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Rpublique du Congo

Cadre de Mesure de la
Performance de la Gestion des
Finances Publiques en
Rpublique du Congo
Rapport Final

Juin 2014

"Ce rapport a t prpar par Ali Achour et


tait ralis avec l'aide de l'Union
europenne. Le contenu de ce document
relve de la seule responsabilit de ADE et
ne peut en aucun cas tre considr
comme refltant la position de l'Union
europenne"

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Table des matires


LISTE DES ABRVIATIONS
AVANT-PROPOS
SYNTHSE DE LVALUATION
COMPARAISON RSUME DE LVOLUTION DES NOTATIONS DES INDICATEURS
ENTRE 2006 ET 2013
1.

INTRODUCTION ........................................................................................................1

2.

DONNES GNRALES SUR LE PAYS ......................................................................... 5


2.1
2.2
2.3

3.

DESCRIPTION DE LA SITUATION CONOMIQUE DU PAYS....................................................... 5


LES OBJECTIFS BUDGTAIRES..................................................................................................... 6
LE CADRE JURIDIQUE ET INSTITUTIONNEL DE LA GESTION DES FINANCES
PUBLIQUES..................................................................................................................................... 9
VALUATIONS DES SYSTMES, DES PROCESSUS ET DES INSTITUTIONS DE
GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ....................................................................... 17

3.1
3.2
3.3
3.4
3.5
3.6
3.7
3.8
4.

CRDIBILIT DU BUDGET ......................................................................................................... 17


EXHAUSTIVIT ET TRANSPARENCE ........................................................................................ 31
BUDGTISATION FONDE SUR DES POLITIQUES NATIONALES .......................................... 53
PRVISIBILIT ET CONTRLE DE LEXCUTION DU BUDGET .............................................. 62
COMPTABILIT, ENREGISTREMENT DES INFORMATIONS ET RAPPORTS FINANCIERS. .... 108
SURVEILLANCE ET VRIFICATION EXTERNE........................................................................ 120
PRATIQUES DES BAILLEURS DE FONDS.................................................................................. 129
QUESTIONS PARTICULIRES AU PAYS .................................................................................... 132
LE PROCESSUS GOUVERNEMENTAL DE LA RFORME............................................ 137

4.1
4.2

DESCRIPTION DES RFORMES RCENTES ET EN COURS ..................................................... 137


FACTEURS INSTITUTIONNELS CONTRIBUANT LA PLANIFICATION, LEXCUTION
ET AU SUIVI DES RFORMES .................................................................................................... 138

ANNEXE 1 :
2

DONNES ET CALCULS POUR LES NOTES DES INDICATEURS PI-1 ET PI................................................................................................................... 139

ANNEXE 2 :

TABLEAU RSUM DES NOTES ET JUSTIFICATIONS .................................... 143

ANNEXE 3 :

LISTE DES INSTITUTIONS ET SERVICES RENCONTRS ............................... 155

ANNEXE 4 :

LISTE DES DOCUMENTS CONSULTS .......................................................... 157

ANNEXE 5 :

PRSENTATION DU DISPOSITIF D'ASSURANCE QUALIT ............................ 161

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Tables des matires

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Equivalence Montaire
1 Unit montaire : Franc CFA
1 Euro = 655,957 FCFA
1 US $ = 484,00 FCFA (moyenne novembre 2013-vente)

Exercice financier du Gouvernement


1 janvier - 31 dcembre

Poids et mesures
Systme mtrique

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Liste des abrviations


ARMP
C2D
CCA
CCDB
CDMT
CEMAC
CF
CGD
CGI
CNSS
COFOG
CPCMB
DGCT
DGDDI
DGID
GFP
GFS
IGE
IGF
LORFE
MDA
MEFPPPI
NIU
PAAGFP
PAAGIP
PND

Autorit de rgulation des marchs publics


Contrat Dsendettement Dveloppement
Caisse Congolaise d'Amortissement
Cour des Comptes et de Discipline Budgtaire
Cadre de Dpenses Moyen Terme
Communaut Economique et Montaire de l'Afrique Centrale
Contrleur Financier
Code Gnral des Douanes
Code Gnral des Impts
Caisse Nationale de Scurit Sociale
Classification Of Functions Of Government
Comit Permanent de Cadrage Macroconomique et Budgtaire
Dlgation Gnrale des Grands Travaux
Direction Gnrale des Douanes et Droits Indirects
Direction Gnrale des Impts et Domaines
Gestion des Finances Publiques
Government Finance Statistics
L'inspection Gnrale d'Etat
Inspection Gnrale des Finances
Loi Organique sur le Rgime Financier de l'Etat
Ministres, Dpartements et Agences
Ministre de lconomie, des Finances, du Plan, du Portefeuille Public et de
lintgration
Numro d'identification Unique (Impts)
Plan d'Actions pour l'Amlioration de la Gestion des Finances publiques
Plan d'Actions pour l'Amlioration de la Gestion des Investissements
publiques
Plan National de Dveloppement

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Abrviations

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Avant-Propos
Ce rapport constitue la version finale de la seconde valuation en Rpublique du Congo du
systme de gestion des finances publiques selon la mthode PEFA.
Il a t financ par la Commission europenne et labor par une quipe de consultants
dADE-SA1 de Belgique et de ATC-Consultants GmbH de Vienne. Lquipe de consultants
tait compose dAli ACHOUR (Chef dquipe), Yvette HOUNGBO, Eugne
MAMPASSI NSIKA et Jean-Marc PHILIP2.
Son contenu, prsent conformment au canevas du Cadre de mesure de la performance de
la gestion des finances publiques, rsume les analyses issues de lexploitation des
informations et donnes collectes lors de deux missions effectues Brazzaville ; la
premire en novembre 2013, la seconde en fvrier 2014.
Il a t soumis la validation des parties prenantes selon la procdure PEFA Check
Les membres de lquipe remercient l'ensemble des cadres et agents des administrations et
institutions rencontrs, ainsi que les reprsentants des partenaires techniques et financiers,
pour leur accueil et leur disponibilit.
Ils remercient tout particulirement les cadres de la Direction des tudes et de la prvision
du ministre des Finances, ainsi que les assistants techniques de lUnion europenne et de
la Coopration franaise pour laide quils ont apporte dans lorganisation des rencontres
avec les services et dans la collecte de documents.
Ils remercient galement les cadres de la Dlgation de l'Union europenne pour l'appui
qu'ils ont apport l'organisation de lvaluation.

Leader de consortium pour le Lot 11 des Contrats Cadres.

M. Ali ACHOUR est diplm de lEcole Nationale de la Statistique et de lAdministration Economique (ENSAE)
de Paris (promotion 1975) ; madame Yvette HOUNGBO est Macro conomiste, statisticienne et planificatrice.
Monsieur Eugne MAMPASSI NSIKA, titulaire dun doctorat en conomie montaire et financire, est ancien
lve de lEcole nationale des services du Trsor de Paris (ENST) et du Centre de recherches sur le dveloppement
international (CERDI) de Clermont Ferrand. Monsieur Jean-Marc PHILIP est titulaire dun doctorat en
Technologies de l'Information et dun doctorat en Sciences Economiques de l'Universit Aix-Marseille. Madame
Houngbo et messieurs Achour et Mampassi ont occup des responsabilits dans les administrations conomiques
de leurs pays respectifs. Les quatre consultants ont une longue exprience dans les domaines de la gestion du
dveloppement, de lorganisation des administrations conomiques et des systmes de GFP. Ils ont tous particip
des valuations des systmes de GFP dans divers pays, dont plusieurs valuations PEFA.
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ADE

Synthse de lvaluation
i) Rcapitulatif de lvaluation de la performance de la GFP
Crdibilit du Budget
La crdibilit du budget peut tre favorise par le fait que les recettes sont ralises
conformment aux prvisions, malgr limportance de la part que reprsentent les recettes
ptrolires fortement dpendantes des fluctuations des prix sur les marchs extrieurs.
Mais elle est entame par le non-respect rcurrent des plafonds de crdits autoriss par la
loi de finances, ainsi que de la rpartition de ces crdits entre les diffrents ministres et
institutions. Les dpenses effectives s'cartent de manire substantielle des rpartitions
initiales de crdits dtermines partir des stratgies nationales et sectorielles de
dveloppement.
La crdibilit du budget est aussi entame par le manque de maitrise des flux de trsorerie
qui conduit, malgr les surplus budgtaires, des risques laccumulation darrirs de
paiement. En pratique, ces derniers existent effectivement, mme sils napparaissent pas
dans les comptabilits du fait de lannulation dengagements de dpenses liquides et
ordonnances et de leur rengagement sur lexercice suivant.

Couverture et transparence du Budget


Bien que relativement anciennes ( lexception de la classification fonctionnelle qui a t
redfinie en 2008), les classifications budgtaires sont conformes aux normes GFSCOFOG, elles permettent de dcrire de faon dtaille les affectations budgtaires selon les
classifications conomiques, administratives et fonctionnelles. Mais elles ne sont
pleinement utilises que pour la prsentation du budget. Les informations sur lexcution
du budget ne sont disponibles qu des niveaux trs agrgs, selon les grandes catgories
conomiques (titre) et administratives.
La documentation budgtaire connait des amliorations pour certaines catgories
dinformations, notamment celles relatives aux perspectives macroconomiques et
budgtaires et celles relatives la gestion de la dette contractuelle. Mais dans le mme
temps, la qualit de la documentation sur lexcution des budgets en cours est amoindrie.
Les systmes en place nenregistrent pas les dpenses fiscales (exonrations fiscales)
accordes dans le cadre des politiques de soutien de lEtat aux activits conomiques ou
dans le cadre des contreparties fiscales aux projets financs sur ressources extrieures.
Les dispositifs actuels souffrent aussi du manque, voire de labsence dinformation sur les
entits extra budgtaires (tablissements publics et collectivits territoriales).

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iii

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ADE

Enfin, la transparence budgtaire est fortement compromise par la quasi-absence de


diffusion dinformation budgtaire et par laccs aux donnes systmatiquement soumis
autorisation de haute hirarchie. Comparativement 2006, la situation sest aggrave du fait
que la plupart des sites web des administrations financires ne sont plus fonctionnels.
Budgtisation base sur les politiques publiques
Des efforts ont t faits en matire dorganisation de la prparation du budget, notamment
travers la formalisation de la procdure de prparation, lamlioration des capacits de
prvisions et de cadrage macroconomique et budgtaire, une meilleure adquation entre
les politiques et les propositions budgtaires des ministres grce la mise en place depuis
des CDMT sectoriels dans tous les ministres.
Ces efforts sont amoindris par les insuffisances qui subsistent dans la coordination des
services en charge de la prvision des recettes ptrolires et ceux en charge des cadrages
macroconomiques. Ces insuffisances se traduisent par des retards qui ne permettent plus
de communiquer aux diffrents ministres, et en temps utile, les informations qui leur
permettraient de prparer leurs propositions budgtaires en conformit avec les priorits
arrtes par le cadre budgtaire.
Prvisibilit et contrle de lexcution du Budget
Pour ce qui concerne les recettes fiscales et douanires, la DGID et la DGDDI ont
amlior laccs de linformation sur les droits et obligations des contribuables, malgr
linsuffisance de leurs capacits de diffusion (absence de site web pour la DGID). Mais les
textes contiennent encore des dispositions insuffisamment claires, difficilement applicables
pour certaines, donnant lieu contestations pour dautres (fiscalit ptrolire, exonrations
fiscales).
Les administrations fiscales et douanires ne disposent pas encore des moyens ncessaires
pour couvrir de manire satisfaisante toute ltendue du territoire. Leurs activits sont
concentres sur les deux ples gographiques (Brazzaville et Pointe-Noire) qui,
probablement de ce fait, reprsentent plus de 90% des recouvrements. Cette insuffisance
est accentue par les retards dans la gnralisation du systme didentification (NIU) des
contribuables instaur depuis 2004.
Des progrs significatifs ont t faits dans la rduction des dlais de transfert sur le compte
unique du Trsor des recettes recouvres. Les efforts restent mener dans lorganisation
des comptabilits pour viter les carts frquemment constats entre les situations des
administrations fiscales et douanires avec celles du Trsor; produire rgulirement les tats
de rapprochement et liminer les risques daccumulation darrirs de recouvrement.
Des progrs similaires sont attendus pour ce qui concerne les recettes ptrolires (hors
fiscalit ptrolire). Des progrs ont dj t accomplis pour un meilleur suivi des
recouvrements effectifs et pour la rduction des dlais de leurs reversements au compte du
Trsor.

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iv

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


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ADE

Pour ce qui concerne les dpenses, les dispositifs de rgulation budgtaire sont
rudimentaires, tout comme lorganisation pour la gestion de la trsorerie. Les
dysfonctionnements des outils informatiques (SIDERE), dont les mesures de rhabilitation
prennent du retard, nexpliquent quen partie cette insuffisance. Les
recours,
insuffisamment encadrs, aux procdures sans engagement pralable ou sans
ordonnancement pralable conduisent des dpassements de crdits et des difficults de
trsorerie sources potentielles daccumulation darrirs.
La gestion de la dette extrieure et de la dette intrieure contractuelle est assure dans des
conditions tout fait satisfaisantes par la Caisse Congolaise dAmortissement qui produit
mensuellement des donnes fiables sur lencours, le service courant, et le stock darrirs.
Elle produit aussi les rapports annuels sur la viabilit de la dette et sur la stratgie
dendettement. Les efforts restent porter sur la dette non contractualise, qui rsulte
darrirs sur la dpense et dont la gestion est transfre la CCA. Les efforts devront
porter en particulier sur la clarification du statut de cette dette dont le montant est
significatif, et aussi sur la clarification du traitement qui est fait pour les mandats qui restent
en instance de paiement au Trsor en fin dexercice.
Le systme informatique ddi la gestion de la Solde est trs ancien et ne permet pas la
totale scurisation du fichier. Et ce dautant plus que la Direction de la Solde continue
manquer de moyens matriels suffisants. Il ny a pas non plus de systme scuris et
performant pour lintgration du fichier de la solde relevant du ministre en charge du
Budget, avec le fichier des agents de lEtat et qui relve de la Fonction publique. Un
systme informatique intgr, ddi tant la gestion de la solde qu celle de la gestion des
carrires des agents de lEtat a t dvelopp, mais il tarde tre oprationnel.
Le systme de passation de passation des marchs publics a t totalement modifi en 2009
pour le rapprocher des normes et bonnes pratiques internationales. Les organes quil
prvoit ont t mis en place progressivement et commencent tre oprationnels. Des
progrs significatifs sont dj enregistrs, notamment en relation avec la limitation du
recours aux modes de passation non concurrentiels et avec llaboration par les
administrations des plans de passation. Mais le dispositif reste amliorer sur des points
essentiels pour la transparence telle la publication des adjudications et celle des attributions
de marchs passs de gr gr.
Le contrle a priori des dpenses hors salaires et dette a connu des difficults suite la
dconcentration de la fonction de contrle financier (affectation de contrleurs financiers
auprs de gestionnaires de crdit). Le dispositif a t rorganis et renforc par un meilleur
encadrement et par la mise la disposition des contrleurs financiers de manuels de
procdures. Il ny a pas eu par contre de progrs dans la limitation du recours aux
procdures exceptionnelles qui autorisent lexcution des dpenses sans engagements
pralables, notamment pour les dpenses dinvestissement.
Pour ce qui concerne les vrifications internes (contrle a posteriori), les organes de
contrles existent, mais leurs capacits dintervention taient trs limites. Une priorit leur
a t accorde dans le cadre du plan daction pour lamlioration de la gestion des finances
publiques (PAAGFP). Bien quils ne soient pas encore pleinement oprationnels, ils ont

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


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ADE

accompli des progrs importants dans leur organisation. Linspection gnrale de lEtat a
ainsi travaill, avec lappui de partenaires techniques, llaboration dun Code de
dontologie et divers manuels adapts des normes internationales lintention des
inspecteurs, et vrificateurs.
Comptabilit, enregistrement de linformation et rapports financiers
Les systmes informatiques pour la tenue des comptabilits administratives et financires
connaissent des dysfonctionnements et ne sont pas en mesure de satisfaire les besoins de
tenue jour des comptabilits ainsi que les besoins dinformation pour la gestion du
budget. Le programme dinformatisation du ministre des Finances qui vise la rhabilitation
et lintgration de tous les systmes (SYDONIA, SYSTAF, SYGADE SIDERE etc..)
connait beaucoup de retards.
Le TOFE mensuel est produit (mais non diffus) par la Direction des tudes et de la
Planification du ministre des Finances partir de donnes extracomptables.
Les comptes sont produits en fin dexercice pour les besoins de prparation de la loi de
rglement, mais avec beaucoup de difficults. Pour lexercice 2012, les balances comptables
nont pu tre dites quune seule fois par le systme informatique.
Surveillance et vrification externes
Un gros effort a t fait pour rattraper les retards dans la prparation et ladoption des lois
de rglement. Les progrs ont t concrtiss par le fait que la loi de rglement 2012 a t
dpose au Parlement en mme temps que le projet de budget 2014, et adopte en
dcembre 2013.
La Cour des comptes et de discipline budgtaire CCDB, a t rorganise en 2005 et a
dvelopp des capacits pour le contrle de lexcution du budget de lEtat et de sa qualit.
Il lui reste renforcer ses moyens pour exercer ses autres missions quelle nassure
pratiquement pas, notamment le contrle juridictionnel des comptables publics.
Il lui reste aussi amliorer sa coordination avec les corps de contrle internes (IGF et
IGE) pour assurer une plus grande couverture des vrifications et audits.
Les progrs raliss dans la prparation des budgets, en particulier pour lamlioration de la
prvisibilit des quilibres financiers moyen terme et la traduction des priorits du PND
dans les objectifs budgtaires, vont dans le sens du renforcement des capacits du
Parlement exercer ses prrogatives en matire de contrle des objectifs et quilibres
budgtaires. Il en va de mme pour lorganisation et les procdures mises en place par les
deux chambres parlementaires pour lexamen des projets de loi de finances. Ces progrs ne
sont toutefois pas soutenus par davantage defforts pour amliorer, tant en quantit quen
qualit, linformation des dputs et, dune manire plus gnrale, du public sur les
situations conomiques et sur les finances publiques.

Rapport Final Juin 2014

vi

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Les insuffisances de linformation sur les finances publiques ont aussi un impact ngatif sur
la capacit du Parlement exercer un contrle efficient sur lexcution du budget. Les
rcents progrs raliss pour rattraper les dlais dans la prparation des lois de rglement et
pour renforcer lassistance de la Cour des comptes au Parlement, auront un impact limit
sur la qualit du contrle parlementaire aussi longtemps que les systmes comptables ne
sont pas amliors, et que des restrictions continuent peser sur la diffusion de
linformation.

Pratiques des bailleurs de fonds


La Rpublique du Congo ne bnficie que dappuis projets. Ils sont tous inscrits dans le
budget de lEtat, quel que soit le mode de financement (prts ou dons).
Le suivi des dcaissements des prts projets est assur de manire satisfaisante (en termes
de fiabilit et de dlai) par la CCA et les services du Ministre du Plan. Ce nest pas le cas
pour le suivi des projets financs sur dons.
Les bailleurs de fonds nappliquent pas encore les procdures nationales (circuit de la
dpense, passation des marchs, contrles) pour leurs appuis projet.

Conclusion
Comparativement 2006, le systme de GFP en Rpublique du Congo a connu quelques
progrs dans les domaines de lamlioration de la prvisibilit moyen terme et la qualit
de la prparation du budget, de lorganisation de la passation et des contrles des marchs
publics, dans la gestion de la dette contractuelle et dans le renforcement des capacits de
contrle interne et externe.
Pour dautres domaines, les progrs ne sont pas la hauteur des objectifs annoncs et des
efforts dploys. Cest le cas notamment pour les domaines de lorganisation et du suivi de
lexcution du budget, de la tenue des comptabilits administrative et financire, de
lencadrement des entits extrabudgtaires.
Dune manire gnrale, les efforts sont amoindris par linsuffisante priorit accorde :
- au renforcement des systmes informatiques dont limportance des retards pour
leur modernisation ne relverait pas que des problmes techniques ;
- au renforcement des capacits de diffusion de linformation.
ii) Evaluation de l'incidence des faiblesses de la gestion des finances
publiques.

Lvaluation est rsume dans le tableau qui suit.

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Effets des insuffisances sur les trois objectifs d'une bonne gestion des finances publiques
Discipline budgtaire
1. Crdibilit Le budget prsente un faible
du budget
degr de crdibilit au vu des
indicateurs du PEFA, en
raison principalement du nonrespect de la rpartition des
allocations de ressources par
ministre, et du non-respect
des limites de crdits autoriss
par la loi de finances.
La crdibilit peut aussi tre
affecte par les faiblesses du
systme de suivi des instances
de paiement.
2.
Exhaustivit
et
transparence

Le budget est prsent selon


des classifications conformes
aux standards internationaux.
Il nest pas accompagn de
toutes les informations utiles
pour faciliter la
comprhension et le contrle
par le Parlement.
Les informations sur les
budgets sont peu accessibles
ou peu diffuses au grand
public.

3.
Budgtisatio
n fonde sur
des politiques
nationales

Les cadres macroconomiques


et budgtaires, les Cadres de
Dpenses sectorielles Moyen
Terme tablis pour la
prparation du Budget des
ministres contribuent
amliorer la prvisibilit et
traduire, dans les budgets

Rapport Final Juin 2014

Allocation stratgique
Des ressources
Linsuffisant respect des
rpartitions sectorielles ne
favorise pas lallocation
optimale des ressources.
Les faiblesses du systme de
suivi des instances de
paiement risquent daboutir
laccumulation darrirs de
paiements se traduisant par
des surcots (intgration des
risques dans la dtermination
des prix par les fournisseurs
de lEtat) et des modifications
de la structure relle des
dpenses.
La documentation est
insuffisante pour permettre le
contrle parlementaire et
favoriser lallocation
stratgique des ressources.
Labsence de donnes
compltes et fiables sur les
tablissements publics
autonomes (EPA) et les
collectivits territoriales risque
de compromettre les choix
stratgiques par une
insuffisante prise en compte
des complmentarits entre les
interventions des
administrations centrales,
locales et les EPA.
Le manque de diffusion de
linformation rduit la
transparence et la capacit de
la socit civile contribuer
dterminer si les ressources
sont utilises conformment
aux priorits.
Le respect des stratgies et
politiques nationales travers
llaboration de budgets
programmes favorise
lallocation stratgique des
ressources. Mais les dlais de
prparation insuffisants
peuvent conduire une

Mise disposition efficiente


des services
Les rallocations de ressources
budgtaires nuisent
lefficience des biens et
services publics.

Labsence de mise en
cohrence des actions des
administrations centrales avec
celles des tablissements
publics autonomes et des
collectivits territoriales peut
conduire des gaspillages de
ressources.
Le manque de transparence
affaiblit la capacit de la
socit civile optimiser
lutilisation des ressources et
appuyer sur le terrain, les
politiques engages.
Le manque de transparence ne
permet pas non plus aux
communes de contribuer la
mise disposition effective
des moyens au niveau des
services primaires.

La perspective pluriannuelle
dans llaboration des budgets
permet dassurer les quilibres
financiers et damliorer la
faisabilit des programmes.
Elle permet doptimiser
larticulation des actions sur le
moyen terme et de prvoir la

viii

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Discipline budgtaire
annuels, les choix stratgiques
nationaux.
La prparation du budget
sappuie sur un calendrier
budgtaire prcis, mais pas
toujours respect.
La faiblesse de la coordination
entre les instances de
prvision des recettes
ptrolires et celles en charge
des prvisions
macroconomiques et
budgtaires est source de
retards dans la dtermination
des quilibres et objectifs
budgtaires.
Les processus de concertation
et darbitrage participent
galement la qualit de la
traduction dans les budgets,
des politiques arrtes. Mais
ces procds sont limits par
les dcisions tardives des
instances suprieures du
gouvernement en matire de
fixations des plafonds de
dpenses pour tous les
ministres.
4.
Prvisibilit
et contrle de
l'excution
du budget

Il nexiste pas de systme


formel de gestion
prvisionnelle de la trsorerie,
ce qui limite les capacits de
contrle de lexcution du
budget.
Les rgles et procdures de
contrle de la dpense salariale
ne garantissent pas la maitrise
des effectifs et la transparence.
Pour les dpenses hors
salaires, les rgles sont bien
tablies, mais leur efficience
est amoindrie par le recours,
frquent et insuffisamment
encadr, aux procdures
exceptionnelles.
Les moyens des services de
contrle internes ne sont pas
en rapport avec ltendue de

Rapport Final Juin 2014

ADE

Allocation stratgique
Des ressources
traduction partielle des
programmes dans les
propositions de budgets de
moyens.

Mise disposition efficiente


des services
mise disposition des
ressources au moment
opportun.

Labsence de gestion
prvisionnelle de la trsorerie
peut affecter lallocation
stratgique des ressources en
contraignant des
modifications non planifies,
certaines dotations
budgtaires.
La faiblesse des capacits
dintervention des services de
contrles internes peut aussi
se traduire par des surcots, et
des actes frauduleux qui
modifient la structure relle
des dpenses.

Le manque de prvisibilit des


flux de ressources peut
favoriser lmergence de
comportements et de
pratiques non conformes,
chez les gestionnaires, par
crainte des risques de blocages
de crdits.
La faiblesse des contrles
internes peut aussi gnrer
lmergence de pratiques de
corruption et de
dtournements de ressources

ix

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Discipline budgtaire

5.
Comptabilit,
Enregistreme
nt des
informations
et rapports
financiers

6.
Surveillance
et vrification
externe

iii)

leurs missions. La
coordination entre les diverses
institutions de contrle est
rduite
La faiblesse de lorganisation
des comptabilits
administratives et financires
ainsi que des systmes
informatiques ne permettent
pas la tenue jour des
comptes et la production
dinformations de gestion et
de contrle de lexcution du
budget.

Lactivit de la Cour des


comptes est limite par
linsuffisance de ses capacits
pour assurer ses missions de
contrle juridictionnel de tous
les comptables publics, ainsi
que ses missions de
vrifications.
Le Parlement est organis
pour lexamen et ladoption du
projet de Budget, et du projet
de loi de Rglement. Il ne
dispose pas de toutes les
ressources pour exercer sa
fonction de contrle et de
vrification, et ne reoit pas
les rapports des autres
institutions de vrification.

ADE

Allocation stratgique
Des ressources

Mise disposition efficiente


des services

Les insuffisances de la
comptabilit rendent difficiles
la dtermination et la matrise
des cots des programmes. Ce
qui limite les capacits
dallocations optimales des
ressources.
Les retards dans la production
de donnes ou le manque
dinformations sur lexcution
du budget peuvent aussi
entraner des restructurations
non planifies de la rpartition
des dpenses en fin dexercice.
La faiblesse des contrles
externes peut conduire la
dresponsabilisation dans
lexcution des politiques
arrtes.

Le manque dinformation sur


lexcution des budgets ne
permet pas la prise de
dcisions pour des actions
correctives au moment
opportun.
Elle ne permet pas non plus la
surveillance et le contrle de
lutilisation des fonds

La dresponsabilisation des
gestionnaires peut entraner
linefficacit des actions et
lchec des politiques.

Perspectives concernant la planification et la mise en


uvre des rformes

Au cours des cinq dernires annes, le Gouvernement sest dot de deux plans pour les
rformes de la gestion des finances publiques : le Plan dAction Gouvernemental pour la
Gestion des Finances Publiques (PAGGFP) ; et le Plan dAction pour lAmlioration de la
Gestion des Investissements Publics (PAAGIP).
Ces plans devront tre actualiss pour intgrer les actions et priorits induites par la
transposition dans le droit national des Directives CEMAC de dcembre 2011 relatives au

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Code de transparence dans la GFP, la Loi organique sur les finances publiques, au
Rglement gnral de la comptabilit publique, la Nomenclature budgtaire, au Plan
comptable et au TOFE.
Lefficacit de la conduite des rformes de la GFP devra sappuyer sur
- Un Plan de rformes global, intgrant lensemble des domaines de la GFP et bas
sur un cadre logique harmonisant les actions et les priorits.
- Un cadre institutionnel de mise en uvre, cadre dans lequel sont reprsents tous
les acteurs et dans lequel les tches et responsabilits en matire de rformes sont
identifies et rparties en cohrence avec leurs attributions et fonctions.
Les autorits semblent prendre conscience actuellement de limportance de ces deux
facteurs et envisagent de les prendre en compte pour les programmes venir.
Au-del de ces deux facteurs, cest la question de la diffusion de linformation qui va
constituer le facteur cl du succs ou de lchec des rformes. Celles prvues par le cadre
harmonis CEMAC dcoulent des principes de la Directive sur le Code de transparence de
la GFP.
La conduite des rformes devra sappuyer aussi sur une volont de rompre avec les
pratiques tendant limiter la diffusion de linformation.

Rapport Final Juin 2014

xi

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Comparaison rsume de lvolution


des notations des indicateurs entre
2006 et 2013
Nous prsentons ici de manire trs succincte une comparaison globale des notes des
indicateurs par rapport celles tablies en 2006.
Il faudra noter cependant que nous avons des divergences dapproche avec les valuateurs
de 2006 pour un grand nombre dindicateurs3. Au niveau de la section 3, nous avons relev
et expliqu ces divergences chaque fois que ncessaire. Dans ces cas, lvolution de la note
ne reflte pas lvolution relle de la situation. Les comparaisons prsentes ci-dessous
devront donc en tenir compte.
Sur les 28 indicateurs de haut niveau qui mesurent les performances du systme GFP (hors
pratiques des bailleurs de fonds), 2 ne sont pas comparables car ils ont t modifis par le
SPEFA, un navait pas t not en 2006 et un autre ne lest pas en 2013.
Sur les 24 restants, 13 ont en 2013 une note identique celle attribue en 2006 ; 4 ont une
note plus leve et 7 une note moins leve.
Sur les notes de 7 indicateurs dont la note est infrieure en 2013, seulement 2
correspondent une rgression effective de la performance. Les autres baisses ne
s'expliquent que par des divergences dans la mthode de notation.
Enfin, parmi les indicateurs dont la note n'a pas volu, un bon nombre se rapportent des
domaines o des progrs ont t raliss, mais ne permettent pas encore de justifier
l'amlioration de la note globale.

Indicateurs

M1 ou
M2

2006
Note
finale

2013
Note
finale

composantes

A. Rsultats du systme de gestion des finances publiques : crdibilit du budget


PI-1 : dpenses relles totales par rapport
M1
B
B
au budget approuv initialement
PI-2 : composition des dpenses relles par
M1
D
D
rapport au budget initialement approuv
PI-3 : recettes relles totales par rapport au
M1
A
A
budget initialement approuv

composantes

1
C

D+

Evolution

Etat comparatif 2006-2013 des valuations des indicateurs sur la Gestion des Finances
Publiques en Rpublique du Congo

()
B

(N)
(=)

Lvaluation 2006 tait une des toutes premires valuations PEFA. Les valuateurs ne disposaient pas encore de
tous les supports et explications utiles pour la conduire de manire tout fait conforme.
3

Rapport Final Juin 2014

xiii

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

M1 ou
M2

2006
Note
finale

2013
Note
finale

composantes

PI-4 : stock et suivi des arrirs de


M1
D+
D B
paiement sur les dpenses
B. Spcificits transversales : couverture et transparence
PI-5 : classification du budget
M1
C
C
PI-6 : exhaustivit des informations
contenues dans la documentation
M1
B
B
budgtaire
PI-7 : importance des oprations non
M1
C+
C A
rapportes de l'administration centrale
PI-8 : transparence des relations
M2
D
D D D
budgtaires intergouvernementales
PI-9 : surveillance du risque budgtaire
global imputable aux autres entits du
M1
D
D D
secteur public
PI-10 : accs du public aux principales
M1
D
D
informations budgtaires
C. Cycle budgtaire
C(1) Budgtisation base sur les politiques publiques
PI-11 : caractre organis et participatif du
M2
D+
D C C
processus annuel de prparation du budget
PI-12 : perspective pluriannuelle dans la
planification budgtaire et la politique des
M2
D+
D B D D
dpenses publiques
C(2) Prvisibilit et contrle de l'excution du budget
PI-13 : transparence de l'assujettissement et
M2
B
B B C
des obligations des contribuables
PI-14 : efficacit des mesures
dimmatriculation des contribuables et de
M2
D+
C D C
lvaluation de limpt, taxes et droits de
douane
PI-15 : efficacit du recouvrement des
M1
A
A A A
contributions fiscales et douanires
PI-16 : prvisibilit des fonds pour
M1
D
D D D
l'engagement des dpenses
PI-17 : suivi et gestion de la trsorerie, des
M2
B+
B B A
dettes et des garanties
PI-18 : efficacit des contrles des tats de
M1
C+
A B A C
paie
PI-19 : mise en concurrence, utilisation
optimale des ressources et contrle de la
M2
D+
passation des marchs publics
PI-20 : efficacit des contrles internes des
M1
D+
D C D
dpenses non salariales
PI-21 : efficacit du systme de vrification
M1
D
D D D
interne
C(3) Comptabilit, enregistrement de l'information et rapports financiers
PI-22 : rgularit et respect des dlais des
M2
D+
C D
oprations de rapprochement des comptes
PI-23 : disponibilit des informations sur
M1
D
D
les ressources reues par les units de

Rapport Final Juin 2014

composantes

()

()

C+

D+

C+

(=)

D+

(=)

NN NN D

NN

Evolution

Indicateurs

ADE

()

(=)
D

(+)
(=)
(=)

(+)
D

(+)

(=)

()

D+

()

D+

(N)

D+

(=)

(=)

D+

(=)
(=)

xiv

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

prestation des services primaires


PI-24 : qualit et respect des dlais des
rapports dexcution budgtaire produits en
cours danne
PI-25 : qualit et respect des dlais des tats
financiers annuels
C(4) Surveillance et vrification externes
PI-26 : tendue, nature et suivi de la
vrification externe
PI-27 : examen de la loi de finances
annuelle par le pouvoir lgislatif
PI-28 : examen des rapports de vrification
externe par le pouvoir lgislatif
D. Pratiques des bailleurs de fonds
D-1 : prvisibilit de lappui budgtaire
direct
D-2 : renseignements financiers fournis par
les bailleurs de fonds pour la budgtisation
D-3 : proportion de laide gre sur la base
des procdures nationales

Rapport Final Juin 2014

M1 ou
M2

2006
Note
finale

2013
Note
finale

composantes

composantes

Evolution

Indicateurs

ADE

M1

C+

D+

(-)

M1

D+

D+

(=)

M1

D+

(+)

M1

D+

D+

M1

C+

NN

B+

M1
M1
M1

NN NN
B

(=)
N

N
()
(=)

xv

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


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ADE

1. Introduction
L'objectif du PFM-PR
Le Congo a procd en 2006, avec l'appui des partenaires techniques et financiers, sa
premire valuation du systme de gestion des finances publiques. Elle avait servi tablir
un tat des lieux du systme de gestion des finances publiques.
La prsente valuation va servir mesurer les progrs accomplis depuis celle de 2006.
Elle servira aussi, le cas chant, revoir et renforcer les programmes de rformes en
cours pour acclrer l'amlioration des performances ainsi que la mise en uvre des
nouvelles dispositions prvues par les Directives de la CEMAC de dcembre 2011.
Le processus de prparation du rapport
Lquipe dvaluation a effectu une premire mission Brazzaville du 4 au 29 novembre
2013 pour entamer la seconde valuation du systme de Gestion des Finances Publiques
(GFP) Congolais sur la base des indicateurs de haut niveau du Cadre de Mesure de
Performance de la Gestion des Finances Publiques (PEFA).
La mission a dbut par un atelier de lancement prsid par un membre du Cabinet de
monsieur le ministre dlgu charg du Plan, reprsentant son ministre. Latelier a regroup
divers responsables des administrations financires, des reprsentants dinstitutions (Cour
des comptes, institut de la statistique, chambre de commerce..) et des reprsentants de
partenaires techniques et financiers. Les valuateurs ont, cette occasion,
- rappel les objectifs de leur mission,
- prsent les principes gnraux de la mthode PEFA,
- propos une dmarche et un plan de travail qui ont t approuvs.
Une journe de formation a ensuite t organise lintention de cadres des administrations
et institutions directement concernes par lvaluation. Au cours de cette journe, les
valuateurs ont prsent la mthode dvaluation, le contenu du rapport sur la performance
du systme de gestion des finances publiques et la signification des indicateurs (28
indicateurs de haut niveau et 3 indicateurs sur les pratiques des bailleurs de fonds).
Des sances de travail ont ensuite t organises avec les responsables et les cadres des
principaux services des ministres en charge des finances et de la planification, de
lenseignement primaire et secondaire et de lalphabtisation, de la Mairie de Brazzaville,
ainsi quavec la Cour des Comptes et de Discipline Budgtaire et la Commission Economie
et finances du Snat.
Des runions avaient t programmes avec dautres institutions (Commission en charge
des finances de lAssemble nationale, Chambre de commerce et organisations patronales)
mais elles nont pas t tenues en raison du manque de disponibilit de leurs reprsentants.

Rapport Final Juin 2014

Page 1

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Durant leur premier sjour Brazzaville, les valuateurs ont pu recueillir de nombreux
informations et documents utiles lvaluation. Sur cette base, ils ont produit un rapport
prliminaire qui a t soumis lapprciation des autorits en janvier 2014.
Conformment au plan de travail initialement dfini, les valuateurs ont effectu un second
sjour Brazzaville du 8 au 14 fvrier 2014 dont lobjectif tait de recueillir les ractions au
rapport prliminaire, et de complter leurs informations. Ils ont produit, lissue de ce
second sjour, un rapport provisoire qui a t prsent la partie nationale, aux partenaires
techniques et financiers et au Secrtariat du PEFA. Toutes ces parties ont exprim des
observations et des suggestions par crit et loccasion dune sance de travail tenue au
ministre des Finances le 23 mai 2014 et runissant les principaux responsables du
ministre des finances et dinstitutions de contrle (IGE et Cour des comptes) et le chef de
lquipe des valuateurs.
Les consultants ont prpar un document qui regroupe toutes les observations et
suggestions faites au rapport provisoire, et les rponses et suites qui leur seront donnes
dans le rapport dfinitif. Ce document a t prsent par le chef dquipe latelier de
validation du rapport dvaluation PEFA tenu le 27 mai au Ministre des Finances. Latelier
tait prsid par monsieur le Directeur de Cabinet et runissait les diffrentes parties
prenantes (responsables nationaux, partenaires techniques et financiers). A lissue de la
prsentation et des discussions, latelier a donn son accord sur le rapport dvaluation sous
rserve des modifications contenues dans le document sur les observations et suggestions.
Ce dernier est joint au rapport final de la seconde valuation PEFA en Rpublique du
Congo.
La mthodologie utilise
Lvaluation est centre sur les pratiques en matire de gestion des finances publiques de
lanne en cours (2013), en sappuyant, pour certains indicateurs, sur les donnes sur les
trois derniers exercices budgtaires clos (2010 2012). Elle se traduit par une notation des
indicateurs, selon la mthodologie et les barmes dcrits dans le manuel diffus par le
Secrtariat du PEFA en janvier 2011.
Les valuateurs se sont appuys sur :
- lanalyse dun grand nombre de documents collects lors des deux sjours en
Rpublique du Congo et relatifs au cadre lgislatif et rglementaire de la GFP, aux
tudes et valuations disponibles sur les organisations passes et actuelles de la
GFP, les documents produits dans le cadre de la prparation et de lexcution du
budget (rapports conomiques et financiers, notes et circulaires, manuels et
procdures), des notes et rapports des institutions de contrle, des rapports des
partenaires techniques et financiers (FMI notamment), des donnes et statistiques
conomiques et financires ;
- diverses sances de travail avec les responsables des ministres et institutions cits
prcdemment (voir partie ci-dessus sur le processus de prparation) et au cours
desquelles les consultants rappelaient lobjectif de leur mission, les modalits de
lexercice PEFA et son intrt pour lamlioration du processus de rformes de la
GFP et examinaient ensuite :

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ADE

o le cadre juridique et rglementaire dans lequel le service exerce ses missions,


o les moyens et les capacits disponibles, y compris les supports, manuels et
documents techniques mis la disposition des agents,
o les pratiques effectives, et les difficults ventuellement rencontres dans
lexercice des attributions,
o Les rapports, informations et autres donnes statistiques produits par le
service et diffuss le cas chant
des runions tenues avec les partenaires techniques et financiers dans le but de les
informer sur les objectifs et le droulement de lvaluation, et aussi pour leur avis
informations et apprciations sur la GFP.

Par ailleurs, la Dlgation de lUnion Europenne a, avec laide de ses assistants et celui de
la Coopration franaise au MEFPPI, appuy lorganisation et le suivi de toutes les tapes
du processus dvaluation.

Le champ couvert
Le secteur public est constitu des quatre secteurs juridiques suivants :
1. les administrations centrales (Institutions, ministres et leurs services dconcentrs)
2. les tablissements publics autonomes (y compris les agences) caractre
administratif ;
3. les collectivits territoriales ;
4. les entreprises publiques caractre conomique et commercial.
Seul le premier secteur (administrations centrales et leurs services dconcentrs) est
recouvert par lvaluation.
Les autres secteurs ne seront examins que dans le cadre de leurs relations budgtaires et
financires avec les administrations centrales.
L'importance conomique et financire relative de chacun de ces secteurs n'a pu tre tablie
par manque de donnes, en particulier sur les dpenses globales des collectivits
territoriales et des tablissements autonomes.

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ADE

2. Donnes gnrales sur le pays


2.1 Description de la situation conomique du pays
Le contexte national
Avec une population 4,4 millions dhabitants, le Congo-Brazzaville est un pays de faible
densit, avec en moyenne 13 habitants au km2.
Le rapport sur le Plan National de Dveloppement du CONGO 2012-20164 indique que le
revenu moyen par habitant tait valu en 2012 4 400 CFA/jour, soit environ 9 USD par
jour.
Il indique aussi quen 2011 prs de la moiti des congolais (46,5%) vivent en dessous du
seuil national de pauvret fix 994 FCFA/jour), contre 50,7% en 2005. La pauvret
touche davantage les campagnes o elle saccentue (64,8% de la population rurale en 2005
et prs de 75% en 2011).
Le rapport IDH 2012 situe le Congo la 138me place sur 186 (142 sur 187 en 2013) pays
dans le classement de lindice de dveloppement humain (IDH) des Nations Unies. Ce
mme rapport indique que lesprance de vie la naissance est de 51,1 ans (en 2011) avec
un taux de mortalit infantile trs lev de 76,4 .
Lconomie du Congo est fortement dpendante du secteur ptrolier qui reprsente en
2012 67% du PIB, 87% des exportations et plus de 80% des recettes du Budget de lEtat.
Lconomie du pays a, au cours des dernires annes, connu un taux de croissance en
rapport avec lvolution des prix du ptrole sur le march mondial (+4,6 % de moyenne
annuelle pour les dix dernires annes).
Toutefois, le pays aborde une priode de baisse tendancielle de sa production ptrolire
rsultant de la diminution de ses rserves. Il continuera bnficier de taux de croissance
levs pendant les prochaines annes grce des investissements sur de nouveaux champs
ptroliers. Le budget de 2014 a ainsi t bas sur une hypothse de croissance de 10%,
justifie par la mise en exploitation de nouveaux gisements. Mais les autorits envisagent la
priode aprs ptrole en renforant les investissements pour les infrastructures
conomiques et autres secteurs de croissance. Les perspectives dans le secteur minier sont
galement trs encourageantes.
Laccroissement de la dpense publique, en particulier les investissements publics, cre des
tensions inflationnistes. En 2012, lindice des prix la consommation a augment de 5,1%,
contre 1,9% en 2011.

Livre 1 du rapport Plan National de Dveloppement 2012-2016

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Programme de rformes global des autorits nationales


Aprs latteinte du point dachvement de linitiative PPTE en 2010 qui a permis au Congo
un allgement de sa dette, le Gouvernement sest dot dun nouveau Plan National de
Dveloppement (PND) pour la priode 2012-2016.
Le PND a retenu les cinq axes stratgiques suivants :
- la Gouvernance : politique, administrative, judiciaire, scuritaire et de dfense
nationale, conomique et financire;
- la croissance et la diversification de lconomie;
- le dveloppement des infrastructures conomiques et sociales ;
- le dveloppement social et linclusion;
- le dveloppement quilibr et durable.
La logique des rformes du systme de GFP en relation avec le PND
Les rformes de GFP sinscrivent dans laxe stratgique de la gouvernance. Le PND
souligne dans ce cadre :
- limportance du renforcement des institutions et corps de contrle pour scuriser
les ressources publiques ;
- lamlioration de la qualit de la programmation budgtaire (renforcement des
services de prvision des ministres, amlioration de la qualit de la dpense.)
Ces objectifs rejoignent ceux en rapport avec la mise en place des dispositifs prvus par les
nouvelles directives de la CEMAC de dcembre 20115.
2.2 Les objectifs budgtaires

Performance budgtaire
Les finances publiques du Congo sont caractrises par un budget depuis plus dune
dcennie. Le solde budgtaire a mme reprsent prs de 47% des recettes en 2008.
Cette situation rsulte, de lvolution trs favorable du secteur ptrolier, marque selon les
cas par une augmentation de la production ptrolire et/ou des cours du baril sur les
marchs internationaux. Le tableau 2 montre que les recettes ptrolires6 reprsentent
elles seules plus de 35% du PIB.

5
6

Le Plan 2012-2016 a t prpar avant la publication des Directives CEMAC


Les recettes ptrolires sont constitues de la part de production revenant lEtat, de la Redevance
proportionnelle et de la provision pour investissement. Les recettes de la fiscalit sur les entreprises ptrolires
ou sur la commercialisation des produits ptroliers sur le march intrieur ny sont pas incluses.

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Tableau 1 : Evolution des soldes budgtaires(*) de 2002 2012


(en milliards de Francs CFA)
Anne
Recettes
Dpenses
Solde
Solde/Recettes
Ralises
Ralises
2002
752,1
789,2
-37,1
-5%
2003
780,5
764,2
16,4
2%
2004
927,9
897,3
30,6
3%
2005
1 425,3
1 069,6
355,7
25%
2006
1 790,0
1 292,8
497,2
28%
2007
1 587,7
1 484,4
103,3
7%
2008
2 504,6
1 323,9
1 180,7
47%
2009
1 339,8
1 240,0
99,8
7%
2010
2 332,3
1 347,0
985,3
42%
2011
3 066,2
1 869,2
1 197,0
39%
2012
3 280,0
2 738,1
541,9
17%
2013 (prvisions)
3 308,0
2 293,0
1 015,0
31%
2014 (prvisions)
4 195,4
3 141,9
1 053,5
25%
(*) : Dans ce tableau, les recettes incluent les financements extrieurs (emprunts et dons), les dpenses
incluent lamortissement de la dette (bien que ce dernier ne constitue pas une dpense) et les projets financs
sur ressources extrieures
Source : Rapport de la Cour des comptes exercice 2012 et loi de finances 2013 et 2014

Laisance budgtaire qui caractrise ainsi la situation financire de lEtat est toutefois fragile
du fait de la forte dpendance vis--vis du seul secteur ptrolier. Les dpenses rapportes
au PIB hors ptrole montrent aussi cette fragilit. Ainsi, le ratio des dpenses de salaires
rapportes au PIB global est toujours contenu en dessous du plafond de 5%, mais celui des
salaires rapports au PIB hors ptrole est de lordre de 10%.
Cest les raisons pour lesquelles les autorits ont dcid de mener une politique prudente en
matire de dpenses. Elles ont adopt depuis 2013 une rgle budgtaire visant se
prmunir contre la volatilit des recettes ptrolires (voir encadr 1 ci-dessous). Elle repose
sur le principe dun plafonnement des dpenses globales pour :
- limiter les dpenses de fonctionnement un niveau compatible avec les ressources
hors ptrole,
- augmenter les investissements, mais dans la limite des capacits de ralisation et
dabsorption,
- dgager une pargne pour scuriser lavenir.
Les donnes du tableau 3 montrent que les dernires prvisions de finances respectent
peu prs les parts 1/3 de dpenses pour le fonctionnement et 2/3 pour linvestissement,
avec une pargne budgtaire en hausse. Le dfi pour le Gouvernement reste sa capacit
maintenir cette rgle malgr la pression de la demande de dpenses de tous les secteurs.

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Tableau 2 : Evolution des recettes de lEtat en % du PIB global


Nature
des
recettes
Recettes totales
(avec dons)
Recettes fiscales
Recettes
ptrolires

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

2013

2014

38,8

44,4

44,9

43,8

44,6

48,1

42,6

47,0

47,9

6,6
31,8

5,9
37,9

6, 1
38,2

5,7
37,5

6,9
36,9

6,9
39,0

9,5
32,8

10,3
35,0

11,7
34,4

Source : Rapports du FMI sur le Congo, Octobre 2013, Aot 2012 ;

Encadr 1 : la nouvelle rgle budgtaire


Cette rgle prvoit lallocation chaque anne de 1500 milliards de FCFA de recettes
ptrolires aux dpenses courantes (500 milliards de FCFA) et dinvestissement (1000
milliards de FCFA), tandis que le reste des recettes ptrolires est pargn dans les
dpts de ltat. Lallocation permettrait de progresser dans lassainissement des finances
publiques et de faciliter un dveloppement de linfrastructure compatible avec la capacit
dabsorption du Congo et comme lenvisage le Plan national de dveloppement. Pour la
priode 20132020, prs de 70% du total des recettes ptrolires projetes seraient ainsi
dpenses (dont les deux tiers seraient consacrs aux biens dquipement) et 30%
pargnes.
A linverse, si les recettes ptrolires chutent temporairement sous la barre des 1500
milliards de FCFA, la rgle prvoit des dispositions permettant aux autorits de tirer sur
les fonds pargns afin de prserver les dpenses dinfrastructures
Source : Rapport du FMI, article IV, Octobre 2013, Aot 2012

Allocation stratgique des ressources


Les tableaux 3 et 4 donnent la rpartition conomique des prvisions de dpenses
budgtaires (en % du PIB global) pour la priode 2008 2014 et la rpartition sectorielle
des dpenses effectives pour 2010 et 2012.
Tableau 3 : Rpartition conomique des dpenses de lEtat (prvisions en % du
PIB global)
Nature
1-Dpenses courantes
Dont Salaires
2-Dpenses
dinvestissement
Dont investissements sur
ressources internes

2008
14,9
3,1
8,9

2009
13,9
3,8
10,8

2010
11,2
3,2
10,2

2011
10,3
3,1
16,3

2012
10,2
3,5
26,3

2013
10,7
3,9
23, 4

2014
11,5
4,4
23, 8

7,3

10, 3

8,9

13,6

18,5

19,5

21,3

Source : Rapports FMI sur le Congo, 2013, 2012 et 2011.

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Tableau 4 : Rpartition sectorielle des dpenses de lEtat (en milliards de FCFA)


Anne
Ministre/institution
12 - Parlement
13 - Prsidence de la Rpublique
21 - Dfense Nationale
31 - Affaires Etrangres et Coopration
34 - Intrieur et Dcentralisation
37 - Construction, Urbanisme et Habitat
39 - Energie et Hydraulique
41 - Agriculture et Elevage
43 - Equipement et Travaux Publics
44 - Transports, Aviation Civile et Marine Marchande
52 - Economie, Plan, Amnagement du territoire et
intgration
53 - Finances, Budget et Portefeuille Public
61 - Enseignement Primaire, Secondaire et
Alphabtisation
62 - Enseignement Suprieur
68 - Enseignement technique, professionnel, formation
qualifiante et Emploi
71 - Sant et Population
- Autres Ministres et Institutions
- Charges Communes
Total

2010

2012

ralis
27,6
66,2
82,1
19,1
86,4
16,4
58,9
21,6
175,4
78,1
10,4

%
2,5%
6,0%
7,4%
1,7%
7,8%
1,5%
5,3%
2,0%
15,9%
7,1%
0,9%

ralis
37,7
88,7
199,4
28,6
289,5
44,9
228,3
34,3
281,8
115,7
37,6

%
1,7%
3,9%
8,8%
1,3%
12,8%
2,0%
10,1%
1,5%
12,5%
5,1%
1,7%

64,9
77,6

5,9%
7,0%

166,0
116,3

7,3%
5,1%

26,7
21,3

2,4%
1,9%

41,3
29,9

1,8%
1,3%

72,7
96,8
50,5

6,6%
8,8%
4,6%

144,1
112,2
213,8

6,4%
5,0%
9,5%

1 104,3

100,0%

2 261,7

100,0%

Source : Rapport de la Cour des comptes

Ces donnes montrent que les objectifs en matire daugmentation des ressources au profit
des secteurs sociaux nont pas t atteints pour les deux annes indiques. Sur
recommandation du Parlement, le Gouvernement a relev les parts de ces secteurs,
notamment de lducation, dans les budgets 2013 et 2014.
2.3 Le cadre juridique et institutionnel de la gestion des
finances publiques
Le cadre juridique
Le cadre juridique des finances publiques est le cadre classique des finances publiques
adopt en Afrique francophone. Suite ladoption en dcembre 2011 des six directives
CEMAC relatives la gestion des finances publiques, il est en pleine transition en vue de sa
mise en conformit avec les normes internationales.
Les rgles fondamentales rgissant le systme actuel sont dfinies par des textes de haut
niveau que sont la Constitution et la Loi organique relative au rgime financier de l'Etat.

Rapport Final Juin 2014

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RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

La Constitution. Promulgue le 20 janvier 2002, elle prcise le rle du Parlement en matire


de finances publiques (contrle des politiques budgtaires et financires de lexcutif, vote
de la loi de finances et de la loi de rglement). Elle prcise les dates limites de dpt sur le
bureau du Parlement des projets de loi de finances et de loi de rglement.
La loi organique relative au rgime financier de l'Etat (LORFE).
Jusquen 2013, le rgime financier tait dfini par la loi de fvrier 2000. Une nouvelle Loi
organique a t adopte en 2012 et certaines de ses dispositions, notamment en matire de
prsentation du projet de budget, commencent tre appliques. Mais pour lessentiel, cest
la loi de fvrier 2000 qui reste en vigueur. Elle comporte l'essentiel des rgles
fondamentales rgissant le systme de gestion des finances publiques.
Elle prcise notamment :
- Les grands principes budgtaires ;
- La prsentation du budget ;
- Le contenu et la porte des lois de finances (de l'anne, rectificatives et de
rglement);
- La nature des ressources et des charges ;
- Les rgles rgissant les comptes spciaux et les budgets annexes ;
- Les grandes tapes de la procdure budgtaire ;
- La distinction entre mesures votes et mesures nouvelles ;
- La nature des documents prsents au Parlement
- La procdure d'examen du projet de loi de finances par le parlement ;
- Les rgles d'excution du budget de l'Etat (distinction entre ordonnateurs et
comptables, rgles de modification de l'autorisation parlementaire, ).
- Les principes du contrle de la Cour des comptes.
Les Autres lois.
La constitution de 1992 et le chapitre II de la loi n 19-99 du 15 aot 1999 portant
organisation du pouvoir judiciaire traitent de la comptence, lorganisation, les attributions,
les rapports annuels et avis, infractions et sanctions de la Cour des Comptes et de Discipline
Budgtaire du Congo (CCDBC). Prsidence de la Rpublique.
La loi 38/59 du premier juillet 1959 portant fixation des attributions du Contrleur financier de
la Rpublique du Congo.
Les dcrets.
Le rglement gnral sur la comptabilit publique. Il est tabli par le dcret 2000-187 du 10 aot
2000 de la Prsidence de la Rpublique (texte en cours de rvision en raison de ladoption
de la nouvelle LORFE). Il traite :
- des ordonnateurs ;
- des comptables publics;
- des oprations de recettes ;
- des oprations de dpenses (en particulier des quatre phases de la dpense) ;
- des rgies d'avances et des rgies de menues recettes ;
- de la comptabilit.

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Page 10

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ADE

Le dcret n 92.783 du 29 aot 1992 portant nomenclature du budget de ltat. Cette


nomenclature revt deux aspects : un aspect fonctionnel et un aspect comptable.
Le Dcret 2009-156 du 20 mai 2009 portant code des marchs publics, qui renouvelle lancien
cadre portant rglementation des marchs publics. Il fixe les nouvelles rgles rgissant la
prparation, la passation, lapprobation, lexcution, le contrle et la rgulation des marchs
publics. Il fixe galement les rgles rgissant la passation, le contrle et la rgulation des
conventions de dlgations de service public. Il tablit enfin le rglement du contentieux
des marchs publics et des dlgations de services publics.

Plusieurs textes dapplication de ce code ont t pris notamment :


-

Le dcret n 2009-157 du 20 mai 2009 portant attributions, organisation et


fonctionnement de l'autorit de rgulation des marchs publics ;
Le dcret n 2009-159 du 20 mai 2009 portant attributions, organisation et
fonctionnement de la direction gnrale du contrle des marchs publics ;
Le dcret n 2009-160 du 20 mai 2009 fixant les modalits d'approbation des
marchs publics ;
Le dcret n 2009-161 du 20 mai 2009 portant organisation et fonctionnement de
la cellule de gestion des marchs publics ;
Le dcret n 162 du 20 mai 2009 fixant les seuils de passation, de contrle et
d'approbation des marchs publics.

Le Dcret 99-202 du 31 octobre 1999 portant attributions et organisations de l'inspection


gnrale des finances, Prsidence de la Rpublique. Il rglemente le corps de contrle interne
postriori au sein du ministre en charge des finances.
A des niveaux infrieurs, des dcrets et des arrts portent attributions et organisations :
- des ministres (dcrets de la Prsidence de la Rpublique) ;
- des directions gnrales l'intrieur des ministres (dcrets de la Prsidence de la
Rpublique) ;
- des directions centrales, des services et des bureaux l'intrieur des directions
gnrales (arrts des ministres concerns).
Les textes portant attributions et organisation des services et des bureaux de la Direction gnrale du
budget (arrt 5470 du 16 juin 2004), des services et des bureaux de la Direction gnrale de la
comptabilit publique (arrt 10997 du 4 novembre 2004) viennent dtailler la mise en
application des textes cits supra.
Des instructions viennent complter le dispositif, en particulier :
- la Note Explicative du 3 janvier 1992, relative au contenu des comptes par
nature du Budget de l'Etat ; cette nomenclature des comptes par nature s'inspire
du plan comptable UDEAC de 1974 qui retient 9 classes de compte. Cette Note
dcrit le contenu des comptes par nature des classes de comptes I et 2 relatives
au budget d'investissement et 6 et 7 relatives au budget de fonctionnement.
- l'Instruction interministrielle relative la nomenclature budgtaire de l'Etat, 1992, mise
jour en 1993, Premier Ministre, Ministre des Finances et du Budget, Ministre du

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Plan ; cette nomenclature prsente essentiellement les comptes selon la


classification administrative et par nature conomique.
LInstruction relative la mise en application du plan comptable gnral de l'Etat, du 13
janvier 2001, Ministre de l'conomie, des finances et du budget.

Le cadre institutionnel
Les principaux acteurs institutionnels de la gestion des finances publiques sont le
Parlement, la Chambre des comptes et de discipline budgtaire, les administrations
publiques.
Le Parlement, constitu de lAssemble Nationale et du Snat, il contrle laction du
gouvernement travers ladoption des projets de lois de finances et de lois de rglement.
Le contrle des finances publiques par le Parlement peut aussi sexercer au moyen
dauditions et de commissions denqute. Chaque chambre parlementaire dispose dune
commission en charge de lconomie gnrale, des Finances et du Plan.
La Cour des Comptes et de Discipline Budgtaire, institue par la Constitution, est
lInstitution Suprieure de Contrle (ISC). A ce titre, elle exerce le contrle juridictionnel
sur les comptables publics, assiste le Parlement dans le contrle de l'excution des lois de
finances et ralise des missions de vrification et daudit.
Le Ministre de lEconomie, des Finances, du Plan, du Portefeuille public et de
lIntgration (MEFPPPI) a t cr par le Dcret n2012-1154 du 9 novembre 2012. Il
regroupe toutes les attributions anciennement dvolues aux ministres en charge de
lconomie, des finances, du budget et de la planification. La rorganisation de ses services
(restructuration de ses directions gnrales) se fait progressivement depuis 2013. Elle nest
pas encore acheve au moment de la seconde valuation PEFA.
Les autres administrations publiques (ministres et leurs services dconcentrs, les
tablissements publics et "fonds" ; les collectivits territoriales). Le ministre de
lconomie, des Finances, du plan, du portefeuille public et de lintgration joue un rle
prpondrant dans les finances publiques.
Les ministres techniques ont pour rle :
- en matire d'laboration du budget, de proposer des avant-projets de budget au
Ministre des Finances ainsi quau Ministre dlgu en charge du plan (qui
coordonne la prparation du budget d'investissement) ;
- en ce qui concerne l'excution du budget, de formuler des demandes
d'engagement auprs du Ministre en charge des finances.
Si le Ministre dlgu en charge du plan encadre la procdure d'laboration du budget
d'investissement, le Ministre des Finances est charg de la prsentation du document global
du budget.

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Au niveau de l'excution du budget, le ministre dlgu en charge du plan labore avec les
ministres techniques, le programme dinvestissement ; le Ministre en charge des finances,
est le seul ordonnateur du budget de l'Etat.
Les catgories dordonnateurs
a - Les ordonnateurs de lEtat
o Au niveau central
- Le ministre des Finances est lordonnateur principal des recettes et des dpenses
du budget de lEtat.
- le directeur gnral du budget, le directeur gnral des impts et le directeur
gnral des douanes et des droits indirects sont des ordonnateurs dlgus du
ministre en charge des finances. Pour les comptes spciaux du Trsor,
lordonnateur dlgu est le responsable des comptes spciaux correspondant aux
attributions de son dpartement.
- Les ministres participent lexcution du budget de l'Etat en qualit
dadministrateurs de crdits. A ce titre, ils sont responsables de la gestion des
crdits allous leurs dpartements. Ils exercent leurs fonctions
d'administrateurs, soit par eux - mmes, soit travers leurs dlgus accrdits
auprs de l'ordonnateur principal du budget de lEtat ou de ses dlgus (cf. Loi
organique n1-2000 relative au rgime financier de lEtat).
o Au niveau dconcentr
- le directeur des Finances est lordonnateur principal du budget du dpartement.
- Le prsident du Conseil dpartemental est l'ordonnateur principal du budget vot
par le conseil dpartemental.
b les ordonnateurs des tablissements publics
- Les directeurs des tablissements publics sont les ordonnateurs principaux des
recettes et des dpenses de ces tablissements. Ils peuvent se faire suppler en
cas dabsence ou dempchement. Les ordonnateurs des organismes publics
peuvent, au niveau des tablissements publics dconcentrs, exercer leurs
attributions par lintermdiaire des ordonnateurs secondaires.
c - les ordonnateurs des collectivits locales
- Le prsident du conseil municipal ou le maire est l'ordonnateur principal du
budget de la collectivit locale. Toutefois, il peut dlguer ses pouvoirs aux
ordonnateurs dlgus tant en recettes qu'en dpenses. Pour les crdits des
services dconcentrs de lEtat installs dans les collectivits locales, les centres
de sous ordonnancement sont institus pour assurer les oprations de liquidation
et dordonnancement du budget de lEtat dans le dpartement. Ces centres de
sous ordonnancement sont des services de la direction gnrale du budget et
sont dirigs par un ordonnateur secondaire.
Les catgories de comptables publics
a les comptables de lEtat
- Au niveau central, le trsorier-payeur gnral est le comptable principal du budget
de l'Etat. Il est assist dans l'exercice de ses fonctions par des comptables
secondaires ou subordonns. Les comptables secondaires sont ceux dont les
oprations sont centralises par un comptable principal qui ils rendent compte.

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Les payeurs auprs des ambassades, les trsoriers payeurs rgionaux et les
receveurs et percepteurs sont des comptables directs du Trsor et des comptables
subordonns du TPG.
Les trsoriers payeurs rgionaux, les percepteurs de district, les receveurs des
impts et des douanes sont des comptables subordonns.
Les comptables dordre sont des agents de lEtat qui, sans excuter eux-mmes
les oprations financires en matire de recettes ou de dpenses, centralisent et
prsentent, dans leurs critures et leurs comptes, les oprations excutes par
dautres comptables.
Au niveau dconcentr, les receveurs municipaux sont des comptables
secondaires.

b - Les agents comptables des tablissements publics sont des comptables


principaux des budgets des tablissements concerns.
c - Les Receveurs percepteurs sont des comptables principaux des budgets
des collectivits locales.
Le Contrle financier ou contrle Budgtaire
Le contrleur financier est charg de veiller au respect de la rglementation en vigueur en
matire d'excution de la dpense. Il exerce un contrle a priori sur toutes les dpenses du
budget de l'Etat aux phases d'engagement et de liquidation. Le contrle financier ou
budgtaire a pour mission dappuyer le ministre en charge des finances dans le contrle du
budget gnral, du budget des tablissements publics et du budget les collectivits locales.
Le contrleur financier suit, sur le registre des dpenses engages, lemploi et la
disponibilit des crdits ouverts pour chaque budget, par les lois, les dcrets et les arrts. Il
contrle la rgularit des projets de marchs publics, la rgularit des dpenses et la
liquidation du service fait dans les centres de sous-ordonnancement. Chacun des 12
dpartements administratifs a un directeur dpartemental de contrle budgtaire qui assure
le contrle des services de lEtat et des services dcentraliss.
Le contrle de lexcution du budget gnral de lEtat
Le contrle interne de ladministration publique ou encore contrle administratif est assur
ex ante par le Contrle financier sur la rgularit des engagements de dpenses et la liquidation
du service fait ; il est exerc ex post par l'Inspection gnrale des finances et l'Inspection gnrale
d'Etat ; Linspection Gnrale dEtat est la structure suprieure de contrle de lordre
administratif.
Les principales caractristiques du systme de gestion des finances publiques
La prparation de la loi de finances et du budget de lEtat
Selon larticle 43 de la loi organique relative au rgime financier de lEtat n1-2000,
llaboration du projet de loi des finances y compris le projet de budget incombe au
ministre des Finances qui, sous l'autorit du chef du Gouvernement, prpare les projets de

Rapport Final Juin 2014

Page 14

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


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loi de finances qui sont arrts en Conseil des ministres. Il lui appartient de centraliser les
demandes de crdits de tous les ministres et d'tablir seul les prvisions des recettes du
budget de l'Etat.
La prparation du budget se fait au sein dun cadre organisationnel, le comit permanent de
cadrage macroconomique et budgtaire, qui prpare priodiquement, le rapport de cadrage
budgtaire. Le Plan National de dveloppement est le document de base de la
programmation budgtaire ; il retrace les prvisions budgtaires; il y est dfini pour chaque
ministre, les parts stratgiques qui sont actualises chaque anne en fonction de la
conjoncture. En juin de lanne n-1, le comit de cadrage prpare le cadrage qui sert
llaboration du rapport de programmation ; le rapport de programmation est le document
cl utilis pour la prparation du budget. Le processus de confrence budgtaire dbute
gnralement en juillet de lanne n-1 et se termine en septembre.
Lexamen du projet de loi de finances se fait au niveau de chacune des chambres du
Parlement, savoir lAssemble Nationale et le Snat, et ce, travers leurs commissions de
lconomie et des finances. Le processus dbute par la prsentation du projet de budget
devant chacune des chambres du Parlement. Il est organis des sances de discussion avec
les ministres dpensiers sur leurs programmes de budget. Sur cette base, les commissions
prparent un rapport qui est soumis en plnire. Le processus de vote de la loi de finances
se fait en deux tapes ; un premier vote intervient dabord au sein de la commission des
finances, et ceci avant la plnire. Ce vote permet dobtenir un consensus au sein de la
commission, autour des amendements qui ont t majoritairement retenus. La loi ainsi
vote est promulgue par le Prsident de la Rpublique avant le premier jour de lanne n.
Lexcution de la loi de finances et du budget de lEtat
Suite la promulgation de la loi de finances, une circulaire est labore par le ministre des
Finances portant instructions des modalits dexcution et de contrle du budget de lEtat
pour lexercice en cours. Gnralement, il est prpar une lettre communiquant aux
ministres dpensiers, leurs plafonds budgtaires ou parts.
Lexcution de la loi des finances est base sur les procdures dcrites par le dcret 2000187 portant rglement gnral sur la comptabilit publique et le dcret n2009-230 portant
rglement des modalits dexcution des dpenses de lEtat qui consacrent tous les deux, le
principe de sparation des fonctions dordonnateur et de comptable et dcrivent les
procdures dexcution des dpenses et des recettes de lEtat.

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Page 15

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


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ADE

3. valuations des systmes, des


processus et des institutions de
gestion des finances publiques
Dans cette section seront prsentes et analyses les volutions en matire de performance
du systme de GFP depuis l'tat des lieux tabli en 2006. Pour chacun des indicateurs nous
rappellerons succinctement (texte en italique) la situation constate en 2006 et la note qui
avait t attribue. Nous prsenterons ensuite les principaux lments qui caractrisent la
priode actuelle, la nouvelle mesure de lindicateur et ses justifications. Le cas chant, nous
signalerons et expliquerons les ventuelles divergences dapproche en matire de notation
que nous aurons avec les valuateurs de 2006. De mme, nous rappellerons, chaque fois
quil nous sera possible de le faire, les actions de rformes en cours qui apporteront terme
une amlioration de la note de l'indicateur.
3.1 Crdibilit du budget
La mesure des trois premiers indicateurs de crdibilit du budget ne peut se faire que pour
des exercices budgtaires clos. Lanne 2013 ntant pas acheve, nous avons retenu les
trois annes 2010 2012. Le tableau 5 ci-dessous rsume les donnes pour ces trois
exercices.
Tableau 5: Excution des budgets 2010 2012. En milliards de FCFA
2010
LF_Initi. Ralisat.

Taux

2011
LF_Initi. Ralisat.

Taux

2012
LF_Initi. Ralisat.

Taux

Total Recettes (1)


Recettes fiscales
Impts et taxes intrieurs
Droits et taxes de douanes
Recettes non fiscales
Recettes ptrolires (2)
Autres recettes non fiscales

2 673,0
408,0
336,0
72,0
2 265,0
2 227,9
37,1

2 250,8
445,5
367,6
77,9
1 805,3
1 781,7
23,6

84,2%
109,2%
109,4%
108,2%
79,7%
80,0%
63,7%

2 791,1
540,0
420,0
120,0
2 251,1
2 223,1
28,0

2 850,2
549,6
448,5
101,1
2 300,5
2 282,8
17,7

102,1%
101,8%
106,8%
84,3%
102,2%
102,7%
63,2%

3 059,6
603,5
472,5
131,0
2 456,1
2 407,6
48,5

2 966,8
619,8
502,2
117,5
2 347,0
2 290,8
56,3

97,0%
102,7%
106,3%
89,7%
95,6%
95,1%
116,0%

Dpenses (3)

1 107,0

1 104,3

99,8%

1 429,4

1 495,0

104,6%

1 753,2

2 261,8

129,0%

Dpenses de personnel
188,0
179,5 95,5%
Biens et services
175,0
178,7 102,1%
Transferts courants
199,0
180,8 90,8%
Charges communes yc
29,0
50,5 174,1%
imprvus
Investissements (4)
516,0
514,8 99,8%
Charges
2,6%
4,6%
communes/dpenses totales
(1) Recettes hors dons.
(2) Y Compris les provisions pour investissements

211,4
162,5
223,8
36,8

206,7
195,5
224,2
53,8

97,7%
120,3%
100,2%
146,3%

248,5
220,1
330,0
39,6

248,4
288,2
387,0
112,2

100,0%
131,0%
117,3%
283,3%

795,0
2,6%

814,9
3,6%

102,5%

915,0
2,3%

1 226,0
5,0%

134,0%

Rapport Final Juin 2014

Page 17

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


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ADE

(3) Dpenses hors dettes


(4) Hors investissements financs sur ressources extrieures (prts et dons projets), y compris dpenses PPTE et
C2D.
Sources : Lois de finances initiales pour les prvisions. Lois de rglement pour les ralisations 2010 et 2011 7,
rapport de la Cour des comptes pour les ralisations 20128.

PI-1. Dpenses relles totales par rapport au budget initialement approuv


Situation 2006 : note B
La suite des carts sur trois ans, 6%, 1% et 7% ne correspond aucune des quatre ventualits
prvues par la notation de l'indicateur. La note B est celle qui s'approche le plus des carts
constats.
Remarque : La situation 2006 correspondait bien la note B, mais la justification donne par les
valuateurs ntait pas correcte. La note 2006 tait justifie par le fait que les conditions taient
remplies pour B, mais pas pour A. (La note B sattribue par dfaut).

Situation 2013 :
Nous prsentons en annexe 1 les tableaux de calcul des ratios servant la dtermination
des notes pour les indicateurs PI-1 et PI-2. Les rsultats sont rsums dans le tableau 6 qui
suit :
Tableau 6- Matrice de rsultats pour PI-1 et PI-2

Exercice
Exercice 2010
Exercice 2011
Exercice 2012

Pour PI-1
Variation totale des
dpenses
0,2%
4,6%
29,0%

PI-2 composante (i) PI-2 composante (ii)


Dcomposition de la
Affectation
variation
proportionnelle des
imprvus
18,7%
21,6%
3,2%
28,2%

Sources : Lois de finances initiales pour les prvisions, Lois de rglement et rapports de la Cour des comptes
pour les ralisations.
Calculs : dtaills en annexe 1

Les dpenses relles totales par rapport aux prvisions budgtaires (Lois de finances
initiales) ont enregistr des carts de 0,2%, 4,6% et 29,0% respectivement pour les annes
2010, 2011 et 2012. La note pour lindicateur PI-1 est donc C [critre minima : au cours des
trois dernires annes, les dpenses effectives nont quune seule anne enregistr un cart correspondant un
montant quivalent plus de 15% des dpenses prvues au budget ].
Il est noter que lanne 2012 a connu une situation exceptionnelle en raison de la
catastrophe survenue en mars (explosion dun dpt de munitions Brazzaville). Le
Gouvernement a d faire approuver une loi de finances rectificative en mai 2012 qui a
7
8

Loi n 44-2012 et 45-2012 du 29/12/2012 portant respectivement rglement dfinitif du budget 2010 et du
budget 2011.
Rapport sur le contrle de la loi de finances, anne 2012 . Cour des Comptes et de Discipline Budgtaires.

Rapport Final Juin 2014

Page 18

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


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ADE

modifi significativement la loi de finances initiale. Les crdits pour achats de biens et
services et pour les transferts courants ont t augments de prs de 120,4 milliards de
FCFA (+20,4%) ; les crdits dinvestissements sur ressources internes ont t augments de
prs de 371,8 milliards de FCFA (+41%). Au total, les crdits pour lanne 2012 ont t
modifis et augments de 492,1 milliards de FCFA (+28%).
Indicateur et composantes
PI-1. Dpenses relles totales par
rapport au budget initialement
approuv
(i) Diffrence entre les dpenses
primaires totales relles et les
dpenses primaires initialement
prvues au budget

Note
2006
B

Note
2013

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

C
B

Lcart
des
dpenses
effectives
(ordonnancements) par rapport aux prvisions
de la loi de finances initiale a reprsent
respectivement 0,2% ; 4,6% et 29,0% pour les
annes 2010 2012.

PI-2. Composition des dpenses relles par rapport au budget initialement


approuv
Situation 2006 : note D
Les deux dernires annes, la variation de la composition des dpenses a t suprieure de 21% et 29%
l'cart global des dpenses primaires.).
Situation 2013.
Les budgets annuels comportent une ligne de charges communes reprsentant entre 3% et
5% des dpenses hors dette et hors projets financs sur ressources extrieures (entre 5 et
10% des dpenses hors dette et hors investissements). Elles sont habituellement
constitues pour lessentiel de dpenses de biens et services (frais financiers,
consommations deau dlectricit et de tlphone et fournitures de bureau). Lvaluation
2006 a, juste titre, considr ces charges communes comme secteur (institution)
spcifique pour le calcul de lindicateur PI-2.
Mais pour lvaluation 2013, nous sommes tenus de procder diffremment, car le
secrtariat du PEFA a modifi la mthode de mesure de lindicateur PI-2. Il y a ajout une
composante pour tenir compte de la manire dont les rserves provisionnelles sont
utilises. Nous continuerons donc considrer comme secteur spcifique les charges
communes hors rserves provisionnelles dont les crdits doivent normalement tre imputs
aux lignes budgtaires pour lesquels ils ont t consomms.

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Composante i) Ampleur des carts dans la composition des dpenses au cours


des trois dernires annes
Nous avons calcul la dcomposition de la variation (voir annexe 1) pour les trois annes
de rfrences 2010 2012 (derniers exercices clos).
Les rsultats, reproduits dans le tableau 6, montrent que pour les trois annes considres,
la dcomposition de la variation a t respectivement de 18,6%, 21,6% et 28,2%. Ce qui
permet dtablir le score D pour la premire composante de PI-2 [critre : La composition
des dpenses sest carte du budget initial de plus de 15 % pendant au moins deux des trois dernires
annes ].
Composante ii) : montant moyen des dpenses rellement imputes la
rserve provisionnelle
Les rserves provisionnelles sont, conformment la loi organique de 2000, incluses dans
les charges communes9. Pour les trois annes 2010 2012 les dpenses relles imputes la
rserve provisionnelle ont reprsent en moyenne 3,2 % des dpenses totales (voir calculs
en annexe 1).
Cette situation correspond la note B pour la composante [critre : Les dpenses relles
imputes la rserve provisionnelle ont t infrieures, en moyenne, 6 % du budget initial ].
Indicateur et composantes
PI-2. Composition des dpenses
relles par rapport au budget
initialement approuv
(i) Ampleur des carts dans la
composition des dpenses au cours
des trois dernires annes, non
compris les crdits provisionnels.
ii) Montant moyen des dpenses
imputes en fait la rserve
provisionnelle au cours des trois
dernires annes.

Note
2006
D

Note
2013
D+

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
La comparaison des notes 2006 et 2013 nest pas
significative car la mthode de notation a chang.
La dcomposition de la variation a t
respectivement de
18,7%, 21,6% et 28,2 %
respectivement pour 2010 2012.
Pour les trois annes 2010 2012 les dpenses relles
imputes la rserve provisionnelle ont reprsent en
moyenne 3,2 % des dpenses totales.

PI-3. Recettes totales par rapport au budget initialement approuv


Situation 2006 :
Les recettes internes relles ont t, en part des recettes prvues, 102% en 2003, 125% en 2004, 99% en
2005. Ce qui correspond la note A.

Article 11 de la Loi de fvrier 2000 portant rgime financier : Il est ouvert un chapitre de dpenses ventuelles ou accidentelles
destines faire face aux besoins imprvisibles qui se manifesteraient inopinment (). Ces chapitres figurent la section des charges
communes du ministre des finances .

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Remarque : La mthode de notation a chang pour cet indicateur. Mais si on applique la


nouvelle mthode la situation de 2006 la note A reste inchang.

Situation 2013
Lindicateur PI-3 mesure lcart entre les recettes intrieures prvues par les lois de finances
initiales, et les recettes effectives. Les recettes intrieures sentendent recettes budgtaires
hors aides financires extrieures (dons et prts projets ; dons et prts programmes,
allgements de dette dans le cadre des initiatives PPTE et MDRI ou encore C2D). Les
recettes effectives sont les recettes recouvres conformment au plan comptable en vigueur
au Congo (droits constats, liquids et perues par un comptable du Trsor).
Nous prsentons dans la sous-section 3.8 du prsent rapport les conditions particulires
dans lesquelles sont recouvres les recettes provenant du secteur ptrolier et qui
reprsentent lessentiel des ressources de lEtat congolais. Elles sont constitues :
- Des recettes ptrolires telles que dfinies dans les lois de finances (part de lEtat,
Redevance, de lEtat et provisions pour investissements). Elles reprsentent
environ 80% des recettes intrieures de lEtat (Cf. tableau 7 ci-dessous) ;
- La fiscalit sur les entreprises ptrolires et sur la consommation des produits
ptroliers. Nous navons pas pu obtenir des donnes prcises sur ces recettes,
mais elles reprsenteraient prs de 5% du total des recettes intrieures10.
Tableau 7 : Poids relatifs des recettes intrieures

Recettes Intrieures
Recettes fiscales
Impts et taxes
intrieurs
Droits et taxes de
douanes
Recettes non fiscales
Recettes ptrolires
Autres recettes non
fiscales

2010
2011
2012
LF_Initia Ralisati LF_Initia Ralisati LF_Initia Ralisati
le
on
le
on
le
on
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
100,0%
15,3%
19,8%
19,3%
19,3%
19,7%
20,9%
12,6%

16,3%

15,0%

15,7%

15,4%

16,9%

2,7%
84,7%
83,3%

3,5%
80,2%
79,2%

4,3%
80,7%
79,6%

3,5%
80,7%
80,1%

4,3%
80,3%
78,7%

4,0%
79,1%
77,2%

1,4%

1,1%

1,0%

0,6%

1,6%

1,9%

Sources : Lois de rglement et rapport CCDB

Ltablissement des prvisions de recettes relve normalement du Comit Permanent de


Cadrage Macroconomique et Budgtaire (CPCMB), mais dans la pratique celui-ci
nintervient pas dans la dtermination des prvisions de recettes ptrolires. Elles sont

10

Nous navons pas pu obtenir le dtail des recettes fiscales et douanires. Seules les donnes globales sont
prsentes dans les lois de rglement ou dans les rapports de la Cour des comptes. Elles ne sont ni publies ni
accessibles dans les services du ministre des Finances. Les services de la Direction gnrale des impts nous
ont dclar avoir russi, non sans difficults, faire valoir le paiement de 100 milliards de FCFA par les
prestataires de travaux aux puits.

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tablies par le Cabinet du ministre en charge des finances en association avec les
oprateurs ptroliers (SNPC) :
- partir des prvisions de production dhydrocarbures en quantit. Celles-ci
peuvent tre tablies de manire fiable11 ;
- partir des prix internationaux qui peuvent connaitre des fluctuations de grande
amplitude ;
- des performances oprationnelles de la SNPC
Le CPCMB ne joue aucun rle en matire de vrification de ces projections de recettes
ptrolires. Par contre, il intervient, en association avec les administrations fiscales et
douanires, dans la dtermination des prvisions de recettes fiscales dont la qualit est
tributaire des outils statistiques et de prvision disponibles, mais aussi :
- du fait que les administrations fiscales et douanires sont confrontes des
difficults pour limposition de droits et taxes dus par les compagnies ptrolires
autres que ceux entrants dans la fiscalit ptrolire (Impts sur les bnfices des
socits, TVA sur les mises la consommation sur le march local ).
- du fait quen dernier ressort, le ministre des finances fixe les propositions
budgtaires qui peuvent diffrer de celles proposes par le CPCMB.
Les donnes du tableau 5 montrent que pour les trois derniers exercices clos les taux de
ralisation de recettes par rapport aux lois de finances initiales sont de 84,2% ; 102,1% et
97%. Ces taux permettent dattribuer la note A lindicateur PI-3 [critre : Les recettes
intrieures relles ont t comprises entre 97% et 106% des recettes inscrites au budget durant au moins
deux des trois dernires annes ].
Cette note ne doit cependant pas conduire sous-estimer les problmes de ltablissement
des prvisions de recettes mentionnes ci-dessus, ainsi que ceux concernant les donnes sur
les recettes recouvres. Celles-ci comportent des biais rsultant notamment de
lenregistrement en net doprations budgtaires (remboursements de TVA, dgrvement,
exonrations).
La fragilit du systme de prvision est ainsi corrobore par le fait que pour lexercice 2012,
la loi de finances rvise en mai 2012 avait prvu un montant de recettes ptrolires
supplmentaires de plus de 200 milliards alors quen ralisation ces recettes ont t
infrieures la prvision initiale (voir tableau 8 ci-dessous).
Tableau 8 : Comparaison des prvisions de loi de finances initiale, loi de

finances rvise et ralisations pour lanne 2012 (en milliards de FCFA)


Loi de
finances
initiale
Recettes ptrolires
Recettes intrieures

Loi de
Ralisations Rali./Prv. Rali./Prv.
finances
init.
rvi.
rvise de
mai
2 407,6
2 608,3
2 290,8
95,1%
87,8%
3 059,6
3 260,3
2 966,8
97,0%
91,0%

Les alas des dlais de livraison peuvent cependant modifier de manire significative les quantits pour les ventes
effectues en fin dexercice et enregistres sur lexercice suivant.
11

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Indicateur et composantes
PI-3. Recettes totales par rapport au
budget initialement approuv
(i) Recettes intrieures relles par
rapport aux recettes intrieures
initialement inscrites au budget.

Note
2006
A

Note
2013
A

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Pour 2006 la mesure de lindicateur avec la nouvelle
mthode aurait aussi t A.
Les taux de ralisation ont t de 84,2% ; 102,1% et
97,0% respectivement en 2010, 2011 et 2012.
La note A ne reflte cependant pas la fragilit des
prvisions essentiellement dtermines par celles des
recettes ptrolires, elles-mmes peu maitrises et
fortement dpendantes des fluctuations des prix des
marchs ptroliers.

PI-4. Stock et suivi des arrirs de paiement sur les dpenses


Situation 2006 : Note globale D+
Les arrirs extrieurs sont bien suivis par la CCA. Pour les arrirs sur la dpense, le
Trsor ne considre comme arrirs que les "instances de paiement" au 31 dcembre. Il ny
a pas de systme de suivi des nouveaux arrirs en cours dexercice. Les montants darrirs
sont sous-estims par le fait que le Trsor renvoie la Direction gnrale du budget une
partie des ordonnancements non pays la fin de l'anne aux fins d'annulation et de
rengagement. La DGB les renvoie son tour aux ministres techniques pour qu'ils les
rengagent, pour peu que la ligne de crdit ait t reconduite.
Situation 2013 :
Au Congo la notion darrirs de paiement sur les dpenses se dfinit comme suit :
- pour les intrts de la dette contractuelle intrieure ou extrieure : chances dues
et non payes, mme si elles nont pas t engages ;
- pour la dpense salariale et les pensions : montants dus non pays, y compris
ceux qui nont pas t engags ;
- pour les autres dpenses : les arrirs sont constitus par les mandats
ordonnancs et non pays 90 jours aprs leur ordonnancement. Cette rgle est en
effet celle pratique dans les pays de lUEMOA et la CEMAC. Cest aussi celle
qui a t retenue par le FMI dans le cadre des programmes conclus avec les
autorits congolaises12.
Remarques :
1) Rappelons que les ventuels arrirs de paiement sur lamortissement du principal
de la dette contractuelle ne constituent pas des arrirs sur la dpense. Nous ne les
traiterons donc pas dans cette partie du rapport.
2) Larticle 51 de la LORF 2000 prcise que le projet de loi de finances dpos au
Parlement doit tre accompagn de ltat des restes payer tabli la date la plus rcente
12

Voir par exemple les mmorandums techniques des revues priodiques de la FRPC 2005-2007

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du dpt de projet de loi de finances . Cette disposition na pas t respecte lors du


dpt du projet de loi de finances 2014. De mme nest pas respecte la disposition
de larticle 52 de la LORF 2000 sur lobligation de prsenter au Parlement un tat
des crances et dettes non rgles la clture de lexercice lors du dpt du projet de loi de
rglement.
La CCA gre un stock darrirs qui rsulte :
- du stock darrirs de dette commerciale audite en 2003 et de la dette sociale
(arrirs sur les salaires, pensions, restructuration des banques et entreprises) ;
- du transfert la CCA et la fin de chaque exercice de la gestion des dpenses
ordonnances et non payes.
La premire catgorie ci-dessus ne devait plus constituer des arrirs en tant que tels si les
plans dapurement qui devaient tre approuvs en 2006 (cf. critre structurel des
programmes FRPC 2006) avaient t concrtiss par des contrats avec les cranciers. Elle
aurait t transforme en diverses dettes contractuelles et seuls les ventuels retards de
paiement des chances dues au titre de ces contrats auraient constitu de nouveaux
arrirs.
Pour la seconde catgorie, nous avons eu des dclarations contradictoires quant la
suspension de la pratique, constate dans lvaluation 2006, et consistant transfrer la
gestion de la CCA les arrirs subsistant la fin de chaque exercice13. Nayant pu disposer
des balances comptables du Trsor, nous navons pas pu confirmer ou infirmer la
persistance de cette pratique. Il est noter quelle nest pas conforme la lgislation
nationale. Larticle 41 de la loi organique portant rgime financier de lEtat, prvoit en effet
que seule la gestion des emprunts moyen et long terme peut tre confie un organisme public distinct
du Trsor et agissant par dlgation pour le compte de celui-ci .
Arrirs sur les intrts de la dette contractuelle
La dette contractuelle est gre par la Caisse Congolaise dAmortissement qui produit
rgulirement des situations dtailles sur lencours par crancier, les chances dues et les
chances rgles, et la variation des arrirs de paiements.
Les donnes de la CCA montrent quil ny a pas darrirs sur les intrts de la dette
contractuelle intrieure. Par contre pour la dette extrieure, le montant darrirs fin 2012
slve 204,7 milliards de FCFA dont plus de la moiti concerne la dette gage. Ce
montant na pas volu fin septembre 2013. Les donnes de la CCA montrent aussi quil
ny a pas darrirs sur la dette multilatrale ou la dette auprs des pays membres du Club
de Paris.
Arrirs sur dpenses de salaires et pensions
Les dpenses de salaires et pensions sont excutes selon des procdures simplifies. De ce
fait, il nexiste pas darrirs de salaires au sens de dpenses engages non payes.

Certains de nos interlocuteurs ont dclar que cette procdure a t supprime en 2010, dautres en 2006 et
dautres encore ont contest son existence.
13

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Toutefois, des arrirs peuvent rsulter :


- de retards dans le traitement des dossiers de recrutement (dlais de prise en
charge par la solde des agents nouvellement intgrs) ;
- de retards dans la rgularisation des avancements statutaires ;
- de retards dans le paiement des pensions ou autres transferts aux mnages
(pensions et bourses.)
- de retards dans le paiement aux institutions concernes des impts et cotisations
la charge de lemployeur ou retenus par lemployeur ;
A fin 2004, le montant de la dette sociale , qui comprend les arrirs sur les salaires,
pensions, droits des travailleurs des entreprises liquides et dette des ambassades, tait
valu 341 milliards de FCFA (15% du PIB 2004). Cette dette devait tre apure avant
2010. (Cf. mmorandum du FMI de juillet 2006). A fin 2012, la part de cette dette sociale
concernant les salaires (arrirs accumuls en raison de la suspension des rgularisations des
avancements statutaires des fonctionnaires de lEtat) a t entirement rsorbe.
Les arrirs sur les pensions restent par contre trs importants. Le montant gr par la
CCA tait de 336,7 milliards fin 2012, rduit 327,7 milliards de FCFA fin septembre
2013. Nous navons pas pu vrifier si le Trsor a accumul de nouveaux arrirs sur les
pensions entre janvier et septembre 2013, et qui sajouteraient ceux grs par la CCA.
Arrirs sur autres dettes sociales et transferts courants grs par la CCA
Les autres arrirs sur la dette sociale concernent les dpenses des restructurations des
secteurs bancaires et des entreprises publiques (pargnant des banques et entreprises
liquides, droits de leurs travailleurs), dindemnits pour certains personnels enseignants et
autres dpenses de transfert. Ils slvent 95,1 milliards fin septembre, hors ventuels
nouveaux arrirs rsultant de la gestion 2013.
Arrirs sur la dette commerciale audite
Un montant de 12,2 milliards apparait dans les situations de la CCA. Il constitue
probablement un reliquat des arrirs sur la dpense audits en 2004 et dont le plan
dapurement ne sest pas traduit pas des contrats formels avec les cranciers. Si tel avait t
le cas, ces arrirs auraient t rsorbs et transforms en dette contractuelle.

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Tableau 9 : Arrirs de paiements sur la dpense (en millions de FCFA)

I - Arrirs grs par la CCA


Dette contractuelle
Intrts sur la dette intrieure
Intrts sur la dette extrieure
Dette non contractuelle
Dette commerciale audite
Dette sociale
Pensions
Epargnants des banques liquides
Travailleurs des entreprises et banques
liquides
Appels volontaires enseignants
Autres (arrirs budget transfert)
Arrirs ambassades
II - Arrirs non grs par la CCA
Total arrirs sur la dpense (I+II)

Encours au
31/12/2012
664 033
204 733
0
204 733
459 300
12 226
443 397
336 744
32 794
58 032
14 492
1 335
3 677
Nd
Nd

Variation nette
Janv. sept.
2013(*)
-24 197
0
0
0
-24 197
0
-24 197
-9 000
-100
-9 557
-5 100
-440
Nd
Nd

Encours au
30/09/2013
639 836
204 733
0
204 733
435 103
12 226
419 200
327 744
32 694
48 475
9 392
895
3 677
Nd
Nd

Source : Caisse Congolaise dAmortissement pour les arrirs grs par la CCA

(*) Pour la dette non contractuelle, la CCA nenregistre que les paiements quelle effectue
en cours dexercice. Les augmentations de lencours lui sont communiques en fin
dexercice par le Trsor. Elle procde alors lajustement du stock darrirs fin
dcembre. Lajustement de ce stock fin dcembre 2012 avait t de 31,2 milliards de
FCFA. Le montant de la dette non contractuelle fin septembre est donc probablement
sous-estim des dpenses dues en 2013, non payes par le Trsor et non encore transfres
la gestion de la CCA.
Arrirs sur la dpense non grs par la CCA
Nous navons pas pu tablir leurs montants pour les raisons suivantes :
- nous navons pas pu disposer des balances comptables ;
- les lignes dajustement base caisse figurant sur les TOFE qui nous ont t remis
la fin de notre mission de novembre 2013 sont peu explicites et probablement
incompltes (cf. tableau 10). Elles ne montrent que des rductions darrirs dun
mois sur lautre et des montants trs variables dune anne sur lautre. Ce qui
laisse penser que ces variations darrirs ne portent que sur ceux danciennes
dettes sociales et commerciales. Les variations darrirs sur lexercice courant
sont probablement regroupes avec le reste des instances de paiement dans la
ligne dcalage technique apparaissant dans le financement en bas du TOFE14.

Le TOFE du FMI inscrit aussi les instances de paiement en financement intrieur dans la ligne dcalage
technique ou float. Cette ligne ne doit en fait enregistrer que les instances qui ne constituent pas des arrirs (voir
les dfinitions dans les annexes techniques des mmorandums du FMI, notamment celui de juillet 2006).
14

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les donnes sur les variations darrirs du TOFE ne correspondent pas celles
fournies par la CCA, du moins pour lanne 2013 (nous navons pas les donnes
CCA pour les annes antrieures 2013).
la persistance de la pratique, dj releve lors de lvaluation PEFA 2006, et
consistant annuler des dpenses excutes ou les dsengager pour les
rengager sur lexercice suivant. Elle est confirme par le MEFPPPI qui, en
rponse la Cour des comptes et de discipline budgtaire qui avait relev un
montant de 88,2 milliards de restes payer pour les dpenses dinvestissement
2012, a indiqu que 32,7 milliards (ordres de paiements par anticipation) seront
renvoys aux ministres techniques pour tre rengags sur lexercice 2013, 62,5
milliards seront annuls (dont 32,6 milliards pour non-respect de la
rglementation sur les marchs publics).

Cette pratique risque dtre renouvele en 2013 15. Elle revient sous-estimer les arrirs de
paiement et peut conduire des biais dans la comptabilit de lordonnateur et dans les
quilibres budgtaires des exercices suivants.
Tableau 10 : Lignes dajustement base caisse du TOFE (en milliards de FCFA)

Variations darrirs sur :


Intrts dette extrieure
Arrirs commerciaux
Dette sociale et ambassades
Total

2010

2011

0
-5,2
-155,9
-161,1

0
-2,8
-88,8
-91,6

2012
0
0,0
-63,9
-63,9

2013
(9 premiers
mois)
0
-141,0
-152,7
-293,7

Source : TOFE produit par le MEFPPPI

Malgr linsuffisance des donnes nous pouvons donc tablir les conclusions suivantes :
1) Concernant lorganisation du suivi des arrirs, il nexiste pas de suivi infra
annuel des arrirs de paiement sur les dpenses de lexercice courant. Ils
napparaissent pas dans le TOFE mensuel. La DGB et la DGTCP ntablissent pas
de situations priodiques dans lesquelles toutes les instances de paiements sont
retraces en distinguant celles ordonnances depuis plus 90 jours. La pratique de
lannulation dengagements et de leur report sur lexercice suivant, rend encore plus
difficile le suivi des arrirs.
2) La CCA gre un stock darrirs rsultant de dpenses dexercices antrieurs
2004 qui aurait d tre consolid en dette, mais qui ne la pas t. Ce stock a
continu augmenter du fait du transfert la CCA des mandats en instance de
paiement la fin dexercices budgtaires postrieurs 2004. Nous navons pas pu
Une instruction a t donne par lettre de monsieur le ministre date du 30 octobre 2013 pour larrt des
engagements et des liquidations partir du 31 octobre 2013. Les dpenses engages et en cours de liquidation
cette date (livraison effectue ou service fait) risquent donc de constituer des arrirs de paiements rels, mais non
comptabiliss.
15

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vrifier si cette pratique persiste ou, le cas chant, quelle date elle a t
suspendue.
3) La circulaire ministrielle du 5 fvrier 2013 prcisant les modalits dexcution
du budget 2013 prvoit que les dpenses sont rgles suivant lordre darrive des mandats
au Trsor public, en application du principe premier arriv, premier pay . Ce principe
limiterait, voire liminerait les risques daccumulation darrirs, mais son
application effective ncessiterait une organisation et des moyens de suivi qui ne
sont pas encore disponibles. Par ailleurs, la circulaire ne prcise pas le degr de
priorit qui doit tre accorde aux arrirs grs par la CCA (dette non
conventionne).
4) Concernant lvaluation du stock darrirs et de ce quil reprsente par rapport
au budget nous ne disposons donc que des donnes du tableau 11 ci-dessous. Il
donne le stock darrirs fin dcembre 2012 et fin septembre 2013 selon la
situation de la CCA. Nous y avons ajout une colonne reprenant la situation de la
CCA fin septembre 2013, mais corrige du montant de rduction darrirs
figurant sur le TOFE fin septembre (-293,7 milliards de FCFA).
Ce tableau montre qu fin 2012 le rapport entre les arrires et les dpenses relles
dpasse les 20%. Cest aussi le cas pour le stock darrirs fin septembre 2013
quelle que soit lhypothse retenue, y compris dans le cas o lon considre
labsence darrirs sur les dpenses dexercice courant.
Tableau 11 : valuation du stock darrirs fin dcembre 2012 et fin septembre
2013 (en milliards de FCFA)
Fin 2012
Arrirs grs par la CCA
Arrirs sur dpenses exercice courant
Dpenses hors amortissement de la dette et hors
projets financs sur ressources extrieures
% des arrirs/Dpenses
% des seuls arrirs CCA/dpenses

664,0
Nd

Fin
septembre
2013 (1)
669,8
Nd

Fin
septembre
2013 (2)
376,1
Nd

2 247,8
Nd
29,5 %

1 733,6
Nd
38,6 %

1 733,6
Nd
21,7 %

Sources : CCA et TOFE fin septembre 2013


(1) selon donnes CCA
(2) selon les donnes CCA corriges par celles du TOFE

Ces conclusions conduisent aux notations suivantes des composantes de lindicateur PI-4
Composante i) : stock darrirs de paiement sur les dpenses et toute variation
rcente du stock
La situation dcrite correspond la note D [critre : Le stock darrirs dpasse 10% des
dpenses totales ].

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Composante ii) : Disponibilit de donnes pour le suivi du stock darrirs de


paiement sur les dpenses
La situation dcrite correspond la note D [critre : il nexiste aucune donne fiable sur le stock
darrirs pour les deux derniers exercices ]
Indicateur et composantes
PI-4. Stock et suivi des arrirs de
paiement sur les dpenses
(i) : stock darrirs de paiement sur
les dpenses et toute variation
rcente du stock
(ii) : Disponibilit de donnes pour le
suivi du stock darrirs de paiement
sur les dpenses

Note
2006
D+

Note
2013

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

Le stock a t rduit depuis 2006, mais reste


important fin dcembre 2012 et fin septembre
2013. A ces dates, il reprsente respectivement au
moins 29,5% et 21,7% des dpenses primaires.
Il nexiste pas de systme pour le suivi exhaustif des
arrirs de paiements. Les arrirs peuvent tre sousestims en fin dexercice du fait de la pratique de
report sur lexercice suivant de dpenses excutes
sur lexercice courant. La gestion des arrirs de
lexercice courant est transfre la CCA en fin
dexercice.
En 2006, les valuateurs avaient accord la note B
cet indicateur en considrant que les donnes sont
gnres chaque anne, mais de manire incomplte
essentiellement pour les mandats non pays en fin d'anne,
mais, dans l'tat satisfaisant actuel de la trsorerie, le montant
de ceux-ci est sans doute limit . Notre approche est
diffrente, car 1) les mandats non pays en fin
danne concernent toutes les catgories de
dpenses16 et 2) le fait que le budget dgage des
excdents budgtaires ne signifie pas pour autant
labsence de problmes de trsorerie.

Le critre du PEFA prcise pour obtenir la note B que les donnes sur les arrirs sont gnres chaque anne,
mais peuvent tre incompltes seulement pour un petit nombre de catgories de dpenses identifies . Ce ntait
manifestement pas le cas puisque le rapport de 2006 avait constat que le Trsor renvoie la Direction gnrale du budget
une partie des ordonnancements non pays la fin de l'anne aux fins d'annulation et de rengagement . Les valuateurs de 2006
avaient en outre constat lexistence darrirs cachs (certains transferts des organismes internationaux,
dpenses deau dlectricit et de tlphone).
16

Rapport Final Juin 2014

Page 30

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3.2

ADE

Exhaustivit et transparence

PI-5. Classification du budget


Situation 2006 : Note C
Note C : La classification fonctionnelle ne rpond pas aux besoins d'un suivi des dpenses pro-pauvres,
encore moins celle d'un suivi programmatique. Elle est cependant proche des 10 fonctions principales
GFS/COFOG.
Remarque : Lvaluation 2006 sest concentre sur lanalyse des classifications existantes et
a peu trait la question de leur utilisation. Rappelons que cet indicateur traite justement de
ce dernier point savoir lutilisation faite des nomenclatures tant dans la prparation des
budgets que dans le suivi de son excution.
Situation 2013
La nomenclature budgtaire
Celle en vigueur a t dfinie par le Dcret 92-783 du 29 aout 1992 et corrige pour ce qui
concerne la classification fonctionnelle des dpenses, par le Dcret 2008-59du 31 mars
2008.
Pour les recettes la classification est conforme au GFS 1986.
Pour les dpenses, le Dcret de 1992 se rfre la LORF de novembre de 1966 qui sparait
dans le budget de lEtat le budget de fonctionnement du budget dinvestissement. Il a ainsi
retenu une diffrenciation dans les classifications selon quelles se rapportent au budget de
fonctionnement ou au budget dinvestissement.
Pour le budget de fonctionnement, la nomenclature distingue :
- une classification administrative articule en17 : Ministre (2), Section ou
Direction(3) et Sous-section (4) ;
- une classification conomique (recettes et dpenses) articule en Titre (1),
Chapitre (2), Article (1) et Paragraphe (1) ;
- une classification fonctionnelle, mais articule avec la classification administrative
Pour la nomenclature du budget dinvestissement, le troisime niveau de la classification
administrative (sous-section) est remplac par le programme.
La classification conomique est en rapport avec le Plan comptable lUDEAC de 1974,
toujours en vigueur au Congo.

17

Les chiffres entre parenthses indiquent le nombre de caractres (digits) de la codification.

Rapport Final Juin 2014

Page 31

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ADE

Le dcret de 2008, prcis par linstruction ministrielle du 13 aout 2009 a dfini une
nouvelle classification fonctionnelle conforme18 au GFS-COFOG 2001 articule en :
- Divisions ou fonctions principales (10 divisions codifies sur 2 positions) ;
- Groupes ou sous-fonctions (3 positions) ;
- Classes (4 positions).
La nomenclature budgtaire telle que dfinie par les textes est donc conforme aux normes
malgr lanciennet de la classification conomique dfinie en correspondance avec le plan
comptable UDEAC de 1974 ; et malgr lemploi inappropri de certains termes. Cest en
effet le cas pour :
- Le terme Ministre employ dans la classification administrative. En gnral
on emploie le terme Section pour dsigner les ministres et institutions du
budget de lEtat.
- Le terme Chapitre est employ comme subdivision de la classification
conomique alors quil renvoie habituellement la classification administrative.
Le chapitre devrait tre une subdivision de la section et dsigner soit des services
dans le cas du budget de fonctionnement (Cabinet, DG, Direction, etc..), soit des
projets ou programmes dans le cas du budget dinvestissement.
Lemploi inappropri du terme Chapitre peut se rvler problmatique si lon applique
la lettre les articles 10 et 55 de la LORF 200019.
Lutilisation de la nomenclature budgtaire
Nous tablissons les constats ci-aprs partir de lois de finances (y compris les lois de
rglement) tels quelles sont accessibles au public, des rapports de la Cour des comptes et
de discipline budgtaire et de documents qui nous ont t remis par la DGB20 en toute fin
de mission et assimils aux comptes administratifs des exercices 2010 2012.
Pour les recettes, les documents budgtaires accessibles (Lois de finances, y compris lois
de rglement) ne reprennent les donnes qu un niveau trs agrg, celui que nous avons
repris dans le tableau 7 du prsent rapport (voir indicateur PI-3). Les documents assimils
aux comptes administratifs dcrivent, pour 2010 et 2011 21, les recettes codifies selon la
nomenclature budgtaires mais les prvisions donnes ne concordent pas avec celles de la
loi de finances. Par ailleurs, et nayant pu disposer des balances comptables du Trsor, nous
navons pas pu vrifier le niveau de dtail de lenregistrement des recettes dans les comptes
financiers de lEtat. Il est probable que cet enregistrement ne se fait qu un niveau trs
agrg (voir nos constats ci-dessous sur lutilisation de la classe 9).

La classification reprend, jusquau troisime niveau, les mmes dfinitions que celles de lannexe 6 du manuel
FMI 2001 de statistiques des finances publiques.
19 Larticle 10 de la LORF spcifie que les crdits sont spcialiss par chapitre . Larticle 55 stipule que le projet
de loi de finances est examin chapitre par chapitre et article par article . Nous pensons que, dans ces deux
articles, la LORF emploie le terme chapitre dans le sens habituel (subdivision administrative ou programme) et non
dans le sens de la nomenclature budgtaire.
20 Ces documents ne sont pas daccs facile. Ils ne nous ont t fournis quaprs la restitution de la version
provisoire du prsent rapport PEFA.
21 Les recettes 2012 ne figurent pas dans la srie de documents que nous avons reus,
18

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Concernant les dpenses, le processus de prparation du budget sappuie sur les


classifications administratives et conomiques, mais pas sur la classification fonctionnelle
telle que dfinie par le dcret de 2008. Les documents dorientation et de cadrage
budgtaire lient les objectifs budgtaires ceux du Plan National de Dveloppement
(PND) 2012-2016 (voir indicateur PI-12).
Le projet de loi de finances ne sappuie pas non plus sur une prsentation des dpenses par
fonction. Le rapport de programmation budgtaire qui laccompagne dcline la rpartition
des crdits selon des parts stratgiques par rfrence aux axes stratgiques du PND,
mais cette rpartition nest quun reclassement des ministres par axe stratgique. Elle ne
pourrait pas tre assimile une classification programmatique pouvant se substituer la
classification fonctionnelle.
Au niveau de lexcution du budget, les autorisations pour chacune des phases budgtaires
(engagement, liquidation, ordonnancement) sont donnes et enregistres dans le systme
SIDERE par imputation budgtaire. Mais ce systme nest pas encore en mesure de
produire les comptes administratifs ou mme des statistiques exhaustives sur lexcution du
budget.
Au niveau de la prise en charge comptable, le dtail des dpenses selon la classification
conomique nest pas disponible en raison du fait que le plan comptable en vigueur prvoit
la classe 9 comptabilit analytique . Ce systme ncessite la mise en uvre du
mcanisme, rarement appliqu, de rflexion en fin dexercice pour passer les critures sur
les comptes de charges et de produits.
Les donnes du suivi de lexcution du budget et des rapports annuels (lois de rglement)
ne sont disponibles qu des niveaux agrgs (dpenses par titre et par ministre).
Les tableaux reus de la DGB et assimils aux comptes administratifs prsentent dpenses
dtaills selon les classifications administratives et conomiques mais seulement pour la
dette, les biens et services les salaires et les transferts. Les dpenses dinvestissement ny
figurent pas. En outre ces tableaux ne reprennent pas systmatiquement les prvisions des
lois de finances.
En conclusion pour lindicateur PI-5, la situation actuelle correspond donc la note D.
Cette note est attribue par dfaut car, pour la note C il aurait fallu que les donnes sur
lexcution du budget, dtaill selon les classifications administratives et conomiques pour
toutes les catgories de dpenses. [critre minimum pour C : La prparation et lexcution du budget
reposent sur la classification administrative et conomique, et s'appuie sur les normes GFS ou sur une
norme susceptible de fournir une documentation cohrente par rapport ces normes. ]

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Indicateur et composantes

Note
2006

Note
2013

PI-5. Classification du budget


C
(i) Le systme de classification utilis
pour ltablissement, lexcution et
ltablissement de rapports sur le
budget de ladministration centrale.

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

D
C

La nomenclature budgtaire
comprend les
classifications administrative, conomique et
fonctionnelle conformes aux normes COFOG ; mais
seules les classifications conomique et administrative
sont utilises pour la prparation du budget. Pour
lexcution du budget, les donnes ne sont
disponibles qu des niveaux trs agrgs.
L'valuation 2006 a attribu la note C en analysant les
classifications disponibles, mais par leur utilisation
tant au niveau de la prparation que du suivi de
lexcution du budget. Or la note C suppose que "la
prparation et l'excution" soient prsentes selon les
deux classifications (administrative et conomique). Il
nest donc pas certain que la situation 2013 soit en
recul par rapport 2006.

Rformes attendues :
Lapplication de la directive CEMAC 2011 relative la nomenclature budgtaire. Elle
permettrait damliorer la transparence dans la dtermination des ressources et de leur
affectation.
PI-6 Exhaustivit des informations contenues dans la documentation
budgtaire
Situation 2006 : note B
Le Parlement reoit cinq catgories dinformations sur les neuf prconises pour lindicateur PI-6
Situation 2013
Conformment la mthodologie PEFA, nous mesurons cet indicateur partir du dernier
projet de budget prsent au Parlement. A la date de notre valuation (novembre 2013) le
dernier projet de budget prsent est celui relatif lexercice 2014.
Larticle 51 de la LORF 2000 prvoyait lobligation daccompagner le projet de loi de
finances par :
- un rapport sur la situation conomique et financire (rsultats connus et
perspectives davenir),
- des annexes explicatives comportant au moins huit catgories dinformations
(excution des budgets des exercices courants et prcdents, tat dtaill des
effectifs employs, restes recouvrer et restes payer, rapports sur les comptes
spciaux et budgets annexes).

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ADE

Cette disposition lgale ntait pas entirement respecte en raison des difficults
rencontres pour tablir les statistiques demandes.
Pour le projet de loi de finances 2014, le MEFPPPI sest plutt rfr la LORF 2012 dont
la liste des informations devant accompagner le projet de budget peut, au stade actuel, tre
respecte. Les informations les plus difficiles tablir ne seront rendues obligatoires qu
partir de 202022 (article 107 de la LORF 2012).
Les documents qui ont effectivement t transmis aux deux chambres parlementaires sont,
conformment une liste qui nous a t remise par la DGB :
- Le document de programmation budgtaire moyen terme 2014-2016 ;
- Lannexe explicative des dispositions de la loi de finances ;
- Les annexes dtailles sur les recettes, les dpenses (charges de la dette,
personnel, biens et services, transferts, charges communes, services
dconcentrs) ;
- Le projet de journal des actions programmes au titre des investissements
publics,
- Ltat dexcution au 30 septembre du budget 2013, mais pas selon le dtail de la
loi de finances;
- Le tableau des effectifs du personnel par ministre, statut, catgorie et grade ;
- Les rapports de la CCA sur la dette ;
- Lavis de la Cour suprme.
Lexamen de certains de ces documents nous a permis daboutir aux constats prsents
dans le tableau qui suit.
Tableau 12: Informations contenues dans la documentation budgtaire
Informations
1. Hypothses macroconomiques
comprenant au moins des estimations
de croissance totale et de taux
dinflation et de change

2- Dficit budgtaire dfini selon les


normes GFS ou toute autre norme
internationalement reconnue.
3- Financement du dficit, y compris
la description de la composition
prvue.
4- Stock de la dette avec informations
dtailles au moins pour le dbut de
lexercice en cours.
22

Situat.
2006
Oui

Situat.
2013
Oui

Oui

Oui

Non

Oui

Non

Oui

Justification de la situation 2013


Le rapport de programmation budgtaire dcrit les
perspectives macroconomiques 2014-2016 en
dtaillant les hypothses retenues pour
lenvironnement conomique international
(croissance et inflation mondiale) et national (cours
des matires, taux de change, prix, PIB, situation
montaire)
Le solde budgtaire est excdentaire. Le rapport sur
la stratgie dendettement est joint au projet de
budget.
Idem
Le rapport sur la viabilit de la dette contient les
donnes dtailles sur lencours et la gestion du
service des dettes contractuelles intrieures et

Larticle 6 de la LORF 2012 qui fixe la liste des informations devant accompagner le projet de loi de finances na pas
repris lobligation de transmettre au Parlement la situation des restes recouvrer et des restes payer.

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Informations

Situat.
2006

Situat.
2013

ADE

Justification de la situation 2013


extrieure (y compris les arrirs de paiement par
catgorie de cranciers). Ces donnes sont tablies
pour fin septembre 2013.
Aucune information n'est fournie sur les avoirs
financiers de l'Etat. Ces informations ne sont pas
exiges par larticle 6 de la LORF 2012.

5- Avoirs financiers, y compris les


informations dtailles au moins pour
le dbut de lanne en cours.

Non

Non

6- Etat dexcution du budget de


lexercice prcdent prsent sous le
mme le format que la proposition de
budget.

Oui

Non

Les informations sur lexercice prcdent ne sont


disponibles que sous forme agrge. Les tableaux
dtaills sur les prvisions de recettes et dpenses
2014 ne rappellent pas les prvisions et ralisations
pour 2013. Les systmes informatiques ne sont pas
encore en mesure de produire les comptes
administratifs conformes aux normes (prvisions et
ralisations des recettes et dpenses prsentes
selon les classifications budgtaires et au niveau de
dtail correspondant celui vot par le Parlement,
pour toutes les catgories de dpenses, y compris
les investissements).

7- Budget de lexercice en cours,


prsent sous le mme format que la
proposition de budget.

Oui

Non

8- Le rsum des donnes sur le


budget pour les recettes et les
dpenses publiques selon les
principales rubriques des
classifications utilises, y compris les
donnes pour lexercice en cours et
lexercice prcdent.

Oui

Non

Les tableaux dtaills sur les prvisions de recettes


et dpenses 2014 ne rappellent pas les prvisions
pour lexercice en cours (2013). Les situations
dexcution du budget au 30 septembre ne sont pas
prsentes selon le dtail du budget vot par le
Parlement.
Les tableaux rsumant les recettes et dpenses 2014
ne reprennent pas les prvisions et ralisations de
lexercice prcdent (2012) et de lexercice en cours
(2013).

9- Lexplication des consquences des


nouvelles initiatives des pouvoirs
publics sur le budget, assortie des
estimations de limpact budgtaire des
principales modifications de la
politique fiscale et douanire et/ou de
certaines modifications majeures des
programmes de dpense.

Non

Non

Non : Pour ce qui concerne les dpenses en


particulier, les prvisions budgtaires ne tiennent
pas compte des charges rcurrentes des
investissements, ou de limpact de la croissance des
investissements sur les capacits de ralisation (cf.
facteurs de risques cits dans le rapport de
programmation budgtaire).

Au total, quatre parmi les neuf catgories dinformations de l'indicateur sont mises la
disposition du Parlement.

Rapport Final Juin 2014

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Indicateur et composantes
PI-6 Exhaustivit des
informations contenues dans la
documentation budgtaire
(i) Le systme de classification utilis
pour ltablissement, lexcution et
ltablissement de rapports sur le
budget de ladministration centrale.

Note
2006
B

Note
2013

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

C
B

Quatre parmi les neuf catgories dinformations de


l'indicateur sont mises la disposition du Parlement.

Rformes
La transposition intgrale des articles 43 et 44 de la Directive CEMAC n01-2011 dans le
droit national et son application effective aboutirait la note A pour cet indicateur. La Loi
organique de 2012 na pas repris la totalit des informations listes dans ces articles.
PI-7. Importance des oprations non rapportes de ladministration
centrale
Composante (i) : Niveau des dpenses extrabudgtaires (autres que les projets
financs par les bailleurs de fonds) qui ne sont pas incluses dans les
rapports budgtaires.
Situation 2006 : note C
Les recettes/dpenses des fonds et entits autonomes (hpitaux, caisses des coles,) ne sont pas rapportes
et reprsentent entre 5 et 10% des dpenses primaires totales.
Situation 2013
Au Congo les dpenses extrabudgtaires23sont constitues par :
- Les dpenses des tablissements publics caractre administratif,
- Les dpenses des collectivits territoriales,
A ces deux catgories, sajouteraient le cas chant les dpenses des institutions et
administrations centrales excutes en dpassement des crdits autoriss par la loi de
finances (crdits limitatifs) et qui ne sont entrines ni par une loi de finances rectificative,
ni par la loi de rglement. En loccurrence pour le Congo, les comptes de lEtat montrent
chaque anne des dpenses ralises en dpassement de crdits autoriss, mais tous ces
dpassements sont rapports et entrins par les lois de rglement. Il ny a donc pas de
dpenses extrabudgtaires non rapportes et rsultant de dpassement de crdits.
Cette notion renvoie au principe dunit budgtaire selon lequel toutes les ressources publiques et leurs
affectations doivent tre retraces dans un budget unique qui est le Budget de lEtat approuv par le Parlement. Par
drogation ce principe, certaines ressources et/ou dpenses peuvent tre gres en dehors du budget de lEtat, par
des personnes morales de droit public (entits administratives autonomes), travers leur propre budget. Ce dernier
est approuv par lautorit dlibrante de lentit administrative et est contrl par le ministre de tutelle de cette
dernire.
23

Rapport Final Juin 2014

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


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ADE

Il est noter que les ventuelles ressources et dpenses ralises en dehors de toute
procdure rglementaire et qui ne sont imputes aucun budget ne constituent pas des
dpenses extrabudgtaires. Il sagit plutt de dpenses illgales. Ce serait le cas par exemple
si des administrations ou tablissements publics reoivent ou peroivent des ressources
quils nenregistrent pas ou ne dclarent pas, et quils les affectent des dpenses galement
non enregistres ou non dclares.
Lindicateur PI-7 ne porte que sur les dpenses extrabudgtaires hors collectivits
territoriales. Nous ne nous intresserons donc dans ce qui suit quaux dpenses
extrabudgtaires des administrations centrales, c'est--dire des entits administratives non
dcentralises qui peroivent des ressources propres et/ou bnficient de transfert du
budget de lEtat.
La situation actuelle est caractris par le fait que les budgets et comptes de ces entits
administratives sont insuffisamment encadrs par les administrations de tutelle, et que leurs
comptes ne sont gnralement pas centraliss par le Ministre des finances et par la Cour
des comptes. Il nexiste pas de donnes consolides sur leurs recettes et dpense.
A fortiori ces informations ne figurent pas dans les documents qui accompagnent le projet
de budget ou le projet de loi de rglement dposs au Parlement. Il est noter que LORFE
de 2000 ne prvoit pas dobligations en la matire. Celle de 2012 a prvu lobligation de
joindre au projet de loi de finances :
- un tat indiquant le montant, les bnficiaires et les modalits de rpartition des
concours financiers accords par lEtat aux organismes publics et dautres tats,
disposition non encore applique en 2013 (pour la loi de finances 2014) ;
- un tableau des oprations financires de lEtat retraant lensemble des flux
financiers des administrations publiques ; disposition qui nest applicable qu
partir de 2020 (cf. article 107).
Il nest donc pas possible de dterminer les montants des dpenses extrabudgtaires non
rapportes. Pour la mesure de lindicateur, nous avons procd une estimation partir des
montants des transferts inscrits au budget de lEtat. Lessentiel des ressources des
administrations autonomes (Universits, hpitaux, agences autonomes commissions et..)
provient en effet des subventions que leur accorde lEtat. Leurs recettes propres ne sont
pas significatives pour la plupart dentre elles.
Lexamen du budget 2012 montre que les transferts et subventions qui leur taient prvues
reprsentaient 8,2 % des dpenses hors dette et projets financs sur ressources extrieures ;
en ralisation, elles ont reprsent 5,6 % des dpenses (voir tableau 13).
Nous pouvons donc conclure que les dpenses des entits administratives autonomes hors
collectivits reprsentent sont comprises entre 5 et 10% des dpenses de lEtat.
La note pour la premire composante de lindicateur est donc C [critre : le niveau des
dpenses extrabudgtaires non rapportes (autres que les projets financs par les bailleurs de fonds) constitue
5 10 % des dpenses totales .]

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ADE

Tableau 13 : Transferts et subventions du budget de lEtat aux entits


administratives autonomes hors administrations dcentralises
(en milliards de FCFA)
1- Dpenses ordinaires hors intrts de la
dette
dont transferts et interventions
2 - Investissements hors financ. extr.
3 - Total dpenses hors dette et finan. Ext.
4 - Transferts aux entits administratives
autonomes hors administrations
dcentralises

2012 (Prv.)
838,2

2012 (rali.)
1 035,8

330.0
915.0
1 753.2
141,3

387,0
1 226,0
2 261,7
126,8

8,2%

5,6%

5 - % des transferts aux entits autonomes


rapports aux dpenses (43)
Source : D GB et CCDB

Composante (ii) : Informations sur les recettes/dpenses lies aux projets


financs par les bailleurs de fonds qui sont incluses dans les rapports
budgtaires.
Situation 2006 : note A
Le Ministre du plan publie deux mois aprs la fin de l'exercice des informations compltes sur l'excution
financire des projets financs sur ressources extrieures par ministre et par projet, dans le cas des projets
qui figurent au budget.
Situation 2013
Tous les projets financs sur ressources extrieures sont retracs dans le Budget de ltat.
Les projets de budget dposs au Parlement dtaillent les investissements par ministre,
projet et source de financement (budget national ou emprunts et dons).
Le suivi de lexcution est assur par le ministre en charge du plan, mais ne publie pas les
informations de suivi correspondantes.
La Caisse congolaise damortissement assure aussi un suivi des dcaissements par projet et
par bailleur de fonds, pour les projets financs sur prts. Ces derniers reprsentent
lessentiel des financements extrieurs de projet (75% en moyenne).
Les lois de rglement contiennent les donnes consolides sur les dpenses
dinvestissements finances sur ressources extrieures, rparties seulement en dpenses
finances sur dons et dpenses finances sur prts.

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ADE

Il nexiste pas de publication donnant le dtail des dpenses dinvestissement finances sur
ressources extrieures. Le rapport annuel de la Cour des comptes contient toutefois des
donnes consolides, mais il est publi avec beaucoup de retard24.
Le suivi effectu par la CCA permet de conclure lexhaustivit des donnes pour ce qui
concerne les financements de projets sur prts.
Pour les projets financs sur dons, lanalyse des situations prsentes par le ministre en
charge de la planification pour lanne 2012 montre que :
- les projets qui bnficient dappuis extrieurs sous forme de dons sont au
nombre de 56. Le montant des dcaissements prvus pour 2012 est de 191
milliards de FCFA. 35 de ces projets sont cofinancs (financement national +
financement extrieur) et 21 entirement financs sur dons pour un montant
prvu de 42,8 milliards de FCFA.
- quaucune indication de dcaissement nest donne pour 45 des 56 projets, mais
ces 45 projets ne reprsentent que 28,9 % des dons prvus pour lanne.
On peut donc conclure que le suivi des projets financs sur dons, bien quincomplet, est
assur par le ministre en charge de la planification pour la majeure partie des projets
(reprsentant plus de 50% des dcaissements prvus).
La note pour la seconde composante de lindicateur est donc B [critre : Des informations
compltes sur les recettes/dpenses sont incluses dans les rapports budgtaires pour tous les projets financs
grce des emprunts et au moins 50 % en valeur des projets financs grce des dons ]
Indicateur et composantes
PI-7. Importance des oprations non
rapportes de ladministration
centrale
(i) Le niveau des dpenses
extrabudgtaires (autres que les
projets financs par les bailleurs de
fonds) qui ne sont pas incluses dans
les rapports budgtaires.

24

Note
2006
C+
C

Note
2013

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

C+
C

Aucun document accompagnant le projet de


budget ou de loi de rglement ne contient des
donnes sur les recettes et dpenses des entits
administratives autonomes hors collectivits
territoriales. Les donnes les concernant ne
sont pas produites.
Ces dpenses sont constitues pour la majeure
partie des transferts et subventions qui leur
sont accords par le budget de lEtat.
En 2012, la part de ces transferts et
subventions dans les dpenses hors dette et
hors projets financs sur ressources extrieures
a t de 8,2 % en prvision et 5,6% en
ralisation.

Les rapports relatifs aux exercices 2008 2011 ont t publis en novembre 2013 grce un appui de l'Union
europenne.

Rapport Final Juin 2014

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Indicateur et composantes

(ii) Les informations sur les recettes /


dpenses lies aux projets financs
par les bailleurs de fonds qui sont
incluses dans les rapports budgtaires

Note
2006

Note
2013

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Les
dpenses
non
rapportes
de
ladministration centrale reprsentent donc
entre 5 et 10% des dpenses de lEtat (hors
dette et projets financs sur ressources
extrieures).
Les projets financs sur ressources extrieures
sont en quasi-totalit inscrits au budget de
ltat. Le suivi de lexcution est assur, pour
ce qui concerne les prts, de manire
exhaustive par les services du ministre du
plan, et par la Caisse congolaise
damortissement. Pour les dons, le suivi est
aussi assur par le ministre du plan, mais de
manire non exhaustive. Les projets non suivis
reprsentent moins de 50% des montants de
dons projets prvus pour lanne 2012.

Comparaison avec la note de 2006 :

Pour la composante (i), nous navons pas utilis la mme notion de dpenses
extrabudgtaires que celle quont utilise les valuateurs en 2006. Ces derniers avaient
considr comme dpenses extrabudgtaires les dpenses non dclares ou comptabilises
par les administrations et les tablissements publics. La faiblesse relative de leurs montants
avait justifi la note C pour la composante correspondante. Comme nous lavons expliqu
prcdemment, nous ne considrons pas ces dpenses comme extrabudgtaires et nous ne
les avons pas prises en compte.
Pour la composante (ii), lvaluation 2006 ne sest fonde que sur lexistence des donnes
du ministre en charge de la planification, mais elle na pas analys le contenu de ces
informations. En 2013, le ministre en charge de la planification continue produire des
tableaux dtaills sur les investissements, par ministre, par projet et mme par objectif du
PND (ce qui ne se faisait pas en 2006). Toutefois, les donnes sur les dcaissements des
projets financs sur dons ne sont pas suffisantes pour justifier la note A ce qui tait
probablement le cas aussi en 2006. La dgradation de la note pour la composante (ii) ne
reflte pas lvolution par rapport 2006.
PI-8. Transparence des relations budgtaires intergouvernementales
En Rpublique du Congo, les collectivits locales dfinies par la Constitution (article 174)
sont le dpartement et la commune. Ce mme article ouvre cependant la possibilit de crer
dautres collectivits locales.
La loi n3-2003 du 17 janvier 2003 portant sur lorganisation administrative territoriale,
divise le territoire national (article 2) en dpartements, communes, arrondissements,
quartiers, villages. Elle distingue des communauts urbaines et des communauts rurales.

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ADE

Le dpartement et la commune sont la fois des circonscriptions administratives et des


collectivits locales.
La loi n7-2003 du 6 fvrier 2003 portant organisation et fonctionnement des collectivits
locales dfinit le mode dadministration des collectivits locales par les Conseils
dpartementaux et municipaux lus au suffrage universel direct.
Selon la loi n8-2003 du 6 fvrier 2003 relative lexercice de la tutelle sur les collectivits
locales (articles 3 et 4), un contrle est effectu sur toutes les dlibrations des Conseils des
collectivits par les Prfets dont elles relvent. Ce contrle porte en particulier sur le
budget : le projet de budget approuv par le conseil est transmis dans un dlai de 10 jours
maximum au Prfet qui en accuse rception dans un dlai maximum de 15 jours. Le Prfet
dispose ensuite dun dlai dun mois compter de la date de laccus de rception pour
exprimer des avis. Au-del de ce dlai, la dlibration du Conseil (approbation du budget)
est excutoire. Cette mme loi n8-2003 prcise aussi la nature des contrles quexerce le
prfet sur les budgets des collectivits locales (obligation de respecter lquilibre budgtaire,
obligation dinscription de dpenses obligatoires et de dotations suffisantes pour les
dpenses obligatoires). Elle prcise enfin les obligations en matire de contrle
juridictionnel des comptes des ordonnateurs et des comptables.
La loi n9-2003 du 6 fvrier 2003 fixant les orientations fondamentales de la
dcentralisation dtermine les modalits de transfert de comptences aux collectivits
territoriales. Son article 13 stipule que tout transfert des comptences doit saccompagner du transfert
concomitant des ressources et des charges correspondantes ainsi que du transfert des services, des biens
meubles et immeubles et, le cas chant, du transfert du personnel correspondant .Les concours
financiers sont attribus par le biais des organes financiers sous forme de : dotation globale de
fonctionnement, dotation globale de dcentralisation, dotation globale dinvestissement, transfert des impts et
subventions spcifiques (article 18). La liste des comptences transfres a t fixe par la loi
n109-2003 du 6 fvrier 2003.
Enfin la loi n30-2003 du 20 octobre 2003 institue pour les collectivits locales un rgime
financier adapt du rgime financier de ltat avec toutefois des spcificits, en particulier :
- les collectivits locales adoptent un budget primitif qui peut ensuite tre complt
par ladoption de budgets supplmentaires pendant la dure de l'exercice. Le
budget de la collectivit locale doit toujours prsenter un quilibre rel, sans une
impasse budgtaire (article 1).
- Le budget de la collectivit doit prsenter en annexe les recettes et les dpenses des
services et des tablissements publics caractre administratif, industriel ou commercial de la
collectivit locale (article 6).

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ADE

Composante i) Transparence et objectivit dans la rpartition horizontale des


affectations entre les administrations dcentralises
Situation 2006 : (note D)
Laffectation de la subvention globale aux collectivits locales entre ces dernires est uniforme pour la majeure
partie des subventions et nobit pas des rgles clairement affiches pour la partie variable.
Situation 2013 :
Les ressources des collectivits locales sont dfinies par larticle 22 de la loi n30-2003
portant rgime financier de lEtat. Pour cet indicateur nous nous intresserons aux
ressources constitues par :
- les impositions qui leur sont accordes par le Code gnral des Impts et le Code
des hydrocarbures ;
- les subventions et dotations de lEtat,
Les impositions
Le Code gnral des impts traite dans sa seconde partie des impositions perues au profit
des collectivits locales et de divers organismes. Les rgles pour la dtermination des
impts et leur rpartition, bien que complexes (voir nos commentaires pour lindicateur
pour PI-13), sont bien tablies.
Le Code des hydrocarbures prvoit une redevance superficiaire 25 payable par le titulaire dun
permis de recherche ou dexploitation en rmunration des surfaces mises sa disposition par lEtat
(article 54). Le dcret daout 2000 fixant les taux et les rgles de perception, de
recouvrement et de gestion de la redevance superficiaire a prvu laffectation dun tiers de
la redevance lEtat et deux tiers aux collectivits publiques. Le recouvrement de la
redevance est confi la Direction gnrale des hydrocarbures (ministre des
hydrocarbures) qui la peroit et la verse au Trsor public. Ce dernier reverse aux
collectivits la part qui leur revient. Le ministre des Finances dtermine par arrt les
collectivits bnficiaires et la cl de rpartition. Nous navons pas pu obtenir cet arrt, ni
obtenir des prcisions sur les critres de slection des collectivits bnficiaires et les
critres de rpartition. Les montants correspondants cette redevance napparaissent pas
les donnes budgtaires auxquelles nous avons eu accs, mais sont probablement
insignifiants26.
Les transferts
Une partie des subventions accordes par lEtat aux collectivits territoriales pour leurs
dpenses dinvestissement et de fonctionnement est rpartie de manire uniforme, pour
partie entre les communes, et pour partie entre les dpartements. Cette rgle de rpartition
uniforme est connue de tous et les montants concerns varient peu dune anne sur lautre.
Cette redevance est distincte de la redevance minire proportionnelle de 15% prvue par larticle 40 du Code
des hydrocarbures et incluse dans la fiscalit ptrolire.
26 Les tableaux assimils aux comptes administratifs qui nous ont t remis indiquent des montants nuls en
prvision et en ralisation pour la ligne redevance superficiaire hydrocarbures.
25

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ADE

Le tableau 14 donne les montants prvus par le budget 2012 de cette partie fixe et sa
rpartition entre les six communes et 12 dpartements.

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ADE

Tableau 14 : Transferts inscrits au budget 2012 au profit des collectivits territoriales


(Montants en millions de FCFA)
Dotation
Fixe
1 - Communes

Dotation
Variable

Total
transferts

Dot
Fixe/Total
Transferts

600

6 820

7 420

8,1%

Brazzaville

100

1 900

2 000

5,0%

Dolisie

100

980

1 080

9,3%

Mossendjo

100

790

890

11,2%

Nkayi

100

790

890

11,2%

Ouesso

100

790

890

11,2%

Pointe-Noire

100

1 570

1 670

6,0%

2 - Dpartements

22 200

528

22 728

97,7%

Bouenza

1 850

47

1 897

97,5%

Brazzaville

1 850

1 850

100,0%

Cuvette

1 850

30

1 880

98,4%

Cuvette Ouest

1 850

59

1 909

96,9%

Kouilou

1 850

85

1 935

95,6%

Lekoumou

1 850

43

1 893

97,7%

Likouala

1 850

64

1 914

96,7%

Niari

1 850

64

1 914

96,7%

Plateaux

1 850

30

1 880

98,4%

Pointe-Noire

1 850

1 850

100,0%

Pool

1 850

55

1 905

97,1%

Sangha

1 850

52

1 902

97,3%

22 800

7 348

30 148

75,6%

22 800

5 710
13 058

5 710
35 858

63,6%

16 100

16 100

29 158

51 958

3 - Total dotations rparties


4 - Dotations non rparties
5 - Total transferts aux collectivits hors
dotations pour municipalisation acclre
Pour mmoire : Municipalisation acclre
Total transferts + municipalisation

22 800

43,9%

A la partie fixe sajoutent :


- des dotations dquilibre (dotations variables) dont les rgles de rpartition ne
sont pas explicitement tablies,
- une dotation non rpartie de 5,7 milliards de FCFA. Ses rgles de rpartition ne
sont pas dtermines.
Sur le total des transferts inscrits au budget de lEtat, la partie fixe dont les rgles de
rpartition sont tablies et connues reprsentent 63,6%.
Dans le tableau ci-dessus, nous avons mentionn un montant de 16,1 milliards de FCFA
correspondant aux crdits de municipalisation acclre. Il sagit dune dotation budgtaire

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ADE

accorde chaque anne une commune particulire choisie par le gouvernement, mais sans
critres pralablement tablis. Nous navons pas tenu compte de cette dotation, car elle
nest pas inscrite en transfert du budget de lEtat mais sur une ligne du budget
dinvestissement du Ministre de lIntrieur et de la Dcentralisation. Notons quen outre
ces crdits sont entirement grs par la Dlgation gnrale des grands travaux.
On peut donc conclure que les rgles daffectation horizontale des transferts aux
collectivits sont bien tablies sauf pour certaines subventions dont les montants ne
peuvent dpasser 50% du total des transferts. Cette situation correspond la note B pour
cette composante [critre : Laffectation horizontale de la plupart des transferts provenant de
ladministration centrale (reprsentant au moins 50% des transferts) est dtermine par des mcanismes
transparents et bass sur des rgles .]
Composante ii) Communication en temps voulu dinformations fiables aux
administrations dcentralises sur leurs allocations.
Situation 2006 : note D
Les transferts reus par les collectivits locales ne sont connus qu' la fin du processus d'laboration du
budget de l'Etat.
Situation 2013 :
Il nexiste pas de procdure formelle pour la communication aux collectivits locales
dinformations sur les prvisions de subventions qui leur seront accordes par le budget de
ltat. Pour llaboration de leur budget primitif, les collectivits fondent leurs prvisions
sur les ressources qui leur ont t octroyes lexercice prcdent. Cela vaut en particulier
pour les subventions de fonctionnement.
Leurs ressources fiscales sont prleves par ladministration des impts (DGID) et
reverses par le Trsor. Les Collectivits nont pas les moyens ou la capacit destimer les
montants que pourraient leur rapporter les droits et taxes qui leur reviennent. Elles ne
disposent pas de capacits pour vrifier la conformit des montants qui leur sont reverss
avec les montants qui leur sont effectivement dus. Ladministration fiscale ne leur
communique aucune estimation des recettes quelle prlvera pour leur compte. Elles se
fondent aussi sur ce qui leur a t vers lexercice prcdent pour tablir leurs prvisions.
Pour ce qui concerne la redevance superficiaire prvue par le code des hydrocarbures, nous
navons pu disposer daucune information sur les montants recouvrs et les versements
effectues (voir note de bas de page n23).
Cette situation correspond la note D pour cette composante, note attribue par dfaut
[critre minimum pour la note C : des informations fiables sont communiques aux administrations
dcentralises avant le dbut dun exercice budgtaire.]

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ADE

Composante iii) : Degr de consolidation des donnes budgtaires de


ladministration gnrale selon les catgories sectorielles
Situation 2006 : note D
Il n'y a pas de collecte des informations budgtaires des collectivits locales, qui, par ailleurs, ne disposent pas
d'un systme comptable normalis.
Situation 2013 :
En dehors du suivi et du contrle individuel du budget de chaque collectivit par le Prfet
en application des articles 3 et 4 de la loi n8-2003 relative lexercice de la tutelle, il
nexiste aucune procdure de centralisation et de consolidation des recettes et dpenses des
collectivits locales par leur ministre de tutelle ou par le ministre des Finances.
Indicateur et composantes
PI-8. Transparence des relations
budgtaires
intergouvernementales
(i) Transparence et objectivit dans la
rpartition horizontale des
affectations entre les administrations
dcentralises.

(ii) Communication en temps voulu


dinformations fiables aux
administrations dcentralises sur
leurs allocations.

(iii) Degr de consolidation des


donnes budgtaires de
ladministration gnrale selon les
catgories sectorielles

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Note
2006
D

Note
2013

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2

D+
D

Bien que complexes, les rgles daffectation des


ressources fiscales aux administrations dcentralises
sont bien dfinies par le Code des impts.
Les pratiques pour la rpartition des parts fixes de
subventions de lEtat ne changent pas et sont
connues par les administrations dcentralises.
Des montants supplmentaires la part fixe sont
accords aux communes et aux dpartements sans
rgles de rpartition bien tablies. Ces montants
supplmentaires reprsentent toutefois moins de
50% des affectations.
Il nexiste pas de procdures formelles de
communication sur les prvisions des ressources qui
seront affectes aux collectivits locales. Avant le
dbut de lexercice budgtaire, celles-ci ne disposent
ni de donnes fiables sur les transferts qui leur seront
accords, ni des estimations de recouvrement de
recettes fiscales qui seront ralises pour leur compte
par ladministration fiscale.
Les donnes budgtaires des collectivits locales ne
font lobjet ni dune centralisation, ni dune
consolidation par les administrations centrales
(ministre en charge des collectivits locales et
ministre en charge des finances).

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ADE

Comparaison avec la note de 2006 :


Lvaluation de 2006 na trait que de la rpartition des crdits inscrits au titre des transferts
dans le budget de lEtat. Mais cet indicateur traite dune manire plus gnrale des
ressources qui reviennent aux administrations dcentralises pour quelles exercent leurs
responsabilits en matire de dpenses. Les recettes fiscales qui leur sont affectes sont
aussi des transferts de ressources de ladministration centrale vers les administrations
dcentralises.
PI-9. Surveillance du risque budgtaire global imputable aux autres
entits du secteur public
Rappel des dispositions rglementaires
Le Dcret n2000-187 du 10 aot 2000 portant rglement gnral sur la comptabilit
publique (RGCP) et pris en application de la LORF 2000 rglemente la gestion des deniers,
des valeurs et des biens qui appartiennent ou sont confis ltat, aux collectivits locales, aux
tablissements publics, et aux organismes que la loi assujettie au rgime juridique de la comptabilit
publique (article1).
Ce dcret comporte de trs nombreuses dispositions relatives la tenue des comptabilits,
aux obligations des ordonnateurs et des comptables, aux dispositifs de suivi, de contrle et
de vrification des tablissements et collectivits publics
A titre dexemple, le chapitre 2 du RGCP dfinit des dispositions gnrales applicables aux
tablissements publics caractre administratif ou caractre industriel et commercial . Tous les
tablissements sont placs sous lautorit dun ministre de tutelle. Ils sont soumis aux rgles
suivantes, sous rserve de rgimes drogatoires applicables aux tablissements caractre
industriel et commercial :
- leur budget ou leurs tats prvisionnels de recettes et de dpenses et leurs
comptes financiers doivent tre adopts par le comit de direction ou le conseil
dadministration et entrins par le ministre de tutelle et, pour les organismes
subventionns par ltat, par le ministre des finances ;
- Leur gestion financire est contrle par un contrleur financier nomm par
arrt du ministre des finances ;
- leurs comptes administratifs et leurs comptes financiers doivent tre certifis par
la direction gnrale de la comptabilit publique avant dtre soumis, pour
adoption ou approbation, au Comit de direction ou au Conseil dadministration ;
- leurs bilans doivent tre certifis par un organisme habilit avant dtre adopts
par le Comit de direction ou le Conseil dadministration et approuvs en Conseil
des ministres.
Autre exemple : en cours dexercice (article 289), les comptables principaux des collectivits
locales et des tablissements publics adressent la direction gnrale de la comptabilit
publique :

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ADE

chaque mois, la balance des oprations budgtaires et des oprations de trsorerie


qui fait ressortir les disponibilits du Trsor ;
chaque trimestre, la situation des oprations budgtaires qui comporte ltat
comparatif des recettes prcisant par chapitre et par article, les sommes
recouvrer, les sommes recouvres et les restes recouvrer ;
le bordereau sommaire des paiements prcisant par chapitre les crdits ouverts et
les crdits consomms.

Composante i) : tendue de la surveillance exerce par ladministration centrale


sur les agences publiques autonomes et les entreprises publiques.
Situation 2006 : note D
Les tablissements publics, les entreprises publiques ne font peu prs pas remonter l'information comptable
leur ministre de tutelle ou au Ministre de finances.
Situation 2013 :
a) Les tablissements publics caractre industriel et commercial (EPIC),
La loi n13-81 du 14 mars 1981 instituant la charte des entreprises dtat et qui encadre
la gestion des EPIC est tout fait obsolte, mais na jamais t abroge. Aucune loi ne lui a
t substitue pour tenir compte du nouveau contexte rsultant de la Constitution du 20
janvier 2002 ou de la LORF de 2000.
Il nexiste pas de texte caractre gnral encadrant la gestion des tablissements publics
autres que le RGCP prcdemment cit, et le dcret n202-369 du 30 novembre 2002
fixant les attributions et la composition des organes de gestion et de tutelle des entreprises
et des tablissements publics.
En pratique, peu dentreprises publiques appliquent les dispositions du RGCP en matire
de transmission dinformations sur les situations et bilans comptables leur ministre de
tutelle ou au ministre des finances. Les rapports de la Cour des Comptes relvent cette
situation.
Les ministres de tutelle des EPIC et le ministre des finances ne produisent aucun rapport
priodique sur la situation financire des tablissements publics.
b) Les tablissements publics caractre administratif
Ils ne font pas non plus lobjet dune surveillance conforme au rglement gnral de la
comptabilit publique. Leurs budgets ne sont pas centraliss par la tutelle ou par le
ministre des finances. Il nexiste aucun suivi infra annuel de leurs recettes et dpenses.
Leurs comptes annuels ne font pas lobjet de vrification par la direction gnrale de la
comptabilit publique conformment au RGCP. La Cour des Comptes et de discipline

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budgtaire dclare que de nombreux tablissements ne respectent pas les dlais de reddition
des comptes, voire lobligation de reddition des comptes.
La note pour cette composante de lindicateur est donc D [critre : Les agences publiques
autonomes et les entreprises publiques ne font pas lobjet dun suivi annuel ou le suivi assur est largement
incomplet ]
Rformes en cours : un projet de loi pour lencadrement des tablissements publics est en
cours de finalisation. Il abrogera et remplacera la charte 1981 sur les entreprises dtat. Le
dcret n 2002369 fixant les attributions et la composition des organes de gestion et de
tutelle des entreprises et tablissements publics est aussi en cours de modification. Le
nouveau dcret renforcera les comptences du MEFPPPI en matire de contrle de ces
tablissements. Enfin, depuis dbut 2013, les capacits de la Direction gnrale du
portefeuille de ltat qui relve du ministre en charge du plan, sont renforces. Cette
direction travaille la mise en place de systmes dinformation pour le suivi des EPIC.
Composante ii) : tendue du contrle de ladministration centrale sur la situation
budgtaire des administrations dcentralises.
Situation 2006 : note D
Les tablissements publics, les entreprises publiques ne font peu prs pas remonter l'information comptable
leur ministre de tutelle ou au Ministre de finances.
Situation 2013 :
Au niveau de lindicateur PI-8, nous avons tabli labsence de centralisation et de
consolidation des donnes budgtaires des collectivits locales.
Il en est de mme pour les donnes financires et comptables.
Des efforts dorganisation de la gestion des collectivits locales ont t dploys au cours
des trois dernires annes. Cela a permis par exemple de doter les collectivits de
contrleurs financiers, de comptables publics, et de renforcer leurs capacits par des actions
de formation. Mais ces efforts ont t contraints par :
- linadquation du plan comptable. Nos interlocuteurs27nous ont fait part de
difficults retracer leurs oprations du fait que ce plan nest pas adapt aux
administrations et sapparente davantage au plan comptable dentreprise
caractre conomique ;
- le problme du manque dinformation sur lexcution des dpenses
dinvestissement pour les projets confis la Dlgation gnrale des grands
travaux ;
- des difficults rencontres pour la mise en tat dexamen des comptes et pour
leur reddition ;

27

Dclarations des responsables de la Communaut Urbaine de Brazzaville.

Rapport Final Juin 2014

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le fait que, selon nos interlocuteurs, les comptes ne sont rclams ni par les
administrations de tutelle, ni par la Cour des comptes.

La note pour cette composante est donc D [critre : La situation budgtaire des administrations
dcentralises ne fait lobjet daucun suivi annuel ou le suivi assur est largement incomplet ]
Indicateur et composantes
PI-9. Surveillance du risque
budgtaire global imputable aux
autres entits du secteur public.
i) Etendue de la surveillance exerce
par ladministration centrale sur les
agences publiques autonomes et les
entreprises publiques.
ii) Etendue du contrle de
ladministration centrale sur la
situation budgtaire des
administrations dcentralises.

Note
2006
D

Note
2013

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

D
D

Il nexiste aucune procdure de centralisation et de


consolidation des comptes des tablissements publics
(EPIC et EPA). Le ministre des finances ne produit
pas de rapport annuel danalyse des situations
financires des tablissements publics.
Comme pour les entreprises, il ny a pas de
centralisation et de consolidation des comptes
financiers des collectivits locales. Ni le ministre des
finances, ni le ministre en charge des collectivits
locales ne produisent des rapports sur la situation
financire des administrations dcentralises.

PI-10. Accs du public aux principales informations budgtaires


Situation 2006 : note D
Ladministration ne mettait la disposition du public aucun des 6 lments dinformation cits. Le Site
web du ministre des finances tait fonctionnel. Il contenait des lments dinformation, mais qui sont hors
dlais exigs par lindicateur.
Situation 2013 :
Il nexiste pas de publications de rapports ou donnes priodiques sur la situation des
finances publiques.
Le site web du ministre des finances nest plus fonctionnel28. Il sera ractiv dans le cadre
du projet, encours de construction, dun Data center.
Au niveau des services des administrations financires, laccs aux donnes ou aux
documents est trs difficile en raison :
- de la reproduction en nombre trop limit des documents, pour les rares
documents effectivement reproduits ;

28

La plupart des sites gouvernementaux ne sont pas fonctionnels, ou contiennent des informations non actualises.

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du fait que trs souvent les cadres rencontrs considrent quils ne sont pas
habilits donner ou divulguer linformation demande, mme lorsque celle-ci
est rpute dordre public. Par exemple, les informations fournies au Parlement
sont censes tre publiques, mais sont difficilement accessibles au niveau des
services du MEFPPPI.

Ainsi, pour les 6 catgories dinformations dfinies par le PEFA pour valuer lindicateur
sur laccs du public aux informations budgtaires, la situation 2013 se prsente comme
indiqu dans le tableau 15.
Tableau 14- Satisfaction des critres relatifs la disponibilit et la
publication des documents de GFP
Document/information
i) Documents du budget annuel

Sit.
Sit.
2006 2013
Non Non

ii) Rapports intra-annuels sur lexcution du


budget

Non

Non

iii) Etats financiers de fin dexercice.

Non

Non

iv) Rapports de vrification externe

Non

Non

v) Attribution des marchs

Non

Non

Rapport Final Juin 2014

Justification pour 2013


Les documents ne sont disponibles sur
aucun site gouvernemental. Leur accs au
niveau des services du MEFPPPI est trs
limit
Il ny a pas de publications priodiques et/ou
rgulires sur lexcution du budget de lEtat.
Un TOFE mensuel est produit dans le cadre
des changes dinformation avec les
institutions de Bretton Woods. Il nest pas
publi. Il ne prsente pas les donnes sur les
ralisations en recettes et en dpenses un
niveau de dtail suffisant.
Les donnes sur lexcution du budget 2012
en recettes et dpenses et dtailles selon la
nomenclature budgtaire ne sont pas
disponibles en novembre 2013.
Les rapports de vrification du Budget par la
Cour des comptes et par les commissions
parlementaires pour les annes 2008 2011
ont t reproduits dans le cadre dun appui
de lUnion europenne. Leur diffusion
devait se faire en dcembre 2013. Le rapport
de la Cour des comptes pour lexercice 2012
nest pas accessible.
La publication des attributions des marchs
publics se fait depuis la mise en place des
organisations issues du nouveau Code des
marchs publics. Mais elle nest pas
exhaustive : i) ne sont pas publis les
attributions de marchs passs de gr gr et
ii) par manque dinformations, nous navons
pas pu vrifier la publication effective des
marchs passs selon des appels doffres
ouverts et dun montant suprieur au seuil

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RPUBLIQUE DU CONGO

Document/information

Sit.
2006

vi) Ressources mises la disposition des


units de service de base

Non

Sit.
2013
Non

ADE

Justification pour 2013


indiqu par le PEFA.
Pas publies (voir aussi PI-23)

La note pour cet indicateur est D [critre : Ladministration ne met la disposition du public
aucun des six lments dinformation cits ]
Indicateur et composantes
PI-10. Accs du public aux
principales informations
budgtaires
i) Nombre de critres relatifs laccs
du public aux informations qui sont
remplis

3.3

Note
2006
D

Note
2013

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

D
D

Les trs faibles capacits de diffusion allies aux


craintes de la prise de responsabilit en matire de
diffusion chez de nombreux cadres font que la
plupart des donnes et informations budgtaires ne
sont pas accessibles au public.

Budgtisation fonde sur des politiques nationales

PI-11 Caractre organis et participatif du processus annuel de


prparation du budget
Selon la Constitution, le projet de loi de finances doit tre dpos au Parlement au plus tard
une semaine avant louverture de sa session du 15 octobre (articles 103 et 126).
Jusquen 2012 (prparation du budget 2013), le projet de loi de finances tait prpar en
application de la LORF 2000 sous lautorit du Chef du Gouvernement, par le ministre en charge des
finances (art.43). Larticle 44 de cette loi prcise que Le ministre des finances invite les autres
ministres lui faire connaitre leurs propositions de dpenses. Les demandes de crdits sont transmises avant
le 1er juin de lanne prcdant lanne financire, accompagnes des explications et des justifications
ncessaires .
La LORF 2012 a confirm la responsabilit du ministre des finances pour la prparation,
sous lautorit du chef du gouvernement, du projet de loi de finances. Mais elle na pas
repris lobligation de dposer les propositions de dpenses des ministres avant le 1er juin.
Si lon se rfre la circulaire ministrielle du 6 mars 2013, le processus de prparation du
projet de loi de finances de lanne n+1 est organis par le ministre des finances et
sarticule sur les tapes suivantes :
a) Evaluation par les ministres sectoriels et le ministre des finances de lexcution du
budget n-1, et point sur lexcution du budget de lanne n,

Rapport Final Juin 2014

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ADE

b) Rvision par le CPCMB (Comit Permanent de Cadrage Macroconomique et


Budgtaire) du cadrage macroconomique triennal (n+1 n+3) et du cadre
budgtaire moyen terme (TOFE annuel n+1 n+3).
c) Mise jour des CDMT (cadres de dpenses moyen terme) sectoriels et du CDMT
global.
d) Prparation du projet de Document dOrientation Budgtaire, puis adoption du
DOB par le Gouvernement.
e) Actualisation, le cas chant, des cadrages macroconomiques et budgtaires pour
tenir compte des orientations fixes par le Chef de lEtat dans le Document
dorientations budgtaires. Dtermination des enveloppes stratgiques (plafonds
des dpenses de fonctionnement et des dpenses dinvestissement dtermins pour
chaque ministre et dclins en liaison avec les axes et objectifs stratgiques du Plan
National de Dveloppement).
f) Rdaction et diffusion de la lettre de cadrage budgtaire ; rdaction et diffusion du
guide dlaboration du budget n+1 ; communication des parts stratgiques.
g) Confrences budgtaires de premire phase.
h) Rvision du programme des investissements prioritaires (PIP) ; examen des
dispositions fiscales et douanires ; prparation des avant-projets de budget des
ministres.
i) Confrences budgtaires de deuxime phase.
j) Prparation de lavant-projet de loi de finances et demande davis de la Cour
suprme29 sur ce projet.
k) Examen de lavant-projet par le Conseil des ministres
l) Rvision du cadrage macro-conomique et du CDMT global ; prparation des
annexes budgtaires et autres documents qui accompagnent le dpt du projet de
loi de finances au Parlement.
Composante i) : existence dun calendrier budgtaire fixe et respect du
calendrier.
Situation 2006 : note D
Il existe un calendrier budgtaire, mais des retards de plus dun mois sont constats tout au long de la
procdure et les ministres disposent de moins de trois semaines pour rpondre la note technique qui tient
lieu de circulaire budgtaire.
Situation 2013
Un calendrier de prparation du budget 2014 a t notifi par une lettre du ministre en
charge des finances date du 6 mars 2013. Cette lettre fixe les dates des phases et diffrents
29

Selon larticle 118 de la Constitution, les projets de loi sont dlibrs en Conseil des ministres aprs avis de la Cour
suprme et sont dposs sur le bureau de lune ou lautre chambre .

Rapport Final Juin 2014

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ADE

travaux cits ci-dessus. Il nexiste donc pas de calendrier budgtaire fixe et pralablement
dfini, cest--dire tabli ou institutionnalis par voie rglementaire et valable pour plusieurs
annes30.
Par ailleurs, toujours selon le calendrier dfini par le ministre des finances, les ministres
sectoriels ne reoivent la lettre de cadrage, le guide dlaboration du budget et les parts
stratgiques (plafonds de dpenses) quentre le 21 et le 30 juin ; alors que les confrences
budgtaires de premire phase doivent se drouler entre le 1er et le 14 juillet.
Enfin, le calendrier 2013 a connu beaucoup de retard chacune de ses phases. Les retards
ont notamment concern :
- la fixation des hypothses sur les recettes et, par consquent des cadrages
budgtaires,
- la dtermination des plafonds de dpenses, ceux-ci nont finalement pas t
transmis aux diffrents ministres,
- les priodes des confrences budgtaires,
Les responsables de la DGB nous ont confirm les retards dans lorganisation de la
prparation du budget tout en soulignant que lanne 2013 a t particulire en ce sens que,
pour des raisons conjoncturelles non voques, il na pas t possible de respecter le
calendrier.
Il ne nous a pas t possible de connatre la date exacte de dpt du projet de loi de
finances 2014 au Parlement, mais nos divers interlocuteurs31 nous ont assur que le dlai
constitutionnel a t respect. Toutefois, les reprsentants de la Commission EconomieFinances du Snat nous ont dclar avoir regrett que le Ministre des finances ne leur ait
pas transmis le projet en mme temps qu lAssemble, comme il lavait fait pour les
annes prcdentes. Pour 2014, ils ont reu le projet plusieurs jours aprs quil ait t
dpos lAssemble.
Pour cette premire composante, la situation correspond la note D [critre : Aucun
calendrier budgtaire nest tabli OU lorsquil existe, il nest gnralement pas respect OU le dlai accord
aux ministres pour tablir leur budget est manifestement insuffisant pour quil puisse prparer des
propositions adquates. ]

Un tel calendrier, institutionnalis par exemple par dcret, permettrait tous les acteurs de la prparation du
budget de connatre a priori les taches qu'ils auront prendre en charge et de les inscrire ds le dbut de l'anne
dans leur programme de travail annuel.
31 Cest le cas notamment de monsieur le Prsident de la Commission conomie et finances du Snat.
30

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Composante ii) : clart/exhaustivit des directives et participation des


responsables politiques au processus de prparation des propositions
budgtaires (circulaire budgtaire ou autres documents).
Situation 2006 : note C
Une circulaire budgtaire est envoye aux ministres sous le nom de "note technique". Elle fixe un plafond
sans faire de distinction entre les ministres (2% d'augmentation pour 2006). Le Conseil des ministres
n'intervient qu' la fin de la procdure budgtaire.
Situation 2013
Le calendrier arrt par le ministre des Finances a prvu un document dorientation
budgtaire prpar au mois de mai sur la base dune rvision des cadrages macroconomiques et budgtaires pluriannuels, dune rvision du CDMT global, des enveloppes
stratgiques, dune simulation des recettes ptrolires et non ptrolires. Ce document
dorientation devait tre soumis lapprobation du Conseil des ministres entre le 1er et le 10
juin. Il ne nous a pas t donn de constater lapprobation de ce document par le Conseil
des ministres, ni mme de savoir si ce document existe.
Nous avons cependant pu disposer de documents produits par le Comit de cadrages, et
contenant des cadrages macroconomiques et budgtaires ainsi des projections de dpenses
par ministre (parts stratgiques). Ces documents ont t produits en dbut 2013 et
actualiss de nombreuses reprises pour tenir compte des changements intervenus dans les
projections de recettes ptrolires. Ces dernires, tablies par le Cabinet du MEFPPPI et le
ministre des hydrocarbures, ont t revues de nombreuses fois tout au long de lanne
2013.
Il ny aurait donc pas eu de cadrage budgtaire arrt avant le dbut des travaux de
prparation des avant-projets de budget par les ministres sectoriels.
Les responsables de la DGB nous ont dclar quune circulaire budgtaire a bien t
transmise tous les ministres, mais quexceptionnellement cette anne, les plafonds de
dpenses (plafonds stratgiques) ny figuraient pas.
Cest essentiellement au cours des confrences budgtaires de premire phase que les
ministres sectoriels reoivent des services du ministre des Finances toutes les
informations de cadrage qui leur permettront de finaliser leurs propositions budgtaires.
Ces dernires propositions sont ensuite examines et arbitres durant les confrences
budgtaires de seconde phase.
Pour ces raisons, la note de la seconde composante de lindicateur stablit, par dfaut, D.
Pour la note C, il aurait fallu que la circulaire budgtaire contienne les plafonds de dpenses
par ministre [critre minimum pour la note C : Une circulaire budgtaire est mise
lintention des ministres, dpartements et agences, qui fixe notamment des plafonds
applicables chaque unit administrative ou domaine fonctionnel. ]

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ADE

Composante iii) : approbation du budget par les autorits lgislatives (trois


dernires annes)
Situation 2006 : note C
Les lois de finances de deux des trois dernires annes ont t adoptes dans les deux mois qui ont suivi le
dbut de lexercice (les dates taient janvier 2004, fvrier 2005 et mars 2006 respectivement pour les
exercices 3004, 2005 et 2006).
Situation 2013
Les budgets des annes 2010 2014 ont tous t adopts par le Parlement avant le dbut
de lexercice correspondant. Ce rsultat rsulte probablement de leffort ralis pour
ladoption dun calendrier qui, malgr ses insuffisances, a permis lamlioration de
lorganisation et de la programmation de la prparation du budget.
La note A est attribue cette composante [critre : Les autorits lgislatives ont, au cours des
trois dernires annes, approuv le budget avant le dbut de lexercice budgtaire ]
Il est noter par ailleurs que la loi de rglement 2012 a aussi t adopte en dcembre 2013
Indicateur et composantes
PI-11 Caractre organis et
participatif du processus annuel
de prparation du budget
i) Existence dun calendrier
budgtaire fixe et respect du
calendrier
ii) Clart/exhaustivit des directives
et participation des responsables
politiques au processus de
prparation des propositions
budgtaires (circulaire budgtaire ou
autres documents)
iii) approbation du budget par les
autorits lgislatives (trois dernires
annes)

Note
2006
D+

Note
2013

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2

Il nexiste pas de calendrier budgtaire fixe (valable


pour plusieurs exercices). Le calendrier de
prparation budgtaire de 2013 a t arrt par le
ministre des finances en mars 2013. Il na pas t
respect
Le comit CPCMB prpare des cadrages macroconomiques et budgtaires et dtermine des
plafonds stratgiques. Ceux-ci nont pas t arrts
par le Conseil des ministres en 2013 et nont pas t
notifis aux ministres sectoriels avant la prparation
par ces derniers de leur avant-projet de budget.
Les lois de finances des trois dernires annes et celle
de 2014 ont t votes avant le dbut de lexercice

PI-12 Perspective pluriannuelle dans la planification budgtaire et la


politique des dpenses publiques

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Composante i) : Prparation des prvisions budgtaires pluriannuelles et


allocations fonctionnelles des fonds publics
Situation 2006 : note D
Seul le budget dinvestissement fait lobjet dune prvision pluriannuelle.
Situation 2013 :
Selon la LORF 2012 Le projet de loi de finances de lanne est labor en se rfrant au document de
prparation budgtaire et conomique pluriannuelle couvrant une priode minimale de 3 ans (article 13).
Le projet de budget 2014 a ainsi t accompagn du Rapport de programmation budgtaire
2014-2016 prpar par le Comit permanent de cadrage macro-conomique et budgtaire,
dat de septembre 2013. Ce document prsente notamment les perspectives macroconomiques et budgtaires 2014-2016 et des projections de dpenses par ministre pour la
mme priode projections, distinguant deux catgories de dpenses : les dpenses courantes
et les dpenses dinvestissement.
La production de ce document rsulte de pratiques instaures depuis la fin des annes 2000
et qui ont vis le passage la Gestion Axe sur les Rsultats du Dveloppement (GARD).
Depuis lors, la prparation du budget sappuie sur des CDMT sectoriels (voir composante
iii ci-dessous) et sur une programmation triennale glissante des ressources et dpenses
toutes catgories confondues.
Mais le budget annuel reste marqu par les insuffisances suivantes :
- les dpenses ne sont pas prsentes selon les trois classifications de la
nomenclature budgtaire (administrative, conomique et fonctionnelle). Comme
nous lavons soulign prcdemment (voir indicateur PI-5) une classification par
programme aurait pu tre substitue la classification fonctionnelle. La
rpartition des budgets par axe stratgique du PND ne peut tre considre
comme une classification programmatique.
- Au cours de lanne 2013, les hypothses concernant les recettes ptrolires ont
t revues plusieurs reprises, mme aprs la finalisation du projet de loi de
finances en septembre. Ce qui a entran des rvisions consquentes des cadrages
macro-conomique et budgtaire en raison du poids des recettes ptrolires dans
le budget de ltat. Les liens entre les perspectives pluriannuelles actualises et les
prvisions du budget annuel ne peuvent plus tre expliqus.
- Depuis 2009 les projections conomiques et budgtaires sont prpares par le
Comit Permanent de Cadrage Macro-conomique et Budgtaire. Il regroupe la
plupart des services en charge la production des statistiques conomiques et
financires (directions gnrales de lconomie, du budget, du Trsor, impts et
douanes, banque centrale, institut national de la statistique etc.). La cration de ce
comit et son implication effective dans le processus de prparation du budget
constituent un progrs significatif par rapport la priode o les prvisions
relevaient de la cellule du suivi des programmes qui tait rattache au Cabinet du
ministre des Finances. Le CPCMB ne dispose toutefois pas encore dune

Rapport Final Juin 2014

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RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

autonomie suffisante pour proposer des hypothses ou arrter des projections


enfreintes de toute considration politique32.
Cette situation correspond la note C par dfaut car les budgets ne dclinent pas les
prvisions de dpenses selon toutes les classifications [critre minimum pour B : Des
prvisions budgtaires globales glissantes (bases sur une ventilation selon les principales catgories de la
classification conomique et fonctionnelle/sectorielle) sont tablies pour des cycles dau moins deux ans. Les
liens entre les estimations budgtaires pluriannuelles et la fixation subsquente des plafonds budgtaires
annuels apparaissent clairement et les carts sont expliqus. ].
Remarque : compare 2006, la situation 2013 se caractrise par des progrs significatifs
dans la mesure o, grce aux efforts concrets pour llaboration des cadrages moyen
terme, le budget sinscrit effectivement dans une perspective pluriannuelle.
Composante ii) : Porte et frquence de lanalyse de la soutenabilit de la dette
Situation 2006 : note B
La dette intrieure a fait lobjet en 2003 dun audit incluant une analyse de soutenabilit. La dette
extrieure fait lobjet dune analyse de soutenabilit priodique.
Situation 2013 :
Dans le cadre du processus IPPTE, dont le Congo a atteint le point dachvement en 2010,
la Caisse Congolaise dAmortissement prpare chaque anne un rapport sur la situation de
la dette extrieure et intrieure (incluant les octrois de garantie et avals) ainsi quun rapport
sur la stratgie dendettement. Son rapport annuel accompagne le projet de budget dpos
au Parlement.
Cette situation correspond la note A [critre : Une analyse de soutenabilit de la dette
extrieure et intrieure est effectue chaque anne ]
Lvolution positive par rapport la prcdente valuation sexplique par le fait quen 2006, le
rapport de la CCA ne traitait que de la dette extrieure.

Composante iii) : Existence de stratgies sectorielles, assorties dtats


pluriannuels des cots des dpenses de fonctionnement et
dinvestissement
Situation 2006 : note D
Les secteurs de la sant, lducation, de lenseignement technique et des transports disposent de stratgies
sectorielles, mais sans tat prcis des cots.

32

La mise en application des principes de la Directive n6-CEMAC 2011 devrait pouvoir permettre de rsoudre ce
problme.

Rapport Final Juin 2014

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RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Situation 2013 :
Avec la mise en uvre du DSRP 2008, les autorits congolaises ont entrepris lamlioration
de la programmation budgtaire par linstauration de la gestion axe sur les rsultats et
linscription des budgets annuels dans des perspectives pluriannuelles. Ainsi, des travaux
ont t mens pour permettre chaque ministre dlaborer sa stratgie sectorielle et son
cadre de dpenses moyen terme.
Pour la prparation du budget 2010, chaque ministre a produit en 2009 un rapport intitul
Programme dactions prioritaires et Cadre de dpenses moyen terme . Ce rapport
contient :
- un diagnostic (tat des lieux) du secteur,
- les orientations stratgiques du ministre,
- le cadre de dpenses moyen terme pour la priode triennale venir, dclin par
programme et par catgorie conomique de dpenses,
- la programmation financire pour la priode triennale, les indicateurs de rsultats.
Ces documents sont actualiss chaque anne n dans le cadre de la prparation du budget de
lanne n+1. Tous les ministres disposent ainsi de CDMT sectoriels cadrant avec leur
stratgie et/ou le Plan National de Dveloppement.
Mais il ny a pas de liens bien tablis entre les CDMT et les crdits finalement retenus dans
les projets de budget en raison des insuffisances qui subsistent pour :
- fixer les cadrages budgtaires moyen terme et communiquer les plafonds
budgtaires aux ministres avant la finalisation de leur CDMT. Les propositions
budgtaires dtermines aprs les confrences budgtaires ne cadrent
gnralement plus avec les CDMT prpars;
- harmoniser le processus de prparation des CDMT avec celui de la prparation
du programme dinvestissement public. Ce dernier relve toujours de la
responsabilit du Ministre en charge du plan et est marqu par des insuffisances
que nous dcrivons au niveau de la composante iv ci-dessous.
Le constat est donc que tous les ministres prparent des cadres de dpenses moyen
terme dans lesquels sont dclins les objectifs stratgiques, les programmes et les cots de
fonctionnement et dinvestissement. Mais le second critre exig par le cadre PEFA pour
lattribution de la note A ou B nest pas respect, savoir le lien entre les estimations
budgtaires pluriannuelles et la fixation subsquente des plafonds budgtaires qui doivent apparaitre
clairement et les carts expliqus .
La note pour cette composante sera donc C [critre : Les stratgies sectorielles assorties dtats de
cots ont t prpares pour les secteurs, mais ne cadrent pas avec les prvisions budgtaires ].

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Composante iv) : Liens entre les budgets dinvestissement et les prvisions de


dpenses moyen terme
Situation 2006 : note D
Les budgtisations de linvestissement et du fonctionnement sont spares, bien quelles conduisent un
document budgtaire unique. Il ny a aucune estimation des charges rcurrentes.
Situation 2013 :
Le processus de prparation du budget est encore marqu par des pratiques anciennes
subsistant de lpoque o le budget dinvestissement et le budget de fonctionnement
ntaient pas unifis.
Ainsi, le calendrier budgtaire prvu pour 2014 a rserv une priode au cours de laquelle le
ministre des Finances et du plan prpare une rvision du programme dinvestissements
prioritaires (PIP), alors que ces investissements doivent dcouler CDMT prpars par les
secteurs. Dune manire plus gnrale, la mise en place du nouveau processus de
prparation du budget bas sur les CDMT global et sectoriels ne sest pas accompagne par
la suppression de procdures rsultant des dispositions non encore abroges contenues
dans:
- la loi 18-90 du 8 septembre 1990 portant cration du centre dtudes et
dvaluation des projets dinvestissement (CEPI) et de son dcret dapplication
(dcret 91-1053 portant organisation et fonctionnement du CEPI) ;
- larrt du ministre en charge du plan n4837 du 30/06/2010 portant mise en
place de la commission didentification et de slection des projets
dinvestissement public ;
- les circulaires relatives i) aux dispositifs didentification dtudes de slection des
projets dinvestissement (1er dcembre 1009) et ii) aux directives sur le mode de
fonctionnement de la commission didentification et de slection des projets
dinvestissement public.
Par ailleurs, les prrogatives attribues la Dlgation gnrale des grands travaux
(ralisation de tous les projets dinvestissement publics dont le cot dpasse 600 milliards
de FCFA33) et les insuffisances en matire dchange dinformation entre la DGGT et les
ministres ont conduit ces derniers une dresponsabilisation, voire un dsintrt, pour la
programmation, la budgtisation et le suivi des investissements concernant leurs secteurs 34.
Enfin, cette situation a pour consquence linsuffisante attention accorde
dtermination des charges rcurrentes et leur prise en compte dans les budgets
fonctionnement. Le rapport de programmation budgtaire 2014-2016 souligne parmi
risques budgtaires la non-valuation des charges rcurrentes gnres par
investissements.
33
34

la
de
les
les

La limite a t porte 1 milliard de FCFA en 2013.


Nous tablissons ce constat partir des dclarations de divers interlocuteurs. Les collectivits locales
connaissent la mme situation.

Rapport Final Juin 2014

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RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Cette situation conduit attribuer la note D par dfaut la quatrime composante. Pour la
note C il aurait fallu que les charges rcurrentes soient dtermines au moins de manire
significative. [Critre pour C : De nombreuses dcisions dinvestissement ont peu de liens avec les
stratgies sectorielles et les consquences quelles entranent sur les charges rcurrentes ne sont incluses dans
les estimations budgtaires pluriannuelles que dans un nombre limit (mais trs significatif) de cas .]
Indicateur et composantes
PI-12 : Perspective pluriannuelle
dans la planification budgtaire et
la politique des dpenses
publiques
i) Prvisions budgtaires
pluriannuelles et allocations
fonctionnelles des fonds publics.

ii) Porte et frquence de lanalyse de


la soutenabilit de la dette
iii) Existence de stratgies
sectorielles, assorties dtats
pluriannuels des cots des dpenses
de fonctionnement et
dinvestissement

iv) Liens entre les budgets


dinvestissement et les prvisions de
dpenses moyen terme

Note
2006
D+

Note
2013

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2

C+

Les projets de budget sinscrivent dans des


perspectives pluriannuelles. Leur prparation
seffectue partir de cadrages macroconomique et
budgtaire triennaux. Mais les budgets ne dclinent
pas les prvisions de dpenses selon toutes les
classifications (ce qui aurait valu la note B pour cette
composante).
La Caisse Congolaise dAmortissement tablit chaque
anne un rapport sur la soutenabilit de la dette et
un rapport sur la stratgie dendettement
Tous les ministres actualisent chaque anne leurs
documents de stratgie sectorielle et de CDMT
triennal glissant. Les budgets prpars ne cadrent pas
avec ces CDMT en raison des insuffisances dans la
fixation des cadres budgtaires moyen terme et des
plafonds de dpenses par secteur, ainsi que dans
lharmonisation du processus de prparation des
CDMT avec celui du Programme dInvestissements
Publics.
Le processus de prparation du budget bas sur les
CDMT intgre les dpenses dinvestissements et de
fonctionnement. Mais la finalisation du processus est
encore marque par des procdures de choix
dinvestissement dconnectes des cadrages tablis. Il
ny a pas ou peu dvaluation des charges rcurrentes.

3.4 Prvisibilit et contrle de lexcution du budget


Au dbut de chaque exercice budgtaire, une circulaire du ministre des Finances est prise
pour informer lensemble des services financiers de la mise en excution du budget, des
nouvelles dispositions de la loi de finances et pour rappeler les principales rgles lgislatives
et rglementaires en matire dexcution et de contrle du budget.

Rapport Final Juin 2014

Page 62

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


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ADE

La circulaire pour lexcution du budget 2013 a t prise avec retard le 5 fvrier 2013 ;
retard exceptionnel selon les cadres de la direction gnrale du budget. Elle a fait lobjet
dune publication au Journal officiel de la Rpublique du Congo. Elle inscrit lexcution du
budget dans le cadre des textes suivants :
- la LORF 2012 (bien que les textes pour son application, notamment le rglement
gnral de la comptabilit publique, ne soient pas encore pris),
- le dcret n2000-187 du 10 aout 2000 portant rglement gnral de la
comptabilit publique, pris en application de la LORF 2000,
- le dcret n2009-156 du 20 mai 2009 portant code des marchs publics,
- le dcret n2009-230 du 30 juillet 2009 rglementant les modalits dexcution
des dpenses de ltat.
Cest donc ces textes que nous nous rfrerons dans cette partie du rapport pour
lvaluation des indicateurs.
Indicateur PI-13 : Transparence de lassujettissement et des obligations
des contribuables
Composante i) : Caractre clair et exhaustif des obligations fiscales et
douanires
Situation 2006 : note B
La lgislation est claire, mais parfois complexe, reposant sur une classification des oprateurs trs subdivise.
La liste des exonrations change frquemment.
Situation 2013 :
a) Direction Gnrale des Impts et des Domaines (administration fiscale).
Les obligations fiscales sont dfinies par le Code gnral des impts (CGI), modifi chaque
anne par la loi de finances, et par divers textes non codifis relatifs :
- la TVA (loi n12-97 du 12 mai 1997),
- aux Conventions fiscales internationales,
- la fiscalit des mines et des hydrocarbures (Code minier, Code des
hydrocarbures et autres textes spcifiques),
- des impts et taxes divers (taxe unique sur les salaires, impt global forfaitaire,
taxes forestires, redevance audiovisuelle, etc.).
Lexamen de ces textes montre lexistence dimpts dont les modalits dvaluation ou de
recouvrement sont complexes et/ou difficilement applicables dans le contexte congolais.
Cette situation concerne des impts aussi importants que ceux sur les revenus (IRPP), la
TVA, la fiscalit foncire et la fiscalit ptrolire.

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Elle est corrobore par les responsables de la DGID que nous avons rencontrs. Ils
confirment aussi la complexit des procdures dvaluation qui ncessitent des moyens
dont la DGID ne dispose pas.
titre dexemple, nous citons ci-aprs :
1) IRPP (Impt sur le revenu des personnes physiques, Livre 1, chap.1 du CGI). Il
sapplique tous types de revenus des personnes physiques. Mais les modalits
de calcul, tant du revenu imposable que du montant d, sont complexes, bases
sur des critres difficiles apprhender (rsidence..). La complexit de limpt
est aggrave par de nombreux rgimes drogatoires ou exonrations pour des
situations tout aussi difficiles apprhender ou justifier.
2) La TVA. Elle se fonde sur les facturations, alors que la facturation nest pas
rendue obligatoire au Congo.
3) La taxe foncire (taxe au profit des collectivits locales). Son champ
dapplication est difficile dterminer (btiments ou terrains rpondant des
critres doccupation ou dutilisation susceptibles de varier). Des rgimes
drogatoires permanents ou temporaires ajoutent la complexit. En outre
certaines rgles sont obsoltes35.
4) La taxe rgionale (taxes au profit des collectivits locales). Elle sapplique
toute personne physique de 18 ans rvolus ayant une rsidence habituelle au
Congo au 1er janvier de lanne dimposition (article 321). Cette taxe est
dapplication difficile, voire impossible, dans le contexte du Congo. Elle
comporte diverses possibilits dexemption pas toujours justifiables (article
323)36
Par ailleurs, la DGID est confronte des problmes similaires ceux de la Douane (voir
ci-dessous) pour ce qui concerne lapplication des textes sur les entreprises du secteur
ptrolier37. Le code des hydrocarbures (articles 40 et 51) et le dcret n2001-522 du
19/10/2001 portant sur lapplication de la TVA au secteur ptrolier (article) nexemptent
pas ces entreprises du paiement de limpt sur leurs bnfices, la contribution des patentes,
les impts fonciers, les droits denregistrement et de timbre et autres taxes dont la TVA.
Mais certaines administrations et ainsi que les compagnies sappuient sur dautres textes
(autres que des lois de finances) ou conventions pour contester les impositions.
b) Direction Gnrale des Douanes et Droits Indirects
Le Congo applique le Code Gnral des Douanes commun aux pays de la CEMAC
incluant les dispositions de la Convention de Kyoto.
Les responsables de la DGDDI rencontrs considrent que ce code ne pose pas de
problmes particuliers relatifs la clart et/ou la comprhension de ses dispositions.
Exemple : l'article 254 du CGI accorde une exonration de 10 ans pour les constructions nouvelles, exonration
porte 25 ans pour les immeubles construits compter du 1er janvier 1962 .
36 Les exemptions ne concernent pas les personnes sans ressources (except les mres qui ont plus de cinq enfants
charge), sans emploi, atteintes de maladie de longue dure (except les trypanosomes hospitaliss et les lpreux
suivant un traitement rgulier).
37 Nous distinguons bien ici la fiscalit ptrolire de la fiscalit sur les entreprises du secteur ptrolier
35

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ADE

Ils signalent cependant des problmes lis son application ; problmes en relation avec les
drogations et exonrations accordes dans le cadre de lois autres que la loi de finances ou
de conventions entre ltat et certains oprateurs conomiques. Le principe gnralement
admis en la matire est que lorsquune loi ou une convention accorde un avantage fiscal,
celui-ci ne pourrait tre appliqu quaprs avoir t entrin par une loi de finances. La
LORF 2000 napporte pas cette prcision. Son article 64 stipule : les conditions doctroi
davantages fiscaux aux entreprises ou aux particuliers poursuivant des activits conformes aux objectifs du
plan ou des programmes de dveloppement sont rgles par la loi . La LORF 2012 ne fait pas
mention des conditions dans lesquelles peuvent tre accords des exonrations et avantages
fiscaux.
La DGDDI est ainsi confronte des difficults dapplication de la loi de finances lorsque
dautres lois ou conventions contiennent des dispositions contraires38. Cest notamment le
cas pour lobligation institue par la loi de finances 2010 du paiement du minimum de 5 %
des droits et taxes pour les oprations exonres.
Ainsi, les faibles capacits des administrations fiscales et douanires font :
- quelles disposent de fait de certains pouvoirs discrtionnaires rsultant de la
complexit du systme fiscal,
- quelles ne peuvent sopposer dautres administrations qui disposent aussi de
pouvoirs discrtionnaires substantiels pour autoriser des drogations et
exemptions certains oprateurs.
La note pour cette composante est C [critre : La lgislation et les procdures relatives certaines
des principales catgories dimpt, de taxes et de droits de douane, sont exhaustives et claires, mais lquit
du systme est mise en question par les pouvoirs discrtionnaires substantiels accords aux administrations
concernes. ]
Composante ii) : Accs des contribuables aux informations relatives aux
obligations fiscales et douanires, et aux procdures administratives y
affrentes
Situation 2006 : note B
Les contribuables accdent des informations exhaustives, en particulier par le biais des
syndicats professionnels, des conseillers fiscaux et des transitaires en douane

Situation 2013 :
a) DGID
La dernire publication officialise du CGI remonte lanne 2008.

38

Il nous a t signal que la CEMAC a fait observer que les drogations accordes enfreignent le tarif extrieur
commun (TEC).

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La DGID disposait dun site Internet travers lequel les contribuables pouvaient avoir
facilement accs la lgislation et rglementation fiscale, ainsi qu des informations utiles
pour leurs relations avec ladministration fiscale. Ce site nest plus accessible depuis le
transfert de sa gestion la direction centrale en charge de l'informatique au ministre des
Finances.
La DGID dploie dautres moyens pour pallier labsence de site informatique. Dans ce
cadre :
- elle prpare des notes dinformation et dexplications sur toutes les nouvelles
dispositions contenues dans les rcentes lois de finances ;
- elle organise chaque anne des confrences sur la lgislation fiscale et publie,
travers les mdias locaux, le calendrier fiscal ou des notes explicatives sur les
nouvelles dispositions fiscales ;
- elle organise aussi priodiquement des runions dinformation et de concertation
avec les reprsentants de diverses associations doprateurs conomiques et de
contribuables.
La DGID collabore enfin avec lassociation Droit Afrique qui publie sur son site 39 divers
textes lgislatifs et rglementaires congolais et qui dite un recueil dont la version
disponible lors de notre valuation tait actualise au 1er janvier 201240. Ce recueil contient :
- le Code gnral des impts (impts directs, impts locaux, procdures fiscales,
enregistrement, timbre et impts sur le revenu des valeurs immobilires) ;
- des textes non codifis (loi n97-12 relative la taxe sur la valeur ajoute, les
conventions fiscales en vigueur au Congo, les dispositions relatives aux
investissements, la fiscalit minire ptrolire et forestire).
La DGID assure ainsi la facilit de laccs des contribuables aux principales obligations
fiscales.
b) DGDDI
La direction gnrale des douanes dispose dun site informatique travers lequel elle
diffuse linformation actualise sur les obligations douanires ainsi que diverses
informations daide pour les dclarations. Elle diffuse aussi des statistiques mensuelles sur
le commerce extrieur et sur les recettes, mais avec beaucoup de retard ( fin 2013, les
dernires donnes mensuelles concernent fvrier 2013).
La note pour cette composante est B [critre : Les contribuables ont un accs facile des
informations exhaustives conviviales et jour sur les obligations fiscales et douanires et les procdures
administratives concernant certaines des principales catgories dimpt, de taxes et de droits de douane,
tandis que les informations sur les autres catgories sont limites. ]

http://www.droit-afrique.com/index.php/content/view/27/179/
40 Une nouvelle dition contenant le CGI actualis au 1er janvier 2014 est actuellement disponible.
39

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Composante iii) : existence et fonctionnement dun mcanisme de recours


lencontre des dcisions des administrations fiscale et douanire.
Situation 2006 : note C
Les mcanismes de recours, s'ils sont prvus par les textes, semblent souffrir d'un manque de
transparence et prendre souvent la forme de l'arbitrage du bureau.

Remarque : Lvaluation 2006 a bas son constat sur i) labsence de code de procdures
fiscales et ii) le rglement des litiges en bureau et non devant le juge. Ce constat nest pas
correct, car i) en matire fiscale, les procdures sont dfinies par le CGI et ii) pour cet
indicateur, seuls les recours administratifs sont prendre en considration.
Situation 2013 :
a) DGID
Le CGI (articles 422 458 bis) dfinit les rgles applicables en matire de recours des
contribuables. Il distingue :
- les recours contentieux (contestations, rclamations, rparations derreur..),
- les recours gracieux (admissibles en cas dindigence ou dimpossibilit de se
librer des obligations).
Tous les recours sont enregistrs la DGID. Ils sont obligatoirement traits dans un dlai
maximum de trois mois aprs leur dpt. Le pouvoir de statuer est dtenu par le directeur
gnral lorsque le montant des droits en cause est infrieur 500 millions de FCFA, le
ministre des Finances au-del de ce seuil.
Les recours contentieux sont suspensifs du paiement des droits contests, mais le
contribuable doit dposer une caution de garantie.
Selon les responsables de la DGID, les dispositifs prvus par les textes sont entirement
mis en place, et les procdures prvues sont appliques, connues des contribuables et ne
posent pas de problmes significatifs.
Nous navons pas pu examiner ce point avec des reprsentants dassociation de
contribuables41. Mais nous avons constat la production par les services de la DGID de
rapports priodiques sur les diffrents recours ports par les contribuables et les suites qui
leur ont t donnes. Le tableau 16 ci-dessous illustre les activits de la DGID pour ces
recours.
Tableau 16: Rpartition des recours par nature
Nature

2011

2012

2013 (*)

Nos rencontres prvues avec des reprsentants de la Chambre de commerce et ceux dorganisations patronales
nont pas pu se tenir.
41

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Contestations
Recours gracieux
Demandes de compensation
Autres
Total

13
9
1
0
23

37
29
1
4
71

ADE

23
7
0
6
36

Source : Direction gnrale des impts et des domaines


(*) Situation fin octobre

b) DGDDI
Les droits applicables sont ceux prvus par le code des douanes commun la CEMAC. La
DGDDI dispose de lorganisation et des moyens pour les appliquer et, selon ses
responsables, les applique effectivement conformment aux engagements internationaux.
Les responsables de la DGDDI nous ont par ailleurs confirm ne pas connaitre de
problmes dans lorganisation et le suivi des recours. Nous navons malheureusement pas
pu disposer de statistiques sur ces recours.
Ainsi, tant pour la DGID que pour la DGDDI, les mcanismes de recours prvus sont mis en place
et fonctionnent. Mais nous navons pas pu en valuer lefficacit.

La note pour cette composante est B [critre : Un mcanisme de recours du contribuable


prvoyant des procdures administratives transparentes est entirement mis en place et fonctionne
effectivement, mais il est soit trop prmatur den valuer lefficacit. ]
Indicateur et composantes
Indicateur PI-13 : Transparence
de lassujettissement et des
obligations des contribuables
i) Caractre clair et exhaustif des
obligations fiscales et douanires.

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Note
2006
C+

Note
2013
B

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
Remarque : Pour 2006 les notes B, B et C
pour les composantes conduisent la note B
pour lindicateur. La note C+ tait errone.
Le CGI comporte de nombreuses dispositions
insuffisamment claires ou dont lapplication
est trs complique, y compris pour des
catgories dimpt important. Cette situation,
ajoute linsuffisance des capacits de la
DGID, fait que dans la pratique, ses agents
tout comme certaines autres administrations,
disposent de pouvoirs discrtionnaires
substantiels.
Le code gnral des douanes est suffisamment
clair, mais son application est, dans certains
cas, contrainte par lapplication de
conventions ou de dispositions de certaines
lois. Ce qui confre ladministration des
pouvoirs discrtionnaires, notamment pour les
exonrations fiscales.
Remarque : la dgradation de la note par
rapport 2006 nest pas significative, car
lvaluation 2006 na pas examin toutes les

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Indicateur et composantes

ii) Accs des contribuables aux


informations relatives aux obligations
fiscales et douanires, et aux
procdures administratives y
affrentes

iii) Existence et fonctionnement dun


mcanisme de recours lencontre des
dcisions des administrations fiscale et
douanire

Note
2006

Note
2013

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
questions couvertes par cette composante.
La direction gnrale des impts ne dispose
pas de site web pour diffuser les informations
sur les obligations fiscales. Elle continue
toutefois organiser linformation des
contribuables travers la publication de notes
ou lorganisation de runions priodiques avec
leurs organisations. Elle collabore par ailleurs
avec une organisation qui met en ligne les
textes lgislatifs et rglementaires actualiss et
qui publie un recueil contenant le CGI
actualis ainsi que divers autres textes.
La direction gnrale des douanes dispose
dun site Web fonctionnel, contenant des
informations jour sur les obligations des
contribuables.
Les mcanismes de recours sont prvus par les
textes, connus des contribuables et sont en
place. Toutefois, leur efficacit nest pas
encore value.
Lvaluation de 2006 ntait pas correctement
fonde. La comparaison par rapport la note
C nest pas significative.

PI-14 : Efficacit des mesures dimmatriculation des contribuables et de


lvaluation de limpt, des taxes et des droits de douane
Composante i) : Contrle du systme dimmatriculation des contribuables.
Situation 2006 : note C
La liaison avec les autres systmes d'immatriculation de l'administration n'est pas pour l'instant
directe. Il est ncessaire d'interroger chaque base de donnes. Le systme du numro d'immatriculation
unique n'est pas encore oprationnel (d'o la note C plutt que B)
Situation 2013
Le dcret 2004-469 du 3 novembre 2004 impose tout contribuable (personne physique ou
morale) lutilisation dun numro didentification unique (NIU) pour toutes ses formalits et
transactions caractre conomique auprs de toutes les administrations, entreprises publiques et de tout
organisme public (art.2). Ce mme dcret impose que tous les systmes de traitement automatis
du ministre de lconomie des finances et du Budget et, le cas chant, des autres administrations doivent

Rapport Final Juin 2014

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avoir pour cl de connexion le numro didentification unique, afin dassurer un change des informations
sur les contribuables .
Le NIU est attribu par ladmiration fiscale selon des modalits dfinies par larrt du
ministre des Finances n11185/MFB-CAB du 8 novembre 2004. Cet arrt a prvu les
sanctions encourues en cas de non-utilisation du NIU, ou dutilisation frauduleuse.
La mise en uvre du dcret rencontre encore des difficults en 2013 principalement en
raison du fait que les systmes informatiques des administrations financires ne sont pas
compltement oprationnels et/ou sont insuffisamment intgrs.
La direction gnrale des impts, en charge la gestion du NIU rencontre des difficults
pour son attribution (le NIU ne peut tre attribu que dans ses services de Brazzaville).
Lutilisation du NIU se gnralise. En 2013 il est effectivement exig des oprateurs
conomiques pour leurs transactions avec toutes les administrations financires (Douanes,
Budget, Trsor). Les protocoles dchange dinformations entre la DGID et les autres
Directions gnrales sont encore en cours dlaboration en novembre 2013.
La DGID effectue des contrles occasionnels sur lutilisation du NIU par les contribuables.
Nous navons pas pu examiner les rsultats de ces contrles (taux de couverture par le
NIU, importance relative des doublons, etc..). Nous avons seulement t informs du taux
maximum de 5% de doublons estim pour 2013.
Note pour cette composante : C [critre : Les contribuables sont immatriculs dans des
bases de donnes pour des impts ou taxes individuels, qui peuvent ne pas tre
systmatiquement et logiquement lis. Les liens avec les autres fonctions dimmatriculation
et doctroi de licences sont faibles, mais compenss par des contrles occasionnels des
contribuables potentiels. ]

Composante ii) : Efficacit des pnalits prvues pour les cas de non-respect
des obligations dimmatriculation et de dclaration fiscale.
Situation 2006 : note D
Les pnalits se rvlent inefficaces dans la lutte contre la fraude. Une grande partie du commerce
extrieur chappe aux Douanes, et la DGI ne procde qu' trs peu d'missions de rle.

Situation 2013
a) Direction gnrale des impts
Lapplication du systme didentification des contribuables et le dbut de sa gnralisation
sont relativement rcents. Lvaluation de lefficacit des sanctions prvues par larrt de
2004 portant sur les modalits dapplication du NIU est donc prmature.

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Le CGI comporte un chapitre sur les sanctions pour dfaut de dclaration, dclarations
tardives ou inexactes (articles 372 381 cinquime). Nous navons pas pu examiner
lapplicabilit et lefficacit de ces sanctions. Toutefois, les services de la DGID nous ont
rapport que les cas de fraudes sont suffisamment nombreux, ce qui permet de conclure
linefficacit des sanctions relatives au non-respect des obligations en matire de dclaration
fiscale.
b) Direction gnrale des douanes
Les systmes de sanctions sont dfinis par le Code des Douanes, mais selon les dclarations
des responsables rencontrs, ils doivent tre revus, car difficilement applicables.
Limportance des fraudes signales est significative dune insuffisante capacit de la
direction gnrale des douanes en matire de lutte contre la fraude sur ltendue des
frontires, mais aussi de linefficacit des sanctions qui restent soit inapplicables, soit peu
dissuasives42.
Note pour cette composante : D [critre : Les pnalits pour les cas de contraventions

sont gnralement inexistantes ou inefficaces (cest--dire quelles sont tablies un


niveau trop faible pour avoir un impact ou elles sont rarement appliques). .]

Composante iii) : Planification et suivi des programmes de contrle fiscal.


Situation 2006 : note C
Les programmes de contrle ne sont pas documents.
Situation 2013
a) Direction gnrale des impts
Elle dispose de services de vrification regroupant deux types de brigade : la brigade
nationale en charge de la vrification des comptes et dossiers des grandes entreprises, les
brigades dpartementales en charge de la vrification des comptes des petites et moyennes
entreprises.
Des programmes annuels de vrification sont tablis. La slection des entreprises vrifier
se fait en principe sur la base de 14 critres prdfinis tels que la dfaillance dans les
obligations dclaratives, la situation dficitaire, lincohrence dans les dclarations, le
remboursement important de crdit TVA, etc.
Des contrles non programms peuvent, sur autorisation du directeur gnral, sajouter de
manire inopine ceux programms.

Limportance des fraudes peut aussi rsulter d'une insuffisante efficacit des contrles internes. Ceux-ci sont
examins au niveau de l'indicateur PI-21
42

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Nous navons pas pu disposer dun exemple de programme annuel de contrle, ni dun
exemple de rapport annuel sur les contrles contenant, entre autres, le taux dexcution du
programme (nombre de contrles prvus et nombre de contrles effectus) les statistiques
sur les fraudes par type de fraude et de contribuables, leur importance relative en nombre
et en manque percevoir, etc.
Cependant, les services de la DGID nous ont dclar que leurs contrles se concentrent
sur les entreprises du secteur formel dans les agglomrations de Brazzaville et PointeNoire, et reprsentant habituellement plus de 90 % des recettes fiscales (hors recettes
ptrolires). Ce taux peut justement tre lev du fait de linsuffisante couverture par
ladministration fiscale des activits des contribuables des autres rgions ainsi que de ceux
du secteur informel. Les risques de fraude de ces autres contribuables, rpartis travers
lensemble du territoire, ne sont pas suffisamment valus. Ils sont probablement levs du
fait de linsuffisance du systme didentification, de ltendue du territoire et de la faiblesse
relative des capacits dintervention de la DGID.
b) Direction gnrale des douanes
Elle rencontre les mmes contraintes que la direction gnrale des impts pour ce qui
concerne ses capacits dintervention sur ltendue des frontires du pays, et lessentiel de
ses recettes se concentre sur Brazzaville et Pointe-Noire.
Les responsables de la direction gnrale des douanes font en outre tat de difficults dans
lorganisation et la coordination de leurs travaux avec le prestataire qui les appuie dans la
surveillance des transactions douanires (COTECNA). Ils estiment que lefficacit de leurs
interventions est affaiblie du fait de cette mauvaise organisation.
Note pour cette composante : C par dfaut. Pour la note B, il faut que les contrles soient
conduits et assortis de rapports conformment un plan document de vrification. [Critre
pour B ; Les contrles fiscaux et les enqutes sur les fraudes sont conduits et assortis de rapports
conformment un plan document de vrification, avec des critres dvaluation de risques clairs pour la
vrification pour au moins une catgorie majeure dimpts qui applique le systme de dclaration
individuelle .]
Indicateur et composantes
Indicateur PI-14 : Efficacit des
mesures dimmatriculation des
contribuables et de lvaluation de
limpt, des taxes et des droits de
douane
i) Contrle du systme
dimmatriculation des contribuables.

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Note
2006

Note
2013

D+

D+

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2

Le numro dimmatriculation des contribuables


(NIU) est institu depuis 2004. La gnralisation de
son utilisation par toutes les DG du ministre des
Finances est rcente. Les protocoles dchanges
dinformation entre ces services sont en cours
dlaboration.

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Indicateur et composantes

Note
2006

Note
2013

ii) Efficacit des pnalits prvues


pour les cas de non-respect des
obligations dimmatriculation et de
dclaration fiscale

iii) Planification et suivi des


programmes de contrle fiscal

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
La gestion du NIU ncessite des amliorations pour
tendre son attribution au moins au niveau des chefslieux de dpartement et pour viter la multiplicit de
doublons.
La DGID organise des contrles ponctuels sur
lutilisation du NIU.
Lvaluation de lefficacit des sanctions pour nonrespect des obligations dutilisation du NIU est
prmature (la mise en application du systme est
rcente).
Les systmes de sanctions prvus par les textes (CGI
et CGD) pour non-respect des obligations en matire
de dclaration ncessitent une rvision significative
pour une meilleure efficacit et pour dissuader
effectivement les fraudes.
Des programmes annuels de contrle sont prpars
(au moins pour la DGID) sur la base de critres
dvaluation des risques prtablis. Ils ne couvrent
pas lensemble du territoire et/ou des contribuables.
Les rapports sur lexcution des programmes de
vrification ne sont pas disponibles

PI-15 Efficacit du recouvrement des contributions fiscales et douanires


En Rpublique du Congo, le principe de la sparation de lordonnateur et du comptable est
bien inscrit dans les LORF de 2000 et 2012 et clairement traduit dans le rglement gnral
de la comptabilit publique en ses articles 23, 24, 33, 34, 39 et 40.
Ainsi, lordonnateur principal des recettes est le ministre des Finances. Le directeur gnral
des impts et le directeur gnral des douanes sont ordonnateurs dlgus pour les recettes
fiscales et douanires.
Les recouvrements sont du ressort des receveurs des impts et de douanes, qui sont
lgalement et rglementairement des comptables secondaires relevant du TPG et qui
excutent toutes leurs oprations sous le contrle et pour le compte du trsorier-payeur gnral, qui ils
rendent compte rgulirement (art. 40 du RGCP).
Il ny a donc pas dambigut quant la rpartition des rles et responsabilits entre les
rgies financires (impts et douanes) et le Trsor public pour ce qui concerne la
liquidation et le recouvrement des recettes fiscales et douanires hors fiscalit ptrolire.
Pour la fiscalit ptrolire, la DGID et la DGDDI nexercent en pratique aucune
responsabilit bien que larticle 40 du Code des hydrocarbures prcise que les rgles
dassiette, de recouvrement, etc. sont celles fixes par la lgislation fiscale (voir partie 3.8 de
ce rapport). Le principal intervenant est la Socit Nationale des Ptroles du Congo

Rapport Final Juin 2014

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ADE

(SNPC) dont la mission premire est la commercialisation des droits de la Rpublique


(vente des parts de ptrole revenant lEtat), mais dont les prrogatives ont, en pratiques,
t tendues au recouvrement de tous les droits et impositions spcifiques aux
hydrocarbures.

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ADE

Composante i) : Le taux de recouvrement des arrirs dimpt/taxes bruts,


calcul en pourcentage des arrirs dimpt au commencement de
lexercice budgtaire, qui ont t recouvrs au cours de lexercice
donn (moyenne des deux derniers exercices budgtaires).
Situation 2006 : A
Les arrirs d'impt sont insignifiants parce que les missions de rles sont insignifiantes. Le taux
moyen de recouvrement des rles est cependant trs faible.
Remarque : Lvaluation 2006 avait attribu la note A cette composante mme aprs
avoir constat que le taux de recouvrement des rles varie, selon les annes, entre 10%
et 30%. Or, le faible taux de recouvrement conduit des accumulations darrirs
mme si les missions de rle sont faibles. Par ailleurs, la procdure qui se substitue
lmission de rle est lmission davis de mise en recouvrement (AMR). Cette
procdure est plus contraignante pour le contribuable, mais peut aussi conduire des
arrirs de recouvrement. La note A navait pas bien tablie.
Situation 2013
En raison des spcificits du Congo (importance relative de la fiscalit ptrolire et rle
prdominant de la SNPC pour son recouvrement) nous nous limitons pour cette
composante aux arrirs de recouvrement des droits constats par les directions gnrales
des impts et des douanes. Notons toutefois que les donnes produites par le ministre des
Finances et assimils aux comptes administratifs montrent une galit parfaite entre les
missions et les recouvrements des diffrentes composantes de la fiscalit ptrolire.
Au niveau de la direction gnrale des impts, les dclarations spontanes donnent lieu
encaissement immdiat. La liquidation des autres droits constats se fait par lmission de
rles ou davis de mise en recouvrement. Les responsables de la DGID font tat de
difficults pour le recouvrement des rles et, ce titre, ils recourent de plus en plus
frquemment lmission davis de mise en recouvrement. Ils nous ont dclar que par le
pass (avant 2010), des arrirs de recouvrement existaient tant pour les missions de rles
que pour les AMR. Ils rsultaient pour une bonne part dinsuffisances dans lidentification
des contribuables, et dans le suivi des redevables. Des efforts ont t mens pour liminer
ces insuffisances, notamment par la limitation du recours lmission de rle, lamlioration
de lidentification des contribuables et un meilleur suivi des contribuables dfaillants.
Au niveau de la direction gnrale des douanes, le principe gnral est que lenlvement des
marchandises est conditionn par le paiement des droits liquids. Une procdure
exceptionnelle de crdit denlvement peut cependant tre applique dans certains cas ;
loprateur dispose alors dun dlai de 11 jours aprs enlvement de ses marchandises pour
payer ses droits. En pratique, le recours la procdure de crdit denlvement est
abandonn. Il lui a t substitu une procdure de droit denlvement moins contraignante
(dclaration sommaire et dlai de paiement de 40 jours). Cette procdure a t la source
dvasions fiscales, importantes selon certains de nos interlocuteurs. Actuellement, la

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DGDDI a mis en place des dispositifs pour limiter et mieux encadrer cette procdure grce
notamment son informatisation.
Des arrirs de recouvrement peuvent donc tre gnrs par le non-paiement des rles ou
avis de mise en recouvrement au niveau de la DGID; par le recours la procdure de
crdits denlvement ou celle de droits d'enlvement au niveau de la DGDDI.
En application de la rglementation, les recouvrements relvent de la responsabilit du
Trsorier Payeur Gnral (TPG). Nous navons pas pu disposer de statistiques sur les
recouvrements darrirs anciens ni sur les ventuels nouveaux arrirs.43 Les seules
donnes dont nous avons pu disposer montrent les situations suivantes pour les recettes de
la DGID et de la DGDDI :
Anne

Emissions

Recouvre
ments
445,5
549,6
619,7

2010
447,2
2011
551,1
2012
624,4
Sources : Comptes administratifs44

carts
1,7
1,5
4,6

% Ecart/
Recouvrements
0,4 %
0,3 %
0,7 %

Les administrations fiscales et douanires ont donc men des efforts pour rduire les
risques daccumulation darrirs de recouvrement, mais pas pour les liminer. Les arrirs
subsistent et sont, pour lessentiel, constitus darrirs anciens. Mais en labsence de
donnes, il nest pas possible de dterminer leur importance relative ni le rythme annuel de
leur rduction.
La premire composante de cet indicateur ne peut tre note.
Composante ii) : Efficacit du transfert sur le compte du Trsor des montants
dimpts, taxes et droits de douane recouvrs par les administrations
fiscale et douanire.
Situation 2006 : Note A
Les recettes fiscales et douanires sont perues directement par les comptables du Trsor
Remarque : Cette note A nest pas bien tablie. Lvaluation 2006 a considr que ds lors
quune recette est recouvre, elle est automatiquement considre comme verse au compte
Les responsables que nous avons rencontrs au niveau de la DGTCP ont confirm lexistence darrirs de
recouvrement. Ils disposeraient de situations dtailles, mais ne seraient pas habilits pour les communiquer bien
que, en application de larticle 11 de la LORFE 2012, elles doivent tre jointes au projet de loi de rglement et donc
rendues accessibles au public.
44 Ces donnes proviennent des tableaux de recettes prsents par la DGB et assimils des comptes
administratifs. Il nest pas certain quelles soient labores partir de situations comptables dans la mesure o les
montants des missions sont gaux, au franc CFA prs, aux montants recouvrs pour toutes les recettes fiscales et
non fiscales, lexception de la redevance informatique prleve par les Douanes.
43

Rapport Final Juin 2014

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du Trsor du fait que le receveur relve du Trsor. Cette analyse nest pas correcte. (Voir cidessous)
Situation 2013
Les droits liquids par les administrions fiscales et douanires sont recouvrs par des
comptables du Trsor. Ces derniers (receveurs des impts ou des douanes) dtiennent donc
des recettes dans leur caisse ou dans des comptes qui leur sont propres avant de les reverser
sur le compte gnral du Trsor. Pour cette composante de lindicateur, il sagit dvaluer le
dlai couru entre le recouvrement des recettes par les receveurs des impts ou des douanes
et leur reversement effectif au niveau du compte gnral du Trsor.
Nous navons pas pu disposer de documents dfinissant les rgles en la matire (voir aussi
le commentaire au niveau de lindicateur PI-22 sur labsence de manuels comptables
actualiss).
En 2013 a t mise en place une procdure de guichet unique de ddouanement pour le
recouvrement des droits et taxes de douane (voir encadr 2 ci-dessous). Cette procdure est
effective Pointe Noire. Lvaluation de son impact sur la constatation des droits et leur
recouvrement est prmature.
Concernant les recettes de la fiscalit ptrolire, et pour les raisons que nous avons
voques prcdemment et dveloppes dans la partie 3.8 (rles spcifiques de la SNPC et
de la Direction gnrale des hydrocarbures), la question des dlais de reversement au
compte du Trsor des recettes recouvres est encore plus difficile cerner. Ces droits sont
constats et perus par des agents que lon ne peut assimiler des ordonnateurs ou des
comptables.
Par exemple, le Code des hydrocarbures et ses dcrets dapplication fixent un dlai de 20
jours aux oprateurs ptroliers pour sacquitter de la redevance ptrolire reprsentant 15%
de la production nette45. Lenregistrement de la recette est complexe car une partie est
paye en nature. En pratique, comme nous lavons signal prcdemment, la liquidation et
la perception de ces droits se font sans limplication de lordonnateur (administration
fiscale) et du comptable (receveur). Le Trsor ne dispose daucun moyen de suivi et de
vrification des montants perus, ni des priodes de perception.
Les missions dappui du FMI (Afritac centre) avaient recommand en 2012 i) le versement
quotidien des recettes hors ptrole sur le compte unique du Trsor (CUT) la BEAC et ii)
un versement diligent des recettes ptrolires. La mission dAfritac de janvier 2013
navait pas pu vrifier lapplication de ces recommandations 46, mais avait conclu, sur la base
des entretiens quelle avait eus, que les versements des recettes fiscales et douanires se
faisaient effectivement au jour le jour et que les dlais de versement des recettes ptrolires
avaient t ramens de 45 jours 30 jours. Tout comme la mission du FMI, nous navons
pas pu obtenir des documents attestant le respect de ces dlais.
Versement au plus tard le 20 de chaque mois au titre de la production du mois prcdent (article 48 du Code des
hydrocarbures)
46 Elle navait pas pu disposer dune PNG dtaille et des balances comptables
45

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Il ne nous est donc pas possible de dterminer si la note pour cette composante est C (cas
o les recettes recouvres sont reverses au Trsor au moins tous les mois) ou D (cas o les
recettes sont reverses des frquences moins rgulires que mensuelles).
Cette composante ne sera pas note.
Encadr 2
Extrait de la circulaire n11 du 5/2/2013 prcisant les modalits dexcution et de contrle
du budget de lEtat 2013
Les droits et taxes de douane sont encaisss au trsor public par lintermdiaire du guichet
unique de ddouanement selon les modalits ci-aprs :
le commissionnaire en douane agr, agissant au nom de limportateur, prsente sa
dclaration en douane pr-liquide par les services habilits du bureau principal des douanes qui
effectue les contrles ncessaires ;
les services habilits du bureau principal des douanes mettent le bulletin de liquidation du
montant total des droits et taxes payer. Ils le dlivrent au commissionnaire en douane agr, le
transmettent lectroniquement au receveur principal des douanes et lagence de la banque du
guichet unique de ddouanement ;
le commissionnaire en douane agr, muni du bulletin de liquidation, se prsente
lagence de la banque demeure et effectue le paiement des droits et taxes de douanes au profit
du compte recettes fiscales du trsor public la BEAC ;
le commissionnaire en douane agr retire, la banque, le primata du bulletin de
liquidation et un avis dopration ; ensuite il se prsente la recette principale des douanes pour
retirer la quittance ;
la recette principale des douanes, informe par swift et avis dopration mis
lectroniquement par la banque, dlivre la quittance au commissionnaire en douane agr ;
lagence de la banque demeure tablit et envoie lacconier son avis dopration ;
les services habilits du bureau principal des douanes sont informs lectroniquement par
le receveur principal des douanes de lmission de la quittance ;
le commissionnaire en douane agr, muni de lavis dopration tabli par la banque et de
la quittance dlivre par la recette principale des douanes, se fait dlivrer le bon enlever par le
bureau principal des douanes, prsenter au service de surveillance douanire pour les
contrles ncessaires ;
lacconier reoit le bon enlever contrl et lavis dopration le concernant tabli par la
banque, dlivre le bon de sortie et remet la marchandise au commissionnaire en douane agr
pour le compte de limportateur.

Composante iii) : Frquence du rapprochement complet des comptes


dvaluation, des recouvrements, des fichiers des arrirs et des
montants reus par le Trsor.
Situation 2006 : Note A
Le rapprochement des missions et des recouvrements est disponible sous forme d'tat mensuel

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Remarque : cette note A nest pas bien tablie. Lvaluation 2006 a bien reconnu les
difficults pour effectuer des rapprochements entre les comptes du Trsor et les situations
produites par les administrations fiscales et douanires. Mais, elle a considr que, ds lors
que les receveurs sont placs auprs de ces administrations, les rapprochements entre leurs
situations de recettes et celles du Trsor sont faits automatiquement. Il y a l une double
confusion : confusion entre les droits liquids (situations des ordonnateurs) et les droits
recouvrs par les receveurs ; confusion entre ces derniers et ce qui est effectivement revers
dans le CUT.
Situation 2013
Les trois structures impliques (impts, douanes, et Trsor) connaissent des difficults dans
le fonctionnement de leurs systmes dinformation.
Pour ce qui concerne les douanes, le fonctionnement du systme SYDONIA ++, implant
dans presque tous les postes frontaliers, nest pas totalement scuris en raison de
linsuffisance de postes de travail et des pannes frquentes dlectricit et de connexion. Les
services de douanes recourent trs frquemment aux procdures manuelles qui ne sont pas
systmatiquement reprises dans SYDONIA ou sont reprises avec des risques derreurs.
Au niveau de la direction gnrale des impts, le systme informatique utilis SYSTAF
(Systme Informatique de lAdministration Fiscale) connait le mme type de problmes :
scurisation, pannes frquentes des interconnexions, insuffisance de poste de travail. Le
recours au traitement manuel se fait galement au niveau de la DGI.
Le systme SIDERE (systme intgr de recettes et dpenses de lEtat) pose lui aussi de
nombreux problmes de fonctionnement et son intgration avec les autres systmes nest
pas ralise. La comptabilisation des recettes au niveau du Trsor connat des retards qui
peuvent tre importants (plus dun mois) du fait des dlais de centralisation des
informations, et de leur ressaisie qui, du reste, nest pas sans risque derreur.
Par ailleurs, la retenue la source de la TVA due par les fournisseurs de ltat est aussi
enregistre avec retard dans les comptes de recettes du fait des dlais dchange
dinformations entre les services.
Enfin, le rapport de la Cour des comptes relve que la DG douanes prsente des situations
de recettes nettes des remboursements de TVA, des dgrvements et des exonrations
(rapport de la Cour des Comptes sur lexcution du budget 2012).
Les insuffisances des systmes denregistrement, rsultant de celles des systmes
informatiques, accentues par les insuffisances des organisations comptables, font que les
situations de recettes dclares par les services pour les dimpts montrent de manire
rcurrente des carts avec les situations des services comptables du Trsor.

Rapport Final Juin 2014

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Nous navons pas constat lexistence dtats de rapprochements priodiques47 entre les
donnes de la DGID et de la DGDDI (ordonnateurs) et celles des services du Trsor
(comptables).
la fin de lexercice budgtaire, dans le cadre de ses attributions en matire de certification
des comptes, la Cour des Comptes tablit une comparaison entre les recettes enregistres
dans la comptabilit budgtaire et celles des comptes financiers. Nous ignorons cependant
le degr de dtail des informations compares. Notre interlocuteur la Cour des comptes
nous a dclar que son institution avait pu disposer des balances comptables de 2012, mais
il lui tait impossible de nous les montrer. A la DGTCP, on nous a dclar que le systme
informatique na pu diter quun seul exemplaire correct des balances comptables (celui qui
aurait t remis la Cour des comptes). Toutes les autres ditions comportent des erreurs
gnres par le systme. Mais il est probable que le travail effectu par la Cour des Comptes
nait t fait qu un niveau agrg48, et certainement dans un dlai de plus de trois mois
aprs la fin dexercice.
La note pour cette composante est donc D [critre : Le rapprochement complet des valuations
de limpt, des recouvrements, des arrirs et les transferts au Trsor ne se fait pas annuellement, ou se fait
avec un retard de plus de trois mois .]
Indicateur et composantes
Indicateur PI-15 : Efficacit du
recouvrement des contributions
fiscales et douanires
) Le taux de recouvrement des
arrirs dimpt/taxes bruts, calcul
en pourcentage des arrirs dimpt
au commencement de lexercice
budgtaire, qui ont t recouvrs au
cours de lexercice donn (moyenne
des deux derniers exercices
budgtaires).

ii) Efficacit du transfert sur le


compte du Trsor des montants
dimpt, taxes et droits de douane
recouvrs par les administrations
fiscale et douanire

Note
2006
A

Note
2013
NN

NN

NN

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
La note A attribue en 2006 ntait pas justifie
Nous navons pas dispos des donnes sur les
montants darrirs et leurs recouvrements. Mais des
indications nous ont t fournies pour tablir :
- que les arrirs dexercices antrieurs sont
difficilement recouvrables,
- que laccumulation de nouveaux arrirs se rduit
grce des dispositions prises par les services des
administrations fiscale et douanire,
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien
fonde.
Selon les services du MEFPPPI, les recettes fiscales
et douanires recouvres sont reverses au jour le
jour au compte unique du Trsor (CUT) la BEAC.
Les recettes de la fiscalit ptrolire sont reverses
sur ce mme compte dans un dlai qui aurait t
rduit de 45 30 jours. Ces dlais sont ceux sur
lesquels se sont engages en 2012 les autorits vis-vis du FMI. Une mission du FMI de 2013 a estim
que ces dlais sont respects, mais sans en obtenir la

Rappelons que les tats de rapprochements sont des documents rglementaires, dans lesquelles sont consigns
et compares les donnes de l'ordonnateur et du comptable, et les carts expliqus.
48 Rappelons le problme que nous avons cit au niveau de lindicateur PI-5 concernant lutilisation de la classe 9
pour la comptabilisation des recettes et les difficults mener les oprations de rflexion comptable en fin
dexercice.
47

Rapport Final Juin 2014

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Indicateur et composantes

iii) Frquence du rapprochement


complet des comptes dvaluation,
des recouvrements, des fichiers des
arrirs et des montants reus par le
Trsor

Note
2006

Note
2013

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
preuve formelle (balances comptables en particulier).
Nous navons pas non plus obtenu de document
attestant le respect de ces dlais et dterminer si la
note pour cette composante correspond C ou D.
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien
fonde.
Les difficults rsultant de linsuffisance des
organisations comptables et des insuffisances des
systmes informatiques engendrent des retards dans
ltablissement des situations et des carts entre les
dclarations des ordonnateurs et celle des
comptables. Les tats de rapprochement ne sont pas
faits, y compris en fin dexercice.
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien
fonde.

PI-16 Prvisibilit de la disponibilit des fonds pour lengagement des


dpenses
Composante i) : Degr de prvisibilit et de suivi des flux de trsorerie.
Situation 2006 : Note D
Chaque dbut de trimestre, la DGB libre 25 % de crdits de la loi de finances pour ce qui est du matriel,
du personnel et des transferts. En principe, les dpassements ne peuvent avoir lieu, le seuil de 25 % tend
verrouill informatiquement. Le verrouillage informatique est certainement lobjet de forage dans un grand
nombre de cas, tant donn les dpassements de crdits que lon constate dans de nombreux cas (prs dun
ministre sur deux en 2004 et 2005).
Situation 2013
Bien que le budget du Congo soit systmatiquement excdentaire 49, lexcution du budget
est confronte des problmes de trsorerie. Laccumulation darrirs (voir constats au
niveau de lindicateur PI-4) est significative de ces difficults.
La gestion prvisionnelle de la trsorerie, qui doit tre la base de la rgulation budgtaire, ne
se fait pas encore.
Le MEFPPPI ne prpare pas de plan de trsorerie avant le dbut de lexercice budgtaire.
La LORF 2012 a prvu dans la liste des documents devant tre joints au projet de loi de
La dernire anne dficitaire est l'anne 2002. Depuis, tous les budgets ont connu des excdents qui ont atteint
jusqu prs de 50 % des recettes (anne 2008). L'excdent prvu pour 2014 (plus de 1000 milliards de franc CFA)
reprsentera prs du quart du total des recettes.
49

Rapport Final Juin 2014

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ADE

finances dpos au Parlement, un plan de trsorerie mensualis. Mais elle a diffr


lapplication de cette disposition lanne 2020.
Les services de douane et dimpts tablissent des prvisions de recettes annuelles ou infra
annuelles en rapport avec ce que prvoit la loi de finances. Ils nactualisent pas ces
prvisions.
Des missions dappui du FMI (Afritac-centre) avaient recommand en 2012 :
1)dtablir un cadre institutionnel pour la gestion de la trsorerie ;
2)dtablir des prvisions de dpenses au niveau des ministres sectoriels au moyen
de plans dengagement et de plans de trsorerie annuels et mensuels ;
3)de fiabiliser les prvisions dencaissement sur les recettes fiscales, douanires et
ptrolires.
Ces recommandations nont pas encore t appliques. Concernant en particulier le cadre
institutionnel pour la gestion de la trsorerie, nous avons constat quaucun texte ne
mentionne lexistence dun comit de trsorerie50.
La note pour cette composante est D [critre : La planification et le suivi de flux de trsorerie ne
sont pas effectus ou laissent substantiellement dsirer ]
Composante ii) : Fiabilit et frquence des informations priodiques fournies en
cours dexercice aux MDA sur les plafonds dengagement de
dpenses.
Situation 2006 : Note D
Les ministres ne disposent pas dindications fiables sur la disponibilit effective des ressources pour
lengagement des dpenses.
Situation 2013
Le dcret n2009-230 du 30/07/2009 rglementant les modalits dexcution des dpenses
de ltat attribue au directeur gnral du budget la responsabilit de mettre en application la
politique de rgulation des dpenses arrte par le ministre en charge des finances (article 11).
Ce mme dcret prvoit que la mise disposition des crdits se fait dans le cadre de la politique de
rgulation en vigueur. Les administrateurs de crdits reoivent de lordonnateur une notification
dautorisation dengagement (article 6).

Le rapport PEFA de 2006 avait mentionn l'existence d'un comit de trsorerie prsid par le premier ministre
et compos des ministres en charge des finances et du plan, des directeurs de cabinet du chef de l'tat et du
ministre des finances, du TPF, du directeur de la SNPC et du Dlgu aux grands travaux. Ce comit se runissait
mensuellement. Il n'est plus oprationnel.
50

Rapport Final Juin 2014

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

En pratique, il nexiste pas de documents ou de notes dcrivant ou contenant des


informations sur la politique de rgulation.
La circulaire prise en dbut danne par le ministre des Finances (circulaire numro 11 du 5
fvrier 2013 pour lanne 2013) rappelle les rgles gnrales dexcution du budget, mais ne
contient pas dindications sur les modalits douverture de crdit par tranches infra
annuelles, ni mme les dates limites pour la clture des engagements.
Les pratiques en la matire sont les suivantes (hors salaires et service de la dette):
- pour les dpenses de fonctionnement, les ouvertures de crdits se font par
tranches de 25 % des crdits allous par la loi de finances. Elles ne sont toutefois
pas notifies aux gestionnaires comme cela devrait se faire en application du
dcret de 2009.
- Pour les dpenses dinvestissement, le principe est que la rgulation se fait sur la
base des plans de passation de marchs qui doivent tre labors par les
ministres, en application du code des marchs publics 2009. Les procdures de
prparation de ces plans ne sont pas encore totalement en place. Il ny a pas
dchanges dinformations entre la DGCMP qui reoit les projets de plans de
passation et la DGB. Il ny a donc pas de rgulation sur les dpenses
dinvestissement.
Par ailleurs, les prvisions dengagements sur les crdits ouverts par tranches de 25 %
peuvent se rvler inexactes dans la mesure o des dpenses excutes au cours dun
exercice peuvent tre dsengages et rengages sur lexercice suivant 51. Les ministres
sectoriels ne disposeraient pas, dans de telles situations, dune information fiable sur les
disponibilits relles de crdit.
Enfin, ils ne sont informs que tardivement de la date de clture des engagements de
dpenses. En 2013, la lettre du ministre des Finances notifiant le 31 octobre comme date
de clture des engagements est date du 30 octobre 52. Cette note corrobore lexistence de
difficults de trsorerie.
Cette situation correspond la note D pour la composante 5 [critre : Les MDA disposent
dinformations sur les plafonds dengagement de dpenses pour moins dun mois OU ne disposent daucune
indication fiable sur la disponibilit effective de ressources pour lengagement des dpenses. ]

Afin d'viter l'accumulation d'arrirs de paiement le ministre des finances annule des dcisions d'engagement
de dpenses, y compris lorsqu'elles ont fait l'objet de liquidation ou d'ordonnancement, et r-impute la dpense sur
l'exercice suivant. Cette pratique existe depuis 2003.
52 Cette lettre notifie aussi larrt des liquidations compter du 31 octobre. Ce qui corrobore le constat sur le
manque de maitrise de trsorerie malgr lexcdent budgtaire.
51

Rapport Final Juin 2014

Page 83

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Composante iii) : Frquence et transparence des ajustements des dotations


budgtaires, dont la dcision est prise un niveau hirarchique
suprieur la direction des MDA.
Situation 2006 : Note D
Les ajustements en cours dexercice sont non transparents

Situation 2013
En cours danne, des dcisions de dpenses en dpassement des crdits autoriss sont
frquemment prises dautorit par dcision du ministre en charge des finances. Le contrle
financier entrine ces dcisions, du moins il nmet aucune objection lengagement en
dpassement de crdit des dpenses correspondantes lorsque les dossiers de demande
dengagement transitent par son autorit hirarchique. Ces dcisions sont donc assimilables
des modifications des dotations budgtaires, mme si elles ne donnent pas lieu un texte
rglementaire (arrt de transferts de crdit ou dcret davance). Ce ne serait pas le cas si les
dpassements de crdit rsultent dun manque de maitrise des procdures de dpenses ou
dune insuffisance des contrles des engagements. Ils relveraient alors de la mesure de
lindicateur PI-20.
Les dcisions de dpenses en dpassement de crdit prises dautorits sont rcurrentes et
importantes. Elles dpassent parfois les 30% des crdits. Elles concernent toutes les
catgories de dpenses crdits limitatifs (achats de biens et services, transferts courants et
investissements) lexception des salaires. Elles ne sont entrines que par les lois de
rglement.
La Cour des comptes et de discipline budgtaire en fait souvent mention dans ses rapports
annuels et demande des claircissements et complments dinformation sur les
dpassements constats.
Ces dpassements constituent bien des ajustements budgtaires oprs sans rfrence aux
rgles et sans transparence.
Cette situation correspond la note D : [critre : Les ajustements budgtaires significatifs en
cours dexercice sont frquents et effectus de manire non transparente .]
Indicateur et composantes
Indicateur PI-16 : Prvisibilit de
la disponibilit des fonds pour
lengagement des dpenses
i) Degr de prvisibilit et de suivi
des flux de trsorerie.

Rapport Final Juin 2014

Note
2006
D

Note
2013

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

D
D

Le ministre des Finances ne dispose pas encore


dune organisation (cadre institutionnel et
procdures) pour une gestion prvisionnelle de la
trsorerie. Le suivi des flux de trsorerie ne se fait pas
de manire organise.

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes
ii) Fiabilit et frquence des
informations priodiques fournies en
cours dexercice aux MDA sur les
plafonds dengagement de dpenses
iii) Frquence et transparence des
ajustements des dotations
budgtaires, dont la dcision est prise
un niveau hirarchique suprieur
la direction des MDA.

Note
2006

Note
2013

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Les dispositifs de rgulation budgtaire sont
rudimentaires. Les ministres sectoriels ne sont pas
suffisamment informs lavance des montants des
crdits ouverts.
Des dcisions de dpenses en dpassement des
crdits autoriss sont prises de manire frquente par
les autorits. Ces dcisions, non formalises par des
textes rglementaires, constituent des ajustements
budgtaires, car elles simposent au Contrle
financier qui vise les engagements en connaissance de
cause. Ces dpassements ne relvent pas dune
insuffisance de lorganisation des fonctions de
contrle (insuffisance traite au niveau de lindicateur
PI-20).
Les dpenses en dpassement de crdit sont
importantes (peuvent reprsenter plus de 30%) et
touchent toutes les catgories de dpenses crdits
limitatifs lexception des salaires.
La CCDB en fait tat dans ses rapports annuels et
demande des claircissements et complments
dinformation.

PI-17 Suivi et gestion de la trsorerie, des dettes et des garanties


Composante i) : Qualit de lenregistrement des donnes sur la dette et des
rapports sy rapportant.
Situation 2006 : Note B
La Dette (intrieure et extrieure) est bien suivie par la CCA qui dite des tats mensuels dtaills sur
lencours, le service de la dette et les arrirs. Demeure le problme des nouveaux arrirs, officiellement
inexistant, tel quil est expos dans le commentaire de lindicateur PI-4.
Remarque : lvaluation 2006 avait compt dans la dette les arrirs de paiement sur la
dpense. Ce qui la conduit donner la note B pour la composante. Nous considrons que
les arrirs sur la dpense ne constituent pas des dettes (voir ci-dessous ainsi que nos
commentaires pour PI-4). La situation 2006 correspondait en fait la note A.
Situation 2013
La Gestion de la dette est assure par la Caisse Congolaise dAmortissement.
Elle dispose dun systme informatique de gestion de la dette (SYGADE)

Rapport Final Juin 2014

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Elle publie mensuellement des statistiques dtailles par crancier, selon le principal et les
intrts, pour la dette extrieure, la dette intrieure contractuelle et la dette avalise. Pour
chaque crancier, les donnes portent sur :
- Lencours en dbut dexercice et son volution mois par mois,
- Le service d
- Le service rgl par mode de rglement (paiement, rchelonnement ou
allgement),
- Les arrirs (sur les dettes) en dbut danne et leur volution mois par mois.
Les situations de la CCA comportent aussi le dtail par type de crancier du stock darrirs
de paiements sur la dpense des exercices antrieurs, et dont la gestion lui est transfre la
fin de chaque exercice53 (cf. nos commentaires pour lindicateur PI-4).
Pour ce qui concerne la dette extrieure, les donnes de la CCA sont exhaustives et de
bonne qualit en raison :
- du respect du principe selon lequel seul le ministre des Finances est habilit
contracter des engagements,
- du fait que les dcaissements des projets financs sur ressources extrieures sont
bien suivis, mme si linformation parvient avec retard la CCA,
- du fait que la gestion du service de la dette se fait aussi par rfrence aux avis
dchances transmis par les cranciers.
Pour la dette intrieure, les situations ne font pas apparaitre de dette contractuelle. LEtat
congolais naurait aucun engagement vis--vis dinstitutions ou dorganismes nationaux.
Cette situation correspond la note A pour cette composante [critre : Les donnes sur la
dette intrieure et extrieure sont compltes, actualises, font l'objet de rapprochement tous les mois, et sont
juges de haute intgrit. Des rapports complets de gestion et sur les statistiques (portant sur le service, le
stock et les oprations de la dette) sont produits au moins tous les trimestres ].
Composante ii) : tat de consolidation des soldes de trsorerie de
ladministration centrale.
Situation 2006 : Note B
Les comptes bancaires et les caisses de nombreux tablissements publics, caisses de menues recettes, fonds,
voire ministres ne sont pas connus du Trsor, plus forte raison consolids.
Remarque : La situation dcrite par lvaluation 2006 ne correspond pas la note donne.
Cest la note D qui correspond la mconnaissance par le Trsor des comptes bancaires et
labsence de leur consolidation.

Les arrirs sur la dpense nauraient d tre transfrs la CCA quaprs avoir t consolids. Ils auraient ainsi
t transforms en dette contractuelle. Les ventuels arrirs sur les paiements de leurs chances seraient des
arrirs sur la dette. La gestion des instances de paiement de la dpense (qui deviennent des arrirs trois mois
aprs leur ordonnancement) ne relve normalement pas de la CCA.
53

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Situation 2013
Nous navons pas obtenu un tat donnant la Position nette du Gouvernement vis--vis du
systme bancaire (PNG) et des balances consolides du Trsor.
La lgislation oblige toutes les entits publiques caractre administratif dposer leurs
disponibilits au Trsor public. Cette rgle nest pas toujours respecte comme par
exemple le cas :
- des fonds des projets financs sur ressources extrieures ;
- de nombreux tablissements publics dont les budgets et comptes financiers sont
insuffisamment encadrs par leur tutelle administrative et/ou par le ministre des
Finances
- de services dadministrations centrales dtenant des caisses de recettes ou menues
dpenses.
- les avances de trsorerie octroyes certaines administrations centrales
A cela sajoutent les disponibilits dtenues, en raison de leurs spcificits, par la Socit
nationale congolaise des ptroles et par la Dlgation gnrale des grands travaux, et dont
les importants montants ne sont pas connus par le Trsor.
Cette situation correspond la note D [critre : Le calcul des soldes de trsorerie se fait de
manire irrgulire, voire pas du tout, et le systme utilis ne permet pas la consolidation des soldes
bancaires ].
Composante iii) : Mcanisme de contraction des emprunts et octroi des
garanties.
Situation 2006 : Note A
L'Etat n'emprunte que sur la base de critres en accord avec ceux du programme ngoci avec les bailleurs
de fonds. Il ne peut y avoir d'emprunts sans l'accord du ministre des Finances ou du Ministre du plan.
L'Etat n'accorde plus sa garantie.
Remarque : La formulation de la justification de la note en 2006 est incorrecte. La note est
bien A parce que lorsque le ministre du plan donne son accord pour lemprunt, il le fait en
tant que mandataire du ministre des Finances (sans cette prcision, la note A ne serait pas
justifie).
Situation 2013
Les LORFE 2000 et 2012 prvoient que les lois de finances annuelles doivent fixer les
plafonds des emprunts que peut contracter le gouvernement ainsi que les plafonds des
garanties et avals quil peut octroyer.
Les engagements de lEtat (emprunts ou octrois de garantie et daval) sont pris par le
ministre en charge des finances ou par le Conseil des ministres sur rapport du ministre en

Rapport Final Juin 2014

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charge des finances. En pratique cette rgle est respecte : les emprunts ne sont contracts
que par le ministre des Finances et lEtat noctroie pas de garantie et aval depuis de
plusieurs annes.
Bien que le budget soit vot en excdent depuis plusieurs annes, il prvoit le recours des
financements extrieurs pour certains projets dinvestissement. Lorsque ces financements
sont des prts, la loi de finances en fixe les modalits, en plus des plafonds demprunts
quelle dtermine dans la partie relative aux quilibres gnraux.
Par ailleurs, les conditions demprunts sont aussi soumises aux respects des engagements
pris par le Gouvernement dans le cadre des programmes conclus avec le FMI ou de
lInitiative PPTE. Cest le cas notamment du respect de la rgle relative la
concessionnalit des emprunts.
La note A correspond cette situation [critre : L'administration centrale contracte des
emprunts et met des garanties sur la base de critres transparents et d'objectifs budgtaires.
L'approbation est donne toujours par une seule entit comptente de l'administration centrale ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-17 : Suivi et gestion
de la trsorerie, des dettes et des
garanties

Note
2006
B+

Note
2013
B

i) Qualit de lenregistrement des


donnes sur la dette et des rapports
sy rapportant.

ii) tat de consolidation des soldes


de trsorerie de ladministration
centrale

iii) Mcanisme de contraction des


emprunts et octroi des garanties.

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Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
La note B+ de 2006 ne correspond pas ce qui avait
t dcrit par les valuateurs. Cest la note B qui
aurait d tre attribue.
Le suivi des dettes intrieures et extrieures est assur
de manire exhaustive, fiable et transparente par la
CCA
La note pour 2006 aurait d tre A
Le Trsor ne dispose pas de capacits pour connaitre
et consolider les disponibilits dtenues par toutes les
administrations et entits publiques caractre
administratif.
La note pour 2006 aurait d tre D
La loi de finances fixe les plafonds demprunts dans
sa partie relative aux quilibres financiers.
Les emprunts sont contracts pour les projets
conformment la prvision de la loi de finances, et
dans les conditions prvues par celle-ci.
Seul le ministre des Finances est habilit contracter
des engagements dans les conditions prvues par la
loi de finances et dans le respect des engagements
internationaux du Gouvernement. Cette rgle est
respecte.
LEtat naccorde pas daval ou de garantie depuis
plusieurs annes.

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PI-18 Efficacit des contrles des tats de paie


Composante i) : Degr d'intgration et de rapprochement des donnes relatives
l'tat de paie et au fichier nominatif.
Situation 2006 : note A
Les tats de paie sont directement issus du fichier nominatif de la Direction de la solde
Remarque : Le rapport 2006 a bien relev que la Direction de la solde na pas la maitrise
des manipulations informatiques de son fichier , que ses moyens en personnel et en matriel sont
limits et que les fichiers de la Fonction publique et de la Solde ne sont pas
interconnects . La note A ntait donc pas justifie
Situation 2013
Les systmes informatiques utiliss tant pour le fichier de la fonction publique que pour
celui de la solde sont trs anciens. Lapplication solde utilise encore aujourdhui (SIBEC)
est dveloppe sous COBOL et ne permet pas de rpondre aux besoins actuels defficacit
et de simplification des procdures de gestion.
Le fichier du ministre de la Fonction publique ou fichier des personnels (fichier de gestion
des agents de ltat et de leur carrire) et celui du ministre des Finances (fichier de gestion
de la solde) sont distincts et ne sont pas relis directement par des moyens techniques
(interface dchanges automatiques de donnes). Il nexiste pas non plus de procdures
formelles et bien tablies visant vrifier priodiquement (au moins tous les six mois) la
cohrence entre les contenus des deux fichiers.
Ces insuffisances devaient tre rsorbes par la modernisation des systmes informatiques
pour la gestion des personnels et de la Solde. Un nouveau systme (HR-Payroll) a t
acquis pour remplacer les vieux systmes existant (fonction publique et Solde). Mais son
dploiement est retard depuis plusieurs annes (projet lanc en 2005). La question de la
rpartition des responsabilits pour sa gestion entre le ministre de la Fonction publique et
le ministre des Finances serait lorigine de ces retards.
Par ailleurs, nous navons pas pu disposer dinformations sur la manire dont le contrle
financier intervient pour le contrle a priori des engagements de dpenses salariales. Les
modalits de ce contrle et le retour dinformation vers la fonction publique ne sont pas
documents et prciss, alors quil est essentiel non seulement pour le respect des
autorisations budgtaires, mais aussi pour la cohrence entre les fichiers de personnel et de
la solde. Il doit en effet intervenir avant la validation de certaines modifications portes au
fichier de la fonction publique.
La note pour cette composante est D [critre : Lintgrit des tats de paie est fortement

compromise par labsence de fichiers de personnel et dune base de donnes complte sur le
personnel ou par le manque de rapprochement entre les trois listes ].

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Composante ii) : Modifications apportes en temps opportun au fichier nominatif


et l'tat de paie.
Situation 2006 : note B
Lactualisation du fichier de la direction de la solde accuse souvent des retards suprieurs un mois, et
dans certains, cas suprieurs 3 mois.
Remarque : la note B nest pas justifie si des cas de retards suprieurs 3 mois sont
constats.
Situation 2013
Les modifications apportes aux fichiers des personnels (Fonction publique) et de la Solde
(ministre des Finances) rsultent :
- soit de lintgration des nouveaux agents ;
- soit de modifications intervenant dans la situation des agents en place.
Lactualisation du fichier de la solde doit se faire en principe partir:
- des copies de textes de recrutements transmis la DGB par le secrtariat gnral
du gouvernement ;
- des copies de dcision que doit transmettre la Fonction publique la DGB et
relatives aux modifications de statuts des agents (avancements, dpart la
retraite, etc.).
En pratique, et en labsence dinterface entre les fichiers de personnels et de la Solde, elle
est soumise aux risques de lenteurs dans la transmission et dans la prise en charge de ces
documents. A ces risques sajoutent ceux du non-respect des procdures et rgles tablies.
Ceci est corrobor par ce rappel de la circulaire de fvrier 2013 prcisant les modalits
dexcution du budget 2013 et qui invite au respect des dispositions de la circulaire
n58/MFBPP-CAB du 2 juillet 2010 du ministre des Finances relatives la transmission des dossiers
la direction gnrale du budget pour la prise en charge en solde .
Le traitement des dossiers de modifications de la situation des agents de lEtat pour leur
prise en compte dans le fichier solde se fait donc avec beaucoup de retards dont les causes
(anciennet des systmes informatiques, changes manuels des dossiers, non-respect des
rgles de transmission) laissent penser quils dpassent trs probablement les trois mois. Ce
constat est confirm par nos interlocuteurs qui ont affirm que :
- le dlai stalant entre la dcision de recrutement et la prise en charge effective du
salaire (paiement de lagent) varie entre quatre et huit mois ;
- Pour les autres actes modifiant la situation des agents, le dlai courant entre la
modification du fichier Fonction publique et sa prise en compte dans le fichier
solde dpasse gnralement un mois, et mme trois mois dans certains cas.
Cette situation correspond la note D [critre : Les retards accuss dans le traitement des
modifications apportes aux tats de paie et aux tats nominatifs excdent traitement des

Rapport Final Juin 2014

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modifications apportes au fichier nominatif et aux tats de paie accuse jusqu' trois mois de retard
pour une grande partie des modifications, ce qui entrane de frquents ajustements rtroactifs. ]

Composante iii) : Contrles internes des modifications apportes au fichier


nominatif et l'tat de paie.
Situation 2006 : note A
La modification du fichier de la Direction de la solde (et donc des tats de paie qui en sont tirs) est
sous son contrle. Tout changement peut tre justifi par un texte officiel (arrt ou dcret de
nomination ou de promotion ...).
Remarque : La note A donne par lvaluation 2006 nest pas cohrente avec les
commentaires du rapport 2006. Ce rapport souligne que le Contrle financier na pas
les moyens de faire les vrifications. Il se rfre une note de synthse de la DGB qui
mettait en vidence de nombreuses insuffisances dans la tenue des fichiers. Il dcrit
enfin les trs mauvaises conditions de travail des agents de la Direction de la Solde.
Situation 2013 :
Les agents de ltat constituent quatre catgories : les fonctionnaires (titulaires ou
contractuelles), les militaires, les magistrats, et les agents trangers travaillant dans les
ambassades du Congo ltranger.
Les fonctionnaires sont immatriculs laide dun identifiant attribu par le ministre des
Finances sur la base des textes (dcrets ou arrts) dintgration transmis par le Secrtariat
gnral du Gouvernement ou le ministre de la Fonction publique.
Le systme HR-payroll a prvu des dispositifs de contrle pour garantir lintgrit des
donnes. Parmi les amliorations prvues, il y a par exemple celle qui consiste bloquer la
rutilisation dun identifiant sorti du systme pour viter les doubles enregistrements.
Lapplication SIBEC, encore utilise pour la solde, ne dispose pas de ces verrous. Sa
migration vers HR-payroll est en cours.
Les services de la DGB nous ont assur de lexistence de dispositifs de contrle des
immatriculations et des tats de paie. Nous navons pas pu en avoir une description
dtaille, mais il est certain quils sont peu efficaces dans la mesure o :
- Le systme informatique est ancien et trop lourd pour des traitements de
donnes ;
- Les agents de la solde travaillent le plus souvent sur des listings sur support
papier ;
- Leurs conditions matrielles, et leurs locaux en particulier, sont inadaptes54.
Nous avons constat que mme le bureau du Directeur de la Solde nest pas correctement amnag ; des listings
dordinateur y sont entreposs sans ordre apparent.
54

Rapport Final Juin 2014

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ADE

La note pour cette composante est D [critre : Les mesures de contrle des modifications apportes
aux fichiers sont peu efficaces et favorisent des erreurs de paiement. ]
Composante iv) : Existence de mesures de vrification de l'tat de paie pour
dceler les failles du systme de contrle interne et/ou des employs
fantmes.
Situation 2006 : note C
Il ny a pas de rapprochement entre des fichiers du personnel des ministres, et les rsultats des
recensements priodiques des agents ne sont pas rconcilis avec la base de donnes de la solde.
Situation 2013 :
Il nexiste pas encore de systme de vrification priodique exhaustif des tats de paie.
Le dernier recensement exhaustif effectu pour rapprocher les fichiers fonction publique et
solde remonte lanne 2007. Le recensement na pas t entirement exploit, ses rapports
ne sont pas disponibles.
Des vrifications partielles, du type opration billetage 55, ont t effectues en 2010 et 2012.
La note pour cette composante est C [critre : Des vrifications partielles des tats de paie ou des
enqutes sur le personnel ont t effectues au cours des trois dernires annes. ]

Indicateur et composantes
Indicateur PI-18 : Efficacit des
contrles des tats de paie
i) Degr d'intgration et de
rapprochement des donnes relatives
l'tat de paie et au fichier nominatif

Note
2006
C+

Note
2013
D+

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Remarque : la note C+ de 2006 nest pas cohrente
avec les commentaires du rapport de lvaluation
2006. Elle correspondait plutt D+
Les systmes informatiques de la Fonction publique
et de la Solde sont anciens. Leur remplacement prvu
depuis 2005 nest pas encore fait.
Il ny a pas de liens directs entre le fichier de
personnel (Fonction publique) et celui de la Solde
(tats de paie).
Il nexiste pas de procdures formelles et bien
tablies visant vrifier priodiquement (au moins
tous les six mois) la cohrence entre les contenus des
deux fichiers.
Remarque : La note A de 2006 nest pas justifie. La
situation dcrite correspondait plutt D

Une telle opration consiste ne payer que les agents qui se prsentent physiquement et munis de documents
exigs aux services de la solde ou de leurs reprsentants dpchs dans les ministres.
55

Rapport Final Juin 2014

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Indicateur et composantes

Note
2006

Note
2013

ii) Modifications apportes en temps


opportun au fichier nominatif et
l'tat de paie.

iii) Contrles internes des


modifications apportes au fichier
nominatif et l'tat de paie.

iv) Existence de mesures de


vrification de l'tat de paie pour
dceler les failles du systme de
contrle interne et/ou des employs
fantmes.

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Le traitement des dossiers de modifications de la
situation des agents de lEtat pour leur prise en
compte dans le fichier solde se fait avec beaucoup de
retards en raison de lanciennet des systmes
informatiques, des changes dinformations manuels
ou par courrier, du non-respect des rgles de
transmission.
Les dlais courant entre les dcisions de recrutement
des nouveaux agents et leur prise en charge effective
dans le fichier solde varient entre quatre et huit mois.
Les dlais de traitement des modifications des
situations des agents en place (avancements
statutaires, dpart la retraite, etc.) peuvent dpasser
les trois mois.
Lanciennet des systmes dinformation limite les
possibilits damliorer les dlais.
Lanciennet des systmes dinformation limite aussi
les capacits de contrle automatiques.
Les contrles existants sont peu efficaces
La migration des systmes vers lapplication HRpayroll qui a prvu des dispositifs performants de
contrle prend beaucoup de retard.
La note A de 2006 nest pas justifie. La situation
dcrite correspondait plutt D
Des vrifications partielles, du type opration
billetage, ont t effectues en 2010 et 2012

PI-19 Mise en concurrence, utilisation optimale des ressources et


contrles de la passation de marchs publics
Remarque :
Cet indicateur a t redfini par le secrtariat du PEFA en 2011. Sa note ne peut donc pas
tre compare celle de 2006.
Le dispositif relatif la passation des marchs publics a t totalement revu en 2009.
Il est bas sur :
- Le Dcret n2009- 156 du 20 mai 2009 portant Code des marchs publics ;
- Le Dcret n2009- 157 du 20 mai 2009 portant attributions, organisation et
fonctionnement de lautorit de rgulation des marchs publics ;

Rapport Final Juin 2014

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Le Dcret n2009- 159 du 20 mai 2009 portant attributions, organisation et


fonctionnement de la direction gnrale du contrle des marchs publics ;
Dautres dcrets, pris en application des prcdents, prcisent les modalits dapprobation
des marchs publics, lorganisation et le fonctionnement des cellules de gestion des
marchs publics et les seuils pour la passation, le contrle et lapprobation des marchs
publics.
-

De lanalyse de ces textes et des informations que nous avons recueillies sur les pratiques
effectives, il ressort les rsultats indiqus ci-dessous pour chacune des composantes de
lindicateur PEFA.
Composante i) Preuve de transparence, de lexhaustivit et de la concurrence
par le cadre juridique et rglementaire.
Lvaluation de cette composante repose sur le respect des six critres examins dans le
tableau suivant :
Critres
1) tre organis suivant une hirarchie,
avec un ordre de prsance clairement
tabli;

Respect
Oui

2) tre librement et facilement accessible


au public par des moyens adapts ;

Oui

3) sappliquer toutes les oprations de


passation de march faisant intervenir des
fonds publics;

Oui

4) faire de lappel doffres par mise en


concurrence la mthode normale de
passation des marchs et dfinir
clairement les situations dans lesquelles il
est possible dutiliser dautres mthodes et
comment cela doit tre justifi;

Oui

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Justifications
Existence dun corpus rglementaire
hirarchis et complt des textes
dapplications en permettant la mise en
uvre
Le site www.armp.cg publie toute la
rglementation sur les marchs publics.
Une brochure contenant cette mme
rglementation a t publie en 2012 par
lARMP.
La direction gnrale des marchs publics
avait dispos dun site
(congobrazza.dgmarket.com) qui nest plus
fonctionnel.
Larticle 3 du Code des marchs publics
dfinit le champ de son application. Il
intgre tous les institutions et organismes
publics, ainsi que les organismes dont
lactivit est finance ou garantie par ltat
ou qui bnficie du concours financier ou
de la garantie de ltat ou dune collectivit
locale. Le code ne contient pas darticle
excluant une quelconque institution de ce
champ.
Lalina 4 de larticle 28 du Code fait de
lappel doffres ouvert la rgle ; le recours tout
autre mode de passation des marchs publics doit
tre exceptionnel, justifi par le matre douvrage et
tre au pralable autoris par la direction gnrale
du contrle des MP .
Les articles 71 74 dterminent des
conditions trs strictes pour la passation de

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Critres

Respect

Justifications
marchs de gr gr.

5) mettre la disposition du public la


totalit des informations ci-aprs
concernant la passation des marchs :
plans de passation de marchs publics,
opportunits de soumission, attribution
des marchs, et informations sur le
rglement des plaintes concernant la
passation de march ;

Non

6) prvoir un processus dexamen


administratif indpendant de la passation
des marchs pour rpondre aux plaintes
dposes en ce domaine par des
participants avant la signature du march.

Oui

Le Code nimpose aucune obligation pour


la mise la disposition du public des plans
de passation des marchs dfinis en son
article 23.
Il nimpose pas non plus la mise
disposition de linformation sur les
attributions des marchs. Larticle 88
stipule que le matre douvrage publie le
procs-verbal dattribution OU le communique
tous les candidats carts
Le contrle a priori est assur par la
direction gnrale du contrle des
MP (DGCMP);
LAutorit de rgulation des marchs
publics (ARMP) assure les contrles a
posteriori (audits externes, enqutes sur la
transparence la rgularit, etc.)

La note pour la premire composante est B [critre : Le cadre juridique remplit quatre ou cinq
des six conditions nonces ].
Composante ii) : Recours des mthodes de passation des marchs faisant
appel la concurrence ;
Les modes de passation autres que ceux faisant appel la concurrence sont :
- le gr gr ou entente directe (article 71 du Code des marchs publics) ;
- les marchs spciaux relatifs la Dfense nationale, la scurit et aux intrts
stratgiques de ltat (article 75) ;
- les marchs qui comportent des clauses secrtes pour des raisons de scurit et
dintrts stratgiques de ltat (article 76).
Le Code renvoie un autre dcret la dfinition des dispositions pour lapplication des
marchs spciaux et des marchs comportant des clauses secrtes.
Pour les marchs par entente directe (ou gr gr) le code dfinit diverses conditions pour
limiter le recours ce mode de passation, notamment celles reprises dans lencadr 3 cidessous.
Il nous a t donn de constater quaucune information nest publie sur les marchs passs
de gr gr. Nos interlocuteurs ont mme soutenu lide de linutilit dinformer le public
sur le fait quun march soit pass de gr gr. Le Code des MP ne prvoit aucune
obligation en la matire.

Rapport Final Juin 2014

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Encadr 3 : Conditions exiges pour le recours au mode de passation de gr gr (Code des


Marchs Publics)
Article 72 : Il ne peut tre pass de march de gr gr que dans lun des cas limitatifs
suivants :
- lorsque les besoins ne peuvent tre satisfaits que par une prestation ncessitant lemploi
dun brevet dinvention, dune licence ou de droits exclusifs dtenus par un seul
entrepreneur, un seul fournisseur ou un seul prestataire ;
- lorsque le march ne peut tre confi qu un prestataire dtermin pour des raisons
techniques et artistiques ;
- dans les cas dextrme urgence, pour les travaux, fournitures ou services que le matre
douvrage ou le matre
douvrage dlgu doit faire excuter en lieu et place de lentrepreneur, du fournisseur ou
du prestataire dfaillant ;
- dans le cas durgence imprieuse motive par des circonstances de force majeure ne
permettant pas de respecter les dlais prvus dans les procdures dappel doffres,
ncessitant une intervention immdiate,
et lorsque le matre douvrage ou le matre douvrage dlgu na pas pu prvoir les
circonstances qui sont lorigine de lurgence ;
- lorsquil sagit des marchs spciaux dfinis aux articles 75 et suivants du prsent dcret.
Article 74 : Les marchs passs selon la procdure de gr gr doivent tre pralablement et
exceptionnellement autoriss par la direction gnrale du contrle des marchs publics
comptente sur la base dun rapport spcial tabli par la commission de passation des
marchs du matre douvrage ou du matre douvrage dlgu, au moment de lapprobation
du plan de passation de march et au terme dune sance danalyse des motifs justifiant le
recours la procdure de gr gr.

La note pour cette composante est D [critre : Aucune donne fiable nest disponible sur les
marchs attribus par des mthodes autres que celles qui font appel la libre concurrence ].
Composante iii) : Accs du public des informations sur la passation des
marchs compltes, fiables et en temps opportuns.
Il nexiste encore aucune publication statistique contenant des informations sur le nombre
de marchs passs par mode de passation, et sur leurs montants.
Le Site web de lARMP a prvu la mise en ligne de statistiques (marchs encore
dattribution, marchs attribus, etc.), mais nest pas encore aliment.
La note pour cette composante est D [critre : Ladministration ne met pas systmatiquement
la disposition du public les principaux lments dinformation relatifs la passation des marchs
publics ].
Composante iv) : Existence dun organe administratif indpendant charg de
linstruction des plaintes lies la passation des marchs publics.
Le code des marchs publics a prvu la cration de lARMP, organe de rgulation
comprenant de faon tripartite et paritaire des reprsentants de ladministration, du secteur priv et de la
socit civile (article 20).

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Le tableau qui suit value le respect des critres dfinis par la mthode PEFA pour le
fonctionnement de lorgane administratif charg de linstruction des plaintes (par rfrence
au Dcret portant organisation de lARMP).

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Critres
1) compos de professionnels
expriments, ayant une bonne
connaissance du cadre juridique rgissant
la passation des marchs publics et
comprend des reprsentants du secteur
priv et de la socit civile, ainsi que des
pouvoirs publics;

Respect
Oui

Justifications
Critres dfinis par larticle 7 du dcret
sur lARMP

2) ne participe aucun titre aux


oprations de passation des marchs
publics ou au processus dcisionnel
concernant lattribution des marchs;

Non

Cette rgle nest pas spcifie dans les


articles 7 ou 11 dfinissant les
obligations des membres du Conseil de
rgulation

3) ne facture aucune charge interdisant


laccs des parties concernes ;

Non

4) suit des procdures de dpt et de


rglement des plaintes clairement dfinies
et mises la disposition du public;

Oui

5) rend des dcisions dans les dlais


spcifis par les rgles/la rglementation

Oui

LARMP peroit des frais denregistrement


des recours selon des modalits dfinies par le
conseil de rgulation . (Article 62)
Dispositions contenues dans le dcret
organisation et fonctionnement de
lARM (Chapitre 3) qui est publi sur son
site Web.
Les dlais sont spcifis dans larticle 39.

6) a le pouvoir, mais si de suspendre le


processus de passation des marchs;

Oui

7) rend des dcisions ayant force


excutoire pour toutes les parties (sans
exclure la possibilit dun ventuel
recours ultrieur auprs dune autorit
suprieure externe).

Oui

Elle peut ordonner toute mesure


conservatoire, corrective ou suspensive de
lexcution de la procdure de passation,
lattribution dfinitive du march tant
suspendue jusquau prononc de la dcision de la
commission. Article 37
Les dcisions de la commission des litiges sont
excutoires et ont force contraignante pour les
parties. Elles sont dfinitives, sauf en cas de
recours devant les juridictions comptentes. Ce
recours na pas deffet suspensif. (Article 37).

La note pour cette composante est D par dfaut, une note au-dessus de D exige la
satisfaction des deux premiers critres.
Indicateur et composantes
Indicateur PI-19 : Mise en concurrence,
utilisation optimale des ressources et
contrles de la passation de marchs
publics
i) Preuve de transparence, de lexhaustivit
et de la concurrence par le cadre juridique
et rglementaire

Rapport Final Juin 2014

Note
2013
D+

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
La note 2013 nest pas comparable celle de 2006
(changement de mthode de mesure de lindicateur).
Mais la situation a t significativement amliore grce
aux textes de 2009, mme sils ne sont pas encore
totalement appliqus.
Cinq des six conditions sont remplies.

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Indicateur et composantes
ii) Recours des mthodes de passation
des marchs faisant appel la concurrence
iii) Accs du public des informations sur
la passation des marchs compltes, fiables
et en temps opportuns.
iv) Existence dun organe administratif
indpendant charg de linstruction des
plaintes lies la passation des marchs
publics.

Note
2013
D
D
D

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Linformation sur les marchs passs de gr gr nest
pas accessible.
Les appels doffres ouverts sont publis, mais pas les
adjudications. Il ny a pas encore de publications
statistiques sur les passations de marchs publics
Le systme remplit cinq des sept critres, mais il ne
remplit pas un des deux critres exigibles.

PI-20 Efficacit des contrles internes des dpenses non salariales


La rglementation sur lexcution des dpenses non salariales

Lexcution des dpenses du budget de ltat est rgie par la LORF 2012, le rglement
gnral de la comptabilit publique de 2000 (en cours de rvision), le code des marchs
publics de 2009 et de ses textes dapplication, le dcret de 2009-230 du 30 juillet 2009
rglementant les modalits dexcution des dpenses de ltat.
Une circulaire du ministre des Finances, prise en dbut de chaque exercice, rappelle les
principales dispositions de ces textes et prcise des modalits spcifiques pour lexcution
du budget en cours.
Le ministre des Finances est lordonnateur unique de la dpense. Il dlgue cette
responsabilit au directeur gnral du budget. Ce dernier dlgue lui-mme en partie la
responsabilit de lordonnancement aux prfets pour les dpenses des services
dconcentrs de ltat.
Les ministres, les responsables dinstitutions et les prfets sont administrateurs de crdit.
Linitiative de la dpense revient aux gestionnaires de crdits des ministres et des services
dconcentrs.
Le processus dexcution de la dpense comporte quatre phases rglementaires: trois
phases budgtaires (lengagement, la liquidation et lordonnancement) et une phase
comptable (le paiement). Ces phases simposent tout acte de dpense, quelle quen soit la
nature, lobjet ou linstitution qui en bnficie.
Lengagement relve de la responsabilit du Contrleur financier ou contrleur budgtaire.
Cette fonction est organise au sein de la Direction gnrale du contrle budgtaire du
ministre des Finances. Elle est en partie dlocalise au niveau des ministres sectoriels

Rapport Final Juin 2014

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ADE

(affectation de contrleurs budgtaires auprs des administrateurs de crdit) et auprs des


prfets56.
La liquidation relve aussi de la responsabilit du contrleur financier qui sappuie sur le
comit de rception pour vrifier le service fait. Le comit de rception est compos du
gestionnaire de crdit, dun reprsentant du service bnficiaire et du contrleur budgtaire.
Lordonnancement relve de la direction gnrale du budget ; le paiement est assur par le
trsorier-payeur gnral (TPG) aprs prise en charge comptable des mandats ordonnancs .
Les procdures dexcution du budget dfinies par les textes varient selon la nature de la
dpense.
Le service de la dette (intrt et principal, dette intrieure et dette extrieure) est gr par la
Caisse congolaise dAmortissement selon une procdure simplifie de dpenses sans
engagement pralable ; la rgularisation intervenant aprs le rglement (paiement au
crancier et/ou passation dcritures comptables pour le rchelonnement ou lallgement
de dette).
Toutes les autres catgories de dpenses (achats de biens et services, transferts, dpenses
dinvestissement) doivent tre excutes selon les procdures normales cest--dire
respectant la squence engagement, puis liquidation puis ordonnancement et enfin
paiement.
Toutefois, la rglementation autorise les procdures exceptionnelles suivantes :
- la procdure simplifie (engagement, liquidation et ordonnancement
concomitants) sapplique aux droits constats (loyers, consommations deau,
dlectricit et de tlphone, contributions aux organismes internationaux ). La
liste de dpenses pouvant tre excutes selon cette procdure n'est toutefois pas
ferme. Le dcret de juillet 2009 mentionne en effet les bourses, les frais de
transport, les frais de mission, les transferts et autres .
- La procdure sans ordonnancement pralable (engagement et paiement sans
liquidation et ordonnancement) qui peut sappliquer des dpenses ayant un
caractre urgent.
- Les procdures de caisses davance et de menues dpenses,
- les dlgations de crdit accordes aux services dconcentrs. Un arrt
ministriel (arrt n5471 du 16 juin 2004) prcise les procdures budgtaires et
comptables des centres de sous-ordonnancement placs auprs des prfets et
chargs de la gestion de ces crdits.
Le systme informatique pour lexcution de la dpense

Le systme SIDERE (Systme Intgr des Dpenses et Recettes de ltat) actuellement


utilis intgre la phase budgtaire et la phase comptable de la dpense. Il a t mis en place,
mais il nest pas encore entirement fonctionnel pour diverses raisons, dont les suivantes :
- Lintgration des modules budgtaires et comptables nest pas finalise (retour de
linformation sur les paiements vers le module budget),
Une rcente dcision de ministre des finances a supprim la dlocalisation des contrleurs budgtaires dans les
ministres au motif que leur autonomie par rapport aux administrateurs de crdit auprs desquels ils sont placs
n'est pas assure. Tous les contrleurs budgtaires sont donc installs dans les locaux du ministre des finances.
56

Rapport Final Juin 2014

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ADE

les applicatifs daide aux contrles pour chaque phase de lexcution des dpenses
ne sont pas dvelopps,
le systme nest pas dploy dans tous les ministres, les gestionnaires de crdit
ne disposant pas de poste se dplacent au ministre des Finances qui leur a
amnag une salle de saisie.
les supports des visas accords chaque phase budgtaire ne sont pas
obligatoirement dits par le systme. Des dpenses peuvent ainsi chapper aux
enregistrements dans le systme SIDERE,

Ces insuffisances ont t releves par diverses valuations. La Cour des comptes a, de son
ct aussi, ralis en 2013 une valuation du systme dont les conclusions sont rsumes
dans son rapport sur le budget 2012. Ce rapport constate des dficiences du systme
SIDERE, notamment travers :
- une faiblesse au niveau de la scurit,
- labsence dexhaustivit dans les enregistrements des informations financires,
- labsence dinventaire exhaustif des comptes,
- labsence dinterface est interconnexion entre les diffrentes applications informatiques des rgies
financires du ministre .
Composante i) : Efficacit des mesures de contrle des engagements de
dpenses.
Situation 2006 : note D
Le contrle de l'engagement des dpenses ne couvre pas l'ensemble des dpenses ou est enfreint, comme
l'attestent les forts taux de sur-excution du budget. Les paiements par anticipations ne font pas toujours
l'objet de rservation de crdit. La rgle qui veut que l'engagement ait lieu avant l'ordonnancement et la
livraison n'est pas respecte.
Situation 2013 :
Tous les contrleurs financiers relvent de la Direction gnrale du contrle budgtaire
(DGCB) du ministre des Finances.
La DGCB a mis en place des procdures de contrle de lengagement en application des
textes ci-dessus cits complts par un arrt relatif aux nomenclatures de pices exigibles
pour chaque phase budgtaire (arrts du 26 novembre 2009).
La DGCB sappuie aussi sur des manuels actualiss, tel le manuel de comptabilit
budgtaire labore avec lappui de lUnion europenne.
Lefficacit de la DGCB et, par consquent du contrle des engagements de dpenses, est
affecte par :
- les insuffisances du systme informatique SIDERE,
- limportance des oprations de dpenses excutes sans engagement ou sans
ordonnancement pralables.

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Cest le cas notamment des dpenses de projets dinvestissement financs sur ressources
propres qui sont excutes par la DGGT (dlgation gnrale des grands travaux) 57. Les
responsables rencontrs dans divers services nous ont dclar que ces dpenses ne font pas
lobjet de contrle a priori par les contrleurs financiers, ni au stade de lengagement ni au
stade de la liquidation. Ils ne sont pas non plus systmatiquement enregistrs dans le
systme SIDERE. Ceux du budget de lEtat reprsentent plus de 50% des dpenses
dinvestissement.
La rglementation nest pas assez limitative pour le recours aux procdures simplifies et les
dpenses sans ordonnancement pralables. Le recours ces procdures est relativement
frquent et limite lefficacit du contrle financier.
Le recours aux caisses davance constitue aussi une source de proccupation pour
lefficacit du contrle des engagements. Il ne nous a pas t possible dvaluer son
importance.
Enfin, la pratique des ordres de paiements (OP) et ordres de paiement par anticipation

(OPPA) subsiste. De surcroit, et aux dires de nos interlocuteurs, les OP ne sont pas tous
rgulariss.
La note pour cette composante est D [critre : Les systmes de contrle des engagements font
gnralement dfaut OU font lobjet de violations courantes . ].
Composante ii) : Exhaustivit, pertinence et clart des autres rgles/procdures
de contrle interne.
Situation 2006 : note C
Les autres rgles et procdures de contrle (aux stades de l'ordonnancement, de la
liquidation, et du paiement) sont prvues par les textes, mais il n'existe pas de manuels de
procdures. Ces rgles et procdures sont d'une lourdeur tout fait excessive et conduisent
intgrer les fournisseurs toutes les tapes de la chane.
Situation 2013 :
Les autres rgles de contrle interne concernent les phases dexcution de la dpense autre
que lengagement.
Pour les dpenses excutes en procdure normale, les rgles sont relativement claires, mais
certaines dentre elles sont inapplicables, comme celle relative aux dlais fixs pour chaque
phase budgtaire, ou inappliques en raison de linsuffisance de documentation ou de
manuels.

57

Tous les projets dinvestissements publics de plus de un milliard de FCFA sont obligatoirement confis la DGGT qui
les ralise en tant que matre douvrage dlgu.

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Par ailleurs, les commentaires prcdents relatifs labsence de rgles pour limiter les
recours aux procdures exceptionnelles ne permettent pas non plus lefficacit des
procdures de contrle pour les phases autres que celles de lengagement.
La note pour cette composante est C [critre : Les autres rgles et procdures de contrle
interne prvoient une srie de rgles de base pour le traitement et lenregistrement des
transactions, qui sont comprises par les agents directement concerns par leur application.
Certaines rgles et procdures paraissent excessives, tandis que dautres mesures de contrle
sont dficientes dans des domaines de moindre importance ].

Composante iii) : Degr de respect des rgles de traitement et denregistrement


des transactions
Situation 2006 : note D
La chane rglementaire engagement-ordonnancement-vrification du service fait-liquidation n'est pas
observe. Le recours aux procdures d'urgence (paiements par anticipation) et aux caisses d'avance est
frquent.
Situation 2013 :
Les insuffisances cites (importance des recours aux procdures autres que la procdure
normale, non-enregistrement des dpenses dinvestissement excutes en matrise
douvrage dlgue) sont conscutives au non-respect de la rglementation.
Les dpenses en dpassement de crdit que nous avons signales au niveau de lindicateur
PI-2 sont significatives des dcisions dajustement budgtaire non transparents (voir
indicateur PI-16) mais aussi de linsuffisante application des rgles existantes et procdures
existantes.
La note pour cet indicateur est D [critre : La srie des rgles de base nest pas observe de
manire systmatique et gnrale, tant donn linobservation flagrante des rgles OU le
recours systmatique injustifi aux procdures simplifies et durgence ].

Indicateur et composantes
Indicateur PI-20 : Efficacit des
contrles internes des dpenses non
salariales
i) Efficacit des mesures de contrle
des engagements de dpenses.
ii) Exhaustivit, pertinence et clart
des autres rgles/procdures de
contrle interne.
iii) Degr de respect des rgles de
traitement et denregistrement des
transactions

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Note
2006
D+

Note
2013

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

D+

Une grande partie des dpenses du budget chappe


au contrle a priori de lengagement en raison du
recours excessif aux procdures exceptionnelles.
Les autres rgles sont dfinies clairement, mais sont
inapplicables pour certaines dentre elles ou
insuffisamment documentes.
Les rgles ne sont pas systmatiquement observes,
les dpenses en dpassement de crdits autoriss sont
importantes.

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ADE

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ADE

PI-21 Efficacit du systme de vrification interne


Composante i) Couverture et qualit de la vrification interne.
Situation 2006 : Note D
Les moyens de linspection gnrale des finances(IGF) et de linspection gnrale dtat (IGE) ne leur
permettent pas dassurer une revue partielle des systmes (au moins 20 % du temps du personnel).
Situation 2013 :
LInspection Gnrale dEtat
Le Dcret n2006-493 du 3 aout 2006 portant rorganisation de lIGE consacre cette
institution comme corps daudit et de contrle interne.
La mise en place de lorganisation de lIGE est toujours en cours. Dans un premier temps,
cette institution semble avoir manqu dorientations pour le recentrage de ses activits sur
les missions qui lui ont t assignes par le Dcret 2006. Son rapport dactivits pour
lanne 2012 montre en effet quelle a consacr beaucoup de temps et de ses moyens des
participations des conseils dadministration, ou des commissions de rception douvrage
raliss dans le cadre de projets publics. Mais lanne 2012 a aussi t caractrise par une
avance significative dans le renforcement des capacits de lIGE travers :
- ladoption dun Code dthique et de dontologie ;
- ladoption dun manuel de procdures de lIGE adapt des normes
internationales et comportant trois tomes :
o le tome I portant sur le contrle des organismes en gestion publique ou
prive ;
o le tome II portant sur laudit des organismes en gestion publique ou prive ;
o le tome III relatif aux procdures dinspection et de vrification dans la lutte
contre la fraude, la concussion, le blanchiment dargent et la
cybercriminalit.
- La mise en uvre du cadre lgal du fonctionnement de lIGE(prparation de
textes de nomination dinspecteurs gnraux dEtat et inspecteurs dEtat).
En 2013, lIGE poursuit son processus de renforcement de capacits, mais na pas encore
de programme pour effectuer des vrifications et des contrles tels que dfinis par les
manuels adopts en 2012 et conformes aux pratiques recommandes (vrifications axes
sur les aspects systmiques, exactitude et intgrit des donnes financires et
oprationnelles, protections des actifs, respect des lois et rglements, etc..).
Linspection gnrale des finances
LIGF est actuellement rgie par le dcret n2012-60 du 27 fvrier 2012 portant
attributions et organisation de linspection gnrale des finances.

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Son fonctionnement se heurte aux difficults suivantes :


- Labsence de coordination avec les autres corps de contrle interne et avec la
Cour des comptes. Il nexiste aucune procdure dlaboration de programmes
annuels pour coordonner les interventions de ces diffrentes institutions.
- Les demandes dinterventions ponctuelles prennent le pas sur les activits
programmes. LIGF prpare chaque anne un programme annuel dintervention
valid par le ministre des Finances. ce programme sajoutent des interventions
non programmes, sur saisine du ministre des Finances. Son rapport dactivit
pour lanne 2011 indique quelle na ralis aucune des missions inscrites son
programme annuel. Elle a consacr ses moyens la ralisation de 13 autres
missions confies par le ministre des Finances et dont elle a achev 9. LIGF na
pas excut de mission en 2012.
- Le dcret de 2012 apporte des prcisions quant aux missions et au champ
dintervention de lIGF ( assister le ministre des Finances dans lexercice de ses
attributions en matire de contrle des finances de ltat, des collectivits locales, des entreprises
et tablissements publics ). Il remplace un dcret du 31 octobre 1999 qui restreignait
le champ de lIGF aux administrations et rgies financires. Les moyens de lIGF
nont pas volu en consquence58.
- Linsuffisance quantitative des moyens humains de lIGF est accentue par une
insuffisance de formation sur les techniques de vrification et sur les normes en
la matire. Les missions programmes et/ou ralises consistent essentiellement
en des audits financiers comptables. Les vrifications systmiques des
organisations ne font pas encore lobjet de proccupations.
Le dernier rapport de la Cour des Comptes (rapport sur lexcution du budget 2012) fait
tat des insuffisances du contrle interne et exhorte le ministre en charge des finances (..)
intensifier les oprations de contrle interne utile la stabilit et la viabilit des finances de ltat .
La note pour cette composante est D [critre : Il y a peu, voire aucune vrification interne axe
sur le suivi des systmes ].
Composante ii) : Frquence et diffusion des rapports.
Situation 2006 : Note D
Les rapports ne sont pas tablis pour la majorit des entits de ladministration centrale
Situation 2013 :
Les institutions de contrle ont une action limite. Leurs rapports ne font pas lobjet
dchanges entre ces institutions et ne sont pas transmis la Cour des comptes (institution
suprieure de contrle au Congo). Ils sont transmis lautorit hirarchique conformment
ce que prvoient les textes portant organisation de ces institutions, mais pas dautres
L'volution du budget propos pour l'IGF pour l'exercice 2014 donne une indication sur le manque de moyens.
Les documents qui nous ont t remis montrent que par rapport 2013, le budget de fonctionnement voluerait de
prs de 200 %.
58

Rapport Final Juin 2014

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

institutions bien que ces mmes textes ne linterdisent pas formellement. Notons en outre
que les manuels adopts par lIGF et lIGE mentionnent que la transmission du rapport
est : i) ncessaire pour lentit contrle et ii) recommande pour la Cour des comptes (voir
par exemple le manuel de lIGE page 68).
La note pour cette composante est D par dfaut [critre pour la note C : Des rapports sont
rgulirement tablis pour la majorit des entits de ladministration centrale, mais pas adresss au ministre
des Finances et linstitution suprieure de contrle .]

Composante iii) : Mesure de la suite donne par les autorits responsables aux
conclusions de la vrification interne
Situation 2006 : Note D
Les recommandations de la vrification interne ne bnficient que de peu de suivi pour lIGF, aucun suivi
pour lIGE
Situation 2013 :
Les institutions de contrle interne (IGF et IGE) n'ont pas encore mis en place des
organisations pour le suivi des recommandations contenues dans les rapports. Toutefois,
pour lIGE, toute nouvelle mission commence par la vrification des recommandations
antrieurement cibles le cas chant. Pour lIGF, l'organigramme prvoit une division des
valuations des performances et du suivi des recommandations. Cette structure nest pas
encore fonctionnelle.
Il ny a pas non plus dorganisation ou de procdures tablies pour le suivi des
recommandations des rapports par leurs hirarchies respectives.
La note pour cette composante est D par dfaut [critre pour C : Les gestionnaires font un
certain suivi des questions majeures, mais avec du retard ].

Perspectives : Les efforts dploys par lIGE et lIGF, avec lappui de lUE, pour

ladoption des manuels daudit et de contrle et des Codes dthique et de dontologie vont
leur permettre dorienter leurs activits vers des pratiques conformes aux normes
internationales et damliorer leurs capacits. Ces efforts impacteront positivement leur
organisation et leurs performances.
Indicateur et composantes
Indicateur PI-21 : Efficacit du
systme de vrification interne
i) Couverture et qualit de la
vrification interne.

Rapport Final Juin 2014

Note
2006
D

Note
2013

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

D
D

Il ny a pas de coordination entre les institutions de


contrle interne (IGE et IGF) et entre celles-ci et la
Cour des comptes.
Les missions effectues couvrent chaque anne peu

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Indicateur et composantes

Note
2006

Note
2013

ii) Frquence et diffusion des


rapports.

iii) Mesure de la suite donne par les


autorits responsables aux
conclusions de la vrification interne.

3.5

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
dinstitutions et consistent gnralement, voire
exclusivement, en des missions daudit financier et
comptable. Il y a peu de proccupations relatives aux
aspects organisationnels et systmiques.
Les rapports de vrification, quand ils existent, ne
sont pas diffuss aux institutions vrifies ou
changs entre les institutions de contrle.
La Cour des comptes ne reoit aucun rapport de
lIGE ou de lIGF
Il ny a pas dorganisation ou de procdures tablies
relatives au suivi des recommandations.

Comptabilit, enregistrement des informations et rapports


financiers.

PI-22 Rgularit et respect des dlais pour les oprations de


rapprochement des comptes
Composante i) : Rgularit du rapprochement des comptes bancaires
Situation 2006 : note C
Certains comptes bancaires de ladministration centrale ne sont pas connus du Trsor. Ceux qui le sont ne
font pas lobjet dun rapprochement mensuel.
Remarque : lvaluation de 2006 a attribu la note C cette composante bien quelle ait
constat lexistence de comptes bancaires non connus du Trsor . La note C nest pas
justifie, le critre pour C tant que tous les comptes grs par le Trsor font lobjet de
rapprochements tous les trimestres. Le Trsor ne gre certes pas les comptes quil ne
connait pas, mais ces derniers relvent de sa gestion. Cest donc la note D qui correspond
la situation 2006.
Situation 2013 :
Le Trsor dispose dun compte unique la Banque centrale (le CUT).
Certains comptables publics du rseau Trsor disposent de comptes dans les banques
commerciales.
Cest le cas des receveurs des impts ou des douanes. Ceux-ci ont maintenant lobligation
de reverser quotidiennement leurs disponibilits sur le CUT. Cette obligation est respecte.

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Mais cest aussi le cas de certains comptables de la dpense ou de rgisseur de recettes non
fiscales dans les administrations ou encore des rgisseurs de caisses davance ou de menues
recettes.
Le Trsor effectue au jour le jour le rapprochement de ses critures avec les situations de
ses comptes la Banque centrale.
Par contre, il nest pas en mesure de faire les rapprochements avec tous les comptes de
comptables publics ouverts dans les banques commerciales. Il nest pas en mesure dassurer
un suivi exhaustif de tous ces comptes (voir aussi nos commentaires pour lindicateur PI-20
sur les procdures de dpenses et sur le systme SIDERE).
Cette situation correspond la note D par dfaut [critre pour C : Le rapprochement de tous
les comptes bancaires grs par le Trsor se fait tous les trimestres, gnralement dans les 8 semaines suivant
la fin de la priode sous revue ].
Composante ii) : Rgularit du rapprochement et de lajustement des comptes
dattente et davances.
Situation 2006 : note D
Il existe dans la balance dimportants comptes dattente, rgulariss dans de longs dlais.
Situation 2013 :
Nous navons pas pu tablir partir de lexamen des balances comptables59 dans quelle
mesure les comptes dattente et dimputation provisoire sont rgulariss ou solds. Pour
lvaluation de cette composante nous avons donc d recourir aux dclarations de nos
diffrents interlocuteurs et lexamen des donnes comptables produites:
- Des dclarations de nos interlocuteurs, il ressort queffectivement en cours
danne les comptes dattente et davance ne se font pas ou font rarement lobjet
de rgularisation. Pour les recettes, les rapprochements sont effectus en principe
tous les mois, mais naboutissent pas toujours des rgularisations dans le mois.
- De lexamen des donnes produites il ressort que les retards dans l'tablissement
des comptes consolids, voire lincapacit de les produire en cours dexercice,
corroborent le fait que les oprations budgtaires excutes selon les procdures
exceptionnelles et qui se traduisent par des avances de trsorerie (voir indicateur
PI-20) ne donnent pas lieu rgularisation en cours dexercice. Mais, dans le
cadre des efforts dploys ces dernires annes pour rattraper les retards dans la
prsentation des projets de loi de rglement, le Trsor arrte les comptes
financiers de lexercice n ds le dbut de lexercice n+1, pratiquement la fin de
la priode complmentaire qui ne dpasse gnralement pas le 31 janvier n+1. Il
rgularise cette occasion tous les comptes davance et dimputation provisoire,
Nous navons pu examiner aucune balance comptable. Cest aussi le cas de toutes les missions dappui technique
ralises par le FMI au cours des dernires annes. Toutes signalent le faite quelles nont pas russi obtenir les
balances quelles rclament
59

Rapport Final Juin 2014

Page 109

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

mme si la mthode de rgularisation peut tre contestable et aboutit au report de


nombreux soldes (voir ce propos les commentaires sur PI-4, en particulier ceux
sur le report des instances de paiement, ainsi que sur les annulations
dengagements de dpenses excutes et leur report sur lexercice suivant).
On peut donc conclure que lajustement des comptes davance et dattente ne se fait pas en
cours dexercice, mais seulement aprs la fin de lexercice, tout en dbut de lexercice qui
suit. Les reports de soldes sont gnralement importants.
La note pour cette composante est C [critre : Le rapprochement et lajustement des comptes
dattente et davance se font en gnral tous les ans, dans les deux mois suivant la fin de lanne, mais un
nombre important de comptes prsente des soldes reports anciens ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-22 : Rgularit et
respect des dlais des oprations de
rapprochement des comptes
i) Rgularit du rapprochement des
comptes bancaires

ii) Rgularit du rapprochement et de


lajustement des comptes dattente et
davances.

Note
2006
D+

Note
2013
D+

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M2
La note 2006 correspondait D si lon se rfre aux
constats de lvaluation 2006.
Les balances du Trsor ne sont pas accessibles.
Le rapprochement comptable avec les comptes du
Trsor ouverts la Banque centrale se fait au jour le
jour.
Il existe des comptes dtenus par certaines
administrations ou rgies, ouverts auprs de banques
commerciales. Ces comptes ne sont pas tous connus
par le Trsor.
Les moyens dont dispose le Trsor ne lui permettent
pas dassurer les rapprochements avec les situations
bancaires pour tous les comptes de son rseau.
Les recours frquents, et de montants significatifs,
aux procdures de dpenses sans engagement ou sans
ordonnancement pralables conduisent des soldes
importants au niveau des comptes dimputation
provisoire. Tous ces comptes ne sont solds quaprs
la fin de lexercice, juste aprs la fin de la priode
complmentaire, pour la prparation du CGAF et du
projet de loi de rglement. De nombreux soldes sont
reports sur lexercice suivant cette occasion.

PI-23 Disponibilit des informations sur les ressources reues par les
units de prestation des services primaires
Composante i) : Collecte et traitement des informations fournissant la
preuve que les ressources sont effectivement perues (en espces
et en nature) par la plupart des units de prestation de services de
premire ligne (axes sur les coles primaires et les centres de soins

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de sant primaires) par rapport l'ensemble des ressources


affectes au(x) secteur(s), quel que soit le niveau d'administration
charge de la gestion et du financement de ces units
Situation 2006 : note D
Les ressources de fonctionnement perues par les units de prestation de service, qu'il s'agisse de ressources
dconcentres ou dcentralises, sont presque totalement inconnues. Le budget les globalise sous l'appellation
"transfert" ; les collectivits locales n'en rendent aucun compte.
Situation 2013 :
Les ministres sectoriels, notamment ceux en charge de lducation et de la sant, nont pas
dorganisation pour le suivi des ressources effectivement mises la disposition des units
de prestation de base (coles, dispensaires et centres de soins priphriques). Il en est de
mme de leurs services dconcentrs. Ceux-ci assurent des suivis de lexcution budgtaire
des niveaux consolids.
Au cours des trois dernires annes (2010 2012) il ny a pas eu denqutes spcifiques du
type PETS (Public Expenditure Tracking Survey) sur le secteur de lducation ou celui de la
Sant.
Cette situation correspond la note D [critre : Aucune collecte exhaustive de donnes sur les
ressources perues par les units de prestation de services dans un quelconque secteur majeur n'a t
effectue et traite au cours des 3 dernires annes ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-23 : Disponibilit
des informations sur les
ressources reues par les units de
prestation des services primaires
) Collecte et traitement des
informations fournissant la preuve
que les ressources sont
effectivement perues par la plupart
des units de prestation de services
de premire ligne, par rapport
l'ensemble des ressources affectes
au(x) secteur(s), quel que soit le
niveau d'administration charge de la
gestion et du financement de ces
units

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Note
2006
D

Note
2013

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

Il ny a pas de centralisation de donnes sur les


ressources effectivement affectes aux units de
prestations de services de base pour les secteurs
de lEducation et de la Sant.
Au cours des trois dernires annes (2010 2012)
il ny a pas eu denqutes spcifiques du type
PETS (Public Expenditure Tracking Survey) sur ces
deux secteurs

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PI-24. Qualit et respect des dlais des rapports d'excution budgtaire


produits en cours d'anne
Composante i) : Porte des rapports en termes de couverture et de
compatibilit avec les prvisions budgtaires
Situation 2006 : note B
La classification des donnes permet une comparaison avec le budget au niveau des ministres et des
grandes catgories de dpenses, aux phases de l'engagement, de l'ordonnancement et du paiement .
Situation 2013 :
Larticle 84 de la LORF 2000 prvoyait la transmission au Parlement par le chef du
Gouvernement ou de son reprsentant, dans le courant du premier mois de chaque trimestre, les
documents ci-aprs se rapportant lexcution du budget pendant le trimestre coul :
- une situation par chapitre des dpenses engages ;
- une situation par chapitre des dpenses ordonnances ;
- une situation par chapitre des titres de recettes mis et des recouvrements effectus
Cette obligation nest pas respecte.
Elle ne peut ltre eu gard aux difficults rencontres dans le fonctionnement des systmes
dinformation. Pour les dpenses budgtaires en effet, les systmes denregistrement
(SIDERE) nditent pas, pour les raisons voques au niveau de lindicateur PI-20, des
donnes exhaustives sur ltat dexcution des dpenses aux diffrents stades dexcution.
Ils ne permettent pas non plus de disposer de donnes priodiques (mois ou trimestre) sur
les recettes recouvres, consolides, prsentes selon sur la nomenclature budgtaire et
compares aux prvisions de la loi de finances.
La DGB produit, mais de manire irrgulire, des statistiques trimestrielles sur lexcution
du budget. Nous avons pu obtenir un exemplaire de la version la plus complte : le
document qui prsente la situation dexcution du budget fin septembre 2013 et qui a
accompagn le dpt au Parlement du projet de budget 2014. Lanalyse de ce document
appelle les observations suivantes :
- Les situations prsentes ne comprennent pas les investissements financs sur
ressources extrieures (prts et dons projets) ;
- Il nexiste aucune information sur les engagements
- Les donnes sur lexcution des dpenses ne sont pas prsentes dans les mmes
formes que la loi de finances.
o Le tableau synoptique donne, par ministre, les prvisions de la loi de
finances, les ordonnancements et les paiements, mais en distinguant
seulement les dpenses de fonctionnement et les dpenses dinvestissement
financs sur ressources propres. Il nest pas possible de comparer les
prvisions, ordonnancements et paiement par grande catgorie conomique
(salaires, biens et services, transferts..) ;

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o Lannexe 1 du document prsente par secteur et par ministre les prvisions


globales de la loi de finances et les ordonnancements par nature
conomique. Il nest pas non plus possible de comparer les prvisions aux
ralisations travers ce tableau.
Par ailleurs, il est difficile de comparer les donnes du tableau synoptique et celles
de lannexe 1. Le premier inclut les charges de la dette et les charges communes.
Ce n'est pas le cas pour le second.
Enfin, et pour plusieurs ministres, les prvisions donnes dans le tableau de
lannexe 1 ne correspondent pas celles de la loi de finances.
Le tableau synoptique montre que les paiements dpassent les ordonnancements
de plus de 96 milliards de FCFA. Pour certains ministres, les paiements
dpassent les ordonnancements de manire trs significative (plus de 150%). Les
dpassements peuvent concerner aussi bien les dpenses de fonctionnement que
les dpenses dinvestissements.

Les autres informations produites en cours danne sont celles relatives au service de la
dette (statistiques mensuelles de la CCA) et le Tableau des Oprations Financires de lEtat
produit par la Direction des tudes de la prvision.
Le TOFE est produit mensuellement, mais ne peut tre considr comme une production
suffisante au sens de lindicateur PI-24 (cf. encadr 4 ci-dessous) pour les raisons suivantes :
- les donnes prsentes sont extracomptables. Elles proviennent de situations
statistiques produites par divers services, parfois sur la base destimations
provisoires.
- Les donnes sont prsentes des niveaux trs agrgs.
- Le TOFE ne donne pas lexcution au stade de lengagement et du paiement
Encadr 4 : Indications pour lvaluation de lindicateur PI-24
Qualit et respect des dlais des rapports dexcution budgtaire produits en cours
danne
(extraits du manuel PEFA)
Le suivi de lexcution du budget ncessite quune information rgulire et dans les dlais
sur lexcution du budget soit disponible pour que le Ministre des Finances (et le
gouvernement) puisse en suivre lvolution et, le cas chant, dfinir les mesures
prendre pour corriger la situation. Les ministres dexcution doivent eux aussi disposer
de ces informations dans les dlais appropris pour tre mme de mener les activits
dont ils sont responsables. Le prsent indicateur a pour objet dvaluer la capacit du
systme comptable produire des rapports exhaustifs sur tous les aspects du budget (ce
qui signifie que les rapports instantans sur les ressources octroys aux MDA ne sont pas
suffisants). La prise en compte des dpenses aussi bien la phase de lengagement que du
paiement est dterminante pour le suivi de lexcution du budget et de lutilisation des
fonds dcaisss. La comptabilisation des dpenses effectues dans le cadre des transferts
en faveur des units dconcentres de ladministration (notamment les administrations
provinciales) doit tre incluse.

En conclusion, il est tabli que les donnes produites en cours dannes pour le suivi de
lexcution du budget ne permettent la comparaison avec le budget que par ministre

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(principales rubriques administratives). Les donnes sur les engagements ne sont pas
disponibles.
La note pour cette composante est C [critre : La comparaison avec le budget nest possible que
pour les principales rubriques administratives. Les dpenses sont saisies la phase dengagement ou du
paiement, mais non aux deux phases ].
Remarque : la disponibilit des donnes au stade de lordonnancement ninflue pas sur la
note. Les ordonnancements ne sont pas significatifs des engagements, dautant plus que,
dans de nombreux cas, ils sont infrieurs aux paiements.

Composante ii) : Emission dans les dlais des rapports


Situation 2006 : note B
Les rapports sont prpars tous les trimestres et mis dans un dlai de deux mois.
Situation 2013 :
Les donnes trimestrielles sur lesquelles a t base lvaluation 2006 ne sont plus
produites.
Par ailleurs, le site web du ministre des Finances nest plus fonctionnel. Il est en cours de
reconstruction.
Il nexiste actuellement aucune possibilit daccs aux situations dexcution du budget en
cours danne, dune part en raison des insuffisances des systmes dinformation et, dautre
part, en raison du fait que les chefs de service nont pas autorit pour diffuser les donnes,
mmes courantes, sur lexcution du budget. Toute divulgation de statistiques ou de
donnes est soumise lautorisation pralable de la haute hirarchie du ministre des
Finances.
La note pour cette composante est D [critre : Les rapports trimestriels ne sont pas
prpars ou sont mis avec plus de 8 semaines de retard ].

Composante iii) : Qualit de l'information


Situation 2006 : note B
Des proccupations peuvent exister quant au rapprochement des ordonnancements et des dcaissements

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Situation 2013 :
Les observations que nous avons mentionnes au niveau de la premire composante de cet
indicateur sur la qualit des donnes produites en cours danne sont aussi significatives des
insuffisances pour tablir des donnes compltes et fiables.
Des proccupations sur la qualit des informations existent en raison :
- des insuffisances des comptabilits ;
- du fait que les donnes soient labores partir de sources comptables et
extracomptables ;
- du fait que des incohrences peuvent apparaitre entre les diffrents tableaux
prsents.
Ces insuffisances ne remettent cependant pas en cause lutilit des donnes produites.
Celles-ci sont effectivement utilises pour les rapports internes de suivi de lexcution et
pour les statistiques communiques au Parlement loccasion du dpt du projet de loi de
finances.
La note pour cette composante est donc C [critre : Des proccupations existent quant
lexactitude des donnes, et ne sont pas toujours soulignes dans les rapports, mais cette lacune ne remet pas
en cause leur utilit primaire ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-24 : Qualit et
respect des dlais des rapports
d'excution budgtaire produits
en cours danne
i) Porte des rapports en termes de
couverture et de compatibilit avec
les prvisions budgtaires

ii) Emission dans les dlais des


rapports

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Note
2006
C+

Note
2013

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

D+

Les systmes dinformation (SIDERE..) ne


produisent pas dinformations compltes et fiables
sur lexcution du budget.
La DGB produit, mais de faon irrgulire, des
statistiques trimestrielles sur lexcution du budget,
labores partir de sources comptables et
extracomptables. Les donnes ne sont pas dtailles
selon les prvisions de la loi de finances. Les
comparaisons ne peuvent se faire qu un niveau
agrg par ministre, toutes catgories conomiques
confondues. Les donnes ne sont pas disponibles au
stade de lengagement.
Les statistiques produites en cours dannes par la
DGB (excution du budget), la CCA (statistiques
mensuelles sur le service de la dette) et Direction des
tudes et de la prvision (TOFE mensuel) ne font
lobjet daucune diffusion.

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Indicateur et composantes
iii) Qualit de l'information.

Note
2006

Note
2013

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Des proccupations sur la qualit des informations
produites existent, mais ne remettent cependant pas
en cause leur utilit. Ces informations sont utilises
pour les rapports internes et pour les rapports
transmis au Parlement.

PI-25. Qualit et respect des dlais des tats financiers annuels


Remarques prliminaires :
1) Au sens du PEFA : i) un tat financier annuel est la loi de rglement taye par le CGAF ou
par un tat dexcution du budget incluant la balance dfinitive des comptes et ii) les tats financiers
sont complets sils donnent des informations dtailles sur lensemble des ministres, des dpartements
indpendants et des units dconcentres (manuel du PEFA).
2) Jusquen 2012, le rgime financier tait la LORF 2000 selon laquelle le projet de loi de
rglement devait tre dpos au Parlement au plus tard la fin de lanne qui suit lanne dexcution
du budget (article50). Ce projet de loi devait tre accompagn :
- dun rapport de la Cour des Comptes et de la dclaration gnrale de conformit
entre le compte de gestion et le compte administratif ;
- dannexes explicatives commentant les diffrences entre, dune part, les
prvisions de recettes et les recouvrements effectus, dautre part, entre les
crdits ouverts et les paiements oprs ;
- dun tat des crances et dettes non rgles la clture de lexercice ;
- dune situation des comptes hors budget ;
- dune situation dexcution des oprations dinvestissement
La LORF 2012 est plus prcise sur la nature des comptes qui doivent accompagner le
projet de loi de rglement. Elle prvoit notamment des comptes et tats financiers issus de
la comptabilit budgtaire et de la comptabilit gnrale.
Composante i) : tat complet des tats financiers
Situation 2006 : note C
Le compte administratif est prpar chaque anne. Il n'inclut pas les soldes bancaires qui pour une part
apparaissent dans la balance du Trsor, pour une autre ne sont pas recenss.
Situation 2013 :
Le projet de loi de rglement 2012 na pas t accompagn par le CGAF ou les comptes
administratifs et les comptes financiers.

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ADE

Les comptes administratifs qui lui ont t annexs sont les donnes sur lexcution du
budget telles que celles figurant dans le rapport de la Cour des Comptes et de Discipline
Budgtaire sur le contrle dexcution de la loi de finances 2012. Ces donnes statistiques
nont pas t gnres par les systmes informatiques et les comptables. La Cour des
comptes les a assimils des comptes administratifs dans sa dclaration de conformit.
Nos interlocuteurs la Cour des comptes nous ont dclar avoir reu les balances
comptables en juillet 2013, mais quils ne pouvaient pas les mettre notre disposition.
Nous avons t informs par ailleurs que les balances comptables nont pas t transmises
au Parlement.
Enfin, les difficults et insuffisances que nous avons releves pour lenregistrement des
oprations budgtaires et comptables sont corrobores par les chiffres prsents dans les
rapports de la Cour des Comptes. Par exemple, la dclaration de conformit entre les
comptes administratifs et comptes financiers pour le budget 2011 indique un montant total
des dpenses dinvestissement de 431,3 milliards de FCFA (le mme montant pour chacune
des comptabilits). Mais dans son rapport sur lexcution du budget de 2011, la Cour des
comptes prsente et analyse des montants dinvestissement beaucoup plus levs (1031
milliards de FCFA dont 814,9 milliards financs sur ressources internes. Ces chiffres
montrent ainsi un cart de 600 milliards de FCFA entre les donnes statistiques et les
donnes comptables.
La note pour cette composante est D par dfaut. [Critre pour la note C : un tat consolid
de ladministration centrale est prpar chaque anne. Les informations sur les recettes, dpenses et soldes
bancaires peuvent ne pas toujours tre compltes, mais les omissions ne sont pas significatives ].
Composante ii) : Soumission dans les dlais des tats financiers
Situation 2006 : note D
La Cour des comptes vient d'tre cre. Elle est peine oprationnelle et a commenc l'examen de la loi de
rglement de l'anne 2002.
Situation 2013 :
Les derniers tats financiers soumis la vrification de la Cour des comptes ont concern
lexercice budgtaire 2012.
Selon la direction de la Comptabilit, les tats financiers relatifs cet exercice ont t
transmis la CCDB le 9 juillet 2013 par le MEFPPPI. Ce qui lui a permis de finaliser son
rapport annuel et sa dclaration de conformit avant octobre 2013. Le projet de loi de
rglement pour 2012 a ainsi t dpos au Parlement en dbut octobre 2013.
Cette situation correspond la note B [critre : Ltat consolid de ladministration centrale est
prsent la vrification externe dans les 10 mois qui suivent la fin de lexercice ].

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Composante iii) : Les normes comptables utilises


Situation 2006 : note B
Les normes nationales de la comptabilit budgtaire et du plan comptable gnral de l'Etat
sont appliques.

Situation 2013 :
La comptabilit gnrale tenue par les services du Trsor est adapt du Plan comptable
UDEAC 1974. Ce plan est trop ancien pour correspondre aux normes IPSAS rvises.
Par ailleurs, nous navons pas pu examiner dans le dtail les comptes transmis la CCDB.
Les prsentations des donnes budgtaires et financires contenues dans ses rapports
annuels et dans les Dclarations de conformit60 varient dune anne sur lautre.
Enfin les lignes des tableaux de synthse annexs aux lois de rglement, ne sont pas
totalement identiques dune anne lautre.
La note pour cette composante est D [critre : Les tats ne sont pas prsents selon le mme
format dune anne lautre ou aucune information nest donne sur les normes comptables utilises ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-25 : Qualit et respect
des dlais des tats financiers annuels
i) tat complet des tats financiers

ii) Soumission dans les dlais des


tats financiers

iii) Les normes comptables utilises.

Note
2006
D+

Note
2013

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

D+

Le projet de loi de rglement est accompagn de


situations statistiques sur les recettes et dpenses,
assimiles des comptes administratifs.
Les comptes financiers (balances comptables
consolides) nont pas accompagn le projet de loi de
rglement de 2012.
Les tats financiers qui ont servi llaboration du
rapport annuel sur lexcution du budget 2012 et
pour la Dclaration gnrale de conformit entre le
compte administratif et le compte de gestion ont t
transmis la Cour des comptes le 9 juillet 2013, soit
un peu plus de six mois aprs la fin de lexercice.
Le plan comptable utilis est adapt du plan UDEAC
1974, et est trop ancien pour tre conforme aux
normes IPSAS actualises.
Les tats financiers de synthse prsents dans les
rapports annuels de la Cour de comptes et dans les

Il sagit des Rapports annuels de la CCDB sur lexcution du budget et de la Dclaration Gnrale de conformit
entre le compte administratif et le compte de gestion (dclaration annuelle ncessaire pour lexamen du projet de loi
de rglement par le Parlement
60

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Indicateur et composantes

Rapport Final Juin 2014

Note
2006

Note
2013

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
annexes des lois de rglement varient dune anne
lautre.

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ADE

3.6 Surveillance et vrification externe


PI-26. Etendue, nature et suivi de la vrification externe
Situation 2006 :
Lvaluation 2006 a not D chacune des trois composantes de lindicateur aprs avoir
constat que la Cour des comptes, qui venait dtre cre, ntait pas fonctionnelle.

Situation 2013 :
Au Congo, la vrification externe relve du Parlement et de la Cour des Comptes et de
discipline budgtaire (CCDB). Cet indicateur ne sapplique qu la CCDB qui est
lInstitution Suprieure de Contrle.
La CCDB assure aussi le contrle juridictionnel des comptes des comptables publics. Elle
est prvue par la Constitution de fvrier 2002 (articles 133 et 134). Son organisation, son
fonctionnement et sa composition ont t dfinis par une loi organique en 2005 61.
Les articles 333 et 334 du rglement gnral de la comptabilit publique (cf. encadr 5 cidessous) rappellent les obligations en matire de transmission des comptes la Cour des
comptes.
Encadr 5 : extraits des articles 333 et 334 du Rglement Gnral de la Comptabilit
Publique de (Dcret n2000-187)
article 333 : les comptes de ltat ou de tout autre organisme public sont arrts, la
fin de lexcution du budget par les ordonnateurs en ce qui concerne les comptabilits
administratives et par les comptables principaux en ce qui concerne les comptabilits
matires et les comptabilits des oprations en deniers et en valeur confies article 334
leur garde, tout comme pour les comptables matires ()
Article 334 : () Le compte financier auquel sont jointes ventuellement, les
observations du conseil dadministration ou du comit de direction, est soumis
lapprobation du conseil des ministres est transmis la Cour des comptes par le
ministre des Finances avant lexpiration du huitime mois qui suit la clture de
lexercice.

Composante i) : Etendue de la vrification effectue (y compris le respect des


normes d'audit)
Hormis lexamen des statistiques et comptes du budget de ltat qui lui sont fournis par le
ministre des Finances dans le cadre de la prparation de son rapport sur lexcution du
budget et de la dclaration de conformit, la Cour des comptes nassure pas, ou nassure
que trs peu de vrifications sur les administrations publiques. Cette situation sexplique par
les lments ci-aprs.
Cette loi n'est pas cite dans les rapports de la Cour des Comptes. Nous n'avons pas pu en obtenir le texte.
Nous avons essay de lobtenir partir du site la Cour des Comptes (: www.courdescomptes-cg.org ), mais ce site ne
fonctionne plus.
61

Rapport Final Juin 2014

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ADE

1) Au cours des dernires annes, la Cour des comptes a concentr ses activits sur
lexamen des projets de loi de finances et surtout des projets de loi de rglement.
Les autorits ont en effet accord une grande priorit la rsorption des retards
pour ladoption des lois de rglement. Cest ainsi que celles des annes 2009, 2010
et 2011 ont pu tre votes en dcembre 2012, et que la loi de 2012 a t prpare et
dpose au Parlement avant lchance lgale du 31 dcembre 2013. Ces progrs
significatifs ont toutefois t raliss quelque peu au dtriment de ceux, tout aussi
ncessaires, pour le renforcement de deux autres fonctions de la Cour des comptes
que sont le jugement des comptes de tous les comptables publics et les missions
daudit et de vrification.
2) Les dispositions du rglement gnral de la comptabilit publique (voir lencadr 5)
sont peu appliques.
o Pour les administrations centrales et leurs services dconcentrs, la Cour
des comptes ne mentionne pas, dans son rapport sur lexcution du budget
de ltat, de missions de vrification, lexception de celle ralise en 2012
au ministre des Finances pour vrifier lorganisation du systme
dinformation et denregistrement comptable.
o Les tablissements publics caractre administratif, insuffisamment
encadrs par leur ministre de tutelle, ntablissent pas encore les comptes
budgtaires et financiers conformment et/ou dans les dlais prescrits par la
rglementation. Le ministre des Finances ne centralise pas les comptes de
ces tablissements pour les transmettre la Cour des comptes, lexception
de ceux qui, le cas chant, sont rclams par cette dernire lorsque,
loccasion de lexamen du budget de ltat, elle recherche des explications
sur certaines recettes ou dpenses.
o La Cour nexamine pas non plus les comptes des collectivits locales pour
des raisons similaires (insuffisance dencadrement par les administrations
centrales) et aussi en raison de problmes que rencontrent ces collectivits
dans lapplication de leur plan comptable. La Cour des comptes ne fait pas
encore de mission de vrification auprs de collectivits locales.
o Pour les tablissements publics, la rglementation sur leur statut et leurs
obligations doit tre revue (voir commentaires au niveau de lindicateur PI9)
Par ailleurs, il nexiste pas de relations formelles entre la CCDB et les autres institutions de
contrle que sont lIGE et lIGF. Elles ntablissent pas de programme coordonn pour
leurs missions de vrification et nchangent pas leurs rapports.
La note pour cette composante est D par dfaut [critre minimum pour la note C : Les
entits de ladministration centrale reprsentant au moins 50% du total des dpenses font lobjet dune
vrification annuelle. Les vrifications portent pour lessentiel sur le contrle des transactions par
chantillonnage, mais les rapports soulignent des questions majeures. Des informations partielles sont
fournies sur les normes de vrification ].

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Composante ii) : Prsentation dans les dlais des rapports de vrification au


Parlement,
En assimilant le rapport annuel de la Cour des comptes sur lexcution du budget un
rapport de vrification, on pourra considrer pour cette composante de lindicateur que le
critre minimum pour lobtention de la note C est ralis. La Cour des comptes a remis au
Parlement son rapport annuel sur lexercice 2012 en octobre 2013.
La note pour cette composante est C (pour la note B, il aurait fallu que le rapport soit remis
en septembre). [Critre pour la note C : Les rapports de vrification sont prsents au parlement
dans les 12 mois suivant la fin de la priode sous revue ; les rapports de vrification concernant les tats
financiers sont prsents au parlement dans les 12 mois suivant leur rception par l'institution de
vrification externe ].
Composante iii) : Preuve du suivi des recommandations formules par les
vrificateurs.
Les rapports de la Cour des comptes sur lexcution du budget contiennent gnralement
des recommandations au Gouvernement et qui sont notifies par le Prsident de la Cour au
ministre des Finances. Ce dernier rpond systmatiquement au Prsident de la Cour en
donnant des explications sur les questions souleves, et en indiquant les mesures prises ou
quil compte prendre pour corriger les insuffisances releves.
La note pour cette composante est A [critre : Il existe une preuve manifeste d'un suivi effectif et
dans les dlais. ]
Indicateur et composantes
Indicateur PI-26 : Etendue, nature
et suivi de la vrification externe
i) Etendue de la vrification effectue
(y compris le respect des normes
d'audit)

Note
2006
D

Note
2013
D+

ii) Prsentation dans les dlais des


rapports de vrification au Parlement

iii) Preuve du suivi des


recommandations formules par les
vrificateurs.

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Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Peu de vrifications sont faites par la Cour des
comptes (moins de 50 % du total des dpenses) parce
quelle ne dispose pas de capacits suffisantes et
parce que les organismes publics (collectivits et
tablissements publics autonomes) ne sont pas
suffisamment encadrs.
Le rapport de la Cour des comptes sur lexcution du
budget 2012 a t prsent au Parlement en octobre
2013.
Les recommandations faites par la Cour des Comptes
au ministre des Finances font lobjet de rponses
formelles. Le ministre des Finances met en uvre
des mesures pour corriger les insuffisances
observes.

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ADE

PI-27 Examen de la loi de finances annuelle par le pouvoir lgislatif


Composante i) : Porte de l'examen par le Parlement.
Situation 2006 : note B
Les documents dposs sur le bureau du Parlement satisfont le critre pour la note B, mme si la politique
budgtaire est dcrite de faon succincte
Situation 2013 :
Aprs le dpt du projet de loi de finances au Parlement, le ministre des Finances prsente
aux commissions charges des Finances et du Budget des deux chambres parlementaires le
contenu du document dorientation budgtaire pour les trois annes du cadrage moyen
terme.
Les deux commissions organisent ensuite des auditions avec le ministre des Finances
(examen des perspectives conomiques et quilibres financiers) et les autres ministres
(examen des politiques sectorielles et de leur budget et recommandations).
Elles produisent des rapports sur le contenu de ces auditions quelles prsentent en
plnire62. Lexamen du contenu de ces rapports montre bien que les commissions traitent
effectivement des questions suivantes :
- La prsentation gnrale du budget et quilibres financiers moyen terme,
- Les liens avec le Plan national de dveloppement et les priorits annonces ;
- La validit des mesures daccompagnement et leur impact sur lefficacit de la
dpense, les objectifs conomiques et sociaux, la protection des intrts de
lEtat.
Les rapports des commissions contiennent aussi le dtail des rponses faites par le ministre
des finances toutes les observations ou proccupations souleves en commission.
La note pour cette composante est A [critre : Le contrle parlementaire porte sur les politiques
budgtaires, le cadre budgtaire et les priorits moyen terme ainsi que les dtails des dpenses et des
recettes ].
Remarque : La LORFE 2012 a prvu une nouvelle organisation pour le vote des lois de
finances. Son article 18 prvoit : Les prvisions des recettes du budget gnral de lEtat font lobjet
dun vote global par la commission charge des finances de chaque chambre du Parlement. Les crdits de
paiement, les autorisations dengagement et les autorisations de plafonds demplois du budget gnral de
lEtat font lobjet dun vote par la commission charge des finances de chaque chambre du Parlement, par
ministre et institution, aprs un examen programme par programme. Le budget de lEtat fait lobjet dun
vote global, solennel et en termes identiques par lAssemble nationale et par le Snat, sur rapport de la
commission charge des finances de chaque chambre du Parlement . Cette procdure de vote, non
Avec lappui de lUnion europenne, le ministre des Finances a reproduit pour chacune des annes 2008
2011, des recueils de textes contenant les rapports des commissions parlementaires et ceux de la Cour des comptes.
62

Rapport Final Juin 2014

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RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

conforme larticle 55 de la Directive de la CEMAC n01-2011relative aux lois de finances, risque


de rduire significativement la qualit et la porte du dbat parlementaire sur les projets de budget
lorsquelle sera applique.

Composante ii) : Mesure dans laquelle les procdures du Parlement sont bien
tablies et respectes.
Situation 2006 : note B
Des procdures simples existent et sont respectes : examen du projet de loi de finances par la Commission
des finances, audition des ministres, questions aux ministres, rponses des ministres, rapport de la
Commission, proposition d'amendements.
Situation 2013 :
Les rgles pour lexamen des projets de loi de finances sont dfinies par le rglement
intrieur de chacune des deux chambres. Elles sont respectes.
LAssemble nationale adopte son rglement intrieur au dbut de chaque lgislature
et lapplique aprs lavis de conformit de la Cour constitutionnelle. Il peut tre
rvis la demande du Bureau de lAssemble ou des deux titres des dputs.
Le rglement de la lgislature en cours, adopt en septembre 2012, prvoit des
dispositions spcifiques pour lexamen et le vote des projets de loi de finances
(articles 134 139). Il fixe notamment les rgles relatives aux propositions
damendement et aux propositions de modification de crdits.
Par ailleurs, larticle 48 du rglement intrieur de lAssemble nationale prvoit aussi
des dispositions spcifiques au fonctionnement de la Commission Economie et
finances : les six autres commissions sectorielles peuvent y tre reprsentes
lorsquelle examine le projet de loi de finances.
Lexamen du projet de loi de finances par la Commission Economie et finances
commence par un expos par le Ministre des finances du document dorientation
budgtaire moyen terme suivi dun dbat. La Commission auditionne les ministres
pour les projets de budget sectoriel. Les observations, deman des de complment
dinformation ou dexplication formules par les dputs font lobjet de rponses
crites par les reprsentants du gouvernement.
Le rglement intrieur du Snat, adopt en aout 2008, contient des dispositions en
tout point semblables celles du rglement de lAssemble pour ce qui concerne
lexamen des projets de loi de finances.
La note pour cette composante est A [critre : les procdures parlementaires pour lexamen du
budget sont bien tablies et respectes. Elles incluent des dispositions organisationnelles internes, tels que des
comits spcialiss dexamen et des procdures de ngociation. ].

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Remarque : Les rglements intrieurs des deux chambres parlementaires nont pas
encore t modifis pour tenir compte des modifications apportes par la nouvelle
loi organique de 2012, modifications relatives aux modalits de vote du projet de loi
de finances (voir remarque pour la composante i de cet indicateur).
Composante iii) : L'adquation du temps imparti au Parlement pour examiner le
projet de budget en ce qui concerne les estimations dtailles et, le
cas chant, les agrgats budgtaires au dbut du processus de
prparation du budget (temps imparti en pratique pour l'ensemble des
tapes).
Situation 2006 : note B
Le Parlement se donne gnralement au moins un mois pour examiner le projet de loi de finances, en
n'hsitant pas recourir une session extraordinaire.
Situation 2013 :
Pour lvaluation de cette composante, nous nous rfrons aux dlais qui ont t accords
au Parlement pour lexamen du projet de loi de finances 2014, et ce pour les raisons
suivantes :
- Lvaluation a t faite en novembre 2013 et a mme t poursuivie jusquen
fvrier 2014. A cette poque, il est possible dvaluer le dlai accord au
Parlement pour lexamen du projet de budget 2014, dernier projet de budget qui
lui a t transmis.
- Tous les indicateurs relatifs au processus de prparation du budget, notamment
les indicateurs PI-5 PI-12, ont t valus sur la base des pratiques de 2013, et
donc sur des pratiques relatives la prparation du budget 2014.
Selon la constitution, le projet de loi de finances doit tre dpos au plus tard une semaine
avant louverture de la session doctobre (15 octobre). Lorsque ce dlai est respect par le
Gouvernement, le Parlement dispose dau moins deux mois pour examiner le projet de
budget.
Cela a t le cas pour lexamen du projet de budget 2014 qui a t transmis lAssemble
nationale au cours de la premire semaine doctobre 201363. Cela a t le cas aussi en 2012
pour le projet de budget 2013.
La note pour cette composante est A [critre : Le Parlement dispose d'au moins deux mois pour
examiner les projets de budget ].

Le prsident de la Commission conomie et finances du Snat a confirm cette date tout en regrettant que cette
anne, le projet nait pas t transmis son institution en mme temps qu lAssemble nationale.
63

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Composante iv) : Les rgles rgissant les modifications apportes au budget en


cours d'exercice sans une approbation ex-ante par le parlement.
Situation 2006 : note D
Des rgles rgissant les amendements budgtaires en cours d'exercice existent (ratification
par une loi de finances rectificative ou par la prochaine loi de finances), mais ne sont pas
appliques. Cest ce qui apparait notamment travers les nombreuses et importantes sur ou
sous-excutions des budgets des ministres.
Situation 2013 :
Les LORF 2000 et 2012 contiennent les rgles pour les modifications apportes, en cours
dexercice et par voie rglementaire, aux crdits autoriss par la loi de finances.
Les importants montants constats par la Cour des Comptes de dpenses excutes au-del
des plafonds autoriss par la loi de finances montrent que ces rgles ne sont pas respectes.
La note pour cette composante est D [critre : Des rgles rgissant les amendements budgtaires
en cours d'exercice peuvent exister, mais sont trs rudimentaires et peu claires OU ne sont pas
gnralement respectes ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-27 : Examen de la loi
de finances annuelle par le pouvoir
lgislatif
i) Porte de l'examen par le
Parlement

ii) Mesure dans laquelle les


procdures du Parlement sont bien
tablies et respectes.
iii) L'adquation du temps imparti
au parlement pour examiner le
projet de budget en ce qui
concerne les estimations dtailles et,
le cas chant, les agrgats
budgtaires au dbut du processus de
prparation du budget (temps imparti
en pratique pour l'ensemble des
tapes).

Rapport Final Juin 2014

Note
2006

Note
2013

D+

D+

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Les rapports produits par chacune des commissions
des deux chambres parlementaires montrent que les
questions relatives aux perspectives conomiques et
budgtaires pluriannuelles, aux quilibres financiers et
aux politiques budgtaires sont traites loccasion
de lexamen du projet de loi de finances.
Les rgles pour lexamen des projets de loi de
finances sont dfinies par le rglement intrieur
de chacune des deux chambres. Elles sont
respectes.
Pour le dpt au Parlement du projet de budget
2014, le Gouvernement a respect la date limite
impose par la Constitution. Le Parlement a dispos
de plus de deux mois pour lexamen du projet de
budget.

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Indicateur et composantes
iv) Les rgles rgissant les
modifications apportes au budget
en cours d'exercice sans une
approbation ex-ante par le Parlement

Note
2006

Note
2013

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Les rgles de modification des crdits approuvs par
la loi de finances sont bien tablies, mais non
respectes. Les dpenses excutes en dpassement
de crdits autoriss sont relativement importantes.

PI-28 Examen des rapports de vrification externe par le pouvoir lgislatif.


Situation 2006
Lvaluation 2006 na pas not cet indicateur
Situation 2013
Remarque : Cet indicateur mesure la manire et les moyens utiliss par le Parlement pour
contrler lexcution du Budget quil a autoris. Le terme Rapport de vrification
employ ici renvoie donc au projet de Loi de rglement.
Composante i) : Respect des dlais impartis pour l'examen des rapports de
vrification par le Parlement (pour les rapports reus au cours des
trois dernires annes).
La loi ne fait pas obligation aux entits administratives autonomes de transmettre au
Parlement le bilan dexcution de leur budget annuel.
Comme nous lavons soulign prcdemment, le ministre des Finances a rsorb les
retards dans la prparation des projets de loi de rglement. Celles relatives aux exercices
2009 2011 ont t votes en dcembre 2012, dans un dlai nexcdant pas les trois mois
aprs leur dpt.
Le projet de loi de rglement de lexercice 2012 a t dpos en octobre 2013 et vot en
dcembre 2013.
La note pour cette composante est A [critre : Lexamen des rapports de vrification est
gnralement achev par le Parlement dans les trois mois suivant la rception des rapports ].
Composante ii) : Ampleur des auditions effectues par le Parlement concernant
les principales conclusions,
La pratique de lexamen par le Parlement des rapports de vrification (projets de loi de
rglement) est relativement rcente. Les commissions parlementaires sappuient
essentiellement sur le rapport de la Cour des comptes et laudition des reprsentants des
ministres. Elles ne disposent pas encore de lexprience ncessaire pour conduire des
auditions approfondies.

Rapport Final Juin 2014

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ADE

La note pour cette composante est D [critre : Le parlement ne conduit aucune audition
approfondie ].
Composante iii) : Formulation de recommandations de mesures par le
Parlement et suite donne par l'excutif.
Comme pour lexamen des projets de budget, le Parlement formule aussi des
recommandations lors de lexamen du projet de loi de rglement. Elles compltent parfois
celle de la Cour des comptes et peuvent porter sur lamlioration de linformation,
lamlioration des recettes ou de la qualit de la dpense, les procdures dexcution du
budget, les dpenses dorganismes publics autonomes. Le ministre des Finances formule
gnralement des rponses au Parlement. Labsence de diffusion dinformation ou daccs
aux documents ne permet pas dapporter des preuves quant leur mise en uvre ou la
mise en uvre de certaines dentre elles.
La note pour cette composante est C par dfaut [critre minimum pour la note B : Des
mesures sont recommandes lexcutif et des preuves existent que lexcutif met en uvre certaines dentre
elles ].
Indicateur et composantes
Indicateur PI-28 : Examen des
rapports de vrification externe par le
pouvoir lgislatif
i) Respect des dlais impartis pour
l'examen des rapports de vrification
par le Parlement (pour les rapports
reus au cours des trois dernires
annes).

Note
2006
NN

Note
2013
D+

NN

ii) Ampleur des auditions effectues


par le Parlement concernant les
principales conclusions

NN

iii) Formulation de recommandations


de mesures par le parlement et suite
donne par l'excutif

NN

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Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Les lois de rglement relatives aux exercices 2009
2011 ont t votes en dcembre 2012, dans un dlai
nexcdant pas les trois mois aprs leur dpt.
Le projet de loi de rglement de lexercice 2012 a t
dpos en octobre 2013 et vot en dcembre 2013.
Les commissions parlementaires sappuient
essentiellement sur le rapport de la Cour des comptes
et laudition des reprsentants des ministres pour
lexamen des projets de loi de rglement.
Elles ne disposent pas encore de lexprience
ncessaire pour conduire des auditions approfondies.
Les commissions parlementaires font des
recommandations, mais il nexiste pas de preuve de
leur mise en uvre.

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ADE

3.7 Pratiques des bailleurs de fonds


D-1 - Prvisibilit de l'appui budgtaire direct
Situation 2006 : note A
Seuls le FMI et la Banque mondiale font de l'aide budgtaire (qualifie, dans le cas du FMI,
d'appui aux dsquilibres de la balance des paiements). Cette aide est prvisible avant le
dbut de l'exercice budgtaire et dcaisse conformment aux prvisions
conditionnellement la ralisation des dclencheurs prvus.

Situation 2013
Cet indicateur ne sapplique pas au Congo qui ne bnficie daucune aide budgtaire
directe depuis plusieurs annes.
Indicateur et composantes
Indicateur D-1 : Prvisibilit de
lappui budgtaire direct
i) Lcart annuel entre lappui
budgtaire effectif et les prvisions
communiques par les bailleurs de
fonds au moins six semaines avant la
prsentation des projets de budget au
parlement (ou une autre institution
dapprobation quivalente).
ii) Respect des dlais de
dcaissements des bailleurs de fonds
en cours dexercice (conformit avec
les prvisions trimestrielles globales)

Note
2006
A

Note
2013
NA

NA

NA

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
Lindicateur ne sapplique pas la situation actuelle.
Le Congo ne bnficie daucun appui budgtaire
direct

D-2 - Renseignements financiers fournis par les bailleurs de fonds pour la


budgtisation de l'aide-projet et de l'aide-programme et l'tablissement de
rapports y affrents
Situation 2006 : note A
Laide-projets des principaux bailleurs de fonds est connue avant le dbut de lexercice
budgtaire et fait, pour la quasi-totalit des projets, lobjet de rapports trimestriels
disponibles dans un dlai dun mois. La plupart des projets ne figurent pas dans le budget ;
ce point ninflue pas sur lindicateur.

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Remarque : La note A attribue en 2006 nest pas conforme la situation dcrite. Pour la
premire composante de lindicateur, les exigences pour la note A sont plus contraignantes
(voir ci-dessous). Or, si les projets ne figurent pas dans le Budget, leurs dcaissements ne
sont pas certains. Dautre part, connaitre les dcaissements avant le dbut de lexercice ne
suffit pas. Les critres (y compris pour la note C) exigent une connaissance des
dcaissements 3 mois avant le dbut de lexercice. Enfin, concernant les dons projets, il est
connu que les dlais dobtention de linformation sur les dcaissements sont trs longs. Les
bailleurs de fonds ne sont pas en mesure de donner une information complte sur les
dcaissements de dons projets au cours dun trimestre dans le mois qui suit ce trimestre.
Situation 2013 :
Composante i) tat complet et respect des dlais dans la communication par
les bailleurs de fonds des prvisions budgtaires l'appui des projets.
Le nombre de partenaires techniques et financiers qui financent des projets
dinvestissement (dons ou prts) est rduit. Ces projets sont suivis de manire exhaustive
par le ministre en charge du plan et inscrits en totalit dans le projet de budget, selon la
nomenclature utilise pour les projets financs sur ressources propres.
La note pour cette composante est A [critre : Tous les bailleurs de fonds (exception
ventuellement faite de quelques bailleurs de fonds dont l'aide est peu significative) fournissent des
estimations sur les dcaissements de l'aide-projet des tapes conformes au calendrier budgtaire de
l'administration, et dont la ventilation est conforme la classification du budget de l'administration
centrale ].
Composante ii) Frquence et porte des rapports des bailleurs de fonds sur les
flux rels l'appui des projets.
La CCA dispose de linformation sur les dcaissements des projets financs sur prts dans
des dlais relativement courts (moins dun mois).
Les prts reprsentent la part la plus importante des financements de projets sur ressources
extrieures (plus de 76 % en 2013).
Pour les projets financs sur dons, le suivi nest assur que par le Ministre en charge de la
planification, mais linformation sur les dcaissements est produite dans des dlais
dpassant les deux mois, car elle provient essentiellement des partenaires techniques et
financiers dont les procdures de centralisation des donnes sont souvent lentes.
La note pour cette composante est donc B [critre : Les bailleurs de fonds fournissent les
rapports trimestriels au cours du mois suivant la fin de la priode sur l'ensemble des dcaissements
effectus pour au moins 70 % des prvisions de financement extrieur des projets inscrits au budget, avec
une ventilation conforme la classification budgtaire de l'administration ].

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Indicateur et composantes
Indicateur D-2 : Renseignements
financiers fournis par les bailleurs de
fonds pour la budgtisation de l'aideprojet et de l'aide-programme et
l'tablissement de rapports y affrents
i) tat complet et respect des dlais
dans la communication par les
bailleurs de fonds des prvisions
budgtaires l'appui des projets

ii) Frquence et porte des rapports


des bailleurs de fonds sur les flux
rels l'appui des projets

Note
2006
A

Note
2013
B+

ADE

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1
La note A de 2006 est survalue
Le nombre de partenaires techniques et financiers qui
financent des projets dinvestissement (dons ou
prts) est rduit. Ces projets sont suivis de manire
exhaustive par le ministre en charge du plan et
inscrits en totalit dans le projet de budget, selon la
nomenclature utilise pour les projets financs sur
ressources propres.
La note A ne correspond pas la situation dcrite
pour 2006. Cest tout au plus la note C qui aurait t
conforme.
La CCA dispose de linformation sur les
dcaissements des projets financs sur prts dans des
dlais relativement courts (moins dun mois). Les
prts reprsentent la part la plus importante des
financements de projets sur ressources extrieures
(plus de 76 % en 2013).
La Note A de 2006 est aussi survalue pour cette
composante

D-3. Proportion de laide gre sur la base des procdures nationales


Composante i) : la proportion globale des fonds verss ladministration
centrale au titre de laide qui est gre sur la base des procdures
nationales
Situation 2006 : note D
Aucune aide n'est gre selon les procdures nationales, l'exception des projets de l'AFD, lorsqu'ils
sont excuts par des tablissements publics nationaux.
Situation 2013 :
Laide budgtaire directe est gnralement gre selon les procdures nationales. Comme le
Congo nen bnficie pas, nous nous intresserons quaux projets financs sur ressources
extrieures (dons et prts). Pour ceux-ci, le constat est le suivant :
- aucune dpense nest excute selon les procdures nationales (suivi des
procdures dfinies par le RGCP, enregistrement dans la comptabilit de
lordonnateur et dans la comptabilit financire).
- Passation des marchs selon des procdures spcifiques aux bailleurs.

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ADE

Pas dintervention des institutions de contrle a priori (contrle financier pour


lengagement et la liquidation des dpenses). Les institutions de vrification
ninterviennent pas compte tenu de leurs faibles capacits.

La note pour cet indicateur est D [critre : Moins de 50 % des fonds verss
ladministration centrale au titre de laide sont grs conformment aux procdures
nationales
Indicateur et composantes
Indicateur D-3 : Proportion de
laide gre sur la base des
procdures nationales
i) proportion globale des fonds
verss ladministration centrale au
titre de laide qui est gre sur la base
des procdures nationales

Note
2006
D

Note
2013

Explication rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

Aucune aide nest gre selon les procdures


nationales

3.8 Questions particulires au pays


3.8.1 Les recettes budgtaires provenant du secteur ptrolier
Le budget de la Rpublique du Congo est caractris par une trs forte dpendance par
rapport au secteur ptrolier. Celui-ci reprsente plus de 80 % des recettes annuelles. Elles
sont constitues de recettes ptrolires (terme employ dans les statistiques budgtaires
du Congo) et de ce que nous appellerons dans ce qui suit : recettes de la fiscalit sur les
activits du secteur ptrolier.
Les recettes ptrolires
Elles ont reprsent en moyenne 80% du total des recettes intrieures entre 2010 et 2012.
Elles proviennent de :
- la part revenant lEtat dans le cadre de ses contrats de partage de la production
avec les compagnies ptrolires exploitant les gisements. Elle est dtermine
selon un mcanisme complexe qui prend en compte divers facteurs tels les cots
dexploitation, des marges de variation des prix ptroliers sur le march
mondial64. Elle est verse en nature par les compagnies.
- La redevance minire proportionnelle (15% de la production nette des
hydrocarbures liquides) dfinie par la loi n24-94 daout 1994 portant Code des
hydrocarbures (articles 40 et 47). Elle est verse en nature ou en cash.
- Un prlvement de 1% de la production nette (provision pour investissements
diversifis ou PID), vers aussi en cash.

64

Le rapport PEFA 2006 a dcrit le mcanisme de dtermination de la part de lEtat en sappuyant sur un exemple de
contrat.

Rapport Final Juin 2014

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ADE

Cest la Socit Nationale des Ptroles du Congo (SNPC) qui commercialise les quantits
dhydrocarbures correspondant au paiement en nature.
Les recettes ptrolires sont ainsi constitues :
- du produit de la vente par la SNPC des quantits dhydrocarbures liquides
revenant lEtat diminu dune rmunration de la SNPC (1,6%).
- des versements de la PID et de la partie de la redevance minire non paye en
nature.
Dans la pratique le rle de la SNPC va au-del de la simple commercialisation des droits de
lEtat perus en nature. Elle recouvre lensemble des recettes ptrolires et les reverse au
Trsor public.
Cette situation pose problme dans la mesure o :
- larticle 40 du Code des hydrocarbures prcise que les rgles dassiette, de
recouvrement etc. (voir encadr 6) sont celles fixes par la lgislation fiscale, alors
que les responsables que nous avons rencontrs, tant la DGID qu la DGDDI,
nous ont dclar que leurs administrations ninterviennent pas dans ce domaine ;
- il y a un risque quant la capacit dappliquer les rgles de la comptabilit
publique (constatation des droits, liquidation, etc.).
Pour scuriser ces recettes, les autorits ont dploy des efforts tels que :
- laudit priodique des cots ptroliers,
- le respect par la SNPC de ses obligations de reversement au Trsor public des
produits de vente des cargaisons ainsi que de toutes les recettes perues pour le
compte de lEtat ;
- la certification trimestrielle des recettes ptrolires ;
- le renforcement des obligations dclaratives des oprateurs ptroliers (Loi de
finances 2011).
Recettes de la fiscalit sur les activits du secteur ptrolier.

Nous y incluons, la redevance superficiaire dfinie par le Code des hydrocarbures et le


dcret du 10 Aout 2000 (voir encadr 6), et dont les deux tiers sont destins aux
collectivits territoriales et un tiers au Trsor public. Les textes prvoient que, pour sa
perception, les avis de recouvrement sont mis par la Direction gnrale des hydrocarbures
du ministre des hydrocarbures. Cette procdure pose les mmes types de problmes que
ceux que nous avons relevs pour la SNPC (respect des rgles de la comptabilit publique).
Pour les recettes fiscales proprement dites, le Code des hydrocarbures prcise que les
oprateurs ptroliers ne sont pas exonrs des droits autres que les redevances ptrolires.
Il accorde toutefois certaines exonrations pour des droits et taxes autres que limpt sur
les socits, la contribution des patentes, les impts fonciers, les droits denregistrement et
de timbre et les taxes rmunrant un service. Pour la TVA, le Dcret n2001-522 du 19
octobre 2001 fixe les modalits spcifiques pour son application au secteur ptrolier.
La DGID dispose dune Direction de la fiscalit ptrolire pour couvrir ce secteur.

Rapport Final Juin 2014

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


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ADE

Encadr 6
Extraits de la loi n24694 du 23 aout 1994 portant Code des hydrocarbures
Article 40 : Les activits de prospection, de recherche, dexploitation et de transport dhydrocarbures sont
soumises limpt sur les socits et une redevance minire proportionnelle dans les conditions sont
fixes par la prsente loi. Les rgles dassiette, de recouvrement, de contrle, de sanctions, de prescription
et de contentieux relatives limpt sur les socits et la redevance minire proportionnelle sont celles
fixes par la lgislation fiscale sauf dispositions particulires de la prsente loi.
Article 47 : la redevance minire proportionnelle est fixe 15% pour les hydrocarbures liquides. En cas
de dcouverte de gaz naturel, la redevance minire proportionnelle est fixe aprs concertation entre
lEtat et les socits.
Article 48 : la redevance minire proportionnelle est acquitte au plus tard le 20 de chaque mois au titre
de la production du mois prcdent (...).
Article 54: la redevance superficiaire est payable par le titulaire dun permis de recherche ou
dexploitation en rmunration des surfaces mises sa disposition par ltat. Les montants de la
redevance superficiaire ainsi que les modes de perception, de recouvrement et de gestion sont fixs par
dcret pris en conseil des ministres. La redevance superficiaire et dductible de lassiette imposable.
Article 55 : la redevance superficiaire est payable au plus tard le 20 janvier de chaque anne sur la base
de la superficie des titres miniers en vigueur au cours de lanne prcdente.
Extrait du dcret du 10 aot 2000 fixant les taux et les rgles de perception, de
recouvrement et de gestion de la redevance superficiaire.
Article 3 : la direction gnrale des hydrocarbures tablit, dans les trois derniers mois de lanne civile eu
cours, les avis de recouvrement relatifs aux permis de recherche ou dexploitation en cours de validit.
Article 4 : les fonds perus sont verss au Trsor public qui en assure la gestion et la rpartition ainsi
quil suit : un tiers au Trsor public, deux tiers aux collectivits publiques. Un arrt du ministre charg
des finances dtermine les collectivits publiques bnficiaires et fixe la cl de rpartition entre ces
diffrentes collectivits.

3.8.2 La ralisation des programmes dinvestissements publics


Le Dcret n2002-371 du 3 dcembre 2002 a institu la Dlgation Gnrale des Grands
Travaux (DGGT), organisme charg de la ralisation des programmes dinvestissement
public de grande envergure.
La cration de cet organisme65 tait justifie par les insuffisances des administrations et
organismes publics mettre en uvre leurs programmes dinvestissement et raliser les
objectifs du Gouvernement en matire de dveloppement. La DGGT devait regrouper les
comptences et les moyens pour conduire avec plus defficacit ces programmes.
Pris en mme temps que les textes sur les marchs publics, le Dcret n2009-158 du 20 Mai
2009 porte sur la rorganisation de la DGGT. Il lui confre des comptences trs largies
(voir encadr 7) en matire de passation et de ralisation des investissements de lEtat,
ainsi que ceux des personnes morales, de droit public ou priv, relevant du Code des
marchs publics. Tout investissement dpassant un seuil dtermin par voie rglementaire
(actuellement 1 milliard de FCFA) doit obligatoirement tre confi la DGGT qui en
65

Nous employons le terme organisme car nous navons pu savoir le statut qui lui a t confr par le dcret qui la
cr.

Rapport Final Juin 2014

Page 134

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

assure la ralisation depuis la prparation des appels doffres jusqu la rception ou le


contrle du service fait.
Cette situation nouvelle pose, aux dires de nos interlocuteurs, divers problmes tels que :
- La faible implication des administrations bnficiant des programmes
dinvestissement, pouvant conduire au dsintressement de leurs cadres ;
- La concentration au sein dune mme institution de fonctions non compatibles
(ralisation et contrle de la qualit des ralisations par exemple) ; ou relevant du
contrle financier (constatation de livraisons ou de services fait, pralable la
liquidation de la dpense).
Par ailleurs, nous navons pas pu obtenir des rponses claires pour savoir qui est
linitiative des demandes dengagement des dpenses dinvestissement.
Enfin, le dcret de 2009 nonce que la DGGT est un organisme administratif et technique,
mais ne prcise ni son statut ni sa tutelle.
Encadr 7
Extraits du dcret numro2009-158 du 20/05/2009 portant rorganisation de la dlgation
gnrale des grands travaux
Article 4 : la Dlgation gnrale des grands travaux est lorganisme administratif et technique
charg de la passation et de lexcution des contrats de marchs publics et des contrats de
dlgation de service public de ltat et des autres personnes morales de droit public ou de
droit priv soumises au dcret portant code des marchs publics, relevant du seuil dfini
larticle 13 du dcret portant fixation des seuils de passation, de contrle et dapprobation des
marchs publics.
ce titre, la dlgation gnrale des grands travaux exerce la plnitude des attributions
antrieurement dvolues la direction centrale des marchs et contrats de ltat.
Article 5 : les personnes morales de droit public ou de droit priv, mentionnes en tant que
matre douvrage larticle 3 du dcret portant code des marchs publics, recourent la
DGGT en tant que matre douvrage dlgu () pour la prparation, la passation et le suivi
dexcution des contrats de march public ou des contrats de dlgation de service public (..).
Article 6 : dans le cadre de ses fonctions de matrise douvrage dlgu, la DGGT a pour
missions dassurer la gestion, le suivi technique et financier des grands contrats.
ce titre, elle est charge, notamment, de :
mettre au point, en concertation avec le maitre douvrage, les programmes de passation de
march ;
organiser et procder lappel la concurrence auprs des candidats aux marchs publics ou
aux dlgations de service public ;
dpouiller et organiser des offres portant excution des marchs publics ou dlgation de
service public ;
rdiger, conclure et grer les marchs ;
apprcier, sous langle technique et financier, les devis descriptifs et estimatifs des contrats,
ainsi que les dcomptes relatifs leur excution ;
organiser et procder la rception des ouvrages, biens ou services et contrler lexcution
du service public par le dlgataire.

Rapport Final Juin 2014

Page 135

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

4. Le processus Gouvernemental de la
rforme
4.1 Description des rformes rcentes et en cours
Au cours des cinq dernires annes, le Gouvernement sest dot de deux plans pour
rformer la gestion des finances publiques :
- Le Plan dAction Gouvernemental pour la Gestion des Finances Publiques
(PAGGFP) ;
- Le Plan dAction pour lAmlioration de la Gestion des Investissements Publics
(PAAGIP)
Ces plans ont eu pour objectifs de 66 :
- renforcer les capacits des directions des tudes et de la planification (DEP) des
ministres/institutions ;
- amliorer la procdure dlaboration du budget ;
- fluidifier/rationaliser le circuit de la dpense et unifier les circuits de paiements.
Dans ce cadre, le systme de GFP a connu des progrs dont les plus significatifs sont :
- une rforme approfondie du systme de passation des marchs, avec ladoption
dune srie de textes et la mise en place dinstitutions et dorganisations plus
conformes aux normes internationales ;
- lamlioration de la qualit de la prparation des budgets notamment par
lamlioration de la visibilit et des cadrages moyen terme, et par lintroduction,
depuis 2010, de procdures dlaboration de cadres de dpenses moyen terme
pour lensemble des ministres.
Dautres rformes importantes, engages dans le cadre de ces plans, sont en cours et
doivent pouvoir contribuer lamlioration :
- des systmes informatiques (SYDONIA, SYSTAF, SIDERE, Data Center..);
- des capacits du contrle financier et des institutions de contrle interne et
externe ;
- lencadrement des entits publiques autonomes.
Depuis dcembre 2011, date dapprobation du nouveau cadre harmonis de la CEMAC 67
pour la gestion des finances publiques, une nouvelle impulsion a t donne pour
lacclration des rformes.

66
67

Nous citons ici le document Plan National de Dveloppement du Congo Priode 2012-2016 .
Adoption de six directives portant sur le Code de transparence, la LOLF, le RGCP, la nomenclature budgtaire et le
TOFE

Rapport Final Juin 2014

Page 137

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Une nouvelle loi organique sur le rgime financier de lEtat a t adopte en septembre
2012. Elle est dcline de la Directive 01/CEMAC 2011 relative aux lois de finances68, et a
connu un dbut dapplication dans la prparation du budget 2014.
Les autorits poursuivent actuellement la mise en uvre des autres dispositifs prvus par la
CEMAC. La toute prochaine tape va concerner la mise en place du nouveau rglement
gnral de la comptabilit publique dont le texte est en cours dapprobation.
4.2

Facteurs institutionnels contribuant la planification,


lexcution et au suivi des rformes

Lefficacit de la conduite des rformes de la GFP qui ont t menes jusqu prsent a t
amoindrie par deux facteurs :
- labsence dun programme de rformes global, intgrant lensemble des domaines
de la GFP et bas sur un cadre logique harmonisant les actions et les priorits. La
mise en uvre concomitante du PAGGFP et du PAAGIP est significative de
cette absence dune vision globale.
- Labsence dun cadre institutionnel de mise en uvre, cadre dans lequel sont
reprsents tous les acteurs et dans lequel les tches et responsabilits en matire
de rformes sont identifies et rparties en cohrence avec leurs attributions et
fonctions.
Les autorits semblent prendre conscience actuellement de limportance de ces deux
facteurs et envisagent de les prendre en compte pour les programmes venir.
Au-del de ces deux facteurs, cest la question de la diffusion de linformation qui va
constituer le facteur cl du succs ou de lchec des rformes. Celles prvues par le cadre
harmonis CEMAC dcoulent des principes de la Directive sur le Code de transparence de
la GFP. Or une des principales faiblesses du systme de GFP actuel est, plus que la faible
capacit de produire de linformation, la rticence des cadres communiquer linformation.
Les rformes devront conduire un changement de ces pratiques.

68

La loi 20-2012 du 3 septembre 2012 portant Loi organique relative au rgime financier de lEtat a adapt certaines
dispositions de la Directive CEMAC au contexte national, mais non sans risque de scarter de certains principes du
nouveau cadre harmonis.

Rapport Final Juin 2014

Page 138

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Annexe 1 : Donnes et calculs pour les


notes des indicateurs PI-1 et PI-2
Les montants sont en milliards de FCFA
Tableau 15 : Donnes et calculs pour l'exercice 2010
Chapitre administratif ou fonctionnel
43 Min. de lEquipement et des Travaux Publics
21 Min. la Prsidence charg de la Dfense
Nationale
34 Min. de lintrieur et de la Dcentralisation
71 Min. de la Sant et de la Population
61 Min. de lEnseignement Primaire, Secondaire et
de lAlphabtisation
53 Min. des Finances, du Budget et du Portefeuille
Public
13 Prsidence de la Rpublique
39 Min. de lEnergie et de lHydraulique
44 Min. des Transports, de lAviation Civile et de la
Marine Marchande
12 Parlement
41 Min. de lAgriculture et de lElevage
62 Min. de lEnseignement Suprieur
99 Charges Communes hors provisions
68 Min. de lEnsei. technique, professionnel, de la
formation qualifiante et de lEmploi
52 Min. de lEconomie, du Plan, de
lAmnagement du territoire et de lintgration
31 Min. des Affaires Etrangres et de la
Coopration
49 Min. des Postes, des Tlcom. et des nouvelles
technologies de la communication
32 Min. de la Justice et des Droits Humains
37 Min. de la Construction, de lUrbanisme et de
lHabitat
47 Min. des Affaires Foncires et du Domaine
Public
Autres Ministres et Institutions
Dpense alloue
Imprvus
Dpense totale
Variation globale (PI-1)
Dcomposition de la variation (PI-2)
Affectation proportionnelle des imprvus budgts

Rapport Final Juin 2014

prvu
118,1

budget
valeur pource
diffrence
ajust
absolue ntage
175,4
115,2
60,2
60,2 52,3%

ralis

96,5
94,1
90,5

82,1
86,4
72,7

94,2
91,8
88,3

-12,1
-5,4
-15,6

12,1
5,4
15,6

12,8%
5,9%
17,7%

83,8

77,6

81,7

-4,1

4,1

5,0%

73,4
72,5
55,9

64,9
66,2
58,9

71,6
70,7
54,6

-6,6
-4,5
4,3

6,6
4,5
4,3

9,3%
6,3%
7,9%

54,6
28,9
27,8
27,5
26,5

78,1
27,6
21,6
26,4
23,9

53,2
28,2
27,1
26,8
25,9

24,9
-0,7
-5,5
-0,4
-2,0

24,9
0,7
5,5
0,4
2,0

46,7%
2,3%
20,2%
1,6%
7,7%

25,0

21,3

24,3

-3,0

3,0

12,4%

23,1

10,4

22,5

-12,1

12,1

52,6%

21,7

19,1

21,1

-2,0

2,0

9,4%

17,1
16,5

12,7
14,3

16,7
16,1

-4,0
-1,8

4,0
1,8

23,4%
10,7%

15,3

16,4

14,9

1,5

1,5

9,6%

14,9
121,1
1 104,5
2,5
1 107,0

24,5
97,1
1 077,7
26,6
1 104,3

14,6
118,1
1 077,7

9,9
-21,0
0,0

9,9
21,0
201,6

66,5%
17,4%

0,2%
18,7%
2,4%

Page 139

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Tableau 16 Donnes pour l'exercice 2011


Chapitre administratif ou fonctionnel
43 Min. de lEquipement et des Travaux Publics
34 Min. de lIntrieur et de la Dcentralisation
21 Min. la Prsidence charg de la Dfense
Nationale
71 Min. de la Sant et de la Population
61 Min. de lEnseignement Primaire, Secondaire et
de lAlphabtisation
13 Prsidence de la Rpublique
44 Min. des Transports, de lAviation Civile et de la
Marine Marchande
39 Min. de lEnergie et de lHydraulique
53 Min. des Finances, du Budget et du Portefeuille
Public
41Min. de lAgriculture et de lElevage
62 Min. de lEnseignement Suprieur
68 Min. de lEnseig. Technique, Professionnel, de
la Formation Qualifiante et Emploi
37 Min. de la Construction, de lUrbanisme et de
lHabitat
12 Parlement
45 Min. du Dveloppement Industriel et de la
Promotion du Secteur Priv
31 Min. des Affaires Etrangres et de la
Coopration
52 Min. de lEconomie, du Plan, Amnagement du
Territoire et de lintgration
99 Charges communes
49 Min. des Postes, Tlcommunications et
Nouvelles Technologies de la Communication
32 Garde des Sceaux, Min. de la Justice et des
Droits Humains
Autres Ministres et Institutions
Dpense alloue
Imprvus
Dpense totale
Variation globale (PI-1)
Dcomposition de la variation (PI-2)
Affectation proportionnelle des imprvus budgts

Rapport Final Juin 2014

229,1
131,5

budget
valeur pource
diffrence
ajust
absolue ntage
312,0
236,8
75,3
75,3 31,8%
149,5
135,9
13,6
13,6 10,0%

106,6
98,2

148,3
78,8

110,2
101,5

38,1
-22,7

38,1
22,7

34,6%
22,4%

95,1
91,0

85,8
106,2

98,2
94,1

-12,5
12,2

12,5
12,2

12,7%
13,0%

88,8
65,2

70,4
68,4

91,8
67,4

-21,4
1,0

21,4
1,0

23,3%
1,5%

57,4
47,2
32,8

73,0
37,7
38,1

59,4
48,8
33,9

13,6
-11,1
4,2

13,6
11,1
4,2

23,0%
22,7%
12,4%

31,7

24,5

32,7

-8,2

8,2

25,2%

30,1
29,5

21,6
28,3

31,1
30,5

-9,5
-2,2

9,5
2,2

30,6%
7,2%

25,6

7,5

26,4

-18,9

18,9

74,1%

22,3

20,6

23,0

-2,4

2,4

10,8%

21,9
21,8

18,2
20,6

22,7
22,5

-4,4
-1,9

4,4
1,9

20,2%
8,6%

18,6

19,5

19,3

0,2

0,2

1,0%

17,6
152,5
1 414,4
15,0
1 429,4

16,9
115,9
1 461,8
33,2
1 495,0

18,2
157,6
1 461,8

-1,3
-41,7
0,0

1,3
41,7
316,4

7,4%
27,3%

prvu

ralis

4,6%
21,6%
2,3%

Page 140

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Tableau 17 Donnes pour l'exercice 2012


Chapitre administratif ou fonctionnel
34 Min. de lIntrieur et de la Dcentralisation
71 Min. de la Sant et de la Population
21 Min. la Prsidence charg de la Dfense
Nationale
43 Min. de lEquipement et des Travaux Publics
39 Min. de lEnergie et de lHydraulique
61 Min. de lEnseignement Primaire, Secondaire et
de lAlphabtisation
53 Min. des Finances, Budget et Portefeuille Public
44 Min. des Transports, de lAviation Civile et de la
Marine Marchande
13 Prsidence de la Rpublique
52 Min. de lEconomie, du Plan, Amnagement du
Territoire et de lintgration
64 Min. des Sports et de lEducation Physique
41Min. de lAgriculture et de lElevage
62 Min. de lEnseignement Suprieur
68 Min. de lEnseig. Technique, Professionnel, de
la Formation Qualifiante et Emploi
12 Parlement
42 Min. du Dveloppement Durable, de
lEconomie Forestire et de lEnvironnement
37 Min. de la Construction, de lUrbani. et Habitat
31 Min. des Affaires Etrangres et de la
Coopration
99 Charges communes
73 Min. des Affaires Sociales, de lAction
Humanitaire et de la Solidarit
Autres Ministres et Institutions
Dpense alloue
Imprvus
Dpense totale
Variation globale (PI-1)
Dcomposition de la variation (PI-2)
Affectation proportionnelle des imprvus budgts

192,8
186,7

budget
valeur pource
diffrence
ajust
absolue ntage
294,3
241,5
52,8
52,8 21,9%
136,9
233,9
-97,0
97,0 41,5%

165,5
144,1
124,8

192,9
281,8
228,4

207,3
180,5
156,4

-14,3
101,4
72,0

14,3
101,4
72,0

6,9%
56,2%
46,1%

120,5
98,3

119,0
168,3

150,9
123,1

-31,8
45,3

31,8
45,3

21,1%
36,8%

91,4
84,5

115,1
91,1

114,4
105,8

0,7
-14,7

0,7
14,7

0,6%
13,9%

47,1
46,6
44,1
39,2

37,6
22,2
34,6
41,4

58,9
58,4
55,3
49,1

-21,4
-36,2
-20,7
-7,8

21,4
36,2
20,7
7,8

36,3%
61,9%
37,4%
15,8%

33,9
33,8

29,5
37,8

42,4
42,4

-12,9
-4,6

12,9
4,6

30,5%
13,5%

31,6
29,1

16,4
44,6

39,5
36,4

-23,2
8,3

23,2
8,3

73,4%
28,5%

28,9
22,6

27,2
24,8

36,2
28,3

-9,0
-3,5

9,0
3,5

31,1%
15,5%

16,7
154,0
1 736,2
17,0
1 753,2

11,0
219,5
2 174,3
87,4
2 261,8

20,9
192,9
2 174,3

-9,9
26,6
0,0

9,9
26,6
613,9

59,3%
17,2%

prvu

ralis

29,0%
28,2%
5,0%

Tableau 20 - Matrice de rsultats


pour PI-1
Exercice
Exercice 1 =2010
Exercice 2 =2011
Exercice 3 =2012

Variation totale Dcomposition de


des dpenses
la variation
0,2%
4,6%
29,0%

Note pour l'indicateur PI-1 :


Note pour l'indicateur PI-2 :
Note pour la composante (i) de l'indicateur PI-2 :
Note pour la composante (ii) de l'indicateur PI-2 :
Rapport Final Juin 2014

pour PI-2 (i)

pour PI-2 (ii)


Affectation
proportionnelle des
imprvus

18,7%
21,6%
28,2%

3,2%

Indica.
C
D+

Comp

D
B
Page 141

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Annexe 2 : Tableau rsum des notes et


justifications
(Lindication NN signifie Non not, lindication NA signifie que la notation ne sapplique
pas)
Indicateur et composantes
PI-1. Dpenses relles totales par
rapport au budget initialement
approuv
(i) Diffrence entre les dpenses
primaires totales relles et les dpenses
primaires initialement prvues au budget
PI-2. Composition des dpenses
relles par rapport au budget
initialement approuv
(i) Ampleur des carts dans la
composition des dpenses au cours des
trois dernires annes, non compris les
crdits provisionnels.
ii) Montant moyen des dpenses
imputes en fait la rserve
provisionnelle au cours des trois
dernires annes.
PI-3. Recettes totales par rapport au
budget initialement approuv
(i) Recettes intrieures relles par rapport
aux recettes intrieures initialement
inscrites au budget.

PI-4. Stock et suivi des arrirs de


paiement sur les dpenses
(i) : stock darrirs de paiement sur les
dpenses et toute variation rcente du
stock
(ii) : Disponibilit de donnes pour le
suivi du stock darrirs de paiement sur
les dpenses

Rapport Final Juin 2014

Note
2006
B

Note
2013

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

D+

Lcart des dpenses effectives (ordonnancements) par


rapport aux prvisions de la loi de finances initiale a
reprsent respectivement 0,2% ; 4,6% et 29,0% pour les
annes 2010 2012.
Mthode de notation M1
La comparaison des notes 2006 et 2013 nest pas
significative car la mthode de notation a chang.
La dcomposition de la variation a t respectivement de
18,7%, 21,6% et 28,2 % respectivement pour 2010 2012.
Pour les trois annes 2010 2012 les dpenses relles
imputes la rserve provisionnelle ont reprsent en
moyenne 3,2 % des dpenses totales.
Mthode de notation M1
Pour 2006 la mesure de lindicateur avec la nouvelle
mthode aurait aussi t A.
Les taux de ralisation ont t de 84,2% ; 102,1% et 97,0%
respectivement en 2010, 2011 et 2012.
La note A ne reflte cependant pas la fragilit des
prvisions essentiellement dtermines par celles des
recettes ptrolires, elles-mmes peu maitrises et
fortement dpendantes des fluctuations des prix des
marchs ptroliers
Mthode de notation M1

D+

Le stock a t rduit depuis 2006, mais reste important


fin septembre 2013. A cette date, il reprsente au moins
21,7% des dpenses primaires.
Il nexiste pas de systme pour le suivi exhaustif des
arrirs de paiements. Les arrirs peuvent tre sousestims en fin dexercice du fait de la pratique de report
sur lexercice suivant de dpenses excutes sur
lexercice courant. La gestion des arrirs de lexercice
courant est transfre la CCA en fin dexercice.
En 2006, les valuateurs avaient accord la note B cet
indicateur en considrant que les donnes sont
gnres chaque anne, mais de manire incomplte

Page 143

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes

Note
2006

Note
2013

PI-5. Classification du budget


C
(i) Le systme de classification utilis
pour ltablissement, lexcution et
ltablissement de rapports sur le budget
de ladministration centrale.

PI-6 Exhaustivit des informations


contenues dans la documentation
budgtaire
(i) Le systme de classification utilis
pour ltablissement, lexcution et
ltablissement de rapports sur le budget
de ladministration centrale.
PI-7. Importance des oprations non
rapportes de ladministration
centrale
(i) Le niveau des dpenses
extrabudgtaires (autres que les projets
financs par les bailleurs de fonds) qui ne
sont pas incluses dans les rapports
budgtaires.

(ii) Les informations sur les recettes /


dpenses lies aux projets financs par
les bailleurs de fonds qui sont incluses
dans les rapports budgtaires

Rapport Final Juin 2014

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
essentiellement pour les mandats non pays en fin d'anne, mais, dans
l'tat satisfaisant actuel de la trsorerie, le montant de ceux-ci est sans
doute limit . Notre approche est diffrente, car 1) les
mandats non pays en fin danne concernent toutes les
catgories de dpenses et 2) le fait que le budget dgage
des excdents budgtaires ne signifie pas pour autant que
labsence de problmes de trsorerie.
Mthode de notation M1

D
C

La nomenclature budgtaire
comprend les
classifications
administrative,
conomique
et
fonctionnelle conformes aux normes COFOG ; mais
seules les classifications conomique et administrative
sont utilises pour la prparation du budget. Pour
lexcution du budget, les donnes ne sont disponibles
qu des niveaux trs agrgs.
L'valuation 2006 a attribu la note C en analysant les
classifications disponibles, mais par leur utilisation tant au
niveau de la prparation que du suivi de lexcution du
budget. Or la note C suppose que "la prparation et
l'excution" soient prsentes selon les deux classifications
(administrative et conomique). Il nest donc pas certain
que la situation 2013 soit en recul par rapport 2006.
Mthode de notation M1

C
B

Quatre parmi les neuf catgories dinformations de


l'indicateur sont mises la disposition du Parlement.

Mthode de notation M1
C+

C+

Aucun document accompagnant le projet de budget ou de


loi de rglement ne contient des donnes sur les recettes et
dpenses des entits administratives autonomes hors
collectivits territoriales. Les donnes les concernant ne
sont pas produites.
Ces dpenses sont constitues pour la majeure partie des
transferts et subventions qui leur sont accords par le
budget de lEtat.
En 2012, la part de ces transferts et subventions dans les
dpenses hors dette et hors projets financs sur ressources
extrieures a t de 8,2 % en prvision et 5,6% en
ralisation.
Les dpenses non rapportes de ladministration centrale
reprsentent donc entre 5 et 10% des dpenses de lEtat
(hors dette et projets financs sur ressources extrieures).
Les projets financs sur ressources extrieures sont en
quasi-totalit inscrits au budget de ltat. Le suivi de
lexcution est assur, pour ce qui concerne les prts, de
manire exhaustive par les services du ministre du plan, et
par la Caisse congolaise damortissement. Pour les dons, le

Page 144

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes

PI-8. Transparence des relations


budgtaires intergouvernementales
(i) Transparence et objectivit dans la
rpartition horizontale des affectations
entre les administrations dcentralises.

Note
2006

(ii) Communication en temps voulu


dinformations fiables aux
administrations dcentralises sur leurs
allocations.

(iii) Degr de consolidation des donnes


budgtaires de ladministration
gnrale selon les catgories
sectorielles
PI-9. Surveillance du risque
budgtaire global imputable aux
autres entits du secteur public.
i) Etendue de la surveillance exerce
par ladministration centrale sur les
agences publiques autonomes et les
entreprises publiques.

Rapport Final Juin 2014

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
suivi est aussi assur par le ministre du plan, mais de
manire non exhaustive. Les projets non suivis
reprsentent moins de 50% des montants de dons projets
prvus pour lanne 2012.
Mthode de notation M2

D+
D

Bien que complexes, les rgles daffectation des


ressources fiscales aux administrations
dcentralises sont bien dfinies par le Code des
impts.
Les pratiques pour la rpartition des parts fixes de
subventions de lEtat ne changent pas et sont
connues par les administrations dcentralises.
Des montants supplmentaires la part fixe sont
accords aux communes et aux dpartements sans
rgles de rpartition bien tablies. Ces montants
supplmentaires reprsentent toutefois moins de
50% des affectations.
Il nexiste pas de procdures formelles de
communication sur les prvisions des ressources qui
seront affectes aux collectivits locales. Avant le dbut
de lexercice budgtaire, celles-ci ne disposent ni de
donnes fiables sur les transferts qui leur seront
accords, ni des estimations de recouvrement de recettes
fiscales qui seront ralises pour leur compte par
ladministration fiscale.
Les donnes budgtaires des collectivits locales ne font
lobjet ni dune centralisation, ni dune consolidation par
les administrations centrales (ministre en charge des
collectivits locales et ministre en charge des finances).
Mthode de notation M1

ii) Etendue du contrle de


ladministration centrale sur la situation
budgtaire des administrations
dcentralises.

PI-10. Accs du public aux


principales informations budgtaires
i) Nombre de critres relatifs laccs
du public aux informations qui sont
remplis

Note
2013

ADE

D
D

Il nexiste aucune procdure de centralisation et de


consolidation des comptes des tablissements publics
(EPIC et EPA). Le ministre des finances ne produit pas
de rapport annuel danalyse des situations financires des
tablissements publics.
Comme pour les entreprises, il ny a pas de
centralisation et de consolidation des comptes financiers
des collectivits locales. Ni le ministre des finances, ni
le ministre en charge des collectivits locales ne
produisent des rapports sur la situation financire des
administrations dcentralises.
Mthode de notation M1

Les trs faibles capacits de diffusion allies aux craintes


de la prise de responsabilit en matire de diffusion chez
de nombreux cadres font que la plupart des donnes et

D
D

Page 145

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes
PI-11 Caractre organis et
participatif du processus annuel de
prparation du budget
i) Existence dun calendrier budgtaire
fixe et respect du calendrier
ii) Clart/exhaustivit des directives et
participation des responsables
politiques au processus de prparation
des propositions budgtaires (circulaire
budgtaire ou autres documents)
iii) approbation du budget par les
autorits lgislatives (trois dernires
annes)
PI-12 : Perspective pluriannuelle
dans la planification budgtaire et la
politique des dpenses publiques
i) Prvisions budgtaires pluriannuelles
et allocations fonctionnelles des fonds
publics.

ii) Porte et frquence de lanalyse de la


soutenabilit de la dette
iii) Existence de stratgies sectorielles,
assorties dtats pluriannuels des cots
des dpenses de fonctionnement et
dinvestissement

iv) Liens entre les budgets


dinvestissement et les prvisions de
dpenses moyen terme

Indicateur PI-13 : Transparence de


lassujettissement et des obligations
des contribuables
i) Caractre clair et exhaustif des
obligations fiscales et douanires.

Rapport Final Juin 2014

Note
2006
D+

Note
2013

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
informations budgtaires ne sont pas accessibles au public.
Mthode de notation M2

Il nexiste pas de calendrier budgtaire fixe (valable pour


plusieurs exercices). Le calendrier de prparation
budgtaire de 2013 a t arrt par le ministre des finances
en mars 2013. Il na pas t respect
Le comit CPCMB prpare des cadrages macroconomiques et budgtaires et dtermine des plafonds
stratgiques. Ceux-ci nont pas t arrts par le Conseil
des ministres en 2013 et nont pas t notifis aux
ministres sectoriels avant la prparation par ces derniers
de leur avant-projet de budget.
Les lois de finances des trois dernires annes et celle de
2014 ont t votes avant le dbut de lexercice
Mthode de notation M2

D+

C+

C+

Les projets de budget sinscrivent dans des perspectives


pluriannuelles. Leur prparation seffectue partir de
cadrages macroconomique et budgtaire triennaux. Mais
les budgets ne dclinent pas les prvisions de dpenses
selon toutes les classifications (ce qui aurait valu la note B
pour cette composante).
La Caisse Congolaise dAmortissement tablit chaque
anne un rapport sur la soutenabilit de la dette et un
rapport sur la stratgie dendettement
Tous les ministres actualisent chaque anne leurs
documents de stratgie sectorielle et de CDMT triennal
glissant. Les budgets prpars ne cadrent pas avec ces
CDMT en raison des insuffisances dans la fixation des
cadres budgtaires moyen terme et des plafonds de
dpenses par secteur, ainsi que dans lharmonisation du
processus de prparation des CDMT avec celui du
Programme dInvestissements Publics.
Le processus de prparation du budget bas sur les CDMT
intgre les dpenses dinvestissements et de
fonctionnement. Mais la finalisation du processus est
encore marque par des procdures de choix
dinvestissement dconnectes des cadrages tablis. Il ny a
pas ou peu dvaluation des charges rcurrentes.

Mthode de notation M2
Remarque : Pour 2006 les notes B, B et C pour
les composantes conduisent la note B pour
lindicateur. La note C+ tait errone.

Le CGI comporte de nombreuses dispositions


insuffisamment claires ou dont lapplication est trs
complique, y compris pour des catgories dimpt
important. Cette situation, ajoute linsuffisance des
capacits de la DGID, fait que dans la pratique, ses agents

Page 146

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes

Note
2006

Note
2013

ii) Accs des contribuables aux


informations relatives aux obligations
fiscales et douanires, et aux procdures
administratives y affrentes

iii) Existence et fonctionnement dun


mcanisme de recours lencontre des
dcisions des administrations fiscale et
douanire
Indicateur PI-14 : Efficacit des
mesures dimmatriculation des
contribuables et de lvaluation de
limpt, des taxes et des droits de
douane
i) Contrle du systme
dimmatriculation des contribuables.

ii) Efficacit des pnalits prvues pour


les cas de non-respect des obligations
dimmatriculation et de dclaration
fiscale

Rapport Final Juin 2014

D+

D+

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
tout comme certaines autres administrations, disposent de
pouvoirs discrtionnaires substantiels.
Le code gnral des douanes est suffisamment clair, mais
son application est, dans certains cas, contrainte par
lapplication de conventions ou de dispositions de
certaines lois. Ce qui confre ladministration des
pouvoirs discrtionnaires, notamment pour les
exonrations fiscales.
Remarque : la dgradation de la note par rapport 2006
nest pas significative, car lvaluation 2006 na pas
examin toutes les questions couvertes par cette
composante.
La direction gnrale des impts ne dispose pas de site
web pour diffuser les informations sur les obligations
fiscales. Elle continue toutefois organiser linformation
des contribuables travers la publication de notes ou
lorganisation de runions priodiques avec leurs
organisations. Elle collabore par ailleurs avec une
organisation qui met en ligne les textes lgislatifs et
rglementaires actualiss et qui publie un recueil contenant
le CGI actualis ainsi que divers autres textes.
La direction gnrale des douanes dispose dun site Web
fonctionnel, contenant des informations jour sur les
obligations des contribuables.
Les mcanismes de recours sont prvus par les textes,
connus des contribuables et sont en place. Toutefois, leur
efficacit nest pas encore value.
Lvaluation de 2006 ntait pas correctement fonde. La
comparaison par rapport la note C nest donc pas
significative.
Mthode de notation M2

Le numro dimmatriculation des contribuables (NIU) est


institu depuis 2004. La gnralisation de son utilisation
par toutes les DG du ministre des Finances est rcente.
Les protocoles dchanges dinformation entre ces services
sont en cours dlaboration.
La gestion du NIU ncessite des amliorations pour
tendre son attribution au moins au niveau des chefs-lieux
de dpartement et pour viter la multiplicit de doublons.
La DGID organise des contrles ponctuels sur lutilisation
du NIU.
Lvaluation de lefficacit des sanctions pour non-respect
des obligations dutilisation du NIU est prmature (la
mise en application du systme est rcente).
Les systmes de sanctions prvus par les textes (CGI et
CGD) pour non-respect des obligations en matire de
dclaration ncessitent une rvision significative pour une
meilleure efficacit et pour dissuader effectivement les
fraudes.

Page 147

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes
iii) Planification et suivi des
programmes de contrle fiscal

Indicateur PI-15 : Efficacit du


recouvrement des contributions
fiscales et douanires
i) Le taux de recouvrement des arrirs
dimpt/taxes bruts, calcul en
pourcentage des arrirs dimpt au
commencement de lexercice budgtaire,
qui ont t recouvrs au cours de
lexercice donn (moyenne des deux
derniers exercices budgtaires).

Note
2006
C

Note
2013
C

NN
A

ii) Efficacit du transfert sur le compte


du Trsor des montants dimpt, taxes et
droits de douane recouvrs par les
administrations fiscale et douanire

iii) Frquence du rapprochement


complet des comptes dvaluation, des
recouvrements, des fichiers des arrirs
et des montants reus par le Trsor

Indicateur PI-16 : Prvisibilit de la


disponibilit des fonds pour
lengagement des dpenses
i) Degr de prvisibilit et de suivi des
flux de trsorerie.
ii) Fiabilit et frquence des informations
priodiques fournies en cours dexercice
aux MDA sur les plafonds dengagement
de dpenses
iii) Frquence et transparence des
ajustements des dotations budgtaires,

Rapport Final Juin 2014

NN

NN

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Des programmes annuels de contrle sont prpars (au
moins pour la DGID) sur la base de critres dvaluation
des risques prtablis. Ils ne couvrent pas lensemble du
territoire et/ou des contribuables. Les rapports sur
lexcution des programmes de vrification ne sont pas
disponibles
Mthode de notation M1
La note A attribue en 2006 ntait pas justifie
Nous navons pas dispos des donnes sur les montants
darrirs et leurs recouvrements. Mais des indications
nous ont t fournies pour tablir :
- que les arrirs dexercices antrieurs sont difficilement
recouvrables,
- que laccumulation de nouveaux arrirs se rduit grce
des dispositions prises par les services des
administrations fiscale et douanire,
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien fonde.
Selon les services du MEFPPPI, les recettes fiscales et
douanires recouvres sont reverses au jour le jour au
compte unique du Trsor (CUT) la BEAC. Les recettes
de la fiscalit ptrolire sont reverses sur ce mme
compte dans un dlai qui aurait t rduit de 45 30 jours.
Ces dlais sont ceux sur lesquels se sont engages en 2012
les autorits vis--vis du FMI. Une mission du FMI de
2013 a estim que ces dlais sont respects, mais sans en
obtenir la preuve formelle (balances comptables en
particulier). Nous navons pas non plus obtenu de
document attestant le respect de ces dlais et dterminer si
la note pour cette composante correspond C ou D.
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien fonde.
Les difficults rsultant de linsuffisance des organisations
comptables et des insuffisances des systmes
informatiques engendrent des retards dans ltablissement
des situations et des carts entre les dclarations des
ordonnateurs et celle des comptables. Les tats de
rapprochement ne sont pas faits, y compris en fin
dexercice.
Remarque : la note A de 2006 ntait pas bien fonde.
Mthode de notation M1

D
D

Le ministre des Finances ne dispose pas encore dune


organisation (cadre institutionnel et procdures) pour une
gestion prvisionnelle de la trsorerie. Le suivi des flux de
trsorerie ne se fait pas de manire organise.
Les dispositifs de rgulation budgtaire sont rudimentaires.
Les ministres sectoriels ne sont pas suffisamment
informs lavance des montants des crdits ouverts.
Des dcisions de dpenses en dpassement des crdits
autoriss sont prises de manire frquente par les autorits.

Page 148

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes

Note
2006

Note
2013

dont la dcision est prise un niveau


hirarchique suprieur la direction des
MDA.

Indicateur PI-17 : Suivi et gestion de


la trsorerie, des dettes et des
garanties
i) Qualit de lenregistrement des
donnes sur la dette et des rapports sy
rapportant.
ii) tat de consolidation des soldes de
trsorerie de ladministration centrale

iii) Mcanisme de contraction des


emprunts et octroi des garanties.

Indicateur PI-18 : Efficacit des


contrles des tats de paie
i) Degr d'intgration et de
rapprochement des donnes relatives
l'tat de paie et au fichier nominatif

Rapport Final Juin 2014

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Ces dcisions, non formalises par des textes
rglementaires, constituent des ajustements budgtaires,
car elles simposent au Contrle financier qui vise les
engagements en connaissance de cause. Ces dpassements
ne relvent pas dune insuffisance de lorganisation des
fonctions de contrle (insuffisance traite au niveau de
lindicateur PI-20).
Les dpenses en dpassement de crdit sont importantes
(peuvent reprsenter plus de 30%) et touchent toutes les
catgories de dpenses crdits limitatifs lexception des
salaires.
La Cour des comptes en fait tat dans ses rapports annuels
et demande des claircissements et complments
dinformation.
Mthode de notation M2

B+

C+

D+

La note B+ de 2006 ne correspond pas ce qui avait


t dcrit par les valuateurs. Cest la note B qui
aurait d tre attribue.
Le suivi des dettes intrieures et extrieures est assur de
manire exhaustive, fiable et transparente par la CCA
La note pour 2006 aurait d tre A
Le Trsor ne dispose pas de capacits pour connaitre et
consolider les disponibilits dtenues par toutes les
administrations et entits publiques caractre
administratif.
La note pour 2006 aurait d tre D
La loi de finances fixe les plafonds demprunts dans sa
partie relative aux quilibres financiers.
Les emprunts sont contracts pour les projets
conformment la prvision de la loi de finances, et dans
les conditions prvues par celle-ci.
Seul le ministre des Finances est habilit contracter des
engagements dans les conditions prvues par la loi de
finances et dans le respect des engagements internationaux
du Gouvernement. Cette rgle est respecte.
LEtat naccorde pas daval ou de garantie depuis plusieurs
annes.
Mthode de notation M1
Remarque : la note C+ nest pas cohrente avec les
commentaires du rapport de lvaluation 2006. Elle
correspondait plutt D+
Les systmes informatiques de la Fonction publique et de
la Solde sont anciens. Leur remplacement prvu depuis
2005 nest pas encore fait.
Il ny a pas de liens directs entre le fichier de personnel
(Fonction publique) et celui de la Solde (tats de paie).
Il nexiste pas de procdures formelles et bien tablies
visant vrifier priodiquement (au moins tous les six
mois) la cohrence entre les contenus des deux fichiers.
Remarque : La note A de 2006 nest pas justifie. La
situation dcrite correspondait plutt D

Page 149

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes

Note
2006

Note
2013

ii) Modifications apportes en temps


opportun au fichier nominatif et l'tat
de paie.

iii) Contrles internes des modifications


apportes au fichier nominatif et l'tat
de paie.

iv) Existence de mesures de


vrification de l'tat de paie pour
dceler les failles du systme de
contrle interne et/ou des employs
fantmes.
Indicateur PI-19 : Mise en
concurrence, utilisation optimale des
ressources et contrles de la
passation de marchs publics
i) Preuve de transparence, de
lexhaustivit et de la concurrence par le
cadre juridique et rglementaire
ii) Recours des mthodes de passation
des marchs faisant appel la
concurrence
iii) Accs du public des informations
sur la passation des marchs compltes,
fiables et en temps opportuns.
iv) Existence dun organe administratif
indpendant charg de linstruction des
plaintes lies la passation des marchs
publics.
Indicateur PI-20 : Efficacit des
contrles internes des dpenses non
salariales
i) Efficacit des mesures de contrle
des engagements de dpenses.

Rapport Final Juin 2014

D+

D+

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Le traitement des dossiers de modifications de la situation
des agents de lEtat pour leur prise en compte dans le
fichier solde se fait avec beaucoup de retards en raison de
lanciennet des systmes informatiques, des changes
dinformations manuels ou par courrier, du non-respect
des rgles de transmission.
Les dlais courant entre les dcisions de recrutement des
nouveaux agents et leur prise en charge effective dans le
fichier solde varient entre quatre et huit mois. Les dlais de
traitement des modifications des situations des agents en
place (avancements statutaires, dpart la retraite, etc.)
peuvent dpasser les trois mois.
Lanciennet des systmes dinformation limite les
possibilits damliorer les dlais.
Lanciennet des systmes dinformation limite aussi les
capacits de contrle automatiques.
Les contrles existants sont peu efficaces
La migration des systmes vers lapplication HR-payroll
qui a prvu des dispositifs performants de contrle prend
beaucoup de retard.
Remarque : la note A de 2006 nest pas justifie. La
situation dcrite correspondait plutt D
Des vrifications partielles, du type opration billetage, ont
t effectues en 2010 et 2012

Mthode de notation M2
La note 2013 nest pas comparable celle de 2006
(changement de mthode de mesure de lindicateur).
Mais la situation a t significativement amliore
grce aux textes de 2009, mme sils ne sont pas
encore totalement appliqus.
Cinq des six conditions sont remplies.
Linformation sur les marchs passs de gr gr nest pas
accessible.
Les appels doffres ouverts sont publis, mais pas les
adjudications. Il ny a pas encore de publications
statistiques sur les passations de marchs publics
Le systme remplit cinq des sept critres, mais il ne remplit
pas un des deux critres exigibles.

Mthode de notation M1
D+
D

D+
D

Une grande partie des dpenses du budget chappe au


contrle a priori de lengagement en raison du recours
excessif aux procdures exceptionnelles.

Page 150

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes
ii) Exhaustivit, pertinence et clart des
autres rgles/procdures de contrle
interne.
iii) Degr de respect des rgles de
traitement et denregistrement des
transactions
Indicateur PI-21 : Efficacit du
systme de vrification interne
i) Couverture et qualit de la
vrification interne.

Note
2006

Note
2013

ii) Frquence et diffusion des rapports.

iii) Mesure de la suite donne par les


autorits responsables aux conclusions
de la vrification interne.
Indicateur PI-22 : Rgularit et
respect des dlais des oprations de
rapprochement des comptes

Il ny a pas de coordination entre les institutions de


contrle interne (IGE et IGF) et entre celles-ci et la Cour
des comptes.
Les missions effectues couvrent chaque anne peu
dinstitutions et consistent gnralement, voire
exclusivement, en des missions daudit financier et
comptable. Il y a peu de proccupations relatives aux
aspects organisationnels et systmiques.
Les rapports de vrification, quand ils existent, ne sont pas
diffuss aux institutions vrifies ou changs entre les
institutions de contrle.
La Cour des comptes ne reoit aucun rapport de lIGE ou
de lIGF
Il ny a pas dorganisation ou de procdures tablies
relatives au suivi des recommandations.
Mthode de notation M2

ii) Rgularit du rapprochement et de


lajustement des comptes dattente et
davances.

Rapport Final Juin 2014

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Les autres rgles sont dfinies clairement, mais sont
inapplicables pour certaines dentre elles ou
insuffisamment documentes.
Les rgles ne sont pas systmatiquement observes, les
dpenses en dpassement de crdits autoriss sont
importantes.
Mthode de notation M1

D+

i) Rgularit du rapprochement des


comptes bancaires

Indicateur PI-23 : Disponibilit des


informations sur les ressources reues
par les units de prestation des
services primaires
i) Collecte et traitement des
informations fournissant la preuve
que les ressources sont effectivement

ADE

D+

La note 2006 correspondait D si lon se rfre aux


constats de lvaluation 2006.
Les balances du Trsor ne sont pas accessibles.
Le rapprochement comptable avec les comptes du Trsor
ouverts la Banque centrale se fait au jour le jour.
Il existe des comptes dtenus par certaines administrations
ou rgies, ouverts auprs de banques commerciales. Ces
comptes ne sont pas tous connus par le Trsor.
Les moyens dont dispose le Trsor ne lui permettent pas
dassurer les rapprochements avec les situations bancaires
pour tous les comptes de son rseau.
Les recours frquents, et de montants significatifs, aux
procdures de dpenses sans engagement ou sans
ordonnancement pralables conduisent des soldes
importants au niveau des comptes dimputation provisoire.
Tous ces comptes ne sont solds quaprs la fin de
lexercice, juste aprs la fin de la priode complmentaire,
pour la prparation du CGAF et du projet de loi de
rglement. De nombreux soldes sont reports sur
lexercice suivant cette occasion.
Mthode de notation M1

Il ny a pas de centralisation de donnes sur les ressources


effectivement affectes aux units de prestations de
services de base pour les secteurs de lEducation et de la

Page 151

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes
perues par la plupart des units de
prestation de services de premire ligne,
par rapport l'ensemble des ressources
affectes au(x) secteur(s), quel que soit
le niveau d'administration charge de la
gestion et du financement de ces units
Indicateur PI-24 : Qualit et respect
des dlais des rapports d'excution
budgtaire produits en cours d'anne
i) Porte des rapports en termes de
couverture et de compatibilit avec les
prvisions budgtaires

ii) Emission dans les dlais des rapports

iii) Qualit de l'information.

Indicateur PI-25 : Qualit et respect


des dlais des tats financiers annuels
i) tat complet des tats financiers

ii) Soumission dans les dlais des tats


financiers

iii) Les normes comptables utilises.

Rapport Final Juin 2014

Note
2006

Note
2013

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Sant.
Au cours des trois dernires annes (2010 2012) il ny a
pas eu denqutes spcifiques du type PETS (Public
Expenditure Tracking Survey) sur ces deux secteurs

Mthode de notation M1
C+

D+

D+

Les systmes dinformation (SIDERE..) ne produisent pas


dinformations compltes et fiables sur lexcution du
budget.
La DGB produit, mais de faon irrgulire, des statistiques
trimestrielles sur lexcution du budget, labores partir
de sources comptables et extracomptables. Les donnes ne
sont pas dtailles selon les prvisions de la loi de finances.
Les comparaisons ne peuvent se faire qu un niveau
agrg par ministre, toutes catgories conomiques
confondues. Les donnes ne sont pas disponibles au stade
de lengagement.
Les statistiques produites en cours dannes par la DGB
(excution du budget), la CCA (statistiques mensuelles sur
le service de la dette) et Direction des tudes et de la
prvision (TOFE mensuel) ne font lobjet daucune
diffusion.
Des proccupations sur la qualit des informations
produites existent, mais ne remettent cependant pas en
cause leur utilit. Ces informations sont utilises pour les
rapports internes et pour les rapports transmis au
Parlement.
Mthode de notation M1

D+

Le projet de loi de rglement est accompagn de situations


statistiques sur les recettes et dpenses, assimiles des
comptes administratifs.
Les comptes financiers (balances comptables consolides)
nont pas accompagn le projet de loi de rglement de
2012.
Les tats financiers qui ont servi llaboration du rapport
annuel sur lexcution du budget 2012 et pour la
Dclaration gnrale de conformit entre le compte
administratif et le compte de gestion ont t transmis la
Cour des comptes le 9 juillet 2013, soit un peu plus de six
mois aprs la fin de lexercice.
Le plan comptable utilis est adapt du plan UDEAC
1974, et est trop ancien pour tre conforme aux normes
IPSAS actualises.
Les tats financiers de synthse prsents dans les rapports
annuels de la Cour de comptes et dans les annexes des lois
de rglement varient dune anne lautre.

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes
Indicateur PI-26 : Etendue, nature et
suivi de la vrification externe
i) Etendue de la vrification effectue (y
compris le respect des normes d'audit)

ii) Prsentation dans les dlais des


rapports de vrification au Parlement
iii) Preuve du suivi des
recommandations formules par les
vrificateurs.
Indicateur PI-27 : Examen de la loi
de finances annuelle par le pouvoir
lgislatif
i) Porte de l'examen par le Parlement

ii) Mesure dans laquelle les procdures


du Parlement sont bien tablies et
respectes.
iii) L'adquation du temps imparti au
parlement pour examiner le projet de
budget en ce qui concerne les
estimations dtailles et, le cas chant,
les agrgats budgtaires au dbut du
processus de prparation du budget
(temps imparti en pratique pour
l'ensemble des tapes).
iv) Les rgles rgissant les
modifications apportes au budget en
cours d'exercice sans une approbation
ex-ante par le Parlement
Indicateur PI-28 : Examen des
rapports de vrification externe par le
pouvoir lgislatif
i) Respect des dlais impartis pour
l'examen des rapports de vrification par
le Parlement (pour les rapports reus au
cours des trois dernires annes).
ii) Ampleur des auditions effectues par
le Parlement concernant les principales
conclusions

Rapport Final Juin 2014

Note
2006
D

Note
2013

ADE

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
Mthode de notation M1

D+
D

D+

Peu de vrifications sont faites par la Cour des comptes


(moins de 50 % du total des dpenses) parce quelle ne
dispose pas de capacits suffisantes et parce que les
organismes publics (collectivits et tablissements publics
autonomes) ne sont pas suffisamment encadrs.
Le rapport de la Cour des comptes sur lexcution du
budget 2012 a t prsent au Parlement en octobre 2013.
Les recommandations faites par la Cour des Comptes au
ministre des Finances font lobjet de rponses formelles.
Le ministre des Finances met en uvre des mesures pour
corriger les insuffisances observes.
Mthode de notation M1

D+
Les rapports produits par chacune des commissions des
deux chambres parlementaires montrent que les questions
relatives aux perspectives conomiques et budgtaires
pluriannuelles, aux quilibres financiers et aux politiques
budgtaires sont traites loccasion de lexamen du projet
de loi de finances.
Les rgles pour lexamen des projets de loi de
finances sont dfinies par le rglement intrieur de
chacune des deux chambres. Elles sont respectes.

Pour le dpt au Parlement du projet de budget 2014, le


Gouvernement a respect la date limite impose par la
Constitution. Le Parlement a dispos de plus de deux mois
pour lexamen du projet de budget.

Les rgles de modification des crdits approuvs par la loi


de finances sont bien tablies, mais non respectes. Les
dpenses excutes en dpassement de crdits autoriss
sont relativement importantes.
Mthode de notation M1

NN

D+

NN

NN

Les lois de rglement relatives aux exercices 2009 2011


ont t votes en dcembre 2012, dans un dlai nexcdant
pas les trois mois aprs leur dpt.
Le projet de loi de rglement de lexercice 2012 a t
dpos en octobre 2013 et vot en dcembre 2013.
Les commissions parlementaires sappuient
essentiellement sur le rapport de la Cour des comptes et
laudition des reprsentants des ministres pour lexamen
des projets de loi de rglement.
Elles ne disposent pas encore de lexprience ncessaire

Page 153

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

Indicateur et composantes
iii) Formulation de recommandations de
mesures par le parlement et suite donne
par l'excutif
Indicateur D-1 : Prvisibilit de
lappui budgtaire direct
i) Lcart annuel entre lappui
budgtaire effectif et les prvisions
communiques par les bailleurs de
fonds au moins six semaines avant la
prsentation des projets de budget au
parlement (ou une autre institution
dapprobation quivalente).
ii) Respect des dlais de dcaissements
des bailleurs de fonds en cours
dexercice (conformit avec les
prvisions trimestrielles globales)
Indicateur D-2 : Renseignements
financiers fournis par les bailleurs de
fonds pour la budgtisation de l'aideprojet et de l'aide-programme et
l'tablissement de rapports y affrents
i) tat complet et respect des dlais dans
la communication par les bailleurs de
fonds des prvisions budgtaires l'appui
des projets

Note
2006

Note
2013

NN

i) Proportion globale des fonds verss


ladministration centrale au titre de laide
qui est gre sur la base des procdures
nationales

Rapport Final Juin 2014

Explication Rsume
Et comparaison par rapport 2006
pour conduire des auditions approfondies.
Les commissions parlementaires font des
recommandations, mais il nexiste pas de preuve de leur
mise en uvre
Mthode de notation M1

NN
A

NN

NN

Lindicateur ne sapplique pas la situation actuelle. Le


Congo ne bnficie daucun appui budgtaire direct

Mthode de notation M1
A

ii) Frquence et porte des rapports des


bailleurs de fonds sur les flux rels
l'appui des projets

Indicateur D-3 : Proportion de laide


gre sur la base des procdures
nationales

ADE

B+

La note A de 2006 est survalue


Le nombre de partenaires techniques et financiers qui
financent des projets dinvestissement (dons ou prts) est
rduit. Ces projets sont suivis de manire exhaustive par le
ministre en charge du plan et inscrits en totalit dans le
projet de budget, selon la nomenclature utilise pour les
projets financs sur ressources propres.
La note A ne correspond pas la situation dcrite pour
2006. Cest tout au plus la note C qui aurait t conforme.
La CCA dispose de linformation sur les dcaissements des
projets financs sur prts dans des dlais relativement
courts (moins dun mois). Les prts reprsentent la part la
plus importante des financements de projets sur ressources
extrieures (plus de 76 % en 2013).
La Note A de 2006 est aussi survalue pour cette
composante
Mthode de notation M1

D
Aucune aide nest gre selon les procdures nationales
D

Page 154

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Annexe 3 : Liste des institutions et


services rencontrs
Le tableau ci-dessous donne la liste des services et institutions avec lesquels les valuateurs
ont pu organiser des runions de travail ainsi que la ou les priodes au cours desquelles ces
runions ont t tenues.
Les valuateurs ont eu dautres rencontres, non mentionnes dans le tableau, consacres
aux aspects organisationnels et au suivi de lvaluation. Elles se sont tenues avec des
membres du cabinet du MEFPPI et de celui du ministre dlgu en charge de la
planification, ainsi quavec les reprsentants des partenaires techniques et financiers.
Il est noter par ailleurs que les runions prvues avec certains services ou institutions
nont pu tre organises. Cest le cas pour la Commission Economie et finances de
lAssemble nationale, la Chambre de commerce et dindustrie, les reprsentants dune
association patronale, le ministre de la Sant.
Service ou Institution
1.Direction Gnrale de lEconomie
2.Direction Gnrale des Douanes et des Droits Indirects
3.Direction Gnrale des Impts et des Domaines
4.Direction Gnrale du Budget
5.Direction Gnrale du Contrle Budgtaire
6.Direction Gnrale du Trsor et de la Comptabilit Publique
7.Direction Gnrale du Contrle des Marchs Publics
8.Direction Gnrale du Partenariat au Dveloppement
9.Direction Gnrale du Plan et du Dveloppement
10. Direction Gnrale du Portefeuille Public
11. Direction des Etudes et de la Planification
12.
13.
14.
15.
16.
17.
18.
19.
20.
21.
22.
23.

Direction de la Comptabilit
Direction des Systmes dInformation
Inspection Gnrale de l'Etat
Inspection Gnrale des Finances
Caisse Congolaise dAmortissement (CCA)
Comit Permanent de Cadrage macroconomique et budgtaire
Autorit de Rgulation des Marchs Publics
Centre dEtudes de Projets dInvestissement (CEPI)
Assemble territoriale Brazzaville
Direction en charge du budget Ministre de l'Education
Cour des Comptes et de Discipline Budgtaire
Commission Economie et Finances du Snat

Rapport Final Juin 2014

Priode de la runion
Fvrier 2014
Novembre 2013 et
Fvrier 2014
Novembre 2013
Fvrier 2014
Novembre 2013
Novembre 2013 et
Fvrier 2014
Fvrier 2014
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013 et
Fvrier 2014
Novembre 2013
Novembre 2013
Fvrier 2014
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Novembre 2013
Fvrier 2014

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RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Annexe 4 : Liste des documents


consults
Textes gnraux
- Constitution de la Rpublique du Congo du 20 janvier 2002 ;
-

Loi n1- 2000 du 1er fvrier 2000, portant loi organique relative au rgime financier
de l'Etat

Loi n20-2012 du 3 septembre 2012 portant Loi organique relative au rgime


financier de lEtat

Dcret n 2000 - 187 du 10 aot 2000, portant rglement gnral sur la comptabilit
publique.

Loi n021/89 du 14 novembre 1989 portant refonte du statut gnral de la


Fonction publique.

Document de Stratgie pour la Croissance, lEmploi et la Rduction de la Pauvret


(DSRP 2012-2016)

Dcret n2002-369 du 30 novembre 2002 fixant les attributions et la composition


des organes de gestion et de tutelle des entreprises et des tablissements publics

Dcret n2012-1154 du 9 novembre 2012 relatif aux attributions du ministre de


lconomie, des finances, du plan, du portefeuille public et de lintgration

Textes sur la Fiscalit


- Code Gnral des impts actualis au 1er janvier 2012
-

Recueil de textes fiscaux non codifis comprenant notamment la convention fiscale


CEMAC, la fiscalit des mines et hydrocarbures, la TVA, et divers autres impts et
taxes.

Loi n17-2000 du 30 dcembre 2000 portant rgime de la proprit foncire

Prparation et excution du Budget


- Loi de finances exercice 2010 2013
-

Lois de rglement 2010 et 2011

Document Dorientation Budgtaire (DOB) pour la priode 2014-2016

Rapport de programmation budgtaire 2014-2016 et Rapport de programmation


budgtaire 2013-2014

Programme dactions prioritaires et CDMT 2012-2016 pour tous les secteurs

Lettre Circulaire n663/MEPATI/CAB du 01/07/2010 relative aux directives sur


le mode de fonctionnement de la Commission didentification et de Slection des
Projets dinvestissement public

Rapport Final Juin 2014

Page 157

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Dcret n2008-59 du 31 mars 2008 portant classification fonctionnelle des


oprations du budget de l'Etat

Calendrier Budgtaire pour la prparation


n166/MEFPPPI/CAB du 06 mars 2013)

Arrt N4837/MEPATI - CAB du 30 juin 2010 portant mise en place de la


commission didentification et de slection des projets dinvestissement public.

Document de Stratgie Sectorielle de lEducation (Ministres de lEnseignement


Primaire et Secondaire, de lAlphabtisation, de lenseignement suprieur, de
lenseignement technique et professionnel)

Programme de Travail annuel 2013 des Actions Budgtises pour la mise en uvre
du PAP-CDMT 2013-2015 (Ministre de lEnseignement Primaire, Secondaire et de
LAlphabtisation)

Dcret n 2009 - 230 du 30 juillet 2009 rglementant les modalits d'excution des
dpenses de l'Etat

Arrt N 7333/MEFB-CAB du 4 Septembre 2009 fixant les dures maximales de


traitement des dossiers de dpenses de l'Etat dans la chane de la dpense

Arrt N 10978 MFBPP-CAB du 26 Novembre 2009 fixant la composition des


dossiers de dpenses de lEtat

Arrt N10979 MFBPP-CAB du 26 Novembre 2009 fixant les modalits


d'ouverture et les seuils des caisses d'avance et des caisses de menues dpenses

Circulaire n011 du 5 Fvrier 2013 prcisant les modalits dexcution et de


contrle du Budget de lEtat, exercice 2011.

Instruction n1 -2001 du 13 janvier 2001 Relative la mise en application du Plan


Comptable Gnral de l'Etat

Arrt n5471/MEFB-CAB 16 juin 2004 fixant les normes et les procdures


budgtaires et comptables applicables aux centres de sous ordonnancement.

Rapport Synthse de lexcution physique et financire des projets dinvestissement


public, exercice 2012

Rapport 2012 sur lanalyse de la viabilit de la dette.

Statistiques sur le service de la dette et lvolution de lencours par crancier de


janvier septembre 2013.

Tableau des oprations financires de lEtat (TOFE) pour les annes 2010 2012 et
pour les neuf premiers mois 2013

budget

2014

(Lettre

Contrles
- Rglement Intrieur de lAssemble Nationale (septembre 2012)
-

Rglement Intrieur du Snat (29 aot 2008)

Rapports de la Commission Economie et Finances de lAssemble nationale sur le


projet de loi de finances (exercices 2008 2011)

Rapport Final Juin 2014

Page 158

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RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Rapports de la Commission Economie et Finances du Snat sur le projet de loi de


finances (exercices 2008 2011)

Excution du budget annuel (comptes administratifs) pour les annes 2010 2012.

Rapports de la Cour des comptes sur le contrle de lexcution de la loi de finances,


exercice 2008 2012

Dcret n 2010 - 56 du 3 aot 2010 portant attributions et organisation de la


direction gnrale du contrle budgtaire.

Guide de Vrification de la Matrialit/Effectivit du Service fait lUsage de la


Direction Gnrale du Contrle Budgtaire (Edition 2013)

Manuel de Comptabilit Budgtaire lusage de la Direction Gnrale du Contrle


Budgtaire (Edition 2013)

Arrt n7332/MEFB-CAB du 4 Septembre 2009 portant attributions et


organisation des dlgations du contrle financier auprs des ministres

Codes dEthique et de Dontologie de l'IGE et de l'IGF (version 2012)

Manuels de procdures de contrle de l'IGE et de l'IGF (version 2012)

Dcret n 2012-60 du 27 fvrier 2012 portant attribution et organisation de


linspection gnrale des finances

Rapports annuels dactivits IGF (Annes 2011 et 2012)

Marchs publics
- Dcret n 2009-156 portant Code des marchs publics
-

Dcret n 2009-157 du 20 mai 2009 portant attributions, organisation et


fonctionnement de lautorit de rgulation des marchs publics

Dcret n 2009-159 portant attributions, organisation et fonctionnement de la


direction gnrale du contrle des marchs publics

Dcret n 2009-161 du 20 mai 2009 portant organisation et fonctionnement de la


cellule de gestion des marchs publics

Dcret n 2009-158 du 20 mai 2009 portant rorganisation de la dlgation gnrale


des grands travaux

Dcret n 2009-160 du 20 mai 2009 fixant les modalits dapprobation des marchs
publics

Dcret n 2009-162 du 20 mai 2009 fixant les seuils de passation, de contrle et


dapprobation des marchs publics

Dcentralisation
- Loi n9-2003 du 6 fvrier 2003 fixant les orientations fondamentales de la
dcentralisation
-

Loi n10-2003 du 6 fvrier 2003 portant transfert de comptences aux collectivits


locales

Rapport Final Juin 2014

Page 159

CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Loi n8-2003 du 6 fvrier 2003 portant loi organique relative lexercice de la


tutelle sur les collectivits locales ;

Loi n7-2003 du 6 fvrier 2003 portant organisation et fonctionnement des


collectivits locales

Loi n3-2003 du 17 janvier 2003 fixant lorganisation administrative territoriale

Loi n50-2003 du 20 octobre 2003 portant institution du rgime financier des


collectivits locales.

Loi n11-2003 du 6 fvrier 2003 portant statut particulier de la ville de Brazzaville


et de la ville de Pointe-Noire

Dcret n2003-20 du 6 fvrier 2003 portant fonctionnement des circonscriptions


administratives territoriales

Dcret n2010-792 du 31 dcembre 2010 relatif ladministration du quartier et du


village

Dcret n2004-11 du 3 fvrier 2004 fixant le traitement de fonction des


administrateurs maires des arrondissements, des administrateurs maires des
communauts urbaines, des administrateurs dlgus des communauts rurales, des
secrtaires gnraux des dpartements, des conseils de dpartements et de
communes, des arrondissements, des communauts urbaines et des secrtaires
administratifs des communauts rurales

Dcret n99-287 du 31 dcembre 1999 fixant les indemnits alloues aux membres
des cabinets du prfet et du sous-prfet

Arrt n626/MATD-CAB fixant les attributions et la composition du cabinet du


prfet, du sous-prfet, de ladministrateur maire et de ladministrateur dlgu.

Rapports divers
- Rapports de Consultations au titre de l'article IV pour les exercices 2012 et 2013
-

Rapport sur la Deuxime revue de laccord triennal au titre de la Facilit pour la


rduction de la pauvret et pour la croissance et demande de drogation pour nonrespect des critres de ralisation, chelonnement et prorogation de l'accord (Juillet
2006)

Mettre en uvre la loi organique relative au rgime financier de ltat et les


directives CEMAC (Rapport de mission FMI/Dpartement des finances publiquesjanvier 2013)

Audit des liaisons entre le Trsor et les administrations des impts et des douanes
(rapport de mission effectue par une mission dassistance technique finance par
lUE Aout 2011)

Dclaration lissue dune visite des services du FMI en Rpublique du Congo


(Communiqu de presse n 13/465 Le 21 novembre 2013)

Rforme de la chane de la dpense publique : Evaluation des progrs raliss et


poursuite de la rforme (FMI/Afritac rapport n11-87 Juillet 2010)

Rapport Final Juin 2014

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

Annexe 5 : Prsentation du dispositif


assurance qualit
Prsentation du dispositif dassurance qualit
L'valuation du systme de gestion des finances publiques de type PEFA en Rpublique du
Congo sinscrit dans le cadre dune valuation PEMFAR (Public Expenditure Managment
and Financial Accountability Review) coordonne par la Banque Mondiale, avec galement la
participation de la Banque Africaine de Dveloppement. Un comit PEMFAR a t cr
pour la coordination de cet exercice et la validation de l'ensemble des rapports issus de
cette valuation et ses membres ont jou le rle de reviseurs dans le processus. Le comit
PEMFAR comprend les membres du Gouvernement et les reprsentants partenaires
techniques et financiers suivants: la Banque Mondiale, la Banque Africaine de Dveloppent,
les Nations Unies, la Coopration Franaise, le Fond Montaire International.
Ce rapport est le rsultat d'un processus participatif inclusif et fait suite un certain
nombre dinteractions entre les services gouvernementaux, les rviseurs et les consultants
chargs de mener cette valuation. En effet, une premire mission, sous la supervision des
points focaux dsigns par le Ministre d'tat, Ministre de l'conomie, des Finances, du
Plan, du Portefeuille public et de l'Intgration, a eu lieu du 4 au 29 novembre 2013. Une
runion dinformation (05/11/13) avec le comit PEMFAR ainsi qu'une session de
formation (12/11/13) destination de services gouvernementaux ont t organises
loccasion de cette mission. Suite de nombreuses sances de travail et dchanges avec les
parties prenantes impliques dans le processus budgtaire, cette mission avait permis de
recueillir une partie des informations souhaites. Un rapport prliminaire avait alors t
partag avec lensemble des parties intresses.
A lissue dune seconde mission qui sest droule du 10 au 16 fvrier 2014, les consultants
ont pu procder la notation des 28 indicateurs relatifs au systme de gestion des finances
publiques, selon la mthodologie PEFA. Le rapport provisoire a pu ainsi tre partag
depuis le 7 avril 2014 auprs des diffrentes personnes ressources dont les membres de
cabinet du Ministre d'tat fin de recueillir les complments dinformations attendues, et les
amendements ventuels. Ce rapport a concomitamment t transmis aux diffrentes parties
prenantes impliques dans le PEMFAR, et au Secrtariat du PEFA Washington, bas la
Banque Mondiale, afin quils valident la dmarche mthodologique ayant conduit la
dtermination des notes.
Afin de procder la validation de la version finale du rapport, une troisime et ultime
mission a eu lieu la semaine du 12 mai 2014. Les services du Gouvernement et les membres
du comit PEMFAR ont eu la possibilit de communiquer les dernires remarques de fond
concernant ce rapport. La version finale du rapport PEFA, ainsi que le tableau dcrivant les
rponses toutes les observations des rviseurs ont t communiqu aux reviseurs le 27
mai 2014 lors de la runion du comit PEMFAR. Le rapport final PEFA est accompagn

Rapport Final Juin 2014

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CADRE DE MESURE DE LA PERFORMANCE DE LA GESTION DES FINANCES PUBLIQUES EN


RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

par un rapport de recommandations pratiques afin d'appuyer le Gouvernement dans le


chantier de modernisation des finances publiques au Congo.
Les dispositions dassurance qualit suivantes ont t prises durant la planification et la
prparation du rapport dvaluation PEFA pour la Rpublique du Congo, rapport dfinitif
en date du 17/06/2014.

1. Examen des termes de rfrence


Le projet de termes de rfrence en date du 16/08/2013 a t soumis en aout et
septembre 2013 lexamen des reviseurs suivants :

1) Secrtariat PEFA

2) M. Etaki WADZON, Banque Mondiale

3) M. Mathieu TAUSSIG, Coopration Franaise

4) Mme. Ginette MONDONGOU CAMARA, PNUD

5) M. Jules TCHICAYA-GONDHET DE TREBAUD, FMI

- 6) Mme. Elena ARJONA PEREZ, DEVCO 03 (en novembre 2013)


Les termes de rfrence dfinitifs en date du 23/09/2013 ont t communiqus aux
reviseurs en octobre 2013.

2. Examen des projets de rapport


-

Les projets des rapports prliminaire dat du 13/01/2014 et provisoire dat du


25/03/2014 ont t soumis le 28/01/2014 et le 07/04/2014 respectivement lexamen
des rviseurs suivants :
-

1) Secrtariat PEFA

2) M. Etaki WADZON, Banque Mondiale

3) M. Mathieu TAUSSIG, Coopration Franaise

4) Mme. Ginette MONDONGOU CAMARA, PNUD

5) M. Jules TCHICAYA-GONDHET DE TREBAUD, FMI

6) M. Nouridine DIA, BAD

7) M. Achille OLOYA, AFD

3. Examen de la version dfinitive du projet de rapport


La version dfinitive du projet dvaluation a t communique aux rviseurs le
27/05/2014 et comprend un tableau dcrivant les rponses toutes les observations
des rviseurs.

Rapport Final Juin 2014

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RPUBLIQUE DU CONGO

ADE

4. Le prsent formulaire dcrivant les dispositions dassurance qualit est inclus dans le
projet de rapport rvis.

Rapport dvaluation PEFA sur la Rpublique du Congo, juin 2014


Le processus dassurance qualit suivi durant la ralisation de ce rapport rpond toutes
les exigences du Secrtariat PEFA et reoit en consquence la mention PEFA CHECK.
Secrtariat PEFA, 29 juillet 2014

Rapport Final Juin 2014

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