De ambulancias, bomberos y policas: la poltica social del neoliberalismo

Author(s): Carlos M. Vilas

Source: Desarrollo Econmico, Vol. 36, No. 144 (Jan. - Mar., 1997), pp. 931-952
Published by: Instituto de Desarrollo Econmico y Social
Stable URL: http://www.jstor.org/stable/3467132 .
Accessed: 27/05/2013 15:37
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DesarrolloEcon6mico,vol. 36, N2 144 (enero-marzo1997)

931

DE AMBULANCIAS, BOMBEROS
Y POLICIAS: LA POLITICA SOCIAL
DEL NEOLIBERALISMO*
CARLOSM.VILAS**
Hoy,la polfticasocialse ha convertidoen la ambulancia
que recogea las victimasde la polfticaecon6mica.
MIAMIGO
ERIC

Introducci6n
es unterminogenericoque refierea diversasvariantesde aplicaNeoliberalismo
teoria
de
la
parala
ci6n
neoclasica.Enesa teoriano se contemplaun lugarparticular
politicasocial ni para la politicaecon6mica-salvo esta en un momentoinicialde
del estado en el
aplicaci6ndel modelo-,ya que unay otraconstituyenintervenciones
La
mercadoy plantean,segtuneste enfoquete6rico,distorsionesen su funcionamiento.
libreoperaciondel mercadogarantizaen el largoplazola asignacionracionalde los
son productode elementosajenosa el. Elprincipalde estos
recursos;los desequilibrios
del estadomotivadaporcriteriospoliticos,ideol6gicos,en generalno
es la intervenci6n
estatalencaminadaa restablecerel juego
econ6micos.Solo se acepta la intervenci6n
libredel mercado,peroaunasi con recelo: tienemecanismosautorreguladores
que
este
son suficientespararecuperarel equilibrio.
La relaci6nentre teorianeoclasicay neoliberalismosrealmenteexistentes se
parecea la que existeentredogmasteol6gicosy practicaspastorales:aunqueinspiradeben adecuarse,forzosamente,a las debilidadesde los
das en aquellos,
estas
tienenpoliticaseconOmicasy
todoslos gobiernos"neoliberales"
humanos.Asitambien
sociales que se desvianen algunamedidade los canones, porquelas cosas no son
exactamentecomo las planteala teoria,y porque,a diferenciade los te6ricosde la
de organismosfinancierosinternacionales,
economianeoclasicay de los funcionarios
los gobiernosnecesitanganarelecciones,especialmenteen la epoca actualque exalta
* Versi6nrevisada del documentopresentadoen el Seminario"Laspoliticassociales de M6xicoen los
noventa".UNAM,4-5 dejulio 1994.
en Cienciasy Humanidades,UniversidadNacionalAut6noma
*"Centrode InvestigacionesInterdisciplinarias
/ C.P.04510 M6xico,D.F./ 'I (525) 550 67 02
de M6xico.[E UNAM/ Torre2 Humanidades,49p. / Cd. Universitaria
/ Fax:(525) 616 29 88 / Correoelectr6nico:Vilas@servidor.unam.mx.]

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932

CARLOS M. VILAS

los valoresde la democraciarepresentativa.

Mientrasen el pasado la aplicaci6nde
esquemas inspiradosen la economianeoclasicaestuvo enmarcadapor regimenes
o abiertamentedictatoriales,desde mediados de los '80 esos
politicosautoritarios
conviven
con
esquemas
regimenesque, en mayoro menormedida,se legitimanporla
via de la representaci6n
electoral.Ademas,diferentesescenariossocioecon6micosy
politico-culturales
obligana adaptarlos criterioste6ricosabstractosa los relieves
particularesde cada mapa social y a sus delimitacioneshist6ricasy estructurales:
culturapolitica,dotaci6nde recursosy otros.Porconsiguiente,las generalizaciones
usualmenteunpanoramaque,
acercade la politicasocialdel neoliberalismo
simplifican
encaradode pals a pals,ofreceespecificidadesy particularidades
que son tan importantescomo las recurrencias.
Elprimerapartadode este trabajoenfocalapoliticasocialcomounadimensi6nde
de acumulacibn,
determinadosmodelosmacroeconOmicos
y macropoliticos
y discute
brevementelos aspectos principalesde la politicasocial del modelo keynesianoactual.La politica
fordistaen cuantoantecedenteinmediatodel esquema"neoliberal"
socialde este modeloes analizadaen la segundasecciondel documento;en latercera
se ensaya unavaloraci6npreliminar.
I. Politica social y modelos de acumulaci6n
Sinnegarnireducirsu especificidad,todapoliticasocialdebe ser analizadaen el
Cada
en cursoen unpaisdeterminado.
marcomasampliodelesquemade acumulacion
esquema imprimemodalidades,alcancesy sesgos especificosen las politicassociales. Esto dicho sin perjuiciode los anlisis historicosdel tema que indicanque, por
encima de las diferenciasentremodelosparticulares
de acumulacion,en el estado
en Europa-las politicas
moderno-tal como este se desarroll6a partirdel siglo XVIII
sociales desempenandos funcionesbasicas:a) apoyarel procesode acumulaci6na
el ordenpolitico(vidp.ej.
de lafuerzade trabajo;b) legitimar
travesde la reproducci6n
Georgey Wilding,1976;Vilas,1979;Busteloe Isuani,1992).Con el desarrollode la
clase obreray sus organizaciones,
la politicasocialdevinounaarenade conflictosocial
efectivafue una resultantede las tensionesy conflictos
y politico,cuya configuraci6n
del estado.Debe aclararentretrabajadores
y empresas,y de lacapacidadreguladora
unafuncibnlegitimadora
se que identificar
de las politicassocialesno implicadesconodel ordenpolitico.
cer la existenciade otrasformaso canalesde legitimacion
La evoluci6nde la politicasocial excede los alcances de este texto;baste con
histbricoen AmericaLatinaha seguido,en lineasmuy
senalarque el desenvolvimiento
en el viejomundo;lo ha hechoinclusode maneramas
generales,las etapasrecorridas
acelerada que en Europa,pero sin alcanzarniveles similaresde universalidad.El
de tipo
pasaje, experimentadoen la Ultimadecada, de un modelode acumulaciOn
a otrogenericamentedenominadoneoliberalha repercutidosevekeynesiano-fordista
ramenteen las politicassocialesde la region.
1. El modelokeynesiano-fordista.
Muysucintamente,se caracterizapor:i) un
en 'ambitosespecificos,
estado reguladorde la actividadecon6micae intervencionista
incluyendola propiedadestatalde empresas en la produccion,el comercioy los
en
en laproductividad
del trabajorepercutenpositivamente
servicios;ii)los incrementos
el nivel de los salarios y en la ampliaci6n de la demanda de los trabajadores; iii)
movilizaci6nsocial.

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Y POLICIAS:
DEAMBULANCIAS,
BOMBEROS
LAPOLITICA
SOCIALDELNEOLIBERALISMO

933

Eneste modelolas politicassocialesreforzaron

el procesode acumulaciOn
en la
medidaen que i) definieroneconomiasexternasparala inversi6nprivada:inversi6n
social (educacibn,salud, capacitaci6nde la fuerza de
p'blica en infraestructura
trabajo...),ambiciososprogramasde construcci6nde viviendaporempresasprivadas
con financiamiento
el consumocolectivode
privadoy publico,y similares;ii)ampliaron
a travesde las politicasde
los trabajadores
y elevaronsu nivel,y el consumoindividual
empleo,salariosy precios.Lapoliticasocialfue encaradacomo una dimensionde la
inversion,y no del gasto;lo mismoque la politicaeconOmica,tuvoun marcadosesgo
anticiclico.A su turnoestas politicasfavorecieronla incorporaci6nde segmentos
ampliosde las clases subalternas,ante todo urbanas,a las institucionessociales y
politicas,dotandode nitidasproyeccionessociales a los derechos de ciudadania.
Pueden inclusosehalarsesituacionesen las que la politicasocial desempeh6 una
de la democraciarepresentativa
funcionde compensacibnde limitaciones
-por ejemplo,Mexicoen las d6cadas de 1950a 1970.
Elescenariopoliticoasi configuradose caracterizoporuna ampliamovilizaci6n
socialvinculadapormecanismoscorporativos
a las agencias gubernamentales.
Algunos autores,siguiendo
te6ricosde laescuelade Francfort,
hanvistoen este tipo
an.lisis
de la solidaridad
de politicasocialunainstitucionalizacion
(Millan,1994;Statera,1994).
este
modo
las
cosas
deberia
ocultarsinembargoque esa institucionalide
no
Interpretar
estatalesy
zaciOnfue posibleno porunaactitudmoralo ideologicade los funcionarios
los actoressociales-que talcosa hayaexistidoo no es poco relevante-,sinoantetodo
estructural
de la economiay porpoliticasecondmicasespecifiporuna configuraciOn
cas, que hicierondel consumocolectivoun ingredientedel proceso de acumulacion
(Vilas,1988y 1995a).
a la formaciOn
de lo que Germani
En conjunto,estos elementoscontribuyeron
estado
"nacional-desadenomin6"estadonacional-popular"
(Germani,1962),y otros,
criolla
del
estado
benefactor
de
de
Ladiscusi6n
la
rrollista",
Europa
posguerra.
version
sobre politicasocial que florecioen la decada de 1970 -al mejorestilodel bWhode
este tipode estadol. Laspoliticassociales
Minerva-tuvocomo referentemacropolitico
unsesgo reformista
al
desarrollo
le
capitalista, imprimieron
y alimentaron
contribuyeron
la movilizaci6n
social,y en esa medidadotaronde una ampliabase de legitimidadal
estado. En la necesidadde regularlos procesos de acumulaci6ny de armonizarlas
tensionessociales,el estadoadquiriounamarcadaautonomiarespectode los principales actores sociales. Los derechosde ciudadaniase extendierontantoen el terreno
de las mujeresy los indigenasal cuerpoelectoralpolitico-por ejemplo,incorporacion
comoen el social.Enterminosgenerales,el paradigmaimplicitoen la acciOnpublicay
no solo en las politicassocialesfue el de la integraci6n.
tuvieron
Estemodelode acumulacion
desarrollista,
y su estado nacional-popular,
de 1930 a 1970.Unoy otrohicieroncrisispor una
su epoca de auge en las
decadas
en el sistemainternacional
a partirde las
pluralidadde factores:las transformaciones
de nuevosactoressociales que careciande
decadas de 1950y 1960;el surgimiento
del espacio de convergenciade las
el acotamiento
representacion
politicainstitucional;
las crecientestensiones fiscales. La del
demandas de empresariosy trabajadores;
1 Vid O'Connor

(1973) y las criticas de Gough (1976) y Fine y Harris (1976); tambi6n Negri (1977). Desde

otras perspectivaste6ricas,y referidosa Am6ricaLatina,vid Mesa-Lago(1976);Foxleyet al. (1980).

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CARLOSM.VILAS

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estado nacionaldesarrollista
fue unacrisisfiscal,sin duda,perotambien,y ante todo,
una crisis politica,a causa de las presionesejercidaspor los actores carentes de
representaci6npara poder expresarseinstitucionalmente
y convertirsus intereses
socialeso economicosen politicaspublicas.Dictaduras
autoritarismo
exacermilitares,
bado y, despues, la crisisque estall6en 1982,pusieronpuntofinala este ciclo y a las
politicassocialesque le fueronpropias2.
e ineficienciasde este modelono deberian
Lascriticasex post a las limitaciones
Ilevara echarporla bordasus exitos.Entre1960y 1980,porejemplo,la poblaci6nen
condicionesde pobrezase redujode 51 % a 33 % de la poblaci6ntotalde America
Latina(PREALC,
1988),y eso sin programasde combatea la pobreza,en virtudde la
dinamicaintegradora
del modelo.Lareducci6nde la pobrezaestuvoasociadaa cuatro
factoresprincipales:i) transferencia
de fuerzade trabajodesde actividadesde baja
haciaotrasde mayorproductividad;
en los nivelesde
ii) mejoramiento
productividad
ocupaci6ny de la calidadde los puestosde trabajo;iii)elevaci6nde la masa de ingredel estadocon unsentidode desarrollo
sos de los asalariadosurbanos;iv)intervencion
socialy de redistribucion,
a travesde los serviciossocialesy de lainfraestructura,
de los
excedentesque el mercadono asignabamedianteladistribucion
de ingresos.
primaria
2. Elmodeloneoliberal.La crisisde la decada de los '80 y el modo en que los
la encararon,crearoncondicionespara la gestaci6n del
gobiernoslatinoamericanos
modelo neoliberal.De maneramuy simplificada,este se caracterizapor: i) desredel sector
iii)desmantelamiento
asimetrica;
gulacionampliade la economia;ii)apertura
pOblico;
iv)autonomiadel sectorfinancierorespectode la producci6ny el comercio.El
estado abandonasus funcionesde promoci6ne integraci6n
social;reorientasu acci6n
contribuyendoa la definici6nde ganadoresy perdedoresa traves de una firme
intervenci6nen la fijaciondel tipo de cambio,tasas de interesy politicatributaria,
bombeandoingresosen beneficiodel sectorfinanciero.
de medidasorientadas
Lapoliticasociales encaradacomounconjuntorestrictivo
a compensarlos efectosinicialmente
en algunos
negativosdel ajustemacroecon6mico
de la
integradosmerced a la irracionalidad
segmentos de poblaci6nartificialmente
como
de
recursos
del
estatista
anterior.
Es
enfocada
asimismo
esquema
asignacion
transitorio:
superadaesa etapa inicial,la reactivaciony el saneaalgo eminentemente
mientode la economiade mercadogeneraralos equilibriosbasicos, quedandoa lo
necesitadade atenci6npOblica
sumounapequeraproporci6n
(vidporejemploZuckerde Meloy Morrison,
man,1989;Bourguignon,
1991;Bourguignon
1992).
y Morrison,
Enestas condicioneslo sociales consideradoantetodounadimensi6ndel gasto,
no de la inversion;el concepto de desarrollosocial se diluyey cede terrenoal de
1992).Enconsecuencialapoliticasocialse contrae,
compensacidnsocial(Brodersohn,
severas
sus
funciones
tradicionales
dos
experimentan
y legitimaciOny
-acumulaciOn
adaptaciones.La cuesti6nde la contracci6nde la politicasocial se prestaa debate,
Porun lado,
especialmenteen lo que toca a los fondosasignadosa su financiamiento.
los registrospOblicoso de organismosinternacionales
son, en lo que toca a este punto,
muyinsatisfactorios,
y usualmentepoco comparables.Enalgunoscasos, porejemplo,
de formaci6ny entrenael rubroeducaciOnincluyeel presupuestode las instituciones
2 Excede los alcances de este trabajouna discusi6nde esas politicassociales, o una valoraci6nde las
mismas.Cf. al respecto, entreotros,Busteloe Isuani(1992) y Draibe(1989) parael caso de Brasil.

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BOMBEROS
Y POLICIAS:
DEAMBULANCIAS,
LAPOLITICA
SOCIALDELNEOLIBERALISMO

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mientode personalmilitar
y de seguridad;lo mismoocurreen el rubrosalud.Porotro
las
cifras
lado,
disponiblesusualmentese refierena las sumaspresupuestadasy no a
las efectivamenteejecutadas,y la diferenciaentreunasy otrassuele ser muygrande3.
De todos modos,puede aceptarseque, salvoen CostaRica,las cifrasde gasto social
efectivamenteejecutado,porhabitante,hantendidoa reducirsesensiblementeen los
anos recientes(Taylor-Dormond,
1991;Gordon,1993;Ward,1993;Calva1994).
En segundo lugar,la politicasocial del modeloneoliberaltiende a cumplirla
de la
funci6nde acumulaci6nen terminosfinancieros,o bien ligandoel mejoramiento
Lo
aldesarrollode actividadesmicroempresariales.
situaci6nsocialde los destinatarios
de
los
sistemas
el
de
de
en
caso
advierte
claramente
se
la
privatizacion
primero
de la discusi6nrespectode las ventajas
jubilacionesy pensiones;independientemente
y desventajasde los sistemas privados,es claro que un efecto inmediatode la
del mercadode capitalesrecursosfinancieros
es ponera
privatizaci6n
disposicion
de acumulaci6n4.
mecanismos
Lasegundadimensi6n
dinamizando
los
considerables,
de la funci6nde acumulaci6ncorreporcuentade los programasde inversi6nsocial,
orientadoshacia las microy pequenas empresas,a las cuales se busca dotarde
condicionesde competitividad
y rentabilidad.
asumeuncaractereminentemente
Enel resto,la politicasocialdel neoliberalismo
de la poblaci6nen condicionesde
asistencial,apuntandoa segmentosdeterminados
muchomas
pobrezaextrema.Lapoliticasocialdejade tenerunafunci6nintegradora;
satisfactorias
a
de
niveles
a
condiciones
de ingreso
que incorporar la poblaci6n bajos
de empleoy de vida,apuntaa impedirun mayordeteriorode la poblaci6nque ya se
encuentraen condicionesde pobreza,y prestaasistenciaa las victimasdel ajuste.No
Los riesgos de
les ayuda a salirdel pozo: tratade impedirque se hundan
mas5. los necesitados
ineficaciason evidentes:unacosa es hacerpoliticaasistencialcuando
constituyenunaporcionreducidade la poblaci6n;otramuydistintacuandocomponen
entredos quintosy dos terciosde la poblaci6ntotal-como es el caso de muchospaises
de AmericaLatinahoy.
Entercerlugar,la politicasocialadquiereuncomportamiento
prociclico(Bustelo,
1993).Las privatizaciones
y los recortesdrasticosdel gasto social permitensubsistir
Estose agravaporel carActerregresivode la
minimosmecanismoscompensatorios.
en impuestosindirectos:IVAy otros
consistentefundamentalmente
carga tributaria,
(Sabainiy Santiere,1993).
se considera
la politicasociales concebidacomo algo transicional;
Finalmente,
crecimiento
sin inflaci6n
inicial
el
econ6mico
un
de
ajuste
lapso
que despues
producir,
de
en
el
sector
moderno
de
derrame-efecto
de
economia,
la
empleos
generaci6n
y
los programas
subiendolos ingresosy haciendoinnecesariomantenerindefinidamente
sociales(AlbanezBarnola,1994).
3 EnArgentina,porejemplo,fuentesde la Presidenciade la Repiblica estimarona este autorque en 1993la
ejecuci6n del gasto social alcanz6 solamenteal 60 % de lo presupuestado(entrevista,junio 1994). Vid tambi6n
Restrepo,1994.
Peter Druckerveia en los
4 Es interesanterecordarque en pleno auge del modelo keynesiano-fordista,
fondosde pensi6nunaavanzadadel socialismoen occidente (Drucker,1976).A pesar de 6sta y otraspredicciones
fallidas,sigue siendo consideradoun gur6de la economiacontemporinea.
5 Naturalmente,siempre es posible presentaralgin ejemplo en contrario.VWaseal respecto la tecnica
editorialde los recuadros-por ejemplo,en los informesdel Banco Mundial.

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CARLOSM.VILAS

Estas caracteristicasafectanla capacidadde la politicasocial paracumplirla

Estase reducesensiblementey consistebasicamenteen una
funci6nde legitimacion.
funcionbomberil:actuaren situacioneslimitesque pueden convertirseen focos de
social,creandofactoresde inseguridad
tensionpolitica,alimentandola inestabilidad
afectan
al
de
fondos
financierosexternos,y cuestionandola
que
negativamente flujo
del modelo6.En este sentido,la politicasocial resultaestrechamente
gobernabilidad
de elecciones, conflictos
ligadaa la evoluci6nde las coyunturaspoliticas:proximidad
politicoso sociales, manifestacionesde malestaro descontento.Esta funcionde
apagafuegosse advierteinclusoen algunosenfoquesque se presentancomo alternativos(porejemplo,Corniaet al., 1987).Engeneral,el paradigmade la politicasocialdel
neoliberalismo
es el del combatea la pobreza,considerada6sta como una patologia
inevitabledel sistemasocial7.

II.Aspectos de la politicasocial del neoliberalismo

La politicasocial del modeloneoliberalse ejecutaen un contextoposterioral
estallidode la crisisde la decada pasada,de severasrestriccionesfiscales,6nfasisen
externode cortoplazo.
laestabilidadde preciosy fuertedependenciade financiamiento
Elfinanciamiento
del gasto socialya no puede reposar,porconsiguiente,en el deficit
fiscalo en otrosmecanismosinflacionarios8.
Elescenariosocialposcrisises devastador.
Lapoblacibnen condicionesde pobrezacreci6aldobledel ritmoque la poblaciontotal
de AmericaLatina(44 %y 22 %respectivamente),
poniendode relieveun procesode
sinoestructurales
produccidnde pobrezaque noobedece a causas
y de
demogr.ficas
del 80 %de los 60 millones
de "nuevospobres"generapoliticaeconbmica.Alrededor
dos en la d6cada de 1980vivenen las ciudades,acelerandoel procesode urbanizaci6n de la pobreza(CEPAL,
del
1992a;Brodersohn,
1992;Vilas,1993).Ladistribuci6n
ingresose hace mas regresivay las desigualdadessocialesse acentOan.
Eneste contextola politicasocialneoliberalse desenvuelvecon trescaracteristicas principales,que se presentanestrechamenteasociadasunascon otras:
Se fundamenta
1. Privatizacidn.
en la necesidadde aliviarla crisis
la privatizaci6n
a que
la eficaciade la ofertade serviciosy evitarlas irracionalidades
fiscal,incrementar
inducesu gratuidad,
tantoa nivelmacroeconOmico
comomicroeconomico.
Laprivatizao aumentodel arancelamiento
ci6nacarreala introducci6n
de los serviciosy la introducde
de
criterios
de
con
negocioy gananciacomercial, impactosfuertesen la calidad
cion
de los servicioses vistocomo un medio
y extensionde la cobertura.Elarancelamiento
de relevara los organismosprestatarios
de al menospartede su cargafinanciera,
y de
asegurarque los serviciossOloseran demandadospor quienes efectivamentelos
6 Vid por ejemplo Dresser, 1992; tambi6n declaraciones de Carlos
Rojas Guti6rrez, secretario de Desarrollo
Social del gobierno de Mexico, en La Jornada, 6 de julio 1994, pAg. 13. Sobre la relaci6n entre politica social,
estabilidad institucional e ingreso de fondos, vid PNUD/BID (1993).
7 El papel marginal de la politica social en el esquema neoliberal se advierte en la pobreza de la literatura
nada parecido al debate quo se suscit6 sobre este tema desde la perspectiva del
respectiva; no se
encontrar, Vid por ejemplo Hausmann, 1994.
enfoque keynesiano-fordista.
8 Debe serialarse que si bien los partidarios de los enfoques neoliberales enfatizan la responsabilidad de la
politica social keynesiano-fordista en la generaci6n de abultados d6ficit fiscales, el deficit pOblico se catapult6 recien
en la d6cada de 1980, a partir de la decisi6n de los gobiernos de transformar la deuda externa privada en deuda
pOblica. De tal manera, la deuda se convirti6 en deficit y los pagos son, t6cnicamente, gasto publico.

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BOMBEROS
Y POLICIAS:
LAPOLITICA
SOCIALDELNEOLIBERALISMO

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necesitan,evitandoseel derrochede recursos.Enlos paises en los que el financiamiento de la politicasocialdependede manerafuertede fondosexternos,el arancelamiento
de los serviciosa la voluntadde la ayudade
persigueasimismoreducirlavulnerabilidad
los donantes(FUSADES,
1994:27).
el abandonode la noci6nde servicio
involucra
la privatizacion
Conceptualmente,
orientadahacialaganancia.Chile,
pOblicoy su reemplazoporel de operaci6nmercantil
de la privatiduranteel regimende AugustoPinochet,ofreceel ejemploparadigmatico
empresarialno es
zaci6nde las politicassociales9.Enotroscasos el factorrentabilidad
acarreala reducci6no p6rdidade fiscalizaci6ndel
tan evidente,perola privatizaci6n
estado, en tanto representantede la comunidadnacional,respecto de las areas
afectadas.Unejemplorecientede esto se hallaen ElSalvador,cuyogobiernodeleg6 en
FEPADE
proEducativo)variosimportantes
parael Desarrollo
(Fundaci6nEmpresarial
gramasde capacitaci6nlaboralparaex combatientesdel FMLN(FrenteFarabundo
de las FuerzasArmadas;el programaes
de Liberaci6n
Marti
Nacional)y desmovilizados
fondosexternos.
con
financiado
disefado porla propiaFEPADE
y
se encuentra
Las pensionesy jubilacionesson el terrenoen que la privatizaci6n
de los fondosde pensionesy jubilacionesen Chile
La privatizacion
mas desarrollada.
bajola dictadurade AugustoPinochetabandon6el esquemade repartoy adopt6un
de
administrado
porentidadesprivadas(administradoras
esquema de capitalizaci6n
fondos de pensiones,AFP)(Iglesiasy Acur-a,1991).Con ligerasadaptacioneseste
en la Argentina.Eneste pals, sin embargo,ya desde
mismosistemafue introducido
de las prestacionesm6dicasde seguriantesse estabadesenvolviendola privatizaci6n
de prestadorasdel servicioa
dad social;las obras sociales se fuerontransformando
de servicioscontratadoscon el sectorprivado.EnMexicola privatizaci6n
financiadoras
Tantoen
qued6 en manosexclusivasde los bancos despues de su reprivatizacion.
de los sistemasde pensionesy jubilacionesha
Chilecomo en Mexicola privatizaci6n
los mercadosde capitales;en el caso de Chile,las administraa dinamizar
contribuido
en el exteriorun porcentajede los fondos.
dorasestan autorizadasa invertir
de los sistemasde pensionesy jubilacionesha suscitadodiscuLaprivatizaci6n
siones y reaccionesde diversosigno. Engenerallos argumentosa favorretomanlas
eranorientadas
de reparto,en el cual las contribuciones
criticasal sistematradicional
hacia fines muchasveces ajenos a la prestaci6ndel servicio,sacrificandosea los
derechohabientesen arasde otrotipode intereses.Elestado normalde las cajas era
porconsiguienteel deficit,y el retardoen el pagode las prestacioneslanorma.Enloque
se aduce en cambioque existe poca
toca al sistemaadoptadoen Chiley iaArgentina,
que se crearoncon la privatizaci6n
seguridadde que la mayoriade las administradoras
subsistanen el momentoen que las prestacionesdeban comenzara pagarse a los
beneficiarios-es Ilamativo
que las fuerzasarmadasde Chileoptaronpor mantenerse
dentrodel sistemaestatalde reparto-.Enla Argentinase criticanasimismolos altos
de las administradoras
y la falta de neutralidaddel
margenes de intermediaci6n
favoreceal sistemaprivado.En Mexico,en cambio,la
gobierno,que explicitamente
a la bancacomercialconsolidala posicionde esta
adjudicaci6ndel sistemaprivatizado
un
en
mercadofinancieroprotegido.Debe senalarse
tasas
de
altas
sus
ganancia
y
sistemasdeterioraadicionalmenteal sistema
de
ambos
coexistencia
la
que
tambi6n
Vidunavaloraci6nde esas politicasen Vergara(1992).

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CARLOSM.VILAS

tradicional,en la medidaen que el estado debera seguirefectuandolos pagos de

sin recibirlas cotizacionesdel sistemade
pensionesy jubilacionesya comprometidos,
reparto(Calcagno,1993).
Se argumentaque la privatizaci6n
irracionalidades
puede introducir
mayoresque
las que combate.Talel caso de las politicasde salud,de seguridadsocialy habitacional
en laArgentina;
el segurosocialoperacasi exclusivamente
de servicios
viacontrataci6n
de saludcon unsectorprivadoque ha producidomuyaltosnivelesde sobreprestaci6n
ineficienciaglobal"(Isuani,1991, 1992).Lo mismose ha
que implicanuna "alarmante
sehalado respecto de las politicashabitacionalesde subcontrataci6n
con empresas
privadasque operancon costosdeclaradosmuyelevadoscon relaci6nal productoque
ofrecen.Laeficienciade laprivatizaci6n
usualmente
dependede lacapacidadreguladora
del estado,y ese noes el caso hoyde AmericaLatina,dondeel estado haabdicadoesa
o consolidaci6nde estructuras
funci6n,favoreciendolaconstituci6n
(Bouin
oligopOlicas
y Michalet,1991). En consecuencia,la politicasocial puede resultarmodeladaen
funcionde la capacidadde presi6nde grupose interesesparticulares(laboratorios
medicinales,empresascomercializadoras,
grandesclinicasprivadas,organizaciones
de profesionalesy otros,en el caso de la salud).
Se aduce asimismoque la privatizaci6n
de los serviciossociales es inequitativa,
los
de
recursos
pues so1o grupos mayores
puedenhacersecargode sus costos. De ahi
de serviciosque son vistos por amplios
la resistenciageneralizadaa la privatizacion
sectoresde ia poblaciOn
de ingresosbajosy medioscomo underechoadquirido.Enla
Argentinalos sectoresasalariadosde menorcapacidadorganizativa
y recursosecon6micosno tienenya acceso a la atenci6nmedicadentrode ia seguridadsocial,debidoa
la suspensionde serviciosporpartede los prestadoresprivados.En consecuencia,
estos trabajadores
recurrena las instituciones
pOblicasde salud,las que ven colmadas
sus posibilidadesde atenciony terminanexcluyendoa sectores de escasos recursos
que antestenianacceso al hospitalpiblico.
Dadala contraccionde los fondosasignadosa la politicasocial,
2. Focalizacidn.
se busca garantizar
hastadondesea posibleque los recursosIleguenefectivamentea
quienes estAndirigidos.La focalizaci6nse hace eco de las criticas al esquema
del universalismo,
en el que las politicas,basadasen el principio
no
keynesiano-fordista,
alcanzabanemperoa los mas necesitados-segOnesta critica,los pobresdel campoy
sinoa los trabajadores
del sectorformalurbanoy las clases medias
del sectorinformal-,
1992b,1992c;Sojo,1990;RodriguezNoboa,1991).De ahique
(vidporejemploCEPAL,
las politicas,ademasde focalizadas,deben ser selectivas.Lacriticaes excesiva y en
algunos casos desenfocada.Aunqueno es posible rebatirlaen los limitesde este
documento,hayque destacaral menoscuatroaspectos:i) el conceptode pobrezase
construyehist6ricay socialmentey es, en este sentido,variable;ii) en paises como
Bolivia,M6xicoy CostaRicalos estadosnacional-desarrollistas
impulsaron
procesosde
de la
a
beneficiaron
amplios
que
segmentos
y
agraria
transformaciOnmodernizaciOn
que no eranalcanzadosporlos programasde
poblacionrural;iii)los "pobresrurales"
ruraly la sindicalizacion
modernizaci6n
migrabana las ciudades;iv)en la mayoriade
es unfenomenorelativamente
estas la masividaddel sectorinformal
reciente,acelerado
por la crisis de los '80 y las politicas de ajuste.
MAsque a las criticasal esquema keynesiano-fordista,la focalizaci6n responde a
la necesidad de confrontarla masificaci6n de los problemas sociales con fondos

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DEAMBULANCIAS,
BOMBEROS
Y POLICIAS:
LAPOLITICA
SOCIALDELNEOLIBERALISMO

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recortados;se busca antetodounuso maseficientede los recursosescasos. Ejemplos

tipicosde programasfocalizadosson losfondosde inversi6nsocial(FIS),que comenzaron en Boliviaen 1986 y luego se extendieron,con denominacionesvariadas,a
Guatemala(1989 y 1991),Honduras(1990),Chile(1990),ElSalvador(1990),Panama
(1990),Venezuela(1990),Nicaragua(1990),PerO(1990),Uruguay(1990y 1991),Brasil
(1992).Losfondosde inversionsocialapuntana resolver,en el cortoplazo,situaciones
de pobrezaextremaque puedenderivaren tensionessocialeso politicas.Abarcanun
espectroampliode acciones:generaci6nde empleostemporales,asistencia,capacitaci6n laboral,apoyo productivo,infraestructura
bAsica,complementosalimentarios,
o politicos
saneamiento,etcetera.Los recursosson asignadosa entes administrativos
con granautonomia,marginandosea los burocratizados
e ineficientesministeriosdel
ramo.No es infrecuenteque los programasdependandirectamentede la presidencia
de la repOblica
o de instanciasde similar
Se busca con esto dotar
y autonomia.
jerarquia
de un carActermAsexpeditoa los desembolsos,liberandoa los programasdel efecto
de inerciade las pugnasinterburocrAticas.
Elfinanciamiento
de los programasproviene
de fondos externos:donaciones,creditosmuyblandos.El primer
fundamentalmente
fondode inversionsocialde Boliviase financiototalmentecon donaciones;lo mismo
ocurriden Nicaragua;en Guatemalael estado aportasolamenteun 10 %del financiaNacionaly las politicasde alivioa la
miento;en ElSalvador,el Plande Reconstrucci6n
financierostotalesparael
pobrezafijanunaporteestataldel 22 %de los requerimientos
1993-96
periodo
(Sojo,1994).
De acuerdocon los criteriospredominantes,
el
obligaa racionalizar
iafocalizacidn
sistemade apoyosocialdel estadoa los sectoresmas pobres,lo que se traduciria
en
unamayoragilidaden las operaciones,mayoreficienciaen el uso de los recursos(sobre
todo porreduccionde costos de gestiony ejecuci6n)y un uso mAstecnificadode la
socialen funciondel impactodel gastosobreel bienestarde los beneficiainformaci6n
rios. Del lado de los pobresse ha insistidoen la necesidad de que constituyanuna
fuentede demandasracionalizadas
mediantelagesti6nde proyectosviables,financiables
y sustentables,que redundenen un aumentosostenido de la productividad."La
en los sectores pobres la
construccionde unademandaracionalsignificadesarrollar
capacidadparapresentar,gestionary ejecutarproyectosproductivos"
(PNUD,1991b;
CEPAL,1992b).
Lafocalizaci6nobedece asimismoa otrosfactores;cabe sefalar,en este sentido,
lacrecientesegmentaci6ny diferenciaci6n
socialporefectode las nuevasdinamicasde
modernizacion
a lacrisisde ladeuday alajustemacroeconomico
posteriores
(Brodersohn,
1992; Murmis,y Feldman,1993; Vilas, 1993, 1994b);la presionde las agencias
multilaterales
poradecuarla acci6nsocialdel estado a los
y de las elitesempresariales
criteriosde eficienciay a las nuevaspracticasgerencialesque formanpartea su vez de
la exigenciadel ajustemacroeconomicoparaque la
ia nuevaoleada modernizadora;
social.
politicasocialoperecomo mecanismode compensaciOn
Lafocalizacionposee unavirtualidad
racionalizadora
paraintroduy potencialidad
cir mayoreficaciaen la asignaci6nde recursosy en realidadrespondea un requisito
bAsicode cualquierpoliticap'blica:Ilegara quienesse dirigeoptimizando
el uso de los
recursos(Franco,1992:26-32).Se enfrentaporlo tantoa obstAculosy dificultadesde
magnitud.Ante todo, la definici6nde los grupos destinatariosde los recursos, algo que
normalmentedepende mucho mas que de una cuesti6n estrictamentetecnica de ajuste

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CARLOSM.VILAS

940

de determinadosgruposa ciertonuimero
de indicadores(WorldBank,1990:25y ss;
Burkett,1990; Glewwey van der Gaag, 1990; Minujin
y Vinocur,1991; Sen, 1992;
CEPAL-PNUD,
1992;Boltvinik,
1992;Murmis
y Feldman,1993;Panfichi,1993;etc6tera).
Eltemase prestaa unjuegocomplejode presionesy competenciasentredestinatarios
potenciales,comotambienal ejerciciode prActicasde patronazgoy a la generaci6no
renovaci6nde relacionesde clientelismo
(Dresser,1992;Gordon,1995).
La focalizaci6nresultamuysensible a las luchas redistributivas,
mas agudas
cuantoma'sgravela crisisy mas escasos los recursos.Estose adviertesobretodocon
los fondos especiales; los gruposcon mayororganizaci6ncaptan mas recursos.Es
hacialos pobresel gastoque antesIlegabaa los gruposmedios;en
dificilredireccionar
generalpresionanpoco o malporfaltade experienciay porsu propiavulnerabilidad;
adema'sno son los pobresquienesdiseranlos programas,sinolos tecnicos de clase
mediao los funcionarios
de agenciasinternacionales.
EnBoliviala experienciacon el
FondoSocialde Emergencia(FSE)indicaque este sistemacentralizadode asignaci6n
de recursospor demandasplanteadasno tiene un efecto focalizadohacia los mas
pobres, pues no son estos los que con mayorfrecuenciay visibilidaddemandan
recursosa los fondos.Lamayoriade los proyectosse ejecutaronen areas mas ricaso
de menorpobrezarelativa,
loque se explicaporlafaltade demandacanalizadahaciael
Fondo en zonas de extremanecesidad. La heterogeneidadde la pobreza puede
resultaragravadapor la focalizaciOn:
su carActeren definitivaparticularista
puede
de ungrupomanteniendo
lasituacic6n
lamarginaciOn,
mejorar
y de hechoaumentAndola
en terminosrelativos,de otros.Otrasveces la focalizaci6ntienelimitesoperativos;por
seleccionana escuelas ubicadasen
ejemplo,los programasde becas alimentarias
zonas pobres, pero no seleccionana los niros de familiaspobres dentrode esas
infantilno escolarizada(CEPAL,
escuelas, y porsupuestono alcanzana la poblaciOn
1992c, parael caso de Venezuela).
Porsu parte,la literatura
sobre relacionesde g6nerosefala que usualmentela
focalizaci6nde las politicassociales descargaun peso muyfuertesobre las mujeres.
-como complementosalimentarios,
Especialmenteen programasde tipocomunitario
obras de saneamientoambientaly otras-, las politicassociales descansan sobre el
directode las mujeres,extendiendode esta manerasu jornadade
involucramiento
trabajono pagado y reforzandouna estructurade subordinaci6nde g6nero (Elson,
1990, 1992;Kardan,1991;PREALC,
1993a;FernandezPoncela,1995).
3. Descentralizacibn.
En respuestaa las criticasa la centralizacion
del modelo
busca que decisionesreferidasa ia politicasocial sean
anterior,la descentralizaci6n
asumidasporagenciasgubernamentales
de menornivel-provinciaso estados locales,
departamentos,municipios-,y eventualmentepor organizacionesde la poblacibn
interesaday organismosno gubernamentales
(ONG).Enlineasgeneralespuede decirse que hastael momentola descentralizaci6n
ha afectadomuchomas la ejecuci6nde
los programasque la definicionde los mismos-vale decir una descentralizacion
operativamasque politica-,avalandolahipotesisde que el objetivode ladescentralizaci6n es ante todo alcanzarmayoreficaciaen el uso de recursosescasos, al que con
frecuenciase supeditala efectivademocratizacion
de los programas.La excepci6n

mas notoriaa esta descentralizaci6nmeramenteoperativaia ofrecen las experiencias

de presupuesto popular (orgamentopopular)de las administracionesmunicipales del
Partidode los Trabajadoresen Brasil,con participacibndirecta de la ciudadania en la

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Y POLICIAS:
SOCIALDELNEOLIBERALISMO
LAPOLITICA
BOMBEROS
DEAMBULANCIAS,

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estas
definici6nde las politicasmunicipalesy en la asignaci6nde financiamiento;
experiencias,es sabido,pertenecena unesquemapoliticoajenoal neoliberalismo.
Debe reconocerseque el paso de un esquema de centralizaci6nfuertea otro
es siemprecomplejoy tomatiempo;sobretodocuandolas estructuras
descentralizado
centralizadascuentancon mas de un siglo de funcionamiento
y se reproducenen la
de los municipios,que
en
el
caso
de los actores.Estoes particularmente
mentalidad
asi
deben hacersecargo casi de un dia paraotrode un paqueteampliode serviciossin
no se diga los humanos,
contarcon los recursos organizativosy administrativos,
financierosy materiales,para ello. En general los esquemas de descentralizaci6n
territorial
estan acompaiados porun apoyoinicialen estos aspectos; sin embargo,la
demanda algo mas que
formaci6nde capacidades organizativasy administrativas
personaly recursosmaterialeso financieros.
inclusooperativa,debe
Enefecto:unade lasdificultades
queladescentralizacion,
se refierea la faltade capacidadesen las instanciasa las que se transfieren
enfrentar,
los servicios.Estosueletraducirseen ineficiencia
(porlo menosinicial)en la prestaci6n
de muiltiples
instanciasy organismosparadesempede los servicios,en el surgimiento
a unosolo,etcetera.Comocontrapartida,
far funcionesque antescorrespondian
puede
de la poblaciones mayoren las instanciaslocales de
afirmarseque la participacidn
pesadamenteburocraticos
y
gestionde lapoliticasocialque en los entescentralizados,
frecuentemente
y su
lejanos.Unavez mas,debe reconocerseque este involucramiento
de elementosque normalmente
eficaciason funcionde unapluralidad
estan ausentes,
o existenen menormagnitud,en los grupossociales mas necesitados:organizaci6n,
sin la presensentidode la eficacia,educaci6nbAsica.Por6ltimo,la descentralizacion,
a
cia de unestadocentralcondecisi6npoliticade corregirdesigualdades,abandonaria
su propiasuertea los sectoressocialesmas debilesl.

Ill. Una valoraci6npreliminar

Los programasde ajustemacroecon6mico
y las politicasneoliberalesderivadas
de ellos no incluyenunaagendade desarrollosocial;el mismoconceptode desarrollo
econ6mico,comoproductode unaintervenci6n
pciblicaen las relacionesentreagentes
de unaeconomianacionalal sistemainternaecon6micosprivadosy en la articulaci6n
Eldetallede cualquieresquemaneoliberal
cional,es cuestionadoporel neoliberalismo.
en la presentacionde las medidaseconomicasno tienecorrelatoen materiade politica
de programasy acciones
social;en el mejorde los casos, se presentaunaenumeraci6n
orientadosa compensaro mitigarel impactode la reformade la economiay del estado.
unproductode
de lo economico;lapobrezaes, en definitiva,
Losociales unaditamento
ineficienciasintervencionistas
anteriores,que se
por el efecto de derrame
eliminar,
10En 1992 M6xicoinici6un ambiciosoproceso de descentralizaci6nde la educaci6n bsica que abarca
desde la elaboraci6nde los programashastala ejecuci6nde los mismosen los centrosescolares; en el disehiode
el gobiernocentral,los gobiernosde los estados y el sindicatode maestros.Elesquema
este programaparticiparon
mexicano incluyemecanismos que deberiangarantizarque la descentralizaci6nen los estados ms pobres no
apareje una reproducci6nde las desigualdades ya existentes en otros terrenos.Recientementeel gobierno de
Boliviadecidi6 derivara los municipioslos servicioseducativos y de salud, en un esquema fundamentalmente
elaboradodesde arribay desde el centro.Se trata,en ambos casos, de experienciasdemasiado recientes como
parapoder formularunavaloraci6nplausible.VidGranadaRodriguez(1992) parauna presentaci6ndel programa
colombianode descentralizaci6n.

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CARLOSM.VILAS

porel mercado.Laspreocupacionesactuales
generadoindefectibley aut6nomamente
de gobiernosy organismosinternacionales
e inclusola desorientaci6n
porel crecimiento de la pobrezay su impactoen laestabilidadsocial,revelanque existi6en unosy otros
una real subestimaci6nde la magnitudde los problemassociales derivadosde sus
acciones y recomendaciones."Estamospagandolos erroresdel pasado"es la mAs
inspiradarespuestade los ministrosy funcionariosde la economiacuando se les
confrontacon las reiteradasdemorasdel efectode derrame.
Lacriticaa las ineficienciasde la politicasocialdel esquemakeynesiano-fordista
de esta pero no mejoralos resultadosde la
sehala las limitaciones
y desprolijidades
del
neoliberalismo.
Incluso
en su restringida
social
politica
acepciOnde combatea la
pobreza,los resultadosson, hasta ahora,magros.La mayoriade los programasde
con los pobresque aun
"combatea la pobreza"denotaunanuevaformade relacionarse
de la pobreza.Esto no deberia imputarse
no se traduceen reducci6nsignificativa
muchosde ellos son tecnicamente
a las deficienciasde los programas;
exclusivamente
de tales programasy acciones a un
excelentes.Obedece mas biena la subordinaci6n
esquema global de acumulacionque excluye a mayorvelocidadque lo que esos
programascompensan,y al caracteraccesorioasignadoa la politicasocialdentrodel
de acumulacion.
esquemapredominante
Hastael momentoestos programashanmostradoeficaciaparareducirel nuimero
de personasque se encuentranen situaci6nde pobrezacritica.Programasde empleo
de emergencia,subsidiosa la alimentaci6n,
y similares,puedenatendercon eficacia
carenciasextremas.Salirde la pobrezaen cambioes algo bastantemas complicado,
que depende de un conjuntoampliode factoreseconomicos,financieros,politicose
institucionales,
que van muchomas allAde las politicassociales. Se sabe desde la
con las discusioneslatinoamericanas
economiapoliticaclasica,y mas recientemente
de la decada de 1960 sobre marginalidad
y heterogeneidadestructural,que todo
dadade poblaci6n
modeloo esquemade acumulaci6n
suponesiempreunaproporcion
excedente.Estafuerade discusionque el esquemaneoliberalsuponeuna proporci6n
del pasado. Frentea
de poblacionexcedentemuchomayorque el keynesiano-fordista
esto es poco lo que se puedeesperarde unapoliticasocial,pormejorescalificaciones
de
ilustrativo
t6cnicasque reOna.Elcaso mexicanoes, en este sentido,particularmente
esta tensi6nentre la eficaciatecnica de una politicasectorialy la racionalidaddel
consideradocomoprograesquemaglobal.Comoresultadodel que es universalmente
ma estrellade politicasocial,entre1989y 1992Mexicologr6reducirla poblaci6nen
condicionesde pobrezaextremade 14,9 millonesde personasa 13,6 millones(una
totaldel palscreci6
de 8,7 %o 1.300.000en unperiodoen que lapoblaciOn
disminuciOn
en 5 millones,o 6,3 %)(CEPAUINEGI,
1993).Esteresultadonosignificanecesariamente
que la poblacidntotalen condicionesde pobrezase hayareducido-o lo que es igual:
de no pobres I-. Lacifrade pobresextremosque
que hayaaumentadola poblaciOn
contrasta
con las cifras referidasa la expulsionde
son
simplementepobres
hoy
del sectorformal:entre1988y 1992lafuerzade trabajoen el
productivos
trabajadores
sectorindustrial
(ILO,variosaios).
perdi61.300.000trabajadores
Eneste contextoalgunosprogramasque buscancompatibilizar
la compensaci6n
diferenciaciones
adicionalesen el
tiendena introducir
socialcon la inversi6nproductiva
"1 Cfr.en este sentido las declaracionesde Pedro Aspe Armella,secretariode Haciendade M6xico:La
Jornada,13 de julio1994.

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BOMBEROS
LAPOLITICA
SOCIALDELNEOLIBERALISMO
DEAMBULANCIAS,

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mundode la pobreza.Tal,porejemplo,los programasde empleotemporalen proyectos

de infraestructura
de construcci6no mantenimiento
econ6mica.Financiadosporagencomo el BIDo el Banco Mundial,o la gubernamental
cias multilaterales
AID,estas
iniciativas descansan en la contrataci6nde fuerza de trabajo no calificada,
masculina,porperiodoscortosparala construcci6no reparaci6nde
mayoritariamente
vias de comunicacion,puertos,puentesy similares.Los salariosque se pagan son
bajos, con frecuenciapor debajo del minimolegal, y los trabajadorescarecen de
de estos programas,segOnla expresan
acceso a la seguridadsocial.Laracionalidad
los organismosfinanciadores,es mOltiple:
la infraestructura
econ6mica,
i) desarrollar
cuartode
una cuestiOndescuidadaen la economialatinoamericana
duranteel Oltimo
siglo; ii)conseguirpor periodosbreves una reabsorci6nbaratade trabajadoresque
fueronpreviamenteexpulsadosdel mercadode trabajo;los programasse orientan
haciatrabajadores
"dispuestos(sic)a aceptarsalariosbajos"(BID,1992:9).Expresado
los trabajadoresson expulsadosde anterioresocupaciones en el
sin circunloquios:
mercadoformal,y luegoalgunosde ellosson contratadosen condicionesdegradadas
de empleoy de salario.Se estariaasi en presenciadel desarrollode unnuevomercado
de la diferenciacibn
tradicional
entresectorformaly sector
de trabajoque va mas
all.
informaly que combina
y
ingredientesde ambos:agencias estatalesy multilaterales
y ejecuci6nde las obras-es decir,sector
empresascapitalistasen el financiamiento
formal-sustentadasen fuerzade trabajocontratadade acuerdocon patronesinformales: inestabilidadlaboral,salariosdebajodel minimo,ausencia de protecci6nlegal,
inexistenciade organizaci6nsindical.
Loscomentariosanterioresno desconocenlos resultadospositivosque emergen
de algunos programassociales en la definici6nde mecanismoscompensatoriosde
situacionescriticas,pero llamala atenci6nsobre la magnitudde los obstaculosque
esos programasdeben enfrentar-obstaculosque emergendel esquema global de
estatalque defineeste tipode politica
de laeconomiay de la intervenci6n
reformulacidn
social,muchomas que de las limitaciones
tecnicasde los programaso de los "errores
del pasado".
Con estos alcances, son legitimaslas preocupacionespor la eficacia de las
porlaeficienciaen el uso de los recursos,porla
politicasparaIlegara sus destinatarios,
el derro-frenteal centralismo,
la burocratizaci6n,
y la participaci6n
descentralizacidn
che de los esquemas anteriores-.Deberiatenerseen cuenta,sin embargo,que del
de las politicassociales de aquellosesquemas
mismomodoque en el universalismo
hubo tanto de retdricacomo de realidad,el Wnfasis
presente en la eficienciay la
en los papelesque en los hechos.Lapreocupaci6n
selectividades masfacilde advertir
porexcluirde la captacionde los beneficiosa los "nopobres"se traducemas frecuendeformatementeen dejarafueraa muchosde los pobres.Lamediaci6ncorporatista,
tienesu correlatoen
ci6ntipicade la politicasocialen el esquemakeynesiano-fordista,
comodeformaciones
el clientelismo
tipicasdelesquemaneoliberal.
y laneobeneficencia
Losincidentesque rodeanlagesti6nde algunosfondosde inversionsocial(Nicaragua)
de la asignacionde fondosde
o de asistenciasocial(Argentina)
y la faltade auditorias
combatea la pobreza,sugierenque el problemade la corrupci6n
puedepresentarseen
cualquier esquema de politica social. La transparenciade los actos de gobierno y la
responsabilidadde los funcionariosdependen de las estructuraspoliticase institucionade politicas sectoriales.
les mucho mas que de disehos
tecnicos

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944

El6nfasisneoliberalen la privatizacion
de los programassocialesy la prestaci6n
de los servicios-a su turnopartedelenfasisen la privatizaci6n
ampliade la economiay
de
la desregulaci6n-planteacomounproblemade dificilsolucionla compatibilizaci6n
comercialque orientana las empresasque quedana cargo
los criteriosde rentabilidad
de las prestaciones,con los criteriosde equidadque se suponepresidenel disehfode
los programasy servicios.Se sehal6anteriormente
que el conceptomismode servicio
socialresultacuestionadoy reemplazadoporel de operacidncomercial.
Laregulacionestatalde las empresasprivadases el recursomas evidentepara
prevenirextralimitaciones
y garantizaruna prestaci6nadecuada; sin embargo el
de los mecanismosinstitucionales
desmantelamiento
de regulaci6nen aras de la
modernizaci6n
la
reforma
del
estado
institucionalizacion
de la ideologianeoliberal
y
y
han conducidoa que Ia mayoriade las agencias estatalesde la regioncarezcande
Al contrario,Costa Rica presentaun caso
medios, o de interes,en este particular.
ilustrativo
de los resultadosque se puedenobtenerde unsistemapOblicode asistencia
y promoci6nsocialcuandolos criteriosde eficienciason encaradosdesde la perspectivade la equidad.Se calculaque el subsidiopublicodirectoa travesde los programas
de salud,educaci6n,vivienda,alimentaci6n,
seguridadsocial y agua y alcantarillado
hanreducidola pobrezatotalen dos tercios(Taylor-Dormond,
1991).
de los usuarios;se asume
Elesquemaneoliberalponeenfasisen la participaci6n
de la gente en los proyectosofrecemas perspectivasde exito
que un involucramiento
Se ha setnaladoya, sin embargo,que 6sta tiene
que un diseqoverticaly centralista12.
lugarantetodoen la dimensionoperativade los programas,abonandola ideade que la
de la gente obedece no solo a un afandemocratizador,
apelaci6nal involucramiento
sinoasimismoa la necesidadde reducirlos costos operativosmedianteel uso de mano
de obragratuita.Estono deberiaimpedirreconocerque, en esta apelaciona la participacion,el esquema neoliberalde la politicasocial se sirvede experienciasexitosas
de organizacionesde base
recogidasen anos recientesen materiade involucramiento
sociallocal.Asimismo,el recursoa
de su problematica
comunitaria
en el enfrentamiento
en las que la familiaasumeunpapelcentral,dotade mayores
estructurasorganizativas
perspectivasde eficaciaa los proyectossociales(PNUD,1991b;Esteinou,1994).Esto
se traducemuyfrecuentemente,
ya se vio,en mayorcargalaboralparalas mujeresy en
de las desiguaidadesde genero en los programasde
la consiguientereproducciOn
en materiade concienneoliberal.
Perotambiendejaunsaldoimportante
modernizacion
en el puntode partidade una
cia y experienciaorganizativa,
y puedeinclusoconvertirse
sociallocale inclusomas amplia.
perspectivacriticade la problematica
sinembargoevitaren este aspectounenfoquesimplista.Reconocer
Es importante
dentrodel diseho neoliberalde las
las limitacionesde los esquemas participativos
su
sociales
no
virtualidad
deberia
paraponeren evidenciaante la
politicas
soslayar
del
esfuerzo
la
de
la
conjuntoy directo en el
importancia
gente
organizaci6ny
en la gestacionde liderazgos
enfrentamiento
a los propiosproblemas;su potencialidad
de base; el entrenamiento
de la poblacioncon menoresrecursosen las practicasde
que 6stas sean.
gestion,porcircunscritas
Es dificilformarseun panoramaampliodel funcionamiento
de los programasde
inversinnsocial. Buenapartede las "microempresas"
son actividadesunipersonales
12Vid,porejemplo,Kottak(1985);Uphoff(1985).

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muy inestables,en generaldesempenadasen situacionesabsolutamenteprecarias,

carentesde condicionesempresarialesminimas13.
Algunosde los destinatariosde los
asesoramiento
han
salir
adelante,y mantienenviva la
y
tecnico
logrado
prestamos
de los argumentosen favorde este tipode programas.
esperanzay la plausibilidad
de los fracasosy los fracasadosno se escribela historia,de manera
Lamentablemente,
de los casos exitosos,sobre
que es todaviaimposibleestablecerla representatividad
las
de las actividadesemprendidas.Enparticular,
todoen terminosde sustentabilidad
evaluacionesde estos programasdestacanlas dificultadesde estas "empresas"
para
en los que casi siempreresultanconfinaa escenariosde competitividad
incorporarse
das a la subordinacion
1992d;Szekely,1993).
(PNUD,1991b;CEPAL,
y la marginalidad
Enel esquemaneoliberalla politicasocialse relacionacon la politicaecon6mica
pasiva:liberarrecursosfinancierosparala acumulaci6ny
porunavia eminentemente
se apropiande
en
situacioneslimite.Ahorabien:
sociales
tensiones
prevenir
a la acumulaci6n?
esos recursos?LSedestinanefectivamente
.quienes
desempena
papel
6Que
actoresecon6micos?
de los recursoshaciadeterminados
el estado en la transferencia
Estosson interrogantes
conspicuamenteausentesen los analisisprevalecientesde la
a que pudieramosformarnosun panorama
politicasocial;sus respuestascontribuirian
ocurriendoen el terrenosocial y su impactosobre el
mas acertadode lo que
esta.
neoliberal
de lapoliticasocialen su reformulacion
desarrollo.
Lamismaconceptualizaci6n
entre
como unadimensi6ndel gasto y no de la inversi6nsugiereunaclararedefinici6n
el estado,desemganadoresy perdedores,dondelas politicaspublicas,y en definitiva
del estado
penanunpapeltantoo masdecisivoque el propiomercado.LaintervenciOn
-en lafijacionde tiposde cambiorezagados,altastasasde interesy disefo de sistemas
tributariosregresivos;aperturaexternaindiscriminada
y asimetrica;subsidios a la
incidedirectamente
inversionfinancieraexternade cortoplazoy a las importacionesen la competitivien el nivelde empleode la fuerzade trabajoy del capitalproductivo,
de comportamiendad externade laproduccionlocal,en lageneraciono fortalecimiento
de los ingresosy en
tos rentistasy especulativosy, porconsiguiente,en la distribucion
la conjugaci6nde sistemastribula producci6nde riquezay de pobreza.Enparticular,
tariosregresivosy contracci6nde las politicassocialesdefineunescenariodoblemente
inequitativo
paralos gruposde ingresosmediosy bajos:estan obligadosa contribuir
mas a unestadoque funcionacada vez menosen su beneficio.
proporcionalmente
de
La hipotesis que la reactivaci6ny crecimientogeneran por si mismos un
con los
de la pobrezano resistela confrontacion
aumentodel empleoy el abatimiento
es que el empleo,
datos. Al contrario,lo que surge de la evidencialatinoamericana
de la poblaci6n
cuandocrece,lo hace a unritmoinferior
que el productoy el incremento
activa,y los salariosrealesse mantienendeprimidos(Vilas,1994b).Masaun,el mayor
crecimientodel empleo tiene lugaren el sector informal,con elevados niveles de
a lo que habriapodido
1993b;PNUD,1993).Contrariamente
(PREALC,
precarizacion
esperarse,el paso de un entornode crisis a otrode reactivacionno se tradujoen
y la recupemejorassociales sustantivas.Laelevacionde los nivelesde productividad
nohangeneradoelevaci6nequivalenteen el nivelde empleoyen
raciondel crecimiento
las condicionesde trabajo.Parece claro que el efecto de derrameno se genera
del estado a travesde
espontaneamente,sino que es el resultadode la intervenci6n
13Vid, por ejemplo, Lewin(1991) para el caso de Colombia;Cabal (1992, 1993) para el de Reprblica Dominicana.

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CARLOSM.VILAS

politicasespecificasque expresenlas demandasde sectoresampliosde la ciudadania

empobrecida.
Frentea estas rigidecesdel mercadoy al sesgo de las politicaspOblicas,es poco
lo que la politicasocial,inclusoen sus mis altosnivelesde elaboraci6ntecnica,puede
realizartambienen materiade legitimaci6n
del ordensocial.Sindesconocersu impacto
en la generacionde comportamientos
aquiescenteso positivosen franjasdelimitadas
de la extremapobrezasiempredependientesde la asistenciaoficial,el objetivocentral
en la prevenci6nde situaciones
de las politicasparece consistirfundamentalmente
socialescriticasque podrianconducira conflictosabiertosy en asegurarla gobernabilidadde esa poblacion.Si en el esquemakeynesiano-fordista
la politicasocialdesemsecundariade los ingresos,en el
pefaba unafuncionde promociony de distribucion
modeloneoliberalqueda
confinadaa preveniro apagarincendios.En
pra.cticamente
consecuencia,resultasubordinada
a, o a la derivade, Iacoyunturapolitica.
Lasituaciones particularmente
complicadaen toque tocaa los nuevospobres:la
gente que ingres6almundode la pobrezadurantela decadade 1980comoefectode la
crisisy el ajusteneoliberal.
Losestudiosreferidosmasarribasehalanque en su mayoria
se tratade trabajadores
la
que perdieronsu empleoporla recesion,las privatizaciones,
de
economia:
sobre
todo
la
calificados,
profesionales,
trabajadores
desregulacion
son
pequenos empresarios,mujeres.No basta con decirque estos latinoamericanos
victimasde los "erroresdel pasado"-el proteccionismo,la regulaci6nestatal, los
subsidios,las politicasde plenoempleo...-.Lociertoes que fuerongeneradosporun
esquemaecon6micoque ya noexistey carecende inserci6nen el que hoytenemos.La
demandamuchomasque programasde empleode emergenreversionde su situaciOn
No deberiaextrahar,en consecia o fondosde inversionsocialparamicroempresas.
cuencia,la agresividado la bOsquedade confrontaciOn
que se detectaen los comporbuena
de
los
colectivos
de
tamientosindividuales
"nuevospobres",en contraste
parte
y
de sobrevivencia"
con la pasividady la "cultura
de los pobresestructurales
(Cordero,
1991; Halperin,1993). No se tratasimplementede sobrevivir,sino de recuperarlo
perdido,en unabOsquedadondelafrustracion
y el enojose fusionancon la ingenuidad.
Lagestacionde nuevasformasde colaboraciOn
entrelos que perdieronse
y solidaridad
a
atn
con
la
tienen:
"No
hablarde tomarnosde
los
podemos
conjuga
confrontaciOn que
la manoy ser amigos,cuandototienesuntrabajoy yo no"'14.

IV.Consideracionesfinales
o simplementeacertado?La
reduccionista,
este un panoramacatastrofista,
descalificacion
de
que hastahace algunosaios hacianlos ideOlogosdel neoliberalismo
.Es
este tipode razonamientos
porprofesionales
y de los lamadosde atencionformulados
muchomascompetentesen materiade inteligencia
por
y seguridadhasidodesvirtuada
sofocado
el intentomilitarde febrerode
los acontecimientossobrevinientes.
Apenas
1992 en Caracas,RobertGates,entoncesdirectorde la CentralIntelligenceAgency
recientesen Venezueladan
(CIA)de EstadosUnidos,coment6:"...losacontecimientos
testimoniode que inclusolas democraciasmas estables...son vulnerablescuandose
14Declaracionesde una mujernegra en un tuguriode Los Angeles en visperas del segundo proceso en el
caso RodneyKing:"Therehas to be some economicand educationaljustice.We can'ttalkabout holdinghands and
being friendswhen you have a job and I don't"(TheNew YorkTimes,abril18, 1993,Al).

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enfrentancon presionesgeneradasporel malestarsocial"15.

Explosionessocialesen la
obreras
alzamientos
rurales
en
Mexico;huelgas
y campesinasen Bolivia,
Argentina;
Ecuadory Paraguay;autogolpemilitaren Perb;crisissocial y politicaen Venezuela;
malestarobreroen Chile:todoesto parecesugerirque,en este terreno,los espias saben
mAs que los tecn6cratas.En todo caso, el Ilamadode atenci6nde la Secretaria
Permanentedel SELA,en el sentidode que el deteriorodel nivelde vida de America
de la sociedad, se hace eco de un panorama
Latinapuede afectarla gobernabilidad
socialcrecientementeconflictivo16
violencia,tugurizaci6n,
inseguridadpersonal,desigualdadsocial
Precarizacion,
creciente,formanpartede los resultadosde la crisisde la decada pasada y de los
LareactivaciOn
sesgos socialesde las politicasadoptadasparaenfrentarla.
econOmica
posterioral ajuste ha dejado, hasta ahora,un tendal de victimasen la pequena y
medianaempresa,en los asalariados,las mujeres,las comunidadesrurales,los nifos.
recientede la pobrezaes unefectode la crisismas
Se puede aducirque el crecimiento
es dificilsostenerla eficaciade esas politicas
las
de
neoliberales;
pero
que
politicas
en cambio,su contribuciona su
para revertiresa situaciOn,
y puede argumentarse,
destaca la ineficaciade los enfoques
consolidaciOny agravamiento.En particular,
parareducirla profunda,y aparentementecreciente,
inspiradosen el neoliberalismo
polarizacionsocial. Nuevamente,puede argumentarseque la equidadno constituye
de acuerdocon este enfoque,ellaes en el mejor
unode los objetivosdel neoliberalismo;
del mercado.Pero en sociedades
de los casos, una resultantedel funcionamiento
del
mercadoconduce a ahondarla
inercia
la
signadaspordesigualdadesprofundas,
sobre la capacidadestatal
sobre
con
efectos
la
negativos
acumulaciOn,
polarizaci6n,
para extraery movilizarrecursosy para definirobjetivosque sean efectivamente
nacionales.Desde perspectivaste6ricasdisimiles,se consideraque en la base del
crecimientode la pobrezase encuentrala profunday crecientedesigualdadsocial
1992;Vuskovig,1993).
(Brodersohn,
Elimpactode este escenariosocialsobrelas perspectivasde democratizaci6n
y
las sociedades
es facilde discernir.Comobiensabenlos antropologos,
gobernabilidad
se construyensobre la base de sistemasimplicitosde reciprocidad;
la gente entrega
aquiescencia,trabajo,tributos,honores,a quienesdetentanlas funcionesde autoridad
y prestigio,a cambiode seguridad,comida,respeto,perspectivasde futuroy cosas por
el estiloque estimavaliosas.Enlas sociedades modernas,los ciudadanosse vinculan
con el estado y las estructurasde podera travesde cuatroinstitucionesprincipales:la
escuela, el hospital,el plan de obras pdblicas,la policia.La conjunci6nde crisis y
hanconducidoa la contracci6ndrasticadel plande obras,al deterioro
neoliberalismo
de la educaci6n basica, a la crisis de los hospitales.Empleo,coberturaescolar y
La policiaresultaen consecuencia el medio
atencionen salud caen verticalmente.
del estadocon los ciudadanos.Enestas condiciones
de relacionamiento
sobreviviente
la gobernabilidad
puede ser rescatadabajoel imperiodel control,perola democracia
se queda porel camino17
15 ElFinanciero,24 de marzode 1992.

16LaJornada,1 de juniode 1994.

17Es sugerente que la reacci6ninicialdel presidenteCarlosMenemde la Argentinatras las explosiones
sociales en varias provincias,haya sido la creaci6n de una "supersecretaria"
de seguridad encargada de la
coordinaci6ncentralizadade todas las fuerzas provincialesy federales de seguridad, y de rApidodespliegue
(Clarin,19de julio1994).Lapoliticasocial se descentralizaal mismotiempoque la seguridadpolicialse centraliza.

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Uncenso recientede la poblaci6ncarcelariade Brasilreveloque el 95 %de los

mas de 126.000 reclusos en todo el pals vivianen extremapobreza antes de su
detenci6n.De acuerdocon este estudioel "presotipico"brasilenoes var6n,negro,
analfabetoo semianalfabeto,
y no tienemediosparapagarun abogado;el delitomas
frecuentees roboo hurto'8.LEstamos
regresando,en laAmericaLatinade visperasdel
sigloXXI,a las classes dangereuxde los iniciosdel capitalismoindustrial?
Losdesafiosa los que se enfrentahoyla politicasocialson enormes,y es legitimo
en condicionesde encararloscon exito.La
preguntarsesi la propiapoliticasocial
estara,
discusi6n precedente senala que existe
un espacio relativamenteamplio para el
dentrode los margenes
mejoramiento
tecnicode la politicasocialdel modeloneoliberal
de 6ste, que podriaincrementar
sensiblementesu eficacia-supresionde los fendmenos
de clientelismoy particularismo,
eliminaci6no acotamientode la corrupcidnde los
funcionarios,auditoriaefectivade los programas,mayorespacio a la participacion
de los interesados,entreotros-.Sinembargonuestramismadiscusi6nsenfal6
autOnoma
alla
de deficienciasen el diseio y ejecuci6n,las limitacionesde la politica
que, mas
social actual derivandel propiomodelo de acumulaci6ndel que formaparte:su
los
y de crecientedesigualdad.Enesta lineade razonamiento,
dinamicamarginadora
esfuerzospor mejorarla eficaciade las politicassectorialesdeberianser encarados
como partede un redisehodel esquemaglobal.Esto,se adviertefacilmente,implica
en la medidaen que el presenteesquemade acumulaesfuerzosde tipomacropolitico,
en
una
se
asienta
ci6n
correlacionde fuerzas sociales y, en particular,en una
del estadoy sus agenciasen beneficiode actoressocialesdeterminainstrumentaci6n
el
de este tipo.Entretanto,
dos, que se muestranpoco interesadosen unamodificacidn
laestabiahondamiento
de las desigualdadessocialestensionade maneraincremental
democraticasy mantienevivala tentaci6nautoritaria.
lidadde las instituciones

18Exc6lsior,9 de agosto de 1993.

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CARLOSM.VILAS

RESUMEN
La polftica social se enfoca como una dimensi6n de los esquemas macroecon6micos y
macropoliticos de acumulaci6n y de legitimacidn
explicita o implicitamente ejecutados por las pollticas pOblicas. Tras discutir los que se considera
rasgos centrales del pasado esquema keynesianofordista en sus particulares versiones latinoamericanas, se analiza la politica social del esquema
gen6ricamente denominado neoliberal. Privatizaci6n, focalizaci6n y descentralizaci6n son soste-

nidas como sus caracteristicas operativas principales, en un disello que asigna prioridad a las
consideraciones financieras por encima de las
sustantivas, y que genera un efecto de exclusidn
social mis fuerte y dindmico que el efecto de
compensacidn pretendido por las politicas sociales. El 6nfasis en la pobreza "critica"o "extrema"
se interpreta como un medio para encarar situaclones consideradas conflictivas.

SUMMARY
Social policy is approached here as one
dimension in macroeconomic and macropolitical
design of accumulation and legitimation that are
explicitly or implicitly enforced through public
policies. After discussing some core features of
the keynesian-Fordist design in its specific Latin
American versions, the social policy of the soscheme is analyzed. Itis argued
called "neoliberal"
are
that its main working characteristics

privatization, focalization and descentralisation,

withina design thatprioritizefinancialissues above
substantive ones and produces a social exclusion
effect greater than the compensation effect
intended through social policies. Emphasis on
"critical"or "extreme"poverty is understood as a
means to confront those situations that are considered as a possible source of conflict.

REGISTROBIBLIOGRAFICO
VILAS,CarlosM.
ECONOMICO
DESARROLLO
"Deambulancias,bomberosy policias:Lapoliticasocialdel neoliberalismo".
DECIENCIAS
REVISTA
144,enero-marzo1997(pp.931-952).
SOCIALES
(BuenosAires),vol.36, NW
<Exclusi6n><Pobreza><America
Descriptores:<Politicaecon6mica><Politicasocial><Neoliberalismo>
Latina>.

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