PARECER

CRIAO DE TRIBUNAIS REGIONAIS FEDERAIS POR EMENDA

CONSTITUCIONAL. POSSIBILIDADE.

Clmerson Merlin Clve

Professor Doutor Titular da Faculdade de Direito da UFPr.

EMENTA:
O art. 96, II, c, da Constituio no impede a criao de Tribunais Regionais Federais por via
de Emenda Constitucional. O poder de iniciativa conferido pela Lei Fundamental ao Judicirio
para a criao ou extino de tribunais incide apenas sobre o processo legislativo ordinrio, no
integrando, ademais, o ncleo duro da atividade jurisdicional. Por isso, eventual Emenda
Constitucional com idntico propsito incapaz de vulnerar a separao dos poderes enquanto
clusula ptrea. Tambm as limitaes constitucionais ao poder de emenda parlamentar aos
projetos de lei de iniciativa dos demais Poderes, particularmente no que concerne ao aumento
de despesas, incidem exclusivamente sobre o processo legislativo ordinrio, no alcanando a
atividade normativa exercida pelo Poder Constituinte Derivado. Por fim, tratando-se de
Emenda Constituio, alterao formal de menor importncia no texto aprovado pela primeira
Casa, mesmo introduzida por meio de substitutivo introduzido pela segunda Casa, no
implicando alterao de natureza substantiva, no suficiente para justificar a negativa de
promulgao da nova obra legislativa, pois j aprovada. Promulgao necessria pelas Mesas
das duas Casas do |Congresso Nacional na forma do art. 60, par. 3. da Lei Fundamental da
Repblica.
1

1. A Consulta
Aprovada a Proposta de Emenda Constitucional (PEC) n. 544/2002
criando quatro novos Tribunais Regionais Federais, o Presidente do Senado
Federal, provavelmente diante de oposio manifestada pelo Presidente do
Supremo Tribunal Federal, recusa-se a providenciar, nos termos da Constituio,
a sua promulgao, pretextando que a medida:
1) viola clusula ptrea, particularmente a que cuida da separao dos
poderes, j que a iniciativa legislativa para a criao de Tribunais incumbiria
exclusivamente ao Poder Judicirio.
2) implica censurvel aumento de despesas;
3) padece de vcio formal, j que os textos aprovados na Cmara e no
Senado so distintos.
Consulta-me o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, por
meio do ilustre Conselheiro Lcio Glomb, a propsito da pertinncia dos
argumentos referidos, constituindo cada um deles quesito a merecer resposta
positiva ou negativa.

2. O Parecer
Sobre o primeiro dos questionamentos supracitados apresentei ao
Congresso Nacional, h alguns anos, Parecer com o seguinte teor:1
1. A Consulta
1

Cf. o Parecer intitulado Tribunal Regional Federal do Paran constante da coleo Solues Prticas
de Direito: CLVE, Clmerson Merlin. Direitos fundamentais e organizao dos poderes. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2012.
2

Tramita no Congresso Nacional proposta de Emenda Constitucional visando a

criao de mais de um Tribunal Regional Federal, inclusive no Estado do Paran.
Trata-se de saber, afinal, se a referida PEC no ofenderia a Constituio Federal,
designadamente o especificado no art. 96, inciso II, letra c, conferindo ao Supremo
Tribunal Federal e aos Tribunais a prerrogativa da iniciativa legislativa para
criao ou extino de tribunais inferiores.
H, portanto, um nico quesito demandante de resposta.
2. O Parecer
Assim dispe o art. 96, inc. II, letra c, da Constituio Federal:
Art. 96. Compete privativamente:
Inc. II ao Supremo Tribunal Federal, aos Tribunais Superiores e aos Tribunais de
Justia propor ao Poder Legislativo respectivo, observado o disposto no art. 169:
c) a criao ou extino dos tribunais inferiores;
O art. 169 dispe, por sua vez:
Art. 169. A despesa com pessoal ativo e inativo da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios no poder exceder os limites estabelecidos em
lei complementar.
1 A concesso de qualquer vantagem ou aumento de remunerao, a criao de
cargos, empregos e funes ou alterao de estrutura de carreiras, bem como a
admisso ou contratao de pessoal, a qualquer ttulo, pelos rgos e entidades da
administrao direta ou indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
poder pblico, s podero ser feitas: (Renumerado do pargrafo nico, pela
Emenda Constitucional n 19, de 1998)
I - se houver prvia dotao oramentria suficiente para atender s projees de
despesa de pessoal e aos acrscimos dela decorrentes;
II - se houver autorizao especfica na lei de diretrizes oramentrias, ressalvadas
as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
O art. 96, inc. II, letra a da Constituio atribui iniciativa vinculada ou
reservada a especficos rgos do Poder Judicirio para apresentao de projeto de
lei versando sobre a criao ou extino de tribunais inferiores. Como se sabe, a
iniciativa constitui sempre manifestao de um poder2 que d incio ao
procedimento legislativo com vista modificao ou inovao da ordem jurdica
preexistente.
A regra do art. 96, inc. II, letra c, deve ser lida em conjunto com as demais
inscritas no inc. II, do art. 96. Isto porque o ato de criao de Tribunal, supondo
um conjunto de medidas, depende de lei de iniciativa do Poder Judicirio quanto
alterao do nmero de membros do Tribunal inferior (letra a); tambm quanto
criao ou extino de cargos e fixao de vencimentos de seus membros, dos
juzes, inclusive dos tribunais inferiores, onde houver, dos servios auxiliares e
2

Conferir: CLVE, Clmerson Merlin. Atividade Legislativa do Poder Executivo. 2.ed. rev. atual.ampl.
So Paulo: RT, 2000, p. 100.
3

dos juzos que lhes forem vinculados (letra b); e, por fim, quanto alterao da
organizao e da diviso judiciria (letra d).
O art. 169 da CF/1988 tambm faz sentido para o cuidado da matria j que os
novos tribunais, uma vez criados por lei, exigiro, para o regular funcionamento,
estrutura fsica e corpo funcional implicando a realizao de despesas que devem
ser autorizadas nos limites formais impostos pelas regras constitucionais
informantes do sistema financeiro e oramentrio. Neste ponto, cumpre lembrar
que, com a iniciativa, o Poder Judicirio exerce funo atpica participando da
funo legislativa nos moldes de um Estado onde a rgida separao d lugar a
uma importante colaborao entre os poderes.3
A criao de Tribunal inferior no caso Tribunal Regional Federal do Paran
por meio de emenda Constituio Federal envolve a considerao dos limites ao
poder constituinte derivado explicitados no art. 60, 4 que probe as emendas
tendentes a abolir: I - a forma federativa de Estado, II - o voto direto, secreto,
universal e peridico, III - a separao dos poderes, IV - os direitos e garantias
individuais. O enfrentamento do tema reclama tambm o cotejo do poder
constituinte derivado com o poder constituinte decorrente, uma vez que o Supremo
Tribunal Federal j concedeu medida cautelar suspendendo os efeitos de
dispositivo da Constituio do Paran que criava novos Tribunais de Alada4.
Ultrapassados estes pontos, cumpre examinar a viabilidade de emenda ao ato das
disposies constitucionais transitrias, e, portanto, se a criao de Tribunal
Regional Federal pode ser realizada nos mesmos termos do art. 27, 6 do ADCT.
2.1. Poder Constituinte Derivado e Clusulas Ptreas
Tanto a fiscalizao da constitucionalidade como a reforma constitucional so
garantias da supremacia permanente da Constituio.5
A questo da reforma constitucional implica, necessariamente, o problema dos
limites mudana constitucional. O poder constituinte derivado, porque criado
pela Constituio e regulado por ela quanto ao modo do seu exerccio, deve ser
compreendido dentro de determinados parmetros. Como ensina Jorge Miranda, a
funo do poder de reforma no a de fazer Constituies, mas possibilitar a
preservao da identidade e continuidade da Constituio considerada como um
todo.6 A afirmao de clusulas ptreas no sistema brasileiro exige a aceitao de
certas notas caractersticas da (i) limitabilidade da funo reformadora, de sua (ii)
imprescindibilidade dada a necessidade de ordenao constitucional do processo
de atualizao das normas constitucionais frente s novas conjunturas, sem a
aniquilao do seu perfil essencial e da (iii) insuperabilidade em face da
impossibilidade de modificao ou remoo das regras constitucionais que
dispem sobre as clusulas de limites (processo de dupla reforma).
3

CLVE, Clmerson Merlin. CLVE, Clmerson Merlin. Atividade Legislativa do Poder Executivo. 2.
ed. rev. atual. ampl. So Paulo: RT, 2000.
4
ADIM 161-PR. Relator: Ministro Celio Borja. Julg: 11.12.1989. Tribunal Pleno. Dirio de Justia da
Unio, 23 fev. 1990, p. 1235, v. 1570-01, p. 19. Fase de concluso ao Relator.
5
Na feliz expresso de BRITTO, Carlos Ayres A Reforma Constitucional. Separata El Derecho Publico
de Finales de Siglo: una perspectiva iberoamericana. Madrid: Civitas.
6
MIRANDA, Jorge. Manual de Direito Constitucional: Introduo Teoria Constitucional. 2. ed.
Coimbra : Coimbra, 1988. Tomo II. p. 165-166.
4

Da porque o art. 60, 4, veicula limites materiais explcitos, no excluindo a

presena de limites implcitos ou tcitos7. A vedao ao processo de dupla reforma
constitui limite material implcito, sabendo-se que o elenco dos limites expressos
no menciona o prprio sistema de reforma. E aqui se explica a insuperabilidade
antes destacada8.
Os limites expressos (art. 60, 4) cumprem o papel de explicitao e
certificao dos limites inerentes da reviso. Eles so uma espcie de
interpretao autntica (porque feita pelo prprio poder constituinte) dos limites
intrnsecos da reviso9.
O art. 60, 4 no garante propriamente a intocabilidade dos preceitos
constitucionais concernentes forma federativa de Estado, voto direto, secreto,
universal e peridico; separao dos poderes; direitos e garantias individuais,
mas sim certos princpios ou regimes materiais. A Constituio no retira estas
matrias do campo de atuao do poder constituinte derivado. Esto vedadas as
emendas tendentes a abolir as clusulas do art. 60, 4 e no propriamente as
emendas que tenham por objeto a forma federativa de Estado, o voto direto,
secreto, universal e peridico, a separao dos poderes e os direitos e garantias
individuais.
Assim, a forma federativa de Estado no pode ser abolida pelo poder
reformador, embora as regras constitucionais que informam o princpio federativo
possam ser alteradas desde que no impliquem ruptura com o que se entenda por
essencial federao. Ora, tanto as emendas como a reviso cumprem a mesma
funo de reformar para corrigir, e no de reformar como procedimento
juridicamente esprio de descontinuidade ou ruptura constitucional.10 Para o que
aqui interessa, cumpre ponderar que a iniciativa legislativa dos rgos do Poder
Judicirio para criao ou extino de Tribunal no consta do art. 60, 4.
Justamente por isso, a sua reforma ser possvel desde que no afete tendendo a
abolir (e aqui emerge a vedao de uma espcie qualificada de afetao que
aquela com finalidade de destruir, aniquilar, descaracterizar o ncleo essencial da
Constituio) a forma federativa de Estado, o voto secreto, universal e peridico,
a separao dos poderes e os direitos e garantias individuais.
O que est em jogo na criao de Tribunal via emenda Constituio Federal
no propriamente o art. 96, II, letra c. Mas, sim, se a regra constitucional inscrita
no art. 96, II, letra c, da CF/1988 (a) encontra fundamento em algum dos
princpios apresentados como clusulas ptreas, e (b) em caso afirmativo, se da
sua alterao pode decorrer inaceitvel quebra da identidade.
2.2. A criao de Tribunal por emenda constitucional e o princpio da
separao dos poderes
Como foi dito antes, o art. 96, inc. II, c, da CF/1988 confere ao Poder
Judicirio a iniciativa para o procedimento legislativo que trate da criao ou
extino de Tribunais inferiores. A previso toca diretamente no tema da
colaborao entre os poderes no processo legislativo pois, neste caso, ao Poder
7

HORTA, Raul Machado. Estudos de Direito Constitucional. Belo Horizonte: Del Rey, 1995. p. 124.
Carlos Ayres BRITTO, Pontes de Miranda, Nelson de Souza Sampaio, Jos Gomes Canotilho ao
contrrio de Jorge Miranda.
9
CANOTILHO, J. J. Gomes e MOREIRA, Vital. Fundamentos da Constituio. Coimbra: Coimbra,
1991. p. 301.
10
BRITTO. Carlos Ayres. A Reforma Constitucional. Op. cit. p. 89.
8

Judicirio caber a iniciativa legislativa, ao Poder Legislativo, a discusso e

aprovao ou rejeio do projeto e ao Executivo, a sano ou veto. O sistema de
interdependncia no processo legislativo informa a ideia de controle recproco
entre os poderes, integrante da nossa compreenso a propsito do Estado com
poderes divididos.
O princpio da separao dos poderes, expressamente afirmado no art. 2 so
poderes da Unio, independentes e harmnicos entre si, o Legislativo, o Executivo
e o Judicirio e elevado condio de clusula ptrea d suporte s regras
constitucionais que regulam as relaes entre os poderes no desempenho de suas
funes precpuas. Como salienta Jos Afonso da Silva, o princpio fundamenta-se
em dois elementos: (i) especializao funcional no sentido de que cada rgo
especializado no desempenho precpuo de uma funo o Poder Legislativo cuida
da funo legislativa, o Poder Executivo da funo executiva, e o Poder Judicirio,
da funo jurisdicional; e (ii) independncia orgnica que significa inexistncia de
subordinao11.
Na Constituio de 1988, a regra constitucional que autoriza a participao do
Poder Judicirio na funo legislativa mediante a previso de iniciativa de lei que
crie Tribunal encontra fundamento na separao dos poderes, revelada como
princpio de colaborao onde cada um deles, a par do desempenho de sua funo
tpica, interfere atipicamente nas outras funes conformando uma cadeia de
freios e contrapesos.
A iniciativa do Poder Judicirio insere-se num quadro de deslocamento parcial
da atividade legislativa para outros titulares, aos quais as Constituies
contemporneas permitem, atravs de tcnicas e de procedimentos apropriados, o
exerccio de competncia legislativa,12 ou de parcela dela.
Porm, a circunstncia do art. 96, II, c, encontrar fundamento no princpio da
separao dos poderes (no na forma federativa de Estado que se relaciona com a
diviso espacial do poder; no no voto direto, secreto, universal e peridico; no
nos direitos e garantias individuais) no garante, por si s, a sua imodificabilidade.
preciso algo a mais: - a previso constitucional deve integrar o ncleo essencial
do princpio em questo, sinalizando, a sua alterao, tendncia de abolio.
O deslinde do assunto desafia a delimitao do cerne do princpio da
separao dos poderes.
Como se sabe, os princpios apresentam-se como fundamentos das regras
jurdicas e tm uma idoneidade irradiante que lhes permite ligar ou cimentar
objetivamente todo o sistema constitucional.13 So normas jurdicas de
otimizao, compatveis com vrios graus de concretizao, consoante os
condicionamentos fticos e jurdicos, enquanto as regras so normas que
prescrevem imperativamente uma exigncia (impem, permitem ou probem) que
ou no cumprida.14

11

SILVA, Jos Afonso. Curso de Direito Constitucional. 9. ed. So Paulo : Malheiros, 1993.
HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 562.
13
CANOTILHO, J.J.Gomes. Direito Constitucional. 5 ed. Coimbra: Almedina, 1991, p. 175.
14
CANOTILHO, J.J.Gomes. Op. cit. p. 173-174; Sobre o tema dos princpios conferir: ALEXY, Robert.
Teoria de Los derechos fundamentales. Trad. Ernesto Garzn Valds. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1997; Ver, para tanto do mesmo autor: ALEXY, Robert. El concepto y la validez del
12

Nesta ptica, os princpios no seguem a lgica do tudo ou nada, permitindo

o balanceamento entre valores15 e interesses.16 Carmem Lcia Antunes Rocha
alude poliformia principiolgica: - a substncia poltica ativa dos princpios
faz com que as alteraes das instituies polticas e sociais atinjam o seu sentido
e alcance.17
Esta abertura responsvel pela maior vulnerabilidade das normas
principiolgicas s mutaes constitucionais, ou seja, ao evoluir permanente do
sentido da ordem constitucional para o efeito de acompanhar a histria e o seu
progresso18. por isso que se o ncleo essencial do princpio da separao dos
poderes condio sine qua non para o implemento de um sistema de limites ao
poder constituinte derivado, ele, ao mesmo tempo, no fica imune s novas
compreenses constitucionais derivadas de renovadas necessidades sociais. Afinal,
a identidade da Constituio no significa a continuidade ou permanncia do
sempre igual, pois num mundo sempre dinmico a abertura evoluo um
elemento estabilizador da prpria identidade19.
Desde esta perspectiva, derivada dos deslocamentos tericos mais adequados
em matria de Direito Constitucional, que se deve extrair do texto constitucional
um ncleo intangvel do princpio da separao dos poderes funcionalmente
adequado preservao da Constituio.
Ensina Jos Joaquim Gomes Canotilho, em lio apropriada ao direito
brasileiro, que em geral o ncleo essencial do princpio da separao dos poderes
entendido como:
(...) a nenhum rgo podem ser atribudas funes das quais resulte o
esvaziamento das funes materiais especialmente atribudas a outro. Quer dizer: o
princpio da separao exige, a ttulo principal, a correspondncia entre rgo e
funo e s admite excepes quando no for sacrificado o seu ncleo essencial. O
alcance do princpio visvel quando com ele se quer traduzir a proibio do
monismo de poder, como o que resultaria, por ex., da concentrao de plenos
poderes no Presidente da Repblica, da concentrao de poderes legislativos no
executivo e na transformao do legislativo em rgo soberano executivo e
legiferante.20
Por conseguinte, uma emenda constitucional estaria, certamente, a ferir o
princpio da separao dos poderes quando (i) transferisse para um poder a funo
derecho. Trad. Jorge M. Sea. 2. ed. Barcelona: Gedisa, 1997; DWORKIN, Ronald. Los Derechos en
serio. Trad. Marta Guastavino. Ariel: Barcelona, 1997
15
Sobre o tema dos valores conferir: DAZ REVORIO, Francisco Javier. Valores superiores
interpretacin constitucional. Madrid: Centro de estdios polticos y Constitucionales, 1997; HESSEN,
Johannes. Filosofia dos Valores. Ed. Coimbra: Armnio Amado, 1980; PECES-BARBA, Gregorio. Los
valores superiores. Madri: Tecnos, 1986
16
CANOTILHO, J.J.Gomes. Op. cit., p. 174; Conferir acerca da temtica: ESSER, Josef. Principio y
norma en la elaboracin jurisprudencial del derecho privado. Trad. Eduardo ValentiFiol. Barcelona:
Bosch, 1961.
17
ROCHA, Carmem Lcia Antunes. Princpios Constitucionais da Administrao Pblica. Rio de
Janeiro: Renovar, 1997.
18
Conferir: CLVE, Clmerson Merlin. A Fiscalizao Abstrata no Direito Brasileiro. 2 ed. So Paulo:
RT, 2000. pp. 26-27.
19
CANOTILHO, J. J.Gomes. Op. cit., p. 1142.
20
CANOTILHO, J. J. Gomes. Op.cit., p. 704.
7

constitucional precpua de outro, quebrando com a especializao funcional, (ii)

ou, em outro sentido, (ii) estabelecesse um sistema de interferncias entre poderes
que fosse alm dos fins constitucionais de freios e contrapesos de forma a afetar
gravemente a independncia funcional de cada um.
A funo precpua do Judicirio a jurisdicional. Possvel exceo ao
monoplio da jurisdio exercida pelo Judicirio substancia a competncia
atribuda ao Senado Federal para o julgamento de algumas autoridades pela prtica
de crime de responsabilidade21. Assim, quando o Judicirio participa da funo
legislativa atravs de iniciativa reservada exerce funo atpica e acidental.
Nada obstaria, em princpio, eventual emenda constitucional que retirasse a
iniciativa. O ncleo essencial do princpio da separao dos poderes garante que
no se atribua a um rgo exterior ao Poder Judicirio a competncia jurisdicional
para quebrar a especializao funcional.
A emenda introduz modificao pontual no Texto Constitucional com o objetivo
de melhor instrumentar o Poder Judicirio ante a dinmica das relaes sociais.
Sim, porque se a validade de uma Constituio decorre de sua eficacidade,22 a
criao de novos Tribunais facilita o acesso dos cidados justia implementando
a garantia fundamental da inafastabilidade da tutela jurisdicional23.
A emenda concretiza a obra do poder constituinte. Inserida nos limites prprios
ao poder de reforma, cumpre a funo de adequar a Constituio s exigncias do
tempo. Como acentua Carl Friedrich, o excesso gera a instabilidade (...) quando
as normas constitucionais no conseguirem se ajustar aos novos reclamos sociais,
algo inadmissvel em todo o mundo.24
2.3. Poder Constituinte decorrente dos Estados Membros
Tudo se passa diferente quando se trata de manifestao do poder constituinte
decorrente derivado, aquele prprio das Coletividades Federadas. A atividade do
poder constituinte estadual sucessiva do constituinte federal.25 Da porque o
poder de reforma conferido ao constituinte federal no possui idntica natureza
quela do poder de reforma atribudo ao constituinte estadual.
Segundo Raul Machado Horta,
(...) como conseqncia da subordinao da Constituio Federal, que a matriz
do ordenamento jurdico parcial dos Estados-Membros, a atividade do constituinte
estadual se exaure, em grande parte, na elaborao de normas de reproduo,
mediante as quais faz o transporte da Constituio Federal para a Constituio do
Estado das normas centrais, especialmente as situadas no campo das normas de
preordenao26.
21

Conferir: CLVE, Clmerson Merlin. Poder Judicirio: autonomia e justia. Revista Synthesis, So
Paulo, n. 18, 1994, p. 66.
22
BRITTO, Carlos Ayres. Op. cit., p. 106.
23
MIRANDA, Jorge. Op. cit. p. 252. Para o autor, a supresso de todas as restries, de todo o fosso
que se pode criar ao acesso justia promover do direito aos direitos. No mesmo sentido: BOBBIO,
Norberto. A era dos direitos. Trad. Carlos Nelson Coutinho. Rio de Janeiro: Campus, 1992. p. 217.
24
FRIEDRICH, Carl. Teoria y realidad de la organizacin constitucional democrtica. Traduo
Vicente Herrero. Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1946.
25
HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 71.
26
HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 77.
8

O poder constituinte decorrente submete-se a um regime especfico de

limitaes: princpios constitucionais enumerados que autorizam a interveno
federal em caso de descumprimento, princpios constitucionais estabelecidos
(repartio de competncias, organizao dos poderes) e regras de preorganizao
do Estado-Membro.
Bem por isso que na criao de Tribunal Estadual via emenda constitucional
estadual no esto em jogo os limites do poder de reforma constitucional no
caso o art. 96, II, c porque, certamente, o Estado Membro no tem competncia
para alterar a Constituio Federal. Sim, porque a questo reside em saber se a
regra tem ou no de ser reproduzida pelo Estado-Membro.
O controle da constitucionalidade das normas das Constituies Estaduais leva
em conta a adequao do poder de organizao estadual supremacia da
Constituio Federal. A jurisprudncia do Supremo Tribunal Federal no sentido
de que as normas bsicas de processo legislativo incluindo a iniciativa para o
projeto de lei so normas de reproduo compulsria. Haver, ento,
inconstitucionalidade formal quando as Emendas s Constituies dos Estados
transportam para o domnio da Constituio matria de lei ordinria de modo a
contornar o impedimento de sua iniciativa pelo legislador ordinrio que obedece a
um rito de iniciativa reservada.
2.4. O Supremo Tribunal Federal e o poder constituinte decorrente
O Supremo Tribunal Federal declarou que o tema da observncia, pelos
Estados-Membros, das normas constitucionais federais sobre processo legislativo
envolve o alcance do poder constituinte decorrente que atribudo aos
Estados27. A Suprema Corte decidiu que o modelo estruturador do processo
legislativo, tal como delineado em seus aspectos fundamentais pela Carta da
Repblica, impe-se, enquanto padro normativo de compulsrio atendimento,
observncia incondicional dos Estados-Membros.28 Nesta linha, as regras do
processo legislativo federal, especialmente as que dizem respeito iniciativa
reservada, so normas de observncia obrigatria pelos Estados-membros.
Precedentes do STF.29 A Suprema Corte posiciona-se, portanto, no sentido de que
(...) a clusula de reserva pertinente ao poder de instaurao do processo
legislativo traduz postulado constitucional de observncia compulsria, cujo
desrespeito por envolver usurpao de uma prerrogativa no compartilhada
configura defeito jurdico insanvel. As normas restritivas inscritas no art. 63 da
Constituio Federal aplicam-se ao processo de formao das leis instaurado no
mbito dos Estados-Membros.30
27

ADIMC 1087/RJ.Relator: Ministro Moreira Alves. Julg: 01.02.95. Tribunal Pleno. Dirio de Justia da
Unio, 07.abr. 1995, p. 8870, v. 1782-01, p. 1.
28
ADIMC 1254/RJ. Relator: Ministro Celso de Mello. Julg: 14 jun. 1995. Tribunal Pleno. Dirio de
Justia da Unio, 18 ago. 1995, p. 24894, v. 1796-01, p. 158; ADI 1434/SP. Relator: Ministro Celso de
Mello. Julg: 20.08.96. Tribunal Pleno. Dirio de Justia da Unio, 22 nov. 1996, p. 45684, v. 1851-01,
p. 141.
29
ADIMC 1568/ES. Relator: Ministro Carlos Velloso. Julg: 26 mai. 1997. Tribunal Pleno.Dirio de
Justia da Unio,20 jun. 1997, p. 28468, v. 1874-3, p. 434.
30
ADIMC 805/RS. Relator: Ministro Celso de Mello. Julgamento: 26 de nov. 1992. Tribunal Pleno.
Dirio de Justia da Unio, de abr. 1994, p. 7225, v. 1739-3, p. 513.
9

A questo especfica de criao de Tribunal estadual mediante Emenda

Constituio Estadual j foi enfrentada pelo Supremo Tribunal Federal:
Paran. Constituio Estadual. ADCT. Criao de Novos Tribunais.
Extenso do poder constituinte da Assemblia Legislativa local.
Suspenso cautelar. O relevo jurdico do tema suscitado evidencia-se
pela singular circunstncia de que o poder constituinte do Estado
Membro traduz funo jurdica necessariamente sujeita aos
condicionamentos normativos postos pela Constituio Federal. na
Constituio Federal que se localiza a fonte jurdica do poder
constituinte do Estado Membro (Raul Machado Horta). Esta Corte tem
concedido a suspenso liminar de atos normativos impugnados em
aes diretas como a presente onde se discute o tema do
autogoverno da Magistratura e o exerccio do poder de criar, alterar ou
extinguir Tribunais locais sem o necessrio concurso do Tribunal de
Justia.31
2.5. Sobre a reforma e o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
O Ato das Disposies Constitucionais Transitrias representa, no contexto da
Constituio, tcnica de acomodao normativa direcionada a afastar o colapso
que adviria do vazio jurdico gerado pela substituio da Constituio. Assim, as
normas de transio regulam situaes discrepantes das normas constitucionais
permanentes32. Os traos marcantes so a temporariedade e a transitoriedade. So
normas que vo desaparecer ou perder a eficcia em virtude do cumprimento dos
atos ou determinaes do Constituinte.
Como se sabe, os Tribunais Regionais Federais existentes foram criados pelo
6, do art. 27 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias. Na
classificao de Raul Machado Horta, na disposio que criou os Tribunais
Regionais residiria, hoje, norma de eficcia exaurida33.
A criao dos tribunais mediante Emenda Constituio Federal constar de
emenda aditiva ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias.
Se o poder constituinte derivado - algum poderia argumentar - pudesse criar
Tribunais mediante emenda ao Ato das Disposies Constitucionais Transitrias
estaria se alando ao nvel do poder constituinte originrio. Isto traria por
consequncia a igualao entre poder constituinte originrio e poder constituinte
derivado.
No entanto, o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias integra a
Constituio como qualquer outra parte, podendo, por isso, sofrer interferncia do
poder constituinte de reforma. Para o Supremo Tribunal Federal,
(...) contendo as normas constitucionais transitrias excees parte
remanescente da Constituio, no tem sentido pretender-se que o ato que
31

ADI-MC 161/PR. Relator: Ministro Clio Borja. Julg: 11.12.89. Tribunal Pleno. Dirio de Justia da
Unio, 23.02.90, p. 1235, v. 1570-01, p. 19.
32
HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 321.
33
HORTA, Raul Machado. Op. cit., p. 331.
10

as contm seja independente desta, at porque da natureza mesma das

coisas que, para haver exceo, necessrio que haja regra, de cuja
existncia aquela, como exceo, depende. A enumerao autnoma,
obviamente, no tem o condo de dar independncia quilo que, por sua
natureza mesma, dependente.
Foi com esta argumentao que a Suprema Corte julgou improcedente
ao direta de inconstitucionalidade aforada contra Emenda Constitucional ao art.
2, do ADCT da Constituio de 1988.34
Logo, admitida a possibilidade de reforma de dispositivos constantes do Ato
das Disposies Constitucionais Transitrias, importa tambm afirmar que o
processo legislativo de proposta de emenda apresentada com o objetivo de criao
de tribunal, no se submete ao comando do art. 96, II, c, da Constituio. que,
tratando-se de Emenda Constitucional Constituio Federal, sobre ela no
incide a reserva de iniciativa conferida ao Judicirio. Esta vincula o Congresso
Nacional no exerccio da competncia legislativa ordinria (poder constitudo),
mas nunca no exerccio do poder de reforma constitucional (poder constituinte),
exceto no mbito estadual (poder constituinte decorrente).

3. Resposta ao quesito
O art. 96, II, c, da Lei Fundamental no impede a criao de Tribunal
Regional Federal por via de Emenda Constituio Federal. Sobre ser
constitucional, a eventual Emenda no feriria o ncleo no abolvel
representado pelas clusulas ptreas consignadas no art. 60, 4 da
Constituio. Alis, tratando-se de reforma constitucional, a limitao em
questo incide exclusivamente sobre o Poder Constituinte Decorrente,
exercido no mbito dos Estados-Membros.
o que me parece.

2.1. Ainda sobre o primeiro quesito

A ttulo de reforo, convm remarcar que o Supremo Tribunal Federal

tem posio pacfica a respeito da matria. Com efeito, a Associao dos
Magistrados Brasileiros (AMB) provocou, por meio da ADI 3367/DF, o controle
34

ADI 829/DF. Relator: Ministro Moreira Alves. Julg: 14.04.93. Tribunal Pleno. Dirio de Justia da
Unio,16.09.94, p. 24278, v. 1758-01, p. 62.
11

abstrato da constitucionalidade dos artigos 1 e 2 da Emenda Constitucional n.

45/2004 que, entre outras medidas, introduziu na ordem jurdica brasileira,
integrando o Poder Judicirio, o Conselho Nacional de Justia CNJ.
Em seu voto, o Relator, Min. Cezar Peluso, entre outros argumentos,
destacou que o CNJ no pode ofender o princpio da separao dos poderes
porque rgo prprio do Poder Judicirio. Aduziu que o Poder Legislativo
tambm tem a funo de controle dos Poderes, com o auxlio do Tribunal de
Contas, constituindo autntico controle externo e, nem por isso, supe alguma
incompatibilidade com o sistema de separao dos poderes. Diante disso, o
Relator votou pela improcedncia da ao, tendo sido a ADI julgada, por
maioria, improcedente. O argumento que vale para a Emenda Constitucional
45/2004 tambm vale para a PEC 544/2002. Sendo constitucional aquela
Emenda, tambm constitucional a PEC. Se inconstitucional a PEC, ento
padece de inconstitucionalidade a reforma do Judicirio providenciada pela
Emenda Constitucional 45/2004, particularmente na parte em que (i) introduz no
Poder Judicirio um novo rgo, o Conselho Nacional de Justia, comprimindo
inclusive a autonomia dos Tribunais garantida pelo Constituinte Originrio (arts.
96 e 99 da CF), (ii) determina a criao da justia itinerante ou o funcionamento
descentralizado dos tribunais ou, por fim, (iii) extingue os Tribunais de Alada,
mediante incorporao de seus membros e competncias aos Tribunais de
Justia. No ltimo caso, de lembrar que ao Judicirio foi conferida, nos termos
do art. 96, II, c, da Constituio Federal, a iniciativa no apenas para propor a
criao, mas tambm a extino de tribunais inferiores.
possvel ir alm. A Emenda Constitucional n. 24/1999 extinguiu a
representao classista na justia do trabalho, tendo sido, ainda que de modo
reflexo, admitida como vlida pelo Supremo Tribunal Federal (ADI 1878/DF e
ADIMC 2149/DF). A competncia do prprio Supremo Tribunal Federal (e de
outros tribunais) tambm foi alterada, mais de uma vez, por Emenda
12

Constitucional

(por exemplo, Emendas Constitucionais nmeros 3/93 e

45/2004), sem que sobre a iniciativa recasse dvida quanto higidez. O

argumento, portanto, da usurpao de iniciativa, significando vulnerao da
clusula atinente aos poderes divididos, no guarda sentido, inclusive porque a
proposta de emenda em questo no diminui, ao contrrio, fortalece o Poder
Judicirio ampliando a estrutura j existente, significando com isso respeito
funo jurisdicional, atividade tpica da autoridade judiciria, e, por isso
mesmo, ao arranjo constitucional da separao de poderes.

2.2. Cuidando do segundo quesito

O Presidente do Supremo Tribunal Federal, segundo noticia a imprensa,35em

pronunciamento manifestamente contrrio medida, estimou que o custo de
implantao dos novos tribunais chegaria a oito bilhes de reais. A falta de
preciso com a qual algumas autoridades brasileiras falam sobre nmeros j no
causa mais espanto.
Cumpre observar o problema dos custos a partir de duas frentes. Primeiro,
oportuno remarcar que h, para o funcionamento de qualquer instituio, um
custo que deve ser levado em conta. Afinal, os direitos custam, alertam Holmes
e Sunstein.36
A criao de novos Tribunais Regionais Federais constitui adequada
medida para aliviar a sobrecarga da Justia Federal e efetivar o acesso justia.

35

A notcia foi veiculada em diversos meios miditicos, sobre a questo ver:

Barbosa ironiza criao de quatro novos tribunais e diz que eles ficaro em resorts, O Estado de So
Paulo, 08 de abril de 2013. <http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,barbosa-ironiza-criacao-dequatro-novos-tribunais-e-diz-que-eles-ficarao-em-resorts,1018556,0.htm>.
Criao de novos TRFs 'implicar enormes custos ao errio', diz Barbosa, Folha de So Paulo, 03 de
abril de 2013. <http://www1.folha.uol.com.br/poder/1256626-criacao-de-novos-trfs-implicara-enormescustos-ao-erario-diz-barbosa.shtml>.
36
Cf. HOLMES, Stephen; SUNSTEIN, Cass R. The cost of rights. Why liberty depends on taxes.New
York, W.W. Norton & Company, 2011.
13

Supe escolha do Poder Constituinte Derivado que no agride clusula ptrea

alguma, implicando poltica que atende, ademais, ao disposto no art. 3, II e III
da Constituio Federal. Trata-se, nesse sentido, de democratizar o acesso
justia e aprimorar a prestao jurisdicional para melhor atingir os
jurisdicionados das regies do pas que esto a demandar maior ateno.
Uma segunda linha de argumentao deve ser desenhada. Os nmeros
referentes Justia Federal so importantes para justificar a pertinncia da
criao dos novos tribunais. No ano de 2012, tramitavam no Tribunal Regional
Federal da 1 Regio (que tem jurisdio sobre 13 Estados, alm do Distrito
Federal) 390.782 feitos, perfazendo uma mdia de aproximadamente 16.000
distribudos para cada um dos 24 desembargadores com funes judicantes. H
tramitando, por outro lado, atualmente na Justia Federal, mais de um milho de
feitos.37 Cerca de 66,6% dos casos distribudos no so resolvidos no mesmo
ano, fator que repercute no congestionamento da segunda instncia. Por outro
lado, no intervalo entre 1989 e 2013 o nmero de juzes federais cresceu 668%,
enquanto o de desembargadores sofreu incremento de apenas 89%. Bem por
isso, manifesta-se uma taxa de congestionamento de 65,5% nas turmas, segundo
o Conselho Nacional de Justia.38 Ora, a carga individual de trabalho dos
membros dos Tribunais Regionais Federais cerca de cinco vezes maior que a
de seus pares nas Justias do Trabalho e Estadual.
H, atualmente, pouco mais de cem desembargadores federais em
atividade, nmero insuficiente para solucionar os pleitos advindos de todos os
rinces da Federao. Observa-se, portanto, a dificuldade do acesso Justia no
segundo grau.
Uma alternativa poderia derivar da aplicao do Art. 107, 3 da
Constituio, que autoriza a criao de Cmaras descentralizadas. Ter-se-ia,
aqui, uma modo tangencial de enfrentamento da sobrecarga da Justia Federal.
Ora, as Cmaras tambm implicariam custos de instalao e manuteno,
inclusive para o deslocamento dos desembargadores e equipes de apoio da sede
37
38

Cf. Justia em Nmeros Justia Federal, Conselho Nacional de Justia, 2012. p. 79.
Idem. p. 205.
14

do Tribunal para os locais de realizao das sesses descentralizadas. As

Cmaras, por outro lado, no solucionariam a disparidade estrutural existente
entre a 1 e a 2 instncias no mbito da Justia Federal.
Ademais, o custo efetivo para a instalao dos Tribunais Regionais
Federais pode ser estimado entre 700 milhes de reais e 1,3 bilho por ano,
nmeros bastante menores, portanto, do que aqueles apresentados pelo
Presidente do Supremo Tribunal Federal.39 A questo do custo da implantao
dos Tribunais, entretanto, no constitui argumento suficiente para, do ponto de
vista constitucional, impedir a promulgao da PEC 544/2002.

Deveras,

observado de um lugar estritamente jurdico, o poder de reforma constitucional

est acima deste nvel de discusso.
Alis, sobre a questo dos custos para a instalao dos novos Tribunais, o
Conselho da Justia Federal entendeu, com base em estudos tcnicos, que a
expanso proposta pela PEC 544/2002 no conflita, desde a perspectiva
oramentria e financeira, com os limites legais que cuidam da responsabilidade
fiscal, pois a margem de expanso prevista no Anexo III.2 da LDO de 2012
abrangeria as despesas projetadas com o impacto anual.40
Tambm deve ser lembrado que o Art. 27, 12 do ADCT, de acordo com
a redao da PEC 544/2002, estabelece o prazo de seis meses para que os novos
Tribunais sejam instalados. A iniciativa do Constituinte, portanto, desafia a
ulterior deflagrao de um processo legislativo ordinrio para a sua
concretizao. Nesse caso, o projeto de lei cuidando das novas Cortes dever,
consideradas as balizas financeiras, levar em considerao tambm os demais
dados tcnicos disponveis, contando, alm do mais, com o discernimento e a
experincia dos membros do Conselho da Justia Federal para a satisfao de
39

Sobre o custo estipulado em R$ 1,3 bilho, ver os dados apresentados pela ONG Contas Abertas:
Novos TRFs devem elevar em R$ 1,3 bilho gastos do Poder Judicirio, Contas Abertas, 05 de abril de
2013<http://www.contasabertas.com.br/WebSite/Noticias/DetalheNoticias.aspx?Id=1222&AspxAutoDet
ectCookieSupport=1>.
Sobre o custo estipulado em R$ 700 milhes, ver os dados apresentados na Nota Tcnica da AJUFE
(Associao dos Juzes Federais do Brasil): Nota Tcnica n. 03/2013, Braslia, 22 de abril de 2013
<http://s.conjur.com.br/dl/nota-tecnica-ajufe-pec-544.pdf>.
40
Cf. Ofcio n 2012/01822 do Conselho da Justia Federal.
15

maneira tima, mas igualmente eficiente e econmica, da vontade do poder

reformador.
Sintetizando, a discusso em torno dos custos faz sentido do ponto de
vista financeiro ou poltico. Desde a tica estritamente constitucional,
entretanto, o debate impertinente. Afinal, as emendas constitucionais
providenciadas, no plano federal, pelo Poder Constituinte Derivado no se
sujeitam, absolutamente, s amarras constitucionais da atividade legislativa
ordinria. Da porque, as limitaes constantes do art. 63 da Constituio,
sempre incidentes sobre as emendas parlamentares no processo legislativo
ordinrio, no vinculam de modo algum o Congresso Nacional no exerccio do
poder de reforma constitucional.

2.3. O frgil terceiro argumento

O Projeto de Emenda Constitucional 544/2002 foi apresentado no distante

ano de 2001. Naquele momento tramitava com outro nmero (PEC n. 29/2001)
e, mediante o acrscimo dos 11 e 12 ao Art. 27 do ADCT, cuidava da criao
do TRF da 6 Regio, com sede em Curitiba e jurisdio nos Estados do Paran,
Mato Grosso do Sul e Santa Catarina, e do TRF da 7 Regio, com sede em Belo
Horizonte e jurisdio nos Estados de Minas Gerais e Esprito Santo.
Submetida apreciao da Comisso de Constituio, Justia e
Cidadania, o Relator, Senador Osmar Dias, apresentou parecer favorvel,
demonstrando, inclusive, que a iniciativa constante do Art. 96, II, c da CF no
integraria o ncleo rgido da separao dos poderes, afastando qualquer suspeita
de inconstitucionalidade da proposio.
Apresentadas duas Emendas de Plenrio PEC n. 29/2001, por meio do
Parecer n. 1.464/2001, o Senador Osmar Dias aquiesceu com a criao do TRF
da 8 Regio, com sede em Salvador e jurisdio nos Estados da Bahia e do
16

Sergipe. Mais tarde, com o Parecer n. 116/2002, o mesmo parlamentar se

pronunciou, outra vez, no sentido da aprovao da PEC, agora incluindo o TRF
da 9 Regio, com sede em Manaus e jurisdio nos Estados do Amazonas,
Acre, Rondnia, Par, Amap e Roraima. O Estado do Esprito Santo voltou a
ficar vinculado ao TRF da 2 Regio.
Em 17 de abril de 2002 foi aprovado o substitutivo da PEC n. 29/2001.
Com isso, a Proposta de Emenda recebeu nova numerao, sofrendo o acrscimo
do 12 tratando da instalao no prazo de seis meses, reproduzindo aquilo que j
havia sido contemplado no 6, alm da disposio no sentido da observncia do
Art. 107, I e II da CF na composio dos Tribunais. Em 22 de maio de 2002, a
PEC foi aprovada em 2 turno.
Encaminhada Cmara, passou pela Comisso de Constituio e Justia e
Cidadania (CCJC), figurando, agora, como Relator o Deputado Ibrahim AbiAckel. Este tambm se manifestou no sentido de que o artigo 96, inciso II, alnea
c no obstaria a criao dos Tribunais diante da inexistncia de ofensa ao
princpio de separao dos poderes, estando a proposta, nos termos do seu
Parecer, em consonncia com os princpios constitucionais do acesso ao
Judicirio e do devido processo legal.
Lembrou que a tcnica de redao da PEC carecia de aperfeioamento,
pois a matria constante do 12 introduzido ao art. 27 do ADCT deveria
constar de dispositivo da Emenda Constitucional e, no, (sic) estar inserida no
texto constitucional. Considerou que o 12 tratou do prazo para instalao dos
Tribunais e, portanto, em benefcio da melhor tcnica legislativa, nos termos
inclusive do que ensinam o Manual de Redao da Presidncia da Repblica e
o Manual de Tcnica Legislativa do Senado Federal, e considerando que temas
provisrios no devem constar do texto permanente da Constituio Federal,
sustentou que tal regra deveria residir no texto da prpria Emenda Constitucional
a ser promulgada, em um novo artigo. A Comisso Especial recebeu a PEC em
24 de junho de 2003, atuando como Relator o Deputado Eduardo Sciarra.
Apresentadas emendas, foram elas rejeitadas pelo Relator que, ademais, retirou
17

do texto a meno forma de composio dos Tribunais, desnecessrias j que

apenas reproduziam comando constitucional cuidando do assunto.
Aprovado o Parecer em setembro de 2003, converteu-se no substitutivo
da PEC original. Em 13 de maro de 2013, depois de um longo perodo
dormitando, a PEC n. 544/2002 foi, finalmente, includa na ordem do dia para
ser votada, em primeiro turno, pela Cmara dos Deputados. Vencendo o
substitutivo, ficaram prejudicadas as demais emendas e a proposta inicial. Em 03
de abril de 2013, j em segundo turno de votao, foi definitivamente aprovada.
Dispensada a providncia da redao final considerado o fato de que o texto
aprovado no operou modificao substantiva da proposta original, foi enviada a
proposio para a Mesa do Senado Federal, tendo sido a sesso de promulgao
marcada para o dia 12 de abril de 2013.
A tramitao na Cmara dos Deputados observou risca a normativa
regimental. De acordo com o Art. 202, 2 e 3, as emendas s Propostas de
Emenda Constituio devero ser apresentadas na Comisso Especial para
anlise de mrito, Comisso esta designada pelo Presidente da Comisso de
Constituio e Justia e Cidadania.41 No caso, o Substitutivo do Relator,
apreciado pela Comisso Especial, simplesmente conferiu maior preciso
redao, inocorrendo, diante disso, qualquer alterao de ordem substantiva na
proposta.
Cabe altura, dizer algo a propsito do artigo 367 do Regimento Interno do
Senado Federal, nos termos do qual, Considera-se proposta nova o substitutivo
da Cmara a proposta de iniciativa do Senado. Ora, o dispositivo regimental
desafia interpretao pertinente. Parece indiscutvel que cuida das situaes nas
quais o substitutivo introduz alterao de ordem material, substantiva. No
41

Cf. O Regimento Interno da Cmara dos Deputados: Art. 202. A proposta de emenda Constituio
ser despachada pelo Presidente da Cmara Comisso de Constituio e Justia e de Cidadania, que se
pronunciar sobre sua admissibilidade, no prazo de cinco sesses, devolvendo-a Mesa com o respectivo
parecer. (...) 2 Admitida a proposta, o Presidente designar Comisso Especial para o exame do mrito
da proposio, a qual ter o prazo de quarenta sesses a partir de sua constituio para proferir parecer.
3 Somente perante a Comisso Especial podero ser apresentadas emendas, com o mesmo qurum
mnimo de assinaturas de Deputados e nas condies referidas no inciso II do artigo anterior, nas
primeiras dez sesses do prazo que lhe est destinado para emitir parecer.

18

incide, portanto, nas hipteses em que o substitutivo providencia mera

adequao de ordem formal, aperfeioando a redao, inclusive para melhor
compreenso do contedo normativo j aprovado na Cmara iniciadora.
No caso, reafirme-se, no houve qualquer alterao material que pudesse
reorientar o sentido e a finalidade da PEC 544/2002. Ocorreu, na circunstncia,
insignificante mudana de redao para operar sintonia entre o texto da Emenda
e o permanente da Constituio. Assim, no pode ser entendida como proposta
nova a redao encaminhada pela Cmara dos Deputados.
Ademais, como medida de cautela, a Cmara dos Deputados encaminhou
consulta ao ento Presidente do Senado, Senador Jos Sarney, sobre a
necessidade do retorno da PEC ao Senado Federal, no caso da supresso da parte
final do 12. Em resposta, o Senador manifestou-se nos seguintes termos:
A supresso do dispositivo autnomo de proposta de emenda Constituio pela
outra Casa, sem que a matria retorne Casa iniciadora seguindo portanto
promulgao , procedimento consagrado no processo legislativo sob a vigncia
da Constituio de 1988, j tendo merecido, inclusive, manifestao favorvel do
Supremo Tribunal Federal, quando do julgamento da ADIN n. 2.031-5 (DF). (...)
Portanto, entendo que a supresso dos termos observado, quanto sua
composio, o estabelecido nos incisos I e II do art. 107 da Constituio Federal,
por caracterizar-se como uma regra autnoma, no implicar o retorno da matria
Casa iniciadora.42

Como se v, no h erro material na supresso do 12, sendo a medida

incapaz de alterar, em termos concretos, a forma de composio dos novos
Tribunais, continuando ela, alis, aps a manifestao da Cmara, naturalmente
submetida ao especificado nos incisos I e II do art. 107 da Constituio da
Repblica.
Nada de novo, portanto, foi aprovado na Cmara implicando alterao
do contedo da proposio.
Diante disso, no cabendo ao Presidente do Senado o exerccio do poder
de veto, no h, agora, para ele, outro caminho seno aquele voltado ao integral
cumprimento do contido no art. 60,

3. da Lei Fundamental da Repblica, nos

42

Cf. Secretaria-Geral da Mesa OF. SF/1.515/2003. Ainda sobre a denominao de PEC n. 29/2001,
Braslia, 8 de setembro de 2003, p. 91-92.
19

termos do qual A Emenda Constituio ser promulgada pelas Mesas da

Cmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo nmero de
ordem. Alis, neste particular, tratando-se de atribuio das Mesas, a nova
Emenda Constitucional pode ser promulgada, eventualmente, mesmo sem a
participao do Presidente do Senado Federal. O que no se pode admitir no
Estado Democrtico de Direito a ao solitria do Presidente da Cmara Alta
impedir a promulgao de uma Emenda Constitucional regularmente processada
e aprovada pelos deputados e senadores no exerccio do Poder Constituinte de
Reforma. Alis, neste particular, sustenta com absoluta pertinncia o eminente
constitucionalista Jos Adrcio Leite Sampaio que a falta de promulgao da
PEC, essa, sim uma atitude inconstitucional. A Constituio no equipara o
ato de promulgar, solenidade de publicizao dos enunciados normativos
aprovados, sano presidencial, manifestao de aquiescncia ao projeto de
lei oriundo do Legislativo. Uma condio de vigncia do ato; outra seu
requisito

de

validade.

Numa,

sano,

admite-se

controle

de

constitucionalidade preventivo, externado no veto; noutra, a promulgao, no.

O eventual desatendimento por parte das Mesas do Congresso manifestao
soberana e qualificada dos congressistas um desservio dignidade da
prpria Casa.43

2.4. Por fim, corrigindo um equvoco

O Presidente do Supremo Tribunal Federal, segundo noticia a imprensa,

manifestando injusta contrariedade, teria afirmado que os novos Tribunais
estariam sendo criados de modo sorrateiro e sem consulta ao Conselho

43

Cf. SaPECada as crticas PEC dos tribunais regionais federais, Dom Total, 16 de abril de 2013.
<http://www.domtotal.com/colunas/3536>.
20

Nacional de Justia.44 Calha, neste ponto, afirmar que no pode ser sorrateiro um
processo legislativo que se arrasta por mais de dez anos, sempre com absoluta
publicidade. Alm disso, na repblica brasileira, como parece comezinho, o
Poder Constituinte, observado o cerne da Lei Fundamental, continua residindo
acima dos poderes constitudos, no precisando a eles se reportar, a no ser
como medida de sabedoria poltica. O Judicirio, incluindo o Conselho Nacional
de Justia, est a para dar cumprimento Constituio. A consulta ao Conselho
Nacional de Justia, portanto, rgo alis criado por Emenda Constitucional,
exceto diante de iniciativa orientada pela virtude dialgica (alteridade) ou pela
cortesia poltica (harmonia e cooperao), definitivamente no constitui requisito
para a validade da manifestao do Poder Constituinte de Reforma, ainda
quando esteja este a cuidar de matria envolvendo o Judicirio. Ademais, o
Conselho Nacional de Justia no ficou alheio tramitao da matria, tendo
mesmo tratado do tema em sesso realizada no dia 09 de fevereiro de 2010.
Deveras, na 98 Sesso Ordinria, ao apreciar o feito n. 020051129.2009.2.00.0000, como consta da respectiva Ata, o Conselho Nacional de
Justia aprovou proposta no sentido de encaminhar ao Congresso Nacional Nota
Tcnica para o fim de acelerar a criao dos quatro Tribunais Regionais
Federais, tendo sido a proposta aprovada pela maioria dos Conselheiros
presentes. verdade, argumenta Jos Lucio Munhoz, que tal expediente (a Nota
Tcnica) jamais foi expedido, mas isso no afasta o fato de que o Conselho no
s oficialmente conhecia a proposta de criao dos quatro TRFs h mais de trs
anos, como tambm aprovava a sua criao, a qual deveria at mesmo ser

44

De acordo com matria veiculada pelo Jornal O Globo, o Presidente do STF teria manifestado que:
Mais uma vez, se toma uma deciso de peso no pas sem ouvir o CNJ. Ou seja, base de cochichos. Os
senadores e deputados foram induzidos a erro. Porque ningum colocou nada no papel. Barbosa chama
de 'sorrateira' a criao de novos TRFs, O Globo, 08 de abril de 2013.
<http://oglobo.globo.com/pais/barbosa-chama-de-sorrateira-criacao-de-novos-trfs-8060997>.
No mesmo sentido ver: Barbosa critica novos TRFs e associaes de juzes, Consultor Jurdico, 08 de
abril de 2013. <http://www.conjur.com.br/2013-abr-08/joaquim-barbosa-critica-novos-trfs-reuniaotensa-associacoes-juizes>.
21

acelerada, segundo a proposio formalmente aprovada em plenrio e jamais

revogada.45

3. Respostas aos quesitos

Primeiro Quesito.
Ao primeiro quesito responde-se negativamente. O art. 96, II, c, da Lei
Fundamental da Repblica, no impede a criao de Tribunais Regionais
Federais por via de Emenda Constituio Federal. Sobre ser constitucional, a
Emenda no fere o ncleo constitucional no abolvel representado pelas
clusulas ptreas consignadas no art. 60, 4 da Constituio.
Segundo Quesito.
Ao segundo quesito responde-se tambm negativamente. Os custos para a
criao dos novos Tribunais Regionais Federais no substanciam, desde um
ponto de vista estritamente jurdico, fator impeditivo da sua criao por meio de
Emenda Constitucional. Cumpre lembrar, alm do mais, que as restries da
Constituio incidentes sobre as emendas parlamentares em processo legislativo
ordinrio, mesmo envolvendo assunto de interesse dos demais Poderes, no
vinculam o Congresso Nacional no exerccio do Poder Constituinte Derivado.
Terceiro Quesito.
Ao terceiro quesito responde-se, de igual modo, negativamente. A aprovao de
substitutivo na Cmara dos Deputados, veiculando mudana meramente formal,
no implicando alterao substantiva da matria aprovada no Senado, no
impede a promulgao da nova Emenda Constitucional. Ao contrrio, exigncia
45

Cf. CNJ conhecia e aprovou a criao dos novos TRFs, Consultor Jurdico, 09 de abril de 2013.
<http://www.conjur.com.br/2013-abr-09/jose-lucio-munhoz-cnj-conhecia-aprovou-criacao-novos-trfs>.
22

do regime republicano e democrtico, cabe ao Presidente do Senado reunir as

Mesas das duas Casas do Congresso Nacional para providenciar a imediata
promulgao do texto, tudo nos termos da Constituio Federal.
o que me parece.

Clmerson Merlin Clve

Professor Dr. Titular da Faculdade de Direito da UFPr.

23