Aguilar Villanueva, Luis, 1995, Problemas pblicos y agenda de gobierno, Mxico, Miguel Angel

Porra Editores
Estudio introductorio. El proceso de la poltica
El objetivo del texto: En estas pginas prestaremos atencin a los primeros tramos de la poltica,
la formacin de la agenda gubernamental y la definicin de los problemas pblicos .

Es comn en los estudios de poltica pblica considerar que la poltica es un proceso que se
desenvuelve por etapas cada una de las cuales posee sus actores, restricciones, decisiones,
desarrollos y resultados propios, influye en las dems y es afectada por lo que sucede en las otras.
La nocin de policy process es un dispositivo analtico, intelectualmente construido para fines de
modelacin, ordenamiento, explicacin.
En la prctica las etapas pueden sobreponerse, suponerse unas a las otras, anticiparse o atrasarse,
repetirse. Separar en diversos tramos la elaboracin de una poltica es algo artificial. La
separacin analtica para la comprensin de las polticas no debe ser confundida con una
separacin real, una secuencia temporal.

Fue el mismo Harold Lasswell quien habl de u modelo del proceso de decisin y lo entendi
como una secuencia de siete fases o siete resultados: inteligencia, promocin, prescripcin,
invocacin, aplicacin, terminacin, evaluacin.
Las propuestas de otros autores respecto al proceso de formulacin de las politicas:
-

DeLeon y Brewer: estimacin, seleccin, implementacin, evaluacin, terminacin

May y Wildavsky: ciclo de la poltica
Hogwood Y Gunn: marco de anlisis para la descripcin y prescripcin de las polticas
Anderson:

Todos los estudiosos coinciden en sostener que los integrantes necesarios e interrelacionados de
toda poltica son: la existencia de una determinada situacin problemtica para cuya modificacin
se elige y efecta un determinado curso de accin, que produce ciertos resultados y que obliga a
revisar el curso de accin elegido.
Como seala DeLeon, esta visin de la poltica como proceso ha ocasionado que las etapas hayan
recibido en ciertos momentos un exagerado nfasis y se hayan vuelto palabras mgicas.
La trayectoria de nfasis en ciertas etapas del ciclo:
-

En los 70s, en el marco de las iniciativas de Guerra a la pobreza, la policy initiation, la fase
de la definicin de los problemas sociales y la de la formulacin de los programas fue el
principal objeto de estudio y recomendacin. El clculo de las acciones gubernamentales
fue muy optimista. La complejidad de los problemas sociales y la improcedencia de los
programas fue un descubrimiento doloroso, al momento que las evaluaciones empezaron
a revelar incumplimientos, improvisaciones, ineficiencias.

En este momento el policy evaluation ms que el diseo se volvi el tema clave. Se pens
que solo los resultados de la evaluacin podan orientar la poltica y corregir los ideales
cursos de accin
En la segunda mitad de los setentas se rescat las cuestiones organizacionales y
administrativas olvidadas, debido a la importancia que se daba al anlisis, diseo y
seleccin de opciones.
Los pobres xitos de la actividad gubernamental en el campo de los problemas sociales
llevo a considerar dar por terminado ciertos programas, la policy termination y proceder a
clausurar los varios organismos gubernamentales que haban crecido. El
redimensionamiento del Estado supona cuestionar el cmo el Estado podia lograr que las
polticas fuera realmente eficaces y eficientes. Renaci el inters por el policy design

La consideracin de las polticas como proceso de varias y complejas etapas ha propiciado que las
diferentes disciplinas se enfoquen en una dimensin en particular: la poltica estudia la formacin
de la agenda, los administradores la implementacin, los economistas la seleccin de las opciones.

La formacin de la agenda
Los problemas sociales objeto de las polticas son diversos: algunos sociales susceptibles de ser
atendidos mediante polticas, otros son cuestiones de derechos, algunos respaldados por org
poderosas, otros suponen disenso, polarizacin, algunos son sencillos y localizados, otros
complejos, interdependientes, otros rutinarios, programables, otros son coyunturales.
Sin embargo no todos los problemas llaman la atencin gubernamental y despertar su iniciativa. No
todos los temas logran posicionarse como prioritarios (les da vida a los problemas?)
No todas las cuestiones se vuelven pblicas ni todas las cuestiones pblicas se vuelven cuestiones
que deban ser objeto de accin gubernamental, agenda de gobierno. Qu ocurre entonces en el
proceso de formacin de la agenda de gobierno?
-

Como algunos problemas ascienden sin obstculos, que hace que una cuestin social se
vuelva cuestin de agenda de gobierno, que ligica y dinmica explica la atencin o el
desinters en la seleccin o eliminacin de los asuntos, cules factores facilitan o dificultan
el ingreso a la agenda gubernamental, como se filtran los asuntos

La manera en que se elabora la agenda de gobierno expresa la vitalidad o la flojedad de la vida

pblica en un sistema poltico dado. La formacin de la agenda deja ver quienes son los que
efectivamente definen y justifican los problemas pblicos, quienes tienen la fuerza para
transubstanciar cuestiones sociales en pblicas y en prioridades de gobierno, cual es el firmamento
ideolgico que otorga valor y prioridad de asunto pblico. Revela cual es la estructura de poder que
domina efectivamente la hechura de la poltica.
Por agenda de gobierno suele entenderse en la literatura el conjunto de problemas, demandas,
cuestiones, asuntos, que los gobernantes han seleccionado y ordenado como objetos de su accin
y, ms propiamente, como objetos sobre los que han decidido que deben actuar o han considerado
que tienen que actuar
Pero el hecho que una demanda, problema o cuestin llegue a ser considerado como tema de
agenda de gobierno supone decisiones antecedentes. El gobierno decide actuar sobre lo que
previamente ha llamado su atencin.
Definir un problema es de alguna manera delimitar la probabilidad tipo y alcance de su solucin. En
interdependencia con la definicin del problema, el gobierno tiene que revisar sus posibles cursos
de accin y considerar si puede hacer efectivamente algo (30)
La atencin, definicin y tratabilidad del problema son componentes determinantes del proceso por
el cual el problema alcanza su carcter de agendum.

Estructuracin de la agenda - definicin del problema - anlisis de las opciones de accin

son actividades interdependientes (30)

La agenda poltica administrativa esta integrada por las demandas que los formuladores de polticas
han escogido o por las que se sienten obligados a actuar (Anderson: 1984)
La formacin de la agenda seria el proceso por el cual las demandas de grupos de poblacin se
transforman en asuntos pblicos (Cobb y Ross: 1976)
Por formacin de la agenda se entiende el proceso por el que problemas llegan a llamar la atencin
seria del gobierno como asuntos posibles de poltica pblica. Los problemas de poltica son
entonces construcciones sociales que plasman ciertas concepciones particulares de la realidad.
Ahora bien, dado que los problemas se pueden definir de muchas maneras, lo que est en
discusin a lo largo del proceso de formacin de la agenda no es tanto que problemas son tomados
en consideracin, sino como sern definidos. Las definiciones tambin sirven para afirmar una
concepcin particular de la realidad (Cobb y Elder, 1984: 115) (31)
Si bien la agenda es del gobierno, los problemas que la componen se originan y configuran en el
sistema poltico Son cuestiones, conflictos o necesidades que conciernen y preocupan a los
ciudadanos. Hay entonces una agenda de los ciudadanos que puede preceder, y determinar la
agenda del gobierno (31)

Cobb y Elder proponen dos tipos de agenda:

-

La sistmica, pblica, constitucional. Integrada por todas las cuestiones que los miembros de
una comunidad poltica perciben comnmente como merecedoras de la atencin pblica.
o
Todo sistema poltico, por su constitucin, su cultura, ideologa, visin de la
historia, por sus corrientes, lugares comunes, prejuicios tiene fronteras precisas
que filtran los conflictos y los problemas.
o La selectividad del sistema poltico es determinante para que las demandas
avances y convenzan al gobierno (32) Este tipo de agenda tender a integrarse
con cuestiones abstractas, generales, globales. Tiende a ser ms amplia en
extensin y dominio que cualquier agenda institucional.
o Para que un asunto tenga acceso a la agenda necesita cumplir tres requisitos: ser
objeto de amplia atencin, que buena parte del pblico considere que se requiere
algn tipo de accin, y que a los ojos de la comunidad la accin sea competencia
de alguna entidad. Se les prestar mayor atencin a problemas potencialmente
conflictivos que a problemas inofensivos. Deben entonces convertirse en un
issue, en una cuestin de carcter controvertido y polmico (35). Acontecimientos
sociales que sirven como mecanismos de disparo (catstrofes, cambios
tecnolgicos, crisis, etc.) tienen un potencial para constituirse en temas de
atencin prioritaria en la agenda
o El resultado que remata la definicin del problema es el consenso de que existe un
problema insoportable al que la sociedad /gobierno debe prestar atencin (36)
-

La institucional, formal, gubernamental. El conjunto de asuntos aceptados y considerados

seriamente por parte de los encargados de tomar decisiones. La agenda de las
organizaciones y dependencias tiende a ser ms especfica, concreta y acotada, definiendo
problemas precisos.
o Cobb y Elder, la definicin de esta agenda es un proceso decisional, contingente o
tornadizo. Rara vez el proceso esta bien estructurado. En la mayor parte de reas
temticas el proceso es inestable o mal estructurado, a manera de una anarqua

organizada (38): preferencia problemticas, tecnologas no claras, practicas

intuitivas, de ensayo-error, de tal cuenta que el proceso es caprichoso y cambiante.

Al fin de cuentas la decisin del gobierno respecto a un objeto como merecedor de su atencin
termina por ser resultado de las correlaciones y combinaciones que analtica o intuitivamente logra
armar entre los elementos tericos, tcnicos, humanos, legales que tiene a la mano, de acuerdo a
la complejidad y conflictividad de la cuestin, de acuerdo a la informacin que dispone; as se
construye la definicin del problema, se establecen objetivos, se disean los programas, etc.
En suma, la decisin gubernamental de introducir en su agenda asuntos pblicos especficos va a
depender de si el gobierno se encuentra o no en una oportunidad de eleccin favorable, si las
cuestiones y demandas son o son tratables, si los participantes estn interesados en intervenir en la
cuestin (40)
Es as que el flujo de los problemas pblicos rumbo a la agenda formal es regulado por las
preferencias y propensiones y hasta proclividades y prejuicios del sistema poltico-administrativo en
general. Por poderosos motivos histricos, ideolgicos, polticos y constitucionales, los sistemas se
han estructurado con referencia a ciertos valores, ideas y fuerzas sociales, que demarcan los lmites
de su accin legtima, los inclinan hacia ciertas cuestiones y los hacen refractarias a otras (42)

Sin embargo, el factor con mayor peso causal en la configuracin de la agenda formal del gobierno
es la fuerza de los actores polticos que intervienen en el proceso y, las relaciones polticas y
administrativas que han tejido entre ellos y con el gobierno (44)
La accin o inaccin del gobierno est en verdad predeterminada por alguna fuerza social
dominante o representa ms bien el acomodo de fuerzas del llamado Triangulo de hierro
(gobierno, organizaciones de capital, organizaciones laborales) En la formacin de la agenda se
puede descubrir que el gobierno es un aparato de dominacin de clase, la hegemona de una lite
reciclada, una activa arena pluralista, el triangulo de hierro corporativo, la representacin imparcial
de los ciudadanos? (45)
En mi opinin los estudios de polticas ofrecen dos importantes aportes categoriales y explicativos
concernientes a la relacin sociedad-gobierno:
-

La red de cuestiones: los expertos y profesionales en asuntos especficos

El subsistema de polticas: los actores fundamentales en la formulacin de la agenda

La definicin de los problemas

Si se considera como secuencial el proceso de la poltica, despus de haber sido calificado como
pblico y aceptado en la agenda del gobierno, se pasa a la definicin del mismo (51)
por definicin del problema se entienden los procesos mediante los cuales una cuestin ya
aprobada y colocada en la agenda de la poltica pblica es estudiada, explorada, organizada y
posiblemente cuantificada por los interesados (52)
Quien define es quien decide es una mxima que quiere subrayar el hecho de que los grupos
sociales y gubernamentales que han tenido la capacidad de ofrecer el planteamiento y la definicin
aceptable de la cuestin son los que influyen efectivamente en la decisin. Pero quier decir tambin

que la manera como se ha definido un asunto pblico condiciona la configuracin de los

instrumentos, modos y objetivos de la accin pblica, las opciones de accin. NO es lo mismo
definir la pobreza como explotacin, que como ausencia de igualdad de oportunidades o rezago
cultural (52)
Muchas son las preguntas en torno a los problemas pblicos: (54)
por qu algunas cuestiones son consideradas problemticas y otras no; quienes deciden lo que es
un problema; con referencia a que criterios de valor se considera a ciertas situaciones problemas;
cuales son las fuentes para estructurarlo como problema; es el problema algo objetivo o es algo
construido por los sujetos con referencia a sus esquemas mentales y valorativos?
No todos los problemas son de naturaleza poltica y no todos son gubernamentalmente
tratables. Frente a muchos problemas pblicos no hay solucin sino re-solucin (hay que
atacarlos una y otra vez)
No son independientes de las valoraciones y perspectivas de los ciudadanos y sus
organizaciones. Son construcciones sociales y polticas de la realidad
El problema de la definicin de los problemas pblicos es doble. Por un lado enfrenta la
dificultad de construir y estructurar una definicin aceptable que supere la polmica y por
otro debe conducir a una definicin operativa que de espacio a una intervencin pblica
(57)
Una de las mayores dificultades en la definicin y solucin de problemas pblicos es que
con frecuencia la definicin del problema construida por el gobierno difiere
significativamente de la definicin que del problema tienen los afectados y los interesados
(59)
Los problemas deben ser planteados, estructurados, de manera que puedan tener solucin,
ser abordados con los recursos intelectuales, legales, fiscales, polticos y administrativos a
disposicin (60)
Estructurar bien un problema es entonces producir tal definicin del hecho calificado como
problema, que pueda volverse el sujeto u objeto de un enunciado causal. Hay que
estructurarlo como causa de o efecto de. Se corre el riesgo de que se anticipe una falsa
solucin, por incorporar una hiptesis, pero es la nica manera de que el planteamiento de
un problema prctico tenga sentido. (68)