JIMNEZ VIVAS, Javier.

El Ministerio Pblico como sujeto del Proceso contencioso-administrativo.

Fundamentos, problemtica y oportunidades del Ministerio Pblico en materia
procesal administrativa. En: Revista Jurdica del Per, Gaceta Jurdica, T. 138,
agosto 2012, pp. 93-112.

EL MINISTERIO PBLICO COMO SUJETO DEL PROCESO CONTENCIOSO

ADMINISTRATIVO
Fundamentos, problemtica y oportunidades de la intervencin del Ministerio Pblico en
materia procesal administrativa
Javier Jimnez Vivas

SUMARIO:
I. Ideas preliminares; II. Las funciones del Ministerio Pblico y el Proceso
Contencioso Administrativo; III. Los problemas de la intervencin del Ministerio
Pblico; IV. Los riesgos para la intervencin del Ministerio Pblico;
V. Oportunidades, alternativas y nuevas razones; VII. Ideas finales.

I.

IDEAS PRELIMINARES.

Todos sabemos que el Ministerio Pblico emite dictamen en los procesos

contencioso-administrativos, pero, tenemos claro qu es el dictamen?, sabemos para
qu sirve? Para algunas de las personas que empiezan a leer ste trabajo, tales
interrogantes quiz merezcan respuestas tan obvias como que es un proyecto de
sentencia, el cual sirve para ilustrar al Juez o a la Sala. Respuestas como estas,
tradicionalmente asumidas, parten de dos premisas erradas: la primera, es insistir en ver al
proceso contencioso-administrativo como una especie de proceso civil; la segunda, es
atribuir al Ministerio Pblico un rol pasivo al interior de los procesos contenciosoadministrativos. Tales premisas, ignoran los fundamentos del dictamen fiscal en materia
procesal administrativa, no relevan la importancia de dicha intervencin procesal, y

El autor es Abogado y Magster en Derecho Civil, Ttulo y Grado conferidos por la Universidad Nacional
Mayor de San Marcos. Es profesor del curso de Derecho Procesal Administrativo en la Unidad de Postgrado de
la misma Universidad. Es autor de los libros Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo
(Ediciones Legales, 2010), Jurisprudencia Contencioso-Administrativa Comentada (Jurista Editores, 2011) y
de varios artculos sobre Derecho Procesal Administrativo y Derecho Administrativo, publicados en la Revista
Jurdica del Per, Revista Peruana de Derecho Procesal, Actualidad Jurdica, Gaceta Constitucional, entre
otras.
N. del A. En otra oportunidad (Significado y el empleo de la expresin contencioso-administrativo. En:
Revista Actualidad Jurdica, Gaceta Jurdica, T. 137, Lima, abril 2005, pp. 195-198), hemos expuesto las
razones por las cuales discrepamos con el uso de la referida expresin. En el presente trabajo, sin embargo, la
empleamos, en estricto respeto a la normatividad vigente.

obviamente, pasan por alto los problemas existentes alrededor de dicha funcin. Pero
sigamos.
Un anlisis ms interesado en el tema propuesto pero no por ello menos
tradicional-, podra llevarnos a afirmar que, la referida intervencin del Ministerio Pblico,
es la expresin de su rol dictaminador, uno de los tres que le reserva el Cdigo Procesal
Civil (en adelante CPC). Podramos decir tambin, que se trata de una competencia que
cumple tal organizacin a travs de rganos pertenecientes a sus tres niveles jerrquicos
(Fiscalas Provinciales, Superiores y Supremas), en una materia con cada vez ms carga
procesal. Pensamos, sin embargo, que ha llegado la hora de hablar del tema en una forma
distinta.
En primer lugar, desde el 15 de abril del ao 2001, el otrora proceso de
impugnacin de acto o resolucin administrativa, y el modelo de nulidad o de proceso al
acto que representaba, regulados entre los artculos 540 y 545 del CPC, fueron
reemplazados por la Ley N 27584, Ley del Proceso Contencioso Administrativo (en
adelante LPCA), que formul el modelo de plena jurisdiccin, y constituy a dicho
proceso como el objeto de una especial forma de jurisdiccin ordinaria: la Jurisdiccin
Administrativa. Surge as en el Per una nueva disciplina procesal: el Derecho Procesal
Administrativo, la cual compromete una renovacin de todas las conceptualizaciones a sta
vinculadas sean de origen sustancial o procesal-, invita a un desarrollo terico de la
misma, e impone una nueva prctica; todo ello a partir de conceptos de Derecho
Constitucional, Derecho Administrativo y Derecho Procesal.
En segundo lugar, bajo el cobijo del nuevo instrumento procesal, las necesidades
de justicia fueron manifestndose a travs de nuevas formas de demandar tutela judicial
contra la Administracin, apareciendo nuevos tipos de cuestionamientos contra sta, y
dentro de cada uno, un creciente nmero de demandas.1 As, la aplicacin de las normas
reguladoras de las diversas entidades administrativas, ha obligado a clasificar y subclasificar las materias administrativas objeto de estudio en los procesos contenciosoadministrativos, y ha generado el surgimiento de sub-especializaciones temticas a su
interior. No slo la carga procesal es creciente, sino tambin la diversidad de materias
administrativas por resolver: la dificultad que ofrece la materia, resulta extraa frente a lo
antes visto en nuestro ordenamiento jurdico.
En tercer lugar, el llamado modelo de plena jurisdiccin que recoge la nueva
legislacin, implica el ejercicio de la funcin jurisdiccional del Estado respecto de todas las
formas de actividad administrativa existentes, y el pronunciamiento sobre los diversos
derechos e intereses que puedan existir en relacin a tal variada actividad. Nos referimos a
un verdadero mar de nociones y categoras de Derecho Administrativo, llamado a
complicarse con la carga procesal y la variedad temtica antes anunciada.
Si adems de los tres puntos indicados, consideramos que el Ministerio Pblico
dispone de un plazo de slo 15 das para emitir su dictamen, podemos afirmar que, su rol
de sujeto procesal al interior del Proceso contencioso-Administrativo, constituye un tema de
importancia institucional, que compromete el presente y el futuro de uno de los segmentos
de tal organizacin; cuyo xito o fracaso redundar en un gran impacto sobre las otras
reas de la institucin, el cual, pareciera, nadie se anima a apreciar.
Para presentar, explicar y estudiar los temas propuestos, empezaremos
refirindonos a las funciones del Ministerio Pblico y a los fundamentos de su intervencin
en materia procesal administrativa; continuaremos, ingresando en la problemtica
1

Debe tenerse presente que, en la actualidad, la pretensin de nulidad de actos administrativos -tradicional en
materia procesal administrativa-, es la que an rene la gran mayora de demandas. La renovacin conceptual y
la variedad temtica asociadas al nuevo modelo de plena jurisdiccin -las cuales desarrollamos en el presente
trabajo-, comprometen algn tiempo para su difusin, y por ahora, estn evitando la proliferacin de carga
procesal respecto a las otras pretensiones.

suscitada en torno a dicha participacin procesal, para luego analizar los riesgos que stos
problemas implican; seguidamente, presentaremos las oportunidades, alternativas y
nuevas razones que asisten a la intervencin del Ministerio Pblico; y terminaremos
ofreciendo las conclusiones de nuestro trabajo.
II

LAS FUNCIONES DEL MINISTERIO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.

PBLICO

1.

El Ministerio Pblico peruano como contralor jurdico.

EL

PROCESO

Entre los procesos abreviados del CPC, exista uno denominado como proceso de
Impugnacin de acto o resolucin administrativa. Una de sus reglas, contenida en el
artculo 544, sealaba que, en tales casos, el Ministerio Pblico emita dictamen. La LPCA,
que derog dicho proceso y lo reemplaz por el mucho ms amplio Proceso contenciosoadministrativo, conserv la intervencin dictaminadora del Ministerio Pblico en su artculo
14, recogida luego en el artculo 16 del Texto nico Ordenado de la LPCA (en adelante
TUO LPCA).
Normativamente hablando, sin embargo, el sustento de la participacin del
Ministerio Pblico no surge de la citada ley especial, sino de la Constitucin Poltica de
1993, cuyo artculo 159 contempla lo siguiente:
Artculo 159.- Corresponde al Ministerio Pblico:
1.
Promover de oficio, o a peticin de parte, la accin judicial en defensa de la
legalidad y de los intereses pblicos tutelados por el derecho.
2.
Velar por la independencia de los rganos jurisdiccionales y por la recta
administracin de justicia.
().
6.
Emitir dictamen previo a las resoluciones judiciales en los casos que la ley
contempla.
().
La norma constitucional transcrita, enumera las competencias del Ministerio Pblico.
Tradicionalmente, se ha interpretado y resumido las mismas, sealando que el Ministerio
Pblico interviene en defensa de la legalidad. En un Estado constitucional de derecho,
corresponde hablar de defensa del ordenamiento jurdico en su totalidad (partiendo desde
la propia Constitucin). Dicha funcin, se cumple dentro de un escenario en particular: la
actividad jurisdiccional; puntualmente, dentro del ejercicio por el Poder Judicial de la
funcin jurisdiccional. Es en dicho mbito que, el Ministerio Pblico, vela por el respeto al
ordenamiento jurdico, defiende los intereses pblicos y vigila la independencia de los
jueces; encargos estos en su totalidad relacionados a otras normas y valores de rango
constitucional.
Todo lo dicho hasta aqu, aparece desarrollado en la Ley Orgnica del Ministerio
Pblico, aprobada por Decreto Legislativo N 052,2 cuyo artculo 1 nos dice que:
Artculo 1.- El Ministerio Pblico es el organismo autnomo del Estado que tiene
como funciones principales la defensa de la legalidad, los derechos ciudadanos y
los intereses pblicos; (). Tambin velar () por la independencia de los
rganos judiciales y la recta administracin de justicia y las dems que le sealan la
Constitucin Poltica del Per y el ordenamiento jurdico de la Nacin.
2

Publicado el 18 de marzo de 1981.

El quehacer judicial, sin embargo, no es abstracto, sino concreto, es decir, se

desarrolla caso por caso. As, para cumplir sus funciones, el Ministerio Pblico debe
intervenir en cada proceso. Volviendo a lo nuestro, tenemos entonces que, la accin
judicial en defensa de la legalidad que prescribe la Constitucin, en realidad, consiste en
la intervencin del Ministerio Pblico en los distintos procesos en los cuales se deba
garantizar tanto el cumplimiento del ordenamiento jurdico (en lnea a lo dispuesto en el
artculo 38 de nuestra actual Constitucin Poltica), como el ejercicio de la funcin
jurisdiccional respetando los derechos fundamentales y los principios y disposiciones que
la regulan.
Contrariamente a lo que a veces se piensa, la intervencin del Ministerio Pblico no
se circunscribe a la materia penal. Desde sus orgenes, su Ley Orgnica, aprobada
mediante Decreto Legislativo N 052, contempl dicha intervencin en varias reas de la
actividad jurisdiccional y no jurisdiccional. Entre las primeras, el Ministerio Pblico tena
participacin en los procesos penales, constitucionales, y civiles (entre los cuales, se
encontraban los procesos de familia luego individualizados-, y los procesos de
Impugnacin de acto o resolucin administrativa, hoy procesos contenciosoadministrativos). Sobre la actividad no jurisdiccional, dicha entidad fue diseada como la
gran fiscalizadora de la actividad administrativa, cumpliendo funciones semejantes a
aquellas confiadas hoy a la Defensora del Pueblo.
Tenemos entonces que, la Constitucin Poltica de 1993, as como su Ley Orgnica,
presentaron al Ministerio Pblico, en el Per, como un rgano encargado del control
jurdico tanto de la Administracin como del Poder Judicial; control que deba cumplirse de
manera concurrente a la actividad objeto de su observacin, reservndole para ello una
intervencin en cada caso. Lamentablemente, dicho modelo de control democrtico nunca
fue comprendido en teora, fallando al momento de ser llevado a la prctica. Ello, sumado a
la presencia de un liderazgo de tipo tradicional y reactivo, llev a que los rganos internos
encargados de cumplir tales variadas tareas, nunca tuvieran totalmente cuenta del gran
mbito de accin confiado a la institucin, y mucho menos identificaron las variadas
herramientas de accin con las que contaban.
Tales factores, aunados a la carencia de un plan estratgico institucional, a la falta
de integracin entre las reas de la organizacin, a antiguos patrones de gestin de las
personas, y a una predominante carga procesal penal, llevaron a considerar a sta materia
jurdica, como aquella que constitua la razn de ser del Ministerio Pblico en el Per. Ello,
no corresponde a la visin de contralor jurdico confiada a dicha institucin.
2.

El Ministerio Pblico y el Proceso contencioso-administrativo.

Segn la propia Constitucin, una de las formas de intervencin del Ministerio

Pblico es el dictamen, trascendental como veremos; modalidad que cobra especial
importancia en el Proceso contencioso-administrativo.
Hemos sealado que la LPCA plante como principal novedad la introduccin del
modelo procesal de plena jurisdiccin, el mismo que empieza sealando dos fines para
dicho proceso. El primero de ellos es el control jurdico de las actuaciones de la
Administracin pblica sujetas al Derecho Administrativo, es decir, el control de la sujecin
de la Administracin al ordenamiento jurdico administrativo.
Al respecto, podemos decir, siguiendo autorizada doctrina, que la presencia del
Ministerio Pblico en dicho proceso, es necesaria para garantizar plenamente la sumisin
de la Administracin al Derecho, permitiendo superar algunas dificultades que l mismo

ofrece como consecuencia de la desigualdad real o de hecho entre las partes, que
precisamente las leyes del Proceso contencioso administrativo buscan superar.3
La segunda finalidad del proceso, es la efectiva tutela de los derechos e intereses
de los ciudadanos; la cual se cumplir ingresando en los ordenamientos administrativos
sectoriales, y recurriendo a los principios y normas de diversa jerarqua que resulten
aplicables a su interior.
Como ser fcil apreciar, ambas finalidades se inscriben entre los valores que
emanan de la Constitucin, entre otros, de lo dispuesto en sus artculos 1 (dignidad de la
persona), 38 (respeto del ordenamiento jurdico) y 139 inciso 3 (tutela judicial efectiva).
Por otro lado, la intervencin del Ministerio Pblico, planteada sin discusiones en el
derogado proceso de Impugnacin de acto o resolucin administrativa que slo permita
una clase de pretensin (nulidad de actos administrativos), se hace ms necesaria e
importante en el mucho ms amplio modelo de plena jurisdiccin, el cual permite la
presentacin de hasta cinco tipos de pretensiones diferentes (sumando las de
reconocimiento o restablecimiento de derechos e intereses legtimos, contra vas de hecho,
contra omisiones materiales, y de responsabilidad patrimonial de la Administracin o
resarcitorias), cada una de las cuales compromete una diversidad de instituciones del
Derecho Administrativo.
Con una mayor profundidad, vemos que la tarea que cumple el Ministerio Pblico
dentro del Proceso contencioso administrativo, es la de un control interrrganos sobre el
Poder Judicial.4 Expliquemos esto.
La competencia del Poder Judicial para controlar la juridicidad de las actuaciones de
la Administracin, y para eventualmente dejar sin efectos a estas, implica un importante
poder capaz de someter a una funcin del Estado (la funcin administrativa, o funcin
soporte de las funciones legislativa, jurisdiccional, y otras menores que cumple ste); poder
cuyo ejercicio -al igual que el de cualquier otro poder dentro de un estado constitucional de
derecho-, debe quedar sujeto a controles. Dicho control concurrente del Ministerio Pblico,
consiste en su intervencin en cada proceso para emitir opinin respecto a su aspecto
procesal (conformacin de la relacin jurdico procesal, vicios de nulidad, cumplimiento de
los requisitos de procedencia, correcta actuacin probatoria, etc.) y/o sobre su aspecto
sustancial (proponiendo un sentido resolutivo y exponiendo la motivacin suficiente para
que el rgano jurisdiccional pueda asumir el mismo).
Tanto la opinin sobre el mbito procesal como de aquel sustancial del proceso son
importantes. En cuanto al tema procesal, son muchos los casos en los cuales el Ministerio
Pblico identifica a un sujeto no incorporado al proceso, la necesidad de requerir un
informe a determinada entidad administrativa, la importancia de actuar un puntual medio
probatorio, la falta de notificacin de alguna resolucin, etc. En cualquiera de los casos, el
hallazgo permite al Ministerio Pblico solicitar al rgano jurisdiccional la subsanacin del
error advertido, haciendo as efectivos tanto su labor contralora de la funcin jurisdiccional
como los derechos de los sujetos administrados, entre ellos: a la tutela judicial, a la
defensa, a la igualdad, a la actuacin probatoria, entre otros. El dictamen mediante el cual
se realiza slo un control procesal, recibe coloquialmente el nombre de dictamen previo,
en la medida que, debiendo subsanarse alguna omisin o vicio procesal, el trmite
continuar hasta la emisin de un nuevo fallo sobre el fondo de la controversia.

Cfr. GONZALES PREZ, Jess. Manual de Derecho Procesal Administrativo. Civitas Ediciones S.L., 3 ed.,
Madrid, 2001, pp. 155-156.
4
Nuestra Constitucin poltica recoge varios de estos mecanismos de control interrrganos. Ms all de sus
particulares fundamentos y funciones, son formas de dicho control la actividad de la Contralora General de la
Repblica, el Proceso de Inconstitucionalidad, la Interpelacin Parlamentaria, el Proceso Contencioso
Administrativo, entre otros.

El mencionado control procesal, representa una justificacin prctica de la

intervencin fiscal en el Proceso contencioso-administrativo. Si vemos que las 14 Fiscalas
Provinciales Civiles de Lima emitieron durante el ao 2011 un total aproximado de 15,358
dictmenes, y que en la misma unidad de tiempo, se expidieron dictmenes previos en
alrededor 1,582 casos, tenemos entonces que, las observaciones procesales efectuadas
por el Ministerio Pblico -a consecuencia de algn vicio procesal o alguna infraccin contra
los derechos de las partes del proceso-, alcanzaron al 10.30% de todos los expedientes.
Hablamos aqu de 1,582 justiciables durante el ao 2011, cuyas garantas procesales
estaban siendo recortadas en sede judicial, pero que fueron respetadas gracias a la
intervencin del Ministerio Pblico. 5 Ello, sin considerar a las 09 Fiscalas Superiores.
En cuanto al mbito sustancial, el Ministerio Pblico emite un proyecto de sentencia
profesional, objetivo e imparcial a servicio del Poder Judicial. Encontramos en este
extremo, junto a la funcin contralora, una de tipo colaboracional con las funciones de
dicho poder del Estado.
Sobre el carcter no vinculante del dictamen fiscal, cabe sealar, que se trata de
una caracterstica inmersa en ambas funciones. En relacin a la funcin contralora, la
razn de que el dictamen no sea vinculante, radica en no extender irracionalmente los
controles interrganos aplicables: si mediante el Proceso contencioso-administrativo se
realiza un control al ejercicio de la funcin administrativa, el rgano estatal que desarrolla
dicho proceso y cumple dicho control (Poder Judicial), es a su vez controlado por otro ente
estatal (Ministerio Pblico), debindose limitar los alcances de dicha ltima intervencin
contralora, para hacer innecesaria la intervencin de un tercer rgano contralor. Respecto
a la funcin colaboradora, el carcter no vinculante del dictamen que contiene el proyecto
de sentencia, se entiende como una manera de respetar la garanta constitucional de
independencia que posee el Poder Judicial para emitir sus fallos.
III.

LOS PROBLEMAS DE LA INTERVENCIN DEL MINISTERIO PBLICO.

1.

Las personas del Ministerio Pblico como primer problema.

Quienes trabajan en el rea de la organizacin dedicada a intervenir en los

procesos contencioso-administrativos, saben que la tarea de emitir dictmenes fiscales, se
cumple dentro de una variada gama de problemas, algunos de los cuales son advertidos, e
incluso mencionados con cierta frecuencia. Sin embargo, alguna vez se ha intentado
identificarlos con minuciosidad? La respuesta es negativa, y dicha conducta suele
justificarse, en la necesidad de seguir produciendo dictmenes, lo cual -se asume
pacficamente-, impedira cualquier reflexin sobre el tema. Y los das transcurren, como
las semanas y los meses, sin que la problemtica sea abordada.
Antes que en las leyes (que no las produce el Ministerio Pblico), o en la creciente
variedad de materias administrativas objeto de los procesos judiciales, pensamos que, el
primer problema, lo encontramos en relacin a las personas. S, la problemtica del
Ministerio Pblico como sujeto del Proceso contencioso-administrativo, empieza desde las
personas que desarrollan su intervencin en el mismo.
En el rea competente laboran mujeres y varones, de distintas edades, diferentes
procedencias acadmicas, diversos grados de conocimiento del Derecho Administrativo, y
5

La estadstica mostrada, surge de un muestreo de la informacin de 3 Fiscalas Provinciales Civiles de Lima,

las cuales, durante el ao 2011, emitieron 1198, 1013 y 1198 dictmenes, as como 80, 148 y 112 dictmenes
previos en el mismo periodo, respectivamente. Siendo 14 los Despachos Civiles en mencin, la muestra
utilizada es alta y confiable, alcanzando el 21.43% de la produccin total de dictmenes en las Fiscalas
Provinciales Civiles durante el ao 2011. El autor agradece a los Sres. Fiscales Provinciales de los Despachos
intervinientes por las facilidades brindadas.

dismil preferencia por dicha materia sustancial. Todo ello, genera diferentes niveles de
atencin, compromiso y alcance de dichas personas en el cumplimiento de sus tareas;
variables que intervienen diariamente en los quehaceres de los grupos de trabajo, y que no
han merecido algn tipo de medicin.
Un segundo problema relacionado a las personas, es cierto aspecto del estilo
gerencial de nuestra organizacin. Dicho estilo, de tipo tradicional en las entidades
estatales, tiene virtudes y defectos; sin embargo, uno de stos ltimos se encuentra
comprometido con la intervencin del Ministerio Pblico en materia procesal administrativa.
Veamos.
El ao 1998, con la puesta en vigencia en Espaa de la Ley 29/1998 de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdiccin Contencioso Administrativa, fue implantado en dicho pas el
modelo de plena jurisdiccin, habiendo sido uno de sus principales efectos el inmenso
incremento de la carga procesal. Ya en nuestro pas, desde el da 05 de julio de 2001 en el
cual se public el Proyecto de la Ley reguladora del Proceso contencioso-administrativo, su
Exposicin de Motivos y sus primeros artculos daban noticia de que dicho modelo sera
implantado en el Per, y que adems del nico tipo de pretensiones regulado en el CPC
(contra actos administrativos), la nueva norma introducira cuatro clases de pretensiones
ms (a favor del reconocimiento y restablecimiento de derechos e intereses, contra vas de
hechos, contra omisiones de la Administracin, y de responsabilidad patrimonial de la
Administracin).
Pese a la publicidad de dicho proyecto legislativo, en el Ministerio Pblico estos
hechos no fueron advertidos, ni se les otorg la debida importancia, guardando silencio la
seccin institucional encargada de la capacitacin de sus miembros. Falt una visin a
futuro, una conducta previsora, as como la prudencia de identificar potenciales riesgos.
Otra actitud, habra permitido preparar el futuro. La postura descrita, persiste hoy. Podr
ser reemplazada por otra distinta?, confiamos en que s.
2.

La amplitud y la profundidad del modelo procesal de plena jurisdiccin

como segundo problema.

Un problema intrnseco al Derecho Administrativo, en el cual encuentran

fundamento las distintas pretensiones contenidas en las demandas, est representado por
la inmensa variedad de categoras administrativas vinculadas a los procesos en los cuales
el Ministerio Pblico debe dictaminar. Dichas categoras, son la respuesta terica a la
inmensa variedad de situaciones y relaciones jurdico-administrativas que se presentan en
cada uno de los sectores organizacionales de la Administracin Pblica, regulados por
normas constitucionales, muchas de rango legal, y un sin nmero de carcter
reglamentario.
As por ejemplo, hablar de acto administrativo, compromete temas como sus
requisitos de validez (competencia, contenido, finalidad pblica, motivacin y procedimiento
regular), cada uno de los cuales a su vez involucra un nmero indeterminado de tpicos;
tambin la nocin de ineficacia, los tipos de notificacin, conservacin del acto, entre otros.
Y todo eso, slo para la primera de las cinco nuevas pretensiones. Dichas pretensiones,
que dan identidad al modelo procesal de plena jurisdiccin, aparecen incluidas en la LPCA
y en el TUO LPCA. Cada una de estas, a su turno, arrastran distintos temas, con la nica
diferencia que conocemos su conceptualizacin slo de manera parcial. Estaremos
preparados para dar una idnea respuesta prctica?
En ste punto, cabe sealar que, el Per, ha adolecido de un desarrollo doctrinario
y acadmico que, sin perder profundidad y acuciosidad terica, se comprometa en su
avance con las manifestaciones prcticas del Derecho Administrativo. El mencionado
desarrollo ha existido, pero aislado del indicado compromiso: la doctrina peruana ha

trabajado sin atender a la informacin generada por la intervencin del Poder Judicial y del
Ministerio Pblico en materia procesal administrativa. De esa manera, la doctrina no ha
logrado retroinformar a tales sujetos procesales acerca de sus aciertos y errores. Dicho de
otra forma, no existen escritos que -con rigor cientfico e independencia-, expliquen,
orienten, critiquen y corrijan la intervencin judicial o fiscal.
3.

El plazo de 15 das para dictaminar como tercer problema.

Una problemtica especial, es aquella que plantea la regulacin de un plazo de 15

das para emitir dictamen. Dicho plazo, introducido por el Decreto Legislativo N 1067, a
diario cuestiona el conocimiento, la experiencia, la rapidez y la redaccin de muchos de los
miembros del rea organizacional comprometida con el Proceso contenciosoadministrativo. En el corto plazo, el plazo siembra el stress en nuestras oficinas, corta la
comunicacin entre sus miembros, y sabotea cualquier intencin individual o grupal por
organizar el trabajo; en el mediano plazo, complica cuantitativa y cualitativamente toda la
intervencin del Ministerio Pblico en dicha especialidad procesal; en el largo plazo, pese a
su carcter de mero indicador cuantitativo, sirve para cuestionar la participacin del
Ministerio Pblico en materia procesal administrativa.
Dicho cuestionamiento, se formula an pese a que el Ministerio Pblico ha logrado
dar cumplimiento al plazo, emitiendo sus dictmenes dentro del mismo. Sin embargo, ante
los ojos de la opinin pblica, la falta de difusin de dicho logro, equivale a su no
obtencin.
IV.

LOS RIESGOS PARA LA INTERVENCIN DEL MINISTERIO PBLICO.

La variada problemtica antes presentada, impone una agenda acerca del tema. En
primer lugar, obliga a someter a una reflexin la tarea de dictaminar, aquella que se cumple
diariamente de manera casi mecnica en cada proceso contencioso-administrativo que
llega a los Despachos Fiscales; ello, en bsqueda de su sentido y de su importancia para
los sujetos administrados y para el Ministerio Pblico. En segundo orden, nos lleva a
pensar acerca de lo bien o mal que se est cumpliendo con dicha misin institucional. En
tercer lugar, impone la necesidad de observar de manera dinmica tales problemas,
apreciando en ellos verdaderos riesgos para la imagen del Ministerio Pblico, para el
efectivo cumplimiento de sus fines, para su integridad institucional, y para la defensa de
sus competencias. Cabe entonces preguntarnos, cules son los temas, reas o sectores
que implican riesgos en la intervencin procesal administrativa del Ministerio Pblico?
1.

Los riegos en materia de gestin de personas.

Como organizacin, el Ministerio Pblico es una entelequia, de la cual hablan la

Constitucin Poltica, el Decreto Legislativo N 052 y una diversidad de normas. Su
corporalidad, sin embargo, no es otra que la correspondiente a las personas que la
integran. Es entonces por dichas personas por las cuales debemos empezar. Estas
constituyen un primer mbito institucional sujeto a riesgos.
Hemos sealado que, en el rea competente para emitir dictmenes en los
procesos contencioso-administrativos, trabajan personas de distintas edades, diferentes
procedencias acadmicas, diversos grados de conocimiento del Derecho Administrativo, y
dismil preferencia por dicha materia sustancial, todo lo cual provoca diferentes niveles de
atencin, compromiso y alcance de los integrantes del rea en el cumplimiento de sus
tareas. En efecto, se trata de aspectos de fondo que no han sido objeto de alguna

medicin, y que sin embargo, es necesario conocer antes de implementar cualquier plan de
capacitacin.
La capacitacin, como uno de los procesos de la poltica de gestin del potencial
humano al interior de una organizacin, no se limita a la elaboracin ordenada y cclica de
cursos, conferencias o charlas al personal de la institucin, acerca de temas vinculados a
su diario quehacer laboral. La capacitacin, es un proceso permanente, que empieza
investigando cules son las necesidades de capacitacin del personal, a partir de variables
como el inters de los trabajadores, los fines de la organizacin, la especializacin de su
rea, los recursos materiales, los ambientes de trabajo, etc.; y que busca identificar todo
aquello que dificulte y/o permita un mejor desempeo laboral del personal. Slo despus
de identificar dichos elementos, se elabora un plan de capacitacin, cuyo xito, no es
evaluado acadmicamente al terminar la actividad, sino operativamente en periodos
determinados por los analistas encargados del proceso de capacitacin.
Sobre el tema de la capacitacin, con fecha 12 de agosto de 2010, los Fiscales
entonces integrantes de la Primera Fiscala Provincial Civil de Lima, presentaron ante la
Seccin institucional competente, el documento denominado Aportes para una
Capacitacin al Personal del rea de las Fiscalas Civiles. En dicho documento, entre
otras cosas, se resalt la necesidad de levantar informacin acerca de las necesidades de
capacitacin del rea interviniente en materia procesal administrativa, de manera previa a
la realizacin de cualquier intervencin capacitadora. Adems, se precis la diferencia
entre Plan de capacitacin y Programa de entrenamiento, as como la conveniencia de
implementar ste ltimo, dado su carcter terico/prctico, su compromiso directo con las
labores del rea, su evaluacin operacional, y su probabilidad de mayor retorno
organizacional; aspectos no apreciados an por los analistas de dicha Seccin, ni por
aquellos de gestin del potencial humano.6
Tambin en relacin al mismo tema, cabe sealar un trabajo de campo que
realizamos en agosto del ao 2010, con interesantes conclusiones. Se trat de una
encuesta dirigida a medir el impacto de la Primera Disposicin Modificatoria de la Ley N
29364 en el rea de las Fiscalas Provinciales Civiles de Lima.7 De los 14 Despachos
existentes, tomamos como muestra a 7 de ellos, y en cada uno, encuestamos a 2
personas: al Fiscal Provincial y al servidor administrativo con mayor tiempo en la oficina.
Antes que a una persona por Despacho, nos interes encuestar a personal tanto Fiscal
como administrativo.8
La encuesta tuvo un total de 13 preguntas (7 cerradas y 6 abiertas), de las cuales 3
preguntas apuntaron al tema de la capacitacin del personal del rea. Estas fueron las
preguntas nmero 7, 8 (cerradas) y 9 (abierta). Las preguntas fueron:
Pregunta 7: Considera que han habido iniciativas a nivel del rea de su Fiscalas Civiles
frente a la modificatoria legal? (SI/NO)
Pregunta 8: Se ha tomado alguna medida en su Despacho? (SI/NO)
Pregunta 9: En caso Ud. identifique alguna iniciativa, indquela: (.)
6

El mencionado documento, de tres pginas y fechado el da 10 de agosto de 2010, fue presentado ante la
Escuela del Ministerio Pblico mediante Oficio N 67-2010-1FPCL-MP-FN del da 12 de agosto de 2010.
7
Ley publicada el 28 de mayo de 2009. La Disposicin citada, modific el artculo 11 del Texto nico
Ordenado de la Ley del Proceso contencioso-administrativo, sealando a los Juzgados como rganos de
primera instancia para todos los procesos de la especialidad, y a las Salas Superiores cmo rganos de segunda
instancia. Ello, reserv a la Corte Suprema un rol casatorio; lo cual aparece as regulado en la Segunda
Disposicin Modificatoria.
8
El autor expresa su agradecimiento a Kely Crdova Moncada, Licenciada en Psicologa por la Universidad
Peruana Cayetano Heredia, especialista en Psicologa Organizacional, por su colaboracin en la elaboracin del
instrumento de medicin aplicado. El autor, tambin agradece a los 7 seores Fiscales y a los 7 seores
trabajadores administrativos que, con gentileza, participaron en la encuesta.

Obteniendo los resultados que presentamos y analizamos a continuacin:

N Pregunta
7.
8.
9.

PERSONAL ADMINISTRATIVO
Opciones
SI
NO
SI
NO
Capacitacin (genricamente)
Capacitacin (especficamente)
Ninguna iniciativa

Resultado
3
4
4
3
4
1
2
TOTAL: 7 personas.

Cmo podemos ver, la existencia de iniciativas en el rea civil (pregunta 7) y en

cada oficina (pregunta 8), es aceptada y negada por el personal administrativo de manera
casi pareja (3 a 4 en el primer caso, y 4 a 3 en el segundo). Sin embargo, cuando se trata
de identificar una iniciativa, esta no es precisada o bien es negada en su mayora (4 + 2 =
6, frente a 1 que refiere una especfica actividad de capacitacin). As, casi todo el personal
administrativo encuestado, no identific puntuales acciones de capacitacin.

N Pregunta
7.
8.
9.

PERSONAL FISCAL
Opciones
SI
NO
SI
NO
Capacitacin (genricamente)
Capacitacin (especficamente)
Ninguna iniciativa

Resultado
6
1
7
0
6
1
0
TOTAL: 7 personas.

Con el personal fiscal ocurre algo distinto. La existencia de iniciativas en el rea civil
(pregunta 7) y en cada oficina (pregunta 8), es aceptada casi unnimemente (6 a 1 en el
primer caso, y 7 a 0 en el segundo). Sin embargo, por oposicin, cuando se trata de
identificar una iniciativa, casi todos los fiscales encuestados refieren la existencia de
iniciativas de capacitacin de manera genrica, es decir, sin precisar una puntual actividad
(6, contra slo 1 que seala una especfica actividad de capacitacin). Vemos claramente
que, los Seores Fiscales, sealan que s hay iniciativas capacitadoras, pero no precisan
cules son stas.
La encuesta practicada, no busca arrojar informacin concluyente; s se propone, en
cambio, compartir datos obtenidos de fuente directa, que permiten advertir la existencia de
toda una problemtica en cuanto a la gestin de las personas dentro del rea que
interviene en materia procesal administrativa, y determinar la necesidad de mayores
estudios sobre el mismo.
Otro problema en la gestin de las personas en el rea, se presenta en el tema
motivacional. Sin duda, una de las principales motivaciones est representada por una
mejor compensacin econmica (ingreso) que espera el personal administrativo. Siendo

10

ste un tema que requiere ms informacin para una evaluacin de fondo, lo abordaremos
aqu slo en una de sus aristas, tambin vinculada a la gestin de las personas.
Salvo el caso de las organizaciones estructuradas de manera matricial, por equipos
de proyectos o en red virtual;9 las dems organizaciones, ms antiguas o tradicionales
(entre las cuales, en mayor o menor medida, se sitan las entidades estatales), guardan en
su interior la nocin de carrera como criterio para asignar las diferentes compensaciones
econmicas entre los trabajadores de distintos rangos.
En el Ministerio Pblico, existe una carrera fiscal, pero no una carrera del personal
administrativo, cuyos integrantes tampoco tienen un acceso estructural a la carrera fiscal,
debiendo concursar junto a cualquier otra persona en caso quisieran acceder a sta. Sin
embargo, desde los inicios del Ministerio Pblico, se acostumbra promover a dicho
personal para cubrir plazas fiscales provisionales. Tal posibilidad, se convirti en la
principal motivacin econmica y profesional del personal administrativo durante aos;
pero internamente era incompleta, dada la necesidad de renunciar a la plaza administrativa
que se tena, con lo que la permanencia en una posicin fiscal provisional, de culminar,
dejaba al trabajador en el desempleo. Esta situacin, felizmente, ha sido ya atendida en
parte por el Despacho de la Fiscala de la Nacin, como veremos ms adelante.
La posibilidad de una promocin provisional como instrumento motivador del
personal, en el rea procesal administrativa (todava denominada civil), en ciertas
ocasiones, se ha visto afectada con la llegada de personal no identificado con la institucin,
a veces desinteresado por coadyuvar con un clima laboral positivo, o que no responde con
el conocimiento jurdico que su procedencia laboral podra anunciar. Sin duda, la tolerancia
a la carga procesal es necesaria, como inconveniente el personal que solamente aporta
cantidad. El personal fiscal y administrativo, pasa la mayor parte del da en la institucin, y
los factores antes mencionados atentan contra su calidad de vida; tema ste que una
moderna gerencia necesaria para enfrentar los problemas descritos-, no puede soslayar
al momento de ejecutar los procesos de reclutamiento, seleccin y evaluacin del
desempeo, o de medir el clima laboral.
2.

Un incremento cuantitativo observado y un crecimiento cualitativo ignorado.

Un segundo mbito con riesgos para el rea involucrada en materia procesal

administrativa, est representado por el crecimiento de la variedad cualitativa de materias
administrativas judicializadas, y por la multiplicacin cuantitativa de los procesos
contencioso-administrativos. La complicacin de los conceptos y normas a considerar en
un cada vez ms creciente nmero de procesos, representan la cara negativa del modelo
de plena jurisdiccin, planteado normativamente en nuestro pas sin la debida preparacin
de nuestros abogados, magistrados, e instituciones.
Sobre el tema, la Corte Superior de Justicia de Lima, mediante Resolucin
Administrativa N 16-2011-CED-CSJL/PJ de fecha 17 de marzo de 2011, ha declarado en
emergencia las Salas Superiores Especializadas en lo Contencioso-Administrativo, luego
de advertir que cada una de las cinco Salas Superiores (en ese momento existentes),
contaba con una carga procesal superior a los 5,000 expedientes. Dicha resolucin,
contiene un fundamento especialmente relevante:
Que, an cuando la Corte Superior de Lima tom las medidas en los ltimos dos
aos conducentes a mejorar la situacin de la especialidad ContenciosoAdministrativa, tales como: el cierre de turno, el aumento de rganos
9

Formas modernas de estructurar organizaciones que relevan la especializacin y polivalencia de sus

miembros, as como la necesidad de responder con agilidad a entornos cambiantes. Por las mismas razones, se
trata de esquemas organizativos -lamentablemente- por ahora lejanos a nuestras entidades estatales.

11

jurisdiccionales y el apoyo de ms juzgados transitorios para su Descarga Procesal,

stas han devenido en insuficientes y no han ayudado a superar el problema de
fondo.
Dicha decisin, nos evidencia algunas cosas. Primero, nos muestra la cantidad de
expedientes en trmite, que va en aumento. Segundo, nos informa sobre la emergencia
propiamente dicha que ello representa. Y, tercero, sobretodo, nos ensea cmo en materia
procesal administrativa (y seguro en cualquier otra especialidad jurdica), las decisiones
nicamente cuantitativas son insuficientes.
Si lo anterior, lo concordamos con las ideas vertidas acerca de la renovada
complejidad e inmensa variedad que encierran las pretensiones del modelo de plena
jurisdiccin, vemos que, las necesarias decisiones dirigidas a enfrentar el aspecto
cuantitativo del problema, deben ir acompaadas de medidas destinadas a gerenciar el
segmento cualitativo del mismo. Pensar que el trabajo diario impide salidas creativas,
significa partir de la premisa equivocada, y equivale a una negativa resignacin.
3.

Los riesgos en torno al plazo para dictaminar.

El tercer aspecto que pone en riesgo al rea procesal administrativa, es el plazo de

15 das dispuesto va Decreto Legislativo para emitir dictamen en cada proceso. El plazo
en mencin -introducido por el Decreto Legislativo N 1067, supuestamente para fomentar
la celeridad procesal dentro del Ministerio Pblico-, guarda varias implicancias negativas.
En primer lugar, la necesidad de expedir dictmenes en una creciente cantidad de
expedientes judiciales, dentro del referido plazo, obliga a suprimir conceptualizaciones, a
sumarizar explicaciones y, en general, a abreviar el texto de cada dictamen. Ello, equivale
a sacrificar parcialmente la cognicin del expediente, lo que resulta contrario a la tarea de
rgano contralor que tiene el Ministerio Pblico, y poco a poco, resigna la calidad de los
pronunciamientos fiscales; aspecto ste ltimo que nunca ha sido medido.
En segundo lugar, la misma necesidad, impone mandatos diarios ms simples y
estrictos, que poco a poco van socavando la mediana horizontalidad alcanzada por
algunos Despachos fiscales en el trato del personal, o impiden que otros lleguen a sta.
Hablamos de un stress personal y grupal, con alcances difciles de medir, que empieza
restaurando la verticalidad en la gestin del personal, de antigua data, y termina
soslayando toda posibilidad de instaurar y aprovechar la tolerancia al error.10
En tercer lugar, la obligatoriedad de cumplir con emitir un dictamen dentro del plazo,
impone contar con personal que conozca al menos de manera bsica-, las materias
administrativas y la normatividad vinculada a los procesos contencioso-administrativos. Lo
anterior, impide a nuestra rea cumplir con la importante tarea de generar nuevos cuadros
para la especialidad, identificados con nuestra organizacin desde su formacin
profesional. Este punto, es ms importante de lo que pudiese parecer, por cuanto los
procesos de reclutamiento y seleccin de personal para el rea -primeros dentro del
megaproceso organizacional de gestin de personas-, quedan sujetos a candidatos
formados en otras instituciones, quienes por una u otra razn, no desearon o no pudieron
permanecer en stas.

10

Con la frase tolerancia al error, no nos referimos al simple perdn de errores dentro de los Despachos
Fiscales, que puede resultar muy negativo; sino al aprovechamiento de los errores, mediante su clara
identificacin y contextualizacin (sobretodo), y su oportuna correccin; que convierten al error en un
instrumento de retroinformacin, de mejora del clima laboral y de edificacin de un verdadero equipo de
trabajo en cada oficina. Para ello, es necesaria una atenta intervencin de las reas de potencial humano y de
capacitacin institucional.

12

En cuarto lugar, y presentndose como el principal de los riesgos que representa el

plazo de 15 das, aparece la directa amenaza que dicho plazo impone al cumplimiento
mismo del rol del Ministerio Pblico como sujeto procesal. El tema es sencillo: los tres
puntos antes mencionados, coinciden con una creciente acumulacin de expedientes y la
demora en la emisin de los dictmenes, a lo que seguir la imposibilidad material de
cumplir dentro del plazo establecido, hasta hoy sorteada. Sabemos, que esto es esperado
por algunos sectores, para cuestionar las competencias del Ministerio Pblico, y oponerse
a la subsistencia misma del Proceso contencioso administrativo; cuyas crticas, son
acompaadas de un cuestionamiento directo a la intervencin del Ministerio Pblico en los
procesos contencioso-administrativos, como ya ha ocurrido.
La intervencin dictaminadora del Ministerio Pblico, fue formalmente cuestionada a
partir de las razones y conclusiones del Informe Defensorial N 121, que contiene las
Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde la
perspectiva del acceso a la justicia. 11 Dicho informe, dentro de su Parte III denominada
Anlisis del Proceso Judicial Contencioso Administrativo, identifica cinco Deficiencias en
el proceso contencioso administrativo, siendo ellas: la alta dedicacin de tiempo para el
estudio de demandas que no prosperan, la demora de la notificacin escrita, la intervencin
del Ministerio pblico, los efectos de la va procedimental especial, y la limitacin del
derecho a probar consagrado en la ley.
Respecto a la intervencin del Ministerio Pblico, la crtica central que se formul,
fue la alegada poca relevancia del dictamen fiscal frente a las resoluciones judiciales;
conclusin emitida a partir de unos cuadros estadsticos, que muestran cmo en la emisin
de tales resoluciones, la mayora de los rganos jurisdiccionales preferira otros
fundamentos, sobre aquellos contenidos en el dictamen fiscal. A partir de ello, se sugiri la
no intervencin del Ministerio Pblico en el Proceso contencioso administrativo, o la
limitacin de su participacin; tema sobre el cual volveremos luego.
Continuando con el plazo para dictaminar, dicho documento proyect una redaccin
alternativa del entonces artculo 14 de la LPCA, segn la cual:
(). Es atribucin del Ministerio Pblico decidir en qu casos el dictamen debe ser
necesariamente emitido. Cuenta con un plazo de caducidad de treinta (30) das
calendarios, contados a partir de la recepcin del expediente, vencido el cual
deber devolverlo al rgano jurisdiccional remitente, con o sin dictamen, bajo
responsabilidad funcional.
Entonces, cmo se explica el plazo de 15 das fijado posteriormente en el Decreto
Legislativo N 1067? Segn su Exposicin de Motivos,12 con el fin de buscar la oportuna y
efectiva tutela de los derechos de los justiciables frente a la Administracin, se acord la
necesidad de regular la participacin dictaminadora del Ministerio Pblico, de flexibilizarla
para que sea realmente eficiente y til para la carrera procesal. Sin embargo, nada se
indic sobre el plazo de 15 das.
Los riesgos que acarrea el plazo de 15 das son evidentes. La creacin de nuevos
rganos fiscales en el rea, la mejor implementacin fsica y de personal a los ya
existentes y a las Mesas de Partes nicas, sern insuficientes en tanto no se reestructuren
los procesos de gestin administrativa, y mientras no se implanten procesos de gestin de
la informacin. Sin embargo, los dems factores de la problemtica del Proceso
contencioso-administrativo continuarn avanzando, lo que tornar meramente paliativos a
11

Informe Defensorial N 121 Propuestas para una reforma de la Justicia Contencioso-Administrativa desde
la perspectiva del acceso a la justicia. Defensora del Pueblo, 1 edicin: Lima, Per, junio del 2007.
12
Texto no publicado en el Diario Oficial El Peruano, pero s enviado por la Presidencia del Consejo de
Ministros, mediante Oficio N 650-2008-DP/SCM de fecha 24 de noviembre de 2008.

13

tales esfuerzos. Slo una lucha directa contra la vigencia de dicho escueto plazo eliminar
los riesgos que ste representa. En ese sentido, el plazo propuesto de 30 das, podra
servir como herramienta de gestin cuantitativa y cualitativa de toda el rea laboral
involucrada.
4.

El Informe Defensorial N 121: una oportunidad de estudio perdida.

Hemos sealado anteriormente, que dicho Informe Defensorial, identific cinco

Deficiencias en el proceso contencioso administrativo, siendo ellas: la alta dedicacin de
tiempo para el estudio de demandas que no prosperan, la demora de la notificacin escrita,
la intervencin del Ministerio pblico, los efectos de la va procedimental especial, y la
limitacin del derecho a probar consagrado en la ley.
Tambin se ha expresado que, sobre la intervencin del Ministerio Pblico, la crtica
central formulada en dicho Informe, fue la supuesta poca relevancia del dictamen fiscal
frente a las resoluciones judiciales. La Defensora del Pueblo, lleg a dicha conclusin, a
partir de la lectura de unos cuadros estadsticos del Poder Judicial, que muestran cmo en
la emisin de tales resoluciones, la mayora de los rganos jurisdiccionales preferira otros
fundamentos, frente a aquellos contenidos en el dictamen fiscal. Lo anterior, sirvi a dicha
entidad, para sugerir la no intervencin del Ministerio Pblico en el Proceso contenciosoadministrativo, o la limitacin de su participacin.
A partir de tales conclusiones, el Informe Defensorial N 121 -sustentado en una
muestra aleatoria simple de slo 946 expedientes contencioso-administrativos de los
Juzgados Primero a Cuarto de la especialidad, archivados entre los aos 2005 y 2006-,13
se ha convertido en el principal instrumento de crtica a la intervencin del Ministerio
Pblico, y la falta de su lectura analtica, ha llevado a muchos a asumir pasivamente que el
dictamen fiscal no tendra sentido en los procesos contencioso-administrativos.
Dicha posicin, queda claro, ignora los fundamentos y finalidades de tal intervencin
dictaminadora antes explicados-, pero sobretodo, no advierte la esencial contradiccin
contenida en los fundamentos de dicho Informe. Tal contradiccin, recae en los referidos
cuadros estadsticos: Las conclusiones del Informe Defensorial respecto al Ministerio
Pblico, se sustentan en la informacin proporcionada por el Poder Judicial, la cual, ms
adelante, al evaluarse la participacin de dicho poder del Estado en los procesos
contencioso-administrativos, es duramente cuestionada por la Defensora del Pueblo.
Pero veamos los detalles de sta contradiccin. Entre las conclusiones del Informe
Defensorial, se lee sobre el Ministerio Pblico, que:
29. En todo proceso contencioso-administrativo (primera instancia, segundo grado
y casacin) est prevista la participacin del Ministerio Pblico mediante la emisin
de un dictamen fiscal no vinculante que debera apoyar al pronunciamiento de cada
sentencia. En el trabajo de campo se pudo observar que la utilidad del dictamen
fiscal es muy reducida, salvo contadas excepciones. Solo el 18% de las sentencias
de primera instancia se basa en lo especificado en el dictamen fiscal, porcentaje
que baja a 7% en apelacin y 6% en casacin. Respecto al tiempo que tardan las
fiscalas en emitir el dictamen fiscal en primera instancia, ste es prolongado (79
das en promedio).
Tal posicin crtica, toma como premisa la correccin de las resoluciones judiciales.
Ello brota del propio Informe Defensorial. Sin embargo, dicha premisa es insuficiente para
13

Tal como se indica expresamente en el punto 1 (Fuentes de informacin) de la Introduccin del Informe
Defensorial N 121, p. 15.

14

cuestionar la participacin del Ministerio Pblico, por las razones que a continuacin
exponemos:
El primer motivo es que, los Cuadros de Muestreo N 16, 17 y 18, en los cuales se
sustenta la aludida poca utilidad del dictamen fiscal en primera y segunda instancias y en
casacin, respectivamente, poseen cada uno a su pie una Nota segn la cual: En ms de
una sentencia hubo ms de un tipo de sustento. Ello, equivale a decir que las sentencias
de la muestra no slo se sustentaron en los argumentos de la parte impugnante, en las
razones de la parte no impugnante, en los motivos del dictamen emitido, en los
fundamentos de un anterior dictamen (de primera instancia, de ser el caso) o en otras
razones, sino que pudieron atender a dos o ms de tales sustentos. Lo anterior, cuestiona
seriamente cualquier afirmacin conclusiva -ms aun porcentual- que pueda intentarse a
partir del muestreo presentado.
El segundo motivo brota de los mismos cuadros. En los tres, se examina el
sustento de las sentencias de primera y segunda instancias, y de las resoluciones en
casacin. Ese es un anlisis sustancial de los dictmenes, no apareciendo el haberse
realizado un examen sobre los alcances procesales de la intervencin del Ministerio
Pblico, que como hemos visto, alcanz hasta el 10.30% de expedientes durante el ao
2011 (aproximadamente, 1,582 expedientes judiciales, slo en primera instancia; nmero
que, por cierto, es muy superior al de la muestra tomada para el Informe Defensorial entre
los aos 2005 y 2006).
La tercera razn que cuestiona la premisa de la crtica formulada por la Defensora
del Pueblo, es que luego de revisar las conclusiones del Informe referidas al Poder Judicial,
vemos que se identifican en dicho poder del Estado problemas que cuestionan seriamente
la utilidad investigativa de la estadstica judicial. As, dichas conclusiones del Informe
sealan lo siguiente:
21. El estudio de la organizacin y gestin del despacho judicial contenciosoadministrativo permiti identificar una serie de fallas que afectan su eficiente
funcionamiento, originadas por las deficiencias en el diseo de una poltica judicial.
().
22. Los problemas se acrecientan por la verticalidad con que los rganos de
direccin del Poder Judicial suelen imponer las medidas de cambio, las cuales son,
por lo general, poco consultadas con quienes luego las aplicarn, es decir, con los
jueces, el personal jurisdiccional y el personal auxiliar, (). Por tal motivo, los
objetivos entre la poltica judicial y los del despacho judicial carecen de la
vinculacin necesaria para articular una estructura slida y homognea en su
funcionamiento.
23. La organizacin y gestin del despacho judicial se ven afectadas porque los
jueces no son especialistas en gestin, planificacin o administracin en general. La
distribucin del trabajo se enfoca en la persona y no en la funcionalidad que se
debe conferir al sistema. Adems, la distribucin de funciones encuentra otro punto
dbil en que los secretarios judiciales, especialistas legales e incluso asistentes
realizan tareas que no les corresponden. El juez se convierte en un gran supervisor
y reduce as su tarea de produccin. Por ltimo, los sistemas estadsticos que
funcionan en cada despacho judicial no permiten identificar las tendencias de los
actos procesales ni la productividad del personal.
Como vemos, el Informe Defensorial, concluye criticando seriamente la gestin de
los despachos judiciales, la gestin del personal asignado a stos, los efectos de la
verticalidad de los rganos de Direccin, la falta de especializacin de los Jueces y
Auxiliares, y finalmente, la propia estadstica judicial.

15

Lo anterior, nos permite ver que las razones esbozadas en el Informe Defensorial
N 121 parten de una premisa no objetiva, que resulta contradicha por otras conclusiones
del propio Informe, y que al final no advierten ni analizan los problemas que pueda
presentar el Ministerio Pblico -como cualquier otra entidad pblica-, en el cumplimiento de
sus funciones.
Se ha sealado tambin, que los dictmenes son el instrumento mediante el cual el
Ministerio pblico interviene en cada proceso para cumplir su funcin. Al respecto, el
Informe Defensorial, luego de analizar la estadstica antes referida, seala en su pgina
126 que:
Al margen de la buena o mala calidad de los dictmenes fiscales, surge la duda
sobre si el Ministerio Pblico debe seguir interviniendo en el proceso. Al respecto,
se debe optar por su no intervencin o que sta se limite a algunos casos a pedido
de la propia institucin.
La cuarta razn la encontramos en el prrafo citado. En ste, la Defensora del
Pueblo acepta no haber analizado la calidad de los dictmenes fiscales. Luego de lo
expuesto respecto a la contradiccin de la opinin defensorial sobre la estadstica judicial,
cabe preguntarse cul es entonces el criterio que sirve para sugerir la exclusin o la
limitacin de la intervencin del Ministerio Pblico? Del resto del Informe Defensorial no
asoma una respuesta.
Al respecto, en relacin a la no evaluada calidad de los dictmenes fiscales, y frente
a la muestra tomada slo de 4 Juzgados de Lima, resultan muy interesantes opiniones
como la siguiente:
Al menos en provincias, contra lo alegado por la Defensora, el instrumento fiscal
se convierte en la herramienta ms prudente para sustentar el razonamiento lgico
jurdico del juzgador para decidir la litis. Bajo lo dicho surge una interrogante:
Cmo es posible que algo que es obligatorio, como el consabido dictamen de la
Fiscala, no sea vinculante para el juez cuando se sanciona con nulidad el proceso
administrativo que no cuenta con l?14
Hemos visto cuatro motivos por las cuales la premisa de correccin y exactitud de
las resoluciones judiciales que utiliza la Defensora del Pueblo para criticar el dictamen
fiscal y la intervencin del Ministerio Pblico, es una premisa dbilmente sustentada y
contradicha dentro del propio Informe. Todo ello, nos permite identificar al Informe
Defensorial N 121, como una oportunidad perdida para el estudio de los alcances y la
problemtica de la intervencin del Ministerio Publico en materia procesal administrativa.
A nuestro parecer, sera necesaria una nueva medicin, sobre una mayor y ms
variada muestra, pero que alcance a todo el marco institucional que sirve de soporte al
proceso contencioso administrativo peruano, a fin de obtener informacin acerca del
cumplimiento de todos los plazos procesales (no slo del plazo para dictaminar); sobre el
tiempo que el Poder Judicial y el Ministerio Pblico conservan el expediente para el
cumplimiento de sus respectivas funciones; entre otros aspectos, todo ello empleando
14

BOBADILLA SENZ, Manuel y HUAMN ORDEZ, Alberto. El derecho a la pensin como derecho
social y su expectativa de reconocimiento a travs del Proceso contencioso-administrativo: Anlisis, crtica y
comentarios a la Resolucin Defensorial N 024-2007/DP. En: Revista Jurdica Online. Facultad de
Jurisprudencia y Ciencias Sociales y Polticas, Universidad Catlica de Santiago de Guayaquil, p. 1063.
(http://www.revistajuridicaonline.com/images/stories/revistas/2008/23-tomo2/23b_el_derecho_a_la_pension.pdf )

16

informacin actualizada, criterios renovados, y fuentes objetivas. Lima no es todo el Per,

no olvidemos ello.
V.

OPORTUNIDADES, ALTERNATIVAS Y NUEVAS RAZONES.

Los problemas y riesgos antes advertidos, podran invitar a calificar la presente

colaboracin como pesimista. Ello no es as: junto a lo expresado, existen oportunidades
no observadas en su totalidad y posibilidades de actuacin, que ofrecen alternativas
vlidas, que junto a otras propuestas con seguridad ms acertadas-, sirvan para fijar una
agenda de trabajo a futuro.
1.

Establecimiento de una cuasi-lnea de carrera.

En lneas anteriores, hemos sealado que el Ministerio Pblico es una entelequia,

que cobra materialidad a travs de las personas que lo integran, motivo por el cual es el
tema de las personas el que merece prioritaria atencin. En ese sentido, con fecha 05 de
julio de 2011, apareci publicado en el intranet institucional un comunicado de la Gerencia
Central de Potencial Humano, el cual, sustentado en disposiciones del Seor Fiscal de la
Nacin, inform que a futuro, el personal administrativo de los Decretos Legislativos N 728
y 276 que sea nombrado Fiscal Provisional, gozar de la reserva de su plaza de origen
hasta el trmino o conclusin de dicho nombramiento, siendo innecesario presentar carta
de renuncia u otro documento en ese sentido.15
Lo anterior, constituye un hito en la gestin de las personas dentro del Ministerio
Pblico, por cuanto a partir de dicha publicacin, se generan una serie de consecuencias
positivas para el personal administrativo. La primera, es la factibilidad para ste personal
de poder recibir un reconocimiento dentro de la institucin, lo cual era visto como poco
probable. La segunda, es el hecho mismo de elevar sus ingresos econmicos. La tercera,
es la certeza de seguir empleado, an cuando finalice el nombramiento provisional. La
cuarta, es la real demostracin de un inters desde el mximo Despacho de la institucin
por la situacin del personal administrativo, el cual dicho personal puede percibir. La quinta
-tcnicamente la ms importante-, es aproximar al grupo de personal administrativo y al
grupo de personal fiscal en una cuasi lnea de carrera, sin perjuicios para el grupo fiscal.
Pero dicha medida, emanada del Despacho de la Fiscala de la Nacin, tambin
redunda en beneficios para la organizacin. As por ejemplo, el grupo de personal
administrativo refuerza su posicin como base de reclutamiento de futuros Fiscales
Provisionales. En segundo lugar y partiendo de lo anterior-, se asegura que la seleccin
en cargos de magistratura provisional recaiga en personal identificado con el trabajo y la
cultura de la institucin. De seguro encontraremos ms ejemplos.
Como vemos, la decisin comentada incide en varios procesos y aspectos de la
gestin del potencial humano, como son los de reclutamiento, seleccin, motivacin,
manejo de compensaciones y compromiso de la alta gestin. Ello explica su importancia.
2.

La informacin que aguarda ser gestionada.

15

As, las primeras Resoluciones de la Fiscala de la Nacin que nombraron personal administrativo como
Fiscales Provisionales con reserva de su plaza de origen, fueron la Resolucin N 1187-2011-MP/FN, N
1201-2011-MP/FN y N 1233-2011-MP/FN, fechadas el 01, 04 y 06 del julio de 2011, respectivamente (cabe
indicar que en los tres casos, los nombramientos no correspondieron an al rea competente en materia
procesal administrativa).

17

Dejando el tema de las personas, cabe advertir, como segundo aspecto, una
potencialidad an no aprovechada en nuestra organizacin: la oportunidad que tiene sta
para gestionar la informacin que genera.
Todos somos conscientes de las diversas materias jurdicas en las cuales interviene
el Ministerio Pblico. Diferenciamos estas, a partir de sus distintos principios y finalidades,
mediante los instrumentos normativos aplicables a cada materia, y a travs de las
secciones diferenciadas de Despachos Fiscales que se ocupan de cada una. Sin embargo,
no existe conciencia acerca de que, en realidad, aquello que hacemos es manejar
informacin: alguna proveniente del exterior de la institucin, otra generada a su interior.
Ingresando ya en materia procesal administrativa, los expedientes que llegan al
Ministerio Pblico para la emisin de un dictamen, poseen informacin aportada por las
partes y generada por el Poder Judicial. Para cumplir con sus funciones contralora y
colaborativa, el Ministerio Pblico estudia el expediente y, a partir de la informacin
contenida en ste, genera nueva informacin, conformada por categoras procesales (en
caso se observe alguna cuestin de ese tipo) o sustanciales (cuando corresponda emitir
una opinin sobre el fondo del proceso judicial). Las materias administrativas
comprometidas nos permiten normalmente clasificar o sub-clasificar los expedientes, pero
hemos intentado llevar a cabo las mismas tareas con los dictmenes que emitimos?
Todos los dictmenes se guardan en cada Despacho a partir de un criterio
temporal (fecha de emisin) y secuencial (nmero de dictamen), o bien sus proyectos son
almacenados en las computadoras siguiendo similares criterios, uno de agrupamiento por
materias, siguiendo los nmeros de los expedientes, etc. Esto ltimo, queda librado casi
totalmente al estilo personal de cada miembro del rea. Se ha intentado alguna vez
compilar dicha informacin para su empleo por parte del rea de la organizacin
interviniente en los procesos contencioso-administrativos?
Existen experiencias de algunos Despachos Fiscales, en los cuales se ha utilizado
una unidad de sistema compartida para almacenar y ordenar el trabajo realizado en la
oficina. Ello, sin duda es un avance, limitado por su sola gestin cuantitativa de la
informacin, y por no tener alcances sobre toda el rea de trabajo.
Como podemos apreciar, el potencial para recoger y procesar la informacin que
genera nuestra propia organizacin existe, pero no es aprovechado. Se piensa que la
necesidad de cumplir con el trabajo diario nos aleja de dicha posibilidad. Ello, equivale a
renunciar a la gestin de la calidad en la institucin, es decir, a aceptar que sta no es
capaz de identificar lo mejor de su trabajo, a fin de fijar objetivos para el rea tambin de
tipo cualitativo. Realizar ello, permitira al Ministerio Pblico asumir con liderazgo un lugar
dentro de la comunidad jurdica nacional avocada al Proceso contencioso-administrativo.
La gestin del trabajo en equipos, es primordial en la bsqueda de tal misin.
3.

Reconquista de la gestin de la sucesin.

Una tercera oportunidad de la institucin en el rea procesal administrativa, ligada a

la gestin de personas y al renovado manejo de la informacin antes explicados-, tiene
que ver con recuperar una capacidad perdida por el rea. Hablamos de recuperar para el
rea, la capacidad de formar y entrenar personas en las temticas jurdicas involucradas
con el Proceso contencioso-administrativo.
Es usual en el rea, contar con personas que se encuentran cumpliendo el Servicio
Civil de Graduandos (SECIGRA), que cumplen su periodo, aprenden las actividades del
rea procesal administrativa y, luego se van, sin que el Ministerio Pblico reciba un
retorno del tiempo, espacio y orientaciones invertidas en tal personal. Tampoco existen
incentivos para que tales personas consideren permanecer en la institucin. Sin embargo,
existen en la legislacin formas de captar dicha colaboracin as como la posibilidad de

18

celebrar convenios; modalidades estas no explotadas, las cuales, imaginativamente

empleadas, pueden permitir a la institucin formar personas que, identificadas con sta,
aprendan el trabajo y se comprometan con la institucin. Lo anterior, puede servir, adems,
para captar a determinados estudiantes de los ltimos aos de las Facultades de Derecho,
o a profesionales provenientes de especficas dependencias del Estado.
Los conceptos vertidos en ste acpite, pueden permitir al Ministerio Pblico, contar
con personal cuya presencia o disponibilidad, generara ahorros de recursos, tiempo e
induccin en materia de reclutamiento y ante la eventualidad de una seleccin de personal.
4.

Manejo de intangibles: la experiencia.

Un cuarto elemento, ligado a los tres anteriores y tampoco estimado en su real

vala-, es la experiencia. Si bien se trata de un intangible, esta habita en cada uno de los
miembros del rea, y permite a estos salir adelante ante las dificultades habituales del
trabajo, frente a la creciente carga procesal, y cumplir con el trabajo dentro del comentado
plazo de 15 das. Sin embargo, su empleo se realiza de manera individual y aislada, sin
que haya existido la intencin de medirla, comprenderla, gestionarla, compartirla y
aplicarla. Pero ello ser posible?, no dijimos que se trata de un intangible?
Sealamos lneas arriba que, al trabajar con una materia jurdica, estamos
manejando informacin. Pues bien, esta a su vez, est conformada por conocimiento sobre
una serie de objetos vinculados a nuestro trabajo. Dicho conocimiento, sin embargo, no se
limita al manejo de categoras procesales y/o sustanciales, sino que tambin alcanza a las
relaciones de tales labores con la realidad, en la cual habitan los problemas y riesgos antes
descritos.
De esa manera, no slo se maneja y genera informacin jurdica, sino tambin
metajurdica: el rea procesal administrativa de la institucin produce informacin y
experiencia, y slo un slido programa de motivaciones permite a sta dejar de ser una
herramienta de subsistencia, para convertirse en un instrumento de efectivo cumplimiento
de las tareas del rea y, simultneamente, de bienestar personal del trabajador. La
decisin de la Fiscala de la Nacin publicada el 05 de julio de 2011 inicia un largo camino,
apuntando en esa direccin.
VI.

IDEAS FINALES.

Toda organizacin tiene una misin, o razn que explica su presencia y

permanencia en el mbito dentro del cual acta. Tambin posee una visin, que expresa
aquello que desea para su futuro, los objetivos que se propone cumplir, y el rol que
aguarda desempear. Tanto la misin como la visin, atraviesan a toda la organizacin, es
decir, comprometen a cada una de sus secciones; ello es as, porque ambas nociones,
precisamente, surgen de tales dependencias u oficinas. Se trata del presente y del futuro
de una institucin, de lo que sta es y de lo que espera ser.
Hasta la actualidad, el trabajo realizado por las Fiscalas competentes para
intervenir en los procesos contencioso-administrativos, ha sido efectuado de manera
tradicional, bajo los problemas y riesgos antes presentados, pero sin tener en claro la
razn, el sustento de dicha intervencin, as como tampoco sin imaginarnos la manera en
que el rea fiscal involucrado cumplir sus funciones y enfrentar los retos que el Derecho
Procesal Administrativo y la realidad presenten ms adelante. Tales Fiscalas, trabajan sin
llegar a conformar una verdadera rea de trabajo: se trata de un grupo de unidades de
trabajo con relaciones de coordinacin menores a aquellas que podran desarrollar, y que
deberan cumplir.

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La prolongacin del estado de cosas antes descrito, ha permitido que desde fuera
de la institucin, se amenace y reste competencias al Ministerio Pblico; y que dentro de
ste, venzan el desnimo, la rutina y los esquemas, dejando olvidadas la autocrtica y la
innovacin, as como la promocin de equipos de trabajo.
Hemos presentado los fundamentos de la intervencin del Ministerio Pblico en los
procesos contencioso-administrativos, los problemas que enfrenta el cumplimiento de dicha
tarea, los riesgos que la amenazan, y las oportunidades aun no aprovechadas. Un claro
conocimiento de tal problemtica, y un imaginativo y valiente aprovechamiento de tales
oportunidades en todos los grados de dicha organizacin, pondran al rea procesal
administrativa del Ministerio Pblico en un momento diferente, que tendra como actores a
grupos de trabajo motivados, capaces de llevar adelante sus tareas, de generar
informacin positiva, de gestionar sta, y de aportar valor aadido a la materia jurdica
tratada. El manejo de compensaciones econmicas es slo un instrumento, entre varios
otros.
Lo anterior, sera un sueo si no habra sido realizado en otras organizaciones.
Todo, empieza por implantar una renovada minuciosidad en las decisiones de los procesos
de gestin del potencial humano involucrados, en la asuncin de buenas prcticas de
gestin de dicho potencial, en el desarrollo de la gestin de la informacin y de la calidad,
en la conviccin de las funciones que cumple y debe cumplir el Ministerio Pblico en cada
proceso contencioso-administrativo; y sobre todo, en la conformacin de un plan
estratgico a futuro para el rea. Pero, si hay un requisito esencial, imprescindible, ste es
el compromiso y la voluntad de todos los actores intervinientes, empezando por la alta
gestin institucional.
Sin duda, el escenario descrito por una institucin constitucionalmente autnoma
perdiendo sus competencias luego de no observar tales polticas, es uno de los ms
inconvenientes dentro de un estado constitucional de derecho, es contrario a la
Constitucin y a los fines pblicos a cargo de dicha entidad, y nos muestra a un Estado
regresionando a etapas anteriores, de menor control del poder y mayor secretismo.
Organizacionalmente hablando, dicho escenario, adems de provocar un grave impacto
intrainstitucional en casi todas las reas de la entidad (especialidad del personal, jerarqua
de los rganos, asignacin de personal, logstica, presupuesto, lnea de carrera, etc.),
representa tambin un gran desequilibrio interinstitucional (capaz de alcanza a cualquier
otra entidad con la cual divida tareas o comparta informacin).
Como vemos, el rol del Ministerio Pblico en el Proceso contencioso-administrativo
peruano, tiene fundamentos constitucionales, legales y finalistas no comprendidos, implica
problemas organizacionales no atendidos, sufre de una crtica difundida pero dbilmente
sustentada, y ofrece oportunidades an no exploradas. Slo un estudio serio, objetivo,
basado en diversas fuentes, y que alcance a todas las entidades involucradas con el
Derecho Procesal Administrativo, podr ayudar a entender y abordar la temtica propuesta.
Hacia esa intencin apunta el presente trabajo.

JIMNEZ VIVAS, Javier.

El Ministerio Pblico como sujeto del Proceso contencioso-administrativo.
Fundamentos, problemtica y oportunidades del Ministerio Pblico en materia
procesal administrativa. En: Revista Jurdica del Per, Gaceta Jurdica, T. 138,
agosto 2012, pp. 93-112.

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