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Vrits et mensonges sur la loi camerounaise contre le terrorisme

Par James Mouangue Kobila


Agrg de Droit public, Directeur des Affaires Acadmiques et de la Coopration lUniversit
de Douala, ce spcialiste du droit anti-terroriste est lauteur de trois tudes sur le Conseil de
scurit de lOrganisation des Nations Unies et la lutte contre le terrorisme international,
notamment publies dans la Collection des Livres de droit de lAcadmie de droit international
de La Haye (2008) et dans la Revue qubecoise de droit international (2011) 1. Il est galement
expert en droits de lhomme auprs de lUniversit des Nations Unies (Tokyo).

Les rcriminations rptes contre la loi camerounaise anti-terroriste relvent largement


du surralisme juridique. Lon sen convaincra en examinant successivement la querelle sur
limprcision de la dfinition du terrorisme, limpossibilit pour un Etat de rester inerte face
cette horreur absolue, la valeur intrinsque de cette loi et les garanties disponibles au profit des
citoyens.
A propos de la querelle relative limprcision de la dfinition du terrorisme dans la loi vote
par le Parlement
Cest une querelle qui na pas lieu dtre, car il est universellement reconnu quil nexiste
aucune dfinition saturante du terrorisme, accepte par tous. Un collge dminents juristes
franais, intrpides dfenseurs des droits de lhomme et auteurs de lemblmatique
Dictionnaire des Droits de lHomme (Paris, Presses universitaires de France, 2008, pp. 727-729),
a confirm que la dfinition juridique du terrorisme nexiste pas et que, partout travers le
monde, la qualification terroriste dclenche la mise en uvre dune lgislation dexception
dont ltendue est aussi floue que la notion qui la fonde , dans le cadre de ce quils ont appel :
le droit de drogation (pp. 727 et 729 ; cf. aussi Frdric Bernard, Droits de lhomme et
terrorisme , in : Maya Herting Randall / Michel Hottelier, Introduction aux droits de lhomme,
Editions Yvon Blais / LGDJ / Lextenso ditions/ Schulthess ditions romandes, 2014, p. 593).
Il nexiste en effet aucune dfinition du terrorisme susceptible de rsister la critique
et de faire consensus entre les Etats. La dfinition du terrorisme est dautant plus improbable,
presque deux millnaires aprs ses premires manifestations en lan 66, quil nexiste pas une
1 Il sagit prcisment, dans le cadre de la session 2006 du Centre dEtude et de Recherche en Droit
international et en Relations internationales de lAcadmie de Droit international de La Haye, consacre au thme :
Le terrorisme et le droit international : Le processus dintervention du Conseil de scurit dans la lutte contre le
terrorisme , in : Michael J. GLENNON/Serge SUR (dir.), Terrorisme et droit international, Leiden/Boston,
Martinus Nijhoff, coll. Les Livres de droit de lAcadmie de droit international de La Haye , 2008, pp. 423-466 ;
de La gestion de la lutte contre le terrorisme par le Conseil de scurit , Revue Hellnique de Droit international,
vol. 59-2, 2009, pp. 579-602 ; et Dixime anniversaire des attentats du 11 septembre 2001. Bilan de la gestion de
la lutte contre le terrorisme par le Conseil de scurit , Revue qubcoise de droit international, vol. 24-1, 2011, pp.
349-405, mis en ligne la page Internet : http://www.sqdi.org/volumesrqdi/num-courant.html

seule forme de terrorisme, mais des terrorismes (ANC de Nelson Mandela, IRA, PKK, ETA,
Brigades Rouges, Al Qaida de tous horizons, Talibans, Hamas, Shebabs, Rsistance franaise
pendant la seconde guerre mondiale, Action directe, Etat Islamique, etc.) que lon ne saurait
ranger sous la mme bannire. Certains accordent en effet labsolution au bon terrorisme ,
symbolis par les mouvements de libration nationale, tandis que dautres, limage du Conseil
de scurit de lONU, sont davis que tous les actes de terrorisme, quels quils soient, sont
criminels et injustifiables, quels quen soient les motivations, lpoque et les auteurs (rsolution
1617 (2005), du 29 juillet 2005).
Ailleurs, lon distingue trois manires de dfinir le terrorisme : i) la dfinition du
terrorisme par objectif (rpandre la terreur, approche trop large) ; ii) la dfinition du terrorisme
par ses mthodes (fonde sur le postulat erron quil existe des actes terroristes par nature,
approche arbitraire, car seraient terroristes les actes qualifis comme tels) et iii) la dfinition du
terrorisme par ses effets (la terreur ressentie, les destructions, etc. ; approche trs subjective et
par consquent arbitraire). Pire, le cumul de ces approches, loin de conduire au salut, cumule
leurs dfauts.
Ce sont dailleurs ces dsaccords sur la dfinition du terrorisme qui expliquent qu ce
jour, en dpit de la multiplicit des travaux scientifiques mens par de nombreux auteurs la
recherche dune dfinition du terrorisme y compris des thses de doctorat lon ne dispose
pas toujours dune telle dfinition. Cette absence de dfinition du terrorisme constitue du reste
le principal obstacle ladoption dune convention internationale universelle et gnrale sur le
terrorisme.
Cherchant prvenir et rprimer un phnomne aux contours flous et aux formes
incertaines, les Etats adoptent gnralement titre individuel ou collectif, une caractrisation
large du terrorisme, linstar de la dcision-cadre du Conseil de lUnion europenne du 13 juin
2002 qui pose, en son article 1er, que linfraction est terroriste si elle a pour but de gravement
dstabiliser ou dtruire les structures fondamentales politiques constitutionnelles, conomiques
ou sociales dun pays . Dans le mme sillage, le Code pnal franais qualifie de terrorisme les
infractions ayant pour but de troubler lordre public par lintimidation et la terreur (article
421-1).
Faute de dfinition du terrorisme, les Etats ne sauraient rester inactifs contre cette horreur
absolue
Certainement pas. Partout travers le monde les Etats organisent et renforcent la
prvention et la rpression du terrorisme et, jusqu prsent, dans aucune grande dmocratie,
aucune juridiction na condamn un Gouvernement pour avoir adopt les incriminations des
actes terroristes en raison de leur caractre trop vague (cf. Cour suprme du Canada, Suresh c.
Canada [2002], 1 SCR 3 2002 SCC 1 ; Conseil constitutionnel franais, dcision n 86-213 DC du 3
septembre 1986, extraits reproduits en annexe).

Il nest pas inutile dindiquer que la Cour europenne des droits de lhomme (ci-aprs :
CEDH ) a consacr le droit lgitime dune socit dmocratique de se protger contre les
agissements dorganisations terroristes en largissant la marge nationale dapprciation
quant aux restrictions apporter aux droits et liberts. Elle estime que lEtat responsable de la
scurit de sa population est libre dapprcier par lui-mme les faits la lumire des
informations quil dtient [] notamment en raison du caractre diffus de la menace terroriste
(cf. Affaires Zana c. Turquie, arrt du 25 novembre 1997 et A. et alii c. Royaume-Uni, arrt du 19
fvrier 2009, cites par Frdric Sudre et Alii, Les Grands arrts de la Cour europenne des
Droits de lHomme, 6me d., 2011, pp. 68 et 90-91). De manire gnrale, linstar des
chancelleries occidentales, cette juridiction de rfrence dans le domaine de la protection des
droits de lhomme examine avec une certaine bienveillance les mesures destines combattre
le terrorisme (ibid., p. 73).
Les mmes auteurs ajoutent que, dans laffaire Irlande c. Royaume-Uni, tranche le 18
janvier 1978, la CEDH sest montre particulirement comprhensive lgard de mesures
justifies par une situation trs exceptionnelle autorisant larrestation de personnes que lon
ne souponnait nullement de crimes comme simples tmoins, et les personnes souponnes de
terrorisme pouvaient faire lobjet dune dtention extrajudiciaire pouvant aller de 72 heures
plusieurs annes (paras 212 et 217-218, p. 92). Cest dans ce sillage que la Commission
europenne des droits de lhomme a aussi dclar qu il ne lui appartient pas dexaminer de
manire approfondie, lopportunit des mesures prises par le Royaume-Uni pour combattre le
terrorisme en Irlande du Nord (affaire Mme W. c. Royaume-Uni, dcision du 4 mars 1986,
paragraphes 14 et 16, ibid., p. 139).
En elle-mme, la loi antiterroriste na rien dexcessif
Dabord, la loi anti-terroriste adopte par le Parlement participe de la mise en uvre des
rsolutions itratives du Conseil de scurit des Nations Unies, dont la premire est la
Rsolution 1373 (2001) du 28 septembre 2001. Cet instrument engage les Etats, en son point 2,
lettre e),
[v]eiller ce que toutes personnes qui participent au financement, lorganisation, la
prparation ou la perptration dactes de terrorisme ou qui y apportent un appui
soient traduites en justice, ce que, outre les mesures qui pourraient tre prises contre
ces personnes, ces actes de terrorisme soient rigs en infractions graves dans la
lgislation et la rglementation nationales et ce que la peine inflige soit la mesure
de la gravit de ces actes.
Ensuite, lon est frapp par le caractre trs mesur de la loi adopte par les deux
Chambres du Parlement. La loi camerounaise anti-terroriste na rien dexcessif. Elle sinscrit dans
une logique pnale, et non dans la logique de guerre qui aurait conduit lintroduction de
notions contestables de non-droit comme celle de combattant illgal , dpourvu du moindre
droit, ou de camps demprisonnement insolites comme Abu-Ghraib et Guantanamo. Dans la

mme perspective, tenant compte de la complexit des enqutes en matire de lutte contre le
terrorisme, la loi en cause prvoit des dlais de garde vue plus longs que dordinaire, mais
raisonnables : une dure de 15 jours, renouvelable sur autorisation du Commissaire du
Gouvernement, suivant son article 11. En droit compar, les dures de la garde vue precharge detention en langue anglaise qui correspond la dtention avant dtre prsent
un juge, en matire anti-terroriste, va dun jour (Canada) 28 jours (Royaume-Uni).
Enfin, ceux qui reprochent cette loi labsence de mesures de prvention du
terrorisme, il importe de rappeler que limposant dispositif militaire et policier spcifiquement
mis en place dans les Rgions de lExtrme-Nord et du Nord et, dans une moindre mesure,
travers le pays participe largement de la prvention du terrorisme. En outre, dans le cadre de la
mise en uvre de larticle 25 du Rglement de la Communaut conomique et montaire de
lAfrique centrale (CEMAC) n 01/03-CEMAC-UMAC-CM du 04 avril 2003 portant prvention et
rpression du blanchiment des capitaux et du financement du terrorisme en Afrique Centrale, le
prsident de la Rpublique a cr au Cameroun une Agence Nationale dInvestigation Financire
(ANIF) par dcret du 31 mai 2005. Par un autre dcret du 11 mars 2006, il a ajout aux missions
de la Commission nationale anti-corruption (CONAC) celle de surveiller les pratiques de
corruption susceptibles de financer des activits terroristes .
Lon conviendra que toutes les mesures de lutte contre le terrorisme ne peuvent figurer
dans le mme type dacte juridique, encore moins dans le mme instrument juridique. Elles
rpondent cependant un besoin social imprieux, au regard des atrocits perptres par les
groupes terroristes en gnral et par le groupe Boko Haram en particulier (limage insoutenable
dune petite fille se faisant gorger par des jihadistes de Boko Haram reste jamais imprime
dans ma mmoire) ; mais aussi au vu de ce que la lutte contre ce groupe a dj entran la mort
de plusieurs dizaines de membres des forces de dfense nationales, sans compter les victimes
civiles, plus nombreuses encore.
De solides garanties protgent les citoyens contre toute ventuelle interprtation
abusive de cette loi par le Gouvernement
La loi anti-terrorisme ne donne pas carte blanche au Gouvernement pour rprimer le
terrorisme comme bon lui semble, tant il est vrai que le combat lgitime et primordial contre le
terrorisme ne justifie pas tous les moyens (Fabien Marchadier, in : Dictionnaire de droits de
lHomme). La thorie de la marge nationale dapprciation rencontre ses limites dans le
contrle judiciaire. La loi anti-terroriste soumet la lutte anti-terroriste un cadre juridique
contraignant ; lEtat reste soumis aux exigences de lgalit. Laccs au juge est aussi garanti. La
proportionnalit, cest--dire la pertinence des mesures de prvention et de rpression du
terrorisme prises par lEtat par rapport aux risques sera value par les juridictions nationales et
par les mcanismes nationaux, rgionaux ou universels. Ainsi, dans larrt Leroy c. France, la
Cour europenne des droits de lhomme a confirm, le 2 octobre 2008, la condamnation dun
caricaturiste qui a fait lapologie des attentats terroristes du 11 septembre 2001, estimant que
celui qui se prvaut de sa libert dexpression assume des responsabilits. La mme juridiction a

entrin latteinte du lgislateur au secret de la correspondance, au nom de la lutte contre le


terrorisme, dans lespce Klass et autres c. Allemagne, arrt du 6 septembre 1978. Par contre,
des mesures prises par lEtat ont t juges disproportionnes dans laffaire Incal c. Turquie,
arrt du juin 1988 (cf. Vincent Berger, Jurisprudence de la Cour europenne des droits de
lhomme, 13me d., Paris, Sirey, 2014, p. 260).
Il importe cet gard de relever que, [c]ompte tenu de la spcificit des [] infractions
terroristes, [la] loi confie leur rpression exclusivement aux juridictions militaires (cf. Expos
des motifs de la loi en cause. Cette comptence, consacre lalina 3 de larticle 1 er de la loi
portant rpression du terrorisme, est conteste par certains. Pourtant, la comptence des
juridictions militaires ainsi consacre nest pas une nouveaut. En effet, la loi du 29 dcembre
2008 portant organisation judiciaire militaire et fixant des rgles de procdure applicables
devant les tribunaux militaires posait dj, lalina 4 de son article 3, que : [] le tribunal
militaire de Yaound peut en cas de circonstances exceptionnelles telles que prvues l'article 9
de la Constitution, de menaces graves l'ordre public, de la scurit de l'Etat ou de terrorisme,
exercer ses attributions sur l'ensemble du territoire national .
Le tribunal militaire nest pas non plus une juridiction dexception (sur la diffrence entre
ces deux types de juridictions, voir Jean-Louis Atangana Amougou, Les Tribunaux militaires et
les Juridictions dexception au Cameroun , in : Lambert Abdelgawad (Elisabeth), (Dir.),
Juridictions militaires et Tribunaux dexception en mutation, Perspectives compares et
internationales, Ed. des Archives contemporaines / AUF, 2007, pp. 91-98). Dautres ont dpeint
la nouvelle loi antiterroriste comme liberticide, en ce quelle consacre la comptence des
juridictions militaires qui, daprs eux, sont des juridictions dexception. Il nen est rien. Aux
termes de larticle 2 de la loi du 29 dcembre 2008 portant organisation judiciaire militaire et
fixant des rgles de procdure applicables devant les tribunaux militaires, les tribunaux
militaires sont des juridictions comptence spciale , et non pas certes des juridictions
dexception. Dautant que : i) la procdure applicable devant le tribunal militaire est celle de
droit commun sous rserve des dispositions spciales (alina 1 de larticle de la loi portant
organisation judiciaire militaire et fixant des rgles de procdure applicables devant les
tribunaux militaires prcite); (ii) les dbats devant le tribunal militaire se droulent
conformment aux rgles de droit commun (alina 1 de larticle 19 de la mme loi).
Le tribunal militaire offre par ailleurs des garanties procdurales classiques.
Conformment larticle 21 de la loi portant organisation judiciaire militaire et fixant des rgles
de procdure applicables devant les tribunaux militaires suscite,
(1) les jugements du tribunal militaire sont susceptibles d'opposition ou d'appel ;
(2) la forme, les dlais d'opposition ou d'appel sont ceux du droit commun ;
(3) l'appel est port devant la Cour d'Appel territorialement comptente ;
(4) les appels interjets contre les jugements du tribunal militaire obissent aux
rgles prvues par les articles 20 et suivants de la loi n 2006/015 du 29
dcembre 2006 portant organisation judiciaire.

Par ailleurs, aux termes de ladite loi, les jugements du tribunal militaires sont motivs
en fait et en droit sous peine de nullit dordre public .
Enfin, les textes nationaux et internationaux rgissant les droits et liberts demeurent en
vigueur. Ils encadrent et limitent laction des pouvoirs publics, sous le contrle des mcanismes
nationaux, rgionaux et internationaux de protection des droits de lhomme et des peuples
(Commission nationale des Droits de lHomme et des Liberts, Commission africaine des droits
de lhomme et des peuples, Conseil des droits de lhomme des Nations Unies).
La double exigence du respect de lEtat de droit et des droits de lHomme dans le cadre
de la lutte contre le terrorisme, autant que celle du respect du droit des rfugis et du droit
international humanitaire est du reste itrativement rappele par le Conseil de scurit de
lONU. Prchant par lexemple, ces exigences sont mises en uvre par le Conseil de scurit luimme, par le truchement du recours aux sanctions cibles et la multiplication des exemptions
humanitaires telles que le respect du droit lalimentation et la sant. Elles sont davantage
exaltes par les mcanismes rgionaux de protection des droits de lhomme. Les affaires jointes,
Kadi et Al Barakaat Foundation c. Comm. et Cons. U.E., tranches le 3 septembre 2008, et Kadi
du 30 septembre 2010, dans lesquelles la CEDH a refus de valider des mesures prises en
application des rsolutions du Conseil de scurit, juges attentatoires aux droits de lhomme
restent emblmatiques cet gard.

ENCADR
Les nonciations dcisives de la dcision du Conseil constitutionnel franais du 3
septembre 1986, qui sont particulirement difiants, mritent dtre reproduites :
1. Considrant que les auteurs de la saisine demandent que les parties de l'article 1er et

les articles 4, 5 et 6 de la loi relative la lutte contre le terrorisme soient dclares


contraires la Constitution comme mconnaissant le principe de la lgalit des dlits et
des peines, le principe de l'galit devant la justice et le principe de la libert individuelle
;
SUR LE MOYEN TIRE DE LA MECONNAISSANCE DU PRINCIPE DE LA LEGALITE DES DELITS
ET DES PEINES :
2. Considrant que les auteurs de la saisine relvent que la loi soumise l'examen du

Conseil constitutionnel ne dfinit pas d'infractions spcifiques caractrisant les activits


terroristes, mais que l'article 1er de la loi tend soumettre des rgles particulires la
poursuite, l'instruction et le jugement de diverses infractions dj dfinies par le code
pnal ou par des lois spciales, lorsque ces infractions sont en relation avec une
entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public
par l'intimidation ou la terreur ;

3. Considrant que, selon les auteurs de la saisine, il s'ensuivrait tout d'abord que les

conditions d'application des rgles particulires de poursuite, d'instruction et de


jugement tablies par la loi prsentement examine ne seraient pas dtermines par
rfrence aux lments constitutifs d'une ou plusieurs infractions dfinis de manire
objective, mais par rfrence l'lment purement subjectif que constitue le but
poursuivi par l'auteur du ou des actes incrimins ; qu'ainsi la loi mconnatrait le principe
constitutionnel de la lgalit des dlits et des peines formul par l'article 8 de la
Dclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ;
4. Considrant que les auteurs de la saisine indiquent que ce principe est encore plus

gravement mconnu du fait que les consquences attaches la relation existant entre
certaines infractions et une entreprise individuelle ou collective ayant pour but de
troubler gravement l'ordre public par l'intimidation ou la terreur ne se limitent pas aux
rgles de poursuite, d'instruction ou de jugement, mais concernent aussi les peines
applicables ; qu'en effet, d'une part, aux termes de l'article 5 de la loi compltant
l'article 44 du code pnal, l'existence d'une telle relation a pour effet de rendre les
auteurs de ces diverses infractions passibles, outre les peines attaches celles-ci, d'une
peine d'interdiction de sjour d'un minimum de deux ans que le juge doit
obligatoirement prononcer ; que, d'autre part, l'existence de la mme relation rend
applicables aux auteurs des infractions, aux termes de l'article 6 de la loi insrant dans le
code pnal les articles 463-1 et 463-2, des dispositions prvoyant, sous certaines
conditions, des exemptions ou des rductions de peine ; quainsi les articles 5 et 6 de la
loi permettent, en violation du principe de la lgalit des dlits et des peines, que des
peines, ainsi que des exemptions ou des rductions de peine soient prononces sans que
les infractions correspondantes aient t dfinies avec une prcision suffisante ;
5. Considrant que l'application des rgles particulires poses par la loi tant en ce qui

concerne la poursuite, l'instruction et le jugement qu'en ce qui a trait aux peines


applicables est subordonne deux conditions : d'une part, que les faits considrs
soient constitutifs de certaines infractions dfinies par le code pnal ou par des lois
spciales ; d'autre part, que ces infractions soient en relation avec une entreprise
individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement l'ordre public par
l'intimidation ou la terreur ;
6. Considrant que la premire condition fixe par la loi, qui renvoie des infractions qui

sont elles-mmes dfinies par le code pnal ou par des lois spciales en termes
suffisamment clairs et prcis, satisfait aux exigences du principe constitutionnel de la
lgalit des dlits et des peines ; que, de mme, la seconde condition est nonce en
des termes d'une prcision suffisante pour qu'il n'y ait pas mconnaissance de ce
principe ; qu'ainsi le premier moyen formul par les auteurs de la saisine ne saurait tre
retenu .