La Estructura Administrativa Europea

LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA EUROPEA
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https://www.leeds.ac.uk/jmce/p-estruc.htm

Jess Angel FUENTETAJA PASTOR*
SUMARIO: 1.- La articulacin de la funcin ejecutiva europea. 2.- Concepto de Administracin europea.- 3.- La
Administracin de las Instituciones.- 3.1. La Comisin.- 3.1.1. De Administracin de misin a Administracin
de gestin.- 3.1.2. El Colegio de Comisarios y los gabinetes.- 3.1.3. Las unidades administrativas centrales.3.1.4. Unidades administrativas descentralizadas.- A) Oficinas Europeas.- B) Agencias ejecutivas.- 3.1.5. Servicio
perifrico y Servicio Exterior.- 3.2. El Consejo. La Administracin militar de la Unin Europea.- 3.3. Los
Secretariados Administrativos de las dems Instituciones.- 4.- La Administracin institucional europea.- 4.1. Las
Agencias europeas.- 4.2. Las Empresas Comunes.- BIBLIOGRAFIA.
1.- La articulacin de la funcin ejecutiva europea
A nivel europeo, no existe en los Tratados una ntida articulacin orgnica y procedimental ni de un poder
legislativo ni menos an de un poder ejecutivo. Salvo previsiones especficas que atribuyen competencias
concretas a las Instituciones (por ejemplo, defensa de la competencia para la Comisin o la Politica Exterior y de
Seguridad y Defensa para el Consejo), el Legislador europeo se erige en el organizador de la funcin ejecutiva en
cada caso concreto, tanto del objeto de la ejecucin (desarrollo normativo, actos individuales, grado de
discreccionalidad, etc.) como del sujeto que la debe llevar a cabo (Estados miembros v. Unin europea; Comisin
v. Consejo). En lo que respecta a este ltimo aspecto, el Legislador europeo debe proceder a una doble
organizacin sucesiva. Primero debe decidir a la luz, entre otras consideraciones, del principio de subsidiariedad- si
la ejecucin del Derecho europeo corresponder a los Poderes Pblicos de los Estados miembros o al Poder
Pblico europeo. En principio, dicha ejecucin se atribuir a aquellos. Es lo que tradicionalmente se conoce como
Administracin indirecta y que responde al esquema federal conforme al cual sern los Estados miembros los
encargados, por lo general, de ejecutar el Derecho europeo. El fundamento de esta obligacin residira en las
caractersticas propias de este Derecho que, en virtud de los principios de primaca y eficacia directa, se integra en
los Ordenamientos jurdicos de los Estados miembros[1].
En un segundo momento, y en el caso de que en la alternativa anterior se decantara por las Instituciones
europeas, el Legislador deber atribuir la ejecucin a una de aquellas: bien a la Comisin, bien al Consejo. Aunque
tambin puede inventarse un nuevo actor a quien encomendar la tarea de ejecucin: las agencias ejecutivas. Sea
como fuere, la situacin del poder ejecutivo europeo adolece de dispersin y de fragmentacin. En efecto, en los
Tratados la funcin ejecutiva es la gran olvidada, recogiendo apenas espordicas previsiones que, adems, se
repartan entre Comisin, Consejo y rganos independientes como el Banco Central Europeo. Por su parte, cuando
es el Legislador quien tiene que organizar la funcin ejecutiva lo hace fragmentndolsa entre la Comisin, el Consejo
y unos nuevos entes no previstos en los Tratados como son las Agencias Europeas. Si a esto le unimos, desde el
punto de vista puramente administrativo, una Funcin Pblica poco numerosa, una ausencia de normativa
prodedimental homogeneizadora de la actuacin administrativa y una primitiva organizacin, no es de extraar que
se haya llegado a hablar de dficit ejecutivo europeo[2].
En lo que respecta a la atribucin de la funcin ejecutiva a nivel europeo, el artculo 202 del Tratado CE
(antiguo Art. 145) establece que el Consejo atribuir a la Comisin, respecto de los actos que el Consejo adopte,
las competencias de ejecucin de las normas que ste establezca para garantizar as la consecucin de los fines
establecidos en el Tratado. Se trata de competencias de ejecucin (normativa y material[3]) sobre las cuales el
Consejo no se reserve el ejercicio directo de dichas competencias y sobre las que podr establecer determinadas
condiciones para su ejercicio, siempre que las mismas sean conformes a los principios y normas que el Consejo
hubiere establecido previamente, por unanimidad, a propuesta de la Comisin y previo dictamen del Parlamento
Europeo.
As pues, el ejercicio por la Comisin de las competencias de ejecucin que el Legislador le confiere se
encuentra sometido, en general, a esos principios y normas (que se han cristalizado en las conocidas como
Decisiones sobre Comitologa) y, en particular, a las citadas condiciones concretadas en cada caso por el acto
de base aprobado por el Legislador. La interaccin de los principios y normas y de las condiciones dio como
resultado la consagracin institucional de los Comits en cuanto que instrumentos utilizados directamente y en
primera instancia- por los Estados miembros e indirectamente y en ltima instancia- por el Consejo tanto para
controlar como para asistir a la Comisin en el ejercicio de las competencias de ejecucin que el Legislador le
atribua.
El recurso a este tipo de Comits caracterizados por estar instituidos por el Legislador, integrados por los
representantes de los Estados miembros y presididos por la Comisin- se remonta a la dcada de los aos sesenta
en el mbito de la Poltica Agrcola Comn. En un primer momento constituyeron soluciones pragmticas a la
imposibilidad prctica del Consejo de ejercer tales funciones ejecutivas. Dicha prctica y la delegacin, que
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supona el reparto de funciones ejecutivas entre Consejo y Comisin- fue bendecida posteriormente por la
jurisprudencia[4]. La consagracin final tuvo lugar con el Acta nica europea de 1986, cuya nueva redaccin al Art.
145 (nuevo 202) del TCE significaba que la Comisin se beneficiara de un poder de ejecucin general, pero,
primero, de naturaleza delegada (pues es el Consejo quien se lo atribuye en cada caso); segundo, de carcter
residual, en la medida en que el Consejo, al aprobar la legislacin derivada, no agota l mismo los aspectos de
desarrollo normativo[5]; y tercero, de carcter subordinado, por cuanto el Consejo puede someter el ejercicio de
ese poder de ejecucin a condiciones establecidas conforme a previos principios y normas (es decir, las
Decisiones sobre Comitologa[6]).
Tres son los tipos de procedimientos que implican los correspondientes Comits- que se establecen con
carcter general. En primer lugar, el procedimiento consultivo nicamente obliga a la Comisin a tener el dictamen
del Comit en cuestin lo ms en cuenta posible. En segundo lugar, el procedimiento de gestin ser el ms
oportuno para adoptar medidas de gestin; la Decisin ejemplifica este concepto al citar explcitamente las
relativas a la aplicacin de la poltica agrcola comn, la poltica pesquera comn o la ejecucin de programas con
implicaciones presupuestarias importantes. Su regulacin es la menos onerosa para la Comisin, pues sta deber
presentar al Comit el proyecto de medidas de aplicacin y podr adoptar medidas que sern directamente
aplicables, salvo en el caso de que stas no sean conformes con el dictamen del Comit, en cuyo caso la Comisin
las comunicar inmediatamente al Consejo. En tal caso, se aplicara el plazo previsto en el acto de base
(supletoriamente, tres meses), durante el cual la Comisin aplazara la aplicacin de las medidas acordadas y el
Consejo, por su parte, podra tomar una decisin diferente por mayora cualificada.
Por su parte, el procedimiento de reglamentacin se concibe para la adopcin de medidas de alcance
general por las que se desarrollan los elementos esenciales de un acto de base (especialmente en sectores como la
proteccin de la salud de las personas, los animales o las plantas) o por las que se adapten o actualicen
determinados elementos no esenciales de un acto de base. En este procedimiento, en el caso de que las medidas
propuestas por la Comisin no sean conformes al dictamen del Comit o ste no se pronunciara en el plazo fijado
por la Comisin (lo que se conoce ficticiamente como voto sin dictamen), aquella presentar al Consejo una
propuesta relativa a las medidas que vayan a adoptarse e informar al Parlamento Europeo. En el plazo fijado en el
acto de base (supletoriamente, tres meses), el Consejo puede oponerse expresamente a la propuesta, en cuyo
caso la Comisin la examinar nuevamente y podr presentar una nueva propuesta modificada, volver a presentar la
anterior o presentar una propuesta de acto ya no ejecutivo sino legislativo. Si transcurrido el plazo el Consejo no
adopta l mismo el acto de ejecucin o no manifiesta su oposicin a la propuesta de medidas de ejecucin, la
Comisin entonces podr adoptar el acto de ejecucin que pretenda.
La denominada Comitologa comprende, no obstante, una parte de la ejecucin del Derecho europeo a
nivel supranacional: las competencias de ejecucin que el Legislador atribuye a la Comisin. Ahora bien, existen en
los Tratados previsiones especficas que confieren directamente competencias de ejecucin a la Comisin[7], al
Consejo[8] o, incluso, a rganos especiales como el Banco Central Europeo o el Banco Europeo de Inversiones. Por
su parte, el Legislador ha creado rganos autnomos a los que encomienda tareas eminentemente administrativas:
las Agencias europeas.
2.- Concepto de Administracin europea
Lo hasta ahora dicho puede servir como una primera aproximacin funcional de lo que cabra entender por
Administracin europea. A saber, toda esa funcin de ejecucin del Derecho europeo llevada a cabo por las
Instituciones (Comisin y Consejo), rganos (Banco Central Europeo y Banco Europeo de Inversiones) u organismos
(Agencias europeas) que forman parte del Poder Pblico europeo.
Sin embargo, desde una perspectiva formal, interna o instrumental (esto es, atendiendo a la actividad
referida al personal, a la contratacin pblica, etc.), Instituciones y Administracin europea son dos realidades
diferentes que, no obstante, resultan en ocasiones difciles de distinguir. Los empleados de la Unin Europea que
trabajan al servicio de sus Instituciones, rganos y organismos, vistos ahora, unas y otros, no tanto en su faceta
institucional como en su subyacente realidad administrativa. Efectivamente, cada Institucin y cada rgano cuenta
con el imprescindible aparato de medios personales y materiales con el que llevar a cabo las tareas que los
Tratados y sus normas de creacin les encomiendan. No obstante, hablar en este contexto de una Administracin
europea supone referirse continuamente a una ficcin jurdica acuada por el Tratado de fusin de Ejecutivos de
1965 para acentuar la unidad funcional de las tres Comunidades Europeas y considerar que los funcionarios y
agentes de cada una de las Comunidades pasaban a ser funcionarios y agentes de las Comunidades Europeas,
formando parte de la Administracin nica de dichas comunidades. De esta forma y desde esta perspectiva, bajo
el trmino Administracin europea se incluye una abstraccin de todos los aparatos administrativos de las
Instituciones, rganos y organismos de la Unin europea, y del que la jurisprudencia y, cada vez ms, la doctrina, se
sirven como lugar comn, en parte por mimetismo con las realidades nacionales, en parte para no confundir las
actuaciones institucionales y administrativas en el seno de una Institucin u rgano.
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Bajo el trmino Administracin europea se sita, por un lado, lo que se podra denominar Administracin
de las Instituciones y, por otro, los rganos y rganismos creados por el Derecho originario o derivado para la
realizacin de actividades administrativas especializadas desde una posicin de independencia (Banco Central
Europeo) o de autonoma funcional (Agencias europeas).
3.- La Administracin de las Instituciones
En este contexto, el trmino Instituciones no se refiere exclusivamente a lo que los Tratados consideran
como tales, esto es, Parlamento, Consejo, Comisin, Tribunal de Justicia y Tribunal de Cuentas, sino que se incluye
igualmente las equiparaciones que lleva a cabo el principal texto normativo de Derecho Administrativo comunitario (el
Estatuto de funcionarios): el Comit Econmico y Social, el Comit de las Regiones y el Defensor del Pueblo.
Dentro de stas Instituciones, resulta imprescindible realizar una distincin bsica entre la Comisin, el
Consejo y el resto de Instituciones. En efecto, la Comisin es la Institucin a la que con ms propiedad se ha podido
siempre considerar ejecutivo europeo y a la que, debido a sus funciones, se ha adscrito una autntica
Administracin comunitaria, con una funcionalidad vertical especfica, pues los ejecutores naturales del Derecho
Comunitario son las Administraciones nacionales de los Estados miembros. Por su parte, el desarrollo con carcter
intergubernamental de las polticas de la Unin Europea ha llevado a que se establezcan en el seno del Consejo
unos servicios administrativos considerables y complejos, en especial la Administracin poltico- militar al servicio de
la Poltica Exterior y de Seguridad Comn. Del resto de Instituciones mal puede predicarse la existencia de una
Administracin, pues en tales casos apenas s puede hablarse de aparatos burocrticos al servicio de las
Instituciones y que les sirven de infraestructura para el cumplimiento de los fines institucionales que los Tratados les
han confiado. Su funcin se limita, pues, a la de un tradicional Secretariado de una organizacin internacional. As,
resulta revelador que la organizacin administrativa al servicio del Parlamento se denomine oficialmente
Secretariado General.
3.1. La Comisin
3.1.1.
De Administracin de misin a Administracin de gestin.
La Administracin de la Comisin presenta dos grandes caractersticas que han determinado en gran
medida su estructura. En primer lugar, el principio de competencia funcional determina la estructura y
funcionamiento de la Comisin, por un lado, al limitarla a unas funciones de concepcin y de gestin y, por otro, al
imponer su constante evolucin y cambio como resultado de la adaptacin de la Institucin a sus funciones. De ah
la comprensin de la Comisin como una Administracin de misin, en el sentido de ser concebida en funcin de
la realizacin de una multiplicidad de tareas potenciales, no actuales, lo que implica una estructura ligera y flexible
capaz de adaptarse a los objetivos prioritarios definidos polticamente y orientada fundamentalmente a unas
funciones de concepcin y de hacer hacer.
La fraseologa inspirada en las tcnicas del management que impregna las reformas
administrativas del Libro Blanco sobre la Reforma de la Comisin ha denominado esta tradicional forma de
actuar como gestin basada en la actividad, consistente en el desarrollo de actividades y consecucin de
objetivos polticamente priorizados a travs de la programacin poltica y de la planificacin administrativa
de los recursos humanos, materiales y financieros.[9]. Probablemente la mayor novedad de esta gestin
basada en las actividades sea la aproximacin integrada y sistemtica a la hora de establecer los medios
necesarios al servicio de los objetivos polticamente definidos. O lo que es lo mismo, no se decide nada
sobre los objetivos sin tener en cuenta tambin los medios. Lo cual no ha sido siempre as, pues a veces la
Comisin asuma o reciba cometidos para los que no contaba con los medios suficientes[10].
La gestin basada en las actividades se articula a travs de un ciclo de planificacin poltica
(planificacin estratgica quinquenal y estrategia poltica anual) y de programacin administrativa (plan anual
de gestin, programa de trabajo anual, informe anual de actividades y, recientemente, los nuevos
programas evolutivos trimestrales). Estos instrumentos suponen una sucesin secuencial de tres elementos
principales: definicin de objetivos mediante la priorizacin poltica; seleccin de las actividades a desarrollar
para alcanzar dichos objtivos; asignacin de los recursos necesarios para la ejecucin de esas actvidades.
Junto a estos medios, tambin hay que tener en cuenta otros como la descripcin de empleos y la atribucin
de tareas (que se sita en el marco de la poltica de recursos humanos) o, ms importante an, el
presupuesto comunitario, cuya incorporacin de la gestin por actividades supone que su tradicional
estructura interna, que divida los recuros en administrativos y operativos, ser sustituida por una nueva
estructura que presentar los recursos de la Comisin por mbito poltico y por actividad.
Especialmente importantes son los citados Programas de Trabajo anuales, considerados por la
Comisin como la adaptacin peridica y la traduccin operativa para un determinado ao de esta visin
estratgica a medio plazo que son las planificaciones quinquenales. Estos Programas de Trabajo se erigen
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as no slo en la autntica estrategia poltica anual de la Comisin, como lo demuestra el hecho de que son
el marco para el anteproyecto de presupuesto y recogen los futuros impulsos legislativos, sino tambin en
su estrategia administrativa, pues determinan la programacin operativa de los servicios administrativos de
la Comisin en forma de planes anuales de gestin, los cuales, por un lado, transforman el impulso poltico
de la Comisin en acciones, objetivos y previsiones de resultados a nivel de programacin interna por los
servicios y, por otro, contienen propuestas operativas que enriquecen futuros programas de trabajo de la
Comisin.
Sin embargo, esa originaria concepcin de la Comisin como Administracin de misin, que se concretaba
en la priorizacin de objetivos y de actividades de impulso legislativo y de control, ha evolucionado al asumir
autnticas tareas de Administracin de gestin[11], reflejo de una nueva actividad de fomento (programas
comunitarios, ayudas, subvenciones, donaciones, etc.) que ha transformado la organizacin y la accin
administrativa de la Comisin. As, el Libro Blanco sobre la Reforma de la Comisin[12] pretende una modernizacin
de la Administracin de la Comisin en el sentido de permitir que sus servicios centrales se concentren en las tareas
esenciales de la Comisin, entendiendo por tales las finalidades institucionales que le atribuyen los Tratados
(concepcin de polticas, iniciativa poltica y control del cumplimiento del Derecho Comunitario), mientras que la
actividad de fomento se delegara en agencias ejecutivas de la Comisin (como explicaremos ms adelante), en los
Estados miembros[13] o incluso en terceros Estados[14].
Esta doble naturaleza de la Administracin de la Comisin (de misin y de gestin) supone una
estructuracin tanto vertical como horizontal que favorezca la interrelacin entre las diferentes unidades
administrativas, lo cual permite engarzar con la otra gran caracterstica de la Administracin de la Comisin: la
coordinacin interservicios, que es el trasunto administrativo de la colegialidad institucional. Por su parte, en el
proceso de delegacin se han creado unidades administrativas con un cierto grado de descentralizacin (oficinas y
agencias ejecutivas), ideadas precisamente para llevar a cabo las tareas que asume la Comisin en cuanto que
Administracin de gestin, mientras que la intencin de la reforma administrativa es que las unidades centrales de
la Comisin se dediquen a los cometidos esenciales de aquella y que son los que han permitido tradicionalmente su
caracterizacin como Administracin de misin.
3.1.2. El Colegio de Comisarios y los gabinetes
El Colegio de Comisarios ya ha sido analizado en el Captulo anterior, pero interesa destacar que, desde los
principios de colegialidad y especialidad que informan su funcionamiento interno, dirige la estructura administrativa
de la Comisin, precisando polticamente los objetivos prioritarios a que aquella debe dirigir su actividad.
Junto al Colegio de Comisarios es preciso sealar el importante papel que desempean los gabinetes que
se crean alrededor de cada Comisario. Integrados normalmente por seis miembros (uno de los cuales, al menos,
debe ser de nacionalidad diferente a la del Comisario), sus funciones son: asistir a los Comisarios en el desempeo
de sus responsabilidades polticas; asegurar la relaciones pblicas de los Comisarios, especialmente en lo que se
refiere con el gobierno del Estado miembro del que es nacional; encauzar las relaciones con los grupos de inters; y
desarrollar una labor de enlace administrativo mediante el control del trabajo de los funcionarios de la Comisin,
uniendo a stos con su respectivo Comisario.
3.1.3. Las unidades administrativas centrales
Tres son los niveles jerrquicos que observamos en el organigrama de la estructura administrativa de la
Comisin: en primer lugar, las Direcciones Generales y los Servicios asimilados; en segundo lugar y en un plano
intermedio, las Direcciones; y en tercer lugar, las Unidades y los Servicios especializados.
Las Direcciones Generales (DG, segn acrnimo comunitario) son a la Comisin lo que un Ministerio a la
Administracin de un Estado. La existencia de una Direccin General responde a tres factores: primero, la lgica
administrativa, que exige la incorporacin de nuevas estructuras para ocuparse de las nuevas competencias
asumidas por las Comunidades; segundo, la necesidad de que cada Comisario cuente con una estructura
administrativa a su cargo; y tercero, las presiones de los Estados miembros, deseosos de conservar sectores de
inters poltico de los que se encargue uno de sus nacionales, tal y como se evidencia en las duras negociaciones
que se entablan en el momento de constituirse un nuevo Colegio de Comisarios. En lo que respecta a su
organizacin interna, sta obedece, por un lado, a la separacin entre los servicios operativos (concepcin y gestin
de polticas) y los servicios de gestin de recursos y, por otro, la integracin en una misma entidad de la gestin de
los recursos humanos y de los recursos presupuestarios.
Los Servicios asimilados son una especie de cajn de sastre donde se incluyen un heterogneo conjunto
de entidades administrativas de orgenes y naturaleza diferentes. Como regla general, estos Servicios se
diferencian de las Direcciones Generales, bien por el carcter horizontal y permanente de sus responsabilidades
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(Servicio Jurdico, Secretariado General, Servicio de Prensa y Comunicacin), bien por su carcter transitorio, ya
por ser embriones de futuras Direcciones Generales, ya por realizar una tarea no permanente (como es el caso de
la task-force que se encarga actualmente de las negociaciones de ampliacin de la Unin a los pases del este).
Las Direcciones son la subdivisin interna de cada Direccin General y su aparicin en la jerarqua
responde a una racionalizacin de las necesidades funcionales conforme a un reparto del trabajo dentro del conjunto
homogneo que supone una Direccin General.
La estructura administrativa bsica es la unidad, aunque conforme a la organizacin administrativa que se
derivara del Estatuto de funcionarios debera tratarse de la divisin, lo cual supona el inconveniente de que slo
podan ser dirigidas por funcionarios de grado A3, mientras que la estructura paraestatutaria de la unidad se
concibe para que a su frente se puedan encontrar funcionarios de grados A3, A4 y A5. Junto a la unidad, surgen los
servicios especializados, sin diferencia de naturaleza con aquella y creados en su momento por la ausencia
crnica en la Comisin de puestos de grado A3.
A modo de conclusin, se puede decir que la estructura administrativa de la Comisin se caracteriza, en
primer lugar, por su estructura piramidal jerarquizada; en segundo lugar, por el difcil equilibrio de nacionalidades
(entre los Directores Generales, entre los Directores y entre los Jefes de Unidad); y, en tercer lugar, por una cierta
tendencia a multiplicar los filtros entre los diversos grados de la jerarqua al incorporar personal adjunto o
consejeros de forma paralela en los diferentes niveles.
En 1999, la Comisin Prodi ha procedido a reorganizar los servicios administrativos de la Comisin
agrupndolos en cuatro sectores funcionales (servicios generales, polticas, relaciones exteriores y servicios
internos), al tiempo que abandonaba la clsica numeracin de las Direcciones Generales y cifraba el nmero de
servicios en 36.
DIRECCIONES GENERALES Y SERVICIOS DE LA COMISIN
Servicios Generales
*Eurostat (Oficina Estadstica)
*Secretariado General
*Oficina de Publicaciones
*Oficina Europea de Lucha contra el fraude
*Prensa y Comunicacin
Polticas
*Investigacin
*Agricultura
*Centro Comn de Investigacin
*Justicia y Asuntos de Interior
*Competencia
*Medio Ambiente
*Economa y Finanzas
*Mercado Interior
*Educacin y Culutra
*Pesca
*Empleo y Asuntos Sociales
*Poltica Regional
*Empresa
*Sanidad y Proteccin de los

Consumidores
*Energa y Transportes
*Sociedad de la Informacin
*Fiscalidad y Unin Aduanera
*Ampliacin
*Comercio
*Desarrollo
*Servicio Auditora
*Servicio Jurdico
*Transportes
Relaciones Exteriores
*Oficina de Ayuda Humanitaria
*Relaciones Exteriores
*EuropeAid- Oficina de Cooperacin
Servicios Internos
*Presupuestos
*Servicio Comn InterpretacinConferencias
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*Personal y Administracin
*Direccin General de Traduccin
*Grupo de Consejeros Polticos

3.1.4. Unidades administrativas descentralizadas.
A)
Oficinas Europeas[15].
Las Instituciones (individual o conjuntamente) han recurrido tradicionalmente a unidades administrativas a las que
denominaban Oficinas que, desde un grado variable de autonoma, se encontraban vinculadas orgnica y
funcionalmente a las Instituciones. En primer lugar, tendramos las Oficinas internas de la Comisin, las cuales
carecen de personalidad jurdica, son una manifestacin de la potestad de organizacin de la Comisin y
desempean cometidos especficos de ejecucin de una poltica comunitaria determinada. Estas oficinas pueden
bien ser independientes de un servicio administrativo superior, en cuyo caso rinden cuentas directamente a un
Comisario (Oficina Humanitaria de la Comunidad Europea: ECHO) o a un Consejo de Administracin (Europe-Aid:
Oficina de Cooperacin), bien formar parte de una Direccin General (Oficina Alimentaria y Veterinaria).
En segundo lugar hay que sealar las oficinas orgnicamente institucionales pero funcionalmente
interinstitucionales. As, la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude fue creada por Decisin de la Comisin en
abril de 1999[16]. Pero lo que era una unidad administrativa de la Comisin, pronto devino funcionalmente
interinstitucional. En efecto, mediante Acuerdo interinstitucional, de 25 de mayo de 1999, entre el Parlamento, el
Consejo y la Comisin[17], las dos primeras Instituciones acuerdan facilitar y encomendar el trabajo de
investigaciones internas[18] en su seno por parte de la Oficina. Finalmente, ha sido el Legislador comunitario quien,
aun respetando el origen y el carcter de servicio administrativo de la Comisin, ha elevado funcionalmente su rango
al encomendar directamente a la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude las funciones de investigacin
conferidas a la Comisin por la normativa comunitaria y los acuerdos vigentes en esos mbitos[19], amn de
extender sus investigaciones internas a todas las Instituciones y rganos comunitarios. De ah que, para la mayor
eficacia posible de sus funciones de investigacin, se la haya dotado del mayor estatus posible de independencia.
En este grupo tambin se puede encuadrar la Oficina Estadstica de las Comunidades Europeas[20].
En tercer lugar, hay que hablar de las Oficinas interinstitucionales, unidades administrativas sin
personalidad jurdica, orgnicamente adscritas a una Institucin (la Comisin), pero originariamente creadas por
todas o varias y funcionalmente al servicio de dichas Instituciones para la ejecucin especializada de tareas
administrativas comunes a todas ellas. As, la Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades Europeas
(OPOCE) y la Oficina de Seleccin de Personal de las Comunidades Europeas.
En cuarto lugar, la Comisin ha creado en su seno aunque por el carcter horizontal de sus actividades se
conciban potencialmente como interinstitucionales- un nuevo tipo de Oficinas para la ejecucin de tareas
administrativas y de apoyo a sus servicios centrales[21].
B)
Las agencias ejecutivas[22].
Las agencias ejecutivas son rganos comunitarios con personalidad jurdica a los que se dota de autonoma
orgnica y funcional para ejercer, por delegacin de la Comisin y bajo el control y responsabilidad de sta, una
funcin de servicio pblico que se concreta en la gestin especializada de determinados programas comunitarios.
Se encuentran reguladas por un Reglamento del Consejo que establece un estatuto[23] para estas agencias, que
recoge las condiciones y normas institucionales relativas a su creacin, a sus relaciones con la Comisin y normas
de delegacin, financiacin, composicin, estructura interna, personal, competencias, principios de gestin
financiera, etc.
Pese a la autonoma funcional con que se las dota, estas agencias se encuentran bajo el control y la
responsabilidad de la Comisin, pues es esta Institucin la encargada de la ejecucin de los programas comunitarios
(tarea encomendada directamente por el Legislador) y, en cualquier caso, la que tiene atribuidas las competencias
de ejecucin presupuestaria (art. 274 TCE). Como dice el Legislador, la Comisin debe poder determinar
estrictamente la labor de la agencia ejecutiva y conservar un control efectivo de su funcionamiento y, en particular,
de sus rganos directivos (Considerando 9 Estatuto agencias ejecutivas). As, desde un punto de vista
institucional-administrativo, se reconoce a la Comisin un cometido muy importante en la organizacin y el
funcionamiento de la agencia ejecutiva. En efecto, ser la Comisin quien decida la creacin de estas agencias
mediante Decisin propia. La Comisin, igualmente, decidir, en los actos concretos de delegacin, el alcance
competencial de la agencia, definiendo al mismo tiempo las condiciones, los criterios, los parmetros y las normas
para encauzar el ejercicio de las competencias delegadas. Adems, pese a gozar de autonoma de gestin, la
agencia ejecutiva estar sujeta a un control estricto de la Comisin, quien, por una parte, nombrar al Director y a
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los miembros del Comit de Direccin y, por otra, condicionar el contenido de su programa de trabajo. Este control
o tutela que ejerce la Comisin sobre la agencia se justifica por las caractersticas de las competencias que pueden
ser objeto de delegacin (recordemos, misiones de servicio pblico concretadas en la gestin de programas
comunitarios, incluyendo actos de ejecucin presupuestaria), que constituyen competencias propias de la Comisin.
De ah que la agencia se comprenda como un instrumento que asiste a la Comisin en la realizacin de sus
funciones de gestin.
Pero el instrumento ms claro de esta tutela lo constituye el control de legalidad de los actos de las
agencias ejecutivas que puede llevar a cabo la Comisin, bien a travs de un recurso administrativo interpuesto por
terceros afectados, bien a travs de una revisin de oficio (art. 22 Estatuto agencias ejecutivas). Ser
posteriormente la decisin explcita o implcita de desistimiento del recurso por parte de la Comisin la que podr
ser objeto de un recurso de anulacin ante el Tribunal de Justicia conforme al art. 230 TCE.
Lo cierto es que estas agencias ejecutivas estn llamadas a desempear un papel muy importante en la
Administracin europea por la relacin directa que tendrn con los ciudadanos. En efecto, el cometido de estas
agencias ser la gestin de programas comunitarios, aprobados por el Legislador para la concesin de ayudas o la
celebracin de contratos en el seno de una clara actividad de fomento por parte de la Unin Europea. Los mbitos
temticos y la incidencia pasada y futura de estos programas se aprecia a primera vista: energa; salud pblica;
educacin y formacin (por ejemplo, los conocidos programas Erasmus, Leonardo, Scrates, acciones Jean
Monnet); cultura; juventud; empleo y asuntos sociales; cooperacin al desarrollo; relaciones exteriores; estadstica.
En realidad, siendo un programa comunitario una accin de las autoridades europeas para la consecucin de los
objetivos de las distintas politicas europeas, teniendo a las personas como beneficiarios, y financiada por el
presupuesto de la Unin, la potencialidad de la utilizacin de estas agencias ejecutivas es cuantitativamente muy
amplia. La idea de la Comisin es que, de ahora en adelante, los ciudadanos que se quieran beneficiar de acciones
financiadas por el presupuesto europeo traten directamente, no con la Comisin en cuanto tal, sino con un servicio
descentralizado suyo: las agencias ejecutivas.
3.1.5. Servicio perifrico y Servicio Exterior.
El Servicio perifrico de la Comisin est constituido por la red de Oficinas de Representacin que
aquella mantiene en los Estados miembros. Estas Oficinas desempean una funcin de informacin y orientacin al
pblico, una funcin poltica traducida en el papel de representacin que hace de estas Oficinas los rganos
principales de enlace polivalente entre la Comision y las grandes instituciones polticas, sociales y econmicas de
cada pas (aunque estas instancias prefieran un contacto directo con Bruselas) y una funcin administrativa, pues,
en cuanto Administracin perifrica de la Comisin, sirven de apoyo e infraestructura a todas las Direcciones
Generales y Servicios en la realizacin de su trabajo.
Las Oficinas de Representacin se localizan en cada una de las capitales de los Estados miembros de la
Unin. No obstante, si las circunstancias del Estado miembro lo aconsejan, la Comisin puede establecer otras
Oficinas en determinadas ciudades distintas de las capitales, dependientes de la Oficina de Representacin del
pas, y que se conocen como antenas. As, en Espaa, la Oficina de Representacin est en Madrid y existe una
antena en Barcelona.
La Comisin, a raz del papel poltico introducido por el Tratado de la Unin Europea y reforzado por el
Tratado de Amsterdam, procedi a organizar de una forma ms sistemtica un autntico Servicio Exterior, con
clara vocacin diplomtica, encargado de la representacin de las Comunidades Europeas en el resto del mundo.
La unidad administrativa bsica sobre la que pivota esta Administracin exterior es la Delegacin, que ostenta de
hecho una categora de embajada, dirigida por un Jefe de Delegacin con rango de embajador. Las Delegaciones
pueden establecerse bien ante Estados, bien ante otras organizaciones internacionales (as, en Nueva York, ante
las Naciones Unidas; en Pars, ante la OCDE y la UNESCO; en Roma, ante la FAO, etc.). Cuando motivos polticos
lo aconsejen, lo que se establecer ser, en cambio, una Representacin (por ejemplo, en Turqua, por el conflicto
que mantiene este pas con Grecia por la soberana de Chipre). Por razones financieras y de racionalizacin,
finalmente, en determinados lugares pueden abrirse Oficinas dependientes de una Delegacin, o bien una misma
Delegacin puede estar acreditada ante varios pases (la Delegacin de Montevideo est acreditada ante Uruguay y
Paraguay, y la Delegacin en San Jos est acreditada ante Costa Rica, Guatemala, Honduras, Panam y El
Salvador), o encargarse de varias zonas (la Delegacin en Trinidad y Tobago asume la responsabilidad sobre las
Antillas Holandesas, Aruba, Martinica, Guadalupe y la Guyana Francesa).
3.2. El Consejo. La Administracin militar de la Unin Europea.
En el caso del Consejo, la Secretara General asiste a las formaciones ministeriales de aquel, al Comit de
Representantes Permanentes y a los numerosos comits y grupos creados en su seno. Est dirigida directamente
por el Secretario General Tcnico, si bien formalmente ste depende del Secretario General, a pesar del contenido
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poltico de representante exterior de la Unin Europea que el Tratado de Amsterdam le ha conferido. Dada la
funcin legislativa y excepcionalmente ejecutiva que desempea esta Institucin, sus Direcciones Generales cubren
verticalmente todas las polticas de la Unin.
La progresiva configuracin y consolidacin de la Poltica Europea de Seguridad y Defensa y, en menor
medida, la necesidad de adscribir en una Institucin las unidades administrativas creadas en el seno de la
Cooperacin policial y judicial han obligado a establecer en el seno del Consejo una serie de rganos que se
encuentran especficamente al servicio de aquellas.
En lo que respecta a la Politica Exterior y de Seguridad Comn, se ha configurado una autntica
Administracin militar en la Secretara general del Consejo[24]. Esta estructura orgnica ha sido tomada de la que
en la dcada de los noventa se implant en el seno de la UEO cuando el Tratado de la Unin Europea defini a esta
organizacin como instrumento operativo de la Unin Europea. La decisin definitiva la adopt el Consejo Europeo
de Niza que, adems de alumbrar con nuevo contenido el Comit Poltico y de Seguridad con competencias tanto en
el mbito PESC como en el de la PESD, estableci la creacin a lo largo del 2001 del Comit Militar de la Unin
Europea[25] y del Estado Mayor de la Unin Europea[26]. Esta Administracin militar de la Unin Europea cuenta
con un personal integrado por expertos militares destinados en comisin de servicio por los Estados miembros y
cuya accin reviste un carcter internacional. En lo que respecta a su rgimen jurdico, fue definido por el Consejo el
25 de junio de 2001[27]. Este rgimen jurdico es en gran medida un trasunto de los expertos nacionales en
comisin de servicio en la Comisin[28], figura recientemente incorporada por el Consejo para reforzar su
Secretara General[29] y que demuestra bien a las claras el surgimiento de una nueva Administracin en el seno
de la Unin Europea, proceso este visto siempre con suspicacia por la Administracin de la Comisin.
Finalmente, se han creado, bajo la forma de Agencias europeas, varios rganos con una funcin
especializada: dos en el mbito de la PESC (el Instituto de Estudios de Seguridad de la Unin Europea[30] y el
Centro de Satlites de la Unin Europea[31]) y dos en el marco de la Cooperacin policial y judicial en materia penal
(la Oficina Europea de Polica-Europol[32] y la Unidad Europea de Cooperacin Judicial-Eurojust[33]).
3.3. Los Secretariados administrativos de las dems Instituciones
Como apuntbamos ms arriba, en el caso de las dems Instituciones no puede hablarse de una
Administracin a su servicio sino de Secretariados administrativos que comprenden las imprescindibles
infraestructuras de recursos materiales y personales para llevar a cabo los fines institucionales que les son
atribuidos por los Tratados. De ah que los mismos respondan, en su organizacin administrativa, a su estructura y
composicin institucional.
El Parlamento Europeo, por su parte, cuenta con una Secretara General centrada ms en aspectos
internos (personal, informacin y relaciones pblicas, traduccin, etc.), pues el papel de la Institucin se acta a
travs de los grupos polticos, los cuales cuentan, a su vez, con una secretara compuesta de agentes temporales.
Adscrito al Parlamento, se encuentra el Defensor del Pueblo, que dispone de una secretara mnima para el
desarrollo de sus funciones.
La Institucin Tribunal de Justicia cuenta en su seno con dos rganos jurisdiccionales: Tribunal de Justicia
y Tribunal de Primera Instancia. La estructura administrativa es comn a ambos rganos, si bien el Tribunal de
Primera Instancia disfruta de un Secretario propio y de una serie de funcionarios adscritos para asegurar su
funcionamiento. El funcionamiento administrativo del Tribunal de Justicia se desarrolla a traves de la reunin
administrativa de los Jueces y Abogados Generales y de su Comit Administrativo (integrado por el Presidente, los
dos Presidentes de Sala ms antiguos y el primer Abogado General), que ejerce por delegacin algunas de las
competencias de organizacin y funcionamiento de la Institucin, como la decisin de de interponer el recurso de
casacin contra una sentencia del Tribunal de Primera Instancia en un asunto que oponga al Tribunal de Justicia con
uno de sus funcionarios. Los servicios estn integrados por una Direccin de Traduccin, otra de Documentacin,
Investigacin y Biblioteca, y por un rea de Administracin, el Registro y una divisin de interpretacin.
El Tribunal de Cuentas se organiza a travs de una Presidencia, de los Grupos de Trabajo y de una
Secretara General integrada por la Secretara, la Direccin de Administracin y Traduccin, la divisin de Personal
e Informtica y el servicio de Presupuesto y Contabilidad. Finalmente, tanto Comit Econmico y Social como
Comit de las Regiones cuentan, tras el Tratado de Amsterdam, con estructuras administrativas propias,
organizadas segn sus rganos especficos (grupos, en el caso del primero, y comisiones, en el caso del segundo).
4.- La Administracin institucional europea
El fenmeno experimentado por las Administraciones nacionales de creacin de entes institucionales,
dotados de personalidad jurdica, a los que se encomiendan funciones especializadas de servicio pblico o
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intervencin administrativa tambin ha tenido lugar en el seno de las Comunidades Europeas. En este caso, la
descentralizacin funcional responde a la necesidad de hacer frente a la diversificacin de las misiones que,
fundamentalmente, la Comisin debe llevar a cabo y que exigen competencias tcnicas altamente especializadas.
Por otra parte, esta descentralizacin busca igualmente una flexibilidad de gestin desde el punto de vista
presupuestario y de recursos humanos en mbitos sectoriales.
La autntica descentralizacin funcional viene dada por la atribucin de personalidad jurdica, lo que
garantiza su autonoma, a los rganos creados al amparo de la misma. Se crea as una Administracin institucional
o instrumental comunitaria, encargada de efectuar un trabajo tcnico, cientfico o de gestin muy concreto. Con ello
se configura toda una constelacin de organismos comunitarios descentralizados, dotados, como ya se ha dicho, de
personalidad jurdica, autonoma de gestin y presupuesto propio. Estaramos hablando de las conocidas como
Agencias, de las Empresas Comunes y de un conjunto de rganos caracterizados por su funcionalidad monetaria y
financiera, a los que los Tratados erigen en lo se da en llamar como Administraciones independientes: el Banco
Central Europeo y el Banco Europeo de Inversiones (ya estudiados en el captulo anterior).
4.1. Las Agencias europeas
La creacin de este tipo de rganos pblicos autnomos en la estructura administrativa comunitaria
obedeci, en un primer momento, a la finalidad ltima de todo proceso de descentralizacin funcional. Esto es,
necesidades puntuales de gestin especializada. As, la primera Agencia que apareci fue la Agencia de
Abastecimiento del Euratom, nica creada directamente por un Tratado (el del Euratom)[34], pero tanto su
sometimiento orgnico y funcional a la Comisin como sus avatares histricos han terminado por hacer de ella un
servicio administrativo ms de la Comisin. Posteriormente, y con motivaciones similares, habra que considerar la
creacin en 1975 de las Agencias de la primera generacin[35]. Su peculiaridad por entonces era clara: un
mandato limitado de tareas; una normativa sobre personal especfica -aunque hoy da slo se mantenga para la una
de ellas[36]- y autonoma de gestin.
En 1990, en cambio, se inicia un frentico movimiento ininterrumpido de creacin de nuevos organismos
comunitarios encuadrados en las entonces denominadas Agencias de segunda generacin- que han obligado a
una reflexin sobre su posicin en la estructura institucional y administrativa europea. Su aparicin segn Edoardo
CHITI- se explica en el contexto histrico del proceso de integracin europea, cuando su ncleo principal y
aglutinador, el mercado interior, haba alcanzado tal grado de implantacin que para entonces se enfrentaba al reto
de una efectiva aplicacin y salvaguarda que la administracin indirecta del Derecho europeo, llevada a cabo por
los Estados miembros, no poda satisfacer. La exigencia de una accin administrativa comn en determinados
sectores y las tradicionales dificultades funcionales y polticas para instaurar una Administracin comunitaria
centralizada para el desarrollo de ciertas actividades obligaron, en cambio, a reforzar no a la Comisin sino
fenmenos peculiares de cooperacin entre los Poderes Pblicos de los Estados miembros y de las Comunidades.
Para este autor, las normativas sectoriales representan precisamente el intento por resolver la cuestin de
la efectividad planteada por la tradicional estrategia de accin comunitaria con instrumentos que no impliquen un
refuerzo directo del ejecutivo comunitario. Por un lado, se procede a la racionalizacin de determinadas funciones a
travs de una regulacin comunitaria. Por otro, las atribuciones vinculadas a tales funciones se reparten entre una
multiplicidad de rganos nacionales, supranacionales y comunes, de las cuales son los titulares. Ulteriormente,
adems, se establecen entes comunitarios que bien asegurando la coordinacin del conjunto de tales rganos, bien
siendo titulares de potestades superiores respecto a los otros entes competentes- constituyen un instrumento de
gestin de todas las Administraciones integradas por el conjunto de rganos entre los que se reparten las
potestades[37].
De esta manera, las Agencias europeas se sitan entre las Instituciones y los Estados miembros, pero
orgnica y funcionalmente forman parte de la estructura administrativa europea. De ah que su existencia tenga que
respetar el equilibrio institucional europeo. En principio, ste quedara asegurado, en primer lugar, porque la
creacin de una Agencia es obra del Legislador (iniciativa de la Comisin, decisin del Consejo y Parlamento). En
segundo lugar, porque a las Agencias europeas no se les ha dotado de competencias discrecionales cuyo ejercicio
pudiera alterar el reparto de competencias y responsabilidades establecido por los Tratados[38]. En tercer lugar,
porque las Instituciones ostentan ciertos mecanismos de control[39] sobre las Agencias europeas (aprobacin de la
ejecucin presupuestaria por el Parlamento; intervencin del auditor interno de la Comisin; nombramiento y cese de
titulares de rganos de direccin, etc.).
No obstante lo cual, la autonoma funcional y, por supuesto, administrativa de las Agencias europeas no se
pone en duda, pues son precisamente esos cometidos altamente especializados desde el punto de vista tcnico o
cientfico los que justifican igualmente su existencia como entes descentralizados de la Administracin europea. Su
posicin respecto a la Comisin es, a estos efectos, sintomtica, pues sta no ejerce una tutela ni legal ni poltica
sobre aquellas[40], por mucho que algunas de estas Agencias desarrollen su actividad al servicio de la Comisin
(v.gr. asistencia tcnica, emisin de dictmenes, etc.), pues en tales casos se trata de funciones que realizan
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institucionalmente en la medida en que sus normas de creacin les imponen ese mandato que es su razn de ser,
pero nunca lo harn en virtud de una decisin unilateral de la Comisin ni al amparo de sus directrices.
Para entender mejor el estatus y la funcin de las Agencias europeas, puede resultar til proceder a una
clasificacin o tipologa de las actualmente existentes. Lo cual no deja de ser siempre una tarea sumamente
compleja y de resultados insatisfactorios, debido a una heterogeneidad entre ellas derivada de la singularidad
recalcitrante de sus regmenes jurdicos. A pesar, pues, de las limitaciones y simplificaciones de tal operacin, se
podran agrupar las Agencias europeas en las siguientes categoras:
A)
Agencias reguladoras[41]. Estas Agencias se caracterizaran, de una parte, porque sus funciones se
encaminan directamente a la operatividad de determinados mbitos del mercado interior y, de otra,
porque pueden adoptar decisiones individuales que producen efectos jurdicos vinculantes para
terceros[42].
B)
Agencias de asistencia cientfica y tcnica. Estas Agencias recopilan datos y preparan informacin
de carcter tcnico y cientfico en sus respectivos mbitos especficos de actuacin[43]. Pueden servir
como medios de coordinacin y cooperacin entre rganos nacionales y supranacionales, as como
implicar a representantes de los sectores afectados[44]. Por sus funciones, cabra singularizar, por un
lado, las Agencias cuya misin principal es proporcionar asistencia mediante inspecciones en el territorio
de los Estados miembros encaminadas a que la Comisin garantice el cumplimiento del Derecho
Comunitario[45] y, por otro, las Agencias encargadas de emitir dictmenes y recomendaciones que
constituyen la base tcnica y cientfica de las posteriores decisiones de la Comisin[46].
C)
Agencias de gestin. Excepcionalmente se han creado Agencias que desempean tareas

administrativas, bien para ayudar a la gestin ordinaria de otras Agencias en cometidos especficos[47],
bien para la ejecucin de programas comunitarios[48].
D)
Agencias europeas que actan en el seno de las polticas intergubernamentales de la Unin

Europea[49].
La estructura interna bsica de las Agencias responde a un modelo basado en dos rganos de direccin,
uno colegiado y otro unipersonal. En primer lugar, un Consejo de Administracin, integrado por representantes de
los Estados miembros, de la Comisin (y, excepcionalmente, del Parlamento) y, segn la Agencia, representantes
de intereses diversos de los sectores implicados. En segundo lugar, un Director ejecutivo (Presidente o Director),
nombrado en algn caso por la Comisin, normalmente por el propio Consejo de Administracin de entre una lista
propuesta por la Comisin y singularmente (Oficina de Armonizacin del Mercado Interior) por el Consejo. Su
mandato suele cubrir un perodo de cinco aos, renovables. Finalmente, la estructura se puede completar con un
Comit Cientfico, en el que estn presentes expertos en la materia de cada uno de los Estados miembros.
Desde el punto de vista financiero, el objetivo es la autonoma presupuestaria, la cual se conseguira por la
obtencin de recursos propios bajo la forma de tasas por los servicios prestados; no obstante, esta autosuficiencia
financiera depender de cada Agencia y, en todo caso, se prev, siempre que sea necesario, una lnea
presupuestaria en forma de subvenciones previstas en el presupuesto de la Unin. Sus normas de creacin
atribuyen la aprobacin del presupuesto previo visto bueno de la autoridad presupuestaria- al Consejo de
Administracin de cada Agencia, mientras que la aprobacin de la gestin de la ejecucin coresponde al
Parlamento, previa recomendacin del Consejo. Por otra parte, el auditor interno de la Comisin ejercer sobre las
Agencias europeas las mismas competencias que respecto de los servicios de la Comisin, al tiempo que se sujetan
igualmente a las normas contables establecidas por el contable de la Comision. Por ltimo, su actividad financiera y
presupuestaria se encuentra regulada por un Reglamento finaciero singular a cada Agencia, si bien, en el caso de
que reciban subvenciones del presupuesto europeo, aquel deber respetar lo previsto en un Reglamento finaciero
marco[50] aprobado por la Comisin (art. 185 Reglamento Financiero).
Desde el punto de vista del personal, se someten salvo la Fundacin para la Mejora de las Condiciones
de Vida y de Trabajo- al rgimen general establecido en el Estatuto de funcionarios y el Rgimen Aplicable a los
otros agentes. Aunque gozan de autonoma de gestin en este aspecto, el nuevo Reglamento financiero europeo les
ha sustraido la capacidad de fijar ellos mismos, en su presupuesto, la plantilla del personal, competencia que ahora
asume la autoridad presupuestaria (art. 46 Reglamento financiero general).
2.2. Las Empresas Comunes
El Tratado de la Comunidad Europea de la Energa Atmica (arts. 45 y ss) prev la creacin -o la
transformacin- de empresas de capital importancia para el desarrollo de la industria nuclear europea, a las que
denomina Empresas Comunes. El proyecto de creacin debe emanar de la Comisin y ser constituida por decisin
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del Consejo. Gozan de personalidad jurdica y se rigen por las disposiciones del Tratatado del Euratom, por sus
Estatutos y, eventualmente, por la legislacin nacional del Estado miembro en el que acten. Aunque no se
benefician del Protocolo sobre Privilegios e Inmunidades (como las Agencias), pueden disfrutar de las ventajas
contenidas en el Anexo III del Tratado del Euratom, sustantivamente idnticas en muchos aspectos a aquel
(inmunidad fiscal, privilegios de circulacin, etc.). La nica Empresa Comn creada hasta el momento es la Joint
European Tours (JET), Joint Undertaking[51], de la que la jurisprudencia considera sorprendentemente que no
forma parte de la Comunidad[52].
BIBLIOGRAFA: DELLA CANANEA, G.: LAmministrazione europea en Trattato di Diritto Amministrativo (Dir. S.
Cassese), Tomo II, Giuffr, Miln 2000, pp. 1511-1627; CHITI, E., Le Agenzie europee. Unit e decentramento
nelle Amministrazioni comunitarie, Cedam, Miln 2002; EDWARDS, G. y SPENCE, D. (eds.), The European
Commission, Cartermill, Londres 1994; FUENTETAJA, J.A., Funcin Pblica Comunitaria, Marcial Pons, Madrid
2000; La funcin pblica comunitaria como contrapunto a la tendencia laboralizadora en Europa en
Documentacin Administrativa, n. 243 (septiembre-diciembre 1995), pp. 325-345; Las reformas de la
Administracin y de la Funcin Pblica comunitarias en Revista de Derecho de la Unin Europea (REDUE), n. 3,
2002, pp. 176-177; El papel de las oficinas europeas en la estructura administrativa comunitaria en Revista
General de Derecho Administrativo, n. 4, 2003 (www.iustel.com); Las agencias ejecutivas de la Comisin
Europea en Revista de Derecho de la Unin Europea (REDUE), n.6, 2004; LENAERTS, K. y VERHOEVEN, A.:
Towards a Legal Framework for executive rule-making in the EU? The Contribution of the New Comitology
Decision en CMLRev., 37, 2000, pp. 645-686; MICHELMANN, H.J., Organizational effectiveness in a
multinational bureaucracy: the case of the Commission of the European Communities, Indiana University, 1975:
PETERS, B.G.: The Commission and Implementation in the European Union: Is There an Implementation Deficit
and Why? en At The Heart of the Union. Studies of the European Commission (Ed. N. Nugent), 2nd ed., Palgrave,
pp. 190-205; STEVENS, A. y STEVENS, H., Brussels bureaucrats? : the Administration of the European Union,
Palgrave, Basingstoke 2001.
* Profesor Titular de Derecho Administrativo (Universidad Nacional de Educacin a Distancia, Espaa). El presente
trabajo ha sido realizado gracias a una beca Marie Curie de la Comunidad Europea (HPMF-CT-2002-01960) en el
marco del proyecto de investigacin The Impact of Changes in the Executive Function of the Community Legal
Order on Decision-making and Policy Objectives, bajo la direccin de la Profesora Louise Ackers (Universidad de
Leeds).
[1] Por su parte, el art. 10 TCE hace hincapi en la forma en que los Estados deben llevar a cabo el cumplimiento
de la obligacin de ejecutar el Derecho Comunitario cuando dice que los Estados miembros adoptarn todas las
medidas generales o particulares apropiadas para asegurar el cumplimiento de las obligaciones derivadas del
presente Tratado o resultantes de los actos de las Instituciones de la Comunidad.
[2] Vid. METCALFE, L.: After 1992: Can the Commission Manage Europe? en Australian Journal of Public
Administration, v. 51, 1992, pp. 117-130; PETERS, B.G.: The Commission and Implementation in the European
Union: Is There an Implementation Deficit and Why? en At The Heart of the Union. Studies of the European
Commission (Ed. N. Nugent), 2nd ed., Palgrave, pp. 190-205.
[3] Sentencia 24/10/1989, asunto 16/88, caso Comisin v. Consejo, Rec., p. 3485, n. 11, donde el Tribunal de
Justicia dej claro que el concepto de ejecucin comprende tanto la elaboracin de normas de aplicacin como la
aplicacin de normas a casos particulares mediante actos de alcance individual, pues el Tratado en su actual
artculo 202 utiliza el trmino ejecucin sin restringirle con precisiones adicionales, de ah que su interpretacin no
pueda excluir los actos individuales.
[4] Sentencia 17/12/1970, asunto 251/70, caso Rec. 1970, p. 1161.
[5] Como seala ALONSO GARCIA, utilizando los conceptos de Derecho secundario y de Derecho terciario, la
obligacin de atribuir competencias ejecutivas a la Comisin, sin embargo, existe no con carcter general o
absoluto, sino siempre y cuando la norma del Consejo, renunciando a una regulacin completa de la materia
(respetando dicha regulacin completa, como es lgico, el reparto de competencias entre la Comunidad en cuanto
tal y los Estados miembros), prevea su ulterior desarrollo todava en el nivel comunitario, en cuyo caso el Consejo s
que est obligado a ceder a la Comisin el ejercicio de tal desarrollo ... Dicho con otras palabras, lejos de cualquier
supuesta reserva indeterminada- de Derecho terciario, lo que impone el artculo 145 es que, en el supuesto de que
el Consejo establezca competencias de ejecucin de sus normas, stas deben recaer como regla general sobre la
Comisin y slo excepcionalmente en el propio Consejo; Con otras palabras, la obligacin del artculo 145 debe
conectarse no con la exigencia de dejar algo de terreno al Derecho terciario, sino de referir la titularidad sobre ese
Derecho terciario, cuyo terreno es libremente creado por el Consejo (dentro de los lmites, se reitera, de las
competencias normativas de la Comunidad), a la Comisin: ALONSO GARCIA, R., Derecho Comunitario. Sistema
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Constitucional y Administrativo de la Comunidad Europea, Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid 1994, p.
144.
[6] Decisin (1999/468/CE) del Consejo, de 28 de junio de 1999, por la que se establecen los procedimientos para
el ejercicio de las competencias de ejecucin atribuidas a la Comisin (DO n. L 184, de 17 de julio de 1999, p. 23),
que ha sustituido a una anterior de 1987 (DO L 197 de 18 de julio de1987, p.33).
[7] Estas competencias pueden ser de naturaleza tanto normativa como material. Entre las primeras cabra citar, a
ttulo de ejemplo, las directivas o decisiones que la Comisin puede dirigir a los Estados miembros en el mbito de
los monopolios pblicos (art. 86.3 TCE) o los reglamentos de aplicacin que configuran la libre circulacin de
trabajadores en el sentido de permitir a stos permanecer en el territorio de un Estado miembro despus de haber
ejercido en l un empleo (art. 39.3 d) TCE). Entre las competencias de naturaleza material, puede citarse el control
sobre las ayudas pblicas de los Estados miembros (art. 88 TCE). Un elenco exhaustivo puede encontrarse en
ESTELLA DE NORIEGA, A.: La Administracin pblica comunitaria en V.V.A.A., Manual de Derecho
Administrativo Comunitario, Centro de Estudios Ramn Areces, Madrid 2000, pp. 106-113.
[8] Por ejemplo, autorizaciones para otorgar ayudas de Estado en el mbito de la poltica agrcola (art. 36 TCE) o
de la poltica de competencia (art. 88.2 TCE). Con ms detalle, ESTELLA DE NORIEGA, A.: La Administracin
pblica comunitaria en V.V.A.A., Manual de Derecho Administrativo Comunitario, Centro de Estudios Ramn
Areces, Madrid 2000, pp. 121-123.
[9] La Reforma de la Comisin. Libro Blanco Primera Parte, COM(2000) 200final, Bruselas 5 abril 2000, p. 9: su
objetivo es adoptar las decisiones sobre las prioridades polticas y los recursos correspondientes de forma conjunta,
en todos los niveles de la organizacin. De esta forma, los recursos se asignarn segn las prioridades e,
inversamente, las decisiones sobre las prioridades estarn plenamente inormadas por las necesidades de los
recursos. Este mecanismo permitir un aumento de la eficacia, ya que a las decisiones sobre las prioridades, los
objetivos polticos y las actividades corresponderan otras sobre la asignacin de recursos humanos, administrativos,
informticos y financieros
[10] A este respecto resulta significativo que la Comisin inste a que Parlamento y Consejo asuman igualmente esta
perspectiva de trabajo adoptada por la Comisin a la hora de encomendarle nuevas tareas. As, en lo que supone
toda una declaracin de intenciones, la Comisin considera que su reforma administrativa slo puede llevarse a
cabo con xito si se produce un cambio paralelo en el Consejo y el Parlamento, de forma que stos, al solicitar a la
Comisin que asuma el desempeo de nuevas tareas, sean conscientes de las implicaciones que ello tiene en
cuanto a la capacidad de la Comisin para ejecutar las responsabilidades que ya le incumben. La Comisin tendr
que negarse a aceptar esas tareas si no dispone de fondos suficientes, actitud que las dems instituciones no
deberan interpretar como negativa de acatar la voluntad democrtica, sino como un comportamiento responsable y
necesario dirigido a salvaguardar los intereses de los ciudadanos y los contribuyentes de la Unin [La Reforma de
la Comisin. Libro Blanco Primera Parte, COM(2000) 200final, Bruselas 5 abril 2000, p. 28].
[11] No obstante, las particularidades ejecutivas de la Comisin europea obligan a matizar cualquier afirmacin
sobre su actividad administrativa. Por eso, como seala DELLA CANANEA, la afirmacin de que la originaria
Administracin europea fuese una Administracin de misin y hubiese recientemente evolucionado a una
Administracin de gestin resulta aceptable pero slo parcialmente. De hecho, a la organizacin pblica europea
no se le exige el desarrollo de actividades de gestin que son tpicas de los aparatos estatales; no efecta
programaciones inherentes a la utilizacin del territorio; ni realiza actividades de certificacin o de dacin de fe
pblica, tpicas de los aparatos estatales o locales. En resumen, no tiene responsabilidades administrativas de
gestin de estructuras complejas como las propias de otros modernos Ordenamientos con finalidades generales.
Adems, ni siquiera ha perdido su originario papel de copartcipe de la direccin poltica e incluso lo ha acentuado
respecto al arbitraje entre los diferentes intereses implicados en la integracin europea: Cfr. DELLA CANANEA, G.:
LAmministrazione europea en Trattato di Diritto Amministrativo (Dir. S. Cassese), Tomo II, Giuffr, Miln 2000, p.
1526.
[12] La Reforma de la Comisin. Libro Blanco, COM(2000) 200final, Bruselas 5 de abril de 2000.
[13] Es lo que el Reglamento Financiero de 2002 denomina gestin compartida : por ejemplo, el Fondo Europeo de
Orientacin y Garanta Agrcola (Seccin de Garanta) y la gestin de los Fondos Estructurales.
[14] El Reglamento Financiero la denomina gestin descentralizada y comprende las acciones exteriores
(principalmente la cooperacin al desarrollo) de la Comisin.
[15] Vid. FUENTETAJA, J.A.: El papel de las oficinas europeas en la estructura administrativa comunitaria en
Revista General de Derecho Administrativo, n. 4, 2003 (www.iustel.com).
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[16] Decisin (1999/352/CE,CECA,Euratom) de la Comisin, de 28 de abril de 1999, por la que se crea la Oficina
Europea de Lucha contra el Fraude (DO n. L 136, de 31 de mayo de 1999, p. 20).
[17] Acuerdo Interinstitucional, de 25 de mayo de 1999, el Parlamento Europeo, el Consejo de la Unin Europea y
la Comisin de las Comunidades Europeas, relativo a las investigaciones internas efectuadas por la Oficina
Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO n. L 136, de 31 de mayo de 1999, p. 15).
[18] La finalidad de las investigaciones internas es, por un lado, luchar contra el fraude, la corrupcin y cualquier otra
actividad ilegal que vaya en detrimento de los intereses financieros de las Comunidades Europeas y, por otro,
indagar los hechos graves, ligados al desempeo de actividades profesionales, potencialmente constitutivos de un
incumplimiento de las obligaciones de los funcionarios y agentes de las Comunidades que puedan dar lugar a
diligencias disciplinarias y, en su caso, penales, o un incumplimiento de las obligaciones anlogas de los miembros,
de los directivos o de los miembros del personal no sometidos al Estatuto.
[19] Art. 1.1. del Reglamento (1073/1999/CE) del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de mayo de 1999,
relativo a las investigaciones efectuadas por la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF) (DO n. L 136,
de 31 de mayo de 1999, p. 1). Esta delegacin directa del Legislador en favor de la Oficina reviste especial
trascendencia en el caso de las investigacione externas, pues le atribuye competencia para realizar controles y
verificaciones in situ para la proteccin de los intereses financieros de las Comunidades contra los fraudes e
irregularidades [Reglamento (2185/96/Euratom,CE) del Consejo, de 11 de noviembre de 1996 (DO n. L 292, de 15
de noviembre de 1996, p. 2)], as como en los Estados miembros para investigar irregularidades [Reglamento
(2988/95/CE,Euratom) del Consejo, de 18 de diciembre de 1995 (DO n. L 312, de 23 de diciembre de 1995, p. 1)].
[20] Creada en los albores de la CECA, el Reglamento sobre la estadstica comunitaria de 1997 [Reglamento
(322/97/CE) del Consejo, de 17 de febrero de 1997, sobre la estadstica comunitaria (DO n. L 52, de 22 de febrero
de 1997, p. 1)] define a Eurostat como el servicio de la Comisin encargado de desempear las funciones que
incumben a sta en el mbito de la produccin de estadsticas comunitarias (art. 2), estableciendo al mismo tiempo
los principios conforme a los cuales debe actuar (especialmente, imparcialidad, que implica la autonoma tcnica de
funcionamiento) y asignndole tareas y obligaciones, como la aplicacin del programa estadstico comunitario, el
establecimiento de normas y mtodos que permitan producir unas estadsticas imparciales, fidedignas, pertinentes y
hacer accesibles las estadsticas comunitarias a las Instituciones comunitarias, a las Administraciones de los
Estados miembros, a los operadores econmicos y sociales, a los crculos acadmicos y al pblico en general, para
la formulacin, aplicacin, seguimiento y evaluacin de las polticas comunitarias: Decisin de la Comisin
(97/281/CE), de 21 de abril de 1997, sobre la funcin de Eurostat en la produccin de estadsticas comunitarias
(DO n. L 112, de 29 de abril de 1997, p. 56).
[21] Decisin de la Comisin (2003/522/CE), de 6 de noviembre de 2002, por la que se crea la Oficina de gestin y
liquidacin de los derechos individuales (DO n. L 183, de 22 de julio de 2003, p. 30). Decisin de la Comisin
(2003/523/CE), de 6 de noviembre de 2002, por la que se crea la Oficina de infraestructuras y logstica de
Bruselas (DO n. L 183, de 22 de julio de 2003, p. 35). Decisin de la Comisin (2003/524/CE), de 6 de noviembre
de 2002, por la que se crea la Oficina de infraestructuras y logstica de Luxemburgo (DO n. L 183, de 22 de julio
de 2003, p. 40).
[22] Vid. FUENTETAJA, J.A.: Las agencias ejecutivas de la Comisin Europea en Revista de Derecho de la Unin
Europea (REDUE), n.6, 2004.
[23] Reglamento (58/2003/CE) del Consejo, de 19 de diciembre de 2002, por el que se establece el estatuto de las
agencias ejecutivas encargadas de determinadas tareas de gestin de los programas comunitarios (DO n. L 11,
de 16 de enero de 2003, p. 1). En adelante, se citar como Estatuto agencias ejecutivas.
[24] Vid. FUENTETAJA, J. y BACIGALUPO, M., Las Polticas de la Unin Europea. La Poltica Exterior y de
Seguridad Comn y la Cooperacin Policial y Judicial en materia penal, Colex, Madrid 2001.
[25] Decisin (2001/79/PESC) del Consejo, de 22 de enero de 2001 (DO n L 27, de 30 de enero de 2001, p. 4).
[26] Decisin (2001/80/PESC) del Consejo, de 22 de enero de 2001 (DO n L 27, de 30 de enero de 2001, p. 7).
[27] Decisin (2001/496/PESC) del Consejo, de 25 de junio de 2001, relativa al rgimen aplicable a los militares
nacionales, destacados en rgimen de comisin de servicios en la Secretara General del Consejo con objeto de
constituir un Estado Mayor de la Unin Europea (DO n L 181, de 4 de julio de 2001, p. 1).
[28] Vid. FUENTETAJA, J.A., Funcin Pblica Comunitaria, Marcial Pons, Madrid 2000, pp. 69-70.
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[29] Decisin (2001/41/CE) del Consejo, de 22 de diciembre de 2000, relativa al rgimen aplicable a los expertos
nacionales en comisin de servicio en la Secretara General del Consejo en el marco de un rgimen de intercambio
de funcionarios de la Secretara General del Consejo de la Unin Europea y funcionarios de las administraciones
nacionales o de organizaciones internacionales (DO n L 11, de 16 de enero de 2001, p. 35).
[30] Accin comn (2001/554/PESC) del Consejo, de 20 de julio de 2001 (DO n L 200, de 25 de julio de 2001, p.
1).
[31] Accin comn (2001/555/PESC) del Consejo, de 20 de julio de 2001, relativa a la creacin de un Centro de
Satlites de la Unin Europea (DO n L 200, de 25 de julio de 2001, p. 5). El Consejo aprob en febrero de 2002 el
Reglamento del personal del Instituto de Estudios de Seguridad de la Unin Europea y, prcticamente idntico, el
del Centro de Satlites de la Unin Europea [Adoptados por el Consejo, mediante procedimiento escrito, en virtud
del artculo 8 de la Accin comn (2001/554/PESC) del Consejo, de 20 de julio de 2001 y publicado en el DO n L
39, de 9 de febrero de 2002, p. 18 y DO n L 39, de 9 de febrero de 2002, p. 44].
[32] Convenio basado en el artculo K.3 del Tratado de la Unin Europea, por el que se crea una Oficina Europea de
Polica (Convenio Europol) (DO n C 316, de 27 de noviembre de 1995, p. 2) y Acto del Consejo, de 26 de julio de
1995, relativo al establecimiento del Convenio, basado en el artculo K.3 del Tratado de la Unin Europea, por el que
se crea una Oficina Europea de Polica (Convenio Europol) (DO n C 316, 27 de noviembre de 1995, p. 1)
[33] Decisin (2002/187/JAI) del Consejo, de 28 de febrero de 2002, por la que se crea Eurojust para reforzar la
lucha contra las formas graves de delincuencia (DO n L 63, de 6 de marzo de 2002, p. 1); Reglamento interno de
Eurojust (DO n C 286 de 22 noviembre 2002 p. 1-7).
[34] La finalidad de esta Agencia es la de asegurar el abastecimiento de minerales, materiales bsicos y materiales
fisionables especiales segn el principio de igualdad de acceso a los recursos y mediante una poltica comn de
abastecimiento (arts. 52.2 b) y 54 TCEEA). La naturaleza de sus actividades haca necesario un funcionamiento
basado en normas comerciales y una autonoma financiera basada en la percepcin de un canon, al que luego
renunciara mediante la Decisin de 1 y 2 de febrero de 1960, por lo que su funcionamiento hoy da se financia en
su casi totalidad por una subvencin del presupuesto general.
[35] Centro Europeo para el Desarrollo de la Formacin Profesional y la Fundacin Europea para la Mejora de las
Condiciones de Vida y de Trabajo.
[36] Reglamento (CECA,CEE,Euratom) n 1860/76, de 29 de junio de 1976, por el que se establece el rgimen
aplicable al personal de la Fundacin Europea para la mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (DO n L 214
de 6 de agosto de 1976, p. 24).
[37] CHITI, E., Le Agenzie europee. Unit e decentramento nelle Amministrazioni comunitarie, Cedam, Miln
2002, p. 57.
[38] Se trae a colacin en este punto la famosa jurisprudencia Meroni [Meroni v. Alta Autoridad, 13 junio 1958
(9,10/56), Rec. 1954-1960, p. 123], donde el Tribunal de Justicia estableci unos lmites muy restrictivos a la
posibilidad de delegacin de competencias por parte de las Instituciones a rganos u organismos no establecidos en
los Tratados. Aunque la doctrina del Tribunal, en el citado asunto, recay en el supuesto mximo de delegacin,
pues se trataba de la subcontratacin de determinadas tareas de gestin por la Alta Autoridad en empresas
privadas, lo cierto es que las limitaciones establecidas por la jurisprudencia han planeado desde entonces sobre la
organizacin y la accin administrativa comunitaria. Pinsese en el rgimen ya estudiado de las nuevas agencias
ejecutivas. En lo que respecta a las Agencias europeas, tal doctrina ha llevado a la limitacin del tipo de
competencias y potestades atribuidas a aquellas, reducindose su perfil a actividades de gestin, asistencia y
coordinacin.
[39] Vid. YATAGANAS, X.A., Delegation of Regulatory Authority in the European Union. The relevance of the
American model of independent agencies, Jean Monnet Working Paper 3/01, p. 46.
[40] A pesar de ello, la Comisin pretende asumir una suerte de posicin de supremaca ejecutiva sobre las
Agencias europeas, por entender que sobre ella recae la responsabilidad general por el sistema ejecutivo europeo.
Para esta Institucin, la Comisin debe velar por el mantenimiento de la unidad y la integridad de la funcin
ejecutiva a nivel comunitario. De ah que propuesiera un encuadramiento jurdico de las Agencias europeas, no
como una propuesta legislativa, sino ms bien como una declaracin de intenciones que, por un lado, se reflejar en
sus futuras iniciativas legislativas sobre aquellas y, por otro, tiene por destinatarios al Parlamento y al Consejo,
quienes, en cambio, estn lejos de aceptar la idea de principio de la Comisin: El encuadramiento de las agencias
reguladoras europeas, Comunicacin de la Comisin, COM(2002) 718final, Bruselas, 11 diciembre 2002.
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[41] La denominacin es un tanto ambigua, pues no se corresponden con el modelo de referencia por excelencia de
las agencias norteamericanas, transplantado en Europa en los sectores liberalizados. Tampoco guarda relacin
con la amplia definicin de la Comisin: la nocin de agencia reguladora europea designa a las agencias
encargadas de participar de manera activa en el ejercicio de la funcin ejecutiva, mediante actos que contribuyen a
la regulacin de un sector determinado: El encuadramiento de las agencias reguladoras europeas, Comunicacin
de la Comisin, COM(2002) 718final, Bruselas, 11 diciembre 2002, p. 4.
[42] Oficina de Armonizacin del Mercado Interior (marcas, diseos y modelos); Oficina Comunitaria de
Variedades Vegetales; Agencia Europea de Seguridad Area.
[43] Centro Europeo para del Desarrollo de la Formacin Profesional; Fundacin Europea para la Mejora de las
Condiciones de Vida y de Trabajo; Observatorio Europeo de la Droga y las Toxicomanas; Agencia Europea para
la Seguridad y la Salud en el Trabajo; Observatorio Europeo del Racismo y la Xenofobia.
[44] Agencia Europea de Medio Ambiente.
[45] Agencia Europea de Seguridad Martima.
[46] Agencia Europea para la Evaluacin de los Medicamentos; Agencia Europea de Seguridad Alimentaria.
[47] Centro de Traduccin de los rganos de la Unin Europea.
[48] Agencia Europea de Reconstruccin; Fundacin Europea de Formacin.
[49] Instituto de Estudios de Seguridad de la Unin Europea; Centro de Satlites de la Unin Europea; Oficina
Europea de Polica-Europol; Unidad Europea de Cooperacin Judicial-Eurojust.
[50] Reglamento (2343/2002/CE,Euratom) de la Comisin, de 23 de diciembre de 2002, por el que se aprueba el
Regalmento financiero marco de los organismos a que se refiere el artculo 185 del Reglamento (CE,Euratom) n.
1605/2002 del Consejo, por el que se aprueba el Reglamento financiero aplicable al presupuesto general de las
Comunidades Europeas (DO L 357, de 31 de diciembre de 2002, p. 72).
[51] Decisin (78/471/Euratom) del Consejo, de 30 de mayo de 1978 (DO n L 151, de 7 de junio de 1978).
[52] Sentencia de 16/12/1994, asunto T-177/94, caso Altmann e.a./Comisin, Rec. 1994, p. II-1245.
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