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Eduardo Schindler
Porto Alegre
2010
EDUARDO SCHINDLER
Porto Alegre
2010
AGRADECIMENTOS
RESUMO
ABSTRACT
This paper explores the changes which occurred in Brazil and its foreign policy during
the Collor government. Driven by his liberal ideologies, the Brazilian president printed
personalistic characteristics to the Brazilian performance abroad. In a changing and
uncertainty scenario as the beginning of the 90s, different trends came up over the duration
of the government due to the creation of an international insertion model based on a trial and
error performance. The integration process and the environmental policy are analyzed on a
historical glance to show how these policies rise over time and didnt come up during the
government against the will of the president, or because the political crisis of the period.
SUMRIO
1 INTRODUO...............................................................................................................
14
14
16
19
26
26
31
35
42
5 Concluso....................................................................................................................
56
6 Referncias Bibliogrficas...........................................................................................
60
7 Websites Consultadas..................................................................................................
64
Introduo
Partimos da hiptese de que a atuao externa foi condicionada por dois fatores
fundamentais, e um terceiro, que resulta da interao de ambos. O primeiro, de ordem externa,
diz respeito s mudanas causadas pelo fim da Unio Sovitica e a acelerao da
globalizao; o segundo, de ordem interna, a redemocratizao brasileira. E surgindo da
interao entre ambos temos a tentativa realizada no governo Collor de um novo modelo de
insero internacional onde predominam caractersticas neoliberais. No entanto este processo
foi interrompido pela crise poltica interna, deixando a poltica externa em segundo plano nas
prioridades do governo.
difcil encontrar trabalhos sobre este perodo que no dem destaque corrupo e
ao processo de impeachment. Em geral, os trabalhos que vo alm deste tema so os de ordem
econmica com escopo nas tentativas de combater a inflao no perodo. Sobre a poltica
externa no diferente, ela ofuscada por essa conjuno de variveis e acaba por ser
esquecida como parte do perodo de gnese da insero atual do Brasil no mundo. Diante de
uma nova posio brasileira no cenrio internacional, urge a necessidade de compreendermos
como este perodo conturbado influencia na nossa poltica dos dias de hoje.
O mtodo de pesquisa consiste na reviso bibliogrfica sobre o perodo e na anlise de
documentos como as mensagens presidenciais ao congresso nacional e consultas aos
principais tratados ou acordos realizados no perodo. A bibliografia referente poltica
externa se resume basicamente a artigos publicados nos anos subsequentes e algumas teses
publicadas posteriormente. No entanto, uma importante fonte das intenes do governo so os
discursos proferidos em reunies como as da Organizao das Naes Unidas e as mensagens
de posse tanto do presidente, quanto dos seus chanceleres. Os tratados e acordos assinados no
perodo nos revelam os detalhes e as caractersticas prticas de como se daria a insero
brasileira, alm de nos mostrar possveis contradies entre os discursos e os acordos
firmados.
A poltica externa pode ser definida como o conjunto de aes e decises de um
determinado ator - geralmente, mas no necessariamente o Estado - em relao a outros
Estados ou atores externos, tomadas a partir de oportunidades ou demandas de natureza
domstica ou internacional (Pinheiro, 2004. P.7). Apresentar-se- a perspectiva de poltica
externa adotada pela presidncia (Santana, 2006. P. 2) de que o mundo que estava por vir
organizar-se-ia em torno de uma potncia hegemnica, e as conseqentes aes do pas em
nome da adaptao ao novo cenrio internacional. Tal como argumenta Vigevani
10
dependncia se daria no mais pela dependncia em relao ao capital, mas sim no que diz
respeito posse e criao de novas tecnologias (Cabral, S. apud Becard, 2009 p. 43).
O governo adotou um modelo de abertura que foi criticado por terem sido feitas
concesses que na prtica se resumiam em atitudes unilaterais, sem explorar as condies de
barganha que dispunha e das quais poderia ter-se feito valer1, tal foi o caso da reserva de
mercado para informtica e da lei de proteo propriedade intelectual. Estas crticas foram
agravadas pela crise econmica interna causada pela hiperinflao e pelo escndalo de
corrupo, que levou a instaurao de um processo de impeachment, o qual afastou o
presidente do cargo em outubro de 1992, e o fez renunciar em dezembro do mesmo ano, antes
da condenao pelo Senado por crime de responsabilidade.
O afastamento do Itamaraty do ncleo de formulao da poltica externa marcou a
gesto Rezek. Esta gesto tambm se caracteriza pela adoo da autonomia pela
participao2, que significa uma imerso no sistema internacional, a qual se deu atravs da
adeso a vrios regimes internacionais (Pinheiro, 2004).
Logo que assumiu a direo do MRE, Celso Lafer declarou como prioritrio o xito da
Conferncia Rio-92. Na oportunidade defendeu um desarmamento geral, uma nova ordem
econmica mundial mais justa, o respeito aos direitos humanos, o imprio da lei e a
democratizao das relaes internacionais (Castro, F., 2009. P. 1410). Era o retorno ao
Globalismo (Pinheiro, 2004), que pode ser tambm evidenciado nas tentativas do Brasil em se
consolidar como um Global Trader (Becard, 2009).
1
Becard, 2009. P. 41-62; Batista, 1993. P. 106-135; Cervo & Bueno, 2002. P. 455-462
Vigevani (2007) define a autonomia pela participao como a adeso aos regimes internacionais, inclusive os
de cunho liberal, sem a perda da capacidade de gesto da poltica externa; nesse caso,o objetivo seria influenciar
a prpria formulao dos princpios e das regras que regem o sistema internacional;
2
11
No mesmo sentido que Reis, Cervo defende uma troca de paradigmas, ou seja, uma
alterao no modelo vigente entre 1930 1990, onde predominou a poltica
desenvolvimentista, com o estado atuando fortemente a favor do desenvolvimento, para um
modelo neoliberal. Ao contrrio de Sennes, que apenas percebe uma alterao na matriz da
poltica externa brasileira, porm com elementos centrais ainda indefinidos (Sennes, 2003,
p.131). No obstante sua defesa da mudana de paradigmas, Cervo reconhece que h uma
elevada continuidade na poltica externa brasileira ao longo do tempo. Em sua evoluo, ela
vem agregando princpios e valores diplomacia de modo a tornar tais elementos inerentes
3
Cervo, 2008 p.20-23; 51; Lafer (2001) argumenta que a globalizao vem diminuindo, sobretudo, a partir dos
anos 90 a diferena entre fatores externos e internos, sendo muito tnue o limite entre eles, tal qual o caso da
dvida externa.
12
13
cabo no governo Collor, situando-o como um perodo de ajuste da poltica externa brasileira
Nova Ordem Internacional.
14
Captulo 1
Economia, eleies e o cenrio poltico na redemocratizao
15
que os novos produtos que compem a pauta de importao requerem um tempo maior de
maturao do investimento e um maior nvel de tecnologia.
No caso brasileiro, o Estado agiu garantindo o suprimento da infraestrutura econmica
(energia, transportes) e em alguns setores considerados prioritrios (siderurgia, minerao e
petroqumica), protegendo a indstria nacional atravs de tarifas e diversos tipos de barreiras
no-tarifrias e concedendo crdito em condies favorecidas para a implantao de novos
projetos. Para alm disso, ao MSI foram acopladas, a partir de 1968, algumas ferramentas de
apoio s exportaes, o que permitiu ao pas alcanar altas taxas de crescimento. Mesmo
assim, o modelo de industrializao gerou uma estrutura de incentivos distorcida devido
priorizao de alguns setores. Os setores que foram protegidos com os incentivos
governamentais acabaram por contrair um vis antiexportador, contrastando com aqueles em
que o incentivo exportao foi eficaz. Outro resultado desse processo foi o endividamento
do Estado, que contraiu emprstimos externos para fornecer a infraestrutura necessria
manuteno do modelo (Castro, L., 2005).
Ao atingir um ponto crtico do processo de substituio de importaes - ou seja,
implementar parques produtivos significantes nos segmentos de bens de consumo leves, bens
de consumo durveis e de bens de capital e passar a depender no mais de capital, e sim de
tecnologia para modernizar o parque produtivo. Neste quadro combinado com o contexto de
crise da dvida nos anos 80 - que retirou a liquidez do sistema internacional, sobretudo aps a
moratria do Mxico em 1982 -, a convivncia com a inflao, permitida graas s reformas
do PAEG, passou a ser questionada (Castro, L., 2005). Entre 1986 e 1991, foram
implementados 5 planos de combate inflao: eram eles o Plano Cruzado, Bresser, Vero,
Collor I e Collor II. Todos fracassaram. Estes sucessivos fracassos no combate inflao
acabaram por reduzir a credibilidade na capacidade do governo de estabilizar a economia,
reduzindo investimentos e poupana, e gerando um ciclo que aprofundou ainda mais a m
situao econmica.
A falta de liquidez no cenrio internacional e a possibilidade de no pagamento da
dvida por vrios pases preocuparam os credores. Em maro de 1989 foi anunciado pelo
secretrio do tesouro americano, Nicholas Frederik Brady, um plano para a reestruturao da
dvida soberana de 32 pases, mediante a troca desta por bnus de emisso do governo do pas
devedor que contemplavam abatimento do encargo da dvida. Essa renegociao alterou
fundamentalmente as condies de liquidez para pases signatrios, mas a oferta abundante de
16
direto,
com
eliminao
de
restries;
Privatizao
das
estatais;
17
quadro de desorientao da sociedade brasileira em meio a uma das maiores crises pelas quais
o pas havia passado.
A direita, desgastada pelas inmeras tentativas de arranjos econmicos, que consistiam
em arrochos salariais e congelamentos era composta por quadros frequentemente associados
ditadura e no conseguia promover um nome com reais chances de vitria, inclusive
ensaiando uma candidatura do apresentador e empresrio Silvio Santos, a qual foi impugnada
pelo Tribunal Superior Eleitoral. Enquanto a Esquerda contava com o Sindicalista Luis Incio
Lula da Silva, e o Poltico associado s lutas trabalhista da era Vargas, Leonel Brizola.
A Convergncia Democrtica reunio de um grupo de empresrios ocorrida em
maio de 1989 - disse estar ainda atrs de um candidato que se comprometesse com a
modernizao da sociedade brasileira. Na ocasio, o empresrio Srgio Quintela traou o
perfil do candidato ideal:
A Convergncia tem o papel de aglutinar pessoas em torno daquilo que
entendemos ser idias modernas e liberais, no sentido do que est ocorrendo
na Europa e em pases asiticos. Isso significa, numa palavra simples,
liberdade, no apenas poltica, mas sindical e de empreender, de realizar, de
poder conduzir sua vida sem que o Estado intervenha de forma a inibir a
iniciativa do cidado. (Nascimento, sem ano)
18
A diplomacia dos presidenciveis iniciou-se antes mesmo das eleies. Tanto Collor
quanto Brizola realizaram viagens ao exterior a fim de conquistar credibilidade entre os
lderes internacionais. Collor realizou encontros com 21 embaixadores latino-americanos e do
Caribe na embaixada argentina no Brasil; com a vice-ministra de relaes exteriores da
Frana; com o rei espanhol, Juan Carlos; com o Papa; com o chanceler alemo; e Margareth
Thatcher, a dama de ferro inglesa. Brizola, por sua vez, contou com o apoio da Internacional
Socialista para o sucesso de sua agenda externa, encontrando-se com Mitterand (Preza, 2002,
Pg. 79-80).
O iderio do Governo
Em janeiro de 1990, j eleito, mas ainda no empossado, Collor viajou aos Estados
Unidos. Nesta ocasio, o segundo ministro da Economia Fazenda e Planejamento de Collor,
5
6
Archontology.org
Archontology.org
19
Marclio Marques Moreira, acompanhou a visita, pois, na poca, o ex-ministro estava lotado
como embaixador do Brasil em Washington. E ele fez o seguinte relato sobre a visita:
Em janeiro de 1990 o presidente eleito, Fernando Collor de Mello, fez uma
viagem aos Estados Unidos. Ele foi com um programa totalmente fechado
que inclua contatos bastante diversificados: esteve no s com o presidente
Bush e com Nicholas Brady, ento secretrio do Tesouro, mas tambm com
Michel Camdessus, diretor-gerente do Fundo Monetrio e com Enrique
Iglesias, presidente do BID. (...) Fui com o presidente Bush e a conversa foi
muito boa. Os temas foram aqueles que iriam compor a pauta do que seria o
discurso de posse: abertura comercial, abertura da economia, negociao da
dvida externa. (...) O presidente Collor tinha plena conscincia do
receiturio das agncias multilaterais para a Amrica Latina que ficou
conhecido como Consenso de Washington. Eu tinha estado no seminrio em
que se cristalizou a idia do Consenso de Washington. Foi um seminrio
sobre as reformas econmicas para a Amrica Latina, organizado pelo
Institute for International Economics em 6 e 7 de novembro de 1989. Tenho
o livro com os anais do seminrio, publicado em 1990. Quem exps os dez
pontos do Consenso foi John Williamson, e assisti a essa conferncia.
20
Por este instrumento foram revogadas as listas de importaes suspensas, a exigncia de apresentao de
programas de importao por parte das empresas e a anuncia prvia de agncias federais para importar, exceto
no caso dos bens de informtica. Esta ltima foi redefinida pelo Decreto n 99.541 (21/9/90).
8
Revogado apenas em 2001, pela lei n. 10.206
9
Nascimento, sem ano
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pela captao de recursos a lei permitia o uso de ttulos da dvida na compra de aes - e
permitir a retomada dos investimentos nessas empresas10.
O resultado do plano ficou aqum do esperado devido m situao financeira de
muitas empresas pblicas, as quais precisariam ser saneadas para que houvesse interesse na
sua aquisio. Tambm existia grande dificuldade em se avaliar os ativos das empresas em
um contexto de alta inflao durante muitos anos, a resistncia do pblico e a gradual perda
de credibilidade do governo criaram dificuldades no processo. Outro empecilho estava na
constituio de 1988, que proibia a venda de empresas do setor eltrico e de minrios para
estrangeiros (Castro, L. 2005, p. 146-147).
O Plano Brasil Novo11, que teve sua primeira parte conhecida como Plano Collor I,
reintroduzia o Cruzeiro, na paridade de 1:1 com o cruzado novo, como padro monetrio
nacional. O artigo 5 da lei que instituiu o cruzeiro estabelecia um limite de converso para os
saldos em depsitos a vista e popanas no limite de NCz$ 50.000,00, em um primeiro
momento, e o restante somente a partir de 16 de setembro de 1991 e seria pago em 12 parcelas
mensais, iguais e sucessivas. Simultaneamente, foi criada uma nova sistemtica de reajuste de
preos e salrios, que na prtica era mais um congelamento de preos de bens e servios12,
contudo, as medidas de congelamento foram desrespeitadas e pouco caracterizaram o plano
(Castro, L., 2005).
As medidas fiscais do plano promoviam um aumento da arrecadao, atravs da
criao de novos tributos, aumento do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), do
Imposto sobre Obrigaes Financeiras (IOF)13, entre outros; suspendeu-se benefcios e
incentivos fiscais no garantidos pela constituio, alm da introduo de uma srie de
medidas de combate sonegao14. Reduziu-se de 32 para 12 o nmero de ministrios e
extinguiu-se uma srie de autarquias e fundaes, alm de uma campanha para a demisso de
funcionrios15 - no dia 17 de abril de 1990, foram demitidos 1.169 funcionrios pblicos
federais. adotou-se ainda um regime de cmbio flutuante.
O aumento da receita e a diminuio das despesas resultaram em um supervit
operacional de 1,2% do PIB. Entretanto, a medida de maior impacto sobre as despesas do
10
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governo federal foi uma reduo da dvida pblica financiada diariamente no mercado da
ordem de dois teros na dvida mobiliria federal. A medida de maior repercusso poltica foi
o limite para a converso dos cruzeiros, o que representou na prtica um confisco nas
contas correntes16, poupanas e demais investimentos que excedessem a quantia de 50 mil
cruzeiros, durante um perodo de 18 meses, findo o qual, as quantias retornariam com
correes.
Inicialmente o plano obteve uma queda significativa da inflao que foi de
aproximadamente 82% ao ms antes do plano, para menos de 10% nos meses seguintes.
Porm, a concorrncia estrangeira e a queda do consumo, utilizados para combater a inflao,
levaram a uma recesso industrial que agravou o quadro social atravs de demisses, gerando
um circulo vicioso de deteriorao dos indicadores econmicos. O governo no foi capaz de
manter o confisco, pois, segundo alguns autores, confundiu fluxo com estoque, e acabou
realizando uma liberao rpida da moeda, trazendo de volta a inflao (Bresser-Pereira, 1991).
Diante da inflao novamente por volta da casa dos 20% ao ms, deu-se o anncio de uma
emenda ao plano Brasil Novo, o chamado plano Collor II.
O Fracasso do primeiro plano econmico se refletiu nas eleies gerais que ocorreram
em outubro de 1990, onde os partidos governistas no obtiveram nem 10% do congresso, o
que, no sistema brasileiro significa uma reduo da governabilidade, pois sero necessrias
concesses de cargos e favores para a realizao das articulaes entre partidos necessrias
para alcanar o nmero de votos requeridos para aprovar os projetos e reformas que o governo
desejar passar no congresso.
Implantado em 31 de janeiro de 1991 como reao a forte acelerao da inflao, que
em dezembro de 1990 atingia um ndice de 19,39%, perfazendo 1.198% no acumulado do
ano, o Plano Collor II tinha como principais medidas o congelamento de preos e salrios, a
desindexao da economia e a introduo de mudanas no mercado financeiro. Do ponto de
vista das finanas pblicas, as mudanas mais importantes foram a extino dos overnights,
substitudos pelos fundos de aplicao financeiras, onde foram centralizadas todas as
16
A opo da equipe de Collor e Zlia pelo bloqueio se deu em meio ao quadro de ameaa de hiperinflao, em
condies de sigilo, e foi discutida por um grupo de pessoas muito reduzido. A opo foi muito condicionada
pela descrena na possibilidade de xito das demais alternativas em anlise ou implementadas nos anos
anteriores. O reconhecimento dessas razes profundas no autoriza concluses de que o bloqueio fosse inevitvel
ou de que tenha sido a opo mais adequada. Esta outra discusso, bem mais difcil e complexa, mas deve
considerar que o plano no foi uma iniciativa desvairada surgida do vazio ou do voluntarismo poltico, embora
esse possa ter tido papel decisivo na opo assumida. A anlise do desfecho do plano, com a volta da inflao
elevada poucos meses depois, no deve ser feita sem considerar o contexto da poca e a natureza da reflexo que
a ele conduziu (CARVALHO, 2006)
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operaes de curto prazo; acaba-se com o Bnus do Tesouro Nacional fiscal (BTNf), o qual
era usado pelo mercado para indexar preos e passa a utilizar a Taxa Referencial Diria
(TRD) com juros prefixados, alm de aumentar o Imposto sobre Operaes Financeiras (IOF)
e mudar o critrio de remunerao dos cruzeiros bloqueados. Aps trs meses de queda da
inflao que se seguiu implantao, o plano tambm fracassou, atingindo os 30% ao ms em
agosto. (Bresser-Pereira, 1991)
O congelamento de preos foi acompanhado de um reajuste, o tarifao, que aumentou
os preos do petrleo em 46,8%, a energia eltrica em 59,5%, e as tarifas telefnicas em
58,7% sem a possibilidade de repasse desse aumento de custos aos preos finais. O choque de
concorrncia que servia para modernizar a indstria tambm foi utilizado de modo a conter a
inflao atravs da oferta de produtos industrializados estrangeiros. Dessa forma, a criao do
cronograma de reduo das tarifas de importao serviu para a liberalizao do comrcio, que
por sua vez tambm atuou no combate inflao.
Tanto o primeiro quanto o segundo plano fracassaram. O primeiro, no entanto, contou
com um apoio considervel da populao, enquanto que o segundo plano, uma pesquisa
divulgada pelo instituto Datafolha divulgou que 40% dos entrevistados achavam o plano ruim
para o pas, e 16% consideraram boas em parte. Apenas 29% apoiaram o plano, ndice que
diminuiu nos meses seguintes (Lattman-Welttman, 1994, p. 54, 65). O congresso nacional, que
havia sido renovado nas eleies de 1990, tambm se mostrou contrrio e passou a editar
emendas que modificavam parte do plano. O fracasso do plano foi no s a falha no combate
inflao, como a perda da credibilidade tanto das instituies de poupana, quanto da
capacidade do governo em acabar com a inflao.
O governo completou o primeiro ano de mandato com mais de 400% de inflao
acumulada e um desemprego de 5,3%. O PIB caiu 4,6% em 1990 e a renda per capita
regrediu a nveis de 1979. Aos 8 dias do ms de maio de 1991, Zlia Cardoso de Mello foi
substituda no Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento. Estava estabelecida a crise
econmica.
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Captulo 2
A aproximao com a Argentina atravs da integrao e da poltica nuclear e a questo
ambiental.
Neste captulo, trataremos de dois temas que marcaram a poltica externa do perodo, e
se analisados no conjunto do governo Collor parecem se contradizer com a implantao de
um modelo neoliberal baseado sobretudo no consenso de Washington. Porm, ao analisarmos
estes temas em uma perspectiva de tempo um pouco maior, podemos ver que estas so
polticas que vm se desenhando ao longo do tempo, e portanto refletem caractersticas de
polticas de Estado. So estes temas a integrao no cone-sul e, por extenso, as relaes
Brasil Argentina; e um novo tema na agenda de relaes internacionais, a poltica externa em
relao ao meio ambiente, pautada nesta poca pela conferncia das naes unidas sobre o
meio ambiente.
2.1 Aproximao Brasil-Argentina: Integrao, comrcio e cooperao nuclear
O primeiro item apresenta uma srie de caractersticas de longo prazo com uma
tendncia, a aproximao do Brasil com a Argentina. O que se altera no governo Collor a
finalidade. Se antes, a integrao e o desenvolvimento econmico conjuntos eram um fim por
si mesmo, sob o governo Collor, passara a ser um meio, uma espcie de laboratrio de testes
para uma integrao latino-americana completa, cujas principais caractersticas seriam os
moldes das polticas neoliberais que pregavam os presidentes do Brasil e Argentina.
A poltica externa do Brasil em relao Argentina no incio dos anos 1990 pautou-se
pelo que podemos considerar uma poltica de Estado, uma vez que esta tem incio nos atos
anteriores aos governos tanto de Fernando Collor, no Brasil, quanto de Carlos Menem, na
Argentina. A convergncia da viso dos dois presidentes sobre a implantao de programas de
acordo com as recomendaes do consenso de washington17, e suas prioridades na abertura
17
Segundo Amado Cervo (2008, p. 77-79), no fim dos anos 80 e incio dos anos 90, os estados latino americanos
convergiram para a adoo de polticas do consenso de Washington. O Ministro das relaes exteriores do
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27
impor salvaguardas em relao ao caf e banana brasileiros. Em reunio com alguns de seus
ministros, o Presidente Sarney decidiu converter a Argentina no principal scio comercial
brasileiro18. Assim, na terceira semana de julho de 1985, o ministro interino de Relaes
Exteriores do Brasil, Paulo Tarso Flexa de Lima, e o secretrio de Comrcio argentino,
Ricardo Campero, concordaram em prorrogar um acordo comercial, que vencia em 30 de
junho, at 31 de dezembro. O Brasil tambm acordara a compra de 1.375.000 toneladas de
trigo argentino at julho do prximo ano, e petrleo e derivados em quantidades similares.
Atravs deste acordo, as demandas argentinas de equilibrar a balana comercial, que haviam
sido deficitrias para com o Brasil desde 1980, ficaram parcialmente satisfeitas, bem como as
brasileiras, de no reduzir as exportaes19.
Entretanto, o passo mais significativo na ampliao da cooperao com a Argentina
foi o encontro que ocorreu ao final de novembro de 1985 entre os presidentes da Argentina,
Ral Alfonsn, e do Brasil, Jos Sarney, em Foz de Iguau, qualificado como "histrico" por
ambas as partes. Naquela ocasio, foi firmada a declarao de Iguau, documento que
explicitava as posies convergentes de ambos os governos a respeito de temas como o
Consenso de Cartagena, o Grupo de Apoio a Contadora, a criao de uma Zona de Paz e
Cooperao no Atlntico Sul e a posio argentina de defesa de seus direitos soberanos sobre
as ilhas Malvinas na ONU.
No encontro presidencial de Foz de Iguau, ambos os mandatrios assinaram, em 30
de novembro de 1985, a Declarao Conjunta sobre Poltica Nuclear, pela qual reafirmavam
os propsitos pacficos de seus respectivos programas nucleares e decidiam intensificar a
cooperao mtua nesse campo atravs da criao de um grupo de trabalho conjunto para o
desenvolvimento tecnolgico nuclear, medida que pretendia aliviar as presses internacionais
provenientes das potencias nucleares. Tambm se criou uma comisso bilateral para a
integrao dos dois pases, constituindo-se trs grupos de trabalho: um dedicado a temas
econmicos, outro para transporte e comunicaes, e outro para cincia e tecnologia.
Se por um lado o concerto poltico e econmico no foi to desenvolvido durante os
governos militares, a cooperao na rea nuclear foi um tema desenvolvido sob essa gide.
Joo Baptista Figueiredo, presidente do Brasil de 1979 a 1985, esteve em visita Argentina
de 13 a 17 de maio de 1980, e assinou acordos de cooperao com aquele pas que incluam
18
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temas na rea nuclear. A visita foi um marco na distenso das relaes entre os dois pases,
uma vez que o ltimo presidente a visitar aquele pas havia sido Getlio Vargas, 45 anos
antes.
O processo histrico de construo da confiana, entretanto, foi iniciado alguns anos
antes, em 1980 quando, no dia 17 de maio daquele ano, foi assinado o Acordo de Cooperao
para o Desenvolvimento e a Aplicao dos Usos Pacficos da Energia Nuclear por meio do
qual se buscou criar condies para que se tomasse reciprocamente conhecimento dos dois
programas nucleares, representando o incio de uma nova abordagem de ambos os pases
frente s restries que vinham sendo impostas ao acesso alta tecnologia, bens e servios
nucleares em todo o mundo indicando a percepo crescente da importncia da cooperao
bilateral em reas estratgicas como a nuclear.
Por ocasio da assinatura dos termos de cooperao em 17 de maio de 1980, o
presidente argentino, Jorge Videla, afirmou: Fica refutada para sempre a lenda de uma
corrida nuclear armamentista entre a Argentina e o Brasil, e em seu lugar se abrem
perspectivas concretas em uma vasta rea (...) Fica aberto, ento, um novo ciclo nas relaes
entre Brasil e Argentina20. Na mesma ocasio, o presidente Figueiredo tambm deu destaque
este tpico do acordo:
Desejo realar, especialmente, a assinatura do acordo de cooperao nuclear
para fins pacficos, que se dirige a rea de alta prioridade. Os entendimentos
simultaneamente concludos pelas entidades especializadas dos dois pases
so clara demonstrao do vigor e da seriedade com que a Argentina e o
Brasil levam adiante seus programas nucleares.21
20
21
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22
23
30
dezembro de 1986, a Declarao Conjunta Sobre Poltica Nuclear e o protocolo n 17, por
meio dos quais foi decidido intensificar o intercmbio de informaes e consultas entre os
dois pases no campo da energia nuclear. Alm de se congratularem pelo clima de crescente
confiana recproca entre ambos os pases na rea nuclear.
Marcando a visita do presidente brasileiro s instalaes onde a Argentina desenvolvia
pesquisas sobre o enriquecimento de urnio em Pilcaniyeu, na Argentina, foi emitida a
declarao de Viedma, onde foram assinaladas as possibilidades de cooperao tcnica por
via da integrao das indstrias nucleares dos dois pases.
O processo de aproximao teve continuidade em abril de 1988, quando ocorreu a
visita do presidente Ral Alfonsn ao Centro Experimental de Aramar onde so desenvolvidas
vrias atividades nucleares brasileiras. Na ocasio, foi assinada pelos presidentes do Brasil e
da Argentina a Declarao de Iper na qual foi decidido aperfeioar os mecanismos de
cooperao poltica e tcnica existentes. O ponto mais importante da Declarao de Iper, no
entanto, foi a transformao do grupo de trabalho criado anteriormente no Comit Permanente
sobre Poltica Nuclear24.
Em novembro do mesmo ano, o Tratado de Integrao, Cooperao e
Desenvolvimento entre o Brasil e a Argentina veio a consolidar o processo de integrao e
cooperao econmica entre o Brasil e a Argentina que passaram a fazer parte de um espao
econmico comum e fixava um prazo de dez anos para a reduo gradual das assimetrias,
conforme os procedimentos e prazos estabelecidos no Tratado. Ao fim do mesmo ms, foi
assinada a Declarao de Ezeiza (Declarao Conjunta Sobre Poltica Nuclear), que reforava
a importncia do Comit Permanente sobre Poltica Nuclear (Hilton, S., 1993).
3.1.2 Governo Menem
Assim como o Brasil, a Argentina tambm vivia um perodo de grande instabilidade
econmica. Os sucessivos planos de combate inflao no foram exclusividade brasileira.
Em 14 de junho de 1985, o presidente Ral Ricardo Alfonsn anunciou o Plano Austral, pelo
qual se criava uma nova moeda, o austral, se congelavam todos os preos da economia, e se
estabelecia um mecanismo de "desgio" para desindexar os contratos. O Plano Austral foi
eficaz no curto prazo, porm a inflao retornou no ano seguinte. A situao ficou ainda pior
devido queda no preo de exportao dos produtos argentinos (Ferrer, 1990).
24
31
Em julho de 1987 foi lanado um pacote de medidas para a reforma do setor pblico,
porm o plano no avanou, pois, o partido de oposio, o partido Peronista, bloqueou sua
passagem pelo congresso. Em outubro de 1988, o Plano Primavera propunha medidas para
conter o ndice inflacionrio, que tinha origem no dficit fiscal do Estado. O plano tambm
fracassou, e o Banco Mundial suspendeu a ajuda Argentina (Ferrer, 1990).
A inflao passou de 9,6% ao ms em fevereiro de 1989 para 78,4% em maio. Diante
das eleies presidenciais, o partido Justicialista, representado por Carlos Menem venceu o
pleito. Devido ao agravamento da crise econmica, Alfonsn renunciou o cargo em 9 de julho
de 1989 para antecipar a entrega do governo ao presidente eleito Carlos Menem. Esta foi a
primeira sucesso presidencial entre dois presidentes constitucionais desde 1928, e a primeira
desde 1916 entre candidatos de partidos diferentes. O principal problema que teria que
enfrentar Carlos Menem, era o mesmo problema que o presidente brasileiro tinha por
enfrentar, uma economia tendendo a hiperinflao. O ndice de inflao anual argentino
chegou a 4.923% em 1989 (Ferrer, 1990).
Assim como o governo brasileiro, Menem tambm se apegou ao receiturio do
Consenso de Washington: Reduziram-se tarifas externas, retiraram-se restries importao,
e aumentaram-se impostos, com a finalidade de aumentar a arrecadao do governo. O ajuste
fiscal e a reduo do desequilbrio externo foram as medidas utilizadas por Menem na
tentativa de combate inflao. Porm o plano teve sucesso apenas no curto prazo, e ao final
de 1989 registrava-se uma nova situao de hiperinflao (Ferrer, 1990).
Ainda com a justificativa de aumentar tanto a arrecadao de fundos, quanto a
eficincia do estado, foi promulgada em 18 agosto de 1989, a lei nmero 23.696, a ley de
reforma del Estado. Que, na prtica, foi anloga lei brasileira nmero 8.031, de 12 de abril
de 1990, o Plano Nacional de Desestatizao, pois ambas regulamentavam os seus respectivos
processos de venda das companhias estatais. O processo argentino deu-se com maior rapidez
se comparado ao brasileiro, e por isso surgiram inmeras crticas e denncias de
irregularidades (Ferrer, 1990).
Outra analogia s polticas adotadas no Brasil pode ser feita em relao ao decreto
36/1990, comparvel lei n 8.024, de 12 de abril de 1990. O decreto argentino estabelecia uma
troca compulsria dos depsitos com prazo fixo que ultrapassassem um milho de austrais por
Bnus Externos a vencer em 1999. O decreto ficou conhecido como o Plano BonEx, e foi
responsvel por uma grande recesso devido falta de liquidez.
32
Para mais alm do programa brasileiro, a Lei 23.928, publicada no Boletn Oficial de
28 de maro de 199125, declarava a convertibilidade do austral a partir de 1 de abril de 1991, a
uma razo de dez mil austrais por cada dlar estadunidense. Estas medidas garantiram uma
estabilidade significativa, com clima favorvel a investimentos externos e produzindo um
crescimento do PIB. Esse aumento foi marcado pelo desempenho principalmente do setor de
servios, enquanto o PIB industrial se retraia. A economia foi estabilizada custa de um alto
nvel de desemprego.
As semelhanas da situao argentina com a situao brasileira na economia, assim
como na poltica, podem ser consideradas o ponto de partida para a intensificao da
cooperao entre os dois pases. A convite do Presidente da Argentina, Dr. Carlos Saul
Menem, o Presidente do Brasil, Fernando Collor, efetuou visita oficial Argentina nos dias 5
e 6 de julho de 1990.
Collor afirmou em discurso que fizera questo de que sua primeira visita de Estado ao
exterior fosse justamente Argentina. Pois, dessa forma, o Governo brasileiro emitiria um
sinal claro e inequvoco da elevada prioridade que atribui ao vizinho26. Seus discursos durante
a visita foram pautados por frases que relevavam a importncia da cooperao entre os dois
pases, da abertura econmica, do estabelecimento de um Mercado Comum, de acordo com os
prazos da Ata de Buenos Aires. Tais necessidades foram sempre justificadas pela alterao na
conjuntura mundial, onde as novas configuraes mundiais ainda no estavam claras. Em
comunicado, Os governos de ambos os pases declararam a importncia de seus respectivos
programas nucleares e a necessidade de continuar e aprofundar a cooperao entre o Brasil e a
Argentina27.
Os acordos firmados por seus antecessores foram tomando formas prticas, como o
caso da criao do Estatuto para o estabelecimento de empresas binacionais, que permitiria a
concretizao de diversos dos protocolos assinados em 1986, bem como a criao de
consrcios para a Construo da ponte So Borja-So Tom e a construo do gasoduto.
Estruturas que vinculariam fisicamente os dois pases, tendendo cooperao pela
interdependncia28. Durante o governo Collor, os marcos na rea de integrao so o Tratado
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ABACC
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Essa faixa reflete a mentalidade da poca onde a idia era crescer economicamente
mesmo que s custas de grande degradao ambiental. Tese a qual ficou conhecida como
crescimento a qualquer custo, em contraposio a idia de crescimento zero, apresentada
pelo clube de Roma.
As relaes Brasileiras e Argentinas se entrelaam na questo ambiental devido
disputa em torno do princpio nmero 20 da declarao de Estocolmo, no qual entrou em
discusso a prerrogativa do Estado jusante no curso dos rios ser informado sobre obras e
atividades de impacto significativo, podendo este at embargar as obras durante o perodo de
anlise dos impactos. Uma clara referncia a disputa envolvendo Brasil, Paraguai e Argentina
no tocante ao caso Itaipu-Corpus. O resultado foi a adoo de um texto intermedirio (Lago,
2006, p. 138).
37
Meio Ambiente e Desenvolvimento, criada em 1983 pela Assemblia Geral das Naes
Unidas para estudar o assunto. A Comisso teria trs objetivos fundamentais: examinar
questes crticas de meio ambiente e desenvolvimento, formulando propostas para trat-las;
propor novas formas de cooperao internacional para essas mesmas questes, que
influenciassem as polticas e acontecimentos em direo s mudanas desejadas; e elevar os
nveis de compreenso e engajamento de indivduos, organizaes voluntrias, empresas,
institutos e governos. Durante cerca de 4 anos realizou-se um estudo e ao final, foi
apresentado como resultado o relatrio publicado sob o nome Our Common Future,
tambm conhecido como Relatrio Brundtland.
Este relatrio reafirmou uma viso crtica do modelo de desenvolvimento adotado
pelos pases industrializados e reproduzido pelas naes em desenvolvimento, ressaltando os
riscos do uso excessivo dos recursos naturais sem considerar a capacidade de suporte dos
ecossistemas. Foram apresentadas Incompatibilidades entre desenvolvimento sustentvel e os
padres de produo e consumo vigentes; e a grande inovao do relatrio a proposio do
conceito de desenvolvimento sustentvel, que seria aquele que atende s necessidades do
presente sem comprometer a possibilidade de as geraes futuras atenderem s suas
necessidades33.
No mundo, a Europa e os Estados Unidos estavam, atravs de seus veculos de
comunicao, pondo o meio-ambiente como o principal tema de suas preocupaes.
Destacavam, entre outros assuntos, o aumento das queimadas na Amaznia e as suas
conseqncias para o clima e para a biodiversidade da regio. No Brasil, em 1988, estava
inaugurando-se uma nova Constituio na qual, via presso popular e de diversas ONGs,
consolidou-se um captulo inteiro relativo preservao ambiental (Art. 225).
No mesmo perodo, o Brasil teve uma deteriorao da imagem externa, devido
principalmente a expanso da fronteira agrcola em direo Amaznia, que combinada com
presso interna, deu ao Governo Sarney, juntamente com o forte apoio do Itamaraty, a
possibilidade da realizao da Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente como
uma maneira de qualificar sua imagem para a opinio pblica estrangeira, alm de mostrar
para o povo brasileiro seu engajamento junto causa ambiental.
Em dezembro de 1989 a assemblia extraordinria das Naes Unidas aprovou uma
conferncia sobre o meio ambiente e o desenvolvimento como fora recomendado pelo
33
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40
histrica, e no sob a tica do governo que estaria gestando a questo. Por outro lado, a
poltica de aproximao com a Argentina, apesar de advir tambm de uma continuidade ao
longo do tempo, contou com a particularidade da convergncia de vises dos mandatrios no
perodo. A tendncia aproximao foi contnua, entretanto, ambos os pases mudaram seus
objetivos.
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Captulo 3
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45
Informaes obtidas na pgina do grupo do Rio no site do Ministrio das relaes exteriores.
Collor, 1991 (discurso) in Resenha de Poltica Externa Brasileira, n.66, p.29
46
de atuar ativa e unilateralmente nos temas ressurgidos, tais como a garantia aos direitos
humanos, a proteo ao meio ambiente, e o combate ao trfico de drogas. O Brasil defendeu a
reforma da ONU, afirmando que suas instituies estavam paradas em 1945, e no estavam
aptas a representar o sistema internacional surgido no ps-Guerra Fria, principalmente o
Conselho de Segurana. O protecionismo e os subsdios dos pases desenvolvidos tambm
foram criticados e sob a insgnia da liberalizao comercial, foi defendido o acesso e a
utilizao da tecnologia como novo paradigma econmico45. A idia de que os pases que
historicamente mais contriburam para a degradao do meio ambiente tm uma
responsabilidade maior nesse mbito tambm foi colocada. Sennes defende que apesar da
retrica, essas criticas tem uma orientao objetiva e tpica, despida de qualquer conotao de
um enfrentamento Norte-Sul (Sennes, 2003, p. 120).
J no discurso do Presidente Fernando Collor na abertura do debate geral da XLVI
Assemblia Geral da ONU, em setembro de 199146, o discurso adquiriu forte tom de defesa
do neoliberalismo. Collor afirmou que O iderio liberal venceu, e devemos lutar para que se
imponha de forma coerente, ampla e, sobretudo, inovadora.47 Nesse sentido, afirma que o
Brasil optou pelo Social-Liberalismo, que seria um liberalismo capaz de combater as
desigualdades. Tambm apresentou a ECO-92, com a ressalva que a conferncia no deve ser
palco de cobranas e recriminaes, e sim do surgimento de propostas maduras. Atravs de
afirmaes como a de que No podemos ter um planeta ambientalmente sadio num mundo
socialmente injusto, demonstra a posio brasileira, que vincula o desenvolvimento e a
preservao do meio ambiente, tentando no deixar o desenvolvimento perder espao na
agenda mundial. As mesmas crticas aos entraves arbitrrios transferncia de tecnologia, ao
desrespeito s regras de mercado na forma de polticas protecionistas mantidas pelas naes
mais industrializadas e a ressalva ao problema da dvida tambm estavam presentes. O
desarmamento, poltica tradicionalmente defendida pelo Brasil, adaptou-se a nova gerao de
armas e o presidente anunciou a adeso brasileira aos acordos de no proliferao, de renncia
de exploses nucleares, e renncia de armamentos qumicos e biolgicos, com destaque para
o Acordo Quadripartite de Salvaguardas entre o Brasil, a Argentina, a Agncia BrasilArgentina de Controle de Material Nuclear e a AIEA48.
45
47
Collor, 1991 (discurso) in Resenha de Poltica Exterior Brasileira n 68, p. 31-33; Tratado de Assuno. In
Resenha de Poltica Exterior Brasileira n 68, p.33-45
50
Collor, 1992 (discurso) in Resenha de Poltica Externa Brasileira, n.70, p.163-165
51
Collor, 1991 (discurso) in Resenha de Poltica Externa Brasileira, n.69, p.217-222
52
Nota imprensa in Resenha de Poltica Exterior Brasileira n 68, p. 73
48
49
abandonadas pela poltica externa das grandes potncias, porm, reduzir a importncia da
frica na agenda de poltica externa brasileira era a tendncia natural do contexto da poca.
O primeiro ministro de Relaes Exteriores brasileiro durante a maior parte do
governo Collor foi o Ministro do Supremo Tribunal Federal, Jos Francisco Rezek, cargo o
qual renunciou para assumir a chancelaria. Rezek ficou no cargo de maro de 1990 a abril de
1992, ele foi o terceiro chanceler consecutivo fora da carreira diplomtica. Durante sua gesto
como chanceler visitou o Japo, Mxico, Espanha, Sucia, Noruega, EUA, Tchecoslovquia,
Angola, Moambique, Zimbbue, e Nambia acompanhando o presidente, e em misso oficial
esteve em Cabo Verde, Ir, Egito e Coria. Ele tambm chefiou a Delegao do Brasil, no
Mxico, onde foi aprovada a Plataforma de Tlatelolco (Castro, F., 2009, p. 110).
Nos debates havidos no ECOSOC, ressaltou o ecumenismo dos tempos ps guerrafria, destacando a importncia da integrao econmica do leste europeu ao resto do mundo,
porm sem esquecer da ajuda necessria ao desenvolvimento dos pases que h mais tempo
esto vinculados ao mercado mundial. Tambm participou da 2 Reunio de Paz e
Coordenao do Atlntico Sul, realizada na Nigria (Castro, F., 2009, P.109-111).
50
56
51
O ano de 1992 foi marcado por dois perodos distintos: O primeiro com um forte
componente de instabilidade poltica, no qual a conduo da poltica econmica encontrava-se
estreitamente ligada proposta de estabilizao e modernizao da economia; e um segundo
momento onde, ainda na interinidade, estabeleceu-se como prioridade de governo a
estabilizao econmica articulada com a retomada do crescimento, em bases mais justas e
politicamente mais democrticas (Brasil/Presidente, 1993; Castro, F., 2009).
Com a deciso do governo de 29 de setembro de 1992, no sentido de autorizar o
processo de julgamento do Presidente da Repblica e o seu conseqente afastamento do
cargo, coube ao vice-presidente o exerccio da presidncia da repblica (outubro a dezembro
de 1992).
O segundo Ministro a assumir a pasta durante o governo em questo foi Celso Lafer.
Logo que assumiu a direo do MRE declarou como prioritrio o xito da Conferncia Rio-92
e, para tal fim, solicitou a colaborao de outros embaixadores. Na sua gesto, teve de lidar
com problemas, entre outros, a aplicao das sanes Lbia, determinadas pela ONU, a
repercusso na Amrica Latina do golpe de Fujimori, fechando o Congresso peruano, e a
questo dos dentistas brasileiros exercerem sua profisso em Portugal (Castro, F., 2009).
Foi ele quem discursou em nome do pas na abertura da 47. Assemblia-Geral da
ONU, em 21 de setembro de 1992, quando as acusaes j haviam atingido a pessoa do
presidente e a crise poltica interna brasileira j estava rumando ao desfecho. Na
oportunidade, defendeu um desarmamento geral, uma nova ordem econmica mundial mais
justa, o respeito aos direitos humanos, o imprio da lei e a democratizao das relaes
internacionais. A poltica externa no perodo seguiu os rumos que j estavam encaminhados,
pois novas iniciativas eram praticamente inviveis devido situao interna. Entretanto
celebraram-se numerosos Tratados e convenes, destacando-se entre eles a assinatura da
Conveno Interamericana sobre Direitos Humanos (Pacto de San Jos da Costa Rica) (Castro,
F., 2009, p.141-142).
52
b) Juridicismo
Como Cervo ressalta, este item refora o anterior. O princpio pacta sunt
servanda tomado como fundamental e o pas segue com o cumprimento dos
seus tratados.
c) Multilateralismo normativo
A conferncia do Rio em 1992 marca uma tentativa de normatizao
multilateral de um novo tema na agenda internacional. A rodada do Uruguai
tambm ilustra a atuao multilateral do Brasil, no entanto as negociaes
multilaterais mais importantes da poca foram o acordo quadripartite entre o
Brasil, Argentina, a ABACC e a AIEA e o Rose Garden Agreement, entre os
pases do MERCOSUL e os Estados Unidos.
d) Ao externa cooperativa e no confrontacionista
57
Lafer (2001) tambm advoga que o Brasil apresenta um alto grau de continuidade na atuao externa pelo que
ele chama de interesse nacional; Princpios enumerados por Cervo (2008, p.26-31)
53
e) Parcerias estratgicas
Como bem ressalta Cervo, muitos pases so ditos de parceria estratgica nos
discursos com fins de enaltecer as relaes, porm, no perodo, as que
compreendem este critrio so as relaes com a Amrica latina,
principalmente com os pases do cone-sul, pois ali que so estruturadas
relaes de longo prazo.
f) Realismo e Pragmatismo
Nesse tpico, divergimos em parte com o critrio apresentado por Cervo, pois
o autor confunde desenvolvimento (no sentido de desenvolvimento econmico)
com desenvolvimentismo (aquele modelo vigente na poltica externa brasileira
54
55
Concluso
56
57
passou por idas e vindas nos perodos democrticos e nos governos militares. Em uma
perspectiva de longo prazo foi possvel agrupar todo o largo perodo de Vargas a Sarney sob a
mesma tica, a desenvolvimentista. Aps a crise deste modelo, a nostalgia e a resistncia
mudana prevaleceram, como era de se esperar em um pas conservador como o Brasil, onde
as mudanas sempre ocorreram de forma lenta58. Autores como Amado Cervo clamam pela
racionalidade do processo histrico para justificar a necessidade do Estado Logstico59,
porm, aps completar o processo de industrializao, o prximo passo a integrao desta
plataforma industrial com o resto do mundo. A forma como este processo foi proposto no
incio dos anos 90 pode at ser considerado um overshooting desta etapa, mas a economia
no poderia permanecer fechada por muito mais tempo pois no h sentido em proteger ad
infinitum indstrias obsoletas.
Em um exerccio histrico, podemos imaginar como seria o Brasil hoje se o Estado
continuasse protegendo as indstrias j defasadas em relao aos pases do primeiro mundo,
sob o argumento da indstria nascente e das indstrias infantes. Quando estas estariam aptas a
terem alcance global, seria certamente depois do momento em que a nova gerao de
indstrias dos pases em estgio mais avanado j estivessem em uma posio privilegiada, e
o ciclo ocorreria outra vez, justificando que as indstrias tecnolgicas brasileiras ainda no
esto prontas para concorrer com as dos pases desenvolvidos60. Esta abertura, com vistas
competio internacional que foi criticada, no pelo objetivo, e sim pelo mtodo. Ela foi
considerada demasiado rpida e sem contrapartidas, entretanto, O pas no dispunha dos
recursos necessrios para realizar os investimentos que necessitava. Em uma economia
instvel e com um regime poltico que tambm no podia se afirmar o quo estvel era,
devido ao passado de ditaduras, consenso que os recursos deveriam vir de fora, pois as
empresas estatais no estavam em condies de investir na economia brasileira.
Para conseguir os recursos que no dispnhamos para o nosso desenvolvimento, era
preciso busc-los nos pases desenvolvidos. Que uma contrapartida seria necessria, todos
concordam. Uns defendem que esta contrapartida fosse dada a posteriori, barganhando
concesses e interesses, e outros eram partidrios dos mtodos utilizados, nos esquecemos
com freqncia que foi este o objetivo buscado atravs da adeso brasileira aos regimes
internacionais, e no a adeso como um fim por si mesmo.
58
Cervo, 2002, p. 460; Cervo (2008 p.35-36) enumera diversas mudanas de ideologias, governos e regimes no
governo brasileiro sem que tenha-se alterado de forma significativa a atuao externa do pas.
59
Idem, p.52-53
60
Semelhante ao raciocnio dos tericos da dependncia, apresentado por Cervo, 2008, p.19
58
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