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UNIVERSIT LAVAL

PETER A. HALL : CHANGEMENT DE PARADIGME


Travail de session prsent comme exigence du cours POL-7038
Remis :
Messieurs Jean Mercier et Louis Imbeau
Par : Emely Lefranois
LEFE09549104

15 dcembre 2014

Altough any new paradigm will be credible only if it is grounded in economic science,
it will also have to speak to the quintessential political dilemmas
of an age in which many have lost faith in the capacities of the state,
worry that redistribution to others will mean less for them,
and wonder to whom they owe solidarity in a rapidly globalizaing world.
(Hall, 2013 : 191)

Peu importe le domaine de recherche acadmique, il est illusoire de penser obtenir un


consensus autour dune seule et unique thorie. On peut mme avancer lide quun tel
consensus nest pas souhaitable. Aprs tout, la rfutabilit nest-elle pas un des critres
fondamentaux du caractre scientifique dune thorie ? En prsence dune thorie unique,
ne serions-nous pas plutt en prsence dun dogme ? Paradoxalement, consensus il y a
leffet que la connaissance se trouve enrichie de ce foisonnement dides tantt
contradictoires, tantt complmentaires. Cela tant, certaines thories marquent leur
discipline davantage que dautres. Cette influence est plus souvent quautrement visible
au raffinement dont font lobjet les concepts et les liens ainsi qu la littrature plus ou
moins abondante quelle inspire.
Ltude des politiques publiques ne sest formalise en un champ dtudes part entire
que de faon trs rcente, comparativement dautres disciplines. Dj, pourtant,
certaines thories et auteur-e-s traversent le temps pour nourrir des rflexions et de
nouvelles conceptualisations. Cest le cas, notamment, de Peter A. Hall, dont larticle
dsormais clbre Policy Paradigm, Social Learning and the State : The Case of
Economic Policymaking in Britain continue de laisser des traces manifestes, sinon
implicites, sur une gnration de chercheurs et chercheuses intress-e-s au rle des ides
dans llaboration et/ou la modification des politiques publiques. En effet, on peut dire
sans se tromper que ce texte est un incontournable pour quiconque sintresse
srieusement aux politiques publiques, et plus forte mesure pour ceux et celles
passionn-e-s par ce qui est dornavant dsign sous le vocable de perspective
cognitiviste. Aux dires dYves Surel, cette perspective se fonde sur lintuition que les
lments cognitifs et normatifs jouent un rle important dans la faon dont les acteurs
comprennent et expliquent le monde (Surel, 2000 : 495). Il identifie trois sousensembles, soit les travaux ayant recours aux notions de (1) paradigmes (Hall), (2) de
systmes de croyances (Sabatier) ou de rfrentiels (Jobert et Muller)1; et souligne quils
partagent une volont commune de mener une analyse de niveau macro qui mette en
lumire linfluence des normes sociales sur le comportement collectif et les politiques
publiques (Sabatier, 2000 : 496).

Voir lannexe, pour cette typologie.

Aux fins du prsent travail, cest le texte de Peter A. Hall qui retiendra lessentiel de
notre attention, mme si certains parallles avec dautres approches serviront
ponctuellement prciser notre propos. Dans un premier temps, le modle de Hall sera
prsent en insistant sur les notions dapprentissage politique (policy learning), de
niveaux de changement (first, second, third order of change) et de paradigme (policy
paradigm). Finalement, nous aborderons certaines limites ayant t soulignes.
Cadre conceptuel de Peter A. Hall (1993)
Policy Paradigm, Social Learning and the State : The Case of Economic Policymaking
in Britain est, des mots mme de son auteur, an attempt to specify more fully the roles
that ideas play in policymaking (Hall, 1993 : 276). Pour ce faire, il propose de
dcomposer le concept dapprentissage politique tel quil a dabord t labor par Hugh
Heclo (1974), puis utilis par de nombreux auteurs contemporains sintressant au rle de
ltat. Ces derniers, les state theorists, ont mis de lavant que le premier facteur
contingent en importance pour expliquer une politique publique rside dans lhritage
politique (policy legacies) ou, dit autrement, dans les formes prcdentes qua pris cette
politique. Dans cette conception de lapprentissage politique, les experts jouent un rle
crucial, bien davantage que les politiciens, et ltat est conu comme un acteur
relativement impermable aux pressions sociales (Hall, 1993 : 278). On verra que dans le
modle de Hall, si ltat a rsolument une dynamique qui lui est propre, il nopre pas en
vase clos comme le croyait Heclo. Hall dfinit de faon provisoire lapprentissage
social/politique comme une tentative dajustement dlibre des buts ou des
instruments de politique en rponse aux expriences du pass et de nouvelles
informations (Hall, 1993 : 278).
Comme nous lavons mentionn plus haut, Hall suggre de diviser le concept en trois
pour mieux en saisir toute la porte. Plus prcisment, il conoit llaboration politique
comme un processus that usually involves three central variables : the overarching
goals that guide policy in a particular field, the techniques or policy instruments used to
attain those goals, and the precise setting of these intruments (Hall, 1993 : 278). Trois
variables centrales donc, - les buts atteindre, les instruments et lagencement de ces
instruments - qui sont autant de niveaux dapprentissage politique. Plutt que de
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concevoir ce processus comme un processus unifi o il ny aurait quune seule forme de


changement, Hall affirme que lon peut distinguer trois niveaux dapprentissage. Le
premier, le first order change, renvoie aux modifications dans lagencement des
instruments, cest--dire dans des modalits prcises, sans que les instruments ou les buts
eux-mmes ne soient remis en question. Dans un mmoire rcent sur les modifications du
rgime dassurance-chmage canadien, le chercheur Simon Carreau mobilise le cadre
thorique de Peter A. Hall et nous offre par le fait mme des exemples contemporains.
Carreau illustre les changements de premier ordre en donnant lexemple de plusieurs
variables ayant subies des modifications de multiples reprises depuis lentre en vigueur
initiale du rgime, soit : les cotisations, le salaire assurable maximal, la dure des
prestations, etc. (Carreau, 2010 : 22). Par ailleurs, il nest pas faux de dresser un parallle
entre le changement de premier ordre et lincrmentalisme (Hall, 1993 : 280). Les
changements de premier ordre sont donc des changements la marge et relativement
mineurs. Cependant, il nest pas impossible quune accumulation de ces changements la
marge, sur une longue priode de temps, conduise une reconfiguration de plus grande
importance.
Le changement de second ordre, quant lui, dsigne les situations o les instruments
dintervention et leur agencement are altered in response to past experience even
though the overall goals of policy remain the same (Hall, 1993 : 278). Il sagit donc
essentiellement dun changement concernant les outils utiliss. Dans son tude de cas sur
le systme conomique britannique, Hall illustre ce type de changement de certaines
nouveauts (un nouveau systme de contrle de la masse montaire, un systme de
contrle des dpenses publiques, entre autres) qui viennent changer les moyens daction
de ltat anglais sans pour autant modifier la direction gnrale de sa politique
conomique. Le changement de second ordre peut rsulter dun changement de stratgie
de la part dun gouvernement (Hall, 1993 : 280), sans que la finalit vise ne soit
modifie. Prcisons que ces deux premires formes de changement se produisent de
faon assez frquente et font partie du processus politique normal (normal policymaking)
(Hall, 1993 : 279; Howlett et al., 2009 : 203).

loppos, le changement de troisime ordre renvoie un processus profondment


diffrent, caractris par des modifications profondes dans lorientation politique et la
hirarchie des buts (overarching goals) :
First and second order change can be seen as cases of normal policymaking,
namely of a process that adjusts policy without challenging the overall terms of a
given policy paradigm. Third order change, by contrast, is likely to reflect a very
different process, marked by the radical changes in overarching terms of policy
discourse associated with a paradigm shift. If first and second order changes
preserve the broad continuities usually found in patterns of policy, third order
change is often a more disjunctive process associated with periodic discontinuities
in policy (Hall, 1993 : 279).
Le changement de troisime ordre survient donc lorsquun paradigme politique est
remplac par un autre. Afin de mieux saisir cette notion de changement de paradigme,
luvre dans les rarissimes changements de troisime niveau, il convient de sarrter la
notion mme de paradigme. Pour Hall, le paradigme est un cadre dinterprtation
constitu dides et de standards qui prcisent la fois les buts et les instruments
lgitimes pour les atteindre, mais galement la nature mme des problmes rsoudre.
Autrement dit, un paradigme politique est un systme dides, une conception du monde
et de son fonctionnement, qui dfinit les buts, les instruments daction ainsi que le
champs daction de ltat. Lune des forces de cette dfinition est quelle permet de
mettre en lumire le caractre fondamentalement politique du choix des instruments et de
la mise lagenda. Pour Kbler et Maillard, ce quavance Peter Hall est que, tout
comme les acteurs scientifiques, les politiques publiques reposent sur des principes
mtaphysiques gnraux, recouvrant des visions abstraites sur le fonctionnement de la
socit en gnral et du domaine politique concern en particulier (Kbler et Maillard,
2009 : 160). Et ceux-ci dajouter : le concept de paradigme de politique publique insiste
donc sur le rle des systmes de reprsentation dans la conduite des politiques publiques
(Kbler et Maillard, 2009 : 161). galement, comme la prcdente citation de Hall
lindique, le changement de paradigme est perceptible, notamment, dans les basculements
dans le discours politique. Plus encore que les arguments qui sont mobiliss, cest
lexpertise lgitime qui est remplace. cet effet, Hall prcise que the movement from
a paradigm to another is likely to be preceeded by a significant shifts in the locus of
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authority over policy (Hall, 1993 : 280). Et puisque chaque paradigme est en soi une
interprtation du fonctionnement du monde, il est la plupart du temps impossible pour les
experts de chacun des camps de dbattre sur des aspects techniques ou des donnes
reconnues comme valides par tous et toutes (Hall, 1993 : 280). En fait, le changement de
troisime ordre, ou changement de paradigme, est un processus fondamentalement
politique dont le rsultat ne dpend pas uniquement des arguments en prsence, mais
galement de la position plus ou moins avantageuse dans le cadre institutionnel, des
ressources pouvant tre mobilises, ainsi que des facteurs exognes ayant un impact sur
la capacit dun groupe dacteurs imposer son paradigme plutt quun autre
(Traduction libre, Hall : 1993 : 281). Nous avons mentionn dentre de jeu que pour
Hall, et contrairement aux premiers state theorists, ltat noprait pas en vase clos. Il
sagit notre avis dune des forces de ce modle que de pouvoir concilier les
changements institutionnels susmentionns et certains facteurs exognes. Mme si les
experts jouent un rle important dans le changement de paradigme, la russite de leur
entreprise nest pas sans sinscrire dans un cadre social plus large o les ressources et la
crdibilit, entre autres, peuvent tre dterminantes. Le passage dun systme
conomique de type keynsien un systme conomique montariste en Angleterre offre
Hall la possibilit de raffiner sa thorie ce sujet :
The processes of first and second order change in policy correspond quite well to
the image of social learning presented by Heclo and many theorists of the state.
[] However, the process of third order change which moved Britain from
Keynesian to monetarist modes of policymaking was quite different. Policy at
time-1 was certainly a response to the consequences of policy at time-0, but
politicians rather than experts played a dominant role, and the process spilled well
beyond the boundaries fof the state to involve the media, outside interests, and
contending political parties. Policy changed, not as a result of autonomous action
by the state, but in response to an evolving societal debate that soon became
bound up with electoral competition (Hall, 1993 : 288).
Cette conception permet donc de rconcilier le changement politique et les pressions
sociales, l o Heclo concevait ltat comme tant compltement hermtique. Une autre
force du modle de Hall rside, selon nous, dans sa capacit prendre en considration
des acteurs impliqus. Mme sil sagit lvidence dune thorie centre sur les ides,
les intrts des acteurs ainsi que les rapports de force prvalant dans la socit ne sont pas
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vacus, au contraire. Avec justesse, Hall prcise que les participants au dbat politique
sont plus souvent immdiatement intresss par lissue des discussions et que, quelque
soit leur provenance, ils nont dautres choix que doprer dans un cadre de dlibration
politique ayant une configuration particulire, laquelle accorde plus de lgitimit et
despace de parole certains intrts plutt qu dautres. Simon Carreau avance, juste
titre, que le concept dapprentissage social permet douvrir de faon intressante sur la
question du rapport ides/intrts (Carreau, 2010 : 20). Or, on a souvent critiqu les
thories cognitivistes parce quelles ne prenaient pas en compte les intrts et les joutes
de pouvoir. Il semble que le cadre conceptuel de Hall vite cet cueil puisque sil insiste
de faon prpondrante sur le rle des ides, il prcise quil serait illusoire de perdre de
vue que certaines ides servent des avantages matriels. Par ailleurs, malgr les
modifications que le changement de paradigme peut apporter dans les champs
dintervention tatiques lgitimes, les frontires de laction de ltat sont relativement
rigides, la lumire dune histoire nationale distincte pour chaque nation et qui peut
influencer linterprtation des enjeux (Hall, 1993 : 290).
On voit donc que la thorie de lapprentissage politique de Hall permet dintgrer, tout
le moins au niveau du changement de troisime ordre, dautres variables que sont les
intrts, les pressions sociales, les intrts et le contexte lectoral. Ces facteurs ne jouent
pas un rle directement dans llaboration politique, mais ils sont importants dans la
dlibration inhrente au changement de paradigme. En effet, il est improbable que le
passage dune vision du monde et de son fonctionnement avec toutes les implications
que cela comporte pour le rle de ltat, ses interventions et son rapport aux citoyens et
citoyennes une autre conception, ne se fasse sans dborder du cadre strict de ltat. Il
ne faudrait pas non plus sous-estimer limpact des checs politiques (policy failures) dans
la discrditation dun paradigme politique et de ses arguments. Au contraire, les
exprimentations politiques et les checs jouent pour Hall un rle cl dans le passage
dun paradigme un autre (Hall, 1993 : 280). Les revers contribuent en remettre en
cause la cohrence, et la capacit des politiciens rsister aux pressions extrieures est
dautant plus grande que la crdibilit du modle quils dfendent ne fait pas de doute ou
est faiblement conteste (Hall, 1993 : 289). Finalement, il est impossible de ne pas

dresser de parallle entre le paradigme politique de Hall et la notion de deep core beliefs
de Jenkins-Smith et Sabathier, que ces derniers dfinissent de la faon suivante :
Deep core beliefs involve very general normative and ontological assumptions
about human nature, the relative priority of fundamental values such as liberty and
equality, the relative priority of the welfare of different groups, the proper role of
government vs. markets in general (Sabatier et Weible, 2007 : 194).
Surel effectue une comparaison semblable en regroupant les notions de deep core et de
paradigm dans la mme catgorie, celle des principes mtaphysiques. Selon Surel, ces
modles sont construits sur la prmisse que values and metaphysical principles define
what is sometimes called a world view, abstract precepts circumscribing what is
possible in a given society (Surel, 2000 : 497).
Limites du modle thorique
En ce qui a trait aux critiques adresses au modle de Hall, il est possible, dans un
premier temps, de souligner certaines contradictions avec dautres modles thoriques.
De faon vidente, le cadre conceptuel de Hall, et tout particulirement le concept
dapprentissage politique, est incompatible avec le modle de la poubelle (garbage can
model) dvelopp par James March, Johan Olsen et Michael Cohen la fin des annes
1970. Comme le font remarquer Howlett et ses collgues, ce modle visant clairer le
processus de prise de dcision politique nie ce mme processus ne serait-ce que la
moindre parcelle de rationalit (Howlett et al., 2009 : 151). Or, sans rationalit,
lapprentissage politique est impossible. En cela, si le modle de Hall nest pas centr sur
la rationalit des dcideurs au sens o lentendaient les tenants du choix rationnel choix
de lobjectif, analyse cot-bnfice des possibilits et prise de dcision visant
maximiser les gains personnels il ncessite nanmoins la reconnaissance dune certaine
forme de rationalit. Pas celle de lhomo economicus, mais celle dun tre clair qui peut
tirer des leons du pass. Le modle de March, Olsen et Cohen insiste pour sa part sur le
caractre souvent alatoire, ou tout le moins imprvisible, de la dcision politique :
They sought to drive home the point that goals are often unknown to policymakers, as are causal relationhips. In their view, actors simply define goals and
choose means as they go along in a policy process that is ncessarily contingent and
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unpredictable. As Gary Mucciaroni (1992 : 461) phrased it, in this model : []


What gets on the agenda at given point in time is the result of fortuitous
conjonction whatever the combination of salient problemes, available solutions,
and political circumstances that exist (Howlett et al., 2009 : 152).
Est-il possible de rconcilier leur conceptualisation et celle de Hall ? Notre
comprhension de ces thories donne penser que ce nest pas possible. Par ailleurs,
lopposition que nous mettons en vidence dpasse largement le dilemme entre les deux
modles susmentionns. Tout un pan de la littrature, la suite de messieurs March,
Olsen et Cohen, sest constitu sur leur prmisse leffet que laction publique chappe
la rationalit ainsi qu la recherche effective de solutions des problmes. notre
connaissance, cette opposition entre, dun ct, ceux et celles qui affirment que le
processus dcisionnel rpond aux critres de la rationalit (au sens large); et de lautre
ct, ceux et celles qui insistent sur le hasard entourant une ou plusieurs variables,
perdure encore ce jour. Et il a fort parier quelle nest pas prte sestomper.
Une critique que lon peut adresser non pas directement Peter A. Hall, mais plutt sa
postrit en est une leffet que les no-institutionnalistes ayant pris un ideational
turn, la suite de ses travaux, ont eu tendance utiliser les ides afin de combler les
failles de leur conceptualisation. Berman leur reproche prcisment davoir recours aux
ides de faon camoufler leur incapacit expliquer linfluence ingale de certaines
institutions et lorigine de ces dernires (Berman, 2013 : 222). Hall lui-mme se fait
critique de sa postrit puisque comme laffirment Palier et Surel, lauteur de Policy
Paradigm, Social Learning and the State : The Case of Economic Policymaking in
Britain constate dans un article subsquent intitul The Role of Interests, Institutions,
and Ideas in the Comparative Political Economy of the Industrialized Nations , que
lune des spcificits dun bon nombre de travaux rcents est, en effet, dinsister
alternativement ou concurremment sur le poids des ides, des intrts [] mais sans
chercher vritablement fonder une articulation entre ces trois sries de variables (Hall,
cit dans Palier et Surel, 2005 : 8).
Finalement, Baumgartner signe un article rcent dans lequel il souligne de grandes
similitudes entre le modle de Hall et celui de lquilibre ponctu quil a labor avec
Bryan Jones (1993). En effet, les deux modles centrent leur explication sur le rle des
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ides et reprennent la notion dapprentissage politique, tout en concluant que la grande


majorit des changements sont plutt incrmentaux et que, rarement, des changements
plus profonds et majeurs surviennent. Des parallles peuvent galement tre fait entre les
notions de venues et de policy image de Baumgartner et Jones, et les ides de policy
failure et de change of locus of authority de Hall (Baumgartner, 2013 : 240). Nanmoins,
selon Baumgartner, la distinction queffectue Hall entre trois niveaux de changement
nest pas ncessaire. Selon lui, it may be possible to conceive a single process that can
explain the full range of types of change, without asserting qualitative differences among
them, of boundaries separating the three levels of change (Baumgartner, 2013 : 240).
En prenant appui sur une analyse des modifications budgtaires du gouvernement
amricain, Baumgartner suggre quen analysant les changements sur une priode de
temps suffisamment grande, il nest pas possible de distinguer diffrents processus, mais
plutt un seul scale-free process (Baumgartner, 2013 : 247). Cependant, la conclusion
de son analyse est ambigu, puisque sil conclut lexistence dun seul type de
changement politique, il reconnat lexistence de dynamiques de diffrentes ampleurs et
laisse entendre quil existe diffrents degrs de changement politique, l o Hall voyait
diffrents types de changement. La ligne est mince et peut-tre que la cl de ce dbat est
chercher dans la terminologie et la mthodologie, davantage que dans le fond2.
Conclusion
Il est indniable que larticle de Peter A. Hall a donn une remarquable impulsion
ltude du rle des ides en politique publique. Son modle relativement simple insiste
sur lexistence de trois ordres de changement. Les deux premiers sont des changements
incrmentaux frquents dans le processus politique dune socit. Plus prcisment, le
premier ordre de changement concerne les modalits des outils de politique publique, par
exemple le niveau de prestation ou dautres paramtres qui ne remettent en cause ni les
instruments ni les buts. Le second ordre de changement concerne pour sa part les
instruments de politique publique, il sagit donc dune modification touchant les outils

Halls explanation of policy change is very close to one Bryan Jones and I developed in a book
published in the same year as his article. Although we used different language and came from a
different methodological approach, our ideas resonate strongly with Halls (Baumgartner, 2013 :
239).

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lgitimes la disposition de ltat pour intervenir. Le troisime ordre de changement en


est un de changement de paradigme, cest--dire un changement par lequel le cadre
dinterprtation du rle de ltat, des problmes sur lesquels il doit agir et du
fonctionnement mme de la vie politique, est discrdit puis remplac par un nouveau
paradigme politique. Si certaines critiques ont t adresses cet article ainsi qu la
perspective cognitiviste plus largement, on peut dire que le texte de Hall a bien vieilli, en
ce sens que limportance de sa contribution et sa crdibilit nont pas t remises en
question.
Comme il a t mentionn prcdemment, Peter A. Hall a fortement aliment les
recherches subsquentes de lapproche cognitiviste lapproche par les ides. Ce faisant,
a-t-il, comme laffirme Vivien Schmidt, contribu au dveloppement dun quatrime noinstitutionnalisme ? (Schmidt, 2010). Dans un article rcent, elle soutient que les
contributions thoriques des auteur-e-s associ-e-s lune ou lautre des trois branches
reconnues du no-institutionnalisme qui sintressent activement aux ides et au rle des
discours can best be classified as part of a fourth new institutionalism discursive
institutionalism which is concerned with both the substantive content of ideas and the
interactive processes of discourse in institutional context (Schmidt, 2010 : 1). Il faut
dire que la description quelle fait de ce controvers quatrime no-institutionnalisme
cadre plutt bien avec le modle de Hall. Cependant, malgr un plaidoyer crdible en
faveur de la reconnaissance de cette nouvelle cole, lintrt du texte de Schmidt rside
nen point douter dans lactualisation quelle fait de concepts associs aux thories
cognitivistes en politique publique, ainsi qu la faon dont elle met en lumire le
potentiel encore immense de ces approches pour mieux saisir tant le changement que la
continuit dans laction publique. Ceux et celles dont lintrt aura t piqu par le texte
de Peter A. Hall, auront tout gagner le lire.

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Bibliographie
Baumgartner, Frank R. 2013. Ideas and Policy Change . Governance : An
International Journal of Policy, Administration and Institution, vol.26, no.2,
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Berman, Sheri. 2013. Ideational Theorizing in the Social Sciences since Policy
Paradigms, Social Learning, and the State. Governance : An International
Journal of Policy, Administration and Institution, vol.26, no.2, p.217-237.
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Mmoire de matrise : Universit du Qubec Montral, 231 p.
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Kbler, Daniel et Maillard, Jacques de. 2009. Analyser les politiques publiques.
Grenoble : Presses universitaires de Grenoble, 221 p.
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Schmidt, Vivien A. 2010. Taking ideas and discourse seriously : explaining change
though discursive as the fourth new institutionalism . European Political
Science Review, vol.2, no.1, p.1-25.
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Framework : Innovations and Clarifications . Dans Sabatier, Paul A. Theories of
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13

Surel, Yves. 2000. The role of cognitive and normative frames in policy-making .
Journal of European Public Policy, vol.7, no.4, p.495-515.
True, James L., Jones, Bryan D. et Baumgartner, Frank R. 2007. PunctuatedEquilibrium Theory : Explaining Stability and Change in Public Policymaking .
Dans Sabatier, Paul A. Theories of the Policy Process. Cambridge : Westview
Press, p.155-188.

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Annexe
Modles cognitifs et normatifs : comparaison
Modle
Paradigm
/lments caractristiques
(en ordre dimportance, de
haut en bas)
Principes mtaphysiques
Paradigme
politique
publique
Principes

N.A

Formes daction

Choix
instruments

Instruments

Modalits
prcises
dutilisation
instruments

de

Advocacy
Coalition
Framework

Rfrentiel

Deep core

Valeurs, images

Policy core

Normes

des

Algorithmes

Secondary
aspects
des

Adapt de : Table 1 : Elements of cognitive and normative frames , Surel, 2005 : 497.

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