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VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2 Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2009, pp. 9 e ss. VIEIRA DE ANDRADE, Justia Administrativa (Lies), 10 Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2009, pp. 11 e ss (I Captulo).
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Nota: a referncia bibliogrfica obra do Prof. VIEIRA DE ANDRADE feita em bloco, no incio do captulo a que
respeita na matria. E a exposio da matria vem feita no fim do captulo, devidamente mencionada.
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2 Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2009, pp. 13 e ss.
Caso de HAURIOU, para quem, de acordo com a doutrina do processo ao acto, o particular no titular de direitos
subjectivos, pelo que, sem dvida, que o recurso do interesse dos administrados, mas o interesse que eles tm na
anulao do acto coincide com o prprio interesse da boa administrao.
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OTTO MAYER no afasta completamente o conceito de direitos subjectivo, mas desliga-o da ideia de poder contra
o Estado e atribui-lhe um determinado contedo objectivo, reconduzindo-o a um poder estadual: direito subjectivo
e direito objectivo confundem-se desta forma.
De acordo com MARCELLO CAETANO, o direito subjectivo pblico aquele que conferido pessoa para
prosseguir interesses que tambm sejam fins do Estado ou tenham directa relao com o seu desempenho. Sendo
exemplo tpico desta categoria o direito de aco judicial, que seria o mais caracterstico direito subjectivo dos
particulares o direito legalidade administrativa.
fazia com o que o seu cumprimento fosse considerado uma graa da AP. Ora de nada servir o
Contencioso se a AP, ignorando as sentenas, tiver nas mos o poder de transformar as decises em
declaraes platnicas de Direito seriam meros pareceres.
3. A fase do baptismo do Contencioso Administrativo. O milagre da jurisdicionalizao do
Contencioso Administrativo e o advento do Estado Social6
A segunda fase de evoluo do Contencioso a da sua jurisdicionalizao. A Justia
Administrativa vai, libertando-se paulatinamente da AP, adquirindo a natureza de uma jurisdio
autnoma. E esta caminhada vai acompanhar a instaurao do modelo de Estado Social,
consolidando-se com o Estado Providncia.
To importante foi esta transformao que chega a falar-se no milagre da criao do Direito
Administrativo e da ideia de vinculao do Estado ao Direito que ele prprio cria e modifica.
Para VASCO PEREIRA DA SILVA, o milagre, alm de expresso sugestiva, , no tanto o facto de
o Estado se ter de submeter ao Direito, mas sim no facto de uma instituio, nascida para proteger a
AP dos tribunais, se ter transformado num verdadeiro tribunal atravs da sua actuao, orientando o
DA para um novo e verdadeiro fim: a proteco dos direitos e garantias dos particulares. Mas
necessrio reafirmar que este no foi um milagre de um dia, mas antes um que conheceu um processo
moroso e longo. E deve antes falar-se em dois milagres em vez de um: o nascimento do DA; e a
criao de um verdadeiro tribunal, em vez de um quase-tribunal.
Pelo que se pode dizer que, sendo o nascimento do DA marcado por eventos traumticos
(Acrdo Blanco), o milagre do DA foi o da superao dessa doutrina.
Depois, pela actuao do Conselho de Estado, de grande prestigio, que este se autonomiza:
os tribunais administrativos construram-se a si prrios.
Pelo que foroso compreender que o milagre no instantneo, mas continuado.
Ser preciso esperar at fase da confirmao para que o Contencioso Administrativo
ganhe o estatuto de uma verdadeira jurisdio autnoma e efectiva.
No entanto, sintomtico da dificuldade em ultrapassar os traumas iniciais, o facto de noutros
pases ter sido mais fcil. Mas em Portugal, a evoluo muito mais tardia, explicvel em parte pelo
facto de o sistema de justia delegada ter sido adoptado pela CRP de 33, pelo que se pode afirmar que
o baptismo foi simultneo da confirmao: isto porque a jurisdicionalizao dos tribunais
administrativos s surge com a CRP de 76 (art. 212 CRP) e realizada em simultneo com o
reconhecimento de direitos dos particulares no mbito do Contencioso (art. 268).
VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2 Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2009, pp. 52 e ss.
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VASCO PEREIRA DA SILVA, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, 2 Edio, Edies Almedina,
Coimbra, 2009, pp. 85 e ss.
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Afirmao de uma dimenso europeia do direito tutela judicial efectiva, pelo TJCE,
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qualidade de juiz comunitrio, que deve valer para os pedidos cautelares e principais, nos termos do
qual os juzes devem poder gozar de poderes de plena jurisdio, podendo criar novos meios
processuais;
contratos pblicos, pois o legislador europeu pretendeu criar regras processuais para esta matria,
alem das substantivas e procedimentais. Este Direito Cautelar Europeu em matria de contratos
pblicos caracterizado pela plenitude dos poderes do juiz no julgamento das relaes jurdicas prcontratuais, que constitui um dos captulos mais desenvolvidos do actual DA Europeu;
j que, por um lado, a extenso da noo de acto administrativo s actuaes de entidades privadas no
exerccio da funo administrativa, por outro lado, a admissibilidade de impugnao de actos de
procedimento apontam para a adopo da tcnica da relao jurdica.
Da perspectiva da UE para a dos Estados, foroso concluir que o Contencioso de cada sofre
efeitos modificadores profundos com o emergir e o afirmar, a nvel europeu, de um processo de
uniformizao das regras de tutela.
Da mesma forma como, da perspectiva dos Estados para a da UE, os sistemas de
contencioso tendem a aproximar-se e a convergir, o que , desde logo, o resultado de um sistema de
mltiplas fontes e nveis, em que se verifica a aplicao simultnea de um direito de diferente
provenincia e caracterizao, conferindo ao Processo Administrativo uma particular espessura e
complexidade, mas implicando tambm a superao das especificas conotaes jurdicas dos vrios
ramos do direito a favor de um mestio. Mestiagem jurdica potenciada pela actuao dos Estados,
cujas fontes de direito so cada vez mais permeveis, o que conduz a uma convergncia. O melhor
exemplo disso o que se passou em quase todos os pases membros, na mudana para o presente
sculo, com as reformas do contencioso administrativo, que espalharam por toda a Europa um
Contencioso que supera divergncias histricas entre modelos antagnicos e converge para um
modelo europeu comum.
Em Frana, a europeizao veio dar um contributo decisivo para a superao mltiplos
resqucios traumticos da infncia do Contencioso, acrescendo no processo de mudana de paradigma
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Causa de pedir:
A doutrina clssica do contencioso tendia a considerar para a facilitao da tarefa do julgamento, mas
tambm por consideraes de ordem terica, como o da amplitude do caso julgado que o que
relevava para a determinao da causa de pedir eram as alegaes do autor referentes ao acto
administrativo, nomeadamente quanto a saber qual o tipo de invalidade de que o acto enferma. Esta
orientao subjectiva (est em causa um comportamento ilegal e no, sem mais, a ilegalidade),
curiosamente, foi defendida em Portugal quer por MARCELO CAETANO que pelo STA. Em abstracto, a
orientao a tomar quanto causa de pedir deve depender da funo e da natureza do Contencioso
administrativo.
Um contencioso virado primacialmente para a proteco jurdica subjectiva, pelo contrrio, configura a
causa da pedir na sua ligao com os direitos dos particulares. No o acto administrativo, na sua
globalidade, que constitui o objecto do processo mas sim o acto enquanto lesivo de direitos dos
particulares. A causa de pedir uma ilegalidade relativa porque relacionada com o direito subjectivo
lesado.
Daqui resultando que a causa de pedir deve ser entendida em conexo com as pretenses formuladas
pelas partes, as quais, correspondem a direitos subjectivos dos particulares no caso da aco para
defesa de interesses prprios, ou so, antes, um mero expediente formal para a tutela da legalidade e
do interesse pblico num processo de partes como sucede com a aco pblica e a aco popular.
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assim uma aco de banda larga, na qual cabem sub-acoes, distintas em funo dos
pedidos, ou melhor, em funo de pedidos relativos a uma de duas formas de actuao administrativa:
acto (art. 46, a) e b)) ou regulamento administrativo (art. 46, c) e d)).
Por comparao com o que havia antes da Reforma de 2004, conclui-se que ela corresponde
aos anteriores meios processuais mais importantes e, por outro lado, que vai para alm esses meios, de
modo a permitir a tutela mais completa e eficaz dos direitos dos particulares
2. Da impugnao de actos administrativos
2.1. mbito de aplicao
Vasco Pereira da Silva, O Contencioso Administrativo no Div da Psicanlise, Almedina, 2 edio, Coimbra,
2009, pp. 315 e ss; Vieira de Andrade, A Justia Administrativa, Almedina, 10 edio, Coimbra, 2009, pp. 207 a
255 (Captulo IX).
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DA
2.
A Reforma 2004 ps fim ao recurso de anulao. A sua substituio por uma aco de
impugnao de actos administrativos, em que se possibilita a integralidade da relao jurdica, a
propsito da impugnao de um acto administrativo lesivo, resulta muito claramente do mecanismo da
cumulao de pedidos. A Reforma consagra a possibilidade generalizada de se cumularem pedidos, de
acordo com a regra de que todas as cumulaes so possveis desde que a relao jurdica seja a mesma
ou similar (arts. 4 e 47 CPTA).
Para tanto, existe uma clusula geral de admissibilidade de cumulao de pedidos
materialmente conexos (arts. 4/1 e 47/1), seguindo-se um enumerao exemplificativa de pedidos
cumulveis com o de anulao:
1.
2.
3.
4.
5.
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Casos em que trazido a juzo um acto administrativo que se encontra suspenso , por
vontade da AP ou por providencia cautelar: o direito do particular tutelado atravs
2.
No tempo do recurso de anulao, a doutrina considerava que o nico pedido admissvel era o
de anulao, pelo que a sentena apenas produzia efeitos constitutivos. Considerando esta fora das
sentenas, era necessrio que se fosse ao processo executivo para que se pudesse produzir algum outro
efeito para alm do da anulao. Sendo certo que essa doutrina considerava que estaramos ainda, no
no processo executivo, mas dentro do processo declarativo.
VASCO PEREIRA
DA
limitando a ir buscar a sua fora lei, mas sentena declarativa. Mais ainda, que a sentena
declarativa deveria ir alm do efeito anulatrio, mas ainda repristinatrio.
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2.
A todo o direito do particular deve corresponder uma tutela adequada (art. 2 CPTA);
Permisso da cumulao para apreciao integral da causa (art. 4);
Art. 38 apreciao de um acto inimpugnvel afastamento da ideia da
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quanto os dos superiores e devem poder ser autonomamente impugnados. E isto valer tanto para
as normas que regula o recurso necessrio no CPA, como para a legislao avulsa que trata da
reclamao e do recurso imprprio;
e. Atribuio de efeito suspensivo do prazo de impugnao contenciosa do acto
administrativo utilizao de garantias administrativas (art. 59/4): significa isto maior eficcia
utilizao de garantias administrativas dado que o particular que por elas opte previamente, sabe
que o prazo para impugnar apenas volta a correr aps a deciso administrativa de apreciao
no preclude o direito de impugnao contenciosa pelo decurso do prazo. S assim est protegida
a posio subjectiva do particular bem como a defesa da legalidade e do interesse pblico.
f.
Estabelecimento da regra segundo a qual, mesmo nos casos em que o particular
utilizou previamente uma garantia administrativa e beneficiou da consequente suspenso do
prazo, isso no impede a possibilidade imediata impugnao contenciosa do acto (art. 59/5).
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DE
DE
ALMEIDA). Na
ausncia de tal disposio: (1) os actos com eficcia externa so imediatamente impugnveis
contenciosamente, sem necessidade de previas garantias administrativas; (2) as decises
administrativas continuam, contudo, sujeitas a impugnao administrativa necessria nos casos em que
tal esteja previsto especialmente na lei (M. AROSO DE ALMEIDA).
VASCO PEREIRA DA SILVA contra esta interpretao restritiva, porque contrria s disposies
constitucionais e do CPTA. Razes:
a.
regras especiais que manteriam essa exigncia. Se a sua razo de ser era admitir o recurso
contencioso, e se a lei de processo j no o exige, ento como pode continuar a ser exigida? E se
sim, para que efeitos? Seria o mesmo que consagrar o recurso hierrquico necessrio
desnecessrio.
b. Diz-se que o CPTA revogou a regra geral do CPA, mas no as regras especiais. Se
assim era, foroso concluir que antes da Reforma essas no eram normas especiais, j que
apenas confirmavam a regra geral. Qual o sentido de dizer que o CPTA revogou a regra geral, mas
no as confirmaes da mesma?
c. O prprio argumento parece improcedente parece que a correcta formulao da
questo , no de revogao, mas de caducidade das regras especiais, por falta de objecto. Se a
razo de ser da necessidade prvia das garantias era garantir o acesso ao juiz, isso significa que a
exigncia do recurso hierrquico em normas avulsas deixa de ter consequncias contenciosas,
pelo que se deve considerar que essas normas caducam;
d. Do ponto de vista constitucional, se j era difcil considerar que a exigncia do
recurso hierrquico necessrio no era inconstitucional antes da Reforma, agora mesmo misso
impossvel justificar que aps a mesma, pudessem existir excepes ao regime agora consagrado,
criando um contencioso privativo de certas categorias de actos administrativos.
e. O CPTA estabelece um princpio de promoo do acesso justia (art. 7): o mrito
deve prevalecer sobre as formalidades, o que implica evitar diligncias inteis (art. 8/2).
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garantias administrativas
o
O da administrao que passaria a gozar, em termos mais alargados, de uma
2 oportunidade, para melhor cumprir a legalidade e realizar o interesse pblico, podendo
tambm, sendo caso disso, satisfazer desde logo as pretenses do particular e pr termo ao
litigio
o
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No que respeita legitimidade que, do ponto de vista da teoria do processo, constitui o elo
de ligao entre a relao jurdica substantiva e a processual, destinando-se a trazer a juzo os titulares
da relao material controvertida, a fim de dar sentido til s decises dos tribunais -, j antes se fazia
referncia, a propsito dos sujeitos processuais, s respectivas regras gerais. O Cdigo contem ainda
uma Subseco II, a propsito da aco administrativa especial qualificada em razo do pedido de
impugnao, onde se estabelece um regime especial, onde se encontram regras relativas
legitimidade activa (art.55) e aos contra-interessados (art.57) e a questo da aceitao do acto
(art.56).
Nos termos do art.55 CPTA, h que considerar as seguintes categorias de actores
processuais:
1.
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caducou, em face da aco popular genrica, j que esta ltima goza de requisitos de admissibilidade
mais amplos e que forosamente absorvem os anteriores
4.
Referente legitimidade tambm o art.57 CPTA, que qualifica como sujeitos processuais os
particulares dotados de legitimo interesse na manuteno do acto administrativo ou que so
directamente prejudicados pelo provimento do pedido de impugnao.
Ao considerar que, nos processos de impugnao, os sujeitos das relaes multilaterais so
obrigatoriamente chamados a intervir no processo, o CPTA est a abrir o contencioso administrativo
proteco desses direitos impropriamente chamados de terceiros.
VASCO PEREIRA DA SILVA: o novo paradigma das relaes administrativas multilaterais no
D. Administrativo implica a revalorizao da posio dos impropriamente chamados terceiros como
sujeitos principais dotados de legitimidade activa e passiva.
A aceitao do acto administrativo surge regulada ao lado das questes de legitimidade
(art.56 CPTA), quando se trata de algo totalmente diferente.
Afastando-se os pressupostos objectivistas e delimitando-se a legitimidade processual em
razo da alegao da titularidade de direitos, no faz sentido continuar a reconduzir a aceitao do acto
a uma questo de legitimidade. Pelo que, das duas uma, ou se considera que a aceitao do acto
constitui um pressuposto processual autnomo, diferente da legitimidade e do interesse em agir
(VIEIRA DE ANDRADE), ou se reconduz tal aceitao falta de interesse processual. Da perspectiva
do Prof. VASCO P. SILVA, e acompanhando VIEIRA DE ANDRADE na separao do acto do
pressuposto da legitimidade, no v quaisquer vantagens em autonomizar a aceitao como pressuposto
autnomo, deve reconduzir-se ao interesse em agir.
Pois, o que se verifica nestes casos, em que, ou existe uma declarao expressa de aceitao
(art.56/1 CPTA), ou ela est implcita na prtica, espontnea e sem reserva, de facto incompatvel
com a vontade de impugnar (n2) que o particular perdeu o interesse na impugnao. Mas, isso no
impede que, estando ainda a correr os prazos de impugnao, o particular no possa revogar tal
declarao ou alterar o comportamento, em virtude de um efeito preclusivo do direito de agir em juzo.
Antes, o juiz deve apreciar o comportamento do particular, tanto no que se refere aceitao como
sua posterior revogao, luz do pressuposto do interesse em agir, s podendo rejeitar o pedido quando
este faltar.
Pressuposto processual especifico da modalidade de impugnao da aco administrativa
especial o da oportunidade do pedido. O art.58 CPTA estabelece os prazos de impugnao de acto
administrativo, consagrando um prazo de 3 meses, sempre que se trate de aco para defesa de
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particular a uma determinada conduta da AP, correspondente a uma vinculao legal de agir,
ou de actuar de uma determinada maneira.
2.
O objecto do processo corresponde pretenso do interessado. A
condenao na prtica do acto devido (pedido imediato) decorre do direito subjectivo do
particular (pedido mediato) que foi lesado pela omisso ou pela actuao ilegais da AP (causa
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desde logo, determinado pela sentena, j que corresponde ao exerccio de poderes vinculados
tanto quanto oportunidade como quanto ao modo de exerccio
b)
Aquelas que cominam prtica de um acto administrativo, cujo contedo
relativamente indeterminado, na medida em que esto em causa escolhas que so da
responsabilidade da Administrao, mas em que o tribunal, mesmo assim, deve indicar a
forma correcta de exerccio do poder discricionrio, no caso concreto, estabelecendo o alcance
e os limites das vinculaes legais, assim como fornecendo orientaes quanto aos parmetros
e critrios de deciso. Tanto se pode verificar quando existe uma mera omisso, como quando
se est perante um acto administrativo desfavorvel. Daqui resultam uma espcie de sentenas
mistas, que combinam uma vertente condenatria estrita, no que respeita prtica do acto
administrativo, assim como no que se refere aos aspectos vinculados do poder em questo,
com uma vertente declarativa, ou de simples apreciao, naquilo que respeita aos elementos
discricionrios do poder, permitindo ao tribunal orientar a Administrao quanto correco
jurdica das opes que lhe cabe tomar.
As indicaes quanto ao modo correcto de exerccio do poder discricionrio devem significar
menos do que o tribunal substituir-se s escolhas da responsabilidade da AP, sob pena de violao do
princpio da separao de poderes, mas devem ser tambm mais do que a mera enumerao das
vinculaes legais, feita em abstracto, sob pena de violao do princpio da tutela judicial plena e
efectiva.
A consagrao deste tipo de sentenas significa ultrapassar os velhos traumas de infncia do
Contencioso Administrativo, decorrentes da passagem do processo ao acto para o juzo sobre a
relao jurdica, atravs da atribuio ao tribunal de um papel activo, e no meramente reactivo,
no julgamento do litigio.
VASCO P. SILVA: deixa de fazer qualquer sentido continuar a falar na sentena de tipo
impugnatrio, dotada de um simples efeito preclusivo, com a mesma natureza daquele que, no modelo
tradicional, j era reconhecido s sentenas de anulao de actos administrativos de contedo negativo,
pois do que se trata de uma nova modalidade de sentena de condenao que combina efeitos de
natureza ordenatria, em sentido estrito, com efeitos de apreciao conformadora e preventiva da
actuao administrativa futura.
a.
Pressupostos processuais
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devido encontra-se sujeito a prazo, o qual diferente, consoante se esteja perante uma
omisso (1 ano) ou se trate de um acto de contedo negativo (3 meses). Os seus efeitos so
meramente processuais, cujo decurso no implica qualquer efeito sanador da invalidade, e
aplica-se aqui analogicamente o art.38 CPTA o direito emisso do acto devido, quando
no exercido atempadamente, susceptvel de vir a ser apreciado pelo tribunal a titulo
incidental (n1), podendo dar origem a uma aco administrativa comum, ainda que sem
eficcia condenatria quanto prtica do acto (n2).
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via incidental o regulamento era apreciado apenas indirectamente, pois o que estava em
causa era o recurso directo de anulao de um acto administrativo cuja ilegalidade era
2.
3.
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CAPTULO
DO
OUTRO
LADO
DO
ESPELHO:
A ACO
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ii.
Os pedidos de condenao em aco comum tambm podem dizer respeito prtica futura de
actos administrativos, mas apenas quando no sejam objecto da regulao especial (artigo 37,
nmero 1), designadamente quando esse pedido de condenao no deva seguir a forma da
aco administrativa especial. Quando esteja em causa um pedido de condenao adopo
de um acto administrativo, as duas uma: 1) ou a prtica do acto corresponde ao exerccio de
um poder administrativo vinculado e, nesse caso, o meio processual adequado a aco
administrativa especial, na modalidade de condenao prtica do acto devido (artigos 66 e
ss); ou a prtica do acto corresponde a um poder discricionrio, cuja adopo (ou no) da
exclusiva responsabilidade da Administrao, pelo que uma eventual condenao
corresponderia a um juzo de convenincia ou de oportunidade, que est vedado aos tribunais
administrativos, sob pena de violao do princpio da separao e interdependncia dos
poderes (artigo 3, n1). Pelo que a interpretao sistemtica e correctiva da 2 parte da
disposio em apreo, obriga a considerar que o pedido de condenao adopo de um acto
administrativo no deve seguir a forma de processo da aco comum, mas sim da especial
(artigo 66 e ss), sob pena de deixar de fazer qualquer se4ntido o critrio de delimitao dos
meios processuais (artigo 37, 46 e 5);
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A uma modalidade de aco comum, dirigida contra a Administrao ou particulares que com
ela colaborem no exerccio da funo administrativa destinada a obter a condenao de
qualquer desses sujeitos na adopo ou na absteno de um actuao tcnica, informal ou
operao material, ou ainda na absteno da prtica de um acto administrativo lesivo (artigo
37, n2, alnea c) do CPA.
d) A uma aco especial de condenao na prtica do acto administrativo devido, no caso das
entidades pblicas, ou dos particulares no exerccio de funes administrativas, terem
praticado um acto administrativo de contedo negativo, ou terem omitido a prtica de tal acto,
sempre que legalmente exigido (artigo 46, n2, alnea b) do CPA.
O artigo 37, n3 do CPA refere-se a pedidos de condenao na adopo ou absteno de certos
comportamentos de privados mas no se v qualquer razo para que no existam tambm pedidos de
simples apreciao ou, at mesmo, de anulao.
Podem, de resto, configurar-se mltiplas situaes, mais ou menos complexas de relaes jurdicas
multilaterais em que se justifiquem pedidos de simples apreciao ou de natureza constitutiva, para
alm dos de natureza condenatria, nomeadamente por estar em causa um direito fundamental como o
ambiente que implica obrigaes e deveres de actuao e de fiscalizao a cargo dos poderes pblicos,
mas em especial da Administrao, que tendem a transformar em administrativas a maior parte das
relaes ambientais, desta forma atraindo para a esfera do Contencioso Administrativo relaes
jurdicas (artigo 1 do Est. Dos Tribunais Admn. e Fiscais). Exemplo: caso de um pedido, dirigido
contra o particular, proprietrio de um fabrica poluente, no licenciada, no sentido de obter a cessao
imediata da actividade violadora das normas de Direito Administrativo que pode mesmo implicar a
anulao de contratos j celebrados ou a celebrar, correspondentes ao exerccio da actividade
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Existiram dois momentos na passagem de uma noo processual para a substantivizao do conceito de
contrato pblico:
1) No incio, era o poder administrativo. Os tribunais administrativos, enquanto rgos
administrativos especiais, ao tempo da infncia difcil do contencioso administrativo, tinham
por misso defender a Administrao, isentando do controlo judicial os respectivos actos de
poder pblico;
2) No segundo momento, o poder administrativo fez-se verbo. Poder-se-ia afirmar que a
dualidade esquizofrnica da contratao administrativa que comeara por razoes de ordem
prtica e tinha consequncias apenas processuais, deixa de ser somente uma realidade
recalcada ao nvel do inconsciente para passar tambm a manifestar-se de modo consciente.
o momento da construo doutrinria do contrato administrativo, de tipo francs, como
exorbitante, por corresponder a privilgios exorbitantes da Administrao.
Em resultado desta evoluo surge toda uma doutrina da contratao administrativa marcada pela
fragmentao da imagem do corpo. Por um lado, procura-se justificar a diviso esquizofrnica do
universo contratual, distinguindo os ditos contratos administrativos dos ditos contratos de direito
privado da Administrao, considerando os primeiros como correspondendo ao exerccio de privilgios
exorbitantes ou de poderes especiais da Administrao, que exigiam um especfico regime jurdico e os
segundos como simples contratos em que as autoridades administrativas, actuavam como simples
privado, pelo que o regime jurdico deveria ser identifico ao de qualquer outro contrato . A prpria
noo de contrato administrativo vista como um acordo de vontade, ou como um negcio jurdico
bilateral, celebrado entre a Administrao e os particulares, e como o exerccio dos poderes unilaterais
exorbitantes ou autoritrios por parte das autoridades pblicas. O contrato administrativo , pois, um
conceito bifronte que consegue ser, ao mesmo tempo, bilateral e unilateral, consenso de vontades e
supremacia de uma parte em face da outra, instrumento de cooperao e mecanismo de sujeio.
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Pela primeira vez, o legislador utiliza uma expresso restritiva de actuao contratual, to restritiva que
nem corresponde sequer ao universo dos contratos administrativos, de figurino francs, mas apenas a
uma pequena parcela destes, quando exista alternatividade na utilizao de uma das duas formas de
actuao.
A questo a colocar no a de saber se esses contratos, caracterizados por um ndice formal possuem
natureza administrativa, mas sim a de saber se, s esses, que devem ser considerados como possuindo
tal natureza ou se, pelo contrrio, ela deve ser alargada a todos os contratos celebrados no mbito da
funo administrativa, em resultado da evoluo da Administrao Pblica e do Direito Administrativo.
inequvoco que, na nossa ordem jurdica, no s a adopo de uma grande diversidade de ndices de
qualificao aponta, s por si, para um conceito amplo de contratao pblica, como tambm o facto
daqueles deverem ser entendidos luz da clusula geral da relao jurdica significa ter-se consagrado
um regime processual comum para todos os contratos da funo administrativa.
b) Contratos total ou parcialmente regulados pelo Direito Administrativo;
Para Vasco Pereira da Silva, a melhor interpretao da norma, de acordo com o esprito do sistema a
de considerar que o legislador quis consagrar um critrio qualificador da relao contratual, de natureza
material, decorrente da necessria ligao entre as normas aplicveis e a natureza da funo
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Sempre que se verifique uma cumulao de pedidos relativos a um contrato com pedidos
referentes a um acto administrativo ou a uma norma regulamentar, o meio adequado a aco
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Os contraentes
Todos os particulares susceptveis de ser lesados nos respectivos direitos pela celebrao
3.
4.
do contrato
O MP
O actor popular
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1.
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Tinha como pressuposto uma ideia autoritria da Administrao que, ou exercia poderes de
autoridade, ou era remetida para o D. Privado. O que correspondia a uma concepo do D.
Administrativo como um conjunto de normas excepcionais do D. Civil, que se fazia
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exemplificativas, ento como que uma s relao jurdica pode ser simultaneamente
qualificada como administrativa e no administrativa, para efeitos contenciosos, consoante a
2.
Na nossa ordem jurdica, para alm do caso dos acidentes de viao, existe uma outra situao
em que a lei tanto estabelece a aplicabilidade do direito da responsabilidade civil
administrativa tambm actuao de privados, como prev a possibilidade de as relaes
administrativas, da decorrentes, virem dar origem a litgios, originando processos em que
sejam esses mesmos particulares os rus (art.4/1 i) ETAF). Por outro lado, o CPTA, prev a
possibilidade de existirem processos em que so os particulares a ser demandados atravs de
uma aco administrativa, que tanto pode ser intentada por uma autoridade administrativa,
como por outro particular (art.37/3 CPTA).
No faz sentido colocar fora do mbito da jurisdio administrativa, aqueles litgios que devem ser
considerados administrativos para o efeito da determinao do tribunal competente (art.4/1), s
porque, naquele processo, o pedido foi dirigido contra o particular ou porque tendo sido intentada
contra uma entidade administrativa esta fez um pedido reconvencional.
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A expresso mais restritiva aparece em alternativa outra mais ampla o que significa que o
regime aplicvel tanto s actuaes e omissos em que existam poderes de autoridade ou de
gesto pblica, como s demais por serem reguladas por normas ou princpios de D.
2.
Administrativo
A referencia regulao por normas ou princpios de D. Administrativo deve abranger as
actuaes ditas de gesto privada, pois os princpios gerais da actividade administrativa e as
normas que concretizem preceitos constitucionais so aplicveis a toda e qualquer actuao da
3.
Os pedidos relativos responsabilidade civil das pessoas colectivas bem como os titulares dos
seus rgos, funcionrios ou agentes, incluindo aces de regresso (art.37/2 f)). pedidos de
natureza condenatria. de acrescentar tambm os pedidos de condenao, no domnio da
responsabilidade civil administrativa, contra os particulares que colaboram com a AP no
exerccio de funes administrativas, cujos litgios so da competncia dos tribunais
administrativos (art.4/1 i) ETAF). Na disposio em causa incluem-se agora expressamente as
questes relativas ao eventual direito de regresso do Estado contra os seus agentes (art.37/2
2.
CPTA)
Os pedidos de condenao ao pagamento de indemnizaes, decorrentes da imposio de
sacrifcios por razoes de interesse pblico (art.37/2 g)). pedidos condenatrios referentes a
3.
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2.
3.
VIEIRA DE ANDRADE, A Justia Administrativa, Almedina, 10 edio, Coimbra, 2009, pp. 343 e ss.
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2.
de listas;
Deve ser impugnvel a inscrio indevida de eleitores e a admisso indevida de
candidatos, de forma a conseguir tempestividade e estabilizao do universo
3.
eleitoral;
A impugnao unitria deve interpretar-se como referida a cada acto eleitoral, mesmo
quando sejam intercalares ou no definitivo, como acontece nas eleies indirectas
ou nas eleies por voltas sempre sem prejuzo da impugnao da eleio final
relativamente a vcios procedimentais graves,
posteriormente.
1.1.2. A legitimidade e o prazo
iniciativa cabe aos eleitores e elegveis incluindo as pessoas cuja inscrio foi omitida (art.
98/1);
o prazo de sete dias, desde a possibilidade de conhecimento do acto (n 2).
1.1.3. A urgncia e a plena jurisdio
Segue a tramitao da aco declarativa especial, com as especificidades decorrentes da
urgncia (art. 99).
um processo de plena jurisdio (art. 97/2): o processo no se dirige meramente anulao
ou declarao de nulidade dos actos impugnados e engloba a possibilidade de condenao imediata das
autoridades administrativas, seja para assegurar a inscrio nos cadernos ou a aceitao das listas de
candidatos, seja para obrigar reforma do procedimento eleitoral.
1.2. O contencioso pr-contratual
Esto tambm includos a impugnao de quatro tipos contratuais: empreitada, concesso de
obras pblicas, prestao de servios e fornecimento de bens (art. 100).
A previso de um processo autnomo e urgente resulta da necessidade de assegurar duas
ordens de interesses: por um lado, promover a transparncia e a concorrncia; por outro, garantir o
inicio rpido da execuo dos contratos e a respectiva estabilidade depois de celebrados, protegendo
interesses pblicos em causa e os interesses dos contratantes.
Mas no se percebe porque que apenas os contratos referidos pela Directiva 89/665/CEE
esto abrangidos. Em defesa do legislador poder dizer-se que legtimo limitar as situaes
consideradas urgentes, em defesa da prpria urgncia.
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