Análise Conceitual Da Política de Territórios Rurais

ANLISE CONCEITUAL DA POLTICA DE TERRITRIOS RURAIS:
O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL NO BRASIL

Juliano Geraldi*
O artigo apresenta uma anlise sobre a estratgia de interveno do Programa de Apoio ao

Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio
com o objetivo de entender como a poltica territorial brasileira operacionaliza o discurso
transnacional do desenvolvimento territorial rural (DTR). A partir de uma abordagem do
ps-desenvolvimento, o artigo demonstra como o governo federal brasileiro se apoiou em
instituies internacionais para implantar no pas, entre continuidades e descontinuidades, o
discurso do DTR durante os governos FHC (1995-2002) e Lula (2003-2010). Analisa, ento,
as bases tericas do programa ministerial por meio de seus documentos de referncia, dando
nfase aos seus conceitos fundamentais a partir dos entendimentos realizados na primeira
parte. Por fim, o artigo conclui sobre a estratgia de interveno e o entendimento conceitual
desta estratgia, os critrios utilizados para a delimitao socioespacial da interveno e o nvel
de governo estabelecido pelas relaes federativas.
Palavras-chave: polticas pblicas no meio rural; ps-desenvolvimento; desenvolvimento
territorial rural (DTR); Programa de Apoio ao Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais
(Ministrio do Desenvolvimento Agrrio Brasil).
CONCEPTUAL ANALYSIS OF THE POLICY OF RURAL TERRITORIES: THE RURAL

TERRITORIAL DEVELOPMENT IN BRAZIL
The paper presents an analysis of the intervention strategy of the Programme of Support for
Sustainable Development of Rural Territories of the Ministry of Agrarian Development in order
to understand how the Brazilian territorial policy operates the transnational discourse on rural
territorial development RTD. By a post-development approach, the paper demonstrates how the
Brazilian federal government relied on international institutions to deploy in the country, between
continuity and discontinuity, the discourse of RTD during the government of FHC (1995-2002)
and Lula (2003-2010). Analyzes, then, the theoretical basis of the program through the ministerial
reference documents with emphasis on its fundamental concepts from the understandings
achieved in the first part. Finally, the paper concludes on the intervention strategy and conceptual
understanding of this strategy, the criteria used for defining socio-spatial intervention and the level
of government established by federal relations.
Keywords: public policies in rural areas; post-development; rural territorial development (RTD);
Program of Support for Sustainable Development of Rural Territories (Ministry of Agrarian
Development Brazil).
* Doutorando do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra. Endereo eletrnico: <juliano_geraldi@

yahoo.com.br>.
planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012
156
EL ANLISIS CONCEPTUAL DE LA POLTICA DE LOS TERRITORIOS RURALES:

EL DESARROLLO TERRITORIAL RURAL EN BRASIL
El artculo presenta un anlisis de la estrategia de intervencin del Programa de Apoyo para
el Desarrollo Sostenible en los Territorios Rurales del Ministerio de Desarrollo Agrario con
el fin de entender cmo la poltica territorial brasilea opera el discurso transnacional de
desarrollo territorial rural DTR. Desde un enfoque post-desarrollo, el artculo muestra cmo
el gobierno federal de Brasil se bas en las instituciones internacionales para desplegar en el
pas, entre la continuidad y la discontinuidad, el discurso de la DTR durante los gobiernos FHC
(1995-2002) y Lula (2003-2010). Analiza, entonces, la base terica del programa ministerial
a travs de sus documentos de referencia con nfasis en los conceptos fundamentales de
los entendimientos alcanzados en la primera parte. Por ltimo, el artculo concluye con la
estrategia de intervencin y la comprensin conceptual de esta estrategia, los criterios
utilizados para definir la intervencin socio-espacial y el nivel de gobierno establecido por las
relaciones federales.
Palavras-clave: politicas publicas en zonas rurales; postdesarrollo; desarrollo territorial rural
(DTR); Programa de Apoyo para el Desarrollo Sostenible en los Territorios Rurales (Ministerio de
Desarrollo Agrario Brasil).
LANALYSE CONCEPTUELLE DE LA POLITIQUE DES TERRITOIRES RURALES:

LE DVELOPPEMENT TERRITORIALE RURAL AU BRSIL
Le article prsente une analyse de la stratgie dintervention du Programme dAppui au
Dveloppement Durable des Territoires Rurales du Ministre du Dveloppement Agraire, afin de
comprendre comment la politique territoriale brsilienne fonctionne le discours transnationale
sur le dveloppement territoriale rural DTR. Partir dune approche post-dveloppement,
larticle montre comment le gouvernement fdral brsilien sest appuy sur des institutions
internationales dployer dans le pays, entre continuit et discontinuit, le discours de la DTR
au cours de les gouvernements FHC (1995-2002) et Lula (2003-2010). Analyse, puis, la base
thorique du programme ministriel par le biais de leurs documents de rfrence avec laccent
sur les concepts fondamentaux de laccord convenu dans la premire partie. Enfin, larticle conclut
sur la stratgie dintervention et de la comprhension conceptuelle de cette stratgie, les critres
utiliss pour la definition socio-spatiale de la intervention et le niveau de gouvernement tabli par
les relations fdrales.
Mots-cls: politiques publiques dans la zone rural; post-dveloppement; dveloppement
territoriale rural (DTR); Programme dAppui pour le Dveloppement Durable des Territoires
Rurales (Ministre du Dveloppement Agraire Brsil).
JEL: R58.
1 INTRODUO
Este artigo prope uma anlise da poltica de territrios rurais do Ministrio do

Desenvolvimento Agrrio (MDA) com o objetivo de entender como a poltica
territorial brasileira opera uma de suas estratgias de interveno no mbito rural
a partir de um discurso desenvolvimentista. Ao se analisar a poltica ministerial,
procura-se elucidar os princpios, as prticas e os conceitos dos quais se utiliza.
Anlise Conceitual da Poltica de Territrios Rurais
157
De forma inicial, o autor baseia sua argumentao em Montenegro Gmez (2006,

p. 32), que, depois de identificar o duplo rural nos discursos das polticas de desenvolvimento o rural do atraso e o rural da possibilidade ,1 afirma que:
Em ambos os casos, o termo de comparao um desenvolvimento baseado tanto na
colonizao do social pelo econmico, universalizando comportamentos ocidentais
alicerados na lgica de mercado e na reproduo e acumulao do capital, como na
implementao de estratgias de controle que permitam um governo do social capaz
de garantir a reproduo do sistema socioeconmico vigente.
Acredita-se que o alicerce desse posicionamento no momento em que critica o regime vigente de reproduo social est na compreenso da necessidade que
tem o desenvolvimento em cientificar a reproduo social (Santos e Silveira, 2003)
com o intuito de facilitar a integrao de novos territrios dinmica capitalista de
reproduo do espao. O pano de fundo deste artigo que a territorializao do
controle e da normatizao, realizada por meio das polticas de desenvolvimento
territorial, uma forma de institucionalizar certas relaes de poder que sustentam
uma determinada forma de territorializao da tecnicidade e cientificidade.
O que se quer mostrar que a poltica de territrios rurais uma tcnica
apropriada pelo MDA para despolitizar o desenvolvimento, transformando-o no
movimento racional do simples progresso espao-temporal do mundo. Conforme
argumenta Santos (2000, p. 63), a seguir.
A vida assim realizada por meio dessas tcnicas , pois, cada vez menos subordinada
ao aleatrio e cada vez mais exige dos homens comportamentos previsveis. Essa
previsibilidade de comportamento assegura, de alguma maneira, uma viso mais
racional do mundo e tambm dos lugares e conduz a uma organizao sociotcnica
do trabalho, do territrio e do fenmeno do poder.
As polticas territoriais tentam definir, dessa forma, uma posio de apoio

ao planejamento enquanto uma tecnicidade do agir como colocaria Escobar
(2000), um planejamento que ressalta a condio de disciplinar o cidado, normatizar e padronizar a realidade, inserindo as pessoas em uma realidade que pode
ser controlada pelo Estado. Este movimento resultado da utilizao de instrumentos de planejamento econmico, como o caso das polticas de desenvolvimento territorial, que ao tentar alocar os meios de produo no territrio, o faz
de forma tecnicista e racionalista, porm, diferente do que faz parecer, nunca de
forma apoltica.
1. O rural do atraso a concepo de que o meio rural o parente pobre do meio urbano, possui baixo padro de vida
e condies restritas de produo o termo de comparao seria o meio urbano dos pases desenvolvidos, com alta
capacidade de consumo e acumulao de riqueza. O rural da possibilidade a concepo de que o meio rural possui
potencialidades para se desenvolver, visto a qualidade de vida, vantagens comparativas para a instalao de novos empreendimentos e produo intensa em que o termo de comparao seria a concepo de que desenvolvimento no
seria apenas industrializao, que laos de solidariedade, confiana e o empreendedorismo dos pequenos empresrios
podem se converter em um padro de alta produo e remunerao.
158
O desenvolvimento deixaria de ser uma opo para se tornar uma

obrigatoriedade e, consequentemente, um instituto inquestionvel. Ao despolitizar o desenvolvimento, consegue-se impor polticas com o objetivo de
auxiliar a territorializao do controle e da normatizao da sociedade. Estas
polticas tornam-se, ento, tcnicas de planejamento e interveno social
que, tendo sido despolitizadas, acabam sendo consideradas como a nica
opo possvel.
Para se entender melhor esse movimento, o artigo apresenta inicialmente
o discurso transnacional no qual se apoia o programa ministerial, o desenvolvimento territorial rural (DTR), estabelecendo uma crtica prpria concepo de
desenvolvimento a partir das concepes tericas do ps-desenvolvimento. Neste
contexto, ser apresentado como o governo brasileiro traduziu os cnones do
DTR no perodo Fernando Henrique Cardoso (1995-2002) e Luiz Incio Lula
da Silva (2003-2010), ao mesmo tempo em que acessou agentes transnacionais
na definio de polticas de desenvolvimento rural. Em um segundo momento,
ser analisada a poltica territorial do MDA por meio da anlise dos documentos
que servem de referncia ao programa ministerial (Brasil, 2005a; 2005b; 2005c;
2006), debatendo seus conceitos fundadores e sua metodologia de interveno a
partir dos entendimentos construdos na primeira parte.
Com isso, ser possvel concluir sobre a poltica de territrios rurais enquanto
tcnica de planejamento ao se discorrer sobre a estratgia de interveno e o entendimento conceitual desta estratgia, os critrios utilizados para a delimitao socioespacial da interveno e o nvel de governo estabelecido pelas relaes federativas.
2 DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL: ANLISE CRTICA A PARTIR DO
PS-DESENVOLVIMENTO E IMPLICAES TERICAS PARA AS POLTICAS
DE DESENVOLVIMENTO RURAL NO BRASIL
Primeiramente, o autor far uma anlise dos pressupostos que o DTR utiliza
como ponto de partida para elaborar seus princpios e suas prticas para trazer sua
conceituao por meio de seus principais formuladores: Schejtman e Berdegu.
Paralelo a isto, proceder-se- a uma anlise crtica destes pressupostos e princpios
a partir de autores do ps-desenvolvimento, como Esteva, Montenegro Gmez,
Fernndez, Amin e Vigil.
Esteva (2000, p. 60) taxativo ao declarar que, desde a dcada de 1940,
desenvolvimento passou a significar pelo menos uma coisa: escapar da condio
indigna chamada subdesenvolvimento. Para o autor,
a palavra sempre tem um sentido de mudana favorvel, de um passo do simples
para o complexo, do inferior para o superior, do pior para o melhor. Indica que estamos progredindo porque estamos avanando segundo uma lei universal e inevitvel,
e na direo de uma meta desejvel (Esteva, 2000, p. 64).
159
A progresso entendida por Esteva pelos princpios de unicidade,

homogeneidade e linearidade da evoluo do mundo (op. cit., p. 66). Esta categorizao contribuiu para que a histria moderna fosse restrita classificao dos
estgios de desenvolvimento (Rostow, 1978 apud Esteva, 2000) a separao
entre pases desenvolvidos, em desenvolvimento e subdesenvolvidos no momento que esta concepo de progresso do mundo atravs do espao e do tempo
responde unidade das tcnicas e das aes (Santos, 2000).
O que se quer argumentar que essa concepo espao-tempo marcada
pela existncia de um regime de tecnicidade e cientificidade na reproduo social
(Santos e Silveira, 2003), o qual facilita o estabelecimento de uma determinada
garantia de estabilidade das trocas e da produo, entre elas o dinheiro (Santos,
2007). Para que isto acontea, o Estado necessita territorializar o mercado, ou
seja, regular as relaes mercantis que ocorrem dentro do territrio nacional, garantindo sua reproduo adequada (Andrade, 1987). Interessa-nos saber, aqui,
como este processo de territorializao do mercado opera nas polticas de desenvolvimento rural. Para Schejtman e Berdegu (2004), a regulao do mercado
deve ganhar uma abordagem territorial porque:
um dos obstculos que enfrenta o desenvolvimento rural a ausncia ou imperfeio de mercados-chaves para que os sistemas de preos cumpram a sua funo
esperada. A necessidade de aperfeioar o funcionamento dos mercados rurais tem
uma alta prioridade, pois as opes de emprego rural, em geral, e as atividades dos
pequenos produtores, em particular, se caracterizam por funcionar em um mbito
em que o comportamento dos mercados de crdito e seguros, tecnologia, informao, trabalho, terras e outros, esto muito longe do modelo que postula que os
preos de equilbrio determinados por estes mercados se aplicam por igual a todos
os participantes (Schejtman e Berdegu, 2004, p. 12, traduo nossa).
Ao fazerem entender que o mundo rural deve funcionar to somente de

forma a constituir um mercado para a definio de preos dos produtos produzidos, o quadro referencial definido pelos autores opera uma concepo procedimental da incluso do indivduo nas relaes sociais que ganha relevncia
social apenas na sua dimenso mercantil. Esta priorizao da economia na vida
social condiciona a construo de um ncleo social formado apenas pela categoria do trabalho no momento em que internaliza o desenvolvimento do mercado como algo natural da reproduo social. Como forma de consolidar este
quadro e, por conseguinte, consolidar a economizao da vida , as polticas
de desenvolvimento rural estabelecero mecanismos de integrao dos indivduos ao mercado como nica soluo para os problemas sociais.
possvel identificar esses mecanismos na definio que Schejtman e
Berdegu (2004) do verso rural do atual paradigma de desenvolvimento:
desenvolvimento territorial rural. Para os autores, o DTR um processo
160
de transformao produtiva e institucional de um espao rural determinado,

cujo fim reduzir a pobreza rural (Schejtman e Berdegu, 2004, p. 30, traduo nossa). E prosseguem afirmando que:
a transformao produtiva tem o propsito de articular competitiva e sustentavelmente a economia do territrio com mercados dinmicos, o que supe mudanas
nos padres de emprego e produo de um espao rural determinado. O desenvolvimento institucional tem como objetivo estimular a concertao dos atores locais
entre si e deles com os agentes externos relevantes, assim como modificar as regras
formais e informais que reproduzem a excluso dos pobres dos processos e benefcios
da transformao produtiva (op. cit., p. 30, traduo nossa).
Observa-se que a transformao produtiva tem como objetivo a integrao

do territrio dinmica de mercado, com o intuito de adensar as relaes mercantis e, com isto, responder ao desenvolvimento enquanto acumulao do capital atravs do espao e do tempo. Para isto, o desenvolvimento institucional categoriza a parcela da sociedade que deve ser responsabilizada pelo desenvolvimento
os agricultores familiares pobres, os quais devem ser includos na constituio
do mercado. Alm disso, o enunciado concentra nos processos econmicos todos
os esforos para modificar as regras formais e informais que reproduzem a excluso
dos pobres, sem atentar ao fato de que esta excluso no tem origem somente econmica. Este movimento de transformao produtiva se daria, por sua vez, pelo
ordenamento territorial, de forma que a localizao das atividades econmicas no
territrio possa resultar no arranjo necessrio para a maximizao da produo e
do consumo.
Para Montenegro Gmez (2006), a forma como o DTR relaciona-se com os
cnones tradicionais do desenvolvimento acabou por consolid-lo como a permanncia do ncleo duro de uma determinada poltica de desenvolvimento: maior e
melhor integrao no mercado, apoiada num arranjo entre instituies e legitimada
por uma participao reificada e limitada ao papel decorativo de ratificar o que se
apresenta como possvel e necessrio (Montenegro e Gmez, 2006, p. 207).
Outra relao importante apresentada por Montenegro Gmez aquela definidora de uma escala de poder na qual o DTR sustenta-se transnacionalmente
por meio de instituies conservadoras listadas a seguir na forma como operacionalizam o desenvolvimento.
1) Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrcola (Fida).
2) Banco Mundial.
3) Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID).
4) Organizao das Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO).
5) Instituto Interamericano de Cooperao para a Agricultura (IICA).
161
6) Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).

7) Instituto Latino-americano e do Caribe de Planificao Econmica e Social (Ilpes).
8) Agncia Alem de Cooperao Tcnica (GTZ).
Essas instituies internacionais, entre outras, tambm so apresentadas por

Fernndez, Amin e Vigil (2008) como as principais influncias na formulao
de polticas de desenvolvimento subnacional na Amrica Latina. Os autores argumentam que a forma como essas instituies internalizaram o discurso transnacional do desenvolvimento nos pases latino-americanos se deu por meio da:
influncia de um corpo terico majoritariamente germinado e primeiramente introduzido nos pases centrais e, posteriormente, assimilado com pouca capacidade crtica
tanto pelos organismos supranacionais que operam a regio, como pelas instituies
nacionais e subnacionais (Fernandez, Amin e Vigil, 2008, p. 50, traduo nossa).
O que possvel observar que a assimilao do discurso do DTR se utiliza

de uma condio colonialista na forma como se articulam as instituies listadas
e os pases latino-americanos (explicitada na pouca capacidade crtica). A partir
do contexto apresentado, interessa ao autor saber como este processo se deu no
Brasil, o qual culminou com a definio da poltica de territrios rurais do MDA.
Para tal, deve-se partir de duas acepes: a primeira, reconhecer a escala nacional
como a escala formuladora das polticas, mas que, com a descentralizao administrativa ps-Constituio de 1988, necessrio reconhecer a escala local como
gestora destas polticas nacionais; em segundo, visto que a implantao destas
polticas pode ser considerada parte de dois governos nacionais distintos Fernando Henrique Cardoso (FHC), de 1995 a 2002, e Lula, de 2003 a 2010 , fazse necessrio compreender as permanncias e mudanas na forma como os dois
governos instrumentalizaram o DTR durante os dezesseis anos de seus mandatos.
Para a preponderncia da escala nacional ser entendida, necessrio reconhecer que so os entendimentos e iniciativas levadas a cabo na escala nacional
que deram e do o tom poltica em anlise. sobre este debate que o autor
manter o foco.
As transformaes do rural brasileiro na dcada de 1980 acabam por consolidar alguns pressupostos muitas vezes entendidos como um diagnstico lquido
e certo que influenciaram as polticas de desenvolvimento rural nas ltimas
dcadas (Ortega, 2008):
grandes dficits de pobreza concentram-se nos ambientes rurais;
o rural tomado como um espao e diferencia-se da abordagem que o

identifica com o setor agropecurio;
o processo de desenvolvimento deve ocorrer com a insero em mercados dinmicos (regionais, nacionais e internacionais);
162
a introduo de inovaes tecnolgicas produtivas e organizacionais,

com a criao de novas estruturas de governana local; e
essa nova governana deve ser sustentada por uma concertao social,
cujo resultado um pacto territorial que tem como meta o desenvolvimento endgeno.
Essa influncia resulta, antes de tudo, de o rural ser mais que apenas um setor
agropecurio (Ortega, 2008). Esta concepo do rural brasileiro no mais entendido
apenas como setor econmico e em dicotomia com o urbano foi reforada pela constatao de que, apesar do que a herana marxista tenta revelar, no existiria mais no pas
uma questo agrria nacional, mas sim diversas questes agrrias nacionais, devido
grande heterogeneidade do rural brasileiro: este seria, para Navarro (2001), o principal
limite para um projeto de desenvolvimento rural no Brasil. Este posicionamento tem
sido utilizado para argumentar a necessidade de trabalhar as questes rurais em um
nmero crescente de regionalizaes (leia-se os mais de cem territrios rurais definidos
hoje no pas) como forma de pactuar o consenso necessrio para o desenvolvimento em
vez de se discutir, por exemplo, uma ampla reforma agrria nacional.
Para Beduschi Filho e Abramovay (2004, p. 36), a mudana de viso do rural
como setor para o rural enquanto espao est articulada com a mudana com a
qual o planejamento governamental brasileiro se deparou no incio da dcada de
1990: de uma lgica de repartio setorial de recursos e de demanda de balco para
uma lgica territorial e de projetos. Para Beduschi Filho e Abramovay (2004), este
novo arcabouo interventor delimitado por trs questes principais: a atuao
governamental por meio de programas; o fortalecimento das organizaes locais; e
novos recortes do territrio nacional observados por meio dos eixos nacionais de
integrao e desenvolvimento, do Programa de Desenvolvimento Integrado e Sustentvel de Mesorregies Diferenciadas e do Zoneamento Econmico Ecolgico.
Partindo-se do princpio que essa atuao teria como objetivo a mudana de
um padro econmico e sistema poltico que sustentam a sociedade brasileira
(Navarro, 2001, p. 94), Navarro argumenta ser imprescindvel a presena constante do Estado e seus nveis subnacionais enquanto propositores das polticas
pblicas, haja vista o Estado ser a nica esfera da sociedade com legitimidade
poltica assegurada para propor (e impor) mecanismos amplos e deliberados no
sentido da mudana social (op. cit., p. 88).
Argumenta-se que, conjugado com processos de descentralizao em curso na Amrica Latina e que no Brasil repercutir novas responsabilidades aos
municpios , a crescente importncia do nvel local (mesmo que menos poltica
que se preconiza) na orientao das polticas de desenvolvimento significar a
categorizao da sociedade no espao municipal como campo no qual o Estado
obriga-se a intervir diretamente lembrando o que foi exposto por Navarro sobre
163
a legitimidade absoluta do Estado. Isto permite ao Estado dar vazo s demandas

reprimidas por polticas pblicas no meio rural, visto que a demanda reprimida
por desenvolvimento estaria concentrada nesta categoria (agricultor familiar).
Para Montenegro Gmez (2006, p. 63), a ideia de concentrar as polticas
pblicas rurais na agricultura familiar est relacionada a uma poltica defendida
pelo Banco Mundial2 e assumida pelo governo brasileiro a partir do primeiro
mandato de FHC de combate pobreza rural, porm, baseado na promoo
de uma agricultura familiar empresarial integrada no mercado. Para Montenegro
Gmez (2006, p. 67), a concepo economicista da agricultura familiar complementa a orientao econmico-mercantil que substancia a proposta de poltica
pblica para o meio rural.
Sob a gide do desenvolvimento, troca-se a conflituosa questo agrria pela
consensual questo do desenvolvimento defendida por Navarro (2001, p. 94)
com a denominao de aliana do desenvolvimento rural , baseada na interveno estatal, com o intuito de proteger e promover o capital por meio da:
diversificao produtiva, pluriatividade, transformao do pequeno produtor em
empresrio rural, capacitando-o para contribuir melhor com a acumulao do capital, implementao de polticas de desenvolvimento baseadas em mecanismos de
mercado, busca de consensos entre classes sociais, participao popular e substituio de enfoques setoriais por outros territoriais (Montenegro Gmez, 2006, p. 73).
Para alm da categorizao do social pela gide da agricultura familiar por

meio de uma concepo de fundo econmico como ponto de continuidade
entre as polticas de FHC e Lula, outro ponto que precisa ser mais bem analisado aquele da descentralizao, a qual teria supostamente levado o controle das
dinmicas de desenvolvimento da escala nacional para a escala local. A partir da
forma como ocorreu a descentralizao no Brasil, a territorializao das polticas
de desenvolvimento rural tornou-se, na verdade, a municipalizao da atuao da
escala nacional, consolidando, na escala local, uma competio entre as municipalidades por investimentos pblicos e privados. Isto consolida um ordenamento
do territrio operado desde o topo, em que a escala local se responsabiliza pela
implantao dos projetos na medida em que se enquadra nos critrios definidos
pela escala nacional como o caso da prerrogativa da existncia de instituies
territoriais para a poltica territorial do MDA.
Para Melo (1996), os defensores da proposta de descentralizao argumentam que a competio entre os entes federativos estimula a gerao
de inovaes no sistema pblico, enquanto que os que se posicionam como
2. O Banco Mundial publicou em 1994 trs meses antes da eleio presidencial no Brasil um relatrio intitulado
Brazil: the management of agriculture, rural development and natural resources, no qual analisava os convnios que
possua com o Brasil e realizava diagnsticos para uma mudana na sua posio diante do desenvolvimento rural.
164
crticos da descentralizao argumentam que a guerra fiscal como forma de

insero competitiva representa uma ausncia de estratgia nacional de desenvolvimento. Melo (1996) defende que a forma com a qual a descentralizao
foi estabelecida no Brasil realizada a priori da estabilizao fiscal, caracterizada por um discurso ps-autoritarismo burocrtico devido s duas dcadas
de regime ditatorial, e sem criar condies favorveis s municipalidades do
exerccio de suas responsabilidades, fazendo-as altamente dependentes do poder central para a implantao de polticas criou uma guerra fiscal, a qual
chama de hobbesianismo municipal, na qual o objetivo das municipalidades
brasileiras tornou-se a inserir-se competitivamente em uma economia de mercado por meio da busca por investimentos.
Dessa forma, a descentralizao, que deveria dar suporte promoo da democracia e das identidades territoriais, acabou por converte[r] todas as questes
relativas desigualdade e concentrao de renda em questes ilegtimas: elas passam a ser vistas como obstculos ao progresso (Melo, 1996, p. 15). Apesar de
partir de outra abordagem, na qual reconhece em certo grau a eficincia municipal
nas decises polticas e administrativas que lhe concernem, Abramovay (2001)
tambm questiona se o recorte municipal mesmo o mais apropriado para os
processos de desenvolvimento ao afirmar que local no deve ser confundido com
municipal. Esta constatao, realizada tambm em outros estudos (Abramovay,
1998; 1999; Beduschi Filho e Abramovay, 2004; Brasil, 2005a; 2006; Schneider e
Tartaruga, 2004; Veiga, 2001), ser uma das bases para o debate de territorializao das polticas de desenvolvimento rural.3 O resultado deste movimento de descentralizao muito mais administrativa que poltica a tentativa dos municpios de se enquadrarem aos critrios definidos pelas polticas nacionais para que
possam receber os recursos oriundos do mbito federal, ou seja, de se organizarem
de forma subalterna aos interesses do governo federal.
Outra acepo sobre as continuidades e rupturas dos dois governos nacionais em anlise diz respeito ao fato de que esses dezesseis anos detiveram-se a dar
o arcabouo poltico-institucional necessrio para a elaborao e a implantao
dessas polticas. Compreender as continuidades e rupturas compreender a dinmica pela qual a poltica opera e, com isto, reconhecer a estrutura na qual o
Estado a institucionaliza.
Para Montenegro Gmez (2006), a poltica de desenvolvimento rural do governo de FHC teria sido influenciada pelo entendimento do Banco Mundial para
o meio rural. Segundo Montenegro Gmez (2006, p. 61), o banco entendia ser
3. O entendimento de que o deslocamento das polticas pblicas da esfera municipal para a intermunicipal a transposio do local para o territorial o entendimento de um discurso pelo qual o desenvolvimento seria definido em
uma escala apenas (ou na local, ou na territorial), o que acaba por escamotear um controle social estado-centrista
que consolida relaes multiescalares de poder que sustentam uma dinmica capitalista de reproduo do espao.
165
necessria uma mudana no enfoque, colocando num primeiro plano o mercado

e o senso empresarial como elementos diretores da nova dinmica e reduzindo
o papel do Estado. O Estado brasileiro deveria, assim, elaborar polticas que
promovam relaes capitalistas (...) sem considerar a pobreza existente nem a
pobreza futura que mais mercado e mais concorrncia provocam (Montenegro
e Gmez, 2006, p. 69).
Defendendo a concepo governista, Ortega e Mendona (2007, p. 107)
concluem que as polticas de desenvolvimento rural de FHC tinham o objetivo
comum de um enfrentamento da pobreza e da excluso social com base em um
novo referencial de atuao do Estado no campo social. Com o pressuposto de
maior eficincia dos gastos pblicos, a atuao do Estado seria fortalecer as capacidades locais para resolverem problemas por meio de iniciativas de desenvolvimento local. Caberia ao governo federal e seus ministrio, to somente, criar
ambientes legais e institucionais favorveis que incentivem o surgimento de tais
iniciativas (Franco, 2002 apud Ortega e Mendona, 2007, p. 109). Estas iniciativas seriam a base do desenvolvimento local, em que a participao dos atores
na esfera pblica seria suficiente para gerar densidade de capital humano e social,
elementos condicionais para o desenvolvimento (Ortega e Mendona, 2007).
Dessa forma, entendendo que o agricultor familiar ser o ator privilegiado
na formulao das polticas pblicas no meio rural, torna-se possvel compreender
como a poltica limita a ao coletiva com o intuito de modificar (ou no) uma
determinada realidade. Na anlise feita por Montenegro Gmez (2006, p. 70) do
documento O novo mundo rural, lanado em 1999 (como proposta do segundo
mandato do governo de FHC) para tratar da reformulao da poltica agrria no
pas, os objetivos definidos pelo documento reforam a ideia de que resolver a
pobreza dentro do mercado seria possvel e compatvel com uma estratgia que
eleva a agricultura familiar ao papel de protagonista (...) o agricultor familiar vira
facttum para resolver todos os entraves do meio rural.
Tem-se, assim, a definio do agricultor familiar como o grande segmento
de interveno para as polticas de combate pobreza rural. Em um contexto de
municipalizao das polticas pblicas, geradas desde a promulgao da Constituio de 1988, o debate local do desenvolvimento limitou a esfera municipal
como o espao de organizao social dos agricultores rurais, com o intuito de
condicionar a sua ao de incluso nos processos de produo por meio de mecanismos de mercado. O estabelecimento de polticas como o Programa Nacional
de Fortalecimento da Agricultura Familiar (PRONAF) vinculado aos conselhos
municipais de desenvolvimento rurais (CMDRs) exemplo da forma de atuao
das polticas de desenvolvimento rural: atravs de melhoras nas infraestruturas
dos municpios com forte presena do agrrio objetiva converter o pequeno
produtor em pequeno empresrio (Montenegro Gmez, 2006, p. 69).
166
J o governo Lula se caracteriza, primeiramente, pelo paradoxo de compatibilizar

as prioridades de combate pobreza e s desigualdades sociais com o crescente domnio das polticas econmicas liberalizantes (Ortega e Mendona, 2007, p. 111).
Dando continuidade a certas lgicas da poltica anterior, o governo Lula insiste em
relacionar pobreza e mercado para solucionar a incluso social de grupos tradicionalmente excludos. Comparando o documento base do governo de FHC, O novo mundo
rural, com o documento de referncia da Secretaria de Desenvolvimento Territorial do
governo de Lula, Montenegro Gmez (2006) reconhece que, inserido nos discursos de
valorizao do territorial e da importncia participao social defendidos pelo governo Lula, as estratgias de implantao das polticas de desenvolvimento convergiam
para os pressupostos preconizados pelo governo de FHC. E o autor continua:
podemos concluir que h mais continuidades do que rupturas, nas propostas de polticas pblicas para o meio rural, nos ltimos 10 anos. (...) observamos que o modelo de desenvolvimento em que se baseiam essas propostas no difere, no essencial,
das sugestes que o Banco Mundial fez ao governo brasileiro, no incio da dcada de
1990, para modificar a poltica agrria (Montenegro Gmez, 2006, p. 84).
As rupturas s quais o autor se refere podem ser mais bem exemplificadas

por Ortega (2008), ao estabelecer trs pontos de diferena que merecem sua
transcrio e anlise.
1) Ainda que seja possvel identificar a inteno de promover um desenvolvimento endgeno nos territrios, fica patente a tentativa de combinao das estratgias de buttom-up e top-down de interveno (op. cit.,
p. 173, grifo nosso). Porm, na constituio de instituies territoriais
(agncias de desenvolvimento, conselhos do territrio etc.) evidente o
papel dos nveis estatais supramunicipais (MDA e secretarias estaduais
de Agricultura) no fomento e na constituio destes espaos.
2) Ampliao do foco de alcance dessas polticas: de municipalista e agrarista para intermunicipalista e de superao da dicotomia rural-urbano
(op. cit., p. 174). Porm, os projetos continuam sendo destinados, em
grande parte, ao meio rural e consolidando, tambm, uma concepo
uniescalar de atuao apesar de passar de municipal para intermunicipal, a abordagem territorial da poltica consolida uma relao federativa
baseada na municipalizao da ao do governo federal, mais que na
descentralizao poltica do poder decisrio, ao manter as entidades do
territrio em uma nica escala de atuao.
3) H um maior empenho em superar a fragmentao de polticas e a
viso setorial agropecuria presente nos governos anteriores (idem, ibidem). Isto pode ser observado na diferena entre os agentes includos
167
nos CMDRs e nos conselhos gestores dos territrios,4 este ltimo com
a participao de entidades governamentais que no so diretamente
ligadas questo agrria, como secretarias de Educao e Sade. Porm,
as decises do colegiado possuem respaldo apenas dentro dos programas
do MDA, no havendo espao para uma verdadeira integrao e participao de outros setores.
Apesar das continuidades e rupturas, a centralidade do MDA e da escala nacional na definio do ambiente programtico das polticas de desenvolvimento
rural baseada sempre no discurso transnacional de maior eficincia do mercado
em nenhum momento posto prova, mesmo com todo o discurso de fortalecimento das comunidades locais. Para compreender melhor o estabelecimento de
polticas que se apoiam no DTR, ser analisado, a seguir, o Programa de Apoio
ao Desenvolvimento Sustentvel de Territrios Rurais, institudo pelo MDA em
2003, visto ser a poltica responsvel pela operacionalizao do DTR pelo ministrio e, consequentemente, pelo governo brasileiro nos ltimos anos.
3 O PROGRAMA DE APOIO AO DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL DE TERRITRIOS
RURAIS DO MINISTRIO DO DESENVOLVIMENTO AGRRIO: ESTRUTURA DE
INTERVENO E ANLISE DOS SEUS CONCEITOS FUNDAMENTAIS
Para a anlise do programa, primeiramente ser apresentada como est estruturada a atuao ministerial. Em um segundo momento, ser feita uma anlise
crtica dos conceitos fundamentais desta estrutura por meio das crticas que
Hadijmichalis faz s polticas territoriais, mantendo a perspectiva terica do
ps-desenvolvimento deste estudo, para que se possa subsidiar as concluses finais sobre a forma de interveno social proposta pela poltica, o entendimento
sobre a concepo de controle social utilizado, os critrios de regionalizao para
a interveno e de definio do pblico-alvo, e o nvel de governo estabelecido
pelas relaes federativas.
A definio de uma poltica especfica que tem como objeto de interveno
a concepo de territrio rural inicia-se em 2003 com a criao da Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT) no mbito do MDA. No mesmo ano, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural e Agricultura Familiar (CONDRAF)
publicou um texto de discusso5 que balizou a formulao de um programa de
desenvolvimento sustentvel de territrios rurais, includo no Plano Plurianual
2004-2007. A formulao deste texto teve o auxlio do IIca, instituio defensora
do paradigma de desenvolvimento baseado no DTR (Montenegro Gmez, 2006).
4. O Conselho Gestor do Territrio o colegiado decisrio recorrente na implantao das polticas de DTR e que poderia ser caracterizado como um conselho regional de desenvolvimento rural.
5. Texto para Discusso n. 4 do Ncleo de Estudos Agrrios e Desenvolvimento Rural (NEAD) do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), publicado em outubro de 2003. O texto foi revisado e republicado pela Secretaria de
Desenvolvimento Territorial (SDT) do MDA, em maro de 2005 (Brasil, 2005b).
168
Justificada pela constatao de que as polticas de promoo do desenvolvimento

rural no Brasil das ltimas dcadas foram insuficientes evidenciado pelo aumento
da pobreza e persistncia das desigualdades regionais, setoriais, sociais e econmicas
(Brasil, 2005b, p. 9) , a poltica de apoio ao desenvolvimento sustentvel de territrios rurais tem por objetivo promover e apoiar iniciativas das institucionalidades
representativas dos territrios rurais que objetivem o incremento sustentvel dos nveis
de qualidade de vida da populao rural (Brasil, 2005a, p. 7).
O programa define quatro dificuldades principais a serem equacionadas
para auxiliar o processo de desenvolvimento rural pela perspectiva territorial
(Brasil, 2005b).
1) Capital humano, capital social e capital natural: apoiado na ideia de que
o enfoque territorial implica no desenvolvimento endgeno e na autogesto (Brasil, 2005b, p. 14), a SDT compreende que os territrios
rurais esto entre as reas mais pobres do pas, e que esta condio acaba
por definir um ambiente desfavorvel construo da cidadania e de
difcil apropriao pelos indivduos dos recursos naturais.
2) Estrutura fundiria e acesso terra: por meio da constatao da grande
concentrao fundiria existente no Brasil atualmente, o programa entende que a desconcentrao de terra poderia, tambm, desconcentrar
as condies de desenvolvimento para os agricultores familiares.
3) Desenvolvimento territorial ou setorial? A pergunta feita no intuito de
estabelecer uma viso de desenvolvimento que no expressa pela soma
do crescimento de diversos setores econmicos ou sociais (op. cit., p. 15),
entendendo, dessa forma, que o enfoque territorial cria melhores condies para a gesto democrtica e a construo de capacidades tanto para
o trabalho quanto para a participao e para a cidadania (idem, ibidem).
4) Recursos financeiros para investimentos pblicos: as questes estruturais que entravam o desenvolvimento das regies rurais s seriam equacionadas quando fossem resolvidas as suas causas, o que significaria
redirecionar o investimento pblico que somente aps a sua maturao, poderia ser suplantado por investimentos privados, por iniciativas autnomas, por competncias locais, pela dinmica dos mercados,
pelos conhecimentos acumulados e pelas oportunidades dos negcios
(op. cit., p. 16).
A identificao dessas dificuldades parece ter o intuito de estabelecer uma
viso da problemtica rural brasileira que relaciona pobreza rural e agricultura
familiar como condies de subdesenvolvimento destas reas. A partir desta constatao, o programa estabelece diretrizes que podem ser resumidas em seis pontos
(Brasil, 2005a).
169
1) A noo de territrio enquanto limite e potencial para a promoo do desenvolvimento

rural sustentvel.
2) Desenvolvimento sustentvel enquanto articulao integrada de diversas dimenses.
3) Enfoque na participao e gesto social das polticas pblicas.
4) Atuao em sinergia com entidades, organizaes e vrios nveis de governo.
5) Foco na reduo das desigualdades econmicas e sociais.
6) Dinamizao econmica dos territrios.
A estratgia de implantao da poltica tambm sustenta essa forma especfica de interveno ao eleger como eixos estruturantes da sua implantao
(Brasil, 2005a):
1) articulao: que se d em institucionalidades territoriais que fazem a
gesto social por meio do estabelecimento de um plano de desenvolvimento (a prpria figura do territrio rural);
2) rgos colegiados: como oportunidade para a prtica democrtica, entendida por sua forma cooperada (os conselhos gestores dos territrios);
3) planejamento e gesto participativos: que por meio de trs fases mobilizao, elaborao de um plano e implantao do plano deve ter
como resultado a afirmao da identidade e da representatividade territorial (os planos territoriais de desenvolvimento rural sustentvel); e
4) o desenvolvimento de competncias: por meio da capacitao dos agentes locais com cursos de formao.
O argumento central na crtica que se quer estabelecer de que a forma
como est estruturada a interveno da poltica resulta no estabelecimento de um
sistema de governo territorial que identifica uma populao exclusivamente como
a delimitao de um campo de interveno.
1) A articulao em outros espaos de poder que extrapolam o territrio
realizada ou diretamente pela SDT, ou por espaos definidos pela SDT
como o CONDRAF, por exemplo , alm de a articulao se dar
muito mais por entidades que diretamente pelos agricultores familiares,
estes ltimos vistos apenas como o pblico-alvo da poltica.
2) Os rgos colegiados naturalizam o embate poltico entre os interesses
diversos, visto que se apoiam em uma concepo consensual de participao em vez de politizar os conflitos sociais.
3) planejamento e gesto podem resultar em uma identidade territorial reificada que corrobora formas especficas da organizao poltica
170
regional sem as questionar, e que refora a centralidade das instituies

criadas para operarem a prpria poltica pblica resultado, tambm,
da concepo consensual da participao em detrimento de uma concepo conflituosa.
4) o desenvolvimento de competncias serve to apenas para formar e incluir uma parcela da populao de forma acrtica no estabelecimento de
polticas pblicas.
Visto que se apresenta aqui uma crtica de base ao programa ministerial, acredita-se ser necessrio apresentar de forma detalhada o que o MDA
chama de conceitos fundamentais (Brasil, 2005a): territrio, abordagem
territorial, capital social, gesto social, empoderamento e institucionalidade. Far-se- esta anlise mais adiante. Por hora, apresentar-se-o os critrios
de seleo dos territrios, os resultados esperados e os instrumentos de planejamento e gesto.
A seleo das reas que so includas no programa iniciou com a identificao a partir da base de dados do Instituto Brasileiro de Estatstica e Geografia
(IBGE) referente a municpios e microrregies de territrios urbanos, intermedirios e rurais. Estes ltimos definidos como microrregies geogrficas que
apresentam densidade demogrfica menor que 80 habitantes/km2 e populao
mdia por municpio de at 50 mil habitantes, sendo identificados 450 aglomerados municipais (Brasil, 2005a, p. 16).
A priorizao de atendimento foi estabelecida de forma a convergir com
os interesses do MDA, ou seja, concentrao de agricultores familiares; concentrao de famlias assentadas por programas de reforma agrria; concentrao de famlias de trabalhadores rurais sem terra, mobilizados ou no (op. cit.,
p. 17). A estes critrios foram includos outros, estabelecidos em contato com
os conselhos estaduais de desenvolvimento rural sustentvel, sendo eles:
densidade e atividade de capital social existente nos territrios rurais; a convergncia de interesses institucionais e de participao da sociedade civil e governos
estaduais; existncia de reas prioritrias de ao do governo federal nos estados;
incidncia de programas, projetos e planos de desenvolvimento de carter regional
(op. cit., p. 17).
No lanamento do programa, em 2003, quarenta territrios foram aprovados em vinte estados. Apesar de uma meta de 190 territrios que deveriam ser
apoiados at 2007, em 2012, 164 territrios estavam includos no sistema de
informaes territoriais (SIT) da SDT, distribudos conforme o mapa 1.
171
MAPA 1
Territrios rurais apoiados pela SDT/MDA No Brasil
Fonte: SIT e IBGE.

Obs.: imagem reproduzida em baixa resoluo em virtude das condies tcnicas dos originais disponibilizados pelos autores
para publicao (nota do Editorial).
172
Em uma breve caracterizao desses territrios (tabela 1), possvel observar que, apesar de possuir 28,81% da populao brasileira, os territrios
representam 55,17% da populao rural do pas, 58,45% dos agricultores
familiares e 73,27% das famlias assentadas pela reforma agrria ocupando
58,49% do territrio brasileiro, convergindo com os critrios de definio dos
territrios ao se configurarem como as reas do pas com maior incidncia das
categorias de interesse do MDA.
TABELA 1
Comparao entre Brasil e territrios rurais
Varivel
Populao
Populao rural
Estabelecimentos de agricultura familiar
Famlias assentadas
rea (km2)
Brasil
Territrios
190.724.655
54.957.103
29.846.599
16.465.649
4.363.034
2.550.151
880.655
645.288
8.626.768,60
5.046.045,50
Fonte: SIT e IBGE.

Elaborao do autor.
De acordo com a viso governamental (Brasil, 2005a), existem quatro resultados que se almeja alcanar com a poltica ministerial: o fortalecimento da gesto
social, o fortalecimento das redes sociais de cooperao, a dinamizao econmica dos territrios e a articulao das polticas pblicas. Com a anlise da estrutura
que conforma estes resultados, possvel estabelecer a forma de interveno da
poltica nos territrios.
O fortalecimento da gesto social entendido, para o programa, como a
possibilidade de determinar as aes individuais, o que deve ser feito por meio da
formalizao de espaos de concertao social.
Isso [a convergncia dos interesses individuais] ter maior xito medida que esses
espaos evoluam da participao pontual ou formal para uma verdadeira institucionalidade capaz de deliberar e construir pactos que orientem a ao desses agentes
individuais, (...) [e] conduzir o processo de construo e consolidao de uma institucionalidade mais estvel e melhor formalizada (op. cit., p. 19).
A formalizao de todo um arcabouo de determinao das aes individuais ser construda, assim, pela existncia de:
institucionalidades territoriais, planos territoriais, projetos especficos e arranjos
institucionais (...) cuja capacidade real de repercutir sobre o futuro do territrio tem
que ser dada, de um lado, por sua consistncia e coerncia lgica, e de outro, pelo
efetivo envolvimento e aderncia dos atores locais atravs da prtica permanente da
gesto social (idem, ibidem).
173
Ora, a formalizao de instituies que possuam a prerrogativa de determinar

as aes individuais nada mais que a legitimao de um governo do social, e no
pode ser confundido como incluso poltica dos indivduos nos centros de deciso.
Outra observao possvel que a gesto social construda somente de forma
descendente em ltima anlise, do ministrio em direo ao agricultor. Porm,
ela no tem o objetivo de discutir a poltica em si, mas to somente de determinar
a atuao dos atores locais por meio do controle social.
Um exemplo dessa dinmica a troca do nome do CMDR do municpio
de Teixeira Soares (estado do Paran) para Conselho Municipal de Desenvolvimento Rural Sustentvel, em 2006. Tendo sido apresentada a proposta para que
o conselho tivesse a mesma denominao do conselho estadual (o qual j havia
includo o vocbulo sustentvel em sua definio nominal), a proposta foi aprovada com o argumento de um dos representantes das associaes de produtores: ao
afirmar que no sabia o que era sustentabilidade, o agricultor tinha como nica
preocupao que o municpio pudesse perder recursos provenientes das esferas estadual e nacional, caso no possusse a palavra sustentabilidade no nome (op. cit.).
O objetivo no era discutir a sustentabilidade da ao pblica, mas garantir o seu
reconhecimento por parte das outras escalas de poder.
Outra constatao se d no momento em que no o impulso a novas redes
nem a ampliao das existentes aumentando assim a densidade das relaes
sociais a medida utilizada para estabelecer o fortalecimento das redes sociais,
mas a apropriao das redes j existentes pelos canais formais delimitados pelas
institucionalidades territoriais, justificado pelo fato de que, se no esto institucionalizadas, as redes estariam residindo nos subterrneos da vida social local,
ou ento, bloqueadas por formas de excluso e conflitos (op. cit., p. 20).
Existe aqui a construo de um discurso dicotmico no qual relaes sociais que no estejam formalmente institucionalizadas dentro do projeto poltico
de desenvolvimento estabelecido pelo territrio, estariam, na verdade, servindo
como entraves para o desenvolvimento. Ora, relacionado ao resultado anterior
(fortalecimento da gesto social), possvel concluir que a institucionalizao das
relaes sociais existentes teria como objetivo o seu controle por parte do colegiado territorial, e no a sua expanso e seu fortalecimento.
A dinamizao econmica dos territrios entendida, para o programa, como
a consequncia do investimento pblico e privado em formas de organizao da
produo e da distribuio capazes de favorecer a reduo das diferenas entre as
taxas de retorno privadas e sociais (op. cit., p. 21). A importncia dada economia
no enfoque territorial do programa alusiva importncia que renda e remunerao digna do trabalho assumem o papel de apoiar a incluso social, possibilitando o acesso a bens e servios, bem como atribuir incluso econmica a funo
de resgatar a dimenso produtiva do indivduo e cidado (Geraldi, 2006, p. 21).
174
Dessa forma, explcito o processo pelo qual o indivduo se torna cidado no

momento em que a incluso social medida pela capacidade de acesso a bens e
servios , dado pela sua incluso no sistema produtivo e de consumo. Observa-se a
consolidao de um entendimento de sociedade no qual a importncia do indivduo
enquanto cidado se d pela importncia da sua produo econmica e capacidade
de consumo.
Para o programa, a articulao de polticas pblicas responsvel pela criao de um ambiente inovador para o desenvolvimento sustentvel dos territrios
rurais, atravs do acesso a servios e recursos que possam materializar os resultados do trabalho (idem, ibidem), com o intuito de consolidar um contexto de
fomento s iniciativas empreendedoras, por meio da cooperao e da articulao
interinstitucional (GERALDI, 2006, p. 22). A forma como integrao vertical e
integrao horizontal so descritas nas bases do programa tenta consolidar o territrio como nica realidade poltica dos atores locais leia-se, atores includos nas
institucionalidades territoriais. Destarte, o territrio deve se tornar o nico objeto
de interveno pblica, visto que polticas pblicas de desenvolvimento que no
estejam referendadas no Plano Territorial de Desenvolvimento Rural Sustentvel
(PTDRS) no teriam a potencialidade de se concretizarem como iniciativas de
promoo de desenvolvimento dos territrios rurais (Geraldi, 2006, p. 22).
Por ltimo, o programa define trs instrumentos de planejamento e gesto
para que seja possvel a concretizao dos seus objetivos, so eles: o j mencionado
PTDRS, os projetos especficos e o monitoramento e a avaliao das iniciativas.
O PTDRS deve se caracterizar como um conjunto organizado de proposies
e de decises que conformam um acordo territorial que tem a participao da
maioria dos atores sociais (idem, ibidem), Assim, este acordo tenta ter legitimidade e representatividade suficientes para representar a reflexo crtica sobre os
problemas e potencialidades por meio da delimitao de uma viso de futuro
concertada (idem, ibidem). Uma vez definida esta viso, devido ao suposto grau
de legitimidade e representatividade emanado, o PTDRS tornar-se-ia a viso de
todos os atores inseridos nos processos territoriais.
No segundo instrumento, os projetos especficos exemplificam qual
o real objeto de investimento pblico por parte do MDA e seus parceiros
estratgicos. Estes projetos devem estar includos no PTDRS e devem se enquadrar nas seguintes aes: infraestrutura e servios territoriais; capacitao;
apoio s entidades associativas e cooperadas; apoio s iniciativas de comrcio e desenvolvimento de negcios; e cooperao horizontal e institucional.
A vinculao dos projetos com o PTDRS e a sistemtica de escolha dos projetos acaba por eximir o MDA da suposta responsabilidade de estabelecer a
priorizao dos projetos apenas supostamente, pois acaba por faz-lo no
175
momento em que define o prprio programa e as linhas de financiamento que

podero ser acessadas pelo territrio , visto que j os recebe em acordo com
as aes oramentrias que pode executar.
Outra observao possvel que, em razo de a legislao brasileira restringir o repasse de recursos para investimento aos rgos estatais, devido
falta de um ordenamento jurdico mais claro sobre as organizaes sociais, os
projetos acabam tendo como proponentes as prefeituras municipais. Desta forma, as entidades dependem em grande medida de prefeituras para a assinatura
dos contratos e da liberao de contrapartida, relegando s outras entidades o
papel de parceiras no projeto, consolidando a centralidade dos rgos estatais
na interveno do territrio e dando base para o debate j realizado sobre a
municipalizao da ao governamental.
O terceiro instrumento, monitoramento e avaliao, implantado por meio
de quatro mecanismos principais, que devem centralizar a informao e o progresso das aes desenvolvidas:
sistema de informaes gerenciais (registro das informaes sobre a gesto

das aes);
sistema de monitoramento e avaliao (monitorao do avano dos

indicadores relacionados com os resultados esperados);
SIT (site eletrnico que disponibiliza indicadores sobre os territrios

apoiados); e
Projeto Demonstrativo da Gesto Territorial (anlise qualitativa realizada

em uma parte dos territrios apoiados por meio de convnios com instituies acadmicas).
A existncia de um sistema de monitoramento e avaliao assaz complexo denota a necessidade de que conceitos como desenvolvimento e qualidade
de vida podem (e devem) ser cientificamente medidos, visto que estariam
includos em uma lgica temporal evolucionista, na qual existe uma situao
posterior que sempre deve representar uma melhoria da situao anterior, naturalizando o desenvolvimento como metfora da evoluo humana. Porm,
explcita a inexistncia de monitoramento e avaliao pelos prprios territrios o movimento sempre aquele em que o MDA monitora a execuo
dos projetos nos territrios.
Passar-se-, agora, anlise dos conceitos fundamentais do programa ministerial para que se possam encaminhar as consideraes finais.
176
3.1 Territrio e abordagem territorial
Base do referencial terico da poltica, a abordagem territorial responsvel por:

uma proposta centrada nas pessoas, que leva em considerao os pontos de interao
entre os sistemas socioculturais e os sistemas ambientais e que contempla a integrao
produtiva e o aproveitamento competitivo desses recursos como meios que possibilitam a cooperao e corresponsabilidade ampla de diversos atores sociais (Brasil,
2005a, p. 8, grifo nosso).
A definio das pessoas como campo de interveno facilitaria a capacidade da abordagem territorial em integrar os territrios economia nacional por
meio de uma revitalizao e reestruturao progressivas (Brasil, 2005b). Para tal,
apresenta dois pressupostos superiores do campo de interveno definido: coeso
social expresso de sociedades nas quais prevalea a equidade, o respeito
diversidade, solidariedade, justia social, o sentimento de pertencimento e
incluso (op. cit., p. 21) e coeso territorial expresso de espaos, recursos,
sociedades e instituies imersas em regies, naes ou espaos supranacionais,
que os definem como entidades cultural, poltica e socialmente integradas (idem,
ibidem). Por meio destes pressupostos, seria possvel controlar as mltiplas dimenses do processo de desenvolvimento no territrio: econmica, sociocultural,
poltico-institucional e ambiental.
A centralidade do conceito de territrio nas polticas atuais, para Hadjimichalis (2008), caracteriza a reduo de espao a territrio, ao confundir enraizamento social com relaes sociais localmente delimitadas. Apesar de definir mltiplas dimenses, elas s se operacionalizariam por meio de um regime uniescalar.
No entendimento do MDA, a uniescalaridade do territrio importante para a
sua integrao ao territrio nacional.
Para tanto, nada melhor do que o ordenamento das polticas nacionais estabelecer diretrizes que permitam a sua aplicao nos diversos contextos regionais e instrumentos que se ajustem s demandas sociais provenientes dos territrios. Neste
contexto, evidencia-se a importncia de redefinir o papel do Estado, especialmente
quanto proviso de bens pblicos, direo e regulao da economia, construo da
democracia e da institucionalidade rural (Brasil, 2005b, p. 24).
implcito aqui o regime de dividir o territrio nacional para melhor control-lo, garantindo a territorializao do Estado, facilitando o controle dos bens pblicos, da economia, da democracia e da institucionalidade. Baseado em argumentos integralistas, a poltica estabelece um conceito de territrio no qual tudo cabe:
um espao fsico, geograficamente definido, geralmente contnuo, compreendendo a
cidade e o campo, caracterizado por critrios multidimensionais tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a poltica e as instituies e uma populao
com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente
por meio de processos especficos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que
indicam identidade e coeso social, cultural e territorial (Brasil, 2005a, p. 7-8).
177
A forma como todos esses elementos devem se territorializar no espao,

a fim de se unificarem no territrio, cria uma relao de maior controle sobre
os critrios que sustentam o estabelecimento do prprio territrio realizando
um movimento tautolgico de sustentao dos tais critrios multidimensionais.
Se for entendido que a abordagem territorial do controle intervm sobre o ordenamento da sociedade estabelecendo outras dinmicas que mais lhe convm, e
que este processo de articulao tem o objetivo de integrar o territrio dinmica
econmica nacional, pode-se concluir que o objetivo da poltica estabelecer uma
determinada tipologia de organizao social que tenha como resultado uma ao
pblica direcionada reproduo do capital.
3.2 Capital social e empoderamento
A organizao social a qual objetiva a poltica definida, pelo MDA, a partir do

conceito de capital social.
Entendido como o conjunto de relaes (pessoais, sociais, institucionais) que podem ser mobilizadas pelas pessoas, organizaes e movimentos, visando a um determinado fim, o capital social tem na sua raiz processos que so, a um s tempo,
baseados e geradores de confiana, reciprocidade e cooperao (Brasil, 2005a, p. 9).
O que est definido aqui a qualidade das relaes que sustentam uma
determinada organizao social. Para o ministrio, o capital social fundamental
para a conformao da identidade territorial, pois :
elemento aglutinador capaz de sustentar a mobilizao e organizao dos agentes e
dos fatores locais, seu engajamento em modalidades de gesto social das iniciativas
desenhadas, at se alcanar a desejada melhoria da qualidade de vida dos seus habitantes (op. cit., p. 10).
A formao do capital social enquanto processo de organizao social, segundo o MDA (Brasil, 2006), refere-se capacidade dos agentes de:
perceber-se enquanto grupo, com identidade prpria;
compreender a sua realidade e a sua interao com os outros; e
agir eficientemente e eficazmente sobre a realidade por meio da negociao dos diversos interesses a partir do dilogo e da construo de
entendimentos e acordos.
Dessa forma, o ministrio conclui que a organizao social derivada desse capital um tipo de formao social concreta que viabiliza a ao de um grupo (op.
cit., p. 17). Porm, retomando Hadjimichalis (2008), argumenta-se que a juno
entre os vocbulos capital e social simplesmente assume o vnculo causal entre a
178
participao em organizaes voluntrias e o desenvolvimento econmico dinmico

juntamente com as instituies democrticas melhoradas (Hadjimichalis, 2008,
p. 252, traduo nossa). Para Hadjimichalis, a falta de interesse em entender como
se estabelecem estas relaes hierarquizadas e patriarcais para manter as estruturas
de produo local eficazes, flexveis e dinmicas, tornou o conceito uma viso romntica sobre a cooperao econmica humana.
Visto que o enfoque territorial implicaria no desenvolvimento endgeno
e na autogesto (Brasil, 2005b, p. 13), para que a poltica do MDA tivesse resultado, os agentes sociais teriam que formar uma organizao social que
expressasse uma determinada densidade do capital social, a qual daria base ao
desenvolvimento. Para tal, o MDA faz uso da ideia de empoderamento para
que os agentes sociais tenham capacidade e habilidade de manter a organizao
social. O empoderamento:
deve contribuir para que as novas institucionalidades sejam capazes de expressar
formas mais avanadas e democrticas de governana e de governabilidade democrtica, aperfeioando as relaes vigentes entre o Estado e a sociedade, o que implica uma reviso dos deveres e das obrigaes, papis e atribuies, formalmente
institudas, enfatizando as convergncias de interesses que conduzam articulao
de aes (Brasil, 2005a, p. 11).
Esse empoderamento muito mais direcionado para as instituies territoriais criadas pela prpria poltica pblica que para os agricultores familiares deveria ter como resultado uma organizao social mais densa. Porm, se a organizao a qual empodera marcada por relaes de poder desiguais, em vez de servir
como base para a emancipao social dos agentes, o empoderamento ir servir para
consolidar as instituies que territorializam o controle social, visto que o empoderamento objetiva o fortalecimento da gesto social das mltiplas dimenses do
desenvolvimento por meio da estratgia integracionista da abordagem territorial.
Por fim, o empoderamento tem como resultado a consolidao de um sistema de governo (instituies que so empoderadas) desvinculado da populao
(indivduos no mobilizados), que passa a ser vista como simples pblico-alvo de
polticas pblicas. Em vez da autogesto, o resultado seria capacitar organizaes
locais para levarem a cabo as diretrizes definidas pelo MDA.
3.3 Gesto social e institucionalidade
A gesto social entendida, pelo MDA, como:

o processo atravs do qual o conjunto dos atores sociais de um territrio se envolve
no s nos espaos de deliberao e consulta das polticas para o desenvolvimento,
mas sim, e mais amplamente, no conjunto de iniciativas que vo desde a mobilizao
desses agentes e fatores locais at implementao e avaliao das aes planejadas,
179
passando pelas etapas de diagnstico, de elaborao de planos, de negociao de

polticas e projetos. Gesto social implica, assim, um constante compartilhamento
da responsabilidade pelos destinos do territrio (Brasil, 2005a, p. 10).
patente a necessidade, em acordo com o MDA, de que essa gesto social

se apoie no capital social dos territrios, nos laos de identidade, de confiana e
de colaborao que h entre as foras locais (idem, ibidem, p. 10). Para tal, seria
preciso a criao de espaos e condies para pr em convergncia o isolamento
e a fragmentao; desta forma, seria possvel formar o capital social necessrio
(idem, ibidem). Estes espaos seriam dados pelas instituies territoriais que:
so espaos (fruns, conselhos, comisses, comits, consrcios, articulaes e arranjos institucionais diversos) de expresso, discusso, deliberao e gesto, que congregam a diversidade de atores sociais e cuja ateno voltada gesto social das
polticas e dos processos de desenvolvimento (op. cit., p. 11).
A importncia das instituies na definio da operacionalizao da poltica

construda a partir da constatao de que as instituies:
(com seus valores e concepes embutidos) influenciam na construo das identidades de indivduos e de grupos, refletindo assim a maneira pela qual eles percebem
as suas realidades, do significado s suas experincias e formam suas organizaes.
Sendo assim, as instituies influenciam os valores que aliceram as estruturas de
alianas sustentando os sistemas de poder dentro de uma organizao ou fora dela
na sociedade local (Brasil, 2006, p. 16, grifo nosso).
Compreendendo que o momento em que as instituies se formam e se territorializam o momento em que so construdos os acordos sobre a implementao dos programas e projetos pactuados e de interesse do territrio, possvel
concluir que a institucionalidade territorial a base da formao daquilo que o
ministrio entende por capital social. Assim o , pois a instituio carrega no seu
objetivo um processo de gesto social. Fortalecer a gesto social consolidar as
instituies e sua interveno sobre os rumos do desenvolvimento (Brasil, 2005c).
Porm, a construo da gesto social que, para o programa, s pode ocorrer
dentro das instituies territoriais baseada no conceito de capital social acaba por
despolitizar a poltica. Uma vez que a relao entre os agentes considerada, no
plano terico, a concepo abstrata da confiana e da reciprocidade, o que ocorre
a percepo das relaes sociais como algo que se transforma magicamente em
territrios pacficos e colaborativos (Hadjimichalis, 2008). Alm de obrigarem os
diferentes grupos sociais a referendarem uma identidade nica (capacidade de se
reconhecerem como um grupo que na realidade pode no existir), que se sustenta
em uma nica territorialidade, negando a constatao de que diferentes grupos
tero diferentes percepes sobre a sua identidade. O que se vive, no momento
da institucionalizao da gesto social, a construo de uma populao que deve
ser governada: garante-se s entidades-membros dos colegiados a prerrogativa de
180
intervirem no territrio por meio dos projetos, mas no se procede da mesma

forma com os agricultores, que continuam sendo considerados como pblico-alvo
de polticas pblicas.
4 CONSIDERAES FINAIS: POR UMA TESE SOBRE O DESENVOLVIMENTO
TERRITORIAL RURAL
A importncia que as polticas de DTR do a conceitos como territrio, controle social, combate pobreza e agricultor familiar clarificam bem a delimitao
da estratgia governamental brasileira presente no programa do MDA analisado
neste artigo. No obstante, a forma como estes conceitos se relacionam demonstra, tambm, a abordagem especfica que traduz os cnones transnacionais das
polticas de desenvolvimento. Como qualquer outra poltica pblica, as polticas
de desenvolvimento so uma forma de interveno nas dinmicas sociais, e, para
tal, faz-se necessrio que se possa trazer tona a forma como esta interveno
estruturada pelo Estado.
As anlises elaboradas no artigo do subsdios para concluir sobre trs pontos que ajudam a entender os princpios, as prticas e os conceitos utilizados pela
poltica: a estratgia de interveno e o entendimento conceitual desta estratgia,
os critrios utilizados para a delimitao socioespacial da interveno e o nvel de
governo estabelecido pelas relaes federativas.
4.1 A estratgia de interveno e seu entendimento conceitual
A estratgia de interveno um dos principais pontos de anlise de uma poltica

pblica. por meio da interveno nas dinmicas sociais que as polticas garantem o
ordenamento da sociedade para que a mudana proposta possa acontecer. Na poltica
aqui apresentada explcito o controle social como principal estratgia de interveno. O programa institui uma relao direta entre o controle da forma como os atores
se relacionam e o sucesso do projeto de desenvolvimento. Quanto maior o controle
sobre a dinmica social, maior a previsibilidade da ao e, por conseguinte, maior a
possibilidade de adequar a prpria dinmica s necessidades imperativas do projeto.
Dessa forma, a institucionalizao da participao e a garantia de que todas as decises afetas ao projeto tenham o controle do coletivo coletivo entendido enquanto
institucionalidades territoriais garantiriam, por sua vez, o ambiente favorvel s
iniciativas de desenvolvimento territorial.
Ao definirem o controle social como forma de interveno, cria-se um espao em detrimento das relaes sociais que no esto (ou que no podem ser)
institucionalizadas. Como as prprias bases do programa definem, estas relaes
esto no subterrneo da vida social e configurar-se-iam, por sua vez, entraves ao
projeto de desenvolvimento, visto que no esto sob o julgo do controle social.
181
Outro problema afeto a prpria forma como se desenvolve este controle.

A implantao de organismos de controle social sem a devida precauo em
compreender as relaes sociopolticas anteriores institucionalizao leva
naturalizao dos conflitos e consolidao de relaes hierrquicas preestabelecidas, o que no garante o fim dos conflitos locais e da excluso de grupos
que j o eram desde o princpio.
O controle social proposto direcionado apenas a uma poro da rea que
compe o pas. Esta poro definida sob a gide conceitual do territrio conceito este definido pelas bases do programa de forma que tudo vale e tudo se
encaixa: tudo territrio. preciso compreender o que est por trs da afirmativa
governamental. Ao estabelecer qualquer coisa como territrio, o que se compreende como o seu fator fundamental a existncia de relaes de poder que j esto
estabelecidas. A figura do territrio apenas corrobora relaes excludentes no momento em que as naturaliza. Ao configurar um territrio onde tudo vale, o que se
quer configurar um controle sobre todos os aspectos da vida social. Por isto que
no conceito de territrio do MDA possvel encaixar cultura, meio ambiente,
economia, polticas sociais e toda uma ampla gama de aspectos da vida social.
Mas qual o intuito do controle sobre dinmicas to dspares inclusive nos
seus desdobramentos territoriais? Este intuito se deve ao fato de os territrios
definidos pelo MDA serem regies nas quais a reproduo do capital mercantil
no se d na sua forma mais plena. Precisa-se, ento, intervir no ordenamento da
sociedade (e isto pode significar todas as dinmicas sociais) para regulamentar o
mercado de forma a maximizar a relao entre produo e consumo. Utiliza-se
um conceito assaz subjetivo como o conceito de territrio para que se possa garantir a interveno em qualquer aspecto que assim se faa necessrio. Apesar de a
poltica no conseguir realizar esta interveno, o discurso em torno do conceito
referenda ainda as institucionalidades territoriais como nica forma de atuao
poltica das entidades participantes, visto que todas as dimenses possveis da realidade poderiam estar ali includas. O que se tem como resultado a convergncia
dos desdobramentos territoriais das vrias dinmicas sociais e, no obstante, o seu
maior controle. O territrio , de forma pragmtica, reconhecido como regioproblema, em que preciso a soluo dos entraves para o desenvolvimento.
4.2 Os critrios utilizados para a delimitao socioespacial da interveno
Apesar de o programa ser desenvolvido para reas de carter rural, no apenas

este o critrio de definio dos territrios que ser contemplada. Existe um fator
preeminente a ponto de estabelecer inclusive o objetivo maior da poltica, que erradicao da pobreza. A forma como a poltica governamental entrelaa pobreza e
ruralidade, d a entender no s que este um problema passvel de ser isolado dos
aspectos gerais da sociedade como se a pobreza fosse um elemento parte, e no
o resultado da excluso gerada pela prpria reproduo desigual do capital como
182
tambm o seu isolamento seria a nica forma de combat-lo. Ao faz-lo, a poltica

responsabiliza o pobre pela sua pobreza e, principalmente, pela sua soluo.
A pobreza definida, ento, como a existncia de uma populao que no
produz e que no consome atividades que so pilares da sustentao da economia. Ao estabelecer a erradicao da pobreza rural como objetivo da poltica e,
consequentemente, a prpria pobreza rural como critrio de prioridade na implantao da sua poltica de desenvolvimento, o MDA consegue identificar quais so as
reas que no produzem e que no consomem o suficiente para que a engrenagem
da economia nacional possa funcionar em sua plenitude. A pobreza um entrave
ao desenvolvimento, e no a sua consequncia. A nica soluo garantir nas
reas onde a pobreza rural se manifesta o controle necessrio para que a prpria
populao destes locais (os tais territrios) criem ambientes favorveis produo
e ao consumo.
A poltica define, ainda, um pblico-alvo especfico das suas aes. A categoria que utiliza para faz-lo assim entendida pois ela prpria considerada a soluo para a pobreza rural. A poltica transforma o indivduo que mora em regies
rurais em agricultores familiares, no sentido de que, para se desenvolverem, a nica
soluo que possuem produzir e consumir isto porque o prprio conceito de
agricultor familiar construdo de forma a naturalizar uma relao entre homem
e natureza que teria como nico objetivo trabalhar a terra para que esta produza na sua plenitude. Qualquer outra forma de categorizao social significaria o
reconhecimento de outras dinmicas sociais que no apenas aquelas atreladas
produo e ao consumo de bens.
A poltica parte da hiptese de que o capital mercantil precisa se reproduzir
por meio da renda da terra (o que, no mbito rural, ainda um resqucio do rural
enquanto setor agrcola, uma prova dos equvocos conceituais do programa), e
isto s possvel com a construo de uma concepo social centrada no trabalho.
E o trabalho no meio rural s pode ser realizado em sua plenitude se os indivduos
que l estiverem forem considerados agricultores. O resultado uma incluso
social por via procedimental por meio do reconhecimento do indivduo pela sua
importncia econmica, ou seja, pelo que ele produz e consome ou deixa de produzir e consumir. Mesmo outras formas de reconhecimento (por exemplo, a de
comunidades tradicionais) s so consideradas se puderem se encaixar na ideia de
produo e consumo. Ou seja, questes culturais s so importantes se puderem
basear polticas de turismo para a gerao de renda. Qualquer outra forma de
reconhecimento considerada um entrave para o desenvolvimento.
4.3 O nvel de governo estabelecido pelas relaes
O ltimo comentrio deste trabalho diz respeito ao nvel de governo. Entende-se

que o reconhecimento dos territrios e o seu controle social relacionam-se ao
183
nvel de governo estabelecido notadamente o supramunicipal na medida em

que facilitam o desdobramento territorial do governo federal sobre dinmicas
que se encontravam demasiado afastadas dos centros de deciso. A facilitao
pode ocorrer de formas diversas: a escolha dos projetos a serem financiados feita
pelo colegiado territorial, porm deve se adequar ao preestabelecido pelo MDA,
ou seja, apesar de aparentemente possuir o poder de deciso, o colegiado deve
respeitar as linhas que j foram estabelecidas pelo ministrio na definio do programa; na mesma linha, o ministrio tem seu trabalho de priorizao de projetos
facilitado pela aprovao prvia feita por estes mesmos colegiados. Ainda como
resultado deste movimento, o ministrio acaba tendo um maior controle sobre as
institucionalidades territoriais que se possusse um processo de articulao municpio por municpio, visto que troca o contato com mais de 5 mil municpios pelo
contato com pouco mais de 160 territrios.
Como a organizao do nvel de governo supramunicipal feito dentro da
gide conceitual do territrio visto que no existe no ordenamento do Estado
federativo brasileiro um quarto nvel de poder o governo federal possui maior
capacidade de intervir junto aos atores que participam deste espao por isto a
importncia de institucionalizar todas as redes sociais possveis sob o controle
social dos colegiados territoriais. A maior capilaridade adquirida pelo contato
direto com um nmero maior de atores afinal, com 164 territrios os escritrios estaduais do MDA podem fazer parte de todos os colegiados e conselhos
territoriais, o que era impossvel com os CMDRs acaba tendo por resultado um
sucesso maior em adequar as dinmicas poltico-sociais aos preceitos do programa
e, consequentemente, um controle maior sobre as reas que se apresentam como
entraves para o desenvolvimento.
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Análise Conceitual Da Política de Territórios Rurais

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ANLISE CONCEITUAL DA POLTICA DE TERRITRIOS RURAIS:

O DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL RURAL NO BRASIL

O artigo apresenta uma anlise sobre a estratgia de interveno do Programa de Apoio ao

CONCEPTUAL ANALYSIS OF THE POLICY OF RURAL TERRITORIES: THE RURAL

* Doutorando do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra. Endereo eletrnico: <juliano_geraldi@

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012

EL ANLISIS CONCEPTUAL DE LA POLTICA DE LOS TERRITORIOS RURALES:

LANALYSE CONCEPTUELLE DE LA POLITIQUE DES TERRITOIRES RURALES:

Este artigo prope uma anlise da poltica de territrios rurais do Ministrio do

Anlise Conceitual da Poltica de Territrios Rurais

De forma inicial, o autor baseia sua argumentao em Montenegro Gmez (2006,

As polticas territoriais tentam definir, dessa forma, uma posio de apoio

planejamento e polticas pblicas | ppp | n. 39 | jul./dez. 2012

O desenvolvimento deixaria de ser uma opo para se tornar uma

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A progresso entendida por Esteva pelos princpios de unicidade,

Ao fazerem entender que o mundo rural deve funcionar to somente de

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de transformao produtiva e institucional de um espao rural determinado,

Observa-se que a transformao produtiva tem como objetivo a integrao

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6) Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (Cepal).

Essas instituies internacionais, entre outras, tambm so apresentadas por

O que possvel observar que a assimilao do discurso do DTR se utiliza

grandes dficits de pobreza concentram-se nos ambientes rurais;

o rural tomado como um espao e diferencia-se da abordagem que o

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a introduo de inovaes tecnolgicas produtivas e organizacionais,

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a legitimidade absoluta do Estado. Isto permite ao Estado dar vazo s demandas

Para alm da categorizao do social pela gide da agricultura familiar por

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crticos da descentralizao argumentam que a guerra fiscal como forma de

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necessria uma mudana no enfoque, colocando num primeiro plano o mercado

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J o governo Lula se caracteriza, primeiramente, pelo paradoxo de compatibilizar

As rupturas s quais o autor se refere podem ser mais bem exemplificadas

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Justificada pela constatao de que as polticas de promoo do desenvolvimento

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1) A noo de territrio enquanto limite e potencial para a promoo do desenvolvimento

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regional sem as questionar, e que refora a centralidade das instituies

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Fonte: SIT e IBGE.

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Fonte: SIT e IBGE.

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Ora, a formalizao de instituies que possuam a prerrogativa de determinar

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Dessa forma, explcito o processo pelo qual o indivduo se torna cidado no

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momento em que define o prprio programa e as linhas de financiamento que

sistema de informaes gerenciais (registro das informaes sobre a gesto

sistema de monitoramento e avaliao (monitorao do avano dos

SIT (site eletrnico que disponibiliza indicadores sobre os territrios

Projeto Demonstrativo da Gesto Territorial (anlise qualitativa realizada

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3.1 Territrio e abordagem territorial

Base do referencial terico da poltica, a abordagem territorial responsvel por:

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