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CANNABIS :

REGULER LE MARCHE
POUR SORTIR DE LIMPASSE
Par Pierre Kopp, Christian Ben Lakhdar, Romain Perez*
Le 19 dcembre 2014
La politique du cannabis a pris une nouvelle direction dans de nombreux pays.
Plusieurs Etats ont rcemment volu dans leurs pratiques : la guerre la
drogue 1, coteuse et inefficace, y a laiss place des approches fondes sur la
tolrance au cannabis, voire dans certains cas, la lgalisation.
Notre pays ne devrait-il pas, son tour, envisager un tel tournant idologique et
politique ? Les arguments qui ont conduit au revirement dans lAmrique de Barack
Obama, par exemple, semblent tout aussi valables chez nous. De fait, la politique de
rpression est en chec en France : non seulement la prvalence du cannabis ne
diminue pas significativement, mais elle reste lune des plus leves dEurope.
Pis, cette politique cote cher : elle capte une part considrable des ressources
publiques alloues au maintien de lordre et la justice. Au total, ce sont quelques
568 millions deuros par an qui sont directement consacrs la lutte contre le
cannabis, et qui ne vont ni dautres missions utiles, ni aux politiques de prvention
et daccompagnement pour les usagers dpendants.Dans ce contexte, trois scnarios
sont envisageables : la dpnalisation2 de lusage du cannabis (scnario 1), la
lgalisation de la production, de la vente et de l'usage dans le cadre d'un monopole
public (scnario 2) et la lgalisation de la production, de la vente et de l'usage dans
un cadre concurrentiel (scnario 3). Nous avons tent de mesurer l'impact de chaque
scnario sur le nombre d'usagers, les quantits consommes, les finances publiques
(dpenses et recettes fiscales) et l'volution du march noir.

* Pierre Kopp est professeur, universit Panthon-Sorbonne (Paris I), Ecole d'Economie de Paris ; Christian Ben
Lakhdar est matre de Confrence, Universit de Lille 2 ; Romain Perez est responsable du Ple Economie Finances
de Terra Nova.
1
Lexpression est attribue au prsident amricain Nixon (1971).
2
La dpnalisation recouvre diffrents cas de figure allant de la suppression pure et simple des sanctions de lusage
du cannabis (hypothse que nous avons retenue dans notre premier scnario), la contraventionnalisation de cet
usage (qui consiste dclasser linfraction de lusage de manire la rendre justiciable des tribunaux de police et
non plus du tribunal correctionnel).
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Le scnario 1 (dpnalisation de l'usage) permettrait de rduire fortement le cot


budgtaire de la rpression, mais pas de contrler le niveau des prix du cannabis, qui
est un dterminant essentiel de la demande. Elle est donc susceptible daugmenter la
prvalence au cannabis en rduisant son cot psychologique dacquisition. Nous
estimons cette hausse potentielle 16 % du trafic et 12 % du nombre d'usagers
quotidiens, prix de vente inchang.
La lgalisation de la production, de la vente et de l'usage du cannabis dans le cadre
d'un monopole public (scnario 2) permettrait de fixer le prix un niveau plus lev
quaujourdhui de manire garantir une relative stabilit du nombre de
consommateurs et du volume consomm. Cette option gnrerait des recettes
fiscales significatives pour lEtat (1.3 milliards d'euros par an) et entranerait une
rduction des dpenses publiques lies la rpression. L'impact budgtaire total pour
un prix du cannabis major d'environ 40 % par rapport au prix de vente actuel sur le
march noir, s'lverait 1.8 milliards d'euros pour un nombre de consommateurs
inchang.
La lgalisation dans un cadre concurrentiel (scnario 3) s'accompagnerait
probablement d'une baisse significative des prix et, du mme coup, d'une hausse
forte du nombre de consommateurs quotidiens et du volume consomm. Elle ferait
par ailleurs baisser trs sensiblement les dpenses publiques lies au cannabis et
permettrait surtout l'Etat de rcolter 1,7 milliards de recettes fiscales. L'inconvnient
de cette solution est naturellement qu'elle ferait augmenter de manire trs
significative la prvalence au cannabis dans notre pays.
Nous privilgions le scnario 2, c'est--dire la lgalisation dans le cadre d'un
monopole public avec un prix de vente major. Mais cette approche impliquerait la
subsistance transitoire du march noir, mme si le march lgal offre des avantages
certains sur la clandestinit (garantie sur la qualit des produits, moindres risques
pour lusager). Si lon veut asscher ce march noir, il pourrait tre envisag de
lgaliser initialement un tarif proche du tarif de march actuel, permettant ainsi un
asschement de l'essentiel du trafic clandestin et une marginalisation des filires
parallles, avant daugmenter progressivement ce tarif pour rduire la prvalence.
De manire gnrale, la lgalisation permettrait surtout de mieux accompagner les
populations en difficult en allouant des ressources consquentes la prvention, en
particulier chez les jeunes adultes. Elle assurerait un meilleur contrle du niveau
gnral de la consommation de cannabis en agissant sur les prix d'acquisition, plutt
que sur une rpression inoprante. Cest cette approche, fonde sur la prvention et

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une majoration des prix, qui a permis de rduire significativement le tabagisme en


France3.

INTRODUCTION
La France mne une lutte de grande envergure contre le trafic de cannabis. Cette lutte repose sur un
arsenal lgislatif particulirement rpressif, condamnant en principe sa dtention et sa vente des
peines pouvant aller jusqu 10 ans de prison et 7,5 millions deuros damende (article 222-37 du
code pnal). Sa production ou fabrication illicite est mme punissable de 20 ans de rclusion
criminelle (article 222-35 du code pnal). Sur le terrain, cette politique se traduit par plus de 100 000
interpellations par an, et par un niveau lev dincarcration (voir graphique ci-aprs). Ainsi sur les
60 344 condamns recenss dans les prisons franaises au 1er janvier 2013, 14,1 % ltaient pour
trafic de stupfiants, soit 8 500 (source : OFDT).
Figure 1. Nombre de personnes incarcres en France pour trafic de stupfiants

Cette approche, qui rpond au souci lgitime des pouvoirs publics de protger la population des
mfaits de laddiction aux drogues, noffre cependant pas de rsultats trs probants. Avec un taux de
prvalence de quelques 8,4 %4, notre pays se situe parmi les plus gros consommateurs de cannabis
par habitant en Europe (voir ci-aprs : tableau 2). Ces rsultats sont surtout nettement moins
favorables que ceux de certains pays moins rpressifs sur cette question, comme les Pays Bas
(prvalence de 7 %).
Les cots engendrs par cette politique suscitent aussi un questionnement lgitime. Dans un
contexte budgtaire tendu, la France consacre une part importante des ressources alloues sa
scurit intrieure la rpression du trafic du cannabis. Le cot des seules interpellations slve
quelques 300 millions deuros par an. Les estimations mettent en vidence une charge significative
pour les finances publiques.
3

Le volume de tabac consomm en France a ainsi diminu de 37 % entre 2001 et 2013 malgr la hausse de la
dmographie, du fait essentiellement des hausses tarifaires.
4
La prvalence dsigne ici la part de la population des 15-64 ans ayant consomm du cannabis dans lanne,
source UNODC
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Au cot direct pour les finances publiques, il faut ajouter le cot social indirect. Le cannabis est au
cur du dveloppement dorganisations clandestines de type mafieux, qui contribuent dstabiliser
certains quartiers, comme cest le cas dans le nord de Marseille5. Le cot social indirect est
galement support par les consommateurs de cannabis, qui paient le prix de la clandestinit en
absorbant des produits qui ne font lobjet daucun contrle sanitaire. Ceci a un cot potentiellement
lev pour les usagers compte tenu des phnomnes de coupe spcifiques la rsine de cannabis
( shit ). En effet ladultration du cannabis terme utilis pour dsigner l'ajout intentionnel de
substances bon march au produit pour augmenter son poids se traduit, en bout de chane, par
linhalation de substances aussi varies que le henn, les cires, la paraffine, des colles, de lhuile de
vidange, des djections animales ou des substances psychoactives illicites6.
La question du cot des politiques rpressives est dautant plus essentielle que les ressources
alloues la rpression viennent concurrencer celles qui sont mises disposition des programmes
de prvention et de rduction des risques et des dommages. La France est ainsi particulirement
dmunie dans le domaine du traitement social et mdical de la toxicomanie lie au cannabis.
Rappelons que 1.5 % de sa population de 15 64 ans, soit environ 550 000 personnes, sont des
consommateurs quotidiens de cannabis.
Notons par ailleurs que le dbat scientifique sur les effets du cannabis est en train de modifier sa
perception gnrale. Certes, les tudes soulignent quune consommation chronique, notamment
chez les jeunes, est susceptible daffecter leur dveloppement et leur intgration sociale, et que le
cannabis tend fragiliser les plus vulnrables. Elles tablissent7 cependant aussi quun usage limit
est relativement neutre pour le fonctionnement et lquilibre individuels et que le cannabis en tant que
tel ne conduit a priori pas vers les drogues dures ( gateway effect ) et nengendre pas de
dpendance forte ( withdrawal effect ).
Dans ce contexte, nombre de gouvernements de lOCDE ont dcid de renoncer au tout-rpressif sur
le front du cannabis. Selon des modalits variables, les lgislations ont volu dans le sens de la
dpnalisation de la consommation et de la dtention de petites quantits de cannabis. Certains
gouvernements ont mme commenc mettre sur pied de vritables filires du cannabis. Lexemple
des tats-Unis est assez difiant : alors que ltat fdral menait depuis des dcennies une guerre
ouverte au cannabis, quelques vingt Etats ont lgalis la consommation de cannabis en facilitant
des degrs varis son usage thrapeutique. Deux tats (le Colorado et lEtat de Washington) ont
franchi une tape supplmentaire en autorisant son usage rcratif, cest--dire hors de toute
justification mdicale.
Dans ce contexte international en pleine volution, la France peut-elle faire lconomie dun dbat sur
la dpnalisation de la consommation et terme de la production du cannabis ? Au regard de
5

Voir par exemple linterview de Dimitri Zoulas, qui est la tte du service d'information, de renseignement et
d'analyse stratgique sur la criminalit organise (SIRASCO). Voir http://www.interieur.gouv.fr/Archives/Archivesdes-actualites/2010/Service-de-lutte-anti-mafia
6
Les donnes sont rares sur le sujet. LOFDT (2007) estime quil est difficile ce stade de porter un jugement
scientifique sur le degr de toxicit de la rsine de cannabis consomme.
7
Voir notamment les travaux de Nutt et al (2010) sur ce point
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lampleur du trafic de cannabis dans notre pays, de la forte prvalence de son usage et du
dveloppement dorganisations criminelles lies lexploitation de ce produit, la situation actuelle
dans lHexagone est certainement lune des pires qui se puisse imaginer. Nombre de responsables
publics sinterrogent ainsi sur les alternatives envisageables, mme si, comme le souligne le Rapport
dinformation dpos lAssemble Nationale en novembre 20148, il ny a pas encore de consensus
sur la marche suivre. Nest-il pas temps de changer de stratgie ?
Sur un sujet aussi sensible politiquement, une position nuance simpose et les arguments mritent
dtre examins avec attention. Largument de lutilit sociale dabord. Si la rpression ne permet ni
de prvenir les risques, ni de protger les populations les plus exposes, quelle organisation sociale
alternative serait susceptible dobtenir de meilleurs rsultats ?
Largument conomique ensuite. Que lon opte pour la simple dpnalisation de lusage ou pour la
lgalisation du cannabis, le changement de cap permettrait a priori de rduire la prime de risque
associe au trafic clandestin et den assurer le transfert au profit du consommateur et des pouvoirs
publics. Il permettrait galement de rduire les cots directs et indirects. Et, dans le cas dune
lgalisation avec forte rgulation publique, il pourrait saccompagner de revenus additionnels pour
lEtat sous forme de recettes fiscales. Mais ces diffrents impacts seraient-ils rellement significatifs
pour lconomie et les finances publiques ?
Il faudrait certainement ajouter le dbat politique et moral sur ce sujet. A quelles conditions est-on
fond, dans une dmocratie soucieuse de protger le pluralisme des opinions et des murs,
frapper d'interdit la consommation de tel ou tel produit ? C'est un dbat de philosophie politique que
nous laisserons de ct dans les pages qui suivent, mais qui mriterait d'tre examin nouveaux
frais.

1 - LE MODELE FRANAIS A LEPREUVE

1.1 - LE MODELE REPRESSIF : QUEL BILAN ?


Un arsenal juridique imposant
Notre pays se caractrise par un engagement fort des pouvoirs publics dans la lutte contre la
commercialisation et lusage des stupfiants, notamment du cannabis ; notre droit ntablit d'ailleurs
pas de distinction entre les diffrentes substances stupfiantes9. Cette lutte repose sur la loi du 31
dcembre 1970 qui a pour objectif de rprimer svrement le trafic et lusage des stupfiants, et
dassurer des soins gratuits et anonymes aux consommateurs qui recherchent un traitement.
8

Le Rapport dinformation dpos par le Comit dvaluation et de contrle des politiques publiques sur lvaluation
de la lutte contre lusage de substances illicites met en avant des recommandations visant soit lgaliser
(proposition de Mme Anne-Yvonne Le Dain) soit contraventionnaliser (proposition de M. Laurent Marcangeli)
.
lusage
9
En principe, notre systme pnal traite de la mme manire la dtention illicite de stupfiants, quelle que soit la
substance considre (cannabis, hrone, LSD). Dans la pratique cependant, les autorits judiciaires modulent les
poursuites en fonction de la nature des substances saisies.
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La loi, dont les principales dispositions ont t reprises dans le Nouveau Code pnal entr en vigueur
en 1994, tablit une distinction entre la rpression de lusage et celle du trafic de drogues, avec des
peines maximales dun an de prison pour le premier et 3 800 euros damende, et de 10 ans pour le
second et 7.6 millions deuros damende. Diffrentes directives ministrielles ont galement t
publies par la suite, mettant laccent sur la ncessit de mieux intgrer les impratifs de sant
publique aux rponses judiciaires rprimant les toxicomanies (circulaire du 17 juin 1999 adopte
dans le cadre du Plan daction franais contre les drogues).
La loi de 1970 inclut galement un volet sanitaire, proposant des dispositions substitutives et
alternatives la rpression de l'usage. En particulier, il est prvu quaucune mesure de contrle ou
d'injonction thrapeutique judiciaire ne soit permise en cas de prsentation spontane dans un
dispensaire ou un tablissement hospitalier. L'intress dispose alors du droit lanonymat et la
gratuit des soins.
Compte tenu du caractre sensible du dbat sur la lutte contre les drogues, aucune majorit politique
na voulu prendre le risque de dfaire cet arsenal juridique hrit dune poque o les drogues
douces taient mal connues de la trs grande majorit du public. Au contraire, de nouvelles
dispositions contraignantes se sont ajoutes : la loi du 17 janvier 1986 cre les dlits de vente ou de
fourniture de drogues destines un usage personnel, permettant de mieux cibler les petits vendeurs
et les usagers-revendeurs.
Le Nouveau Code pnal criminalise par ailleurs certains dlits, tels que la direction
dorganisations criminelles impliques dans le trafic de drogues, avec des peines pouvant aller
jusqu la rclusion criminelle perptuit. De mme, il prvoit des dures demprisonnement
pouvant aller jusqu trente ans en cas de production et dimportation dans le cadre dun groupe
organis.
Diffrentes dispositions ont t rcemment adoptes pour accrotre la pression pnale sur les
trafiquants et les consommateurs de cannabis, en particulier suite au Plan gouvernemental de lutte
contre les drogues et la toxicomanie 2008-2011, avec une systmatisation de la rponse pnale
l'usage de cannabis. Par ailleurs, des stages de sensibilisation aux dangers de l'usage de produits
stupfiants ont t crs, avec pour objectif de faire prendre conscience au condamn des
consquences dommageables pour la sant humaine et pour la socit de l'usage de tels produits
(article L 131-35-1 du Code pnal). Lautre objectif de ce plan tait galement de lutter contre la
culture illicite de cannabis , considrant quune partie non ngligeable du cannabis consomm serait
produite sur le territoire national (lObservatoire franais des drogues et des toxicomanies (OFDT)
estime quil y aurait 200 000 cannabiculteurs en France). Le Plan gouvernemental actuel (2013-2017)
reprend cet objectif, en annonant quune surveillance particulire serait exerce sur les canaux
d'accs aux sites de vente de matriel destin la culture de cannabis.
Une mobilisation importante des forces de scurit et du systme judiciaire
Compte tenu de larsenal juridique mis en place pour rprimer lusage et le trafic de stupfiants, les
missions correspondant ces ambitions publiques occupent une part significative du temps et des
ressources de la police et de la justice. Ainsi, plus de 122 000 personnes ont t interpeles en 2010
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pour simple usage de cannabis selon lOFDT, alors que 46 000 personnes ont fait lobjet dune garde
vue (GAV) pour infraction la lgislation sur les stupfiants (ILS), et 57 000 dune condamnation
pnale en 2013.
Or, cette rpression des stupfiants concerne essentiellement le cannabis (90 % des gardes vue
pour infraction la lgislation sur les stupfiants concerneraient le seul cannabis selon lOFDT), qui
mobilise donc une part significative des ressources et du temps de la police nationale. Les GAV lies
aux infractions sur les stupfiants reprsentaient 16 % du total des GAV menes en France en 2013,
et 10 % de ce total pour les seuls faits dusage. Contrairement aux ides reues, la tendance nest
pas linflchissement de la rpression : on observe une hausse rgulire du nombre de personnes
mises en cause pour infraction la lgislation sur les stupfiants, avec une progression de 30 % sur
la priode 2003-2013.
Au niveau judiciaire, la tendance est assez similaire, avec une hausse de 20 % du nombre de
personnes condamnes pour ce type dinfractions entre 2009 et 2013. On observe une tendance
identique pour les simples usagers : 31 000 personnes (5 % du total des peines prononces) ont
ainsi t condamnes en 2012 des peines inscrites au casier judiciaire pour des faits de
consommation de cannabis. Un nombre croissant de ces condamnations pour usage inclut des
peines de prison.
La part des condamnations lies aux stupfiants dans le total des condamnations est en croissance
continue, passant de 7,4 % 9,3 % sur la priode 2009-2013. La part des dtenus crous en raison
dune infraction sur les stupfiants est passe de 13,8 % en 2001 14,4 % en 2010, marquant la
volont des pouvoirs publics daccrotre la pression sur le commerce des stupfiants, et la svrit
des juges (voir tableau 1).
Tableau 1 : activits judiciaire et policire lies aux infractions la lgislation sur les
stupfiants (source : Observatoire National de la Dlinquance)

Part des GAV lie au ILS


Part des GAV lie au simple usage de stupfiants
Total des interpellations pour ILS (en milliers)
Total des interpellations pour simple usage de stupfiants
(en milliers)
Total des ILS sanctionnes par la justice (en milliers)
Part des ILS dans le total des condamnations judiciaires

2009
14,9 %
10,5 %
132

2013
16,1 %
9,8 %
140

110
47
7,4 %

119
57
9,3 %

Des rsultats sanitaires mdiocres


Malgr lampleur du dispositif lgal, policier et judiciaire mis en place pour rprimer lusage et la
commercialisation du cannabis, le niveau de prvalence du cannabis en France est parmi les plus
levs en Europe. Selon lObservatoire europen des drogues et des toxicomanies, il atteint 8,4 %
chez les 15-64 ans, contre seulement 4,5 % en Allemagne. Il est bien suprieur galement la

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prvalence observe chez des partenaires europens ayant dpnalis ou lgalis lusage du
cannabis, tels les Pays-Bas (7 %) ou le Portugal (2,7 %).
La France partage avec le Danemark la tte du classement europen en termes de part de la
population de 15 64 ans ayant dj consomm du cannabis (32 % pour la France), ainsi que pour
la prvalence du cannabis chez les 15-24 ans. De mme, cest en France et au Danemark que se
trouvent les proportions les plus leves dindividus ayant dj consomm du cannabis chez les 1534 ans (voir tableau 2).
Toujours dans lHexagone, un collgien sur 10 a expriment le cannabis, qui est la premire
substance illicite consomme par les adolescents. Cette exprimentation est marginale en 6eme (1,5
%) mais touche un adolescent sur quatre en 3eme. Cette proportion dpasse les 40 % lge de 17
ans chiffre cependant en baisse depuis dix ans. Les rsultats du questionnaire CAST (Cannabis
Abuse Screening Test), dvelopp par l'OFDT, rvlent quen 2011, 18 % des jeunes de 17 ans
ayant consomm du cannabis au cours de lanne prsentaient un risque lev dusage
problmatique. Cette population risque reprsente environ 5 % de lensemble des adolescents de
cet ge.
Tableau 2 : prvalence du cannabis en France et en Europe (source : Observatoire europen
des drogues et toxicomanie, rapport 2014 sur les drogues en Europe)

Belgique
Danemark
Finlande
France
Allemagne
Grce
Italie
Pays Bas
Pologne
Portugal
Espagne
Sude
Royaume Uni

Prvalence
totale

Prvalence chez
les 15-24

Part de la
population
ayant
expriment le
cannabis

5.1
6.9
4.6
8.44
4.5
1.7
3.5
7
3.8
2.7
9.6
3
6.4

11.9
23.9
11.8
20.75
14.7
3.6
12.1
16.1
11
5.8
20.7
9.7
13.5

14.3
35.6
18.3
32.12
23.1
8.9
21.7
25.7
12.2
9.4
27.4
14.9
30

Part de la
Interpellatio
population
ns lies au
ayant
cannabis
expriment le
cannabis (1534)
26
25 711
45.9
:
29
:
45.1
137 741
35.3
128 868
10.8
8 022
34.3
45 743
36.8
7 365
20.6
51 088
14.4
7 953
36.9
295 241
22.2
:
35
75 284

Des consquences sociales indsirables

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Lorganisation de la politique de rpression du cannabis gnre des consquences sociales


ngatives qui incluent dune part la stigmatisation des populations issues de limmigration, et dautre
part linadquation des politiques de prvention et daccompagnement des populations vulnrables.
Stigmatisation des populations issues de limmigration
La France ne collecte pas de donnes nationales sur les origines ethniques des citoyens interpells.
Toutefois il ressort de diffrentes enqutes de terrain que les interpellations lies aux infractions la
lgislation sur les stupfiants ont souvent un caractre discriminant de ce point de vue. Le fait est
clairement document aux Etats-Unis, o les Afro-Amricains reprsentent 47 % des individus
incarcrs pour ce type d'infraction, alors qu'ils ne forment que 15 % de la population des usagers 10.
Pareillement, des tudes11 ont montr au Pays de Galle et en Angleterre que les noirs consomment
en moyenne moins de stupfiants que les blancs, mais qu'ils ont 6,3 fois plus de chances d'tre
contrls ou fouills dans le cadre d'infractions supposes la lgislation sur les stupfiants.
Quasi absence de prvention
La France se distingue par la faiblesse de sa politique de prvention et d'accompagnement
l'attention des usagers. Aucun message cohrent nest diffus par les mdias nationaux sur le
cannabis. Diffrentes tentatives ont t ralises (circulaire du Ministre de l'Intrieur Marcellin en
1972, circulaire de Lionel Jospin en octobre 1990 qui institue des Comits d'Environnement Social
dans les Lyces et Collges, avec pour objectif de lutter contre la drogue et les situations
risques", circulaire Allgre du 1er Juillet 1998 qui remplace ces derniers par des Comits
d'Education la Sant), mais aucune na eu deffets probants, faute de moyens.
Le plan gouvernemental de lutte contre les drogues et les conduites addictives (2013-2017) entend
renforcer les moyens allous la prvention. En particulier des actions sont prvues pour une
modification des dispositions du code du travail relatives au suivi des addictions, lorganisation des
assises de la prvention des addictions en 2015 et un renforcement du suivi des addictions dans le
cadre de la fonction publique. Mais on ne peut vritablement parler de stratgie nationale de
prvention du cannabis.
Encadr 1 - lorganisation institutionnelle de la politique rpressive : qui fait quoi ?
Au niveau interministriel la coordination des (nombreux) ministres impliqus dans la lutte contre les
infractions la lgislation sur les stupfiants est assure par la Mission Interministrielle de lutte
contre les drogues et les conduites addictives.
La partie vritablement rpressive de la politique du cannabis est orchestre par lOffice Central pour
la Rpression du Trafic Illicite des Stupfiants (OCTRIS), qui est plac depuis 2010 au cur du
renforcement de la rpression du trafic illicite de stupfiants. LOCTRIS est rattach la Direction
centrale de la police judiciaire (DCPJ), et possde diffrentes implantations extrieures, notamment
sur le site de la plateforme aroportuaire de Roissy-Charles-de-Gaulle. Son rle est surtout de
centraliser les renseignements, de procder des enqutes sur tout le territoire national, de
coordonner les enqutes importantes (notamment les livraisons surveilles) et dapporter de laide

10
11

Laurence M. Vance (2012), The War on Drugs Is a War on Freedom, Vance Publications, 2012, 103 pages.
LSI consulting (2011)
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aux services locaux.


Sur le terrain, la police nationale et la gendarmerie nationale sont les principaux acteurs de cette
guerre la drogue , travaillant sous lautorit de lOCTRIS. De plus, une Mission de lutte antidrogue (Milad) place auprs du directeur gnral de la police nationale est charge de coordonner
et dorienter laction de la police nationale en matire de prvention et de rpression.
La douane joue un rle dcisif sur le contrle de limportation du cannabis, ses capacits dactions
terrestres, maritimes et ariennes lui permettant de raliser lessentiel des saisies de produits
stupfiants sur le territoire national.
Le ministre de la Justice et notamment la Direction des affaires criminelles et des grces (DACG)
veillent la mise en uvre des dispositions judiciaires propres lutter contre les stupfiants. Il dfinit
les orientations de la politique pnale. La direction de la protection judiciaire de la jeunesse (DPJJ)
assure, quant elle, le suivi des mineurs concerns par ce type dinfractions. Ladministration
pnitentiaire veille lapplication des peines et est charge de la rinsertion des personnes
condamnes pour ce type dinfraction.
TRACFIN est un autre service important, assurant notamment le reprage du blanchiment de largent
sale issu du trafic de stupfiants. TRACFIN, service comptence nationale rattach Bercy agit
tant au niveau national quinternational, facilitant en particulier la collecte dinformations et leur
transmission la justice. Au sein du Ministre de lEconomie, de lIndustrie et du Numrique citons
aussi la Mission nationale de contrle des prcurseurs chimiques de drogues, qui contrle les
mouvements internationaux de prcurseurs chimiques de drogues, cest--dire de produits chimiques
susceptibles dtre utiliss pour la fabrication illicite de stupfiants.
Le Ministre de la Sant joue aussi un rle important via la Direction Gnrale de la Sant, qui dfinit
les stratgies de suivi et de prvention du cannabis.
Dans le mme temps, lObservatoire franais des drogues et des toxicomanies a pour mission
dclairer les pouvoirs publics, les professionnels et le grand public sur le phnomne des drogues et
des addictions. Il publie notamment Drogues, chiffres cls , un document cl pour comprendre
ltat des trafics et de la rpression. Il travaille en troite collaboration avec lObservatoire europen
des drogues et toxicomanie.

1.2 - LES

NOUVELLES PRATIQUES INTERNATIONALES EN MATIERE DE LA POLITIQUE DU

CANNABIS

Les lgislations du cannabis ont connu des volutions spectaculaires ces dernires annes,
marquant dans nombre de pays une rupture par rapport la logique de guerre la drogue initie
par le prsident Nixon en 1971. Le cas le plus frquent est celui de la dpnalisation, qui consiste
supprimer linterdit pnal pesant sur lusage tout en le maintenant sur la vente et la production. La
lgalisation qui consiste autoriser non seulement lusage mais galement la vente et la production
et qui se traduit par la constitution dun march sur lequel la puissance publique peut imposer

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diffrentes formes de rgulation, demeure, de son ct, relativement rare. En revanche, le dbat sur
lvolution de la lgislation est prsent dans la quasi-totalit des pays de la zone OCDE.
Dpnalisation
Historiquement, les Pays-Bas (1976), lEspagne (1992) et le Portugal (2001) ont t lavant-garde
de la dpnalisation du cannabis. Ainsi les Pays-Bas ont dcid de lgaliser et de rglementer la
vente de cannabis, tout en maintenant linterdiction pour la culture et la vente en gros. En Espagne et
au Portugal, la possession de petites quantits de cannabis et la consommation hors des lieux
publics sont dpnaliss. Depuis 2006, la vente de graines est aussi lgalise ainsi que la culture
domestique de plants de cannabis. En 2010, la Rpublique Tchque a galement dpnalis la
possession de petites quantits.
Certains Etats des Etats-Unis et de lAustralie ont aussi dpnalis lusage du cannabis. Dans le cas
de l'tat d'Australie-Mridionale et du territoire de la capitale australienne, la possession de faibles
quantits de cannabis ainsi que la culture restreinte pour usage personnel sont autorises. Aux
Etats-Unis, plus de vingt Etats autorisent aussi la possession, mme si elle doit tre justifie par un
certificat mdical (voir ci-dessous), qui sapparente essentiellement une licence (lexamen mdical
tant souvent une formalit).
Dautres Etats, comme la Suisse, ont opt pour une formule mlant dpnalisation et amende. Ainsi,
toute personne interpelle pour dtention de moins de 10 g n'est plus poursuivie pnalement mais se
voit punie dune amende de 100 francs suisses. Les sanctions pnales continuent de sappliquer
pour le commerce professionnel , avec des peines de prison pouvant aller jusque 3 ans.
Nombre dEtats europens ont opt pour des lgislations prsentant un certain degr dambigit
mais assurant dans les faits quaucune sanction pnale ne puisse frapper lusager interpel avec de
petites quantits. Ainsi au Danemark, le ministre public nest jamais oblig de dclencher laction
publique sanctionnant la possession de petites quantits de cannabis. Plusieurs directives visent
garantir que la dtention ne sera pas poursuivie lorsquelle correspond la seule consommation
personnelle. Dans les faits, une quantit de cannabis infrieure dix grammes est suppose
correspondre aux besoins personnels et nest punie que dun avertissement.
Lgalisation
LUruguay est devenu le premier pays au monde lgaliser lusage, la vente et la production de
cannabis en 2013. Les usagers doivent sinscrire sur un registre, et peuvent acheter 40 grammes par
mois, ou cultiver la marijuana chez eux.
La dtention et la vente de cannabis sont galement lgalises dans le Colorado et ltat de
Washington (jusqu 28 grammes), depuis 2012. Cette vente est autorise dans 24 enseignes et 8
villes de l'tat du Colorado. Le cas de la lgalisation de lusage thrapeutique du cannabis dans vingt
autres Etats est plus ambigu. Dans certains cas, comme en Californie, cette approche revient une
lgalisation de fait, les contrles tant limits. Dans dautres, la pratique est moins souple, plaant
lusager dans une position incertaine.
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Ces dispositifs traduisent lide que la consommation de produits stupfiants, mme si elle constitue
un danger pour lusager, doit tre tolre aussi longtemps quelle relve de la vie prive et ne trouble
pas lordre public. En pratique, la simple dtention lie la consommation personnelle nest donc pas
considre comme une infraction pnale et les juges excluent en gnral toute sanction.
Dbats multilatraux
Dans le sillage de ces volutions, les Nations-Unies ont engag une rflexion sur la question des
stupfiants, et notamment du cannabis, travers la Commission mondiale sur les drogues, o
sigent notamment Fernando Henrique Cardoso et Kofi Annan. Ses travaux prparent la session
extraordinaire de lAssemble gnrale des Nations Unies de 2016 sur les drogues, et visent
mettre en perspective lensemble des volutions lgislatives, en soulignant lintrt dune lgalisation
contrle. La Commission met en vidence (voir figure 1) les mfaits de la prohibition pour
lensemble des acteurs concerns par la question du cannabis (Etat, consommateurs, producteurs,
familles). Elle recommande notamment de cesser de criminaliser lusage et la possession de
drogues ainsi que dappliquer dautres options que lincarcration pour les acteurs non violents du
bas de lchelle du trafic de drogue . Mais elle attire aussi lattention sur les dommages sanitaires et
sociaux dun march lgal non rglement.
Figure 1 : les rgimes lgaux encadrant lusage et la production de stupfiants et leur impact
pour le bien-tre (source : Commission mondiale sur les drogues, 2014)

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2 - QUELLES ALTERNATIVES POUR UNE AUTRE POLITIQUE DU


CANNABIS EN FRANCE ?
Il existe essentiellement deux alternatives aux politiques de rpression suivies en France : la
dpnalisation de lusage du cannabis (qui maintient sa production et sa vente dans lillgalit) et la
lgalisation de son commerce et de son usage, qui se traduit par la constitution dun march sur
lequel la puissance publique peut imposer diffrentes formes de rgulation. Nous considrerons ici
trois scnarios :

Scnario 1 : la dpnalisation de lusage du cannabis ;


Scnario 2 : la lgalisation de lusage et du commerce du cannabis dans le cadre dun
monopole dEtat avec deux options : un prix de vente inchang et un prix de vente major ;
Scnario 3 : la lgalisation de lusage et du commerce du cannabis dans le cadre du libre jeu
concurrentiel.

Nous allons tenter dvaluer prsent limpact de chacun de ces scnarios dans le contexte
hexagonal la fois sur le nombre de consommateurs, le volume de cannabis consomm, les
finances publiques et le march noir.

1.1 - SCENARIO 1 : DEPENALISER LUSAGE DU CANNABIS


Le scnario 1 consiste dpnaliser lusage du cannabis sans lgaliser loffre. Concrtement, les
usagers de cannabis ne se verraient ni poursuivis ni punis sils se contentaient de dtenir, leurs fins
personnelles, de petites quantits de cannabis. Cette approche a t retenue par nombre de pays qui
ont choisi de rprimer uniquement la production et la vente de cannabis, on peut notamment citer le
Portugal, lEspagne, le Mexique, lArgentine ou encore le Prou.
Elle offre lavantage de rduire la charge impose aux forces de police et la justice, une part
significative des interpellations, gardes-vue et condamnations tant lie au simple usage du
cannabis, comme on la vu. Sur le plan social, la dpnalisation rduirait galement les
stigmatisations dont les Franais issus de limmigration sont souvent victimes dans le cadre de ces
interpellations.
Par contre, la dpnalisation maintient le commerce du cannabis dans la clandestinit puisque la
production et la vente demeurent pnalement sanctionnes. Ce faisant, elle ne permet la puissance
publique dintervenir ni sur le niveau des prix la vente et ni sur la qualit du cannabis mis en
circulation. Du mme coup, elle ne lui donne aucun outil pour influer sur le niveau de la
consommation et pour en tirer un quelconque revenu sous forme de recettes fiscales.
La dpnalisation de lusage simplifie cependant la situation du consommateur final. Dune part, le
prix auquel il se procure le cannabis ne devrait pas augmenter : nous considrons au contraire que le
prix la vente de dtail devrait rester stable puisque vendeurs et producteurs supportent toujours les
mmes risques judiciaires. Dautre part, le consommateur ne court plus le risque dtre interpel, ce
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qui peut affecter le cot dacquisition peru du produit (au sens prcis dans lencadr n 2). En
effet, si le consommateur considrait le risque dinterpellation comme nul avant la dpnalisation, ce
cot dacquisition peru restera le mme aprs la dpnalisation. Mais sil considrait ce risque
comme positif avant la dpnalisation, alors le cot dacquisition peru sera en baisse du fait de la
dpnalisation. Cest cette dernire hypothse que nous avons retenue (pour les raisons exposes
dans lencadr 3). Et cette baisse entrane une augmentation du nombre des consommateurs et de la
quantit de cannabis consomme.

Encadr 2 - Le prix du cannabis et son impact sur la consommation


Lincidence de chacun de nos scnarios sur la prvalence du cannabis dpend fondamentalement du
cot dacquisition du cannabis pour le consommateur final. Que ce cot soit diminu par rapport au
cot actuel, et la prvalence augmentera ; inversement, quil soit augment, et cette dernire
baissera.
Sur un march clandestin et dans une situation o l'usage et la vente de cannabis font l'objet d'un
interdit lgal, ce cot d'acquisition comprend deux composantes : une composante montaire (le prix
de vente), et une composante psychologique non montaire correspondant aux risques associs
l'illgalit de ce type d'oprations (risque d'interpellation, risques lis au fait de ctoyer des milieux
mafieux, etc.), risques valables aussi bien pour lacheteur que pour le vendeur. Le cot complet de
lusage du cannabis consiste donc dans l'addition du prix de vente et du cot probabilis dtre
victime dune violence ou dune arrestation. Le nombre de consommateurs est en grande partie
dtermin par ce cot dacquisition complet et non seulement du prix de vente.
Si l'usage et la vente de cannabis taient lgaliss, la situation serait naturellement trs diffrente. En
effet, le cot d'acquisition peru serait alors gal au prix de vente puisque les risques policier,
judiciaire et criminel seraient globalement rduits nant. Mme prix de vente inchang, le cot
d'acquisition complet du cannabis serait de ce fait infrieur ce qu'il est aujourd'hui sur un march
clandestin et le nombre de consommateurs aussi bien que le volume global consomm pourraient
augmenter en consquence. La relation entre ce cot dacquisition et le nombre de consommateurs
qui en dcoule est donc le point crucial de nos simulations. Elle se fonde sur la loi de loffre et de la
demande, qui stipule que lorsque le prix dun bien diminue, la demande pour ce bien augmente (et
inversement). Le concept permettant de capter empiriquement leffectivit de cette loi est celui de
llasticit-prix de la demande : il consiste mesurer dans quelle proportion la demande varie en
fonction du prix.
Llasticit-prix de la demande se dcompose alors elle-mme en deux facteurs : dun ct,
llasticit de demande conditionnelle (lorsque le prix dun bien diminue, les consommateurs actuels
de ce bien augmentent leur consommation) ; dun autre ct, llasticit de participation (lorsque le
prix du bien diminue, de nouveaux consommateurs entrent sur le march12).
12

Les travaux scientifiques nous permettant dclairer cette question sont rares et les marges destimation trs
importantes. Llasticit de participation du cannabis a t estime entre -0,18 et -2,79 respectivement en population
gnrale et pour des consommateurs quotidiens (Williams, 2004 ; Rhodes et al., 2002). De la mme faon, la seule
estimation de llasticit-prix de la demande de cannabis fait tat dune sensibilit de -1,013, ralise auprs dune
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Evolution du trafic

Dans quelle mesure exactement la baisse du cot dacquisition peru du cannabis en cas de
dpnalisation pourrait-elle entraner une hausse du nombre des consommateurs et du volume
consomm ? Il y a actuellement 2,6 millions de Franais qui ont dj consomm du cannabis de
manire occasionnelle (au moins une fois dans lanne coule), auxquels sajoutent 650 000 qui
dclarent en consommer rgulirement et 550 000 qui dclarent en consommer tous les jours. La
dernire estimation de volume consomm de cannabis en France faisait tat de 277 tonnes dans
lanne. La plus grande partie de ce tonnage est consomme par les usagers quotidiens (78,1 %)
selon les estimations de Legleye, Ben Lakhdar et Spilka (2008) ; 17,2 % sont consomms par les
usagers rguliers et 4,7 % par les usagers occasionnels. A partir de ces donnes, il est possible
destimer la fois la variation du nombre dusagers et celle des quantits consommes en
considrant une lasticit conditionnelle de 1 pour les consommateurs quotidiens et de 0,5 pour les
consommateurs rguliers et une lasticit de participation de 0,2, conforme ce que lon observe
dans le cas du tabac.
Nous estimons que le montant de cannabis consomm en sus par les usagers actuels en cas de
dpnalisation de lusage avoisinerait 12 tonnes de cannabis supplmentaires par an (+4 %). Quant
aux nouveaux consommateurs attirs par la dpnalisation, il faut revenir au cadre densemble pour
sen faire une ide : la population franaise ge de 11 75 ans est compose denviron 49 millions
dindividus. Il y a 3,8 millions de Franais qui consomment du cannabis ; il y en a donc 45,2 millions
qui nen consomment pas mais qui pourraient en consommer suite la baisse du cot dacquisition
peru. Laugmentation du nombre dusagers considre une lasticit de participation de 0,213 (voir
encadr 2). Le nombre de nouveaux consommateurs slverait alors 309 000 consommateurs
occasionnels (une fois par an), 77 000 consommateurs rguliers (une fois par mois) et 65 000
consommateurs quotidiens, pour un total de 33 tonnes de cannabis supplmentaires.
Ainsi la dpnalisation se traduirait par une hausse du tonnage vendu de cannabis de lordre de 45
tonnes, qui reprsenterait une augmentation de 16 % du trafic par rapport au niveau actuel. Le
nombre dusagers quotidiens augmenterait, lui, de prs de 12 %.

Impact pour les finances publiques

population estudiantine amricaine (Nisbet et Vakil, 1972). La seule tude franaise, non publie ce jour, estime
une lasticit de participation comprise entre -0,8 et -1,1 (Ben Lakhdar, Vaillant et Wolff, mimo). Dautres tudes
montrent une insensibilit des consommateurs de cannabis aux variations de prix (Desimone et Farelly, 2003). La
littrature scientifique nclaire que peu les questions souleves ci-dessus. Nous considrerons toutefois une
lasticit conditionnelle de -1 pour les consommateurs quotidiens et de -0,5 pour les consommateurs rguliers.
Fond sur llasticit-prix de la demande de tabac en France comprise entre -0,3 et -0,4 (Godefroy, 2003), nous
considrerons une lasticit de participation de -0,2 (soit la moiti de -0,4).
13
Voir supra note 7 dans lencadr 2.
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La dpnalisation ne permettrait pas de collecter de nouvelles recettes fiscales perues sur la vente
de cannabis puisque celle-ci demeurerait illgale. En revanche elle entranerait une rduction
significative du cot public de la rpression (cots policier, judiciaire et carcral).

Encadr 3 - Comment mesurer limpact sur les dpenses publiques ?


Afin destimer limpact de nos diffrents scnarios sur les dpenses publiques, il faut repartir des
estimations du cot social du cannabis proposes par Ben Lakhdar (2007b - tableau 3), den retirer
les dpenses publiques attribuables et de les diviser par le nombre dindividus concerns. Si on
suppose une constance des dpenses publiques par usager de cannabis, on peut avoir une
estimation des dpenses publiques engages du fait du cannabis selon les diffrents scnarios.
Tableau 3 : Dpenses publiques par usager lies au cannabis (source : Ben Lakhdar (2007b))

Rpression
Justice
Sant
Prvention

Situation actuelle

Dpnalisation
de lusage
(scnario 1)

724,36
227,45
14,73
66,36

108,65
227,45
14,73
66,36

Lgalisation
complte avec
monopole dEtat
(Scnario 2)
0
0
14,73
14,73

Lgalisation
complte et
concurrence
(scnario 3)
0
0
66,36
66,36

En se fondant sur les donnes prsentes dans lencadr 3, on peut estimer quen cas de
dpnalisation de lusage, le niveau des dpenses publiques lies au cannabis passerait de 568
millions 257 millions, soit une conomie budgtaire de 311 millions deuros par an en cas de
dpnalisation. Les cots lis lactivit de la police seraient en effet quasiment diviss par 7. Les
cots de justice, de sant et de prvention resteraient, eux, probablement identiques ce quils sont
aujourdhui.

Synthse des rsultats du scnario 1 :

Le Tableau 4 (ci-aprs) prsente lensemble des rsultats de nos simulations en cas de


dpnalisation de lusage du cannabis par rapport la situation actuelle. Si le prix de vente demeure
stable 6 euros le gramme, le cot dacquisition total peru (que nous valorisons 8,4 euros
aujourdhui, comme expliqu dans lencadr 4) diminue de 14 % et entrane une hausse de 12 % du
nombre des usagers quotidiens et de 16 % du trafic annuel en volume. La dpense publique chute,
elle, de prs de 55 %.

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Les avantages de ce scnario sont clairement du ct du recul de la dpense publique et des


stigmatisations sociales lies aux interpellations. Mais il prsente galement des inconvnients : la
hausse de la prvalence et du trafic. Par ailleurs, il nlimine en rien le march noir.
Tableau 4 : Dpnalisation contre statu quo : synthse (calculs des auteurs)

Usagers quotidiens (en milliers)


Volume trafic (en tonnes)
Prix de vente (en euros)
Cot d'acquisition (en euros)
Dpenses publiques lies au cannabis
(en millions deuros)
Recettes publiques lies au cannabis (en
millions deuros)

Statu quo
550
277
6
8,4

Dpnalisation
615
322
6
7,2

Variation
11,8 %
16,2 %
0,0 %
-14,3 %

568

257

-54,8 %

0,0 %

1.2 - SCENARIO 2 : LEGALISER LUSAGE ET LA VENTE DE CANNABIS DANS LE CADRE DUN


MONOPOLE PUBLIC

La lgalisation de la production, du commerce et de lusage du cannabis consiste lever tous les


interdits pnaux qui psent aujourdhui sur ces activits et ouvrir un march lgal o il ny avait
quun march noir. Notre scnario 2 envisage la situation o ce march lgal est fortement rgul par
lEtat. Le cannabis devient dans ce cas un bien marchand comme le tabac ou lalcool, mais il fait
lobjet dun monopole public. Ce scnario a pour premire vertu de permettre le contrle de lEtat sur
les prix aussi bien dailleurs que sur la qualit des produits. LEtat peut galement prlever des
taxes sur la vente de cannabis : nous formons lhypothse que le cannabis serait tax au mme
niveau que le tabac (et avec les mmes justifications, soit hauteur de 80 % environ.

Evolution de la consommation de cannabis

A quel niveau lEtat pourrait-il fixer le prix du cannabis sur ce nouveau march lgal, tant entendu
que le prix retenu aura une incidence sur le nombre de consommateurs ainsi que sur le volume
consomm ? Nous excluons la possibilit que lEtat baisse le prix de vente du cannabis, car il voudra
dabord viter de voir augmenter drastiquement le nombre de consommateurs (et dtre accus
dinciter la consommation). Nous avons donc considr deux options : une option prix de vente
inchang et une option prix de vente major. Elles correspondent des profils de consommation
trs diffrencis.
Lintrt de la premire option (prix de vente inchang) est dasscher instantanment les filires
clandestines, puisque le cot d'acquisition peru sur le march lgal est alors nettement plus bas que
sur le march noir, du fait de la disparition des risques policier, judiciaire et criminel (cette fois-ci y
compris du ct de loffre). C'est peut-tre d'ailleurs la raison qui a pouss l'Uruguay choisir cette
option.

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Mais le dsavantage est double : un effet incitatif sur la consommation et de moindres recettes
fiscales. Si le prix de vente restait inchang aprs la lgalisation, nous estimons en effet que la
hausse de la consommation serait significative et marquerait une augmentation sensible du niveau
de la prvalence cannabique en France. Ainsi le nombre de tonnes consommes passerait de 277
325 tonnes pour les seuls usagers actuels (+17 %) auxquelles il faudrait ajouter 132 tonnes pour les
nouveaux consommateurs, soit une hausse totale de 180 tonnes (+65 %) et un nombre dusagers
quotidiens en progression de quelques 262 000 personnes (+48 %).
En revanche, la seconde option (prix de vente major) pourrait permettre dattnuer, voire de
neutraliser ces effets sur laugmentation de la prvalence et du volume consomm, tout en gnrant
des recettes fiscales plus importantes. Toute la difficult est de trouver le niveau de prix que lusager
serait prt payer sur le march lgal, consommation gale, pour viter le risque judiciaire et la
frquentation de la criminalit sur le march noir. Ce point dquilibre peut tre atteint si lon arrive
intgrer dans le prix de vente sur le march lgal lquivalent montaire des risques encourus
actuellement sur le march noir. Cest ce que nous avons essay de faire (voir encadr 3). Il en
ressort que le prix de vente major sur le march lgal devrait se situer 8,40 euros le gramme.
Encadr 4 - Combien vaut le risque dtre interpel et de frquenter la clandestinit ?
Dans les valuations que nous avons conduites concernant le scnario de lgalisation n 2, nous
distinguons deux options possibles : un prix de vente inchang par rapport au march noir actuel (ce
qui signifie en pratique un cot global dacquisition peru infrieur, du fait de la disparition des risques
policier et judiciaire) et un prix de vente major dit la hollandaise . Ce prix de vente major
consiste dans l'addition du prix de vente actuel et d'une majoration correspondant la montisation
des risques actuellement encourus sur le march noir. Autrement dit, cette majoration est cense
reflter le cot montaire supplmentaire que l'usager est prt supporter pour ne plus prendre de
risque. L'intrt de ce prix de vente major est de raliser une quasi-galit de cot d'acquisition
complet entre le march noir actuel et le march lgal.
Nous estimons le prix de vente inchang 6 euros le gramme, et le prix de vente major 8,4 euros,
ceci refltant avec plus ou moins de prcision la somme du prix de vente actuel et de la valorisation
du risque associe sur le march clandestin (40 % du prix de vente).
Comment en arrive-t-on une majoration de 40 % ? Nous estimons le cot dinterpellation actuel
20 % du prix de vente (5 % pour les usagers, 15 % pour les revendeurs), ce qui est une valuation
plutt forte : les cots psychologiques sont certainement beaucoup plus faibles. En effet, la tendance
haussire des interpellations pour usage de cannabis na pas beaucoup fait baisser les niveaux de
prvalence : la sensibilit au risque dinterpellation des usagers de cannabis semble donc
relativement faible. Le mme raisonnement peut tre tenu concernant le risque li au fait de ctoyer
le march illicite, risque que nous estimons aussi 20 % du prix de vente. Cette estimation est aussi
plutt forte, le systme de distribution du cannabis en France ne posant pas de problmes majeurs
lis linscurit.
Ce prix de vente major permet de neutraliser leffet daubaine cr par la lgalisation. Dans notre
simulation, ce niveau de prix nentrane en effet aucune augmentation du nombre des usagers
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quotidiens ni du tonnage de cannabis consomm. La propension du consommateur acheter dans


un cadre clandestin est gale celle acheter dans un cadre lgal, ds lors que le prix lgal pay
intgre le cot des risques encourus, cest--dire si le cot dacquisition peru reste inchang.
Autrement dit, le march lgal offre au consommateur des avantages qui justifient le surprix de la
lgalit : la disparition du risque (interpellation et frquentation de la criminalit) et une garantie sur le
produit quil va utiliser. Cette neutralit du consommateur explique vraisemblablement pourquoi le
cannabis est gnralement plus cher lorsquil est vendu dans un cadre lgal que lorsquil est vendu
clandestinement.
Cette stratgie de lgalisation avec prix major implique cependant, du mme coup, un
dmantlement plus progressif des filires clandestines que dans le cas dune lgalisation prix
inchang. Sur le papier, le cot dacquisition peru tant globalement le mme sur le march lgal et
sur le march noir, celui-ci conserve une part de sa comptitivit . En ralit, les trafiquants de
cannabis perdraient une part substantielle de leur activit en raison de la lgalisation, car leurs cots
marginaux augmenteraient du fait des ds-conomies dchelle induites par la rduction de leur
volume de vente. Notons en outre que la constitution dun monopole pour la production et la vente du
cannabis permettrait de mieux segmenter le march des drogues en isolant les rseaux de
distribution des drogues dures du cannabis. Cette segmentation accrue rduirait laccessibilit des
drogues dures, et faciliterait le ciblage de la rpression sur ce segment le plus dangereux du march.
Toutefois, si on veut acclrer lviction du march noir, il serait probablement habile denvisager une
lgalisation en deux temps, initialement prix de vente inchang (pour asscher le march noir) et
dans un second temps prix de vente major (pour contrecarrer les hausses de prvalence
possibles).

Impact sur les finances publiques

Quel est limpact de ce scnario 2 sur les finances publiques ? La lgalisation du cannabis avec
monopole dEtat et prix de vente inchang permettrait de rduire drastiquement les dpenses
publiques. En se fondant sur les mmes donnes (encadr 3) et la mme mthode que dans la
section prcdente, on peut considrer que les frais de justice et de police disparatraient. Ne
subsisteraient que les frais de sant et de prvention qui, eux, augmenteraient du fait de la hausse
du nombre dusagers. Au total, une baisse de la dpense publique de lordre de 502 millions deuros
serait rendue possible. Dans le cas o lon opterait pour un prix de vente major 8,40 euros le
gramme, le recul de la dpense publique serait encore plus prononc (523 millions deuros), du fait
de la moindre augmentation du nombre des consommateurs et des dpenses sanitaires
correspondantes.
En termes de recettes publiques, la lgalisation permettrait dapporter des ressources consquentes
pour lEtat, particulirement utiles au financement des politiques de prvention. Mais pour connatre
prcisment lassiette et le rendement de ces prlvements, il faut connatre le tonnage de cannabis
vendu sur lequel seront prleves ces taxes. Or les tonnes de cannabis consommes annuellement
ne font pas toutes lobjet de transactions marchandes. Certaines quantits proviennent de dons,
dautres de lautoculture faite par des usagers. Ben Lakhdar (2009) value 75 % la part du trafic qui
fait lobjet dun achat (voir tableau 5).

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En tonnes
En %

Tableau 5 : origine du cannabis (source : Ben Lakhdar 2009)


Total
Achat
Don
277
208
37
100 %
75,1 %
13,6 %

Autoculture
32
11,6 %

Sur cette base on peut valuer la valeur du chiffre daffaires utile au calcul des revenus fiscaux tirs
du commerce lgal de cannabis. Ainsi, pour un gramme de cannabis au prix de vente actuel (estim
6 euros), on obtient un chiffre daffaires de 2.1 milliards et, dans lhypothse o le cannabis est tax
au mme niveau que le tabac (80 %) et vendu prix inchang sur le march lgal, un revenu fiscal
de 1.6 milliards deuros. Au prix major de 8,4 euros sur le march lgal, on obtient un chiffre
daffaires moindre, de lordre de 1.7 milliards, qui gnre 1.3 milliards de revenus fiscaux, en faisant
lhypothse d'une viction complte du march noir14.
Ainsi leffet budgtaire total de la lgalisation schelonnerait entre 1.8 milliards deuros (lgalisation
prix de vente major) et 2.1 milliards deuros (lgalisation prix de vente inchang)15.
* Synthse des rsultats du scnario 2 :
Le tableau 6 (ci-aprs) rcapitule les effets du scnario 2 selon loption de prix retenue. A prix
inchang, le march noir est rapidement vinc, les dpenses publiques reculent drastiquement (-88
%), les recettes fiscales explosent (1,6 milliards deuros !), mais le nombre dusagers quotidiens
augmente de plus de 47 % et le volume du trafic de 65 %.
A prix de vente major, le march noir sefface plus lentement et les recettes fiscales sont un peu
moindres (1,3 milliards tout de mme !), mais le nombre dusagers reste stable ainsi que le volume
consomm, et les dpenses publiques dcroissent encore plus vite (-92 %).
Tableau 6 : Lgalisation dans le cadre dun monopole public contre statut quo : synthse
(source : auteurs)
Statu quo Lgalisation
Variation
Lgalisation
Variation
prix de vente
prix de vente
inchang (6)
major (8,4)
Usagers quotidiens (en milliers)
Volume trafic (en tonnes)
Prix de vente (en euros)

550
277
6

812
457
6

47,6 %
65,0 %
0,0 %

550
277
8,4

0,0 %
0,0 %
40,0 %

14

Le rapport dinformation de lAssemble Nationale (2014) retient une hypothse de subsistance de 40 % du


march noir, ce qui ajout un moindre niveau de taxation (20 % au lieu de 80 %), un prix du cannabis au
gramme de 20 % infrieur (5 euros au lieu de 6 euros) et un impact suppos nul de la lgalisation sur la
consommation, ramne le chiffre daffaires aprs lgalisation un milliards deuros, dont 600 millions de trafic lgal
qui gnrerait 120 millions de revenus fiscaux (20 % de 600 millions).
15
La part de lautoculture de cannabis, cest--dire la culture de cannabis faite par des usagers pour leur
consommation personnelle, est ici considre comme stable. Elle pourrait augmenter en cas de lgalisation, si celleci tait autorise, ou baisser puisquune des raisons invoques par les autocultivateurs pour justifier leur pratique est
le contrle de la qualit. Contrle de la qualit qui serait sous ce scnario garanti par lEtat.
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Cot d'acquisition (en euros)


Dpenses publiques lies au
cannabis (en millions deuros)
Recettes publiques lies au
cannabis (en millions deuros)

8,4

-28,6 %

8,4

0,0 %

568

65,8

-88,4 %

44,6

-92,1 %

1 647

1 331

Par ailleurs, la lgalisation du commerce et de la production de cannabis pourrait se traduire par des
investissements et des crations d'emplois significatives, en particulier si des points de vente ddis
taient tablis (sur le modle du coffee shop nerlandais, par exemple). Aux Pays-Bas, on compte un
coffee shop pour 29 000 habitants, et 3 400 emplois dans les seules activits de commerce du
cannabis. Sur cette base, on peut estimer que plus de 13 000 emplois pourraient tre crs si une
telle organisation commerciale tait adopte (sans compter les emplois lis la production du
cannabis).

1.3 - SCENARIO 3 : LEGALISER LUSAGE

ET LA VENTE DE CANNABIS DANS LE CADRE

CONCURRENTIEL

Le scnario 3 consiste dans une lgalisation de la production, du commerce et de lusage du


cannabis, comme dans le scnario 2. Mais au lieu de l'inscrire dans le cadre d'un monopole public
avec un prix fix par l'Etat, cette fois-ci l'exercice se fait dans un cadre concurrentiel ouvert, c'est-dire que le prix est dfini par le jeu du march.
Dans un tel contexte, on peut anticiper une forte baisse du prix de la vente de dtail. En effet, on peut
thoriquement imaginer que les commerants se livrent une guerre des prix ayant pour effet de
faire baisser le prix au gramme de cannabis (pour un mme niveau de qualit). De plus, pour les
mmes raisons dabsence de risque policier et criminel, le cot dacquisition peru diminuerait
dautant.

Evolution de la consommation de cannabis

Ainsi, il est logique quavec une lgalisation dans un cadre concurrentiel, cest--dire hors contrle
direct des prix, la consommation augmente sensiblement. Pour une baisse du prix de vente de 10 %
par rapport au prix actuel auquel il faut ajouter la disparition des cots psychologiques voqus
prcdemment nous valuons cette augmentation prs de 270 tonnes, soit un quasi doublement
du trafic. Lequel se traduirait par une progression de 393 000 du nombre dusagers quotidiens,
reprsentant une progression de 71 % par rapport au nombre actuel. Ce scnario, qui prvoit une
baisse des prix lie au processus concurrentiel, poserait donc dimportants problmes de sant
publique.

Impact pour les finances publiques

En dpit de la baisse du prix, l'augmentation du nombre de consommateurs et du volume consom


est telle que le chiffre d'affaires global du cannabis s'accrot trs sensiblement et atteint un niveau
nettement suprieur aux niveaux obtenus dans le cadre des autres scnarios de lgalisation. Du
mme coup, limpact sur les finances publiques y est le plus fort. En termes de dpenses, la
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performance est certes moindre, car il y a plus de dpenses lies la prvention et aux soins compte
tenu de la hausse du nombre dusagers. Mais 86.4 % des dpenses publiques lies au cannabis
disparaissent du fait du dsengagement policier et judicaire. Et surtout, sur le plan des recettes
fiscales, la hausse du chiffre daffaires compense nettement la baisse du prix de vente. Ainsi lEtat
collecterait 1.7 milliard deuros de taxes dans ce scnario. Le gain budgtaire total (dpenses +
recettes) slverait donc 2.2 milliards deuros.
* Synthse des rsultats du scnario 3 :
De fait, ce scnario 3 est d'assez loin le plus avantageux du point de vue des finances publiques :
non seulement il conduit une baisse trs forte des dpenses publiques (-86 %), mais il entrane une
vritable explosion des recettes fiscales (1,7 milliards d'euros). Il permet galement d'vincer
immdiatement les rseaux clandestins du march noir. Mais ce scnario est aussi le plus coteux
du point de vue de l'volution de la prvalence et du trafic : le nombre de consommateurs quotidiens
crot de 71 % - on s'approche du million de fumeurs quotidiens... - et le tonnage de cannabis vendu
n'est pas loin de doubler. Les dommages sanitaires sont donc potentiellement massifs.
Tableau 7 : Lgalisation dans le cadre concurrentiel : synthse

Usagers quotidiens (en milliers)


Volume trafic (en tonnes)
Prix de vente (en euros)
Cot d'acquisition (en euros)
Dpenses publiques lies au cannabis (en
millions deuros)
Recettes publiques lies au cannabis (en
millions deuros)

Statu quo
550
277
6
8,4

Lgalisation
concurrentielle
943
544
5,4
5,4

Variation
71,5 %
96,4 %
-10,0 %
-35,7 %

568

76

-86,4 %

1 764

0,0 %

CONCLUSION ET ELEMENTS DE RECOMMANDATION


Les efforts mens depuis 1970 et accentus entre la fin des annes 2000 et le dbut des annes
2010 - pour rprimer le trafic et la consommation de cannabis ont conduit un chec. La prvalence
du cannabis est particulirement leve en France, plus que chez certains de nos voisins ayant opt
pour des stratgies plus pragmatiques. Notre pays doit tirer les enseignements de cet chec, comme
certains Etats ont dj pu le faire en Europe ou aux Etats-Unis.
L'enjeu est double. Mieux accompagner et contrler la consommation de cannabis, en sortant ce
march de la clandestinit permettant ainsi une matrise du nombre de consommateurs par les
prix. Et dployer une vritable stratgie sanitaire pour prvenir les comportements risques tout en
accompagnant les populations les plus exposes. Cet aspect est particulirement critique pour les

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plus jeunes qui sont aujourd'hui les vritables victimes de l'absence de rgulation du march du
cannabis.
La lgalisation du cannabis et la structuration d'un monopole public offrent, nos yeux, les meilleures
garanties en termes de contrle de la prvalence et de protection des populations les plus
vulnrables. Dans ce cadre, nous pourrions en effet faciliter la transition de notre socit vers un
modle cannabique assis sur une tarification plus leve et un meilleur contrle sanitaire et social
des usages. Comme il est probable qu'un tarif lgal major - option qui a notre faveur - permettra la
subsistance d'une partie du march noir, il serait utile de lgaliser initialement un prix de vente plus
bas, proche des prix actuellement pratiqus sur le march noir, pour asscher les filires
clandestines, et d'augmenter progressivement ce prix par la suite pour empcher l'augmentation de
la prvalence.
Cette option gnrerait de multiples externalits positives pour la collectivit. Elle librerait une part
importante des ressources de la police et de la justice au bnfice d'autres missions de service
public. Elle rduirait le niveau des interpellations et des discriminations sociales auxquelles ces
dernires sont souvent associes. Elle aurait un impact budgtaire trs positif, permettant d'allouer
des fonds beaucoup plus consquents aux politiques de prvention et de rduction des risques et
des dommages. Enfin, plus de treize mille emplois pourraient tre crs pour la seule activit de
commerce du cannabis.
Cette approche pose cependant la question du devenir du march noir du cannabis et des personnes
impliques dans ces activits. Actuellement, quelque 100 000 individus retireraient un revenu plus ou
moins modeste des activits illicites de vente de cannabis (Ben Lakhdar, 2007a). Dautres, moins
nombreux mais situs plus haut dans la hirarchie du trafic, en retirent un revenu confortable, voire
lev. Une lgalisation du cannabis terait ces individus la matire premire de leur revenu.
Cependant, on sait que les actuels trafiquants de cannabis adjoignent souvent la cocane leur
activit de revente (Gandhilon, 2007). La question pose est ainsi la suivante : une lgalisation du
cannabis conduirait-elle certains individus impliqus dans les trafics investir la sphre licite du
cannabis, ou renforcer leur position sur dautres stupfiants comme la cocane ? Il semble ce jour
difficile de rpondre. Gageons toutefois qu'une partie des ressources rpressives conomises dans
la lutte contre le cannabis pourraient tre efficacement redployes vers la lutte contre le trafic de
cocane.

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ANNEXE 1 : METHODOLOGIE
Pour procder une valuation dune ventuelle lgalisation du cannabis en France, il convient de
mettre en place une maquette de lensemble des relations existantes entre la consommation et les
avantages que les consommateurs y trouvent, dune part, et les inconvnients pour les usagers
(maladies, dcs ventuels) et pour la collectivit (dpenses de soins, de rpression, de prvention).
Enfin, limpact du rgime lgal du cannabis sur les finances publiques ne doit pas tre nglig.
Nous proposons de tester limpact dun changement de rgime lgal du cannabis, sous plusieurs
scnarios, en comparant le niveau de bien-tre collectif atteint sous chaque scnario la situation
prvalant lheure actuelle.
La mthodologie dvaluation est clairement codifie par Boardman et al. (2007) et Boiteux et al.
(2001-2004), Lebgue et al. (2005) et Quinet et al. (2013).
On rdige dabord, un scnario contrefactuel qui dcrit la situation qui devrait prvaloir si la situation
restait inchange. Lobjectif de lanalyse consiste ensuite comparer le contrefactuel chacun des
scnarios.
Une tude du cot socio-conomique16 des consquences socio-conomiques dun changement de
rglementation consiste mesurer limpact sur le bien-tre collectif de la nouvelle rglementation.
Le terme bien-tre collectif constitue une (mauvaise) traduction du terme anglo-saxon Welfare. Les
non-conomistes sont plus habitus utiliser le produit national brut (PNB) pour mesurer lactivit
conomique.
Le PNB a deux inconvnients. Premirement, il prend en compte les phnomnes dommageables
comme une contribution lconomie. Il est connu, par exemple que le PNB augmenterait aprs une
catastrophe car il convient de reconstruire. Le concept de bien-tre collectif est plus adapt car il
correspond approximativement au PNB diminu des externalits ngatives, cest--dire les aspects
ngatifs de lactivit conomique pour lesquels personne ne souhaite payer pour en obtenir plus
(pollution, accidents, etc.). Le bien-tre collectif a une seconde caractristique importante qui le
distingue du PNB. Le PNB est une mesure comptable de lactivit conomique. Si les salaires des
chercheurs dune unit de recherche taient doubls par leur tutelle, sans que cela nait deffet sur
leur productivit, leur contribution au PNB doublerait approximativement. Le bien-tre collectif est une
mesure subjective de la contribution des acteurs sociaux lconomie. Une activit na de valeur que
sil existe une willingness to pay, ou, en franais, une disposition payer. Les choses ont donc la
valeur que les individus leur attribuent et non leur valeur comptable qui peut les sous-estimer ou les
surestimer. En pratique, lexistence dun systme de prix non administrs rconcilie lapproche
subjective et lapproche comptable. En thorie, le prix dun bien sajuste sur le march et reflte
lapprciation subjective de ceux qui lachtent.
16

Il existe de nombreuses approches destines mesurer lefficacit dune politique publique (tude cot-efficacit,
cot utilit ou encore cot-bnfices). Voir lexpos fait par Drummond et al. (1987). La prsente tude se situe en
amont des questions defficacit puisquelle est centre sur lidentification des cots.
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En consquence, lorsque le prix pay par les utilisateurs et le prix comptable divergent, il convient de
redresser le prix. Par exemple, lcole peut tre gratuite mais sa contribution entre dans le calcul du
bien-tre collectif car les individus exprimeraient un dsir de payer pour en avoir une si elle nexistait
pas. Elle entre galement dans la mesure du PNB o un artifice de mesure permet de linclure bien
quelle soit gratuite (Piriou & Bournay, 2012).
Le bilan socio-conomique dune nouvelle rglementation est compos de quatre parties.

La premire est la variation du surplus du consommateur. Lexistence de la nouvelle


rglementation a un impact sur la satisfaction du consommateur. La diffrence entre ce que
les individus seraient prts payer pour obtenir du cannabis et le prix quils payent
effectivement dans la situation actuelle constitue leur surplus. Ce calcul est assez simple, il
suppose de connatre la fonction de demande de cannabis des individus quon peut
aisment calculer partir des observations recueillies sur le march actuel.

La seconde partie est la variation du surplus du producteur. Les organisations criminelles et


les petits revendeurs engrangent des profits en vendant sur le march illgal du cannabis.
LEtat ou les agents privs raliseraient des bnfices en produisant et en vendant du
cannabis lgalement. Ces profits enrichissent la collectivit. Il convient de considrer les
profits criminels dans nos calculs car ils constituent la principale motivation des trafiquants et
prcisment celle que la lgalisation viendrait atteindre.

La troisime est appele le cot externe17 et dcrit la valeur montaire des ressources qui
sont conomises ou dissipes du fait de lexistence de cette rglementation. Le rgime
lgal du cannabis affecte le nombre de morts, le nombre de malades, le nombre daccidents
de la route, les trajectoires scolaires18, etc. Il convient de prendre en compte tous ces
aspects. Le cot externe mesure le cot dopportunit des ressources gaspilles ou sauves
du fait de la consommation et de la distribution du cannabis sous un rgime lgal donn.

La quatrime dcrit limpact sur le bien-tre de la variation du solde des finances publiques
engendre par un rgime lgal du cannabis (recettes fiscales, cots des soins de sant,
prvention, rpression, etc.). Cet impact est gal la variation nette de la position des
finances publiques que multiplie le cot marginal des fonds publics, sur lequel des
prcisions seront apportes.

17

La littrature est victime dune ambigut smantique. Le cot externe qui mesure les externalits est souvent
appel cot social ou social cost en anglais. Les deux termes sont quivalents mais le terme de cot externe est
prfr. Le cot socio-conomique est gal au cot externe + limpact sur le bien-tre de la variation des finances
publiques. Une analyse cot-bnfice ajoute au cot socio-conomique celui des bnfices socio-conomiques
(variations du surplus du producteur et du consommateur) afin dexaminer le solde.
18
Il nexiste notre connaissance pas dtude robuste sur le lien entre chec scolaire et usage de cannabis, il y a
trop de facteurs de confusion (ex : parents divorcs)
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Les lments ncessaires pour calculer le bilan socio-conomique ou la variation de bien-tre de la


collectivit engendre du fait du changement de rgime lgal du cannabis tant runis, il convient
dadditionner les deux diffrents cots voqus prcdemment en suivant lquation ci-dessous :
= + +

+(1+ )

(1)

Avec :

W = variation du cot socio-conomique ;


= variation du surplus du consommateur ;
= variation du surplus du producteur ;
= variation du cot externe, il correspond la perte de valeur des vies humaines, la
dgradation de la qualit de vie et aux pertes de production ;
1+ 19= impact ngatif de la variation des finances publiques sur le bien-tre ;
la variation des finances publiques.

Le graphique ci-dessous constitue la maquette des interactions engendres par le rgime lgal du
cannabis. Il convient dsormais destimer successivement les relations de 1 7.

Figure 1 : les interactions engendres par le rgime lgal du cannabis estimer

19

Le coefficient alpha est gnralement estim a 0,2 par la littrature (Quinet et al. 2013). Ainsi, lever 100 euros
dimpts conduit une perte de bien-tre de 120 euros.
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