Análisis: Lineamientos de Colaboración Entre Operadores de Telecomunicaciones e Instancias de Justicia y Seguridad

Consultora especializada en el
impacto de la poltica pblica en las

telecomunicaciones, las TIC y los
medios.
Anlisis:
lineamientos de
colaboracin de
operadores con
instancias de
justicia y
seguridad
Jess Romo de la Cruz

Diciembre, 2014
Lineamientos de colaboracin con la justicia
http://telconomia.com
Introduccin
La Ley Federal de Telecomunicaciones y Radiodifusin (LFTR) en su Ttulo Octavo establece
las obligaciones de colaboracin de los operadores de telecomunicaciones con las
instancias de justicia y seguridad pblica del Estado. Como parte de su mandato, el
Instituto Federal de Telecomunicaciones (IFT) someti a consulta pblica su anteproyecto
de lineamientos1 sobre esta materia entre el 12 y el 27 de noviembre del 2014.
Estas reglas cubren requisitos como la conservacin de datos de las comunicaciones de los
usuarios en bases de datos de los operadores, la localizacin geogrfica en tiempo de real
de dispositivos mviles (geolocalizacin), la intervencin de comunicaciones privadas, la
suspensin de seales a solicitud de las autoridades, la homologacin de un nmero
telefnico para emergencias, entre otros.
El presente anlisis se centra en el conjunto de lineamientos que rigen las siguientes
interacciones de los operadores con instancias de seguridad pblica y justicia, cmo estn
definidos en la ley y cmo se traducen en factores de costos para la industria:
1.- La intervencin de las comunicaciones privadas.
2.- Geolocalizacin de dispositivos mviles.
3.- Retencin de datos de las comunicaciones de usuarios.
De manera general, los lineamientos sobre estas obligaciones tienen distintos niveles de
precisin sobre qu autoridades estn facultadas para hacer estas peticiones y qu marco
jurdico las ampara. La geolocalizacin y la intervencin de comunicaciones privadas tienen
un antecedente ms explcito en la ley, pero el acceso a datos de comunicaciones
almacenados por los concesionarios tiene controles menos especficos.
Entre los costos que pueden ser identificados con ms claridad para la industria se
encuentra la capacidad para retener una mayor cantidad de datos derivadas de la
expansin del plazo en la ley a dos aos, el requisito de tener plataformas y protocolos
seguros para transferir esta informacin al gobierno, su revisin peridica para el IFT, el
cumplimiento de estndares de conservacin de datos y geolocalizacin, as como la
http://www.ift.org.mx/iftweb/industria-2/industria-intermedia-nv/consulta-publica-del-anteproyecto-de-lineamientos-decolaboracion-en-materia-de-seguridad-y-justicia/
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capacitacin de responsables de procesar estas solicitudes para dar respuesta a la

autoridad y tener la capacidad de evaluar si son procedentes o no.
La recomendacin que se desprende de este anlisis es que el IFT en uso de sus facultades
como organismo autnomo recurra a esquemas de gobernanza2 para perfeccionar los
lineamientos que resulten de la consulta pblica. Al establecer un espacio institucional
para incluir a los actores que quedan excluidos en la redaccin de la ley y los lineamientos
se tiene oportunidad de analizar estndares y mejores prcticas relativas a la proteccin de
datos personales, su tratamiento, interpretaciones ms especficas sobre qu autoridades
estn facultadas para solicitar la colaboracin de los operadores y revisar los costos en los
que la industria incurrir para dar cumplimiento a estas obligaciones.
Intervencin de Comunicaciones Privadas

La intervencin de las comunicaciones privadas es la que tiene criterios ms especficos en
la legislacin nacional. El artculo 16 de la constitucin poltica mexicana3 seala de manera
explcita que estos procedimientos se autorizan solamente a travs de un juez federal y a
solicitud de autoridades federales facultadas por la ley4, as como por los titulares de los
ministerios pblicos de las entidades federativas5. Estas solicitudes de intervencin
siempre deben especificar su fundamento legal, causas, tipo de comunicacin y sujetos a
intervenir, as como el plazo. Las intervenciones no son realizables en materia electoral,
fiscal, civil, mercantil, laboral o administrativa.
La LFTR6 transcribe prcticamente esta porcin del artculo 16 en trminos de las
autoridades que pueden solicitar la autorizacin de comunicaciones privadas al poder
judicial federal:
Un esquema de poltica pblica de gobernanza es, por ejemplo, un presupuesto participativo. En estos esquemas, la
autoridad abre un espacio de dilogo entre actores involucrados y estos intercambios deben vincularse a la decisin pblica
final, de manera que se establece un esquema ms horizontal con ms valor en las redes de actores y menos peso de la
jerarqua legal-burocrtica.
3
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/htm/1.htm
4
Ministerio Pblico Federal, Centro de Investigacin y Seguridad Nacional (CISEN) y Polica Federal, de acuerdo con las
siguientes leyes: Cdigo Nacional de Procedimientos Penales; Ley de Seguridad Nacional; Ley Federal contra la Delincuencia
Organizada; Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica; Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin; Ley de
la Polica Federal.
5
La Ley Orgnica del Poder Judicial de la Federacin seala que cuando un ministerio pblico de una entidad federativa
solicite la intervencin, se conceder exclusivamente en casos donde se persiga el delito de homicidio, asalto en carreteras o
caminos, robo de vehculos, privacin ilegal de la libertad, secuestro o esclavitud, trata de personas o explotacin.
6
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFTR_140714.pdf
Las
comunicaciones
privadas
son
inviolables.
Exclusivamente la autoridad judicial federal, a peticin

de la autoridad federal que faculte la ley o del titular del
Ministerio
Pblico
de
la
entidad
federativa
correspondiente, podr autorizar la intervencin de

cualquier comunicacin privada.
El anteproyecto de lineamientos recoge estas reglas y establece que los operadores deben
contar con personal para atender estas solicitudes (lineamiento sexto), y las intervenciones
slo pueden ser resueltas por un juez federal a solicitud de autoridades federales y
ministerios pblicos de las entidades federativas (lineamiento dcimo primero).
De manera complementaria, existen leyes que mantienen estas consideraciones
especficas para este tipo de intervenciones:
Ley
Tratamiento de intervencin de comunicaciones privadas
Cdigo
Nacional
de
Procedimientos
Penales
7
(CNPP)
Artculo 252: se requiere autorizacin previa de un juez de control.

Artculo 291: pueden solicitarla la PGR o servidores pblicos
facultados en su ley orgnica, as como procuradores de las
entidades federativas. Deben pedirla a un juez federal expresando
objeto y necesidad.
Artculo 292: la solicitud debe precisar persona o personas sujetas
a la intervencin, tipo de comunicacin, duracin, lneas o aparatos
a intervenir, empresa de comunicaciones a travs de la que se
hace la intervencin. Estas intervenciones se autorizan por seis
meses y son prorrogables si se presentan nuevos elementos que la
justifiquen.
Artculo 294: no se autorizan intervenciones en materia electoral,
fiscal, mercantil, civil, laboral o administrativa o en comunicaciones
detenido-defensor.
Artculo 34: el Centro de Investigacin y Seguridad Nacional
(CISEN) puede solicitar estas intervenciones.
Artculo 8: la Polica Federal est facultada para solicitar
intervencin de comunicaciones privadas.
Artculo 8: La PGR a travs de una unidad especializada puede
solicitar las escuchas.
Ley de Seguridad Nacional

Ley de la Polica Federal
Ley
Federal
contra
10
Delincuencia Organizada
la
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/CNPP.pdf
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LSegNac.pdf
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LPF.pdf
10
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/101.pdf
Costos para los operadores

Esta obligacin presenta una mayor continuidad para los operadores, ya que se mantienen
vigentes las disposiciones previas a la entrada en vigor de la LFTR y los lineamientos no
suponen cambios mayores. Sin embargo, el anteproyecto de lineamientos instruye a los
operadores para que cuenten con plataformas electrnicas para comunicarse con la
autoridad y darles acceso en tiempo real a las comunicaciones privadas en caso de que
sean autorizadas por un juez federal. La habilitacin de esta plataforma, su conservacin y
el desarrollo de un sistema de autenticacin basado en firmas y sellos electrnicos supone
el cambio ms evidente en esta poltica pblica, obligacin que puede tener un mayor
impacto econmico en los operadores de menor tamao. Adems, si la autoridad
demanda ms intervenciones para suplir, por ejemplo, medidas cautelares como el arraigo
y el IFT tiene facultades para solicitar mejoras y actualizaciones en los sistemas, estos
costos pueden incrementarse.
Arraigos solicitados Intervenciones de
por PGR
comunicaciones
solicitadas por PGR
2012
2013
2014
846
305
113 (hasta abril)
631
1270
489 (hasta abril)
Fuente: Consejo de la Judicatura Federal, Poder Judicial de la Federacin
Geolocalizacin
En cuanto a la geolocalizacin, la constitucin no es explcita, y la LFTR establece en la
seccin I del artculo 190 la obligacin de colaborar con las autoridades para establecer la
localizacin geogrfica11 en tiempo real de un dispositivo mvil. El artculo Trigsimo
Sptimo Transitorio de esta misma normativa indica que las autoridades estn definidas
por la antigua Ley Federal de Telecomunicaciones12 (LFT) en tanto entra en vigor el CNPP.
Autoridades indicadas en LFT
Autoridades previstas en CNPP, publicado el

5 de marzo del 2014 y con una fecha lmite de
11
La LFTR define la geolocalizacin como ubicacin aproximada en el momento en que se procesa una bsqueda de un
equipo terminal mvil asociado a una lnea telefnica en su artculo 3.
12
http://www.normateca.gob.mx/Archivos/66_D_3391_16-01-2013.pdf est ley ser sustituida gradualmente por la LFTR,
dependiendo de lo que sta indique en sus artculos transitorios.
Titular de la PGR y de las procuraduras de las

entidades federativas.
entrada en vigor fijada para el 18 de junio del

2016
Titular de la PGR, titulares de las procuraduras
de las entidades federativas y fiscales generales
de los estados.
En la redaccin de estas leyes no se establece que se requiera una orden judicial para
solicitar la geolocalizacin.
El anteproyecto de lineamientos del IFT dedica su captulo tercero a la geolocalizacin. El
lineamiento octavo indica que los operadores deben enviar a la autoridad que lo requiera
un vnculo electrnico para ejecutar este tipo de localizacin de lneas y aparatos mviles.
Los operadores deben informar al IFT sobre cuntos de estos vnculos pueden mantener
de manera simultnea y por cunto tiempo de acuerdo con su capacidad.
El lineamiento noveno indica que el IFT determinar parmetros de precisin diferenciados
por tres tipos de reas (urbana, suburbana y rural13) y las propias autoridades sugerirn al
Instituto las reas a priorizar, de manera que la capacidad de geolocalizacin sea
desplegada por las empresas cumpliendo dichos estndares.
El lineamiento dcimo mantiene la posibilidad de que si la autoridad lo requiere y
fundamenta, se pueden activar mtodos de geolocalizacin intrusiva, es decir, aquellos
que manipulen la terminal que se desea localizar para que sta active funciones que
permitan su ubicacin geogrfica. Al no mencionarse el requisito explcito de una orden
judicial, este mtodo de geolocalizacin queda posibilidad dentro de la discrecionalidad de
las autoridades y su capacidad para justificarla.
Adems de estos lineamientos encontrados en el captulo dedicado a la geolocalizacin, los
artculos transitorios quinto y sexto establecen criterios adicionales.
El artculo quinto transitorio indica que los operadores deben reportar al IFT su capacidad
actual de geolocalizacin, sus zonas de cobertura, adems de los parmetros de precisin
actuales y la tecnologa usada. Si un concesionario o autorizado no satisface los criterios
revisados por el IFT tiene un plazo de nueve meses para cumplir con lo requerido. El
13
Localidades: rural, menos de 2,500 habitantes que no es cabecera municipal; suburbana 2,500 a 14,999 habitantes; urbana
ms de 15 mil habitantes. Criterios establecidos en los mismos lineamientos del IFT.
artculo sexto transitorio describe las autoridades que podrn solicitar la geolocalizacin de
acuerdo con el CNPP.
De manera adicional a los lineamientos, el CNPP en su artculo 303 se refiere a la
geolocalizacin como una tcnica que puede ser solicitada cuando exista una investigacin
y querella, de manera que el procurador federal o los de las entidades federativas (o los
servidores pblicos a los que se les delega dicha facultad) pueden solicitarla a los
concesionarios o autorizados de telecomunicaciones. Estas lneas o dispositivos deben
estar asociadas con el hecho que se investiga.
Este acto de investigacin no se encuentra dentro de los que requieren una autorizacin
previa por el juez de control en trminos del artculo 252 del CNPP.
La Ley de la Polica Federal, sin embargo, menciona en la seccin XXVIII del artculo 8, que
la Polica Federal puede solicitar por escrito a un juez en trminos del artculo 16
constitucional la georreferenciacin de los equipos de comunicacin mvil en tiempo real
con fines de cumplir la prevencin de delitos. La autoridad judicial responder a esta
solicitud en un plazo no mayor a 12 horas.
Costos para la industria

De inicio, si un operador no cumple con esta obligacin, el IFT puede imponerle una multa
en el orden del 1.1% hasta el 4% de los ingresos de la compaa. Adems de contar con
sistemas que hagan viable la geolocalizacin y una plataforma que permita acceder a esta
informacin en tiempo real con protocolos de autenticacin por firmas y sellos, los
concesionarios y autorizados debern atender mejoras o actualizaciones en sus sistemas
para cumplir con los parmetros de precisin para ubicar terminales segn lo seale el IFT
en consulta con las instituciones del Estado.
Segn los lineamientos, se determinar la capacidad requerida en trminos de precisin
para reas urbanas, suburbanas y rurales por el IFT, y las autoridades podrn establecer
reas prioritarias a cubrir. Para esto, los operadores entregarn al IFT un informe sobre su
capacidad actual sobre cuntos vnculos electrnicos simultneos pueden mantener para
que las autoridades puedan consultar datos de geolocalizacin, as como sus parmetros
actuales de precisin de rastreo de los dispositivos.
Otro costo previsible es que los concesionarios y autorizados debern contar con
terminales que permitan ejecutar mtodos intrusivos de georreferenciacin con terminales
que puedan activar funcionalidades como ubicacin a travs de GPS u otras aplicaciones
que puedan triangular la ubicacin.
Datos de comunicaciones conservados

El acceso a datos conservados por empresas de telecomunicaciones no tiene una mencin
explcita en la constitucin que permita saber qu autoridades pueden solicitar esta
obligacin a los operadores o si estos datos deben ser considerados como datos
personales en manos de particulares o como comunicaciones privadas.
La LFTR en su artculo 189 menciona lo siguiente:
titulares de instancias de seguridad y procuracin de justicia designarn
a los servidores pblicos encargados de gestionar los requerimientos que
se realicen a los concesionarios y recibir la informacin correspondiente,
mediante acuerdos publicados en el Diario Oficial de la Federacin.
Mientras que la geolocalizacin e intervencin de comunicaciones tienen criterios ms

especficos en la constitucin y en otras leyes secundarias, la LFTR es ambigua sobre qu
instancias de seguridad y justicia pueden requerir el acceso a esta informacin,
estableciendo solamente la obligacin de publicar acuerdos.
En el artculo 190 de la LFTR se establece que los operadores estn obligados a llevar un
registro y control de comunicaciones por 24 meses14 que permita reconocer lo siguientes
datos:
Nombre, denominacin o razn social y
domicilio del suscriptor.
Tipo de comunicacin utilizada, como voz,

buzn, conferencia y datos, adems de servicios
de mensajera o multimedia.
Datos que permitan determinar fecha, hora,
duracin de la comunicacin y servicios de
mensajera o multimedia usados.
Identificacin y caractersticas tcnicas de los
15
16
dispositivos, incluyendo el IMEI y el IMSI .
Datos que permitan rastrear el origen y destino

de la comunicacin en telefona mvil, como
nmero de destino y tipo de plan.
Hora y fecha de la primera activacin del
servicio, as como el identificador de celda desde
la que se activ.
Ubicacin digital del posicionamiento geogrfico de las lneas telefnicas
14
En la LFT este plazo era slo de 12 meses y no se especificaba la identificacin de caractersticas tcnicas de los dispositivos
ni el IMEI e IMSI
15
International Mobile Equipment Identity, Cdigo de Identidad de Fabricacin del Equipo.
16
International Mobile Suscriber Identity, Cdigo Internacional del Usuario Mvil
Los datos que estn comprendidos en los primeros 12 meses deben poder ser consultados
en tiempo real por las autoridades va medios electrnicos; el resto en un plazo no mayor a
48 horas.
Esta obligacin responsabiliza a los operadores del cuidado de los datos y de cuidar que no
se alteren y no se tenga acceso ilcito a los mismos. Las empresas deben contar con
personal autorizado para su manejo y control, adems de personal disponible todos los
das y horas del ao para atender los requerimientos de las autoridades en cuanto a
acceso a esta informacin, as como la geolocalizacin e intervencin de comunicaciones
privadas.
El IFT no elimin en los lineamientos la ambigedad en el rango de autoridades que
pueden tener acceso a los datos conservados. En las definiciones de conceptos para estas
reglas se especifica que las instancias de procuracin de justicia son la PGR, las
procuraduras estatales y aquellas que las sustituyan, pero en instancias de seguridad se
identifican la Polica Federal, el CISEN y las instancias referidas en el artculo 189 de la LFTR,
cuya redaccin slo habla de titulares de instancias de seguridad y procuracin de justicia
que tengan facultades para solicitar informacin.
El captulo cuarto de los lineamientos se dedica al registro de los datos de comunicaciones.
El lineamiento dcimo primero indica que este registro de datos no contempla una
intervencin a las comunicaciones privadas, y que esta prctica se refiere solamente a
retencin de los datos sin que su contenido sea intervenido o grabado. Esta informacin
debe ser accesible a las autoridades a travs de una plataforma electrnica y protocolos de
autenticacin de las solicitudes de la autoridad.
El lineamiento dcimo tercero especifica los datos que deben conservados de acuerdo con
el tipo de comunicacin17:
Tipo de
comunicacin
Lneas privadas
Telefona fija
17
Datos a conservar
Nombre de usuario registrado

Direccin de origen y destino de la lnea
Nombre y direccin del usuario registrado
Tipo de comunicacin
Nmeros de origen y destino
Las bases de datos que conserven esta informacin deben estar en territorio nacional.
Telefona mvil
(modalidades
prepago
y
pospago)
Comunicaciones
por Internet (IP)
Duracin, fecha y hora de la comunicacin.

Nombre y direccin del usuario registrado en el caso de planes de
pospago
Lugar, fecha y hora en la que se compr el dispositivo o la tarjeta SIM, o
datos del distribuidor que vendi la terminal o el SIM en caso de que no
sea canal de distribucin del operador, para el caso de planes de
prepago
Nmeros de origen y destino
Tipo de comunicacin
Duracin, fecha y hora de la comunicacin
Fecha y hora de la primera activacin del servicio
identificador de celda desde la que se activ por primera vez
IMEI e IMSI
Nombre, denominacin o razn social y direccin del usuario en el
momento en el que se le haya asignado una direccin IP
Tipo de comunicacin (tipo de servicio de internet usado)
Usuarios registrados destinatarios de la comunicacin
Fecha y hora de la comunicacin basada en un huso horario
La direccin IP, dinmica o esttica, asignada por el proveedor
Tiempo durante el que estuvo asignada la direccin IP
El artculo cuarto transitorio de estos lineamientos prev que los operadores informen al
IFT sobre sus capacidades actuales de retencin y registro de datos de comunicaciones. En
caso de que no exista factibilidad tcnica para cumplir esta obligacin se les otorgar un
plazo de seis meses para cumplir este objetivo que debe ser llevado a cabo con un
calendario mensual de avances.
Despus de la revisin de los lineamientos quedan en la ambigedad dos cuestiones:
cmo deben ser entendidos los datos de las comunicaciones de los usuarios
(comunicaciones privadas o datos personales?) y las autoridades que pueden tener acceso
con o sin una orden judicial.
En los lineamientos puestos a consulta se establece que el registro de estos datos no
representa una intervencin en trminos de lo que establece la constitucin en su artculo
16. El lineamiento tercero dice que el control y registro de datos personales hace aplicable
la Ley Federal de Proteccin de Datos Personales en Posesin de los Particulares
(LFPDPPP18), que define a los datos personales como cualquier informacin concerniente a
una persona fsica identificada o identificable.
18
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LFPDPPP.pdf
Si esta informacin corresponde a datos personales en manos de particulares, el acceso a

los mismos puede ser identificado como tratamiento, segn la LFPDPP, que comprende En
caso de que stos se entiendan como datos personales, el acceso podra ser identificado
como tratamiento, que comprende su obtencin, uso, divulgacin o almacenamiento por
cualquier medio, segn esta normativa.
En su artculo 10, esta ley indica que el tratamiento de estos datos no requiere de
consentimiento cuando est previsto en una ley o cuando se dicte una resolucin de una
autoridad competente, lo que deja sin especificar el requisito de una orden judicial. En este
sentido, la proteccin de estos datos depende de si una ley ordena su tratamiento.
Adems, estos datos no pueden quedar protegidos ante motivos de seguridad nacional, el
orden, la salud pblica y los derechos de terceros, segn el artculo 3 de la LFPDPPP, y el
artculo 37 ordena la transferencia de esta informacin cuando se exija o sea necesaria
para la procuracin o administracin de justicia. En suma, esta comparacin permite inferir
que los datos personales en manos de particulares son una figura que tiene menos
candados jurdicos que las comunicaciones privadas, aunque las leyes mexicanas no
hacen una distincin clara de qu constituye una comunicacin privada y los datos acerca
de estas comunicaciones.
Las comunicaciones privadas son consideradas en algunas leyes como los datos que
identifican las comunicaciones o sus registros, y no slo como los contenidos de las
conversaciones o intercambios:
Ley
Definicin de comunicaciones privadas
Cdigo Nacional
de
Procedimientos
Penales
Artculo 291: La intervencin de comunicaciones privadas, abarca todo un sistema

de comunicacin, o programas que sean fruto de la evolucin tecnolgica, que
permitan el intercambio de datos, informaciones, audio, video, mensajes, as como
archivos electrnicos, que graben, conserven el contenido de las conversaciones o
registren datos que identifiquen la comunicacin, las cuales se pueden presentar en
tiempo real o con posterioridad al momento en que se produce el proceso
comunicativo.
Ley de Seguridad
Nacional
Artculo 34: Se entiende por intervencin de comunicaciones la toma, escucha,

monitoreo, grabacin o registro, que hace una instancia autorizada, de
comunicaciones privadas de cualquier tipo y por cualquier medio, aparato o
tecnologa.
10
Artculo 39: la intervencin es aplicable a emisiones de comunicaciones privadas de

cualquier tipo y por cualquier medio o tecnologa.
Estas definiciones de comunicaciones privadas no se refieren slo a los contenidos de los

intercambios, sino a datos que permitan identificar estas comunicaciones o su registro.
Los lineamientos y la LFTR tampoco son claros al describir qu instancias de seguridad y
justicia pueden tratar los datos conservados. En la LFT se estableca en la seccin XII del
artculo 34 que stos podan ser entregados al titular de la PGR o los procuradores de los
estados cuando realizaran investigacin en delitos de extorsin, amenazas, secuestro o
algn delito grave relacionado con la delincuencia organizada. En la ley vigente no quedan
especificadas las autoridades que tienen esta prerrogativa.
As, a travs de las leyes se pueden tener interpretaciones que mantengan un espectro
amplio de autoridades que podran tener acceso a los datos conservados. Por ejemplo, la
Ley General para Prevenir, Sancionar y Erradicar los Delitos en Materia de Trata de
Personas y Para la Proteccin y Asistencia a las Vctimas de Estos Delitos19, el ministerio
pblico quedara habilitado para solicitar acceso, de acuerdo a su artculo 57, que permite
solicitar informacin a empresas de telefona y comunicacin.
La Polica Federal tambin estara facultada de acuerdo con la seccin XXVIII del artculo 8
de la Ley de la Polica Federal, aunque esta corporacin podra solicitar a la informacin
con la que cuenten los operadores, aunque deberan pedir por escrito a un juez el acceso a
la misma.
Adems, el CNPP en su artculo 3 permite inferir que las policas que se coordinen bajo el
ministerio pblico federal o del fuero comn pueden requerir a las autoridades
competentes y solicitar a las personas fsicas o morales, informes y documentos para fines
de investigacin.
La Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica20 reconoce como instituciones
de seguridad pblica a instituciones policiales a nivel estatal y municipal en la seccin VIII
de su artculo 5, lo que deja a la interpretacin si de acuerdo con la redaccin del artculo
189 de la LFTR, estas corporaciones pueden ser instancias de seguridad pblica con acceso
19
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGPSEDMTP.pdf
20
http://www.diputados.gob.mx/LeyesBiblio/pdf/LGSNSP.pdf
11
a datos conservados o si deben estar coordinadas por el ministerio pblico, ya que segn
el artculo 7 de la Ley General del Sistema Nacional de Seguridad Pblica en su seccin XVI
estn facultadas para realizar las dems acciones que sean necesarias para incrementar la
eficacia en el cumplimiento de los fines de la seguridad pblica.
Costos para la industria

La ley y los lineamientos del IFT proponen un esquema de bases de datos retenidos que
dependan enteramente de los operadores para su habilitacin, administracin y
proteccin. Hay dos elementos que permiten ir proyectando factores para costos. El ms
evidente es la ampliacin del plazo para la conservacin de los metadatos de 12 a 24
meses. No se puede establecer que automticamente el costo ser el doble de lo anterior
automticamente, pues los datos nuevos datos que se generarn pueden ser ms del
doble de los previamente retenidos. En este sentido, un primer costo ser la capacidad de
almacenamiento de datos. Un segundo costo proviene de la obligacin de registrar el
trfico de todas las comunicaciones, sean stas comunicaciones tradicionales de voz por
telfono o por Internet, de manera que estn disponibles para la autoridad en un plazo de
menos de 24 horas.
Todos los operadores debern costear estos dos elementos bsicos: la capacidad de
almacenamiento de los metadatos, as como la habilitacin de una plataforma que pueda
registrar efectivamente todos los datos del trfico, incluyendo aquellos de las
comunicaciones por Internet. En sntesis, los operadores debern costear capacidad que
les permita ampliar sus capacidades de almacenamiento y procesar una mayor cantidad
de datos por la diversificacin de los mtodos de comunicacin entre usuarios.
Estos costos no estn solamente relacionados con el tamao del operador o la cantidad de
suscriptores que tiene, puesto que la redaccin de la ley y los lineamientos ordenan que se
registren y conserven los datos del trfico, por lo que esta informacin tendr que reflejar
tambin las comunicaciones que reciban los suscriptores, no solamente las que emitan. As
como los operadores registrarn informacin del trfico que proviene fuera de su red, el
sistema general de bases de retencin de datos estar guardando por duplicado la
informacin de las llamadas off net.
Por ejemplo, en el caso hipottico de que los operadores en Mxico observen una
distribucin de Pareto en el trfico de llamadas (80% on-net y 20% off-net), quiere decir que
los datos del 80% de las comunicaciones sern registrados por el mismo operador, pues
12
inician y terminan en su propia red. Sin embargo, ese 20% de llamadas fuera de la red
quedan registradas en el operador que recibe y el que enva, pues cada empresa debe
registrar y retener datos de trfico, independientemente de si son origen o destino. Esa
quinta parte de trfico quedar registrada por duplicado en el sistema de bases de datos.
Desde luego este es solamente un ejemplo simplificado que permite visualizar cmo la
obligacin de registrar el trfico es un factor que complementa los gastos de habilitar y
operar las plataformas solicitadas.
Una simplificacin del esquema de colaboracin con la justicia se puede traducir en costos
asociados al almacenamiento ms costos de registro y manejo de los datos (lo que debe
incluir al personal, las medidas de seguridad y la plataforma) ms la variable de trfico que
se compone del nmero de suscriptores propios, as como el trfico que se recibe dentro
de los usuarios de la propia red y las ajenas.
Aunque para el caso mexicano no se han estimado an las cifras que esta medida implica,
se puede tomar como referencia el debate sobre la intencin del gobierno de Australia en
2012 para introducir reglas de retencin de datos de comunicaciones por plazos de 24
meses21. Este esquema era similar al propuesto por la legislacin mexicana en el sentido
de conservar los metadatos de las comunicaciones. Las asociaciones de operadores de ese
pas calcularon que llevar a cabo la instalacin de este esquema costara 100 millones de
dlares en su forma ms bsica, pero al registrar el trfico de comunicaciones por Internet
y todos sus elementos multiplicara cinco o siete veces esa estimacin. En trminos de
costos unitarios, se calcul que esto representara un gasto de 5 dlares al mes por cada
usuario.
Sin embargo, esta cifra es slo una referencia por las diferencias entre ambos mercados.
Por poner un ejemplo concreto, ese clculo del 2012 corresponde a un mercado de 24.4
millones de lneas mviles, mientras que en Mxico en ese mismo ao se registraron 100.7
millones aproximadamente (hay 102.5 millones de lneas al tercer trimestre del 2014 en
Mxico). La estimacin en el caso australiano permite ver, sin embargo, que un esquema
que depende solamente de los operadores tiene el potencial de incrementar
considerablemente los gastos de retencin de metadatos de comunicaciones.
21
El fiscal general del gobierno de Australia puso a consulta el documento equipping Australia against emerging and evolving
threats a mediados del 2012, pero fue desechado en el 2013. En octubre del 2014 el gobierno de ese pas retom la intencin
de legislar la retencin rutinaria de datos por los operadores de telecomunicaciones.
http://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/BN/20122013/DataRetention#_ftn110
13
El trfico se convierte en un factor clave para determinar los costos reales en los que
incurrir cada operador para cumplir con estas obligaciones, adems de reconocer costos
bsicos que provienen de la capacidad de los sistemas, la contratacin de personal
adecuado, cumplimiento de estndares de seguridad y la asesora jurdica requerida para
interpretar la procedencia de los requerimientos de la autoridad. Al ser un esquema que
pone toda la responsabilidad en los operadores, es probable que estos costos sean
transferidos a los usuarios a travs de aumentos en las tarifas del servicio.
Conclusin y recomendaciones
Las obligaciones de colaboracin con la justicia generan nuevos costos para los operadores
a travs de un modelo de bases de datos y plataformas habilitadas por los operadores
para que las autoridades puedan intervenir comunicaciones, consultar informacin de
geolocalizacin y metadatos de comunicaciones. La intervencin de comunicaciones tiene
una definicin ms concreta en la legislacin mexicana, mientras que el acceso a datos
conservados es ms ambiguo en la ley y los lineamientos del IFT.
Las nuevas disposiciones generan costos a los operadores al requerirse una mayor
capacidad de almacenamiento de datos y plataformas que permitan registrar y tener
acceso a ms tipos de comunicaciones, como las que se realizan por Internet. Estos costos
estn afectados tambin por el comportamiento del trfico entre las redes, el tamao de la
red de cada operador, y la necesidad de cumplir con nuevos parmetros de precisin,
como en el caso de la geolocalizacin, protocolos de seguridad que garanticen la integridad
y proteccin de los datos, as como el costo de tener personal tcnico y jurdico capacitado
para el cumplimiento de estas obligaciones. El modelo expresado en la ley y los
lineamientos pone los costos del lado de los operadores, lo que eventualmente puede
reflejarse en las tarifas de los servicios de telecomunicaciones.
El IFT en su papel de organismo autnomo tiene la oportunidad de generar esquemas de
gobernanza en espacios institucionales ms horizontales que permitan que actores de la
industria y organizaciones especializados en temas como manejo de datos personales y
seguridad informtica aporten criterios para revisar y mejorar las reglas de colaboracin
con la justicia en los trminos que la legislacin permita.
Los esquemas de gobernanza se refieren a espacios o foros creados desde una institucin
gubernamental para establecer esquemas de decisin o mejora de polticas pblicas
14
escuchando y tomando en cuenta la opinin de actores involucrados con las decisiones y

programas. Estos foros deben ser vinculantes con las acciones gubernamentales y no slo
espacios de intercambio de ideas, como ocurre por ejemplo con las figuras de los
presupuestos participativos de gobiernos locales o municipales, uno de los ejemplos ms
difundidos en Amrica Latina. Como se puede leer en estos lineamientos, el IFT y los
operadores aparecen como los actores naturales de esta poltica pblica, pero en la
mismas reglas se involucran elementos de proteccin de datos personales, seguridad
informtica, derechos humanos y proteccin al consumidor.
15
ANEXO
Proceso para los requerimientos de colaboracin
El captulo 2 de los lineamientos cubre la manera en la que se hacen los requerimientos a
travs del formato que figura en el anexo 2 de este documento. Las autoridades deben
llenar el Formato de Requerimiento de Informacin en Materia de Seguridad y Justicia y
enviado a los concesionarios y autorizados de telecomunicaciones, mismo que debe cubrir
los fundamentos legales y las atribuciones de la autoridad para requerir la intervencin de
comunicaciones privadas, la geolocalizacin de un dispositivo o acceso a datos de las
comunicaciones conservadas por los operadores. Estos requerimientos debern ser
apoyados por protocolos de sellos y firmas digitales para autenticar los pedidos.
El proceso de validacin de los requerimientos no debe tomar ms de cuatro horas. La
informacin que permita la geolocalizacin debe enviarse inmediatamente, mientras que
la entrega de datos conservados debe hacerse en un periodo de 24 horas si tienen menos
de 12 meses de antigedad y en un plazo de 48 horas para los que exceden este periodo,
pero estn dentro de los 24 meses reglamentarios que deben guardarse. Los
concesionarios deben mantener plataformas electrnicas para comunicarse con las
autoridades, tramitar los requerimientos y entregar la informacin solicitada.
Se pueden utilizar mtodos alternos, siempre y cuando se garantice la seguridad e
integridad de la informacin tratada.
Los operadores entregan al IFT en enero y julio de cada ao un informe semestral de
cumplimiento de los lineamientos de colaboracin con la justicia incluyendo el nmero
total y por cada autoridad designada de requerimientos de geolocalizacin y de registro de
datos realizados, los no procedentes y aquellos que se recibieron en tiempo y forma. Esta
informacin deber ser publicada peridicamente en la pgina del Instituto Federal de
Telecomunicaciones.
16
FORMATO DE REQUERIMIENTO DE INFORMACIN EN MATERIA DE SEGURIDAD Y JUSTICIA

Fecha:
da / mes / ao
Nombre completo del servidor pblico:
Apellido Paterno
Apellido Materno
Nombre(s)
Cargo del servidor pblico:
Fecha de des i gna ci n publ i ca da en el Di a ri o Ofi ci a l

de l a Federa ci n de l a des i gna ci n (a rtti cul o 189 de l a
Ley Federa l de Tel ecomuni ca ci one y Ra di ofus i n):
Anexa r documento
/
(Anexar documento)
da / mes / ao
Objeto de la solicitud:
a. Localizacin geogrfica, en tiempo real de los equipos o dispositivos trminales mviles, o
b. Registro y control de comunicaciones que se requiere
El alcance temporal del requerimiento
Fundamentos legales del requerimiento
Transcripcin de los fundamentos legales que sustenten las facultades de la autoridad que realiza el requerimiento
Motivacin del requerimiento;
Informacin adicional que obre en poder de la autoridad requirente y que permita al concesionario o autorizado atender el requerimiento.
En ______________________ a_______ de _______________ del 20____

Luga r y fecha del requeri mi ento
17

Análisis: Lineamientos de Colaboración Entre Operadores de Telecomunicaciones e Instancias de Justicia y Seguridad

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Consultora especializada en el

impacto de la poltica pblica en las

Jess Romo de la Cruz

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Lineamientos de colaboracin con la justicia

capacitacin de responsables de procesar estas solicitudes para dar respuesta a la

Intervencin de Comunicaciones Privadas

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Exclusivamente la autoridad judicial federal, a peticin

correspondiente, podr autorizar la intervencin de

Tratamiento de intervencin de comunicaciones privadas

Artculo 252: se requiere autorizacin previa de un juez de control.

Ley de Seguridad Nacional

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Costos para los operadores

Fuente: Consejo de la Judicatura Federal, Poder Judicial de la Federacin

Autoridades previstas en CNPP, publicado el

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Titular de la PGR y de las procuraduras de las

entrada en vigor fijada para el 18 de junio del

ms de 15 mil habitantes. Criterios establecidos en los mismos lineamientos del IFT.

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Costos para la industria

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Datos de comunicaciones conservados

Mientras que la geolocalizacin e intervencin de comunicaciones tienen criterios ms

Tipo de comunicacin utilizada, como voz,

Datos que permitan rastrear el origen y destino

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Nombre de usuario registrado

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Duracin, fecha y hora de la comunicacin.

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Si esta informacin corresponde a datos personales en manos de particulares, el acceso a

Definicin de comunicaciones privadas

Artculo 291: La intervencin de comunicaciones privadas, abarca todo un sistema

Artculo 34: Se entiende por intervencin de comunicaciones la toma, escucha,

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Artculo 39: la intervencin es aplicable a emisiones de comunicaciones privadas de

Estas definiciones de comunicaciones privadas no se refieren slo a los contenidos de los

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Costos para la industria

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Lineamientos de colaboracin con la justicia

escuchando y tomando en cuenta la opinin de actores involucrados con las decisiones y

Lineamientos de colaboracin con la justicia

Lineamientos de colaboracin con la justicia

FORMATO DE REQUERIMIENTO DE INFORMACIN EN MATERIA DE SEGURIDAD Y JUSTICIA

Cargo del servidor pblico:

Fecha de des i gna ci n publ i ca da en el Di a ri o Ofi ci a l

b. Registro y control de comunicaciones que se requiere

El alcance temporal del requerimiento

Fundamentos legales del requerimiento

Motivacin del requerimiento;

En ______________________ a_______ de _______________ del 20____

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En __________________ a_ de _________ del 20