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Resolucin N

2098-2014-TC-S4

Lima, 14 de agosto de 2014

VISTO en sesin de fecha 14 de agosto de 2014 de la Cuarta Sala del Tribunal


de Contrataciones del Estado, el Expediente N 966/2014.TC sobre el
procedimiento administrativo sancionador iniciado contra la empresa Ono
Asociados S.A.C., por no suscribir injustificadamente el contrato derivado de la
Adjudicacin Directa Selectiva N 180-2013-GRL/CEP, para la contratacin
de la ejecucin de la obra "Acondicionamiento turstico de la zona turstica
de Collpa en la C.C. de Santa Catalina, distrito de Santa Cruz, Andamarca,
provincia de Huaral, departamento de Lima" convocada por el GOBIERNO
REGIONAL DE LIMA; y, atendiendo a los siguientes:
ANTECEDENTES:
1.

El 21 de noviembre de 2013, el GOBIERNO REGIONAL DE LIMA,


LIMA en lo
sucesivo la Entidad, convoc la Adjudicacin Directa Selectiva N 1802013-GRL/CEP, para la contratacin de la ejecucin de la obra
"Acondicionamiento turstico de la zona turstica de Collpa en la C.C. de
Santa Catalina, distrito de Santa Cruz, Andamarca, provincia de Huaral,
departamento de Lima", con un valor referencial total de S/. 354,492.63
(Trescientos cincuenta y cuatro mil cuatrocientos noventa y dos con
63/100 Nuevos Soles), en adelante el proceso de seleccin.
El 5 de diciembre de 2013, de acuerdo a la informacin publicada en el
SEACE, se llev a cabo el acto de presentacin de propuestas y el 13 de
diciembre de 2013 se otorg la buena pro a la empresa Ono Asociados
S.A.C., en adelante el Postor.

2.

Mediante escrito presentado el 20 de marzo de 2014 en la Mesa de


Partes del Tribunal de Contrataciones del Estado, en adelante el
Tribunal, la Entidad puso en conocimiento la supuesta responsabilidad
en la que habra incurrido el Postor, por no suscribir injustificadamente
el contrato derivado del proceso de seleccin. Asimismo, adjunt el
Informe N 0054-2014-GRL/SGRAJ del 10 de enero de 2014, mediante el
cual indic, entre otros aspectos, que:
El 13 de diciembre de 2013 se otorg la Buena Pro del proceso de
seleccin.
El 20 de diciembre de 2013 se consinti la Buena Pro.
El Postor tena hasta el 6 de enero de 2014 para presentar los
documentos para suscribir el contrato; sin embargo, la
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documentacin requerida la present el 7 de enero de 2013, es decir,


fuera del plazo legal establecido.
3.

Con decreto del 25 de marzo de 2014, se admiti a trmite la denuncia


presentada por la Entidad y se inici procedimiento administrativo
sancionador contra la empresa Ono Asociados S.A.C., por su presunta
responsabilidad al no suscribir injustificadamente el contrato
correspondiente al proceso de seleccin, infraccin tipificada en el literal
a) del numeral 51.1 del artculo 51 de la Ley de Contrataciones del
Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N 1017 y modificada
mediante Ley N 29873, en adelante la Ley. Asimismo, se le otorg el
plazo de diez (10) das hbiles para que cumpla con presentar sus
descargos, bajo apercibimiento de resolver el procedimiento con la
documentacin obrante en autos, en caso de incumplimiento.

4.

Mediante escrito presentado el 29 de abril de 2014 el Postor present


sus descargos sealando lo siguiente:
Presentaron la documentacin para la suscripcin del contrato el 7 de
enero de 2014 en el entendido que contaban con un plazo de diez
(10) das hbiles para presentarla.
La Opinin N 35-2012/DTN determinaba que el plazo para presentar
la documentacin para la suscripcin del contrato era de diez (10)
das, lo que le indujo a error. Pese a ello, se cumpli con presentar la
documentacin y se requiri la suscripcin del contrato, lo cual no se
le permiti.
El 22 de abril de 2014 se modific el Reglamento en lo relacionado
con los plazos para la presentacin de la documentacin requerida
para la suscripcin del contrato, lo cual deber ser tomado en cuenta
resolviendo improcedente el presente procedimiento administrativo
sancionador.

5.

Con decreto de fecha 5 de mayo de 2014 se tuvo por apersonado al


Postor, por presentados sus descargos y se remiti el expediente
administrativo a la Cuarta Sala del Tribunal para que resuelva.

FUNDAMENTACIN:
1.

El presente procedimiento administrativo sancionador ha sido iniciado


para determinar si la empresa Ono Asociados S.A.C., ha incurrido en
responsabilidad por no suscribir injustificadamente el contrato
correspondiente a la Adjudicacin Directa Selectiva N 180-2013GRL/CEP, para la contratacin de la ejecucin de la obra
"Acondicionamiento turstico de la zona turstica de Collpa en la C.C. de
Santa Catalina, distrito de Santa Cruz, Andamarca, provincia de Huaral,
departamento de Lima", infraccin tipificada en el literal a) del numeral
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51.1 del artculo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada


mediante Decreto Legislativo N 1017 y modificada por Ley N 29873, en
adelante la Ley, normas vigentes al momento de suscitarse los hechos.
Naturaleza de la infraccin
2.

Al respecto, la infraccin contemplada en la normativa precitada,


establece como supuesto de hecho indispensable para su configuracin, la
materializacin de dos hechos en la realidad: i) que el postor no suscriba el
contrato pese a haber obtenido la Buena Pro del respectivo proceso de
seleccin, y ii) que dicha actitud no encuentre justificacin.

3.

Sobre el particular, cabe traer a colacin lo establecido en el artculo 137


del Reglamento, segn el cual Una vez que la Buena Pro ha quedado
consentida, o administrativamente firme, tanto la Entidad como el postor
estn obligados a suscribir el contrato respectivo.

4.

Del mismo modo, el numeral 1) del artculo 148 del Reglamento,


establece que, dentro de los siete (7) das hbiles siguientes al
consentimiento de la Buena Pro, sin mediar citacin alguna, el postor
ganador deber presentar a la Entidad, la documentacin para la
suscripcin del contrato prevista en las Bases. Asimismo, indica la norma,
que dentro de los tres (3) das hbiles siguientes a la presentacin de dicha
documentacin, deber concurrir ante la Entidad para suscribir el contrato.
En caso contrario, dicho artculo remarca en su numeral 3) que, cuando el
postor ganador no presente la documentacin y/o no concurra a suscribir el
contrato, segn corresponda, en los plazos antes indicados, perder
automticamente la Buena Pro, sin perjuicio de la sancin administrativa
aplicable.
El numeral 2) del acotado dispositivo normativo establece que, en los casos
que el contrato se perfeccione mediante orden de compra o de servicios, el
postor deber presentar la documentacin para la suscripcin del contrato
prevista en las Bases dentro de los tres (3) das hbiles siguiente al
consentimiento de la Buena Pro, sin mediar citacin alguna.

5.

Las acotadas disposiciones en concordancia con lo prescrito en el artculo


141 del Reglamento, obligan al postor beneficiado con la Buena Pro, a
presentar la documentacin requerida por las Bases, a fin de viabilizar la
suscripcin del contrato, siendo, en estricto, responsabilidad del postor
adjudicatario que la documentacin se encuentre conforme a lo dispuesto
en tales Bases y de acuerdo a las exigencias establecidas por las normas
antes glosadas.

6. Cabe destacar tambin que la no suscripcin del contrato no slo se


concreta con la no suscripcin del documento que lo contiene, sino que va
de la mano con la falta de realizacin de los actos que preceden al
perfeccionamiento del contrato, como es la presentacin de los documentos

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exigidos en las Bases, toda vez que esto ltimo constituye un requisito
indispensable o de vital importancia para concretizar y viabilizar la
suscripcin del contrato. Por tanto, una vez consentida la buena pro de un
proceso de seleccin, por disposicin de la Ley y el Reglamento, todo
adjudicatario tiene la obligacin de cumplir con presentar la documentacin
exigida para la suscripcin del contrato, pues lo contrario, al materializar el
incumplimiento de su obligacin, puede generarle la aplicacin de las
sanciones correspondientes, salvo situaciones de excepcin debidamente
justificadas.
En ese orden de ideas, en el presente caso, corresponde determinar, de
forma previa, el plazo con el que contaba el Postor para la presentacin de
los documentos para la firma del contrato, y el plazo para la suscripcin del
contrato ante la Entidad.
7.

Para el cmputo de los referidos plazos, cabe traer a colacin lo


dispuesto en el artculo 75 del Reglamento, respecto a que el otorgamiento
de la buena pro realizado en acto pblico se presumir notificado a todos los
postores en la misma fecha y que dicha presuncin no admite prueba en
contrario. De otro lado, el otorgamiento de la buena pro en acto privado se
publicar y se entender notificado a travs del SEACE, el mismo da de su
realizacin.
El artculo 77 del citado cuerpo normativo, seala que cuando en el proceso
de seleccin se hayan presentado dos o ms propuestas, el consentimiento
de la buena pro se producir a los ocho (8) das hbiles de su notificacin,
sin que los postores hayan ejercido el derecho de interponer el recurso de
apelacin. En el caso de las Adjudicaciones Directas y de Adjudicacin de
Menor Cuanta el plazo ser de cinco (5) das hbiles. Para constatar que la
buena pro qued consentida, la Entidad deber verificar en el detalle del
proceso de seleccin registrado en el SEACE, si se interpuso el respectivo
recurso impugnativo.

Configuracin de la causal
8.

De la revisin a los antecedentes administrativos remitidos por la


Entidad y del SEACE, se aprecia que el otorgamiento de la buena pro del
proceso de seleccin a favor del Postor se realiz el 13 de diciembre
de 2013.
En el presente caso, la buena pro qued consentida el da 20 de
diciembre de 2013, de conformidad a lo dispuesto en el artculo 77 del
Reglamento. En virtud de ello, el Postor deba presentar la
documentacin correspondiente, conforme a lo establecido en el artculo
148 del Reglamento y en los numerales 2.6 y 2.7 del Captulo II de la
Seccin Especfica de las Bases del proceso de seleccin, dentro de los
siete (7) das hbiles siguientes al consentimiento de la buena pro; es
decir, hasta el 6 de enero de 2014. Luego, dentro de los tres (3) das
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hbiles siguientes, el Postor deba concurrir a la Entidad para la


suscripcin del contrato.
9.

Ahora bien, de acuerdo a lo informado por la Entidad, el Postor


present la documentacin para la firma de contrato el 7 de enero de
2014, es decir, luego de vencido el plazo legal establecido, por lo que no
suscribi contrato con la Entidad.

10.

Al respecto debe sealarse como primer aspecto que, es obligacin


de las personas naturales y jurdicas que participan en los procesos de
seleccin, conocer de antemano las reglas y procedimientos
establecidos en la normativa en contratacin pblica, durante el
desarrollo del proceso de seleccin y la etapa de ejecucin contractual;
por lo tanto, todo proveedor se encuentra obligado a conocer las
condiciones, requisitos y plazos para la suscripcin del contrato, y, por
ende, obrar con la diligencia debida para cumplir con tales exigencias.

11.

Sobre el particular, cabe precisar que el Postor seal que incurri en


error en el cmputo de los plazos establecidos para la presentacin de la
documentacin para la suscripcin del contrato, puesto que consider
que el plazo sealado en la Opinin N 035-2012/DTN se encontraba
vigente.
Con relacin a lo anterior, debe tenerse presente que la mencionada
Opinin ha sido emitida el 29 de febrero de 2012, es decir, antes de la
entrada en vigencia de la modificacin del artculo 148 del Reglamento,
efectuada mediante Decreto Supremo N 138-2012-EF publicado el 7 de
agosto de 2012, vigente desde el 20 de setiembre de 2012, motivo por
el cual lo expresado en dicha Opinin se encuentra referido a la Ley y el
Reglamento, antes de que opere su modificacin.
En ese sentido, considerando que la convocatoria del proceso de
seleccin y el hecho infractor ocurrieron luego de la entrada en vigencia
de las modificaciones efectuadas al artculo 148 del Reglamento,
conforme se ha sealado anteriormente, el Postor contaba con un plazo
de siete (7) das hbiles para la presentacin de los documentos para la
suscripcin del contrato, plazo contabilizado desde el consentimiento de
la Buena Pro.

12.

Con relacin a lo sealado por el Postor respecto a que


correspondera aplicar la normativa vigente que ampli los plazos para
la presentacin de la documentacin para la suscripcin del contrato, lo
que en la prctica consistira en una aplicacin retroactiva de la norma;
cabe sealar que la irretroactividad en la aplicacin de las normas
sancionadoras, constituye un principio vigente y exigible en todo
procedimiento administrativo sancionador, cuya excepcin slo se
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admite en caso que determinada norma (en principio, inaplicable al caso


concreto, en razn de la oportunidad de su emisin) resulte ms
favorable al administrado.
Sin embargo, en orden a los temas que son materia de discusin en un
procedimiento sancionador, la retroactividad benigna slo puede
aplicarse cuando la "norma sancionadora" que se quiere aplicar al caso
en concreto resulte ms favorable al administrado, ya sea porque: (i) la
nueva norma deroga el ilcito administrativo o bien porque (ii) contempla
una sancin ms benigna que la prevista al momento de la comisin de
la infraccin.
En este contexto, segn se aprecia, la modificacin efectuada mediante
Decreto Supremo N 080-2014-EF, contiene variaciones a los artculos
del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, entre otras,
orientadas a la proteccin de los intereses del Estado en el marco del
desarrollo de los procesos de seleccin, vinculados a la normal
prestacin de los servicios al ciudadano y al normal cumplimiento de los
fines pblicos asociados a la contratacin, a travs de la simplificacin y
reduccin de formalidades en los procesos, promoviendo con ello, no
slo la mayor participacin de postores, sino adems mecanismos
orientados a que el Estado alcance sus objetivos, vale decir, que las
entidades obtengan satisfaccin a sus necesidades pblicas.
En consecuencia, en opinin de este Tribunal, expresada en anteriores
oportunidades1, la modificatoria del artculo 148 del Reglamento de la
Ley de Contrataciones del Estado, no implica cambios y/o variaciones en
la norma sancionatoria contenida en el literal a) del numeral 51.1 del
artculo 51 de la Ley, toda vez que el tipo infractor sigue consistiendo en
la no suscripcin injustificada del contrato, siendo la sancin la misma.
En este punto, cabe anotar que si bien el Decreto Supremo N 080-2014EF contiene variaciones al procedimiento y plazos que los proveedores
deben tener en cuenta para la suscripcin del contrato, ello no denota
una alteracin al tipo infractor contenido en el literal a) del numeral 51.1
del artculo 51 de la Ley, pues el hecho que el tipo infractor deba
aplicarse considerando, entendiendo y valorando las reglas de desarrollo
del proceso de seleccin pues a partir de ellas pueden definirse las
conductas esperadas de proveedores, participantes y postores, no
otorga a las normas del proceso carcter sancionador o punitivo.
Lo dicho se refuerza con lo establecido en la Ley N 27444, Ley del
Procedimiento Administrativo General, que recoge en el numeral 5 del
artculo 230, como uno de los principios de la potestad sancionadora, el
1

Vanse Resoluciones N 1116-2014-TC-S4, N 1049-2014-TC-S4 y N 1051-2014-TC-S4.

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Principio de Irretroactividad, segn el cual son aplicables las


disposiciones sancionadoras vigentes en el momento de incurrir el
administrado en la conducta a sancionar, salvo que las posteriores le
sean ms favorables.
A mayor detalle, puede considerarse lo indicado por MORN URBINA,
cuando se refiere a la retroactividad benigna en un procedimiento
administrativo sancionador: La clave para la determinacin de la norma
posterior de manera retroactiva o mantener la aplicacin de la norma
previa a su comisin, la encontramos en el juicio de favorabilidad o de
benignidad que la autoridad debe realizar respecto al efecto que la
norma posterior tendr en la esfera subjetiva del infractor. Si la norma
posterior contempla una sancin ms benigna, establece plazos
inferiores de prescripcin, deroga el carcter ilcito de la conducta, si
modifica los elementos del tipo de modo que no aplique a los hechos
incurridos, o si establece plazos inferiores de prescripcin ser de
aplicacin al caso concreto la norma posterior de manera retroactiva
()2.
En tal sentido, con la modificatoria de los plazos del artculo 148 del
Reglamento, no opera en ningn aspecto la retroactividad benigna, que
conlleve a eximir de sancin a un proveedor que incumpli con las
formalidades establecidas para la suscripcin del contrato, mxime
cuando tales hechos fueron consumados con anterioridad a la entrada
en vigencia de la modificatoria.
Cabe precisar que, en materia de contratacin estatal, son aplicables a
un proceso de seleccin las normas vigentes al momento de su
convocatoria, lo cual incluye el procedimiento establecido en el
Reglamento para la suscripcin del contrato, el cual resulta ser de una
naturaleza diferente al procedimiento administrativo sancionador.
13.

En consecuencia, no existiendo causa justificante para la no


suscripcin del contrato a cargo del Consorcio, se verifica que en el
presente caso su conducta conllev a que la relacin contractual con la
Entidad no se perfeccionara, conducta que busca repeler nuestro
ordenamiento, por lo que se considera configurada la infraccin
tipificada en el literal a) del numeral 51.1 del artculo 51 de la Ley.
Graduacin de la sancin

14.

Teniendo en cuenta las consideraciones expuestas y estando a que la


empresa Ono Asociados S.A.C., ha incurrido en la causal de infraccin

MORON URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Gaceta
Jurdica, 8va edicin, diciembre 2009. Pg. 712.
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tipificada en el literal a) del numeral 51.1 del artculo 51 de la Ley, existe


mrito suficiente para imponerle la correspondiente sancin
administrativa.
15.

En relacin a la graduacin de la sancin imponible, el artculo 51 de


la Ley establece que los postores que no suscriban injustificadamente el
contrato sern sancionados con inhabilitacin temporal para contratar
con el Estado por un perodo no menor de seis (6) meses ni mayor de
tres (3) aos. Conforme al mencionado artculo, la sancin que se
impondr a la citada empresa deber ser graduada dentro de los lmites
dispuestos en el precitado artculo, para lo cual deber tenerse en
cuenta lo dispuesto por el artculo 245 del Reglamento de la Ley.

16.

Conforme a ello, a fin de sancionar al Postor deber considerarse lo


siguiente:

17.

Naturaleza de la infraccin: Es importante tomar en consideracin


la conducta del Postor, pues desde el momento en que se otorg
la buena pro y sta queda consentida el Postor se encuentra
obligado a perfeccionar el contrato presentando la documentacin
necesaria para la suscripcin del contrato, cumpliendo con el
compromiso declarado en su propuesta tcnica.
Dao causado: En el presente caso si bien la conducta del
Contratista ocasion un retraso a la Entidad para la satisfaccin de
sus necesidades y el cumplimiento de sus metas; debe tenerse
presente que, dicho retraso, no ha sido de mayor envergadura,
toda vez que el Contrato se suscribi con el postor que ocup el
segundo lugar de orden de prelacin, siendo el monto de su
propuesta econmica igual a lo ofertado por el Contratista.
Reiterancia: En lo que atae a la reiterancia, debe tomarse en
cuenta el hecho de que el Postor no ha sido sancionado
anteriormente por el Tribunal.
Conducta Procesal del Infractor: En lo que se refiere a la conducta
procesal, debe tomarse en cuenta que el Postor se aperson al
presente procedimiento y cumpli con presentar sus descargos.

Sin perjuicio de ello, el Principio de Razonabilidad previsto en el


numeral 3 del artculo 230 de la Ley de Procedimiento Administrativo
General - 27444, prescribe que las sanciones no deben ser
desproporcionadas y que deben guardar relacin con la conducta a
reprimir, atendiendo a la necesidad que las empresas no deben verse
privadas de su derecho de proveer al Estado ms all de lo
estrictamente necesario para satisfacer los fines de la sancin, criterio
que ser tomado en cuenta al momento de fijar la sancin a ser
impuesta a la Adjudicataria.

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Finalmente, cabe mencionar que la comisin de la infraccin tipificada


en el literal a) del numeral 51.1 del artculo 51 de la Ley, por parte de la
empresa Ono Asociados S.A.C., cuya responsabilidad ha quedado
acreditada, tuvo lugar el 9 de enero de 2014, por ser ste el da en
que se materializ la imposibilidad de suscribir el contrato por no haber
presentado la documentacin exigida dentro del plazo legal establecido.

Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal ponente


Juan Vargas de Zela y la intervencin de los Vocales Vctor Villanueva Sandoval
y Mario Arteaga Zegarra, atendiendo a lo dispuesto en la Resolucin N 4412013/OSCE-PRE, en ejercicio de las facultades conferidas en el artculo 51 y 63
de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobado por Decreto Legislativo N
1017, y Reglamento, aprobado por Decreto Supremo N 184-2008-EF y sus
respectivas modificatorias, as como los artculos 18 y 1 del Reglamento de
Organizacin y Funciones del OSCE, aprobado por Resolucin Ministerial N 7892011-EF/10, y modificado por Decreto Supremo N 006-2014-EF; analizados los
antecedentes, y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad;
LA SALA RESUELVE:

1.

Sancionar a la empresa Ono Asociados S.A.C., con R.U.C. N


20492220338, por un perodo de ocho (8) meses de inhabilitacin
temporal en su derecho de participar en procesos de seleccin y
contratar con el Estado, por la comisin de la infraccin tipificada en el
literal a) del numeral 51.1 del artculo 51 de la Ley de Contrataciones
del Estado, aprobada por Decreto Legislativo N 1017 y modificada por
Ley N 29873,conforme a los fundamentos expuestos, sancin que
entrar en vigencia a partir del sexto da hbil siguiente de notificada
la presente Resolucin.

2.

Disponer que, una vez que la presente resolucin haya quedado


administrativamente firme, la Secretara del Tribunal comunique la
sancin al Registro Nacional de Proveedores a travs del Sistema
Informtico del Tribunal.

Regstrese, comunquese y publquese.

PRESIDENTE

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VOCAL

VOCAL

ss.
Villanueva Sandoval
Vargas de Zela
Arteaga Zegarra

Firmado en dos (2) juegos originales, en virtud del Memorando N 687-2012/TCE, del
3.10.12"

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