS DE LA CRISE
CONOMIQUE MONDIALE

1.2.1 La crise conomique mondiale sest conjugue un clatement


de la bulle immobilire espagnole
La crise mondiale a prcipit lclatement de la bulle immobilire espagnole, mme si
les premiers signes du retournement du march immobilier apparaissent ds fin 2005.
Alors que les prix des logements augmentaient de 12,5% par an en moyenne entre
2000 et 2005, la croissance des prix de limmobilier stait ralentie partir de 2005,
passant 7,5% par an.
Ce ralentissement de la croissance des prix de limmobilier sexplique par le relvement
du taux dintrt directeur de la Banque centrale europenne, qui est pass de 2% en
dcembre2005 4,25% en octobre 2008. Cette augmentation du taux directeur et le
ralentissement concomitant de linflation ont provoqu une hausse des taux dintrt
rels en Espagne (de -0,5% en janvier 2006 3,3% en aot 2007).
La charge de la dette des mnages espagnols, qui avaient pour la plupart contract
des prts taux variable, sest accrue et a donc entran une baisse de linvestissement
rsidentiel et un ralentissement de la hausse des prix immobiliers.
La faillite de la banque Lehman Brothers, en septembre 2008, a transform le processus
engag de dgonflement de la bulle immobilire espagnole en un clatement. Les prix
immobiliers ont perdu 7% en 2009 et 3,7% en 2010.

34

lEspagne avant la crise

1.2.2. A cette crise conomique et lclatement de la bulle


immobilire se sont ajoutes des difficults de financement de dette
espagnole
La hausse de la dette publique (voir 1.2.4), juge trop importante par les marchs financiers, a t sanctionne par un financement plus coteux (hausse des taux dintrt sur
les dettes souveraines), devenu insoutenable pour les pays les plus fragiles de la zone
euro. La Grce fut la premire en difficult (printemps 2010) avant lIrlande (automne
2010) et le Portugal (printemps 2011). La notation de la dette espagnole a t dgrade
plusieurs reprises, passant de AAA dbut 2010 BAA3 en juin 2012, soit un cran
de la catgorie spculative.
Si lEtat espagnol na pas prouv les mmes difficults que la Grce financer sa
dette, la persistance de taux dintrt long terme suprieurs au taux de croissance de
lconomie empche son dsendettement.

PIB en valeur et taux dintrt 10 ans sur les emprunts dEtat


10
8
6
4
2
0
-2
-4
2002

2003

2004

2005

2006

Taux de croissance du PIB

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Taux dintrt 10 ans sur les emprunts dEtat

Source: Natixis, Comment se dbarrasser des vieilles dettes dans la zone euro?, 24juin 2013.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

35

Espagne : derrire laustrit, la reprise

1.2.3. La profondeur de la crise espagnole est due aux dsquilibres


inhrents son modle de croissance
Lclatement de la bulle immobilire a entran la faillite du principal moteur de lconomie et de lemploi. La rcession qua connue lEspagne en 2009 (-3,7%) est comparable
celle vcue par la zone euro dans son ensemble (-4,1%). Nanmoins, la crise espagnole se rvle nettement plus profonde. Le taux de chmage a connu une explosion
sans prcdent: entre 2007 et 2013, il a augment de 18,1 points de pourcentage,
passant de 8,3% 26,4%16. Cette augmentation du taux de chmage reprsente la
deuxime augmentation la plus forte enregistre parmi les pays de lOCDE, lEspagne
talonnant la Grce qui a enregistr une hausse de 19 points de pourcentage sur la
mme priode.
Avant la crise, le secteur de la construction stricto sensu constituait 13% de lemploi
total (contre 7,5% pour lensemble de la zone euro). En prenant en compte lensemble
des activits lies directement ou indirectement limmobilier (services immobiliers,
assurances, tourisme, activits bancaires, etc.), il reprsentait environ 30% de lemploi
total17. Lclatement de la bulle immobilire explique donc que la hausse du chmage
en Espagne ait t bien plus marque que dans le reste de la zone euro. Le taux de
chmage est ainsi pass de 8,3% en 2007 20% en 2010, contre une hausse de
7,6% 10,1% en moyenne dans la zone euro. Plus de 50% des pertes demplois enregistres par lEspagne entre 2008 et 2010 sont lies la chute de lactivit dans la
construction. La monte du chmage a t dautant plus brutale que prs de 20% des
travailleurs taient employs par le biais de contrats temporaires, non renouvels au
moment du retournement du cycle.

16 Soit 3,4 M de chmeurs en plus sur cette priode.


17 Lajustement de lemploi dans le btiment en Espagne reprsente des pertes demplois dans la zone euro,
OFCE, 12 janvier 2010.

36

lEspagne avant la crise

Evolution du taux de chmage en Europe (2007-2013, en%)


30
25
20
15
10
5
0

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

Source: OCDE, Principaux indicateurs conomiques.

Une part importante du chmage est dordre structurel et persistera malgr la reprise
de lactivit. A moyen terme se pose donc la question du nouveau potentiel de croissance de lconomie. La moiti des chmeurs espagnols est au chmage depuis plus
dun an. A titre de comparaison, en 2007, 20% des chmeurs espagnols taient des
chmeurs de longue dure. En France, ce pourcentage est stable, autour de 40%18.
Avant 2008, le taux de chmage structurel en Espagne tait dj lev, 10% daprs
la Commission europenne. Ce taux de chmage structurel baissait nanmoins, puisque
quil tait de 15% au dbut des annes 1990. La crise actuelle risque de freiner, voire
dinverser, ce mouvement de rduction du niveau de chmage structurel.

1.2.4. La crise a provoqu une forte augmentation du taux de


pauvret en Espagne
Le systme de protection sociale espagnol fait difficilement face une augmentation
croissante des demandes de prestations. En Europe, lEspagne est un des Etats membres
dans lesquels la protection sociale a eu limpact le plus faible sur la rduction de la
pauvret, et particulirement de la pauvret infantile. La distribution des prestations

18 OECD Economic Surveys Spain, OCDE, septembre 2014.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

37

Espagne : derrire laustrit, la reprise

familiales est dfavorable pour les quintiles les plus pauvres de la population, qui reoivent proportionnellement moins de prestations familiales par enfant. La dpense
moyenne par enfant augmente avec les revenus du foyer. Cette distribution rgressive
sexplique en partie par le poids des aides aux nouveaux ns et aux jeunes enfants,
qui sont surreprsents dans le quintile le plus ais de la population, daprs le programme national de rforme espagnol pour 2011. Par ailleurs, la coordination entre
services publics de lemploi et services sociaux reste trop faible.
Les dfaillances du systme de protection sociale espagnol conjugues lexplosion du
chmage expliquent laugmentation du taux de pauvret dans ce pays. Entre 2007
et2011, le taux de pauvret montaire a progress d1,4 point en Espagne, passant
de 20,8% 22,2%. A titre de comparaison, sur la mme priode, ce taux a augment
en moyenne de 0,4 point en Europe et a mme baiss de 2,5 points au Royaume-Uni.
Notons toutefois que les carences du systme de protection sociale espagnol ne sont
pas seules responsables: laugmentation de la pauvret peut sexpliquer aussi par les
baisses de salaires consenties depuis la crise.

Evolution du taux de pauvret montaire entre 2007 et2011


(en% de la population)

Source: Eurostat.

Le taux de pauvret des personnes en emploi tait ainsi le 3me le plus lev dEurope
en2012 (12,3%). Le taux de pauvret des enfants et des jeunes est galement lev:29,9% des moins de 18 ans et28,4% des 18-24 ans.
Le gouvernement espagnol a approuv un plan stratgique national pour lenfance et
ladolescence (plan estratgico nacional de infancia y adolescencia) et un plan national
daction pour linclusion sociale (plan nacional de accin para la inclusion social) afin de
lutter contre cette explosion de la pauvret.

38

lEspagne avant la crise

1.3. LA CRISE A PROVOQU UNE AUGMENTATION DES


DPENSES PUBLIQUES, LAPPARITION DUN DFICIT PUBLIC
ET UNE AGGRAVATION DU POIDS DE LA DETTE

1.3.1. La crise conomique a provoqu une augmentation du poids de


la dpense publique rapporte au PIB espagnol
Entre 2007 et 2012, les dpenses publiques espagnoles ont augment de 8,7 points de
PIB (contre une hausse de seulement 4,2 points de PIB dans lUE 15 sur la mme
priode). Cette forte hausse sexplique notamment par une augmentation soutenue des
dpenses de protection sociale hors sant (+4,6 points de PIB), des affaires conomiques et des services gnraux.

Dpenses publiques par fonction en 2012 (en% du PIB)


Irlande

Espagne

R.U

All

Italie

Sude

France

UE
15

Zone
Euro

Services gnraux

5,8

6,1

6,1

5,8

9,1

7,2

5,9

6,7

6,8

Dfense

0,4

1,1

1,0

2,4

1,4

1,4

1,9

1,5

1,3

Ordre et scurit publique

1,7

1,6

2,1

2,4

1,9

1,4

1,8

1,9

1,8

Affaires conomiques

3,6

3,4

7,7

2,8

3,4

4,4

3,7

4,1

4,3

Protection de lenvironnement

0,8

0,6

0,8

0,9

0,9

0,3

1,1

0,8

0,8

Logement et quipements
collectifs

0,8

0,5

0,4

0,8

0,7

0,7

1,9

0,8

0,8

Loisirs, culture, cultes

0,8

0,8

1,3

1,0

0,7

1,1

1,4

1,1

1,1

Enseignement

5,2

4,3

4,5

6,1

4,2

6,8

6,1

5,3

5,0

7,1

7,0

6,2

8,0

7,3

7,1

8,3

7,5

7,4

Protection sociale (hors sant)

16,4

19,4

17,7

18,0

21,0

21,4

24,4

20,3

20,5

TOTAL

42,6

44,7

47,7

48,1

50,6

52,0

56,6

50,0

49,9

Sant

Source: Eurostat.

Les dpenses de protection sociale espagnoles ont fortement augment. En effet,


de20,8% du PIB en 2005, elles sont passes 25,4% en 2009, et mme 26,1% en
2011. En2007, lUE dans son ensemble accordait 5,4 points de pourcentage de plus
que lEspagne aux dpenses de protection sociale, contre seulement 3 points de plus
en 2011.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

39

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Les dpenses consacres au chmage et la vieillesse ont fortement augment (respectivement +1,6 et 2,1 points de PIB). Au vu de lvolution du chmage sur la mme
priode, il nest pas tonnant que les dpenses alloues aux prestations chmage aient
augment.

Dpenses de protection sociale en 2012 (en% du PIB)


Espagne

R.U

All

Italie

Sude

Irlande

France

UE 15

Maladie/Soins de sant

6,7

9,3

9,6

7,0

7,6

15,1

9,2

8,7

Invalidit

1,8

1,9

2,3

1,7

3,9

1,3

2,1

2,1

Vieillesse

9,2

12,7

9,4

15,3

12,4

6,4

12,9

11,8

Survie

2,4

0,1

2,0

2,7

0,5

0,5

1,8

1,6

Famille/Enfants

1,4

1,9

3,2

1,4

3,2

3,4

2,6

2,3

Chmage

3,6

0,7

1,2

0,9

1,2

3,6

2,0

1,6

Logement

0,1

1,6

0,6

0,0

0,5

0,5

0,8

0,6

Exclusion sociale

0,2

0,2

0,2

0,1

0,7

0,3

0,8

0,4

Total prestations de PS

25,4

28,4

28,5

29,1

30,0

31,1

32,2

29,1

Dpenses de fonctionnement

0,5

0,4

1,1

0,8

0,6

1,5

1,4

0,9

Autres dpenses

0,0

0,0

0,1

0,5

0,0

0,0

0,6

0,3

TOTAL DPENSES DE PS

25,9

28,8

29,5

30,3

30,5

32,5

34,2

30,4

Source: Eurostat.

1.3.2. Cette augmentation des dpenses publiques, conjugue une


baisse des recettes fiscales, sest traduite par une dgradation du
dficit et un accroissement de lendettement public
Les finances publiques se sont trs nettement dgrades partir de 2009. Excdentaire
de1,9% du PIB en 2007 (alors que les pays de la zone euro prsentaient un dficit
budgtaire de 0,7 % du PIB en moyenne), le solde public espagnol a t dficitaire
de11,2% du PIB en 2009. Cet cart de 13 points de PIB sexplique par:
un plan de relance massif en 2009 -2010;
>> le cot du sauvetage du systme bancaire;
>> limpact des stabilisateurs automatiques: la chute des ressources fiscales (en
particulier celles lies au foncier) et laugmentation mcanique de dpenses lies
la crise (chmage, taux dintrt) ont reprsent 11,4 points de PIB en Espagne,
contre 3,8 points de PIB en Allemagne et 4,7 points en France19.

19 Europe, Etats-Unis, Japon: quelles politiques budgtaires de sortie de crise?, OFCE, janvier 2010.

40

lEspagne avant la crise

Dficit public entre 2006 et 2013 (en% du PIB)

Source: Fiscal Monitor 2014, FMI, avril 2014.

Les sauvetages financiers ont eu un impact de 7,7 points sur la dette publique espagnole,
ce qui reste trs infrieur au poids des sauvetages financiers en Irlande (+40,1 points),
Grce (+30,9 points), en Allemagne (+12,5 points) et au Royaume-Uni (+10,3 points)20.

20 Fiscal Monitor 2014, FMI, avril 2014.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

41

Espagne : derrire laustrit, la reprise

PLAN DE RELANCE
En Espagne, le plan de relance a t un des plus massifs de lUnion europenne.
Il a reprsent en tout un montant de 19,1Md, soit 1,7% du PIB espagnol.
Ce plan de relance a principalement port sur le secteur des infrastructures
publiques (8 Mds).
Allemagne

France

R.U.

Italie

Espagne

Md

% PIB

Md

% PIB

MdM

% PIB

Md

% PIB

Md

% PIB

Construction
rsidentielle

1,8

0,1

1,8

0,1

2,1

0,1

0,3

0,0

0,5

0,0

Infrastructures
publiques

4,6

0,2

10,5

0,5

1,2

0,1

1,4

0,1

8,0

0,7

Investissement
productif

19,5

0,8

10,7

0,5

0,5

0,1

1,2

0,1

7,3

0,6

Conso. en
biens durables

3,5

0,1

1,0

0,1

1,8

0,2

Conso. en
biens non-durables

0,5

0,0

1,5

0,1

0,6

0,1

Consommation
publiques

2,0

0,1

0,9

0,1

Total

31,9

1,3

19,1

1,7

25,5

1,3

0.0
15,0

0,9

1,2

0.1

20

1.2

2,6

5,5

0,2

0,4

Source: Natixis.

En 2009, le gouvernement espagnol a lanc un plan global de relance (Plan Espaol


para el Estmulo de la Economa y el Empleo), ax principalement sur cinq champs
daction publique:
-- laide aux familles: rduction de limpt sur les revenus, le relvement du
minimum vieillesse et laugmentation des bourses dtude
-- le soutien aux entreprises: allgements dimpts;
-- la cration demplois : lobjectif du gouvernement tait de crer 300 000
emplois, via notamment la cration dun Fond pour linvestissement local.
Le gouvernement a pris des mesures en faveur de lorientation et la formation
professionnelles et de linsertion sur le march du travailet a augment les
aides aux demandeurs demploi qui souhaitent crer leur propre entreprise;
-- linjection des liquidits dans le systme financier national, afin de consolider
lassise financire des banques et de les encourager accorder des prts
aux mnages et aux entreprises;
-- la modernisation de lconomie : le gouvernement a adopt des mesures
spcifiques visant accrotre la productivit dans des secteurs cls comme
les transports, lnergie, les tlcommunications, les services et la fonction
publique.

42

lEspagne avant la crise

Fin 2009, les projets mis en uvre par le Fonds pour linvestissement local avaient
gnr 424 000 emplois, dont 180 700 nouveaux emplois. Le plan de relance a
galement permis de renforcer le rle protecteur et prventif du systme espagnol
de scurit sociale.

Le budget de la scurit sociale a galement subi les effets de la crise. Alors que les
comptes de la scurit sociale affichaient fin 2009 un excdent de 8,3Md (soit
0,8% du PIB), en 2010, le dficit tait de 2,6Md (soit 0,2% du PIB). En 2013, ce
dficit tait d11,9Md (soit 1,2% du PIB).

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

43

Le redressement budgtaire

2.1. LESPAGNE A ENTAM PARTIR DE 2010 UNE CURE


DAUSTRIT DRASTIQUE, REPOSANT LA FOIS SUR DES
MESURES DAUGMENTATION DES RECETTES ET DE
RDUCTION DES DPENSES
A partir de mi-2010, le gouvernement espagnol a adopt de premires mesures daustrit budgtaires, dont limpact sur la rduction du dficit budgtaire nont pas t
prennes: aprs une amlioration de 1,5 point de PIB entre 2009 et 2010, le dficit
augmente nouveau en 2011.
Le changement de majorit fin 2011 concide avec ladoption dun nouveau plan daustrit, visant la fois augmenter les recettes et rduire les dpenses publiques.

2.1.1. Afin de rduire le dficit public, les taux des principaux impts
ont t progressivement relevs partir de 2011
Les nombreuses mesures mises en places pour rduire le dficit public comportaient
notamment une augmentation significative des taux dimposition: augmentation des
taux de TVA, augmentation du barme de limpt sur le revenu et limitation de plusieurs
dductions en matire dimpt sur les socits.

2.1.1.1. Ds 2011, les taux de TVA ont t augments, afin daccrotre les recettes
fiscales et de reporter une partie de la charge de lajustement budgtaire des
revenus du travail vers la consommation
Les taux de TVA ont t augments deux reprises:
>> en 2011, le taux gnral est pass 18% et le taux rduit 8%, contre respectivement 16% et 7% avant 2010;
>> en 2012, le taux gnral a t port 21% et le taux rduit 10%.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

45

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Daprs le programme national de rformes de lEspagne pour 2013, laugmentation des taux de TVA de 2012 devait gnrer 2,4Md de recettes fiscales supplmentaires en 2012, et7,8Md en 2013.
Cette mesure devait nanmoins avoir un impact ngatif sur la croissance, estim
-0,35% du PIB en 2013 et -0,57% du PIB en 2014. Leffet sur lemploi tait estim
-0,27% en 2013 et de -0,61% en 2014.
Le taux de TVA standard en Espagne est dsormais proche de la moyenne constate
au niveau europen (21,3 % en 2013). Le produit de la TVA en Espagne est de
50,5Md (soit une hausse de 2,5Md depuis 2008)21.

Taux standard de TVA en 2013

Source: Eurostat.

2.1.1.2. La rforme de limpt sur le revenu en 2011 et 2012, avait pour objectif
daugmenter les recettes fiscales et de limiter les biais en faveur de linvestissement
immobilier
Avant la crise, seules quatre tranches existaient (une 24% jusqu 17700, une
tranche 28% entre 17700 et 33000, une tranche 37% de 33000 53400
et une tranche 43% partir de 53400). Deux tranches ont t rajoutes en 2011
(45% de 120000 175000, 47% au-dessus de 175000). En 2012, le gouver-

21 Ministerio de Economa y Hacienda.

46

Le redressement budgtaire

nement de Mariano Rajoy instaur une septime tranche 52% au-del de 300000.
Une contribution exceptionnelle et progressive a aussi t instaure pour les annes
2012, 2013 et2014. Compte tenu de cette contribution exceptionnelle, les taux marginaux sont dsormais les suivants: 24,75%, 30%, 40%, 47%, 50%, 53% et 54%.
Limpact de laugmentation des taux dimposition sur le revenu est estim dans le programme national de rformes de 2012 5,36Md de recettes supplmentaires pour
lanne 2012.
Par ailleurs, afin de supprimer les incitations lendettement des mnages, la dduction
pour lacquisition de la rsidence principale a t supprime en 2012.
Le taux marginal dimpt sur le revenu en Espagne est dsormais lun des plus levs
dEurope, et se situe 13 points au-dessus de la moyenne des pays de lUnion europen22.
Il convient toutefois de nuancer cette ralit, dans la mesure o une partie du relvement de limpt sur le revenu rsulte de mesures temporaires qui nont pas vocation
tre prolonges au-del de 2014 et parce que lEspagne ne possde plus dimpt
sur la fortune depuis 200823.

Taux marginal dimpt sur le revenu en 2013

Source: Eurostat.

A noter que le graphique ci-dessus ne rend pas entirement compte de la situation franaise: si lon intgre les
prlvements sociaux (CSG), le taux marginal y est alors proche de 57% pour les revenus du travail et atteint 64,5% pour
les revenus du capital, si on fait abstraction de la fraction dductible de la CSG. En 2014, selon Eurostat, le taux marginal
suprieur mdian de limpt sur le revenu slevait 46,6% (contre une moyenne de 39,4% la mme anne), en forte
hausse depuis 2009 (40,5%).

22 En 2014 si lon fait exception du cas de la France, voqu plus haut, seuls la Sude (56,7%), le Danemark
(56,2 %) et les Pays-Bas (52 %) disposaient en Europe dune taux marginal plus lev que lEspagne (Source ;
Tendances de la fiscalit dans lUnion europenne, Eurostat, 2014). Si lon y ajoute les contributions exceptionnelles
mises en place en 2011, le taux marginal suprieur de lIR slevait aussi au Portugal 48%+3,5%+5% = 56,5%.
23 Ce dernier a toutefois t rtabli, titre provisoire, en 2011 et 2012.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

47

Espagne : derrire laustrit, la reprise

2.1.1.3. La rforme de limpt sur les socits de 2012 devait permettre daugmenter
les recettes fiscales en mettant un terme la baisse tendancielle de son taux effectif
La rforme de 2012 de limpt sur les socits avait un double objectif:
>> mettre un terme la baisse tendancielle du taux effectif de cet impt, due essentiellement aux techniques doptimisation fiscales mises en uvre par les grands
groupes;
>> augmenter les recettes fiscales pour rduire le dficit.
Cette rforme a consist en:
>> une rduction de 5% 1% de la limite annuelle maximal de dductibilit des
immobilisations immatrielles correspondant au fonds de commerce;
>> lintroduction dun paiement fractionn minimal pour les grandes entreprises
(chiffre daffaires suprieur 20M par an);
>> une limitation de la dductibilit des pertes financires: les pertes financires
suprieures 30% du rsultat de lexercice (EBITDA) ne seront pas dductible dans
lanne, et la dductibilit est limite 1M. Les pertes non dduites sont reportables sur les annes suivantes, dans la limite de 18ans;
>> une suppression de la libert damortissement des grandes entreprises, quand
elles ne maintiennent ou ne crent pas demplois;
>> linstauration dun prlvement spcial de 8% sur les dividendes et les revenus
dorigine trangre rapatris;
>> la suspension pour lanne 2012 de la dduction des dpenses de formation
professionnelle pour la formation des salaris aux nouvelles technologies de la
communication et de linformation;
>> la suspension pour lanne 2012 du taux dimposition rduit de 20 % pour le
maintien ou la cration demplois dans les microentreprises (moins de 25 salaris,
chiffres daffaires infrieur 5M).
Leffet attendu, daprs le programme national de rformes de 2012, tait de 5,3Md.
Si le taux de limpt sur les socits en Espagne est dsormais suprieur de 7 points
la moyenne europenne, il est comparable au taux italien et allemand (respectivement
27,5% et 29,8%) et trs infrieur au taux franais (36,1%).

48

Le redressement budgtaire

Taux dimpt sur les socits en 2013

Source: Eurostat.

2.1.1.4. Malgr laugmentation des taux dimposition, les recettes fiscales de lEtat
espagnol ont fortement dcru entre 2008 et 2012
En 2012, les recettes fiscales de lEtat espagnol sont infrieures de 18% leur niveau
de 2008, malgr laugmentation des taux dimposition. Cette chute des recettes fiscales
est suprieure celle enregistre dans les autres pays europens: -10% en Italie, -4%
en France et -2% en Allemagne.
Les recettes de lEtat espagnol devraient reprsenter 37,4% du PIB en 2014, contre
36,9% du PIB en2008, soit une hausse de 0,5 points. A titre de comparaison, le ratio
recettes sur PIB a augment de 0,5 points en Allemagne (de 44,1% 44,6%), d1,9
point en Italie (de 45,9% 47,8%), de 2,9 points en France (de 50% 52,9%) et de
3,4 points en Grce (de 40,7% 44,1%).
Malgr des taux nominaux parmi les plus levs dEurope, les recettes fiscales espagnoles
ne reprsentaient que 37,4% du PIB en 2014, contre 46,8% dans la zone euro. Ce ratio
est de 9,4 points infrieur celui de la zone euro24.

24 Donnes Eurostat.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

49

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Evolution des recettes publiques en Md

Source: Donnes OCDE et Eurostat; Calculs rapporteur.

2.1.1.5. La rforme globale du systme fiscal espagnol, annonce pour 2014, devrait
permettre daccrotre son efficacit conomique et budgtaire
Le gouvernement espagnol a adopt en juin 2014 un projet de rforme de grande ampleur
du systme fiscal. Lobjectif de cette rforme nest plus seulement de rpondre la
ncessit court terme daugmenter les recettes pour rduire le dficit, mais galement
daccompagner la sortie de crise, en mettant en place un systme fiscal incitatif la
reprise demploi et la cration dactivit.
En 2013 et dbut 2014 une commission dexperts a men un travail danalyse du systme fiscal espagnol. Sur les bases de cette tude, devrait tre mene une rforme
dont les objectifs seraient de:
>> moderniser le systme fiscal;
>> rduire les dsincitations lemploi;
>> augmenter les recettes fiscales;
>> favoriser le dveloppement conomique, garantir lunit du march et la neutralit fiscale et amliorer la comptitivit de lconomie espagnole.

Le projet adopt par le gouvernement prvoit:


>> un alignement du taux normal de TVA 21%;
>> un relvement des taxes sur limmobilier et les carburants;

50

Le redressement budgtaire

>> une baisse de limpt sur les socits et limpt sur le revenu des tranches infrieures;
>> un tarif unique pour les cotisations sociales, de 100 mensuels pendant les deux
premires annes pour les entreprises qui recruteront de nouveaux salaris en contrat
dure indtermine.
Lagence de notation amricaine Moodys a critiqu toutefois ce projet de rforme fiscale,
jugeant quil manque dambition et augmente le risque de rater la cible de dficit public
pour 2015 et2016. Dans une tude de juillet 201425, les conomistes de Goldman
Sachs nuancent toutefois ce jugement en relativisant le cot de cette rforme fiscale
(0,5 point de PIB de recettes en moins lhorizon 2016) et en soulignant que le retour
de lconomie espagnole vers son potentiel devrait contribuer la rsorption de son
dficit.

2.1.2. Dans une optique de consolidation budgtaire, le gouvernement


espagnol a souhait rduire les dpenses, dans les diffrents champs
de laction publique et au diffrents chelons dadministration
Le gouvernement espagnol a mis en uvre diverses mesures de rduction des dpenses
ds2012: modration de la masse salariale publique (gel des embauches et des rmunrations); des rformes spcifiques en matire de sant et dducation; un plan de
rationalisation des comptences exerces par chaque niveau de collectivit.

2.1.2.1. Lobjectif de consolidation budgtaire a conduit le gouvernement espagnol


rduire le volume des investissements publics
En 2011, le gouvernement espagnol a dcid de rduire d1,8Md linvestissement
dans les infrastructures publiques (soit une baisse de 15% des investissements prvus).
Cette coupe dans les projets dinvestissements publics sest poursuivie les annes
suivantes. Le gain attendu devait tre de 7,8 Md en 2011, 12,9 Md en 2012,
12,9Md en 2013.
En tout, la baisse des investissements publics devrait reprsenter 1,1 point de PIB,
horizon 2014.

25 Spain stronger growth, financial conditions remains key, European Economics Analyst, 17 juillet 2014

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

51

Espagne : derrire laustrit, la reprise

2.1.2.2. Le gouvernement espagnol sest attaqu aux dpenses de fonctionnement


des administrations centrales et locales
Le programme de stabilit et le programme de rformes national de lEspagne pour
2012 prvoyaient:
>> un plan de restructuration et de rationalisation du secteur public industriel et commercial des communauts autonomes: ce plan visait rduire le nombre dentreprises
publiques et fondations. Lobjectif tait de rduire de 20% ces entits;
>> une suppression des doublons entre Etat central et communauts autonomes: les
communauts autonomes ont dupliqus certaines structures dEtat, comme le tribunal des comptes, le tribunal de dfense de la comptence, le dfenseur du peuple
et le conseil dEtat, gnrant des surcots inutiles. De plus, chaque communaut
autonome possde son organisme statistique. Certaines ont un conseil audiovisuel
et des agences de protection des donnes. Limpact de cette mesure devait tre de
250MM partir de2013;
>> la suppression des offices de commerce ou centres de commerces autonomes:
les Communauts autonomes avaient sous leur responsabilit 134 de ces structures
en2012, ddies la promotion extrieur, pour un budget global de 150MM.
Ces structures ralisaient les mmes tches que celles de lInstitut pour le commerce
extrieur (ICEX), sous tutelle tatique.
En 2012, le gouvernement devait inciter les Communauts autonomes supprimer ces
structures ou les fusionner au sein de lICEX.
Par ailleurs, la loi de rationalisation et de soutenabilit de ladministration locale approuve en dcembre 2013 devait permettre de mieux matriser lvolution de la dpense
locale. Cette loi prvoit notamment:
>> la rationalisation des structures locales et une clarification de leurs comptences
selon le principe une administration, une comptence;
>> le calcul et la publication du cot effectif des services municipaux, afin que le citoyen
puisse les comparer et les valuer.
Daprs le programme national de rforme 2014, cette loi devrait engendrer une conomie de8Md sur la priode 2014-2020.

2.1.2.3. Le gouvernement espagnol a rduit ses dpenses de personnel ds 2010


En 2007, 2,5 M de salaris espagnols taient des fonctionnaires, soit 11% des salaris
espagnols. La proportion de fonctionnaires dans la population active espagnole est

52

Le redressement budgtaire

suprieure la proportion de fonctionnaires dans la population active allemande, mais


infrieure celle constate en Italie, au Royaume-Uni et en France.

Proportion de fonctionnaires dans la population active en 2011

Source: OECD Government at a Glance 2013.

23% de ces fonctionnaires sont employs par lEtat central, 52% par les communauts
autonomes et 25% par les collectivits locales dun niveau infrieur 26. La constitution
attribue lEtat la comptence pour fixer les rgles de base du rgime statutaire des
fonctionnaires (conditions dacquisition et de perte du statut de fonctionnaire, droits et
devoirs, rgime disciplinaire). Cest galement lEtat qui fixe le rgime gnral des
fonctionnaires (loi du 2 avril 2007 relative au statut de lemploi public). La loi de finances
dtermine chaque anne, pour lensemble des administrations publiques le rgime de
base des rmunrations (quivalent de la rmunration indiciaire), laugmentation globale des moyens consacrs aux complments de rmunration des fonctionnaires
(quivalent du rgime indemnitaire), et laugmentation de la masse salariale des contractuels. Les collectivits locales disposent donc de marges de manuvre limites en
matire de rmunration.
Les salaris du secteur public espagnol, en 2011, sont globalement moins bien rmunrs que dans les autres pays europens, niveau de responsabilit gal et en parit

26 http://www.fonction-publique.gouv.fr/files/files/IMG/Espagne_.pdf; voir donnes chiffres en annexe.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

53

Espagne : derrire laustrit, la reprise

de pouvoir dachat. Afin de pouvoir comparer le niveau de rmunration entre salaris


du secteur public de pays diffrents, lOCDE a cr quatre ensembles:
>> les ensembles D1 et D2 regroupent dans les diffrents pays les salaris du secteur public se trouvant des niveaux levs de responsabilit (senior managers);
>> les ensembles D3 et D4 regroupent les salaris du secteur public des postes
intermdiaires de responsabilit (middle managers).
En Espagne, ces quatre catgories de salaris du secteur public sont moins rmunrs
que leurs quivalents dans les autres pays europens.

Salaire annuel moyen des salaris du secteur public en 2011 ($ en PPP)


450.000
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
100.000
50.000
0

D1

D2
France

Allemagne

D3
Italie

D4

Espagne

Source: OECD Government at a Glance 2013.

Pour autant, le gouvernement espagnol a choisi de geler les salaires des employs du
secteur public en 2011, aprs les avoir rduit de 5 % en 2010. Cette mesure devait
permettre lEtat espagnol dconomiser 3,2Md en 2012 et 3,3Md en 2013, soit
0,3 point de dpense publique sur PIB en moins.
Le gouvernement espagnol a galement dcid en 2011 de rduire le personnel du
secteur public de 7% dici 2013 (mise en uvre dun taux de remplacement de 10%
pour lensemble du personnel du secteur public en 2011-2013). Lconomie attendue
tait de 8,5Md en 2012 et de 8,7Md en 2013, soit 0,8point de dpense publique
sur PIB en moins.
En dfinitive, aprs avoir augment de 15% entre 2000 et 2008, la masse salariale des
administrations publiques a baiss de 5% entre 2010 et 2014 (et de 7,5% si lon exclut
le personnel des universits). Les administrations locales ont rduit leur masse salariale
de15%, ladministration centrale de 6% et les communauts autonomes de 5%.

54

Le redressement budgtaire

En M dETP
3,0

Evolution de la masse salariale dans le secteur public


+15%

-5%

2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Administration publique dEtat
Adminitration des commuanuts autonomes

Administration locale
Universits

Source: Boletines Estadsticos del personal al servicio de las Administraciones Publicas,


2009-2014.

2.1.2.4. A partir de 2011, le gouvernement espagnol a mis en uvre une rforme du


systme de sant pour mieux matriser lvolution de la dpense
Jusquau milieu des annes 1980, le systme de sant espagnol tait organis sur la
base dune assurance maladie, la couverture sant relevant de la scurit sociale et
bnficiant aux personnes affilies.
En 1986, la loi gnrale de sant du 25 avril vient transformer le systme pour le faire
voluer vers un modle de service national de sant. Le systme de sant devient
alors universel: tous les individus ont droit aux soins de sant, indpendamment du
fait de cotiser ou non la scurit sociale, et donc indpendamment de leur situation
professionnelle et conomique.
Entre 1978 et le 1er janvier 2002, le systme de sant espagnol a fait lobjet dune
vaste dcentralisation en faveur des dix-sept communauts autonomes, assortie dune
mise en concurrence des prestataires de sant. Depuis le 1er janvier 2002, la totalit
des communauts autonomes se sont vues confrer la plupart des comptences de
sant: chaque communaut a dsormais la facult dadopter la rglementation et les
procdures de gestion de son choix et assure la gestion des centres sanitaires et des
hpitaux. En 2003, sur 40,1 milliards deuros de dpenses publiques de sant, lEtat

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

55

Espagne : derrire laustrit, la reprise

a contribu hauteur de 3,65 milliards, tandis que la part des communauts autonomes
slevait 35,8 milliards (soit32,5% de leur budget).
En Espagne, le secteur priv occupe galement une place importante au sein du systme
de sant. 30% des soins sont dlivrs par le secteur priv.
A partir de lanne 2000 et jusqu 2004, le systme de sant espagnol a connu une
baisse de popularit pour deux raisons:
>> dune part en raison des listes dattente pour laccs aux services de premiers
soins ou aux soins spcialiss;
>> dautre part, cause de la qualit mdiocre des informations fournies aux patients
par les institutions.
En 2003, une loi de cohsion et de qualit a donc t adopte. Cette loi visait renforcer les responsabilits de chaque rgion en matire de sant et garantir lgalit
des citoyens face aux soins grce des rformes telles que la cration dun catalogue
de prestations de sant et une extension de ces dernires aux handicaps sociaux, aux
soins palliatifs et la sant mentale.
Depuis la crise conomique et financire de 2008, les difficults auxquelles le systme
de sant espagnol fait face (engorgement, dficit sanitaire, pression inflationniste sur
les cots) se sont accentues.
Pour faire face au retournement conjoncturel et dans le but de rduire ses dpenses
de sant, le gouvernement espagnol a mis en place diffrentes mesures dconomies
visant rationaliser le systme de sant national et en assurer la viabilit. Les principales mesures dconomie adoptes partir de 2011 sont les suivantes:
>> Augmentation des franchises mdicales en 2011, en fonction du salaire des patients. La participation des patients aux dpenses de mdicaments baissait tendanciellement en Espagne. En 1981, le taux de participation des patients tait suprieur
20%; en 2010 il est de 5,8%, soit bien en-dessous de la moyenne europenne
qui se situe 16,5%. La rforme adopte en 2011 prend en compte, dans le remboursement des mdicaments, la capacit financire du patient et sa situation
demploi. Pour ce faire, les donnes fiscales sont croises avec les cartes sanitaires
des patients. Pour les bnficiaires de minima sociaux, aucune participation financire
nest demande. Pour les patients ayant un revenu annuel infrieur 18000, le
taux de participation sera de 40%. Pour les patients ayant un revenu compris entre
18000 et 100000, le taux de participation sera de 50% Pour les patients ayant
un revenu gal ou suprieur 100000, le taux de participation sera de 60%.

56

Le redressement budgtaire

En 2012, le gouvernement a prsent une nouvelle rforme du systme de sant visant


faire payer en partie (10%) leurs mdicaments aux retraits qui les obtenaient jusqu
prsent gratuitement 27.
Les malades chroniques continueront payer 10% du prix de leurs mdicaments. Les
chmeurs sans prestation bnficieront en revanche de la gratuit totale des mdicaments.
>> Incitation la consommation de mdicaments gnriques. La consommation de
mdicaments gnriques a plus que doubl entre 2003 et 2010, passant de 9%
des ventes de mdicaments 27%. En 2012, cette consommation est passe
34,4%.
Grce ces deux mesures, entre le 1er juillet 2012 et la fin du mois de janvier 2014,
le systme national de sant a enregistr une conomie en termes de consommation
pharmaceutique de 2,9Md.
>> Dremboursement de mdicaments. En juin 2012, le gouvernement espagnol
prsentait aux communauts autonomes une liste de plus de 450 mdicaments dont
le remboursement par lEtat pourrait tre supprim28.
>> Augmentation de 5% de la participation des bnficiaires aux prestations du systme dpendance. Cette mesure devait permettre dconomiser 339M en201329.
>> Exclusion des sans-papiers de la couverture sanitaire gratuite. Depuis septembre
2012, les individus en situation irrgulire seront toujours accepts aux urgences
mais, sils veulent tre soigns, ils devront cotiser: 60 par mois pour les moins
de 65 ans et jusqu 155 pour les plus gs 30. Seuls seront exempts les femmes
enceintes, les mineurs et les personnes porteuses de maladies contagieuses, comme
le sida par exemple. Selon les estimations du gouvernement espagnol, lexclusion
des immigrs en situation irrgulire de laccs gratuit aux soins, combine des
restrictions contre le tourisme sanitaire des Europens, devrait permettre dconomiser 1Md par an.
>> Rduction de la masse salariale. Le personnel public du secteur de la sant a t
touch, comme dans le reste de la fonction publique, par le gel salarial et la limitation
des recrutements. Le temps de travail des fonctionnaires est pass de 35 heures
37,5 heures par semaines en 2012. Ces mesures ont permis denregistrer en 2012

27 Le Monde, LEspagne conomise sur ses dpenses de sant, 20 avril 2012


28 La Tribune, Sant: les Espagnols digrent difficilement la pilule de la rforme de la sant, 28 juin 2012
29 Programme national de rformes 2013.
30 Le Figaro, Madrid ne soigne plus gratis les sans-papiers, 20 aot 2012

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

57

Espagne : derrire laustrit, la reprise

une baisse des cots de personnel dans le secteur de la sant de 1,9Md 31. Les
dpenses de personnel ont baiss de 2% par an.
En touchant des secteurs sensibles comme la sant, le gouvernement sest attir les
critiques de lopposition - le parti socialiste a ainsi manifest son rejet frontal de ce
nouveau plan de rigueur - mais aussi dune partie de la population espagnole. Pour
Trinidad Jimnez, charge de la sant au PSOE, cette rforme de la sant reprsente
un changement de modle du systme national, pour le dtriorer progressivement
et chercher dmanteler le systme sanitaire public. Lassociation de consommateurs
Facua dnonce quant elle le fait que le gouvernement prpare le terrain dune
sant pour les riches et une autre pour les pauvres32.
Par ailleurs, sur les 17 gouvernements de rgions autonomes comptents en matire
de sant, 7 ont annonc quils refuseront dappliquer la loi visant lexclusion des sanspapiers de la couverture sanitaire gratuite, et quils maintiendront laccs aux soins
pour les immigrs en situation irrgulire.

2.1.2.5. Malgr laugmentation du taux de chmage, le gouvernement espagnol a


rduit les droits de chmage et augment les cotisations pour les contrats dure
dtermine
Le systme dassurance chmage espagnol repose sur une allocation qui entend fournir un revenu de remplacement du salaire aux individus qui connaissent des priodes
de chmage. Le financement de cette allocation est assur par les cotisations assises
sur les rmunrations des salaris, mais aussi par les partenaires sociaux, largement
associs llaboration des dispositifs. Laccs lindemnisation chmage est ouvert
aux salaris ayant travaill 12 mois minimum.
Suite la crise conomique et financire de 2008, et dans loptique dun assainissement
budgtaire, lEspagne a pris des mesures drastiques pour rduire les dpenses daide
aux chmeurs. Malgr laugmentation dramatique du chmage, le gouvernement espagnol a tout de mme dcid damnager les conditions de prise en charge en procdant
une rduction de droit. Le montant de lallocation chmage a ainsi t rduit de 10%
partir du septime mois dindemnisation. Les dpenses de politique active pour
lemploi ont quant elles t rduites de 50% en deux ans, ce qui sest traduit par une
baisse de loffre de formation de rinsertion professionnelle.
Par ailleurs, si le taux de cotisation a t abaiss 7,05% en 2009 (contre 7,3% auparavant) pour les CDI, il a t port 8,3% pour les titulaires dun CDD temps plein et

31 Programme national de rformes 2013.


32 Le Point, LEspagne va couper dans la sant et lducation, 20 avril 2012

58

Le redressement budgtaire

9,3% pour les titulaires dun CDD temps partiel ou dun contrat dintrim. Lobjectif
de ces augmentations de cotisations est de rduire limportance des contrats temporaires sur le march du travail espagnol qui concernent environ 30% de la population
active (soit le double de la moyenne europenne).

2.1.2.6. Le gouvernement espagnol a galement rduit les dpenses dducation


Le gouvernement espagnol a dcid en 2011 daugmenter le nombre dheures de cours
des professeurs du primaire et du secondaire, de limiter les remplacements (remplacement seulement partir de 10 jours dabsence dun professeur), et daugmenter le
nombre dlves par classes.
A luniversit, les cursus nattirant pas suffisamment dtudiants ont t ferms, le
recrutement de nouveaux professeurs a t limit, et les frais de scolarit ont t rehausss.
Limpact conomique de ces mesures est estim dans le programme de stabilit de2012
4Md.
Malgr le faible taux de fcondit (1,36 enfant par femme, soit bien en-dessous du
seuil de remplacement des gnrations, estim 2,06), il nest pas vident que cette
baisse des dpenses publiques dducation en Espagne sexplique par des raisons
dmographiques: aprs avoir chut en-dessous de 500000 par an dans les annes
1980 puis en-dessous de400000 par an dans les annes 1990, le nombre des naissances est reparti la hausse dans les annes 2000, avant de chuter nouveau
partir de 2009 (424000 naissances en 2013, contre 519000 en 2008 mais ces
enfants ne sont pas encore scolariss). Par ailleurs, le nombre dtudiants du suprieur
crot plus vite que la moyenne de lOCDE.

2.1.2.7. Ces mesures ont permis denrayer la hausse des dpenses publiques
Alors que les dpenses publiques rapportes au PIB ont augment en moyenne de 2,2
points dans la zone euro entre 2008 et 2014, cette hausse a t d1,5 point de PIB en
Espagne. La hausse du poids des dpenses publiques dans le PIB a t bien plus marque en France (3,3 points) et en Italie (2,2 points).
Nanmoins, lEspagne na pas russi pour autant stabiliser ou faire baisser le poids
de ses dpenses publiques dans le PIB, contrairement ce qui a pu se produire en
Grce (-4 points), au Royaume-Uni (-0,6 point) et en Allemagne (+0,7 point).
Cette situation peut sexpliquer par un effet dnominateur (variation du PIB), puisquen
valeur, les dpenses publiques ont baiss en Espagne denviron 5% entre2009 et 2014.
A titre de comparaison, en France, elles ont augment de 10%.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

59

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Evolution des dpenses publiques en Md

Source: Donnes OCDE et Eurostat; Calculs rapporteur.

Daprs ltude de lOCDE de septembre 2014, leffort de consolidation men par lEspagne en 2012 et 2013 reprsente 7,5% du PIB, et 53% de cet effort a port sur les
dpenses 33. Ces dernires devraient monter en puissance et reprsenter lavenir la
majorit de lajustement budgtaire, comme lillustre le graphique ci-dessous:

Dcomposition de lajustement budgtaire entre 2014 et 2017

Source: Ministry of Economy, Goldman Sachs Global Investment Research.

33 OECD Economic Surveys Spain, OCDE, septembre 2014.

60

Le redressement budgtaire

2.2. LEFFORT DE CONSOLIDATION DES FINANCES


PUBLIQUES ESPAGNOLES RESTE ENCORE INACHEV
Ces mesures daugmentation des recettes et de rduction des dpenses ont permis au
gouvernement espagnol de redresser ses finances publiques, mme si le dficit reste
encore largement au-dessus de la barre des 3% de PIB. Depuis 2009, la consolidation
budgtaire du dficit public espagnol slve 3,9 points de PIB, selon le FMI. Lorsque
lon sattache au dficit structurel primaire, leffort espagnol slve 6,8 points de
PIB. Ainsi, en termes de redressement budgtaire, lEspagne se classe au 8me rang
parmi les pays de lOCDE (derrire lIrlande, le Royaume-Uni ou encore le Portugal) pour
ce qui est du redressement de son dficit budgtaire, et au 5me rang pour la rduction
de son dficit structurel.
Bien que lobjectif nominal de 6,3% de dficit en 2012 nait pas t atteint (6,8% du
PIB, hors aides bancaires), la Commission a estim que lEspagne a bien ralis les
efforts structurels demands. LEspagne bnficie dsormais dun dlai de deux ans
supplmentaires pour atteindre lobjectif de retour du dficit public sous les 3% de PIB
(2016 contre 2014).
En 2013, les administrations publiques espagnoles ont enregistr un dficit hors mesures
de restructurations bancaires de 6,6 % du PIB, soit une rduction de 0,22 points par
rapport 2010 (dficit de 6,8%).

Solde des administrations publiques en 2013 (en% du PIB)

Source: Actualisation du programme de stabilit 2014-2017.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

61

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Solde des administrations publiques 2014-17 (en% du PIB)

Source: Libro Amarillo 2015.

Prvisions dvolution du dficit et de la dette (en% du PIB)

Source: Actualisation du programme de stabilit 2014-2017, Propuestos Generales Estado 2015

Avec le retour de la croissance, lobjectif dun dficit public de 5,5% (hors mesures
lies aux restructurations bancaires) devrait tre atteint sans mesure daustrit supplmentaire cette anne. Selon les conomistes de BNP Paribas 34, le retour de la
croissance et la baisse attendue du taux de chmage devraient normalement accrotre
lassiette fiscale et rduire les transferts sociaux. Pour 2015, le respect de la cible
budgtaire de 4,2% du PIB ncessitera vraisemblablement de nouveaux efforts budgtaires mais dune ampleur limite (0,7% du PIB selon BNP Paribas).
Le budget prsent lautomne 2014 pour 2015 sinscrit dans cette perspective. Bien
quil prvoie des dpenses publiques en baisse de 3,2%, et le maintien du gel des
salaires des fonctionnaires pour la cinquime anne, ce projet reflte un desserrement
de ltau de la rigueur qui pesait jusque-l sur les finances publiques espagnoles. Audel des baisses dimpts annonces la suite de la rforme fiscale voque prcdemment, ce budget prvoit notamment le remboursement du quart de la prime de Nol
qui avait t supprime pour les fonctionnaires en 2012, ainsi que le relvement du
taux de remplacement 50% (contre 10% prcdemment), pour les services publics
essentiels , les autres services publics conservant un taux zro. Par ailleurs, les
budgets allous la R&D, lducation, la culture et surtout les politiques dactivation
de lemploi35 devraient augmenter sensiblement.

34 Espagne: de retour dans larne. Eco Perspectives BNP Paribas, 3 me trimestre 2014.
35 En revanche, compte tenu de lamlioration du taux de chmage, le montant destin aux allocations chmage
devrait sinscrire en recul de 15%.

62

Le redressement budgtaire

Au-del du retour de la croissance, ce ralentissement de leffort de consolidation


sexplique aussi par la squence lectorale qui souvre en 2015: dcisive pour le pays,
celle-ci verra se tenir au printemps des lections municipales et rgionales, avant les
lgislatives de lautomne. Dans ce cadre, la pression exerce par lopinion publique sur
le gouvernement risque davantage de porter ce dernier agir sur le niveau du chmage
que sur la rduction des dficits.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

63

Les rformes structurelles

Dans le cadre des recommandations europennes au titre du semestre europen, le


gouvernement espagnol a galement lanc un programme de rformes structurelles.
De nombreuses dispositions ont t prises pour flexibiliser le march du travail, amliorer la soutenabilit financire du systme de retraite, renforcer le contrle financier
des communauts autonomes, etc.

3.1. LESPAGNE A RENFORC SES RGLES BUDGTAIRES,


NOTAMMENT POUR MIEUX ENCADRER LVOLUTION DE LA
DPENSE DE COMMUNAUTS AUTONOMES

3.1.1. LEspagne est ainsi devenue un pays pionnier en incorporant


directement les rgles europennes de bonne conduite budgtaire
(TSCG et 2-pack) dans sa propre constitution
La rforme des rgles budgtaires espagnoles a commenc en septembre 2011, avec
la modification de larticle 135 de la Constitution espagnole, qui introduit au sommet
de la hirarchie des normes une rgle limitant le dficit public structurel et la dette
publique.
Dsormais, la constitution limite le dficit structurel et le ratio dendettement des administrations centrales, rgionales et locales. Le plafond de dette 60% du PIB est partag entre lEtat (44%), les communauts autonomes (13%) et les autres collectivits
locales (3%).
La constitution a galement tabli un plafond de croissance des dpenses qui lie la
croissance des dpenses publiques celle du PIB moyen terme. La croissance de la
dpense pour les diffrents sous-secteurs ne peut excder la croissance potentielle.
Tous les surplus sont affects la rduction de la dette.
Afin de finaliser son nouveau cadre budgtaire, le gouvernement espagnol a adopt le
14 novembre 2013 la loi organique visant la cration dune autorit indpendante de

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

65

Espagne : derrire laustrit, la reprise

responsabilit fiscale (Autoridad independiente de responsabilidad fiscal AIRF). Cette


autorit indpendante a les pouvoirs suivants:
>> raliser des rapports et des recommandations liantes pour les administrations
publiques sur:
-- les prvisions macroconomiques figurant dans les projets de budget et dans le
programme de stabilit;
-- les changements mthodologiques utiliss pour calculer les prvisions tendancielles de revenus et de dpenses, ainsi que le taux de croissance;
-- le projet de programme de stabilit;
-- latteinte des objectifs de dficit, de dette et de dpense des administrations
publiques;
-- la ncessit ou non dactiver les mesures prventives, correctives ou coercitives
prvues dans la loi organique;
-- lexistence ou non de circonstances exceptionnelles permettant de droger aux
objectifs budgtaires;
-- la fixation des objectifs individuels pour chaque communaut autonome;
>> mettre de sa propre initiative des avis sur la soutenabilit des finances publiques
long terme;
>> raliser des tudes, sur demande du gouvernement, du conseil de politique fiscale
et financire (consejo de poltica fiscal y financiera) et de la commission nationale de
ladministration locale (comisin nacional de la administracin local).

3.1.2. Le contrle du gouvernement sur les finances des collectivits


locales a t renforc
La matrise des finances publiques espagnoles ncessitait un meilleur contrle des finances locales, en particulier celles des communauts autonomes. Les collectivits
locales espagnoles reprsentent 40% de la dpense publique et 22,6% de la dette
publique en 2013. Au sein de ces dernires, les dpenses des communauts autonomes
au sens de la comptabilit nationale ont progress plus vite que le PIB : elles sont
passes, primtre courant, de 10,1% du PIB en 1995 18,1% du PIB en 2012,
compte tenu des transferts de comptence qui sont intervenus au cours de la priode
(dpenses dducation la fin des annes 90, dpenses de sant au dbut des annes
2000) mais aussi du dynamisme des dpenses des communauts hors transferts. La
dette des collectivits locales a t multiplie par 4 en valeur nominale entre 2000 et
2012, passant de 59,3Md en 2000 238,7Md en 2012. Exprime en pourcentage
du PIB, la dette des collectivits locales a t multiplie par 2,5 sur cette priode.

66

Les rformes structurelles

En 2010, alors que ladministration centrale a rduit son dficit de faon plus marque
que prvu (de -9,4% du PIB -5% du PIB), celui des rgions sest creus (-2,0% du PIB
-3,4% du PIB) manquant, par l mme, lobjectif assign (un dficit de 3,1% du PIB).
La gouvernance des finances publiques a t rforme rcemment par la loi organique
du 27 avril 2012 de stabilit budgtaire et de soutenabilit financire, qui prvoit en
matire de fixation des objectifs de dficit et de dette publics la procdure suivante:
>> Avant le 1er avril de chaque anne, le ministre du budget propose une trajectoire
de dficit et de dette publics, dcline par sous-secteur des administrations publiques
au conseil de la politique fiscale et financire des communauts autonomes et la
commission nationale de ladministration locale, enceintes au sein desquelles seffectuent la concertation et la coordination entre ltat et les diffrents niveaux de
collectivits locales.
>> Une fois approuvs en Conseil des ministres, ces objectifs sont soumis au Parlement qui se prononce par un vote.
>> Le Ministre du budget propose ensuite une dclinaison dtaille de ces objectifs
pour chaque communaut autonome, qui fait lobjet dune concertation dans le cadre
du conseil de politique fiscale et financire.
Ainsi, le 31 juillet 2013, le conseil de politique fiscale et financire a approuv la
majorit:
>> des objectifs de dficit, communs toutes les communauts, de -1,0% du PIB en
2014, -0,7% en 2015 et -0,2% en 2016;
>> lengagement des communauts autonomes de poursuivre la rduction du nombre
dentits publiques, au-del des objectifs initialement fixs.

La loi organique du 27 avril 2012 de stabilit budgtaire et de soutenabilit financire


(Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera) prvoit galement des mcanismes
prventif, correctif et coercitif en cas de risque de drapage des finances publiques,
qui reposent sur les principaux lments suivants.
Le volet prventif se dcline autour de trois axes:
>> contrle du niveau dendettement public: lorsque le niveau dendettement public
dune collectivit atteint plus de 95% de lobjectif fix, seules les oprations dendettement de court terme pour couvrir les besoins de trsorerie sont autorises;
>> contrle du niveau de la dette commerciale: les collectivits locales sont tenues
de publier mensuellement le dlai moyen de paiement de leurs fournisseurs; si ce
dernier dpasse le maximum autoris (30 jours), la collectivit doit intgrer ds le
mois suivant dans son plan de trsorerie le montant des ressources quelle va consa-

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

67

Espagne : derrire laustrit, la reprise

crer mensuellement au paiement de ses fournisseurs ainsi que les mesures de redressement ncessaires pour rduire le dlai moyen de paiement et le ramener 30
jours;
>> contrle des risques de dpassement des objectifs fixs: en cas de risque de nonrespect de lobjectif de dficit public, de dette publique ou de la rgle de dpense
de la part des collectivits locales, le gouvernement adresse la collectivit concerne un avertissement motiv qui est rendu public. La collectivit concerne dispose
alors dun dlai dun mois pour adopter les mesures ncessaires. Si les mesures
ncessaires ne sont pas adoptes ou si elles sont juges insuffisantes par le ministre du budget, le volet correctif sapplique.
Si les mesures prventives savrent insuffisantes, sapplique alors le volet correctif, qui
sarticule autour des trois lments suivants:
>> autorisation pralable des oprations demprunt: en cas de risque avr de nonrespect de lobjectif de dficit public, de dette publique ou de la rgle de dpense
de la part dune collectivit, toute opration demprunt est soumise une autorisation
pralable;
>> contrle des risques de dpassement des objectifs fixs: en cas de risque avr
de non-respect des objectifs, la collectivit doit prsenter un plan conomique et
financier permettant le retour en un an la trajectoire prescrite, qui fait lobjet dun
suivi trimestriel de la part du ministre du budget pour les communauts autonomes
et semestriel pour les autres collectivits;
>> si les rapports de suivi mettent en lumire un nouveau risque de drapage, le
ministre du budget demande la collectivit concerne dappliquer les mesures de
redressement prvues ou le cas chant, den adopter de nouvelles pour garantir le
respect des objectifs.
En dernier recours, des mesures coercitives sont prvues:
>> rtention des moyens ncessaires sur les dotations alloues la collectivit;
>> recentralisation de comptences normatives;
>> envoi sur place dune commission dexperts indpendants charge dvaluer la
situation conomique et financire de la collectivit;
>> dpt dun montant quivalent 0,2% du PIB auprs de la banque dEspagne.

68

Les rformes structurelles

3.1.3. Ce contrle renforc des finances locales par le gouvernement


central nest pas une exception en Europe
Dautres pays europens se sont pourvus dun cadre budgtaire contraignant pour mieux
matriser lvolution des finances locales. Ainsi, lItalie sest dote ds 1999 dun Pacte
de stabilit interne (PSI). Dans le cadre de ce pacte, le gouvernement attribue chaque
anne et chaque collectivit au moment de ladoption du budget central un soldecible devant permettre lensemble des administrations publiques dafficher un solde
public cohrent avec les objectifs et les engagements du gouvernement.
Si une collectivit ne respecte pas ses engagements au titre du PSI, cinq sanctions
sont prvues:
>> diminution des dotations de ltat lanne suivante, hauteur de la diffrence
entre le solde effectivement ralis par la collectivit et son solde-cible;
>> interdiction de procder de nouvelles embauches lanne suivant linfraction;
>> limitation des dpenses de fonctionnement au niveau des engagements pris en
la matire sur les trois derniers exercices;
>> interdiction de recourir lendettement pour les dpenses dinvestissement;
>> diminution automatique des salaires des dirigeants.
De mme, en Autriche, un pacte de stabilit domestique sign en 2005, impose que
la somme des soldes budgtaires municipaux soit nulle et fixe lexcdent que doit atteindre la somme des soldes budgtaire des Lnder. Ce pacte prvoit un mcanisme
de surveillance et de sanctions en cas de non-respect des engagements. Des amendes
de non-conformits sont prvues, elles peuvent tre rembourses si la mise en conformit intervient dans lanne fiscale sinon leur produit est rparti entre les collectivits
qui respectent les rgles du pacte.
La France est un des rares pays de la zone euro ne pas imposer de norme dvolution
des dpenses, du dficit ou de la dette ses entits infra-tatiques.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

69

Espagne : derrire laustrit, la reprise

3.2. LESPAGNE A PROFONDMENT RFORM LE


FONCTIONNEMENT DE SON MARCH DU TRAVAIL

3.2.1. Avant la rforme de 2010, le march du travail espagnol


connaissait de nombreux dysfonctionnements
Le march du travail espagnol, avant la rforme de 2010, se caractrisait parune forte
segmentation du march du travail,avec un tiers de contrats dure dtermine, et un
manque de flexibilit dans lorganisation interne des entreprises, faisant se reporter
lintgralit de lajustement sur lemploi. Ainsi, avant la crise, 70 % des entreprises
espagnoles rpondaient un choc de demande en rduisant les emplois (essentiellement en supprimant des emplois temporaires), alors que les entreprises des autres
pays de la zone euro, avaient majoritairement recours des mesures dajustement
interne (rduction du temps de travail, chmage partiel, etc.). Seules 40% des entreprises de la zone euro prfraient avoir recours des suppressions demploi en cas de
choc de demande.

Part des entreprises pour lesquelles la principale variable dajustement en cas


de crise est la suppression demplois (2007-2008)

Source: The 2012 Labour Market Reform in Spain: a preliminary assessment, OCDE, 2014.

70

Les rformes structurelles

Avant la crise, les entreprises espagnoles mettaient moins souvent en uvre des
mesures de baisse ou de gel de salaires que leurs homologues des autres pays europens.

Part des entreprises qui ont gel ou rduit les salaires entre 2003 et 2008

Source: The 2012 Labour Market Reform in Spain: a preliminary assessment, OCDE, 2014.

Sajoutait cela une indexation quasi-automatique des salaires sur linflation, pesant sur
la comptitivit de lindustrie espagnole. Ainsi, 70 % des entreprises espagnoles indexaient automatiquement les salaires sur linflation avant la crise. A titre de comparaison, dans les pays de la zone euro, moins de la moiti des entreprises avaient un
systme dindexation automatique des salaires sur linflation.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

71

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Part des entreprises soumises un systme automatique dajustement des


salaires en fonction de linflation avant la crise (en%)

Source: The 2012 Labour Market Reform in Spain: a preliminary assessment, OCDE, 2014.

Ce mcanisme dindexation quasi-automatique des salaires sur linflation explique en


partie la forte augmentation du cot du salaire en Espagne entre 2000 et 2008 (+32%
contre +13% en moyenne dans la zone euro)36.

36 Un partie de laugmentation du cot unitaire du travail en Espagne sexplique aussi sur la fin de cette priode
par les modalits de son calcul: en effet, aux del des salaires et traitements, y sont aussi comptabiliss les
bonus; les paiements en nature relatifs aux services lis au travail (e.g. alimentation, essence, logement) ; les
indemnits de dpart et de fin de contrat et les cotisations des employeurs aux systmes de retraites, aux
assurances vie et dommages et aux rgimes dindemnisation des travailleurs (http://stats.oecd.org/mei/default.
asp?lang=f&subject=19). Or compte tenu de laugmentation du chmage due la crise, particulirement leve en
Espagne, les indemnits de licenciement y ont fortement augment en 2008-2009, tandis que le nombre de
travailleurs diminuait, amplifiant ainsi la hausse du cot unitaire du travail.

72

Les rformes structurelles

Evolution du cot unitaire du travail dans les pays europens


(volution en% entre dbut 2000 et dbut 2008)

Source: The 2012 Labour Market Reform in Spain: a preliminary assessment, OCDE, 2014.

Le march du travail espagnol avant la rforme de 2010 tait galement marqu par
lexistence dun march du travail au noir significatif et dun service public de lemploi
faiblement quip pour un accompagnement personnalis des chmeurs.

3.2.2. Lobjectif de la rforme du march du travail de 2010 tait de


redonner de la souplesse et du dynamisme aux entreprises en leur
permettant dajuster plus facilement leurs effectifs aux volutions du
cycle
Le renforcement de lefficacit du march du travail tait dautant plus ncessaire en
Espagne quune grande partie des 21 % de chmage rsulte de leffondrement de
lactivit de construction et est donc structurelle.
La rforme du march du travail, entre en vigueur en juin 2010 et complte par une
rforme des politiques actives de lemploi en fvrier 2012, comprend les voletssuivants:
>> une modification des rgles dembauche et de licenciement, visant rduire la
dichotomie entre contrats dure indtermine (CDI) et contrats temporaires et
rduire les cots de licenciement:
-- le cot de licenciements a t abaiss, de 45 33jours de salaire par anne
danciennet pour les CDI, et a t plafonne 24 mois, quelle que soit lanciennet du salari;

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

73

Espagne : derrire laustrit, la reprise

-- par ailleurs, dans le cas o le licenciement est la consquence de pertes financires pour lentreprise, lindemnit a t rduite 20 joursde salaire;
-- en revanche, les indemnits de licenciement ont t renchries dun jour par
anne travaille pour les contrats temporaires, et pour les contrats saisonniers,
lindemnit de fin de contrat est passe de 8 jours 12 jours de salaire;
-- en parallle, les motifs ouvrant droit licenciement ont galement t largis
(difficults conomiques, raisons techniques ou dorganisation);
-- lautorisation administrative pour les licenciements collectifs est supprime.
Dbut 2012, un tel mcanisme nexistait quen Espagne, en Grce et au
Mexique;
-- le motif de licenciement pour cause conomique, technique ou organisationnelle
sapplique dsormais aux entits du secteur public;
-- la priode de pravis est passe dun mois deux semaines, ce qui fait de
lEspagne un des pays de lOCDE ayant la priode de pravis la plus courte. En
effet, la moyenne des pays de lOCDE est de 3,5 semaines pour les salaris
ayant une anciennet de 9 mois, d1,3 mois pour les salaris ayant 4 ans
danciennet et de 2,7 mois pour les salaris ayant 20 ans danciennet. Par
ailleurs, les salaris espagnols nont pas droit la rintgration dans leur entreprise dorigine, en cas de licenciement injustifi, contrairement ce qui se fait
dans de nombreux pays europens (sauf en cas de discrimination avre), ce
qui donne une certaine scurit lemployeur;
>> lintroduction de nouvelles incitations lembauche de jeunes et de chmeurs de
longue dure: la rforme du march du travail de 2012 a galement mis en place
un nouveau contrat dure indtermine pour une premire embauche dun jeune
chmeur de moins de 30 ans. Ce CDI spcifique cr pour les entreprises de moins
de 50 salaris - comporte de nombreuses dductions fiscales. A titre dillustration,
des allgements fiscaux de 4500 sont aussi prvus pour les embauches de chmeurs de longue dure. Les entreprises qui embauchent un jeune de moins de 30
ans bnficient dsormais dune dduction fiscale de 3000, tandis que le demandeur demploi peut cumuler 25% de son allocation-chmage avec le salaire pendant
un an. Un jeune entrepreneur de moins de 30 ans peut galement cumuler la prestation chmage avec le lancement dune activit en compte propre pendant 6 mois;
>> des mesures visant rduire le recours aux contrats dure dtermine (CDD)
rptition, trs courant en Espagne, et encourager la formation. Les CDD seront
ainsi limits deux ans et chaque employ devrait dsormais bnficier dun quota
de 20heures de formation;
>> la facilitation de lutilisation de clauses drogatoires aux conventions collectives de
niveau suprieur et lintroduction de mcanismes dajustement du temps de travail;
>> lautorisation pour les agences prives de lemploi dagir sur le march du travail
et un largissement du champ daction des entreprises de travail temporaire;

74

Les rformes structurelles

>> des mesures de lutte contre le travail au noir: dans un premier temps, les entreprises et salaris ont pu rgulariser leur situation volontairement; dans un second
temps, les sanctions contre le travail illgal ont t durcies ( partir du1eraout2011).
A horizon 2020, la rforme du march du travail devrait permettre daugmenter le PIB
potentiel de 3,4 points et de rduire le taux de chmage structurel de 2,4 points.

3.2.3. Le gouvernement espagnol a accompagn cette rforme du


march du travail dun processus de modration salariale
Pour restaurer la comptitivit de lconomie espagnole, le gouvernement a souhait
mettre en place un processus de modration salariale.
Pendant la phase dexpansion conomique, entre 1996 et 2008, lindice des prix la
consommation a augment de 42% en Espagne, soit 14 points de plus que laugmentation constate dans la zone euro.
Par laccord sur lemploi et la ngociation collective pour 2012, 2013 et 2014, les syndicats ont renonc explicitement lindexation directe des salaires sur lindice des prix
la consommation (IPC), afin de favoriser le retour la croissance et lemploi.
Afin de faire entrer ladministration publique dans cet exercice de dsindexation, en2013,
le gouvernement espagnol a adopt un avant-projet de loi de dsindexation par rapport
lIPC. Cette loi devrait introduire en 2014 un nouvel indice qui se substituera lIPC
pour lactualisation du niveau des salaires, des prix, des tarifs de ladministration publique.
Cette loi doit permettre de mettre un terme lindexation automatique des salaires de
la fonction publique sur les prix, indexation qui entrane souvent celle des salaires du
secteur priv. Lobjectif de cette mesure est dempcher la mise en place dune boucle
prix-salaires, et daligner leffort des administrations sur ceux consentis par le secteur
priv.
De fait, le cot unitaire du travail en 2013 a baiss de 1,6% et de 3% en 2012.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

75

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Evolution du cot unitaire du travail en Europe (base 100 en 2000)


160
150
140
130
120
110
100
90

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Allemagne

Irlande

Espagne

France

Italie

Portugal

Source: OCDE, The 2012 Labour Market reform in Spain: A preliminary assessment.

3.2.4. Sil est encore trop tt pour juger de la relle efficacit de cette
rforme du march du travail, il est tout de mme possible de lui
reconnatre des effets positifs sur lconomie espagnole
LOCDE a procd en dcembre 2013 une valuation provisoire des effets de la rforme
du march du travail en Espagne. Elle en a tir les conclusions suivantes:
>> la rforme du march du travail espagnol a permis daccrotre la flexibilit interne
des entreprises, grce notamment un renforcement de la ngociation collective au
niveau des entrepriseset un assouplissement des rgles de licenciement. Daprs
lOCDE, le march du travail espagnol est dsormais lun des plus flexibles de lOCDE;
>> cette rforme a permis galement de rduire les cots de licenciements pour les
salaris en CDI;
>> cette rforme a contribu en partie la modration salariale constate ces dernires annes en Espagne. LEspagne est un des pays europens o le cot du
travail a le plus fortement baiss depuis le dbut de la crise. Entre le dernier trimestre
de 2011 et le second trimestre de 2013, le cot du travail a baiss de 3,9%. Sur la
mme priode, le cot du travail a pratiquement stagn dans les autres pays europens. Nanmoins, lOCDE estime que cette modration salariale nest pas ncessairement due la rforme du march travail. En effet, la modration salariale a t
particulirement marque dans le secteur public en 2012, et les baisses de salaires

76

Les rformes structurelles

dans le secteur public ont pu contrebalancer leffet de lgres hausses dans le priv.
Ainsi, lOCDE estime que la baisse du cot du travail dans le secteur priv a t de
1,2% 1,9%, dont la moiti peut sexpliquer par la rforme de 2012;
>> le nombre dembauches en CDI a augment: 25000 nouvelles embauches par
mois en CDI seraient dues cette rforme, essentiellement dans des entreprises
de moins de100 salaris, soit 3 points de plus dans le taux dembauche en contrat
dure indtermine. Nanmoins, la part des contrats dure dtermine reste
leve.

Part des salaris en contrat dure dtermine (en%, en 2007 et en 2012)

Source: The 2012 Labour Market Reform in Spain: a preliminary assessment, OCDE, 2014.

Cette rforme na pas accru le nombre de licenciements, ce qui semble suggrer que la
flexibilit interne donne aux entreprises par la rforme de 2012 a plus que compens
les effets potentiellement ngatifs de lassouplissement des procdures de licenciement. Les entreprises ont prfr mettre en place des mesures alternatives la suppression demploi (rduction des salaires et du temps de travail).
Fin 2013, la courbe du chmage a dbut son inversion. Le pays a enregistr une baisse
de 107 000 chmeurs en dcembre, et de 146 000 chmeurs sur lensemble de lanne2013. La baisse du chmage sest poursuivie au dbut de lanne 2014; les chiffres
du chmage du mois de mai 2014 montrant dailleurs la plus forte baisse du nombre
de chmeurs (-112 000 en un seul mois). Daprs les donnes dEurostat, lEspagne
est le pays dEurope o le taux de chmage a le plus baiss en 2013-2014. Entre fvrier
2013 et fvrier 2014, 315000 Espagnols sont sortis du chmage. Ce chiffre signifie
que la moiti de la baisse du taux de chmage en Europe sur cette priode sest pro-

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

77

Espagne : derrire laustrit, la reprise

duite en Espagne. En aot 2014, le taux de chmage est de 24,7%, soit prs de deux
points de moins que lanne prcdente. Pour ce qui est du taux de chmage des jeunes,
celui-ci se situe en aot 2014 53,8%, soitdeux points de moins quun an auparavant.
Au troisime trimestre 2014, le taux de chmage espagnol est repass sous la barre
des 24% (23,67%) pour la premire fois depuis fin 2011.
La baisse du taux de chmage espagnol peut sexpliquer la marge par la diminution
du nombre de travailleurs trangers. LEspagne a eu recours une immigration massive
pour satisfaire loffre de travail: la part des trangers dans la population totale a atteint
13% en 2007 contre 3% en 2000. Depuis le dbut de la crise, les entres dtrangers
ont baiss. LOCDE37 estime ainsi que 416000 trangers sont entrs sur le territoire
espagnol en 2011, soit une baisse de 3,5% par rapport 2010. Par ailleurs, le nombre
dtrangers quittant lEspagne a augment. Environ 370 000 trangers ont quitt
lEspagne entre janvier et septembre 2012, soit une baisse dun peu plus d1% de la
population active38.
Entre 2012 et2013, lEspagne voit sa population totale diminuer de 0,3%, et sa population active de 1,1 %. Sur le premier trimestre 2014, cette baisse est encore plus
prononce, puisque la population active diminue de 425000 individus par rapport au
premier trimestre 2013 (-1,8%), un rythme plus rapide que celui de la population
totale. Lamlioration du taux de chmage sest donc accompagne en Espagne
contrairement au Royaume-Uni dune diminution du taux dactivit (qui passe chez les
15-64 ans de 74,3% au T1 2013 73,9% au T1 2014).
Par ailleurs, depuis la deuxime moiti de lanne 2013, lEspagne renoue peu peu
avec la croissance conomique. Le pays a connu sur les trois premiers mois de lanne2014 sa plus forte croissance en six ans: 0,4%, aprs 0,2% et 0,1% aux deux
trimestres prcdents. En juillet 2014, le FMI a rehauss son estimation de la croissance
du PIB espagnol pour 2014 de0,3 points ( 1,2%)39.
Au regard de la rcente embellie conomique, le gouvernement espagnol table sur une
croissance du PIB de 1,3% en 2014, anne au terme de laquelle le taux de chmage
devrait tre ramen 24,7% (suite aux chiffres du chmage du troisime trimestre
2014, le gouvernement table dsormais sur un taux de chmage de 24,2% la fin de
lanne 2014 et de 22,2% fin 2015).
Daprs lOCDE, cette rforme du march du travail devrait permettre daccrotre la productivit et la comptitivit de lconomie espagnole denviron 0,25 point par an dans
le secteur priv, mais doit pour cela tre accompagne dune rforme visant accrotre

37 Perspectives des migrations internationales 2013, OCDE, 2013.


38 Population active estime 25,6M en Espagne, en 2012 par la Banque mondiale.
39 Le FMI a abaiss ses anticipations 2014 pour les Etats-Unis 1,7% (-1,1 point), la France 0,7% (-0,3 point)
et lItalie 0,3% (-0,3 point).

78

Les rformes structurelles

la concurrence sur le march des biens. Cette augmentation de la productivit devrait


se traduire en une augmentation du PIB potentiel de 0,15% par an.
Par ailleurs, la baisse du cot du travail peut expliquer en partie la bonne sant des
exportations espagnoles, qui devraient rapporter 1 point de pourcentage au PIB espagnol en 2014, daprs le secrtaire dEtat au commerce. Les exportations de biens ont
ainsi augment de 5,2% en2013, tandis que les importations ont baiss de 1,3%, ce
qui a permis lEspagne de rduire son dficit commercial de moiti (-48,1%, 16Md).
Si lon exclut le secteur de lnergie, pour lequel lEspagne dpend des importations,
le pays a affich un excdent commercial de 25Md .

LAMLIORATION DE LA COMPTITIVIT DE LCONOMIE ESPAGNOLE


DEPUIS LA CRISE
Avec la rforme de la fiscalit, la rforme du march du travail est le principal
pilier du redressement de la comptitivit de lconomie espagnole. Ce redressement sinscrit dans un processus de rquilibrage conomique qui commence
aujourdhui porter ses fruits: la hausse des exportations espagnoles slve
ainsi selon les conomistes de Goldman Sachs 36% depuis 2009; le rythme
de progression des exportations espagnoles est aujourdhui plus soutenu que
celui des exportations allemandes.
LEspagne a renou avec lquilibre de sa balance commerciale pour la premire
fois depuis 1971, et avec sa balance courante pour la premire fois depuis
1986.
Dans un contexte o linternationalisation des firmes sest impose comme
lunique possibilit de croissance, lconomie espagnole sest concentre autour
de ses entreprises les plus productives, capables dexporter. Llvation de la
productivit moyenne, en hausse de 13,3% entre 2009 et 2013, reflte essentiellement ce phnomne. Lenvole des exportations reflte toutefois autant la
hausse du chiffre daffaires des firmes exportatrices ralis ltranger (marge
intensive) que laugmentation du nombre dentreprises exportatrices (marge extensive). Daprs les donnes de lICEX (lInstitut espagnol du commerce extrieur), le nombre de firmes exportatrices espagnoles a en effet augment de 6%
en moyenne entre 2008 et 2012 ; pour 2013, les donnes prliminaires indiquent une hausse de prs de 12%.
Cette progression des exportations ne rsulte pas seulement dune amlioration
de la comptitivit cot des entreprises espagnoles: mme si lEspagne est lun
des rares pays europens avoir vu ses cots unitaires diminuer depuis 2011,
ce processus rsulte aussi dune monte en gamme de ses entreprises.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

79

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Ainsi, les deux tiers de lamlioration des exportations entre 2007 et 2013 rsulteraient selon le Consejo Empresarial para la Competitividad de produits haute
valeur ajoute.
La poursuite de ce processus de transformation de lconomie espagnole, qui
devrait terme reposer sur deux piliers, le secteur des industries exportatrices
haute valeur ajoute et le tourisme, reprsente un enjeu cl pour le redressement du pays et sinscrit en lien avec le rquilibrage des finances publiques.
Avec la mise en place du Six Pack en 2011, la surveillance des finances publiques des Etats membres a en effet t tendue aux dsquilibres macroconomiques. Laccent est mis dsormais sur la rsorption des dsquilibres extrieurs, notamment la position extrieure nette qui ne devra pas lavenir
dpasser -35% du PIB.
A cet gard, lajustement risque dtre long pour lEspagne, qui prsentait un
solde de -98% du PIB fin 2013. Cette position trs ngative est le rsultat de
laccumulation de dficits courants importants entre 2001 et 2008. Daprs la
Commission Europenne, un excdent courant moyen de 3,4% du PIB est ncessaire pour ramener la position extrieure nette -35% du PIB dici 2023. Le redressement espagnol repose donc sur la capacit de son conomie dgager
de manire durable des excdents courants.

3.2.5. Le gouvernement espagnol a annonc de nouvelles mesures


pour relancer lemploi en 2014
Si la Commission europenne salue la rforme du march du travail en Espagne, elle
insiste sur le fait que le pays doit poursuivre ses efforts et appelle le gouvernement de
Mariano Rajoy prparer une deuxime rforme du march du travail.
Le gouvernement espagnol a rcemment annonc la mise en place dune nouvelle
mesure lors du dbat annuel de politique gnrale, misant sur la baisse des charges
pour relancer lemploi. Adopte en Conseil des ministres en mars 2014, cette mesure
consiste en un forfait 100 pendant deux ans pour toute nouvelle embauche en
CDI. Ce montant reprsente le tarif tout compris que paieront les entreprises espagnoles
qui embaucheront un nouvel employ en CDI avant le 31 dcembre 2014. Les entreprises bnficiaires du systme doivent en contrepartie sengager maintenir leurs
effectifs durant trois ans. Faute de quoi, elles devront restituer les conomies ralises
(100% si le licenciement a lieu au cours de la premire anne, 50% au cours de la

80

Les rformes structurelles

deuxime et 33% au cours de la troisime). Les entreprises qui ont ralis des licenciements pour motif personnel au cours des six derniers mois sont exclues du dispositif.
Paralllement cette mesure, le gouvernement a galement pris la dcision de geler
le salaire minimum pour lanne 2014.

3.3. LESPAGNE A RFORM EN 2011 SON SYSTME DE


RETRAITES, AFIN DE RENFORCER SA VIABILIT LONG
TERME
En Espagne, le systme public de retraites est un systme contributif, compos dun
rgime gnral pour les travailleurs salaris et de plusieurs rgimes spciaux pour
certaines activits professionnelles. Tous les travailleurs sont dans lobligation de cotiser pour profiter dune pension afin dassurer leurs vieux jours.
Les orientations gnrales en matire de retraites dcoulent du Pacte de Tolde
de 1995, accord entre les pouvoirs publics et les partenaires sociaux. Ce document
tablit le principe selon lequel ltat doit garantir la solidarit entre les gnrations et
conserver ce titre un rle principal dans la protection sociale, et notamment dans
loctroi dun revenu aux personnes ges.
En 2011, le gouvernement espagnol a approuv un projet de loi contenant un ensemble
de mesures visant renforcer la viabilit future du rgime de retraites. Cette rforme
a consist en:
>> un relvement de deux ans de lge lgal de dpart la retraite de 65 ans 67
ans, graduellement de 2013 2027;
>> une reconnaissance des carrires longues, avec possibilits dans ce cas de partir
la retraite 65 ans avec 100% de la pension de retraite prvue si la dure de
cotisation a t dau moins 38,5 annes( horizon 2027);
>> un durcissement des conditions daccs la retraite anticip : le seuil dentre
dans le dispositif passe de 61 ans 63 ans, pour une dure minimale de cotisation
de33 ans (contre 30 ans auparavant). Cet ge minimal augmentera paralllement
au rehaussement de lge lgal de dpart la retraite;
>> un largissement de la priode de calcul du niveau de la pension de retraite des15
dernires annes 25 dernires annes. Laugmentation se fera progressivement
sur 10 ans;
>> une augmentation de la dure de cotisation, qui passe de 35 ans 37 ans;
>> une augmentation des incitations la prolongation dactivit;

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

81

Espagne : derrire laustrit, la reprise

>> lintroduction dun facteur de soutenabilit, selon lequel, pendant la priode de


transition (jusquen 2027), les principaux paramtres du systme seront actualiss
tous les 5 ans en fonction des gains desprance de vie. Ce systme permet de rpartir la charge quitablement entre gnrations. Le Congrs des dputs est charg
de mettre une commission non permanente en place tous les cinq ans dans le but
dexaminer la situation et les changements indispensables pour amliorer le systme
de retraites.
Selon les estimations du gouvernement, cette rforme entranera pour le rgime de
retraite une conomie denviron 3,5 % du PIB en 2050 (2,8 % en 2040 et 1,4 % en
2030). Cet effet agrg se dcompose comme suit:
>> effet sur le PIB potentiel: le prolongement de la dure dactivit permettra daccrotre le taux dactivit de la population de 1,5 2 points partir de 2030. Par
consquent, le niveau de PIB sera suprieur d1,4% 1,7% long terme son niveau
actuel, et cet effet permettra de rduire la dpense de retraite sur PIB de 0,1 0,2
point;
>> rduction du nombre dannes de versement dune pension, du fait de laugmentation de 1,5 2 ans de lge moyen de sortie du march du travail. Le nombre dannes
pendant lesquelles les individus reoivent une pension de retraite devrait se rduire,
ce qui permettrait denregistrer une conomie d1 point de PIB partir de2040;
>> baisse du niveau de pension moyen, grce un largissement de la priode de
calcul des pensions des 15 dernires annes aux 25 dernires annes, ce qui permettra dconomiser 1 point de PIB long terme. Cette rforme devrait galement
permettre damliorer la redistributivit du systme, puisque les carts de salaires
sur les 25 dernires annes sont plus importants pour les salaris se trouvant en
haut de la distribution des revenus que pour les salaris se trouvant en bas de
lchelle des salaires;
>> allongement de la dure de cotisation de 35 37 ans, qui devrait permettre dconomiser 0,3 point de PIB horizon 2040;
>> actualisation de diffrents paramtres en fonction des gains desprance de vie,
qui devrait permettre dconomiser 1 point de PIB supplmentaire.

82

Les rformes structurelles

Estimation des conomies engendres par la rforme des retraites


(en% du PIB)

Source: Programme de stabilit de lEspagne, 2011-2014.

Nanmoins, certains conomistes estiment que le systme nest pas encore labri
des consquences du choc dmographique qui se produira aprs 2020. Selon eux,
lEspagne devrait inciter ses habitants retarder leur dpart la retraite et dvelopper des systmes de retraite complmentaire.
Dans le prolongement de la rforme de 2011, le Parlement espagnol a adopt fin 2013
une loi destine garantir lquit intergnrationnelle et lquilibre financier des caisses
de retraite. Alors que la rforme de 2011 jouait sur les principaux paramtres du systme de retraites - ge de dpart, dure de cotisation, priode prise en compte pour le
calcul des pensions - cette nouvelle rforme vise aller plus loin en mettant en place
les conditions dun ajustement automatique de ce mme systme face aux contraintes
financires lies au vieillissement de la population et la perte probable de potentiel
de croissance. En cela, elle sinspire des recommandations rptes des instances
europennes. Cette rforme comporte deux volets. Le premier, qui devrait sappliquer
dbut 2014, vise mettre fin lindexation des pensions sur linflation. Le rythme de
revalorisation sera dsormais calcul comme la diffrence entre la croissance des
recettes de la scurit sociale et la croissance du montant de lensemble des pensions
verses, ajust du solde financier du systme de retraite (minoration en cas de dficit)40.
Le second volet entrera en vigueur en 2019. Il instaure un nouveau mode de calcul de
la liquidation initiale des pensions, en introduisant un facteur de soutenabilit tenant
compte des contraintes dmographiques. Un taux de rduction proportionnel laugmentation de lesprance de vie sera ainsi appliqu au montant initial des pensions.
De cette manire, le montant thorique touch pendant la retraite (la pension initiale
multiplie par lesprance restante de vie) devrait rester constant au fil des gnrations.
Sans impliquer ncessairement une baisse des pensions, cette rforme permettra de
modrer dautres facteurs haussiers, tels que laugmentation des salaires ou du nombre
dannes cotises.

40 Afin dviter tout emballement de ce mcanisme, le Gouvernement a cependant fix des bornes ce facteur de
revalorisation annuelle. Malgr tout, avec une croissance trop faible des revenus de la scurit sociale, la
revalorisation des retraites, mme positive, sera infrieure linflation.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

83

Espagne : derrire laustrit, la reprise

3.4. LE GOUVERNEMENT ESPAGNOL A MEN PLUSIEURS


RFORMES VISANT AMLIORER LE FONCTIONNEMENT
DES MARCHS DE BIENS ET SERVICES
Quatre grandes rformes ont t menes sur le march des bienset services:
>> la directive services est entre en vigueur en 2010. A horizon 2020, la transposition
de la directive services devrait permettre daugmenter le PIB potentiel de 1,2 point
et de rduire le taux de chmage structurel de 0,2 point. A court terme, la transposition de cette directive devrait engendrer une conomie d1,7Md pour les entreprises et les citoyens espagnols, grce une rduction des charges administratives;
>> le gouvernement a adopt des mesures visant liminer les distorsions fiscales
en faveur de la proprit et dynamiser le march de la location. A partir de janvier 2011, labattement dimpt sur le revenu pour lacquisition de la rsidence
principale a t supprim (sauf pour les contribuables ayant un revenu annuel infrieur
24000). Afin de dvelopper le march de la location, les incitations fiscales et
la scurit juridique des propritaires a t amliore. Par ailleurs, 40% des nouvelles
constructions de logements sociaux devront tre destines la location. En consquence de ces rformes, le nombre de locations est pass de 10,7% du march
en2007 11,5% en 2010. La rforme du march de limmobilier devrait permettre,
horizon 2020, daugmenter le PIB potentiel d1 point et de rduire le taux de chmage structurel de 0,2 point;
>> la loi pour une conomie soutenable du 5 mars 2011 inclut des incitations
linvestissement dans linnovation et le capital humain et rduit les charges administratives pour les entreprises;
>> le gouvernement a adopt le 2aot2012 un projet de loi de libralisation des
secteurs rglements. Cette rforme pourrait toucher un secteur reprsentant 8,5%
du PIB et qui emploie 30% des diplms de lenseignement suprieur. A long terme,
limpact sur le PIB serait de 0,7 point et limpact sur lemploi de 0,3 point41.

41 Programme national de rformes 2014.

84

Les rformes structurelles

3.5. LE GOUVERNEMENT ESPAGNOL A ADOPT PLUSIEURS


MESURES DINCITATION LA CRATION DENTREPRISES
Le 27 septembre 2013, a t adopte la loi de soutien aux entrepreneurs et leur
internationalisation. Cette loi contient une srie de mesures favorisant la cration
dentreprises:
>> introduction dans le primaire et le secondaire dun module de formation la cration dentreprise;
>> cration du statut dentrepreneur responsabilit limite afin dviter que la responsabilit entrepreneuriale naffecte certains biens essentiels de la personne
physique;
>> rduction du cot de cration dune entreprise, grce la cration de la socit
limite de formation successive (sociedad limitada de formacin sucesiva), sans apport
minimal. Lentrepreneur peut crer ce type dentreprise en 24 heures, pour 40 et
en utilisant une signature lectronique.
Cette loi contient galement des mesures daide aux entrepreneures:
>> cration dun rgime spcial permettant une entreprise dviter le paiement de
la TVA avant davoir peru le versement intermdiaire de TVA. Le cadre communautaire
autorise, pour les PME ayant un chiffre daffaires infrieur 2M, la mise en place
de ce type de procdure. En Espagne, cette mesure devrait bnficier 1,3M dindpendants et 1 M de PME;
>> mise en place dune dduction de 10% limpt sur les socits pour les bnfices rinvestis;
>> la rduction dimpt lie la R&D pourrait aller jusqu 3M par an.
Cette loi contient galement des mesures facilitant le financement des entreprises:
>> rduction des contraintes lmission dactions sur le march secondaires;
>> rduction de 20% de limpt sur le revenu, avec un plafond 50000, pour les
investissements de particuliers dans des entreprises nouvelles ou rcentes.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

85

Espagne : derrire laustrit, la reprise

3.6. LA CRISE A MIS EN VIDENCE LA NCESSIT DE


RENFORCER LE SECTEUR FINANCIER ESPAGNOL
Le dveloppement excessif du secteur immobilier sest accompagn dune augmentation
des crdits. Lajustement du march immobilier ncessite donc une rforme et un renforcement du secteur financier.
A cette fin, le gouvernement a adopt en 2009 et 2010 trois sries de mesures:
>> la cration du fond de restructuration ordonne des banques (Fondo de Reestructuracin Ordenada Bancaria FROB), qui devra apporter, sous conditions, les ressources ncessaires aux entits financires fragilises;
>> la modification du rgime juridique des Caisses dpargne, en amliorant leur
gouvernance et leur capacit capter des ressources sur les marchs de capitaux;
>> une plus grande transparence de linformation, grce un test de rsistance men
sur95% du secteur financier.
Le nombre de caisses dpargne devrait passer de 45, avec une taille moyenne de
28,5Md , 15 groupes financiers avec une taille moyenne de 75,5Md , ce qui ncessite la fermeture de1700 agences et la suppression de 6700 emplois. Sur 13 oprations de fusions, 9 ont ncessit une aide du FROB, pour un montant total de
11,6Md.
Afin daccompagner le redressement du secteur financier, le gouvernement espagnol a
adopt en 2011 les mesures suivantes:
>> la banque dEspagne a renforc les exigences de transparences, obligeant les
institutions financires fournir tous les trois mois des informations dtailles sur
leur actif et leur passif, et plus particulirement sur leur exposition au secteur immobilier et leur niveau de liquidit;
>> le gouvernement a adopt un plan de renforcement du secteur financier le 18
fvrier2011, qui impose aux entits financires des ratios de capital variant selon
le niveau de risque.
En 2014, le processus de recapitalisation des banques espagnoles est pratiquement
termin. Les principales mesures inscrites dans le Memorandum of Understanding
impos en 2012 par la Troka en change de la libration des fonds europens (41Md
utiliss sur une enveloppe de 100 Md ) ont t mises en uvre. Les conclusions
dfinitives de la 5me et dernire mission de surveillance de la Troka publies en fvrier
2014 saluent les avances significatives ralises par Madrid depuis la libration des

86

Les rformes structurelles

fonds et appuient la dcision de lEurogroupe, le 29 novembre 2013, dentriner la


sortie du programme.
Le flchissement du risque souverain, avec une prime de risque qui est redescendue
sous les 180 pdb dbut janvier 2014, a t accompagn dune baisse du cot demprunt
pour les banques.
Nanmoins, la distribution de crdit au secteur priv est encore freine par les efforts
dajustement des banques aux normes de solvabilit Ble III. Certains risques psent
encore sur les banques espagnoles (fort biais domestique, rentabilit fragile, ratios de
capital Tier 1 + Tier 2 relativement faibles).

3.7. PRENANT ACTE DE LEFFONDREMENT DU SECTEUR DE


LA CONSTRUCTION, LE GOUVERNEMENT ESPAGNOL A
SOUHAIT MODIFIER SON SYSTME SCOLAIRE AFIN DE
DIVERSIFIER LES QUALIFICATIONS DES SALARIS
Le systme ducatif espagnol est marqu par un fort taux dchec scolaire (31% des
lves quittent lenseignement secondaire sans qualification), ce qui limite lemployabilit des travailleurs, au-del de la rigidit intrinsque du march de lemploi. Le cas
de lducation est dautant plus crucial qu lavenir le secteur de la construction ne
pourra plus offrir autant demplois non qualifis que par le pass.
Comme lillustre montre le graphique ci-dessous, le niveau lev du chmage espagnol
tient en effet en grande partie un niveau dtudes insuffisant de la part dune grande
partie de la population active le taux de chmage des individus disposant dun bagage
universitaire ne slevant qu 14%, et 29% pour ceux ayant accompli leur scolarit
obligatoire. Or en 2013, seulement 55 % de la population en ge de travailler avait
achev le deuxime cycle des tudes secondaires contre 70% dans la zone euro chez
les 20-24 ans, ces taux slevaient respectivement 64% et 79% 42.

42 Espagne, le dfi de lemploi, Thibaut Mercier, Conjoncture BNP Paribas, juin 2014

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

87

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Taux de chmage selon le niveau dtudes

Source: La recuperacin econmica en Espaa ganara fuerza en 2014-2015, Consejo Empresarial


para la Competitividad, juillet 2014

La dpense dducation est passe de 4,4% du PIB en 2004 5,1% en 2010. Sur
cette priode, la scolarisation des enfants de 3 5 ans a t gnralise et le taux de
scolarisation des enfants de moins de 3 ans est pass 30%.
30% des 18-24 ans ne sont pas scolariss ou en apprentissage. Le gouvernement
espagnol sest fix comme objectif de faire redescendre ce taux 23% en 2015 et
15% horizon2020. Ce taux est pass de 31,9% en 2008 26,5% en 2011 et 24,9%
en 2012.
A cette fin, le gouvernement espagnol a adopt les mesures suivantes:
>> lancement du programme de qualification professionnelle initial en 2007/2008,
devant permettre daugmenter le nombre de jeunes suivants une formation professionnalisante;
>> augmentation de 80% des bourses entre 2004et 2011;
>> lancement dun programme pour la rduction du nombre dabandons prcoces,
visant mieux orienter les jeunes dcrocheurs, avec lappui des communauts autonomes.
Le projet de budget prsent pour 2015 prvoit enfin un budget de lducation en hausse
de4,5%.

88

Les conditions politiques des


rformes

4.1. LES PRINCIPALES RFORMES STRUCTURELLES ONT PU


TRE ADOPTES EN SAPPUYANT SUR LA DEMANDE
DQUIT ET DE TRANSPARENCE DES CITOYENS, SUR LA
LGITIMIT POLITIQUE CONFRE PAR LLECTION AU
NOUVEAU GOUVERNEMENT OU GRCE UNE ALLIANCE
ENTRE GRANDS PARTIS

4.1.1. Le relatif consensus sur le projet de rforme des retraites en


Espagne peut sexpliquer par lexistence dun dbat public rgulier
sur lavenir du systme de retraite
Le systme de retraite fait lobjet dun dbat public rgulier, organis institutionnellement
par le Pacte de Tolde, texte adopt par le Congrs des dputs en avril 1995. Ce
document tablit le principe selon lequel ltat doit garantir la solidarit entre les gnrations et conserver ce titre un rle principal dans la protection sociale, et notamment
dans loctroi dun revenu aux personnes ges.
La dernire rforme du systme de retraites en Espagne sinscrit dans la continuit de
cette volont de dbat rgulier, puisquelle introduit un facteur de soutenabilit, selon
lequel les principaux paramtres du systme seront actualiss tous les cinq ans en
fonction des gains desprance de vie jusquen 2027. Ce systme permet de rpartir
la charge quitablement entre gnrations. Le Congrs des dputs est charg de
mettre une commission non permanente en place tous les cinq ans dans le but dexaminer la situation et les changements indispensables pour amliorer le systme de retraites.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

89

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Cette transparence et ce dbat rgulier sur les rformes apporter au systme de retraite
expliquent probablement que la mobilisation contre le dernier projet de rforme soit
reste limite. Les deux grands syndicats espagnols, UGT et CCOO, ont organis une
quarantaine de manifestations, rassemblant une dizaine de milliers de personnes
Madrid, avant de finalement accepter le relvement de lge de dpart condition que
les personnes qui ont travaill trente-huit annes et demie puissent partir 65 ans
avec une retraite pleine.
La presse espagnole tait globalement favorable cette rforme. Selon un ditorial
dEl Pas, cette rforme est dote dune importance politique quil serait difficile de
minorer, puisquelle peut se prvaloir dun large soutien, tant des politiques que des acteurs
sociaux. Il sagit donc dun succs pour le gouvernement et dune preuve de souplesse
des syndicats43 .

4.1.2. Malgr une forte opposition, le gouvernement de Mariano Rajoy


a su faire passer son projet de rforme du march du travail dans les
100 premiers jours de mandat
Le gouvernement de Mariano Rajoy est entr en fonction le 21 dcembre 2011 et le
second projet de rforme du march du travail a t adopt le 10 fvrier 2012. Tout
comme Mario Monti, Mariano Rajoy a donc su profiter des premiers cent jours de son
gouvernement pour entamer des rformes profondes.
Il sagissait l dune des mesures figurant dans son programme. En effet, le programme
du candidat prvoyait la cration dun contrat unique et flexible, la rduction de moiti
du nombre de journes de travail prises en compte dans le calcul des indemnits de
licenciement et une rforme des conventions collectives (fin lindexation des salaires
sur linflation, ngociation des salaires par entreprise et non plus par branche).
Ce projet se heurtait pourtant une forte opposition populaire. Des centaines de milliers
de manifestants, Madrid et Barcelone, sont descendus dans les rues lappel des
syndicats pour protester contre cette rforme.

43 LEspagne sapprte reculer lge de la retraite 67 ans, Le Monde.fr avec AFP et Reuters | 28.01.2011

90

Les conditions politiques des rformes

4.1.3. La rforme du cadre budgtaire espagnol a bnfici du soutien


des deux principaux partis et sest appuye sur la forte demande de
transparence des citoyens
La rforme constitutionnelle des rgles budgtaires de septembre 2011 a t adopte
par les deux principaux partis politiques, le Parti socialiste (PSOE) au pouvoir et le
Parti populaire (PP). Cette dcision du gouvernement de Jos Luis Zapatero a nanmoins
divis la gauche et provoqu la colre des syndicats. Ces derniers ont appel plusieurs
journes de manifestations pour rclamer un rfrendum.
La loi organique du 27 avril 2012 de stabilit budgtaire et de soutenabilit financire
rpondait en partie une forte demande de transparence. Le mouvement des Indignados,
n au printemps 2011 en Espagne, rclamait une plus grande transparence concernant
les responsables publics et dnonait une opacit lorigine selon eux daffaires de
corruption dans de nombreuses rgions ou villes dEspagne. Sappuyant sur cette forte
demande, le gouvernement conservateur espagnol a prsent un projet de loi destin
offrir une plus grande transparence des administrations publiques. Procdure rare en
Espagne, ce projet de loi a t publi en ligne, afin que les citoyens puissent y apporter
leurs contributions pendant 15 jours. La loi finalement adopte permet aux Espagnols
davoir un accs direct aux informations dtailles concernant des budgets publics
locaux.

4.2. SI LE PRINCIPAL PARTI DOPPOSITION EST AFFAIBLI,


LE GOUVERNEMENT DE MARIANO RAJOY SE HEURTE DE
FORTES OPPOSITIONS DANS LES COMMUNAUTS
AUTONOMES ET UNE PERTE DE CONFIANCE DE LA PART
DES CITOYENS
4.2.1. Le parti socialiste ouvrier espagnol (PSOE) est affaibli par son
faible score aux lections europennes et le changement de direction
qui en a rsult
Le parti socialiste ouvrier espagnol (PSOE) a remport 23% des votes lors des lections
europennes de 2014, soit 15 points de moins quen 2009 et 9 siges en moins. Le
parti populaire (PP) est arriv en tte, avec 26% des suffrages et 16 siges, mais il a

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

91

Espagne : derrire laustrit, la reprise

perdu, par rapport 2009, 16 points en pourcentage et 8 siges au Parlement europen. Ces lections refltent en premier lieu un fort recul du bipartisme en Espagne.
Alors que les deux grands partis cumulaient 80% des suffrages en 2009, ils ne parviennent mme pas franchir la barre des 50% en 2014. Les principaux bnficiaires
de ce changement de tendance sont tout dabord la Gauche unie (IU, colo-communiste),
qui obtient prs de 10% des suffrages et surtout le nouveau parti Podemos, issu du
mouvement des Indigns (7,9% des voix).
En Catalogne, le Parti socialiste catalan (PSC) est pass de la premire place, avec
36% des voix en 2009, la troisime, avec 14% des suffrages, derrire la Gauche
indpendantiste (ERC) et les nationalistes de droite (CiU), dfenseurs dun rfrendum
sur lindpendance le 9 novembre 2014.
Tirant la consquence de cet chec, le secrtaire gnral du PSOE, Alfredo Perez Rubalcaba, a dmissionn. Pedro Sanchez est officiellement le nouveau secrtaire gnral du PSOE depuis juillet 2014. En cas de victoire de son parti aux prochaines lections
lgislatives, il promet de revenir sur la rforme du march du travail, de taxer davantage
les banques et les entreprises, et de renforcer la transparence au sein des partis politiques.

4.2.2. Ladoption dun cadre budgtaire contraignant pour les


communauts autonomes a cr des tensions entre le gouvernement
central et le gouvernement des rgions
La loi organique du 27 avril 2012 de stabilit budgtaire et de soutenabilit financire
a renforc le contrle du gouvernement sur les budgets des communauts autonomes,
ce qui a pu renforcer les tensions politiques entre ces deux niveaux de gouvernance.
Ainsi, au Pays basque, les critiques du prsident socialiste Patxi Lopez contre la politique
daustrit de Mariano Rajoy ont fait exploser la coalition entre le PSOE et le PP. Le
prsident du pays basque refusait notamment de mettre en uvre les rformes dans
la sant et dans lducation imposes par le gouvernement central. Incapable de faire
voter le budget 2013, le prsident du Pays basque a du convoquer des lections anticipes en octobre2012, qui ont t marques par une forte perce des autonomistes.
Les autonomistes centristes du Parti nationaliste basque (PNV) sont en tte, et les
indpendantistes de gauche de Bildu sont arrivs en seconde position, donnant une
large majorit au camp rgionaliste.
En Estrmadure, le prsident Jos Antonio Monago (PP) a, dans un premier temps, refus dappliquer la hausse de la TVA sur les produits culturels, passe de 8% 21% en
septembre 2012. Le gouvernement espagnol a du menacer de ne plus verser daide

92

Les conditions politiques des rformes

cette communaut autonome pour que le prsident revienne sur son refus, et mettre
en place un systme de compensation pour les produits culturels soumis ce nouveau
taux de TVA.
En Galice, le prsident Alberto Nuez Feijo a pris ses distances avec certaines des mesures
prises par le premier ministre Rajoy, comme la fin de laccs la sant publique des
immigrs en situation irrgulire, quil a dcid de ne pas appliquer.
LAndalousie, gouverne par les socialistes, refuse dappliquer ses employs du secteur
public la rforme du code du travail.
En fvrier 2011, le prsident de la communaut autonome de Catalogne, Artur Ms, avait
obtenu de pouvoir droger dans une certaine limite au niveau dendettement autoris
par Madrid en change de quoi les dputs de son parti (Convergencia i Union, CiU,
centre droit) soutiendraient les rformes de Jos Luis Zapatero au Parlement, fragilisant
par consquent les efforts de rigueur budgtaire entrepris tous les niveaux.

4.2.3. La crise a renforc le mouvement indpendantiste catalan,


qui sest engag dans un bras de fer avec le gouvernement espagnol
Si certaines des tensions voques dans la section prcdente peuvent tre analyses
comme relevant du jeu politique normal, leur exacerbation est relle dans le cas de
la Catalogne.
Pour les indpendantistes catalans, le systme fiscal espagnol est injuste, dans la mesure
o il redistribue une partie de la richesse cre en Catalogne vers le reste du territoire
espagnol. Barcelone chiffre 15Md (7,7% du PIB catalan) la diffrence annuelle entre
les fonds transfrs par la Catalogne au reste de lEspagne dans le cadre du systme
de financement rgional et les fonds investis par lEtat central sur ses terres.
Dans un premier temps, Artur Ms, le chef du gouvernement rgional, a essay en vain
de ngocier avec Mariano Rajoy une indpendance fiscale similaire celle du Pays
basque. Il souhaite dsormais organiser un referendum dauto-dtermination le 9 novembre 2014.
Le gouvernement central rappelle pour sa part que la Constitution de 1978 dfinit le
caractre indivisible de lEtat espagnol, tout en accordant une large autonomie aux 17
rgions, et que par consquent un tel rfrendum serait illgal. Si cette consultation
tait convoque officiellement, le gouvernement saisirait le Tribunal constitutionnel et
la bloquerait. Lors de la fte nationale de la Catalogne, le 11 septembre 2014, une
manifestation en faveur du rfrendum a runi entre 470000 et 1,8 million de personnes
dans les rues de Barcelone (selon, respectivement, les estimations du gouvernement
espagnol et de la mairie de Barcelone).

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

93

Espagne : derrire laustrit, la reprise

4.3. SI LES MOUVEMENTS DE CONTESTATION SOCIALE ONT


PERDU DE LEUR AMPLEUR, LOPPOSITION DUNE PARTIE DES
LECTEURS LA POLITIQUE DAUSTRIT EST TOUJOURS
FORTE, ET SEXPRIME DANS LE VOTE POUR LE PARTI
PODEMOS AINSI QUE DANS UNE DFIANCE CROISSANCE
LGARD DU GOUVERNEMENT DE MARIANO RAJOY

4.3.1. La politique daustrit mene par le gouvernement espagnol a


t particulirement mal accueillie par lopinion publique et a donn
lieu une forte vague de contestation sociale
En 2010, sous le gouvernement socialiste de Zapatero, de nombreuses mesures daustrit avaient t votes : baisse des salaires des fonctionnaires, gel des retraites,
recul de lge lgal de dpart la retraite, rforme du march du travail, facilitations
des licenciements conomiques Ces mesures largement controverses au sein de
la population espagnole ont men plusieurs journes de grve gnrale, linstar de
celle du 29 septembre 2010.
Suite llection de Mariano Rajoy en 2011, les plans daustrit se sont poursuivis,
et se sont mme vus renforcs par la vaste rforme du march du travail vote en 2012.
Le gouvernement, qui sest engag rduire son dficit de plus de trois points en un
an et demi, a par ailleurs annonc des coupes budgtaires de 8,9Md, des hausses
dimpts de 6,3Md et des conomies dun montant de 150Md dici 2014. Les
grves se sont donc elles aussi poursuivies aprs larrive au pouvoir de Mariano Rajoy.
Le 29 mars 2012, la veille de lannonce du budget et de nouvelles mesures daustrit par le gouvernement, une vaste grve gnrale paralysant tout le pays sest tenue.
Organise par les syndicats, cette grve, qui reprsente la sixime grve gnrale depuis
le rtablissement des liberts syndicales en 1977, a t trs suivie dans toutes les
grandes villes espagnoles, rassemblant plus de 100 000 manifestants dans la capitale.
Si la plupart des manifestations se sont droules dans le calme, certaines nont pas
chapp des scnes de violence entre policiers et groupes de jeunes.
Les sondages dopinion semblent confirmer cette tendance la contestation sociale et
la lutte contre laustrit en Espagne. Un sondage men par linstitut Gallup en septembre 2013 rvle que 67% des Espagnols interrogs sur lefficacit des politiques
daustrit estimaient que laustrit ne fonctionne pas, contre seulement 5% convain-

94

Les conditions politiques des rformes

cus quelle fonctionnait vraiment. Par ailleurs, 80% des sonds estimaient dans la mme
enqute quil existait de meilleures alternatives la politique daustrit. Il faut toutefois
noter que ce sondage a t ralis dans un contexte o le taux de chmage, en particulier celui des jeunes, ne cessait daugmenter et o le PIB faisait face une diminution
depuis plusieurs trimestres conscutifs.
Dautres enqutes, comme celle du Pew Center for Research mene au printemps,
montrent en effet une situation plus nuance quant la perception de lavenir chez les
mnages, qui commencent ressentir les premiers effets de la reprise44:

44 La mme enqute indique toutefois que 91% des espagnols sestimaient insatisfaits de la manire dont les
choses se droulent dans leur pays vs. 95% en Grce, 90% en Italie, 77% en France, 62% aux Etats-Unis, 55%
au Royaume-Uni et seulement 38% en Allemagne.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

95

Espagne : derrire laustrit, la reprise

4.3.2. Le mouvement des Indignados sest transform en un


ouvement dopposition politique au gouvernement de Mariano Rajoy
m
Le mouvement des Indignados, dont le nom est inspir du manifeste de Stphane Hessel Indignez-vous!, est n le 15 mai 2011 en Espagne. Aussi appel mouvement
du 15 mai ou 15M, cette mouvance qui se rclame des influences du printemps
arabe est ne dans un contexte dans lequel lEurope et le monde subissent les consquences de la crise conomique et financire de 2008.
Il sagit dun mouvement relativement disparate, compos de jeunes chmeurs comme
de retraits, danarchistes comme de fonctionnaires. Tous ont cependant en commun
un dsaveu de la classe politique espagnole. Les Indignados dnoncent en effet une
dmocratie en panne: ils pointent du doigt le bipartisme dominant (Parti Populaire vs
Parti Socialiste Ouvrier Espagnol) et exigent une rforme de la loi lectorale pour favoriser les petits partis. Ils expriment galement leur indignation face aux nombreux
scandales bancaires et politiques qui secouent rgulirement le pays.
En lutte contre la politique daustrit, ils appellent rgulirement le peuple espagnol
descendre dans la rue pour faire part de son mcontentement, et occupent rgulirement des places emblmatiques, comme par exemple la Puerta del Sol madrilne. Le
15 mai 2011, les Indignados se sont empars de la place et y ont entam un sige qui
a dur plusieurs jours.
Petit petit, le mouvement des Indignados sest quelque peu essouffl: le rythme des
manifestations a ralenti et la prsence du mouvement dans les mdias a nettement
diminu.
Transform en parti politique depuis 2014, le mouvement des Indignados se fait dsormais galement connatre sous le nom de Podemos. Ce parti politique est rapidement
mont en puissance, puisquaprs seulement quatre mois dexistence, il a enregistr
un score de prs de 8% aux dernires lections europennes, ralisant le quatrime
score le plus lev en Espagne et remportant cinq siges au Parlement europen45.

45 Fin octobre 2014, un sondage ralis par la chane de tlvision espagnole Telecinco donnait mme Podemos,
second si des lections nationales devaient se tenir cette date. Avec 24,1% dintentions de vote, le jeune parti
se plaait derrire le Parti Populaire du Premier ministre Mariano Rajoy (28,3%), et devant le PSOE (23,7%).

96

Les conditions politiques des rformes

4.3.3. Le peuple espagnol montre de plus en plus de dfiance


lgard de son gouvernement, et dans une moindre mesure, vis--vis
des institutions europennes
En effet, toujours selon un sondage men par Gallup en 2013, seuls 18% des Espagnols
dclarent avoir confiance en leur gouvernement, contre 58% en 2008 (soit une diminution de 40 points de pourcentage). Daprs un sondage eurobaromtre datant de
mars 2014, 10 % des Espagnols sonds dclarent avoir plutt confiance en leur
gouvernement national, contre 87% qui dclarent navoir plutt pas confiance.
Ainsi, lEspagne figure parmi les pays europens les plus enclins la dfiance. En Sude
ou en Finlande, les citoyens sonds sont respectivement 39% et 44% dclarer navoir
plutt pas confiance en leur gouvernement national, soit moiti moins quen Espagne.
Ces pays accordent donc toujours une confiance relativement importante leur gouvernement en dpit la crise. A linverse comme en Espagne -, les citoyens portugais et
italiens font preuve dune grande dfiance lgard de leur gouvernement puisquils
sont respectivement 85% et86% dclarer navoir plutt pas confiance en eux.
Une dfiance vis--vis des instances europennes semble galement avoir merg en
Espagne, pays qui tait pourtant jusque-l pro-europen. Toujours selon leurobaromtre
de mars 2014, 67% des Espagnols dclarent navoir plutt pas confiance en lUE.
Comme le montrent les rsultats issus de lenqute de lInstitut amricain Pew Center
for Research mene au printemps 2014, cette dfiance vis--vis des institutions europennes se concentre en particulier sur la BCE46 et la Commission europenne, plus
que sur lUnion elle-mme qui continue recueillir les suffrages de la majorit des
personnes sondes contre seulement 46% en Italie et 34% en Grce.

Perception des institutions europennes

Source: Pew Research Center, Spring 2014 Global Attitude Survey

46 Ce qui est dautant plus paradoxal que lEspagne est probablement le pays europen qui a le plus bnfici de
lassouplissement de la politique montaire europenne depuis 2012 cf. ltude prcite de Goldman Sachs,
Spain stronger growth, financial conditions remains key, European Economics Analyst, 17 juillet 2014

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

97

Espagne : derrire laustrit, la reprise

La mme enqute montre toutefois les signes dune amlioration de la perception des
institutions communautaires, notamment chez les plus jeunes.

Evolution de lattitude vis--vis du projet europen depuis 2012

Source : Spring 2014 Global Attitudes survey. Q15f & Q36.

Source: Pew Research Center, Spring 2014 Global Attitude Survey.

98

Conclusion

lEspagne de 2014 serait-elle


lAllemagne de 2004?

Le redressement en cours des finances publiques espagnoles et les rformes de structure


menes par les diffrents gouvernements de ce pays depuis la crise de 2008 sont la
parfaite dmonstration quil ny a pas de fatalit au dclin.
Une tude macroconomique publie en octobre 2013 par la banque dinvestissements
Arcano dresse un parallle entre la situation conomique de lEspagne en 2014 et celle
de lAllemagne en 200447. Ces deux pays ont connu, dix ans de dcalage, des politiques
dajustement, qui ont renforc leur comptitivit. Entre 2000 et 2005, lAllemagne a
transform son dficit courant de 1,7% du PIB en un excdent de 5%. Si on se rfre
aux chiffres prvus pour 2013, lEspagne a fait mieux, jusqu 11 points de PIB, soit
10Md, depuis 2008 48. Enfin, en 2004, la consommation allemande est redevenue
positive aprs cinq ans de baisse, tout comme en Espagne en 2014.
Les faits semblent conforter cette thse, puisque lEspagne a affich au deuxime trimestre 2014 son meilleur taux de croissance depuis le dbut de la crise en 2008, 0,6%.
En variation annuelle, le PIB affiche une progression de1,2%, du jamais vu depuis six
ans. En juillet 2014, le FMI a rehauss son estimation de la croissance du PIB espagnol
pour 2014 de0,3 points ( 1,2%)49. Le taux dpargne des mnages, qui avait atteint

47 Espagne 2014 = Allemagne 2004 , Ignacio de la Torre (associ la banque dinvestissement espagnole
Arcano), octobre 2013.
48 Dficit de -11% du PIB en 2008; quilibre en 2013.
49 Le FMI a abaiss ses anticipations 2014 pour les Etats-Unis 1,7% (-1,1 point), la France 0,7% (-0,3 point)
et lItalie 0,3% (-0,3 point).

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

99

Espagne : derrire laustrit, la reprise

un sommet en 2009 12,2% du revenu disponible, est retomb 4,4%, signe dun
possible optimisme des mnages espagnols50.
Cette croissance est tire la fois par les exportations, grce la baisse du cot du
travail, mais aussi par le march intrieur, grce une baisse du taux de chmage51. La
flexibilisation du march du travail na pas accru le nombre de licenciements; les entreprises ont prfr mettre en place des mesures alternatives la suppression demploi
(rduction des salaires et du temps de travail). Cette rforme semble avoir permis
denrichir la croissance en emplois: le niveau de croissance ncessaire pour crer de
lemploi en Espagne serait dsormais bien infrieur aux 2% estims avant crise52.
La mise en place dun cadre unifi de gouvernance des finances publiques, incluant les
finances des communauts autonomes, permet dsormais au gouvernement espagnol
de mieux matriser lvolution du dficit des administrations publiques, mais aussi de
leurs dpenses, de leurs prlvements obligatoires et de leur dette.
Les rformes de structure et lorthodoxie budgtaire semblent donc avoir port leurs
fruits en Espagne.
Nanmoins, la situation conomique de ce pays demeure fragile. Le taux de chmage y
est particulirement lev, mme sil est en forte baisse. Daprs les donnes dEurostat, lEspagne est le pays dEurope o le taux de chmage a le plus baiss en 20132014. Pour autant, le taux de chmage reste lev, 24,7% en octobre 2014 (53,6%
pour les jeunes). Les conomistes de Goldman Sachs voient toujours ce dernier 23%
la mi-2016, tandis que le dclin de la population active qui a diminu de 425 000
individus ou 1,8% au premier trimestre 2014 fait des gains de productivit le principal enjeu venir pour la croissance. Les taux dendettement des mnages et des entreprises restent levs, respectivement 130% du revenu imposable et 180% du PIB53.
Au-del, le rquilibrage du modle de croissanceprendra plusieurs annes. Si lEspagne
affiche en 2013 pour la premire fois depuis 1986 un excdent de son solde courant, il lui faudra plusieurs annes pour rsorber les dficits accumuls sur sa balance
courante avant la crise. Lenjeu aujourdhui pse en grande partie sur le secteur productif exportateur. Si celui-ci a vu sa base se renforcer depuis la crise, sa capacit
poursuivre maintenir son rythme de croissance au cours des prochaines annes, et
surtout son potentiel en terme de crations demploi peuvent susciter des interrogations,

50 Donnes OCDE.
51 Pour la premire fois depuis 2010, la progression du revenu disponible attendue cette anne (2014) devrait
permettre la consommation prive de crotre en moyenne annuelle. Aprs avoir baiss de 6,4 % entre 2010
et2013, les salaires rels se stabilisent en effet et pourraient mme lgrement augmenter dici la fin 2014, selon
les conomistes de BNP Paribas (Espagne: de retour dans larne. Eco Perspectives BNP Paribas, 3 me trimestre
2014).
52 Lconomie espagnole se redresse tant bien que mal, La Croix, 22 aot 2014.
53 OECD Economic Surveys Spain, OCDE, septembre 2014.

100

lEspagne de 2014 serait-elle lAllemagne de 2004?

au vu notamment du dsassortiment significatif de comptences54 dont fait preuve


lconomie espagnole.
Enfin, le dficit public reste lev (7,1% du PIB fin 2013, 5,5% du PIB prvu pour 2014),
de mme que la dette publique qui atteindra prs de 100% du PIB fin 2014. Si il y a
quelques mois encore on pouvait sinterroger sur les risques qutaient susceptible de
faire peser sur la reprise la poursuite des efforts de consolidation budgtaire, la situation sest dsormais inverse. Alors que la dtente des conditions financires facilite
par la politique accommodante de la BCE, le retour de la croissance et la tenue prochaine
dlections dcisives pour le pays poussent au statu quo, la poursuite des rformes
structurelles reste un enjeu de premier plan.

54 Ou skills mismatch. En 2013 en effet, seulement 55% de la population en ge de travailler avait achev le
deuxime cycle des tudes secondaires, contre 70% dans la zone euro, ce qui risque de freiner le processus de
monte en gamme du tissu productif que le gouvernement espagnol appelle de ses vux.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

101

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Annexe 1:Evolution de la fonction


publique espagnole depuis 2000
2000

2001

2002

2003

2004

2005

Administration
gnrale de ltat

515 859

434 538

241 803

236 643

235 256

233 995

Scurit

122 203

120 776

115 006

111 863

112 103

113 411

Forces armes

108 302

117 276

121 004

118 151

115 942

115 425

Justice

24 502

26 507

29 114

22 114

22 475

22 569

Autres organismes
publics

57 830

57 596

57 062

56 175

56 036

55 468

Total Administration
publique dtat

828 696

756 693

563 989

544 946

541 812

540 868

Gouvernement
autonome

Enseignement
(hors universits)

Systme sanitaire

Justice

Scurit

Total
Administration
des communauts
autonomes

904 041

932 716

1 101 999

1 139 927

1 159 951

1 190 607

Municipalit

456 368

466 457

477 945

485 072

482 201

485 286

Conseil municipal

75 016

71 041

69 783

67 420

76 584

78 106

Total
Administration locale

531 384

537 498

547 728

552 492

558 785

563 392

Total
Universits

91 512

87 478

89 360

92 302

92 532

92 547

2 355 633

2 314 385

2 303 076

2 329 667

2 353 080

2 387 414

Total
Personnel au service
des administrations
publiques

102

Evolution

2006

2007

2008

2009

2011

2012

2013

2014

233 440

232 601

234 821

238 851

238 307

234 685

227 814

220 569

-5,2%

115 575

119 031

123 236

132 359

143 994

148 187

147 170

145 208

22,0%

117 316

120 756

122 183

124 350

129 723

126 924

124 561

121 805

0,9%

24 284

24 943

25 795

23 232

24 098

24 667

24 441

24 635

-1,2%

56 101

55 875

55 516

56 229

56 691

47 398

46 705

46 585

-16,6%

546 716

553 206

561 551

575 021

592 813

581 861

570 691

558 802

1,0%

247 561

243 212

230 447

222 954

216 711

nd

539 355

543 037

550 306

527 469

527 948

nd

484 724

492 000

505 185

492 779

476 689

nd

37 309

38 348

39 373

37 719

37 037

nd

23 895

25 688

26 572

26 422

26 261

nd

1 223 129

1 260 575

1 300 232

1 332 844

1 342 285

1 351 883

1 307 343

1 284 646

493 505

521 576

540 847

549 442

573 223

526 248

486 641

501 176

-3,9%

78 814

80 425

82 367

80 063

74 265

70 964

63 166

59 598

-25,9%

572 319

602 001

623 214

629 505

647 488

597 212

549 807

560 774

-6,8%

94 008

96 256

97 849

99 530

100 784

154 881

148 905

146 901

nd

2 436 172

2 512 038

2 582 846

2 636 900

2 683 370

2 685 837

2 576 746

2 551 123

-0,5%

2007-2014 en %

1,9%

Source: Boletines Estadsticos del personal al servicio de las Administraciones Publicas, 2009-2014.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

103

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Annexe 2:Les Espagnols et


lconomie de march

Deux enqutes internationales permettent dvaluer le rapport des Espagnols lconomie de march:
-La
- premire est une enqute de lIntitut Globescan, ralise avec lUniversit du
Maryland (PIPA: The Program on International Policy Attitudes), qui fait gnralement autorit sur le sujet. Cette enqute porte sur une trentaine de pays.
-La
- seconde est une enqute internationale du Pew Research Center, un institut
de recherche indpendant amricain.
Les lments issus de ces deux enqutes peuvent enfin tre complts partir dautres
enqutes ou baromtres internationaux, comme par exemple le baromtre de confiance
du cabinet Edelman, qui mesure intervalles rguliers la confiance respective accorde
aux entreprises et au gouvernement dans un certain nombre de pays dans le monde.

1. Les enqutes Globescan/ Universit du Maryland


Lenqute ralise par Globescan et lUniversit du Maryland est la plus large ralise
sur le sujet. Elle porte sur une vingtaine de pays.
Avant la crise, avec 63% de personnes qui soutiennent lconomie de march, lEspagne
se situe quasiment au niveau de la Grande Bretagne (66%), de lAllemagne ou du Canada (65%). Elle devance lItalie (59%) et bien sr la France, qui fait figure dexception
parmi les pays tudis avec seulement 36% de perception positive de lconomie de
march.
Lanalyse depuis 2005 toutefois montre un reflux du soutien de lconomie de march
en Espagne li la crise. Si ce reflux nest pas propre lEspagne, il y est prononc.
Toutefois, il faut aussi tenir compte ici du fait que la formulation des questions nest
pas systmatiquement la mme au long des diffrentes enqutes.
Ainsi, lenqute de 2009, ralise au cur de la crise, distingue dsormais trois types
de rponses, en distinguant rejet radical de lconomie de march, volont de rformer
cette dernire via une rgulation accrue, et enfin adhsion complte. Elle comporte par

104

Annexe 2:Les Espagnols et lconomie de march

ailleurs des questions complmentaires sur la rgulation des entreprises et la redistribution des richesses.
Au vu des rsultats de cette enqute, lEspagne semble se situer dans une position
qui la situe dans une position intermdiaire entre la France et les pays anglo-saxons.
Ainsi, 29% des Espagnols en appelaient en 2009 un systme alternatif au capitalisme,
contre 43% des Franais. Pour le Royaume-Uni, les Etats-Unis et lAllemagne, cette
proportion natteignait respectivement que 19%, 13% et 8%. On retrouve ici lexception
franaise releve lors de la premire enqute.
Compte tenu de la date de ralisation de lenqute, les partisans dune plus grande
rgulation de lconomie de march sont partout majoritaires; toutefois, la part de la
population qui considre que cette rgulation accrue affaiblirait lefficience du systme,
si elle est partout minoritaire, reste significativement suprieure aux Etats-Unis (un
quart de lchantillon interrog) et dans une moindre mesure, en Allemagne et au
Royaume-Uni (respectivement 16% et 13%).
En Espagne, son faible niveau (5%) la rapproche de celui de la France (6%).
Lenqute de 2010 reprend la question de 2005, en donnant la possibilit aux personnes
interroges de nuancer leurs rponses.
Lconomie de march recueille toujours en Espagne un soutien de la majorit de la
population (52%) mme si celui-ci sest rod avec la crise (63% en 2005). Le niveau
de ce soutien place lEspagne en lger retraite derrire le Royaume-Uni (55%), les EtatsUnis (59%) et lItalie (61%).
LAllemagne figure en tte (68%) et la France fait toujours figue dexception, seule une
minorit (31%) des personnes interroges affirmant leur soutien lconomie de march.
Lenqute de 2012 actualise celle de 2009. Elle montre une progression significative
des dtracteurs de lconomie de march, dsormais au mme niveau (42%) quen
France (41%). L encore, les partisans dune plus grande rgulation de lconomie de
march sont partout majoritaires ; la part de la population qui considre que cette rgulation accrue affaiblirait lefficience du systme, si elle est partout minoritaire, reste
significativement toujours suprieure aux Etats-Unis (27% de lchantillon interrog) et
dans une moindre mesure, en Allemagne et au Royaume-Uni (15%). Elle recule en France
et en Espagne (respectivement 4% et 3%).
Les enqutes de 2005/2010 et celles des 2009/2012 ne situent pas tout fait sur le
mme plan, les secondes introduisant une apprciation quant au rle de la rgulation
du systme.
Si les Espagnols se rapprochent des anglo-saxons et des allemands lorsquon les interroge dans labsolu sur les vertus de lconomie de march, il y a chez eux un rflexe
interventionniste ainsi quune sensibilit aux ingalits qui peut les rapprocher des
Franais.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

105

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Perception de lconomie de march - enqute de 2005

106

Annexe 2:Les Espagnols et lconomie de march

Perception de lconomie de march enqute de 2009

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

107

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Perception de lconomie de march enqute de 2009

108

Annexe 2:Les Espagnols et lconomie de march

Perception de lconomie de march enqute de 2010

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

109

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Perception de lconomie de march enqute de 2012

110

Annexe 2:Les Espagnols et lconomie de march

2. Les enqutes du Pew Research Center


LInstitut amricain Pew Research Center sinterroge lui aussi sur le soutien dont bnficie lconomie de march travers le monde, ds lors que sont prises en compte la
fois lvolution du bien-tre matriel et celles des ingalits. Lindtroduction de ce dernier
critre permet donc dapporter des lments complmentaires lenqute ralise par
Globescan et lUniversit du Maryland.
L aussi, un observe un certain recul du soutien lconomie de march d la crise.
Dans la dernire enqute, ralise au printemps 2014, viennent ainsi lAllemagne, les
Etats-Unis ou le Royaume-Uni, avec respectivement 73%, 70% et 65% de personnes qui
y affirment tre daccord avec lassertion selon laquelle la majorit des individus voient
leur situation matrielle samliorer dans le cadre dune conomie de march, mme si
certaines personnes sont riches et dautres pauvres . La France se caractrise quant
elle par une courte majorit en faveur de cette mme assertion (58%), tandis que les
Espagnols qui la soutiennent sont dsormais minoritaires (45%, mais ils taient 67%
avant la crise). Reste nanmoins que le France se distingue par la proportion anormalement leve de personnes radicalement hostiles lconomie de march, 17% de personnes se dclarant en complet dsaccord avec lassertion prcdemment mentionne
(ce taux ayant mme atteint 21% avant la crise), et que lattitude des Espagnols envers
lconomie de march doit tre interprte avec prudence, dans la mesure o le dcrochage brutal sur la priode rcente reflte aussi celui de lajustement li la crise.
On peut aussi considrer au vu des lments qui prcdent que les rponses de lchantillon espagnol refltent davantage une sensibilit aux ingalits qui aurait t avive par
la crise, plutt quun rejetr vritable de lconomie de march comme systme.

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

111

Espagne : derrire laustrit, la reprise

Illustration rponses dans le temps la question: Etes-vous daccord lassertion


selon laquelle la majorit des individus voient leur situation matrielle samliorer dans le
cadre dune conomie de march, mme si certaines personnes sont riches et dautres
pauvres?

112

Annexe 2:Les Espagnols et lconomie de march

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

113

Espagne : derrire laustrit, la reprise

3. Le baromtre de confiance dEdelman


Les donnes suivantes ont t compiles par un journaliste de Bloomberg55 partir
des donnes issues des baromtres de 2008, 2009 et 2014 pour 6 pays: Allemagne,
Espagne, Italie, France, Royaume-Uni et Etats-Unis.
A laube de la crise, en 2008, lEspagne se situe juste derrire les Etats-Unis (et loin
devant la France) en termes de confiance accorde aux entreprises. Comme dans les
cinq autres pays tudis, lexception notable de la France, la confiance accorde aux
entreprises y est aussi suprieure celle accorde au gouvernement.
Les donnes recueillies en 2009 illustrent limpact de la crise sur la perception des
entreprises (la confiance vis--vis de ces dernires diminue toutefois en Espagne de
manire moins prononce quaux Etats-Unis).
LEspagne fait figure dexception en 2014, en ce quelle est le seul pays dont le niveau
de confiance vis--vis des entreprises se situe un niveau infrieur 2008; la crise
de confiance vis--vis du gouvernement y est aussi particulirement marque.

55 http://www.bloombergview.com/articles/2014-05-15/france-needs-more-free-market-fans

114

Composition de la commission

La commission sur la consolidation budgtaire en Europe est place sous la prsidence


de Michel PBEREAU, prsident dhonneur de BNP Paribas.
Ses travaux sont superviss par Eudoxe Denis, directeur des tudes de lInstitut de
lentreprise
Membres du groupe de travail:
Marguerite Brard-Andrieu, directrice gnrale adjointe du groupe BPCE
Mathieu Courtecuisse, Prsident directeur gnral de SIA Partners
Jean-Marc Daniel, conomiste lInstitut de lentreprise
Franois Ecalle, Economiste la Cour des comptes
Pierre-Franois Gouiffs, Prsident du Directoire dEfidis
Michel Jacob, Prsident de Galileo Finance
Frdric Monlouis-Flicit, Dlgu gnral, Institut de lentreprise
Philippe Rambal, Associ en charge du service public, Ernst & Young
Franois de Saint-Pierre, Associ-grant, Lazard gestion
Marc Schwartz, Conseiller rfrendaire, Cour des comptes

Rapporteurs:
Adrienne Brotons (Espagne)
Attico Loudire et Eudoxe Denis (Royaume-Uni)
Nathanael Mason-Schuler (Irlande)
Charles Trottmann (Italie)

Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

117

Espagne : derrire laustrit, la reprise

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Consolidation budgtaire et redressement conomique en Europe

Espagne :
derrire laustrit, la reprise
La crise mondiale de 2008 a durement affect lconomie et les comptes publics espagnols, et ses effets ont t amplis par leffondrement de la bulle immobilire, et par
consquent du secteur du btiment, principal moteur de la croissance espagnole.
A partir de 2010, lEspagne a nanmoins entam une cure daustrit drastique, avec
des dpenses publiques qui ont diminu en valeur denviron 8 % entre 2008 et 2014,
quand elles augmentaient de 4 % en France sur la mme priode.
LEspagne a accompagn cette politique de consolidation budgtaire dune srie de
rformes structurelles, visant renforcer la comptitivit de son conomie. Considres
dans leur ensemble, ces rformes peuvent apparatre impressionnantes par leur ampleur :
quil sagisse du march du travail, des conditions de la concurrence, des systmes de
retraites et de sant, du secteur ducatif ou de larchitecture institutionnelle, ce sont
les principaux domaines de laction publique qui sont concerns.
Quels ont t les leviers du redressement budgtaire ? De quelle manire celui-ci
sarticule-t-il avec les rformes structurelles ? Quelles ont t les conditions de mises en
uvre de ces dernires et le contexte politique qui les a rendues possibles ? Lembellie
conomique que connat lEspagne depuis le deuxime trimestre 2014 est-elle enn le
signe du succs des rformes de structure et de lorthodoxie budgtaire mises en uvre
dans ce pays depuis quatre ans ? Telles sont quelques unes des questions auxquelles
cette monographie vise rpondre.

29, rue de Lisbonne


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