Consorcios Publicos - Ipea

BRASIL EM
DESENVOLVIMENTO
2010
ESTADO,
ESTADO, PLANEJAMENTO
PLANEJAMENTO EE POLTICAS
POLTICAS PBLICAS
PBLICAS
VOLUME 3
Governo Federal
Secretaria de Assuntos Estratgicos da

Presidncia da Repblica
Ministro Samuel Pinheiro Guimares Neto
Fundao pblica vinculada Secretaria de Assuntos

Estratgicos, o Ipea fornece suporte tcnico e institucional
s aes governamentais possibilitando a formulao de
inmeras polticas pblicas e de programas de desenvolvimento
brasileiro e disponibiliza, para a sociedade, pesquisas e
estudos realizados por seus tcnicos.
Presidente
Marcio Pochmann
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Fernando Ferreira
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas e
Polticas Internacionais
Mrio Lisboa Theodoro

Diretor de Estudos e Polticas do Estado, das
Instituies e da Democracia
Jos Celso Pereira Cardoso Jnior

Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Joo Sics
Diretora de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Liana Maria da Frota Carleial

Diretor de Estudos e Polticas Setoriais,
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Mrcio Wohlers de Almeida

Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Jorge Abraho de Castro

Chefe de Gabinete
Persio Marco Antonio Davison

Assessor-chefe de Imprensa e Comunicao
Daniel Castro
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Projeto
Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro
Srie
Brasil: o estado de uma nao
Comit Editorial
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)
Aristides Monteiro Neto (Editor)
Andr Bojikian Calixtre
Andr Rego Viana
Eduardo Costa Pinto
Joo Paulo Viana
Jnia Cristina Conceio
Luciana Mendes Servo
Martha Cassiolato
Mauro Oddo Nogueira
Murilo Jos de Souza Pires
Paulo de Tarso Linhares
Rogrio Boueri Miranda
Thiago Sevilhano Martinez
Brasil em Desenvolvimento : Estado, planejamento e
polticas pblicas / Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada.- Braslia : Ipea, 2010.
270 p. 3 v. : grfs., mapas, tabs. (Brasil: o Estado de
uma Nao)
Inclui bibliografia.
Ttulo anterior: Brasil: o estado de uma nao,
editados em 2005, 2006 e 2008.
ISBN 978-85-7811-070-3
1. Desenvolvimento Econmico. 2. Estado. 3. Planejamento
Econmico. 4. Polticas Pblicas. 5. Brasil I. Instituto de Pesquisa
Econmica Aplicada.
CDD 338.981
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que
citada a fonte. Reprodues para fins comerciais so proibidas
SUMRIO
apresentao................................................................................................................................. ix
AGRADECIMENTOS............................................................................................................................ xi
Colaboradores volume 3....................................................................................................... xvii
Introduo................................................................................................................................... xxi
VOLUME I
PARTE I
ALICERCES PARA A PROSPERIDADE ECONMICA
SUMRIO ANALTICO
SEO i
Para Alm da Crise: um novo padro de crescimento?
Captulo 1
Polticas Econmicas para Superao da Crise no Brasil:
a ao anticclica em debate
Captulo 2
O Regime de Crescimento Econmico Brasileiro:
uma apreciao sobre o perodo 1995-2009
SEO ii
Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e inflao
Captulo 3
Governo Gastador ou Transferidor? Um macrodiagnstico
das despesas federais no perodo 2002 a 2010
Captulo 4
Retomada do Investimento Pblico Federal no Brasil e a Poltica Fiscal:
em busca de um novo paradigma
Captulo 5
Gasto Social Federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009
Captulo 6
Consideraes sobre Evoluo da Taxa de Cmbio no Brasil no
perodo 1995-2009: o desalinhamento cambial
Captulo 7
Decomposio e Determinantes da Inflao no Brasil no
Perodo 2007-2009
VOLUME II
PARTE II
REDEFININDO ESTRATGIAS SETORIAIS PARA O DESENVOLVIMENTO
SUMRIO ANALTICO
SEO iii
Implementao e Resultados Recentes de Polticas Setoriais
Captulo 8
Polticas de Desenvolvimento Econmico no Brasil: um olhar sobre os
impactos de algumas polticas de incentivo inovao e exportao
Captulo 9
Polticas de Cincia, Tecnologia e Inovao no Brasil: uma anlise
com base nos indicadores agregados
Captulo 10
Poltica de Comercializao Agrcola no Brasil
Captulo 11
A Ocupao no Setor Turismo e sua Evoluo: um panorama do
Brasil e regies
SEO iv
Infraestrutura para o Desenvolvimento
Captulo 12
Qualidade Regulatria e Fortalecimento do Estado e das Instituies:
o papel da anlise de impacto
Captulo 13
Uma Anlise do Transporte Terrestre de cargas Brasileiro
Captulo 14
Transposio do Rio So Francisco: Anlise de oportunidade do projeto
Captulo 15
Acessibilidade no Transporte de Passageiros: um panorama da
poltica pblica federal
PARTE III
O BRASIL NO MUNDO: ECONOMIA E RELAES INTERNACIONAIS
SUMRIO ANALTICO
SEO v
Cooperao para o Desenvolvimento e Comrcio:
o multilateralismo em ao
Captulo 16
A Integrao Sul-americana, Alm da Circunstncia:
do Mercosul Unasul
Captulo 17
As Negociaes Internacionais sobre as Mudanas Climticas:
avanos recentes e o papel brasileiro
Captulo 18
Aspectos da Presena Brasileira no Haiti aps a Minustah:
a paz por meio do desenvolvimento
Captulo 19
Desempenho das Exportaes e Poltica Comercial
VOLUME III
PARTE IV
REPUBLICANIZANDO O ESTADO BRASILEIRO.................................................................... 537
SUMRIO ANALTICO......................................................................................................... 541
SEO vi
Participao, Cooperao e Representao:
novas configuraes do Estado............................................................................... 549
Captulo 20
Cooperao Federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil..................... 551
Captulo 21
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas
e evoluo nas ltimas duas dcadas................................................................................ 565
Captulo 22
A minirreforma poltica de 2009 e as polticas de cotas de gnero para a
cmara dos deputados.......................................................................................................... 589
SEO vii
Polticas de Segurana Pblica: novas abordagens.......................................................... 601
Captulo 23
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais:
Uma Anlise dos Debates e Proposies Sobre o Sistema Penitencirio
na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG)......................................... 603
Captulo 24
As Polcias Estaduais Brasileiras: o desafio da reforma................................................. 629
PARTE V
REFLEXES PARA A AO ESTATAL.................................................................................... 647
SUMRIO ANALTICO......................................................................................................... 651
SEO viii
Possibilidades de Avaliao de Poltica Pblica.................................................... 659
Captulo 25
Mtodos Qualitativos de Avaliao e suas Contribuies para o
Aprimoramento de Polticas Pblicas................................................................................. 661
Captulo 26
Situao Atual e Perspectivas do Programa Federal de Apoio
Gesto Urbana Municipal...................................................................................................... 689
Captulo 27
Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo:
referncias para futura avaliao..................................................................................... 713
SEO ix
Na Ordem do Dia: Novos Problemas para Velhos Desafios.................................. 735
Captulo 28
A Volatilidade da Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia............................ 737
Captulo 29
Regularizao Fundiria na Amaznia Legal.................................................................... 751
APRESENTAO
Em 2010, o Brasil realizou sua sexta eleio direta consecutiva para presidente da Repblica.
Ao longo de praticamente trinta anos (1980 a 2010), o pas conformou uma das maiores
e mais pujantes democracias do mundo, por meio da qual conseguiu proclamar uma nova
Constituio Federal em 1988, estabilizar e legitimar uma nova moeda nacional desde 1994
e testar satisfatoriamente a alternncia de poder tanto no executivo e legislativo em mbito
federal como nos executivos e legislativos subnacionais, em um processo contnuo, coletivo e
cumulativo de aperfeioamento institucional geral do pas.
No obstante a presena de tenses e recuos de vrias ordens, possvel avaliar como
positiva a ainda incipiente e incompleta experincia democrtica brasileira; indicao clara
de que a dimenso de aprendizado poltico e social que lhe inerente e que apenas se faz
possvel em decorrncia do seu exerccio persistente ao longo do tempo constitui-se na mais
importante caracterstica deste que j o mais duradouro perodo de vigncia democrtica do
pas em regime republicano.
Com isso, quer-se dizer que no parece descabido relacionar positivamente alguns
auspiciosos fatos recentes relatados nesta publicao, que busca produzir reflexo sistemtica e
crtica da experincia brasileira atual no campo das suas mais importantes polticas pblicas, com
o exerccio mais uma vez contnuo, coletivo e cumulativo da vigncia democrtica no Brasil,
cujo sentido de permanncia aponta no somente para processos de amadurecimento crescente
das instituies como tambm para grandes desafios que ainda pairam sobre a sociedade brasileira.
Para enfrent-los, misso do Ipea perseguir princpios e ideais do Estado nacional
republicano, do planejamento governamental democrtico e das prprias polticas pblicas
como veculos a partir dos quais o desenvolvimento buscado. No outra, portanto, a
razo de ser desta publicao que ora se apresenta, dando sequncia, em edies anuais, a este
esforo institucional de pensar criticamente o Brasil.
Em particular, interessa ao Ipea, nesta atual quadra histrica de desenvolvimento que se
abre ao pas, reafirmar a ideia de que ao Estado cabe no apenas fazer as coisas que j faz de
modo melhor e mais eficiente ainda que se reconhea ser isto nada trivial e em si mesmo
meritrio; a ele cabe como ficou demonstrado em outros momentos histricos a tarefa
de induzir, fomentar ou mesmo produzir as condies para a transformao das estruturas
econmicas e sociais do pas, algo que se justificaria quase que exclusivamente frente ao
histrico e contemporaneidade das heterogeneidades, desigualdades e injustias em vrias
de suas dimenses que ainda marcam a nao brasileira.
Boa leitura e reflexo a todos e todas!
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
AGRADECIMENTOS
Com este documento do projeto Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas

Pblicas em sua verso 2010, mais uma vez o Ipea contribui com anlises, investigaes e
proposies atualizadas e sofisticadas sobre aspectos da realidade social, econmica, poltica
e institucional do Brasil. O trabalho que ora se apresenta ao pas fruto de intensa dedicao
de seus dirigentes, de seu corpo tcnico e de colaboradores ao longo do ano.
O aspecto mais singular do processo de sua elaborao est no seu carter cooperativo.
Foi realizado um sem-nmero de reunies para discusso dos temas, leitura dos artigos por
parte dos pareceristas, sistematizao dos pareceres e validao dos trabalhos. Os colegas
deste Comit Editorial disponibilizaram seu tempo, em meio a outras tarefas de pesquisa,
para a construo de um projeto to caro aos tcnicos desta instituio como o Brasil em
Desenvolvimento (BD).
Ano a ano, j desde 2005, o Ipea tem apresentado um documento nao singularizado
pelo olhar ao mesmo tempo largo, posto que so muitos os temas abordados, e sinttico,
posto que seu interesse revelar em cada tema padres e trajetrias essenciais da realidade.
Com esta perspectiva que os tcnicos e colaboradores organizam seus mtodos e rotinas de
trabalho para oferecerem ao pas um trabalho que busca unir, qualidade das investigaes,
a revelao do movimento s vezes sutil e insurgente, outras vezes essencial e duradouro dos
acontecimentos econmicos, sociais e institucionais mais relevantes.
No tarefa fcil desvelar desafios novos para a poltica pblica nacional a cada edio
deste projeto. A tarefa mais importante dos tcnicos analisar as questes problematizadas a
todo momento da realizao de suas pesquisas para perscrutar temas novos para as agendas
seguintes. As edies do BD a cada ano que passa se abastecem deste combustvel gerado no
ano anterior. O resultado tem sido o constante enriquecimento analtico das pesquisas internas
instituio e a contribuio propositiva e instigadora ao amadurecimento da poltica pblica
em nossa sociedade.
Os esforos institucionais para a realizao deste projeto se desenvolvem pela conjugao
de diversos apoios: da sempre presente Presidncia da instituio e sua Diretoria Colegiada
com atuao mobilizadora, dos tcnicos e colaboradores internos, os quais desenvolvem
e do concretude s investigaes na forma dos textos e, por fim, deste Comit Editorial,
constitudo para coordenar e organizar os trabalhos.
Os agradecimentos a todos os envolvidos em mais esta edio do Projeto Brasil em
Desenvolvimento tanto mais necessrio quanto mais quisermos que o projeto contribua, a
cada ano, para o fortalecimento desta instituio. Da a importncia de nominar aqueles
a quem devemos a gratido e a solidariedade pelo caminho percorrido.
Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas Pblicas
Pelo apoio incondicional, destacamos o presidente Marcio Pochmann e a Diretoria

Colegiada, composta por diretores e seus adjuntos: Jorge Abraho e Helder Ferreira, da
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc), Jos Celso Cardoso Jr., da Diretoria de
Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest), Joo Sics e Renault
Michel, da Diretoria de Estudos e Polticas Macroeconmicas (Dimac), Liana Carleial e Bruno
Cruz, da Diretoria de Estudos e Polticas Regionais, Urbanas e Ambientais (Dirur), Mario
Lisboa Theodoro e Marcos Cintra, da Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas e Polticas
Internacionais (Deint), Marcio Wohlers de Almeida e Fernanda de Negri, da Diretoria de
Estudos e Polticas Setoriais, de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset), e Fernando
Ferreira, da Diretoria de Desenvolvimento Institucional.
Contamos nesta verso do documento com vinte e nove captulos organizados, por sua
vez, em cinco partes temticas afins e representativas de grandes questes da poltica pblica
nacional, as quais trazem luzes, em traos gerais, sobre:
a) padres recentes do gasto pblico federal e para instrumentos de poltica econmica
utilizados para resistir aos impactos da crise internacional;
b) avaliao de polticas setoriais especficas implementadas com vistas competitividade
do pas, bem como avaliao dos ganhos possveis em inovao tecnolgica;
c) dimenso e opes do engajamento recente do pas no cenrio das relaes
polticas internacionais;
d) democratizao e consolidao de valores republicanos dentro do Estado a partir da
abertura crescente de espaos institucionais participao da sociedade civil; e
e) investigaes crticas e propositivas sobre o uso de mtodos de avaliao de polticas pblicas.
A Parte I deste documento institucional, nomeada de Alicerces para a prosperidade
econmica, est composta de sete captulos distribudos, por sua vez, em duas sees temticas.
Agradecemos a todos os colegas que, com suas contribuies, ajudaram a dar concretude a esta
parte da publicao. Na primeira seo (Para alm da crise: um novo padro de crescimento?)
traz-se baila uma discusso da recente atuao que o governo federal vem imprimindo
ao gasto pblico como elemento de ativao da demanda agregada e como indutor do
desenvolvimento. Todos os autores dos captulos que se seguem so tcnicos de planejamento
e pesquisa da instituio. Victor Leonardo de Arajo e Murilo Pires so os autores do primeiro
artigo, chamado Polticas econmicas para superao da crise no Brasil: a ao anticclica em
debate. Responsvel pela elaborao do captulo segundo, Claudio Amitrano presenteou o
documento com O regime de crescimento econmico brasileiro: uma apreciao sobre o perodo
1995-2009.
Na seo 2, Fundamentos Macroeconmicos: gasto pblico, cmbio e inflao, agradecemos
a Rodrigo Orair e Srgio Gobetti pela realizao dos dois captulos. O primeiro versa sobre
a atuao do governo federal no gasto direto na economia brasileira e revela uma faceta
nova desta forma de atuao, a qual tem sido bem robusta, e que se refere ao seu papel
ativo como transferidor de capacidade de gasto para governos subnacionais: Governo gastador
XII
Agradecimentos
ou transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo 2002 a 2010. O outro

captulo, com uma avaliao inovadora quanto metodologia empregada, tanto quanto
reveladora da insurgncia de um novo perfil para o gasto em investimento pblico federal no
Brasil, se encontra descrito em Retomada do investimento pblico federal no Brasil e a poltica
fiscal: em busca de um novo paradigma. Renovamos nossos agradecimentos pelo captulo do
Gasto social federal: uma anlise da execuo oramentria de 2009, assinado por Jos Valente
Chaves e Jos Aparecido Ribeiro, bem como a Raphael Gouveia e Vinicius Cerqueira, autores
do captulo Consideraes sobre a evoluo da taxa de cmbio no Brasil no perodo 19952009: o desalinhamento cambial, e a Vinicius Cerqueira e Thiago Martinez, pela autoria de
Decomposio e determinantes da inflao no Brasil no perodo 2007-2009.
Colaboraram com sugestes, comentrios e recomendaes para os textos desta Parte I
os seguintes tcnicos do Ipea, membros deste Comit editorial: Eduardo Pinto, Andr
Calixtre, Martha Cassiolato, Luciana Mendes, Andr Viana, Aristides Monteiro, Jos Celso
Cardoso Jr., Joo Paulo Viana e Rogrio Boueri.
A Parte II da publicao (Redefinindo estratgias setoriais para o desenvolvimento) conta com
a participao de oito captulos em duas sees: Implementao e resultados recentes de polticas
setoriais e infraestrutura para o desenvolvimento. Na primeira seo, nossos agradecimentos vo
para: Daniel Grimaldi, Flvio Lrio Carneiro, Mauro Oddo Nogueira e Graziela Zucoloto,
que escreveram o texto de Polticas de desenvolvimento econmico no Brasil: impactos de polticas
selecionadas de incentivo inovao e exportao; Luiz Ricardo Cavalcante, autor de Polticas
de cincia, tecnologia e inovao no Brasil: uma anlise com base nos indicadores agregados; Jnia
Cristina Conceio, autora de Poltica de comercializao agrcola no Brasil; e para Margarida
Hatem Coelho, que escreveu A ocupao no setor turismo e sua evoluo: um panorama do
Brasil e regies.
Na segunda seo, ainda na Parte II, agradecemos a Lucia Helena Salgado, Michelle
Holperin e Eduardo Borges pelo captulo Qualidade regulatria e fortalecimento do Estado e
das instituies: o papel da anlise de impacto; agradecemos tambm a Carlos Campos Neto,
Ians Melo Ferreira, Fabiano Mezadre Pompermayer, Ricardo Pereira Soares, Alfredo Eric
Romminger e Leonardo Fernandes Soares Vasconcelos por terem escrito o captulo Uma
anlise do transporte terrestre de cargas brasileiro; somos gratos a Cesar Nunes de Castro, autor
do captulo Transposio do rio So Francisco: anlise de oportunidade do projeto; e, finalmente,
agradecemos a Carlos Henrique Ribeiro de Carvalho, Maria da Piedade Morais e Vicente
Correia Lima Neto, autores do captulo A acessibilidade no transporte de passageiros: um
panorama da poltica pblica federal.
Contriburam para a reviso, comentrios e sugestes aos textos os seguintes membros
do Comit Editorial: Paulo de Tarso, Mauro Oddo Nogueira, Thiago Martinez, Aristides
Monteiro, Rogrio Boueri e Andr Calixtre.
A Parte III (O Brasil no mundo: economia e relaes internacionais) resultou da colaborao
dos colegas a seguir nomeados: Andr Calixtre e Pedro Barros, autores do captulo
XIII
A integrao sul-americana, alm da circunstncia: do Mercosul Unasul; Gustavo Luedemann,

Jorge Hargrave, Maria Bernadete Gutierrez e Ronaldo Seroa da Mota, autores do captulo
As negociaes internacionais sobre as mudanas climticas: avanos recentes e o papel brasileiro;
Fernanda Goes e Almir de Oliveira Jr, autores de Aspectos da presena brasileira no Haiti aps
a Minustah: a paz por meio do desenvolvimento; e Honrio Kume e Guida Piani, autores de
Desempenho das exportaes e poltica comercial.
Agradecemos ainda aos colegas do Comit Editorial Joo Paulo Viana, Aristides
Monteiro, Jnia Conceio, Eduardo Pinto, Murilo Pires, Thiago Martinez, Rogrio Boueri
e Andr Viana pelas contribuies de pareceres e comentrios aos textos supracitados.
A Parte IV do documento (Republicanizando o Estado brasileiro) contou com
contribuies inestimveis, para os quais dirigimos nossos agradecimentos, de Paulo de Tarso
Linhares e Alexandre Cunha, responsveis pela elaborao do captulo Cooperao federativa:
a formao de consrcios pblicos no Brasil; Felix Lopez e Roberto Rocha Pires, autores do
captulo Instituies participativas e polticas pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas
ltimas duas dcadas; Maria Aparecida Abreu, autora de A minirreforma poltica de 2009 e as
polticas de cotas de gnero para a Cmara de Deputados; Fbio de S e Silva, autor de Desenho,
contexto e qualidade deliberativa em conferncias nacionais: uma anlise dos debates e proposies
sobre o sistema penitencirio na I Conferncia Nacional de Segurana Pblica (I CONSEG);
e Almir de Oliveira Jr e Edison Benedito da Silva, responsveis pelo captulo As polcias
estaduais brasileiras: o desafio da reforma.
As colegas Martha Cassiolato e Luciana Mendes e os colegas Joo Paulo Viana, Andr
Viana, Mauro Nogueira, Rogrio Boueri e Eduardo Pinto, do Comit Editorial, tiveram
atuao como pareceristas dos textos nesta Parte IV do BD 2010.
Por fim, na Parte V, chamada de Reflexes para ao estatal, nossos agradecimentos vo
para: Roberto Pires, Felix Lopez e Fbio S e Silva, pelo captulo Mtodos qualitativos de
avaliao e suas contribuies para o aprimoramento de polticas pblicas; Rafael Pereira, Marco
Aurlio Costa, Ernesto Galindo e Renato Balbim, responsveis pelo captulo Situao atual e
perspectivas do Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal; Alexandre Manoel da
Silva, Anna Rita Scott Kilson, Carla Coelho de Andrade, Cleandro Henrique Krause, Dbora
Correa Faria Lopes, Emmanuel Carlos de Araujo Braz, Joo Carlos Ramos Magalhaes, Maria
da Piedade Morais, Maria Martha de Menezes Costa Cassiolato, Meg Coelho Netto Galiza,
Renato Balbim, Roberta da Silva Vieira, Rute Imanishi Rodrigues e Vanessa Gapriotti Nadalin,
autores do captulo Interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo: referncias para futura
avaliao; agradecemos a Sergei Soares, autor do captulo A volatilidade da renda e a cobertura
do Programa Bolsa Famlia; e, por fim, agradecemos a Alexandre Arbex, Brancolina Ferreira,
Fbio Alves e Antonio Teixeira, responsveis por Regularizao fundiria na Amaznia Legal.
Nossos agradecimentos tambm aos pareceristas dos captulos desta Parte V: Joo Paulo
Viana, Jnia Cristina Conceio, Alexandre Cunha, Murilo Pires, Thiago Martinez, Andr Viana,
Jos Celso Cardoso Jr., Luciana Mendes e Paulo de Tarso.
XIV
Agradecimentos
Para cada uma das cinco partes que compem esta publicao foram escritos Sumrios
Analticos apresentadores dos contedos de cada seo e orientadores da leitura. A confeco
de cada sumrio ficou sob encargo de membros do Comit Editorial e de colegas do Ipea
convidados, aos quais agradecemos pelo apoio realizao desta tarefa, ao mesmo tempo que
registramos a participao de cada colaborador: Andr Viana, Thiago Martinez e Murilo Pires
(Parte I); Divonzir Gusso e Mauro Oddo (Parte II); Eduardo Pinto e Andr Calixtre (Parte III);
Aristides Monteiro e Paulo de Tarso Linhares (Parte IV); e Luciana Mendes e Joo Paulo
Viana (Parte V).
Contribuiu imensamente para a realizao desta publicao, por meio da elaborao
tcnica, reviso final e editorao dos textos, o pessoal da Assessoria de Comunicao (Ascom)
da instituio. Agradecemos em particular o empenho de Daniel Castro, assessor-chefe de
comunicao, e de Cludio Passos de Oliveira, coordenador editorial, e a toda a equipe
do Editorial Marco Aurlio Dias Pires, supervisor de reviso, Everson da Silva Moura,
supervisor de editorao eletrnica, Laeticia Jensen Eble, Luciana Dias Jabbour, Maria Irene
Lima Mariano, Reginaldo da Silva Domingos, Sabine Alexandra Holler, Sheila Mazzolenis,
Leonardo Moreira de Souza (estagirio), Andressa Vieira Bueno (estagiria), da reviso, e
Bernar Jos Vieira, Cludia Mattosinhos Cordeiro, Jeovah Herculano Szervinsk Jnior, Lus
Cludio Cardoso da Silva, Renato Rodrigues Bueno, Eudes Nascimento Lins (estagirio), da
editorao eletrnica pela presteza e esprito colaborativo em meio ao vai e vem de textos em
reviso e de provas e contraprovas de textos e capas at que todo o material estivesse finalizado.
Comit Editorial
XV
COLABORADORES
Alexandre Arbex Valadares

Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
Alexandre dos Santos Cunha
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas
Macroeconmicas (Dimac)
Alexandre Manoel Angelo da Silva
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais (Dirur)
Almir de Oliveira Jr.
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia (Diest)
Andr Rego Viana
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais (Deint)
Anna Rita Scott Kilson
Especialista em Desenvolvimento Sustentvel - CAIXA
Antonio Teixeira Lima Jr.
Aristides Monteiro Neto
Bolvar Pego
Brancolina Ferreira
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
Carla Coelho de Andrade
Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD), na
Diretoria de Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
Cleandro Henrique Krause
Debora Correa Faria Lopes

Tcnica Social - CAIXA
Edison Benedito da Silva
Eduardo Costa Pinto
Emmanuel Carlos de Araujo Braz
Gerente Nacional de Planejamento e Avaliao - CAIXA
Ernesto Pereira Galindo
Fbio Alves
Especialista em Polticas Pblicas e Gesto Governamental cedido ao Ipea, na Diretoria de
Estudos e Polticas Sociais (Disoc)
Fbio de S e Silva
Felix Garcia Lopez
Joo Carlos Ramos Magalhaes
Joo Paulo Viana
Jos Celso Cardoso Jr.
Jnia Cristina P.R. da Conceio
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Ligier Modesto Braga
Pesquisador Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD),
na Diretoria de Estudos e Polticas do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest)
XVIII
Colaboradores
Luciana Mendes Santos Servo

Marco Aurlio Costa
Maria Aparecida Abreu
Maria da Piedade Morais
Tcnica de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Regionais,
Mariana Sena Lara
Pesquisadora Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD),
Martha Cassiolato
Mauro Oddo Nogueira
Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea, na Diretoria de Estudos e Polticas Setoriais,
de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset)
Meg Coelho Netto Galiza
Gerente Executiva de Trabalho Social - CAIXA
Natalia Alves Silveira
Pesquisadora Bolsista do Programa Nacional de Pesquisa em Desenvolvimento (PNPD),
Rafael Henrique Moraes Pereira
Renato Balbim
XIX
Roberta da Silva Vieira

Roberto Rocha Coelho Pires
Rute Imanishi Rodrigues
Sergei Suarez Dillon Soares
Vanessa Gapriotti Nadalin
XX
INTRODUO
Ao findar esta dcada, sob muitos aspectos o retrato que se tem do Brasil apresenta traos distintos
dos prevalecentes dez ou vinte anos antes. Seus cidados e suas instituies esto visivelmente
mais vibrantes, mobilizadores e participativos nas questes que lhes afetam, e tambm mais
questionadores de seus destinos, fazendo ruir, paulatinamente, aqueles modelos mentais que
propugnam para a sociedade nacional um conservadorismo atvico e a averso a mudanas.
Sem dvida, o fortalecimento dos valores e das prticas democrticas no cotidiano dos
cidados tem concorrido para isso. Eleies tm sido realizadas cada vez mais frequentemente
desde fins da dcada de 1980, com a Constituio de 1988 tendo um papel relevante para
assegurar e promover os rituais da democracia. A cada dois anos, a rotina eleitoral tem
expressado ora desejos de mudana ora de consolidao de processos. No plano das escolhas
sobre os governos federais, a manuteno da estabilidade econmica e o aprofundamento
da distribuio de renda so fatos incontestveis e base para a obteno de melhorias sociais
e econmicas. Nos planos estaduais e municipais, por sua vez, tem sido reivindicado pela
populao um alinhamento mais estreito destes governos subnacionais com os rumos dos
avanos federais; cobra-se tambm o fornecimento de benefcios pblicos substantivos e
mensurveis por parte dos governantes subnacionais.
No por outra razo que as polticas sociais seguem gerando resultados positivos,
a despeito de longo caminho at a universalizao de bens e servios pblicos fundamentais,
sendo os casos da sade e da educao os mais representativos. A poltica de transferncias de
renda s famlias para o combate pobreza e misria (Benefcio de Prestao Continuada,
Previdncia Rural e o Programa Bolsa Famlia), que teve incio ainda em meados dos anos
1990, ganhou enorme impulso na dcada atual, partindo de 6,9% do Produto Interno
Bruto (PIB) em 2002 para o montante de 9,3% em 2009. Em particular, o Programa Bolsa
Famlia (PBF), com cobertura nacional de 1,15 milho de famlias em outubro de 2003,
atingiu 12,37 milhes em dezembro de 2009.
Os impactos da ao desse programa tm sido muito significativos para as regies
brasileiras nas quais o nmero de pobres e miserveis , historicamente, mais expressivo.
Na regio Nordeste, para dar um exemplo, o PBF, que atingia apenas 2,13 milhes de famlias
em 2003, aumentou expressivamente sua cobertura, chegando a 6,2 milhes em 2009. Alm
das melhorias na distribuio de renda nacional e regional, os efeitos de estmulo sobre a
demanda agregada regional so dignos de nota. O montante de transferncias do PBF aos
estados do Nordeste correspondia a 0,16% do PIB regional em 2003; em 2009, esta proporo
elevou-se para 1,38%.
Os avanos sociais, como um reflexo das crescentes demandas polticas, tm tido
respostas crescentemente positivas por causa das melhorias que se verificam tambm na
esfera econmica. A manuteno da estabilidade macroeconmica em conjuno com uma
economia internacional favorvel ao Brasil e o proativismo fiscal do governo federal e dos

governos estaduais tm propiciado taxas de crescimento do PIB mais altas que as da dcada
anterior. Como resultado, os ndices de desemprego esto declinando em todas as regies do
pas desde pelo menos o ano de 2004.
As reflexes presentes neste documento que o Ipea traz a pblico no apontam apenas
para os aspectos favorveis reinantes no pas nos ltimos anos. So feitas tambm e o Ipea
no poderia se furtar a cumprir este papel reflexes e advertncias acerca das trajetrias em
curso quanto a questes preocupantes para o destino da nao, bem como limites e obstculos
ao xito das polticas pblicas.
Contudo, esta edio 2010 de Brasil em Desenvolvimento Estado, Planejamento e
Polticas Pblicas busca ressaltar alguns processos que se cristalizaram de modo mais ntido ao
fim desta dcada e foram devidamente captados pelos estudos empreendidos por especialistas
e colaboradores nas vrias diretorias do Ipea. Tais processos tm a ver com a relao entre
a sociedade e o Estado brasileiro, a qual passou por alteraes significativas, indo de um
padro de Estado mnimo muito em voga no mundo em desenvolvimento nos anos 1990
para outro mais conducente criao de trajetrias de expanso do emprego e da renda e
maior participao social nos destinos das polticas pblicas.
As evidncias apresentadas pelos diversos estudos que compem esta publicao sugerem
que o Estado brasileiro assumiu nos anos recentes um comportamento bastante peculiar,
quando visto sob perspectiva histrica, no que tange ao seu modo de promover orientao e
sentido aos destinos da nao. De forma quase simultnea muito embora no se possa afirmar
que se perseguiu deliberadamente o resultado obtido a orientao governamental produziu:
XXII
um importante arsenal de instrumentos para ampliao da atividade econmica por

intermdio do resgate do gasto em investimento do governo federal e, em particular,
de suas empresas estatais, cujo resultado foi o crescimento do nvel de atividade com
estabilidade macroeconmica;
uma orientao, na esfera social, que privilegiou os mais vulnerveis entre aqueles a
serem protegidos, mediante a ampliao dos gastos sociais em meio s dificuldades
fiscais que se apresentaram nos momentos mais agudos da crise; e
na esfera poltica, a busca, pelo governo, da abertura e expanso de espaos institucionais

participativos e o esforo para manter e acelerar os j existentes, quer por meio de
maior cooperao federativa, quer mediante a elaborao e implementao
de polticas pblicas nas quais a participao social adquiriu maior protagonismo.
Introduo
Poltica econmica para expanso do emprego e da renda

O Brasil buscou ao longo desta dcada retomar seu padro histrico de crescimento
econmico. Tendo apresentado uma taxa anual de 1,9% entre 1995 e 2002, consolidou-se
um novo cenrio para a atividade produtiva, que passou a se expandir taxa mdia anual de
4,6% entre 2003 e 2008. Certamente contribuiu para tal o cenrio externo benigno, mas
certo tambm que, no plano interno, houve a determinao da poltica pblica para garantir
que o pas voltasse a apresentar uma trajetria de expanso do emprego e da renda.
A atuao governamental na retomada do investimento pblico, cuja ampliao ano
a ano desde 2005 tornou-se notria, somou o montante de R$ 300 bilhes entre 2005 e
2009, com destaque para a infraestrutura de petrleo e gs, energia hidroeltrica e construo
civil. A expanso do investimento vem ocorrendo ao mesmo tempo que o gasto em custeio
permanece constante como proporo do PIB; em particular, a rubrica politicamente sensvel
do gasto de pessoal do governo federal manteve-se devidamente controlada no perodo, como
mostram os estudos realizados.
Adicionalmente, a poltica de crdito pblico teve um papel estratgico entre os
instrumentos postos em ao. O governo federal passou a utilizar seus bancos pblicos,
notadamente o Banco do Brasil, a Caixa Econmica Federal e o Banco Nacional de
Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES), para viabilizarem uma ampliao do
crdito, estimulando um ciclo de investimentos no incio da dcada os bancos pblicos
ofertavam pouco mais de 25% do crdito total da economia, e em fevereiro de 2010 chegaram
a ofertar 41% e, dessa forma, mantendo o nvel de atividade e do emprego em patamar
elevado. Somente o BNDES realizou desembolsos ao setor produtivo, com vistas expanso
da formao bruta de capital fixo, entre 2003 e 2009, no montante acumulado de R$ 510,3
bilhes (a preos de 2008).
Pairam dvidas, entretanto, no que concerne continuidade desse ciclo de crescimento.
De um lado, no est claro como o governo federal continuar a conduzir as bases de
financiamento para o investimento domstico, tendo em vista que a capacidade do prprio
governo em expandir o investimento pblico est se esgotando, sendo seu limite dado pela
poltica de juros reais elevados conduzida pelo Banco Central (BCB). De outro lado, a expanso
das reservas em dlares em poder do BCB, muito acentuada nos ltimos dois anos, permitiu
que o pas atravessasse a crise internacional de 2008/2009 em condies muito confortveis,
mas vem pressionando de forma incontornvel o nvel de endividamento pblico do pas e,
portanto, criando obstculos continuidade do ciclo expansivo em curso.
Prioridade ao combate desigualdade social
O governo atual perseverou em levar adiante o compromisso de que a poltica social no
deveria ser atingida pelos reveses da economia e, em meio crise, apostou na expanso do
gasto social. Esta postura adotada para o tratamento da questo social, em certa medida,
se distanciou do padro vigente nos anos anteriores da dcada, quando a trajetria observada
XXIII
do gasto social manteve estreita correspondncia com a performance predominante na

economia isto , quando esta esteve em ascenso, os gastos tambm tenderam expanso,
o contrrio ocorrendo quando a economia arrefeceu seu mpeto de crescimento.
Em particular, o destaque da poltica social foi o fato de que o governo federal optou por
priorizar as camadas mais vulnerveis entre aquelas a serem protegidas. Isto ficou evidente
pela orientao de manter, ao longo do ano de 2009, a trajetria de crescimento do gasto
social, na forma de transferncias de rendas s famlias, ampliao do seguro-desemprego e
gastos em educao.
Para assegurar que uma trajetria firme e segura de reduo das desigualdades se instalasse
no pas, o governo federal, em parte por fora de preceitos constitucionais e em parte por
escolhas de polticas, passou a desempenhar um papel preponderante de transferidor, para os
governos subnacionais, de recursos fiscais destinados a sade, educao e assistncia social.
Esta nova faceta de relaes federativas, mais cooperativa, foi identificada por vrios estudos
presentes neste documento.
Fortalecimento da Federao e da democracia
Em linha com os avanos na conduo recente das polticas social e econmica, a tnica
do ambiente poltico-institucional foi dada ora pelo fortalecimento do tecido institucional
federativo ora pelo adensamento das relaes do Estado com a sociedade civil, no sentido de
ampliao dos canais de participao.
O governo federal no somente tem se tornado mais permevel aos espaos participativos
de deciso nas polticas pblicas, como tem, de fato, levado esta agenda de efetiva participao
cidad para os entes federativos subnacionais. A realizao de conferncias nacionais em muitos
casos precedidas de suas respectivas congneres estaduais e municipais , bem como a ativao
e/ou criao de conselhos nacionais e subnacionais, tiveram expressivo desenvolvimento
nos dois ltimos governos, mas, em especial, tomaram vulto e ampla relevncia no ltimo,
conforme apontado nos textos desta obra. Estes conselhos e conferncias tornam-se, ento,
espaos privilegiados para a discusso e incorporao de novos temas e novos sujeitos sociais
e polticos agenda prevalecente, os quais encontram ali um outro espao para expresso de
seus interesses, enquanto canais tradicionais de representao obstaculizavam suas legtimas
demandas.
As relaes entre entes federados tomaram um impulso renovador a partir de 2005,
com a aprovao da Lei de Consrcios (Lei no 11.107, de 6 de abril de 2005). Desde
ento, com a definio de um marco regulatrio para a expresso dos interesses e vontades
dos governos federal, estaduais e municipais, o consorciamento com vistas a impulsionar
solues compartilhadas para provimento de bens e servios pblicos ganhou robustez e
ampla adeso por todo o pas.
XXIV
Introduo
Entretanto, o mais importante reter, a partir da discusso acerca de consorciamento

entre entes federativos, que a significativa adeso aos consrcios harmoniza-se com uma
particularidade relevante do governo federal: induzir nacionalmente a coordenao de
polticas pblicas por meio, mas no unicamente, deste instrumento.
Desafios e possibilidades: novos horizontes para o pas
A nova quadra por que passa a vida nacional, caracterizada pelo retorno a um papel diferenciado
do Estado na gerao de trajetrias de desenvolvimento grandemente possibilitada pelo
advento, em plano internacional, da crise financeira de 2008/2009 e pelo enfraquecimento da
ideologia do Estado mnimo , permitiu a construo de espaos de fortalecimento de elementos
propriamente nacionais do desenvolvimento. Neste sentido, citem-se a defesa do mercado
interno, a implementao de polticas industriais/setoriais ativas e a afirmao, desta vez sem
constrangimentos, de polticas de transferncias de renda a setores vulnerveis da sociedade.
A discusso a respeito de polticas (e seus instrumentos) setoriais com nfase em apoio
inovao e competitividade de setores exportadores tem sido crescente, o que tambm ocorre
quanto atuao do governo federal e os recursos por este investidos. Setores como turismo
e agroindstria, que tm tido desempenho excepcional nos ltimos anos, apresentaram
tambm fortes rebatimentos no territrio brasileiro, exigindo, por sua vez, ateno particular
da poltica pblica para fortalecer determinadas posies regionais.
Vrios estudos tm apontado para o tema crucial da infraestrutura necessria ao
desenvolvimento nacional. Ora so indicadas dificuldades ainda no superadas, como o
caso do transporte terrestre (ferrovirio e rodovirio), que contou com investimentos totais
(pblicos e privados) de R$ 72 bilhes entre 2002 e 2009, vultosos porm insuficientes
para suprir as deficincias em quadro de economia aquecida; ora so trazidos tona alguns
resultados dos investimentos em curso no projeto de transposio e revitalizao do rio So
Francisco, o qual, quando concludo, beneficiar cerca de 8,8 milhes de cidados brasileiros.
Momento auspicioso para a agenda internacional do pas o que tem caracterizado a
ltima metade desta dcada. A nao, ao passo que vem resolvendo suas grandes questes
internas de misria e desigualdade, pode tambm estabelecer uma agenda de cooperao no
plano das relaes internacionais muito mais ampla e solidria com pases pobres e/ou em
desenvolvimento. Registrem-se, a este respeito, o protagonismo com a ajuda humanitria e
de desenvolvimento para o Haiti, a firme disposio brasileira em busca do fortalecimento
e estreitamento de relaes com os pases sul-americanos (criao da Unio de Naes SulAmericanas Unasul), e at mesmo a criao de uma agenda internacional propositiva para
as questes do desenvolvimento sustentvel e da mudana climtica.
Seguem certos consensos em relao a duas trajetrias a serem consolidadas: a
manuteno do crescimento econmico em patamares necessrios eliminao do
desemprego e subemprego e a reduo da pobreza e da elevada desigualdade de oportuni
dades ainda dominantes em nossa sociedade. Acerca destas questes, a poltica pblica
est sendo, permanentemente, convocada a refletir, bem como a devotar-lhes grande energia.
XXV
Em vrios aspectos da vida nacional recente, a direo e o sentido dados pelo Estado ao
desenvolvimento so notrios. A diversidade e a pluralidade de atores com suas demandas
tambm se expandem em energia democrtica. Estes dois movimentos convergem para,
e configuram, processos de amadurecimento de escolhas sociais, econmicas, polticas e
institucionais conducentes ao aprimoramento da cidadania. Nem sempre a vida nacional
se mostrou to rica de estmulos ao desenvolvimento quanto neste fim de dcada. O Ipea,
por meio desta publicao, tem a honra de trazer, em boa hora para o debate pblico,
elementos que descortinam estes novos caminhos do pas.
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
Diretoria Colegiada
Fernando Ferreira
Joo Sics
Jorge Abraho de Castro
Jos Celso Cardoso Jr.
Liana Maria da Frota Carleial
Mrcio Wohlers de Almeida
Mrio Lisboa Theodoro
XXVI
Comit Editorial
Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)

Aristides Monteiro Neto (Editor)
Andr Bojikian Calixtre
Andr Rego Viana
Eduardo Costa Pinto
Joo Paulo Viana
Jnia Cristina Conceio
Luciana Mendes Servo
Martha Cassiolato
Mauro Oddo Nogueira
sUMRIO aNALTICO
Desde a ltima metade dos anos 1980, quando do incio da fase recente de redemocratizao
do pas, tem-se vivenciado uma trajetria marcada por avanos e recuos, mas, especialmente,
por esforos, barganhas e negociaes entre atores dos mais variados espectros polticos de
nossa sociedade, numa sntese que tem produzido avanos substantivos para o fortalecimento
de espaos e ritos republicanos, democrticos e cooperativos.
Do ponto de vista dos ritos formais da democracia, destacam-se as sucessivas eleies
presidenciais em 1989, 1994, 1998, 2002, 2006 e agora em 2010; alm das inmeras
eleies para governadores, prefeitos, vereadores, senadores, deputados estaduais e federais.
Nestes pleitos eleitorais, a democracia brasileira tem se mostrado vibrante, participativa
e renovadora quanto universalizao e ao acesso irrestrito para os cidados em todos os
lugares do pas, mesmo os mais remotos. Em 1986, quando ocorreu a primeira eleio aps
o retorno vida democrtica, o eleitorado era composto de 69,4 milhes de brasileiros. Tem
havido um crescimento contnuo e muito expressivo desde ento. Em 2002, para exemplificar,
o eleitorado era formado por 115,2 milhes de cidados; recebeu, pois, um acrscimo de
45 milhes em 16 anos. Em 2010, verifica-se nova expanso, e j so 135,6 milhes de
brasileiros eleitores.
claro que o processo democrtico no se restringe apenas participao por meio do
voto. necessrio, adicionalmente, que os cidados participem efetivamente da elaborao,
da execuo e dos resultados das polticas pblicas. Quanto mais canais de participao
estiverem abertos e ativos para que o Poder Executivo se torne permevel s demandas diretas
e/ou indiretas que vm dos cidados, mais democrticas e transparentes tendem a se tornar
as aes do governo. Os captulos que compem esta parte IV do Brasil em Desenvolvimento
debruam-se justamente sobre esta temtica: a experincia da democracia brasileira em criar
espaos para a vocalizao de demandas dos cidados.
Um apanhado de grande significado para a atualizao dessa percepo do movimento
estrutural de nossa democracia realizado pelos cinco captulos que se seguem. Os textos
espelham, ademais, o esforo inovador do Ipea na ampliao de reas de investigao e assessoramento governamental, as quais esto agora tambm devotadas a analisar elementos de
polticas pblicas por meio de filtros das teorias da democracia e das instituies polticas do
Estado e da sociedade.
Tentando superar o paradigma tradicional do desenvolvimento como atributo quase
que exclusivo do crescimento econmico por muito tempo assentado na literatura e nos
mtodos de construo e proposio de polticas pblicas , o Ipea vem desenvolvendo

esforos institucionais para reorientar o debate sobre o desenvolvimento brasileiro, no sentido
da proposio de que a ampliao dos nveis de bem-estar da nossa populao passa, de um
lado, pela escolha democrtica do modelo de sociedade que os cidados preferem construir
se mais individualista ou, pelo contrrio, mais cooperativa , e, de outro, pelo ritmo
apropriado que se deseja estabelecer para garantir, simultaneamente, a gerao de riqueza e
sua correspondente apropriao mais igualitria.
Os resultados das anlises empreendidas nos captulos esto embebidos da percepo de que,
durante muito tempo da histria brasileira, a orientao de buscar o crescimento econmico como
valor primordial da constituio da nossa sociedade deixou marcas muito fortes nas desigualdades
regionais e sociais e, mais alm, tornou-se um obstculo para a incorporao de brasileiros ao
processo de construo da cidadania real. No momento presente, advoga-se, contrariamente,
que a construo e constituio de espaos de democracia so elementos endgenos do
desenvolvimento: a democracia como elemento catalisador do desenvolvimento no pode mais
ser encarada como processo a ser atingido depois que o desenvolvimento for construdo, visto que
dele parte integrante e constituinte.
Para trazer tona essa preocupao com o avano da democracia brasileira, um conjunto de
estudos sobre questes relacionadas ao funcionamento das instituies polticas e a elementos
de fortalecimento do ethos democrtico no pas est sendo apresentado para discusso e
debate pblico. No primeiro captulo, Cooperao federativa: a formao de consrcios pblicos
no Brasil, a ideia de cooperao entre entes federados o mote principal. Seu objetivo, em
primeiro lugar, realizar uma contextualizao da dinmica de interao cooperativa entre
esses entes, visando promoo de polticas e proviso de servios pblicos. Posteriormente,
buscou-se analisar a trajetria recente do mais importante instrumento legal de coordenao
federativa cooperativa: o consrcio pblico.
A preocupao que perpassa a investigao em curso pr luz e evidncia na Lei
Federal de Consrcios (LC), Lei no 11.107/2005 como uma novidade que concedeu,
a partir de sua regulamentao, mais robustez aos arranjos de cooperao e coordenao na
Federao brasileira. At a aprovao desta lei, um vcuo jurdico tornava pouco slidas as
relaes consorciais entre governos nacionais e subnacionais e, at mesmo, desestimulava o
estabelecimento de arranjos institucionais cooperativos para a soluo de problemas conjuntos.
Em dois momentos do texto, pelo menos, as vantagens da introduo da lei dos
consrcios so ressaltadas: i) a LC atribuiu aos consrcios o carter de pessoas jurdicas de
direito pblico e tornou bastante mais difcil para um dos partcipes a denncia do acordo,
a recusa em participar efetivamente ou [a recusa] em aportar recursos financeiros.; principal
inovao da LC a adoo de mecanismos que emprestam maior confiana ao compromisso
firmado pelos entes federados quando do estabelecimento de um consrcio pblico.
542
Sumrio Analtico
Ento, que efeitos a LC teria imprimido s relaes de cooperao federativa no pas?

Que tipos de associaes se fizeram mais presentes e onde se fizeram? Utilizando dados da
Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(MUNIC/IBGE), os autores mostram que a LC provocou, de fato, um poderoso estmulo
criao de consrcios no pas desde sua implementao em 2005. Houve, entre 2005 e 2009,
uma expanso do total de consrcios em todas as reas de atuao de polticas pblicas, exceo feita apenas para a de transporte.
Outro importante resultado da investigao est no fato de que a prtica de
consorciamento exclusivamente entre municpios foi mais frequente na rea de sade do
que nas demais reas analisadas. Entretanto, deve-se registrar que relaes consorciais, desta
vez, entre estados e municpios, tm sido mais frequentes nos setores de educao e meio
ambiente do que na sade e habitao, por exemplo.
Do ponto de vista das diferenciaes regionais observadas, foi em Unidades da Federao
do Sul e Sudeste, regies de maior nvel de desenvolvimento socioeconmico, que houve maior
incidncia de consorciamento no Brasil, mais efetivamente, em sade pblica. Outra importante
constatao foi a de que os municpios de menor populao, em todas as regies, tendem a se
consorciar mais na rea de sade pblica, comparativamente aos grandes municpios.
Os resultados observados permitem concluir que o governo federal tem um poder de
induo e coordenao sobre os governos subnacionais muito expressivo na temtica da sade.
Nesta rea da poltica pblica, os municpios tm se consorciado para oferecer mais benefcios
aos cidados, por meio do uso, em maior escala, dos equipamentos de sade existentes,
ao mesmo tempo em que os custos do sistema so reduzidos.
Tambm possvel arrematar, visando concluir as principais proposies do primeiro
captulo, que, em regies de maior nvel de desenvolvimento, as experincias de consorciamentos
ocorrem em maior intensidade e disseminam-se mais facilmente, visto que os governos
municipais possuem estruturas gerenciais e de recursos humanos mais robustas e experientes.
No captulo seguinte, Instituies participativas e polticas pblicas no Brasil: caractersticas
e evoluo nas ltimas duas dcadas, a abordagem se centra na caracterstica da participao
que a democracia precisa conter, para alm de seu carter representativo. O texto traz um
importante esforo de sistematizao de dados sobre o assunto, de modo a produzir um
quadro atual das instituies participativas no Brasil, dando destaque ao que ocorre na esfera
federal. Com este propsito, investigou-se a importncia crescente que vm assumindo as
conferncias e conselhos nacionais como mecanismos inovadores de participao poltica.
O investimento na anlise e, portanto, no potencial das instituies participativas deve-se
ao fato de que, em sociedades muito desiguais, como a brasileira, os canais de representao
tradicionalmente constitudos tendem a gerar obstculos para que novos grupos sociais e
atores expressem suas demandas por polticas pblicas. Nos termos empregados pelos autores,
as instituies participativas so desejveis, porque:
543
franqueiam a incorporao de uma dimenso at ento ausente da democracia representativa, qual

seja processos deliberativos que transcendem o decisionismo dos momentos eleitorais, propiciam
oportunidades alternativas de incorporao dos interesses dos grupos organizados da sociedade no
cotidiano da esfera poltica, fomentando, ao mesmo tempo, a organizao poltica desses grupos e
criando novas formas de mediao representativa entre Estado e sociedade.
Constatou-se, no decorrer da anlise, que, entre 1988 e 2009, foram realizadas 80

conferncias nacionais em diferentes reas de polticas pblicas (sade; minorias; meio
ambiente; Estado, economia e desenvolvimento; educao, cultura, assistncia social e
esporte; e direitos humanos). Ainda que se considere seu incio em 1988, a maior parte da
trajetria febril para a apario das conferncias foi, entretanto, realizada no perodo mais
recente dos dois mandatos do governo Lula (2003-2009), com aproximadamente 68% do
total. Do mesmo modo, avanos muito significativos foram obtidos tambm nas duas ltimas
administraes federais em termos da ampliao do leque temtico da agenda. Praticamente
todos os temas que haviam sido objeto de conferncias nos anos anteriores foram contemplados
e, alm do mais, novos temas foram incorporados ao rol.
No tocante aos conselhos nacionais, foram analisados, de acordo com os critrios adotados,
31 deles, os quais mobilizaram um total de 1.350 conselheiros titulares. A maior parte dos
conselhos existentes foi criada a partir de 1988, isto , aps a redemocratizao brasileira.
Dos 31 criados desde 1930, dez foram criados entre 1990 e 1999, e novos 16 entre 2000 e 2009.
A constatao mais geral que elementos de uma democracia participativa ativa esto
em pleno curso no pas, seja pela criao de conferncias, seja pela de conselhos. Em ambos
os casos, mobilizaes da sociedade em torno de novas vocalizaes para demandas legtimas
encontraram, mais fortemente, eco e abrigo nas ltimas duas administraes federais de
governo que nas pretritas. Qual o significado deste processo, quais seus potenciais e limites
ainda so perguntas em aberto para investigao. O que se pode afirmar, a princpio, acerca
do carter renovador e pulsante de amplos espectros sociais do Brasil de hoje, contrariando,
em parte, teses consagradas sobre certo conservadorismo histrico reativo a mudanas como
elemento definidor de nossa sociedade.
Uma discusso inovadora foi levantada no captulo A minirreforma poltica de 2009 e as
polticas de cotas de gnero para a Cmara dos Deputados, o qual busca analisar a experincia
brasileira relativa questo da implantao das cotas de gnero nos processos eleitorais, bem
como na ocupao de assentos no Congresso Nacional. O texto trouxe importantes elementos
para a composio do quadro comparativo em pases latino-americanos, cotejando, em
particular, os casos argentino e costa-riquenho com o do Brasil.
No relato apresentado, a preocupao discorrer sobre os espaos de participao das
mulheres na sociedade. Se, por sua vez, o chamado espao do mercado de trabalho (ou da
produo) est relativamente mapeado, pretende-se, aqui, enfatizar no apenas a importncia
deste, mas tambm dos espaos polticos a serem ocupados pelas mulheres. Utilizando a ideia
de representao, duas perspectivas so investigadas: a da poltica das ideias e a da poltica
544
Sumrio Analtico
da presena. Na primeira, importaria que os interesses das mulheres fossem representados,

mas, na segunda, importa quem so os representantes. . O que se afirma no texto que no
suficiente apenas que as demandas das mulheres sejam apresentadas e satisfeitas; em vez
disso, torna-se necessrio que as prprias mulheres atuem presentemente sobre suas prprias
demandas polticas.
Quando se passa para a investigao dos avanos recentes na sociedade brasileira sobre
o tema, e quando comparado com outros pases latino-americanos, o Brasil aparece entre
aqueles em que os efeitos da poltica de cotas menos deram resultados, ao menos, at o
momento. Se a mdia mundial de participao das mulheres nos congressos nacionais de
cerca de 20%, no Brasil, ela mais baixa, ficando em apenas 8,9%. H um alerta para a
urgncia de alterao deste quadro de desigualdade, pois as mudanas que foram notadas
no pas representaram um significativo mas pequeno avano, ora em relao situao
anterior, ora em relao a outros contextos nacionais.
Ainda no que se refere aos espaos de participao inovadores surgidos no quadro recente
da poltica brasileira, o captulo Desenho, contexto e qualidade deliberativa em conferncias
nacionais: uma anlise dos debates e proposies sobre o sistema penitencirio na 1a Conferncia
Nacional de Segurana Pblica mapeou e buscou salientar os pontos relevantes do processo
de construo desta conferncia no que se refere especificamente ao tema do sistema
penitencirio. O objetivo aqui foi entender, entre outras preocupaes, como a participao
social neste empreendimento conferencial poderia contribuir efetivamente para a construo
de polticas pblicas neste espinhoso tema.
Alguns resultados devem ser destacados como importantes para o xito da conferncia.
A pluralidade de atores participantes, visto que a representao se deu com a participao de
40% da sociedade civil, 30% de trabalhadores da segurana pblica e 30% de gestores, sendo
que os representantes da sociedade civil e dos trabalhadores foram escolhidos por eleio, e os
representantes dos gestores por indicao.
A legitimidade das demandas foi um fato inconteste do processo de discusso. Vrias das
propostas consideradas de carter estratgico pelos grupos de trabalho (GTs), numa primeira
etapa de preparao regional da conferncia, quando, a seguir, foram discutidas e votadas
em sesses plenrias, no tiveram votos suficientes para serem consideradas prioritrias.
Contudo, questes importantes mas no estratgicas , por refletirem demandas
e interesses de grupos sociais especficos, tiveram grande receptividade na plenria geral e,
portanto, votos suficientes para se tornarem prioritrias. Enfim, foi durante as reunies
e discusses ocorridas na conferncia nacional que as prioridades se revelaram em profundidade
para os vrios grupos regionais.
Quanto qualidade dos desafios programticos reivindicados ao longo do processo
conferencial, a investigao aponta para uma evidente maturidade da experincia. As razes
apontadas foram: i) viso abrangente do problema penitencirio, principalmente no que
diz respeito discusso sobre os direitos dos apenados relacionados com educao, sade,
545
trabalho e renda, acesso justia, assistncia social e ao voto; ii) preocupaes estratgicas
em temas estruturantes como fiscalizao, controle e participao, gesto estadual, poltica
nacional, e diversidade e direitos humanos; e iii) criatividade das propostas, principalmente
no que se refere a iniciativas que envolvem articulaes entre poder pblico e sociedade civil.
Por fim, para reforar o quadro analtico da segurana pblica no Brasil, o captulo
As polcias estaduais brasileiras: o desafio da reforma traz uma abrangente investigao de
modelos de policiamento, visando contribuir para o aprimoramento de polticas pblicas
nesta rea. Duas contribuies mais significativas do captulo podem ser explicitadas aqui.
Uma diz respeito disponibilizao de informaes recentes sobre o nmero de policiais
militares e civis por Unidade da Federao, bem como o gasto na manuteno destes aparatos
policiais. So, pois, estatsticas relevantes para a compreenso do objeto de anlise e para a
tomada de deciso acerca de eficincia e efetividade da ao policial.
A outra contribuio relevante est no contraste analiticamente operado entre o modelo
tradicional de polcia do tipo weberiano, com estrutura formal de controle hierrquico,
de modo a filtrar presses que vm do seu exterior e geram desvios e corrupes e o
modelo de polcia comunitria que, diferentemente, tem uma relao muito aproximada
com a comunidade em busca da soluo de conflitos. Neste ltimo caso, o contato e a
proximidade com a populao local so prticas e comportamentos a serem cultivados para
a boa performance da fora policial na obteno de segurana pblica.
A discusso acerca de uma relao mais aberta da fora policial com a sociedade est
centrada em apostas como maior accountability, mais transparncia na tomada de deciso
e ampliao de espaos democrticos internamente s instituies de segurana. No texto,
afirma-se que um novo modelo de policiamento pressupe, portanto, uma mudana
institucional profunda, no sentido de promover o incremento do desempenho das instituies
policiais por meio da democratizao de seus procedimentos e pela adoo de um modelo de
gesto baseado em resultados.
O captulo, enfim, atualiza informaes para o debate contemporneo e o ilumina
sobremaneira ao trazer para o centro da questo a mudana de abordagem da segurana
pblica, de um modelo mais fechado, pouco democrtico e autocentrado em suas prprias
regras de atuao, para as vantagens de outro modelo, desta vez, mais aberto, participativo e
democrtico.
Em sntese, para alm das contribuies especficas que a anlise empreendida em
cada captulo realiza, o conjunto dos trabalhos aponta para movimentos e buscas, com
suas tenses e impasses, visando concretizao dos ideais democrticos que orientaram
os trabalhos constituintes. Assim, se, por um lado, descentraliza-se a administrao pblica
conferindo-se aos municpios maiores responsabilidades, por outro, passa-se a enfrentar o
desafio de articular suas aes e produzir servios e polticas pblicas com maior coordenao
entre os entes federados. Ocorre que municpios, estados e o prprio governo federal j no
tomam suas decises sob o arranjo no qual o Poder Executivo e, dentro dele, seus tecnocratas
546
Sumrio Analtico
possuem significativa autonomia. Por fora da busca de aprofundamento democrtico, cada

uma destas instncias do Estado apresenta-se condicionada por novas arenas decisrias, nas
quais no apenas o setor pblico est representado, mas tambm setores da sociedade civil.
Longe de representar uma soluo pronta, as novas institucionalidades polticas mostram
a necessidade de aperfeioamentos na trajetria por maior democratizao das aes do Estado
brasileiro. Nesse aspecto, a anlise da 1a Conferncia Nacional de Segurana Pblica revela,
de forma mais especfica, as potencialidades, desafios e dificuldades desses inovadores espaos
de participao. Dessa forma, o problema no apenas articular entes federados autnomos,
mas possibilitar a conexo de preferncias que se manifestam de vrias formas em diferentes
instncias decisrias.
Para concluir o mosaico de questionamentos que os captulos levam o leitor a realizar
e articular, a anlise da (baixa) representao feminina no Legislativo federal mostra que o
aprofundamento democrtico exige, alm da criao e aperfeioamento de novas formas de
participao, a reflexo sobre os mecanismos e os espaos tradicionalmente consagrados da
democracia representativa.
547
Captulo 20
COOPERAO FEDERATIVA: A FORMAO DE

CONSRCIOS PBLICOS NO BRASIL*
1 APRESENTAO
No desenho institucional resultante das diretrizes estabelecidas pela Constituio Federal
de 1988, a articulao entre os entes da Federao brasileira se apresenta na forma de um
conjunto superposto de arenas de negociao, coordenao e produo de polticas e servios
pblicos, ramificados horizontal, vertical e setorialmente em cada nvel de governo ou rea de
atuao pblica. A figura resultante encontra-se em constante transformao, impulsionada
por variados interesses a partir dos quais algumas vezes se instaura competio, em outras,
cooperao , no relacionamento entre os entes federados. Este entrelaamento das dinmicas
setoriais com os nveis de governo produz resultados nem sempre satisfatrios.
Ainda que os avanos, nos ltimos cinco anos, sejam animadores, as tendncias
presentes apontam para novas e maiores exigncias de articulao federativa, em pelo menos
duas vertentes. Em primeiro lugar, a diversificao nas preferncias dos cidados, do lado
da demanda, e o constante desenvolvimento tecnolgico, do lado da oferta, produzem uma
crescente complexificao na prestao de servios pblicos, e requerem constantemente a
adoo de novas institucionalidades destinadas sua proviso, em detrimento dos arranjos
anteriormente consolidados. Em segundo lugar, o crescimento no nmero de entes federados
adiciona permanentemente novos atores ao processo de negociao, demandando uma
atualizao do pacto federativo sobre novas bases. Alm da criao dos estados do Amap,
Rondnia, Roraima e Tocantins, o perodo posterior Constituio Federal de 1988
conheceu uma forte elevao no quantitativo de municpios que, entretanto, se encontra
momentaneamente contida, desde a Emenda Constitucional no 15, de 1996, a qual transferiu
Unio o poder de legislar sobre a formao de novas municipalidades.
Como consequncia desse quadro, os gestores pblicos tero que, cada vez mais, considerar
a articulao entre as diferentes polticas pblicas adotadas em distintos nveis de governo, de
forma a se potencializarem os resultados. Os casos das medidas preventivas de sade pblica e
das redes de ateno primria, secundria, terciria e quaternria constituem exemplos bvios
desta necessidade crescente. Alm destes, certamente os servios de planejamento territorial,
saneamento, meio ambiente e transportes, entre outros, demandaro uma maior coordenao
por parte de seus responsveis. Esta necessidade de uma adequada composio federativa
* Agradece-se a constribuio dos assistentes de pesquisa do PNPD no Diest Ligier Modesto Braga, Mariana Sena Lara e Natlia Silveira para a
elaborao deste captulo.
impe o desafio de avaliar os resultados alcanados pelos instrumentos atuais, com vistas ao
seu aperfeioamento, complementao ou substituio.
Neste texto, busca-se contextualizar a dinmica de interao cooperativa entre os entes
federados na promoo de polticas e proviso de servios pblicos. Em seguida, observa-se a
trajetria recente do mais importante instrumento legal de coordenao federativa cooperativa: o
consrcio, em especial o consrcio pblico. Para tanto, utilizam-se os dados produzidos pela Pesquisa
de Informaes Bsicas Municipais (MUNIC), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), entre 2005 e 2009. Este perodo de observao no casual, pois reflete diretamente os
efeitos da Lei federal no 11.107, de 6 de abril de 2005, que regulamentou os consrcios pblicos.
2 TRAJETRIA BRASILEIRA NA FORMAO DE ARRANJOS FEDERATIVOS
COOPERATIVOS
Cada uma das 28 federaes existentes hoje no mundo1 apresenta um arranjo institucional
absolutamente nico, combinando uma maior ou menor centralizao de competncias e de
recursos financeiros. A concertao entre estas duas variveis gera, ao menos, quatro modelos
de organizao federal.
O primeiro modelo o da concentrao de competncias e recursos financeiros em um
ente nacional. Esta soluo pouco representativa de modelos federais de organizao do
Estado, e mais comum aos estados unitrios.
No segundo modelo, existe uma concentrao de competncias em um ente nacional,
mas a implementao das polticas pblicas e os recursos financeiros correspondentes so
descentralizados para um ente subnacional. No Brasil, o Programa Bolsa Famlia constitui um
bom exemplo deste tipo de arranjo.
No terceiro modelo, a competncia do ente subnacional, mas a implementao das
polticas pblicas delegada a um ente estatal superior. So exemplos desta possibilidade
os servios de trnsito, desde a edio do Cdigo de Trnsito Brasileiro (CTB), em 1996.
Embora a poltica de trnsito seja de competncia municipal, pode haver necessidade de que
o governo estadual, por meio da polcia militar, atue em sua implementao.
Por fim, o quarto modelo caracteriza-se pela concentrao de competncias e recursos
financeiros nos entes subnacionais, como era o caso no Brasil, durante a Repblica Velha.2
Esquematicamente tem-se o seguinte quadro:
Responsabilidade por implementar a poltica pblica
Responsabilidade por regulamentar a poltica pblica
Forma
Centralizada
Descentralizada
Centralizada
Descentralizada
1. ANDERSON, G. Federalismo: uma introduo. FGV, IDESP, 2009.

2. Nesse perodo, os governos estaduais possuam grande autonomia para formular polticas e, especialmente, naquelas economias estaduais com
maior capacidade exportodara, dispunham dos recursos para implement-las.
552
Cooperao Federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil
Na trajetria brasileira, dos anos 1970 at hoje, observa-se em vrias reas de poltica
pblica deslocamentos do primeiro para o segundo e quarto quadrantes. Ou seja, muitas
polticas pblicas passaram a ser oferecidas de forma descentralizada, ainda que regulamentadas
centralmente, ou regulamentadas e executadas localmente.
Todavia, dizer que a regulamentao ocorre de forma centralizada no significa
necessariamente que esta seja de competncia privativa do governo federal, pois a
Constituio Federal de 1988 prdiga na atribuio de competncias comuns que implicam
o envolvimento dos diversos nveis de governo. No regime de competncia comum, compete
Unio estabelecer as normas gerais, que podem ser suplementadas por normas estaduais e
municipais. possvel tambm que, nas hipteses de competncia privativa ou de competncia
comum, a Unio compartilhe o seu poder decisrio com os estados e os municpios, mediante
a participao em conselhos nacionais de polticas pblicas, por exemplo.
Os servios de sade pblica, a partir do modelo adotado pelo Sistema nico de Sade
(SUS), constituem um paradigma de poltica pblica cuja execuo est a cargo dos governos
locais, mas que regulamentada de modo centralizado. Por sua vez, a poltica de transporte
urbano, que j foi uma esfera de deciso do governo federal, passou a ser regulamentada e
implementada pelos municpios, aps a Constituio Federal de 1988.
A criao de mecanismos de articulao federativa pode servir tanto para criar
cooperao, quando se incentivam os entes federados a agirem em favor de interesses comuns,
quanto para gerar coordenao, hiptese na qual se estabelece taxativamente quando, como
e o que cada ente far. Entretanto, a simples predisposio para agir cooperativamente no
suficiente para a produo de resultados satisfatrios. No mesmo sentido, instrumentos
de coordenao no garantem resultados socialmente desejveis, pois sempre possvel que
as aes adotadas sejam contraditrias entre si ou contrrias aos interesses dos cidados.
Logo, instrumentos de cooperao e coordenao tm seu efeito positivo potencializado
num ambiente democrtico, no qual a poltica deve se submeter escolha dos eleitores e s
preferncias dos cidados.
Por seu turno, agentes polticos no exerccio do mandato so constrangidos por regras que
limitam o campo das aes possveis e os resultados por elas produzidos. Consequentemente,
analisar a cooperao e a coordenao federativa no Brasil implica conhecer as regras dentro
das quais estas aes ocorrem. Entre os principais instrumentos de articulao federativa
para a produo de polticas e a proviso de servios pblicos encontra-se a Lei federal no
11.107/2005, conhecida como Lei de Consrcios (LC).
Para melhor entender a contribuio da LC cooperao e coordenao entre entes
federados preciso entender o quadro institucional maior dentro do qual se organiza o
federalismo brasileiro, especialmente a distribuio de competncias e recursos financeiros.
A Constituio Federal de 1988 imprimiu forte impulso descentralizador organizao
estatal brasileira, transferindo aos municpios responsabilidades inditas quanto formulao
e implementao de polticas pblicas. Todavia, no que pese o sentido cooperativo existente
553
na atribuio de competncias concorrentes entre a Unio, os estados-membros e os municpios, no estavam previstos mecanismos para induzir a cooperao. Ou seja, faltavam os
instrumentos formais necessrios coordenao federativa.
Apenas em 1998, com a edio da Emenda Constitucional no 19, abriu-se o caminho superao da fragilidade institucional dos arranjos cooperativos, com a introduo da seguinte regra:
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os
consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal
e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
Atualmente, vive-se um perodo em que h um expressivo crescimento no nmero de

consorciamentos entre entes federados no pas. Porm, a busca pela construo de arranjos
cooperativos entre municpios bastante anterior a este momento. J na dcada de 1960,
com a criao do Consrcio de Promoo Social da Regio de Bauru (SP) e, na dcada
seguinte, do Consrcio do Vale do Paraba (SP), observa-se um esforo de articulao entre
administraes pblicas, mormente em nvel local. Contudo, percebe-se que estas primeiras
experincias possuam um carter menos orientado prestao de servios pblicos especficos, buscando especialmente a integrao e o desenvolvimento regionais. Em alguma medida,
pode-se dizer que a experincia do Consrcio Intermunicipal Grande ABC (SP), de 1990,
certamente o mais documentado, um herdeiro do modelo adotado naquelas primeiras iniciativas associativas. Os elementos inovadores da experincia do ABC esto ligados, por um
lado, abrangncia de sua atuao que abarcou tambm polticas sociais, infraestrutura e
desenvolvimento local e regional , e, por outro lado, incorporao de novos atores, como
o governo estadual e setores organizados da sociedade civil.
Nos anos 1980 e 1990 inicia-se o processo de consorciamento para a prestao de servios
pblicos, com destaque para a rea de sade, cujas iniciativas so at hoje as mais expressivas
em quantidade. Entre os consrcios surgidos naquela poca, destaca-se o Consrcio Intermunicipal de Sade de Penpolis (SP), criado em 1986. Cabe observar que os consrcios de sade
representavam muito mais que o resultado da iniciativa pioneira de alguns prefeitos, expressando
tambm o esforo dos governos estaduais e a experincia de articulao preexistente entre os
gestores pblicos desta modalidade de servio, que desde o movimento da reforma sanitria
dos anos 1970/1980 passaram a ver a coordenao federativa como um meio para serem contornados os problemas decorrentes da excessiva centralizao, caracterstica da ditadura militar.
Esta conjuno de fatores tornou-se ainda mais favorvel a partir da descentralizao propiciada
pela Constituio Federal de 1988, e da consequente criao do SUS (Lei federal no 8.080/90).
Portanto, no se deve desprezar a importncia da ao concertada dos vrios atores sociais envolvidos na construo de um contexto favorvel ao crescimento dos consrcios de sade no Brasil.
Apesar da forte expanso verificada a partir dos anos 1980, o instrumento jurdico sobre
o qual essas iniciativas de cooperao encontravam-se fundadas era extraordinariamente frgil. Grande parte dos consrcios de sade era instituda por meio de convnios e adotava a
554
forma da associao civil de direito privado. Como observou Cunha (2004), esse procedimento tem levado a uma situao contraditria, uma vez que a soma de uma pessoa jurdica
de direito pblico com outra pessoa jurdica de direito pblico resulta numa pessoa jurdica
de direito privado.
O convnio entre organizaes pblicas constitui uma modalidade de contrato administrativo que pode ser denunciado por qualquer uma das partes, a qualquer tempo, com poucas
possibilidades concretas de obter-se o seu cumprimento compulsrio (enforcement) por meio
judicial. Logo, os consrcios de sade fundados em convnio constituam entes precrios,
totalmente dependentes da vontade poltica dos governantes e sujeitos a perodos de forte
mobilizao ou de total paralisia. Procurando superar estes problemas, a LC atribuiu aos
consrcios pblicos o carter de pessoas jurdicas de direito pblico e tornou bastante mais
difcil para um dos partcipes a denncia do acordo, a recusa em participar efetivamente ou
em aportar recursos financeiros.
Comumente, os consrcios so pensados como meios para os pequenos municpios
prestarem servios que, dada a escala dos investimentos, no seriam economicamente viveis se oferecidos isoladamente. Todavia, a experincia recente tem revelado que a estratgia
de consorciamento tem servido tambm como um instrumento para a descentralizao de
servios pblicos estaduais. Este o caso do Paran, onde, por iniciativa do governo estadual, 325 dos 399 municpios associaram-se em 20 grandes consrcios de sade, conforme
mostrado no mapa 1.
Mapa 1
Diviso de consrcios de sade institudos no Paran
Fonte: Cezar e Andrade (2008).
No setor de sade pblica, desde a Emenda Constitucional no 29/2000, que estabeleceu

o patamar mnimo de investimento que cada nvel de governo deve destinar ao setor, houve
uma inverso entre os principais financiadores do servio, com os estados e os municpios
555
assumindo uma maior participao, se comparados Unio. Enquanto nos anos 1990 a participao da Unio no financiamento da sade era de 70%, em 2003 encontrava-se reduzida
a 50%. A despeito deste aumento na participao dos entes subnacionais, o governo federal
ainda concentra a normalizao do setor, definindo os parmetros orientadores da poltica de
sade no Brasil.
Em 2006, d-se um novo passo no arranjo institucional do setor de sade pblica, com
a instituio dos colegiados de gesto regional (CGR, criados pela Norma Operacional Bsica
1/06 do SUS). Trata-se de espaos destinados articulao tcnica e poltica entre os gestores
do servio, para a identificao de prioridades e a pactuao de solues, visando organizao de redes regionais de ateno sade integradas e resolutivas.
3 CARACTERSTICAS RECENTES DO CONSORCIAMENTO NO BRASIL
A principal inovao da LC a adoo de mecanismos que emprestam maior confiana ao
compromisso firmado pelos entes federados quando do estabelecimento de um consrcio
pblico. Dois elementos da nova legislao expressam este objetivo. Em primeiro lugar, a
obrigatoriedade de que o protocolo de intenes firmado entre os entes federados receba
a aprovao dos respectivos poderes legislativos, o que lhe confere maior publicidade
e comprometimento poltico. Em segundo lugar, a substituio do convnio por uma
nova modalidade de contrato administrativo, denominada contrato de consrcio pblico,
cercada de maiores garantias legais quanto possibilidade de denncia unilateral ou
incumprimento pelos contratantes.
A observao dos dados disponibilizados pela MUNIC no perodo compreendido entre
2005 e 2009 aponta fortes evidncias da efetividade da nova lei, ao revelar um avano expressivo na quantidade de consrcios pblicos, no seu escopo de atuao e na sua distribuio
espacial. Utilizando-se esta base de dados, com os grficos e mapas a seguir procura-se delinear a incidncia de consorciamentos em relao ao total de municpios brasileiros.
Iniciando-se a observao pelos totais gerais nacionais, por tema e regio, constata-se que
o setor de sade pblica continua sendo a principal rea na qual os municpios se consorciam,
embora o setor de meio ambiente tenha apresentado o maior crescimento relativo, saltando
de 7% do total de municpios, em 2005, para mais de 18% em 2009. Em sentido contrrio,
o setor de transporte exibiu reduo no quantitativo de consorciamentos, de 5% para 4% do
total de municpios brasileiros.
556
Grfico 1
Evoluo percentual do consorciamento por setor de atuao
Fonte: IBGE (2009).
Cruzando-se as reas de atuao com a distribuio espacial, tem-se que as regies Sul e
Sudeste apresentam alta incidncia de consrcios na rea de sade pblica, comparativamente
s demais, nas quais outros setores ganham importncia. Assim, o Centro-Sul apresenta a
maior incidncia de consorciamento, mas este se concentra no setor de sade pblica. Por sua
vez, as demais regies brasileiras, em que pese a menor incidncia de consrcios, ostentam
uma distribuio setorial mais homognea.
Grfico 2
Modalidade de consorciamento porcentagem, por regio, do total de municpios participando de

consrcios (2009)
Fonte: IBGE (2009).
557
Quando os dados so desagregados por faixas de populao dos municpios

participantes, observa-se que a sade pblica apresenta um padro bastante diferenciado
dos demais setores. Ainda que exista uma tendncia de maior participao em consrcios
pblicos medida que a populao do municpio cresce, na sade pblica constata-se
exatamente o oposto. Em outras palavras, municpios de menor populao tendem a
consorciar-se mais na rea da sade pblica, comparativamente aos grandes municpios.
Uma hiptese plausvel para se explicar este fato, coerente com boa parte da literatura
especializada, que a produo dos servios de sade caracteriza-se por retornos crescentes
de escala, incentivando a associao dos pequenos municpios. Os grandes municpios,
por sua vez, tm condies de montar sozinhos a sua rede de servios, com custos mdios
relativamente mais baixos.
Grfico 3
Modalidade de consorciamento porcentagem do total de municpios participando de consrcios, por
faixa de populao (2009)
Fonte: IBGE (2009).
interessante observar que o consorciamento ocorre em municpios pertencentes

a todas as faixas populacionais, inclusive nos grandes, o que demonstra a possibilidade de
existirem ganhos de escala para municpios de qualquer dimenso populacional, ou novas
oportunidades oferecidas pela LC.
558
Grfico 4
Evoluo da porcentagem de municpios consorciados em sade, por faixa populacional (2005 e 2009)
Fonte: IBGE (2009).
O mesmo no se d com a nica rea na qual se observou reduo no volume de

consrcios: a de transporte. Nesta, verifica-se uma reduo na proporo do total de municpios
consorciados em todas as cidades com menos de 500 mil habitantes, ocorrendo crescimento
apenas entre aqueles acima deste patamar. A realidade revelada pela MUNIC indica, neste
caso, uma tendncia duplamente preocupante. De fato, por um lado, o servio de transporte
ser potencialmente melhor quanto mais integradas forem as solues oferecidas pelos gestores
dos entes municipais cujas competncias esto territorialmente circunscritas, uma vez que a
finalidade deste servio articular pessoas e atividades geograficamente distribudas. Por outro
lado, a fragmentao da ao destes mesmos entes representa uma perda de oportunidade de
solues de maior envergadura, pois uma das fontes de financiamento deste setor, a Contribuio
de Interveno no Domnio Econmica (Cide)-combustveis, extremamente pulverizada.
Grfico 5
Evoluo da porcentagem de municpios consorciados em transportes, por faixa populacional (2005 e 2009)
Fonte: IBGE (2009).
559
Alm da dimenso espacial, os dados disponveis na MUNIC permitem observar

a frequncia e as reas nas quais os municpios se consorciam. Assim, existem municpios
consorciados com diferentes municpios em apenas um tema, enquanto outros consorciam-se
duas, trs ou mais vezes, entre si ou com outros municpios. Quando se combinam estas duas
informaes, por um lado constata-se que, entre os municpios que participam de mais de
um consrcio, cerca de 50% o fazem em sade, e pouco mais de 30% em meio ambiente.
Por outro lado, v-se que poucos municpios o fazem nas demais reas. Logicamente, a
incidncia de consrcios tende a se tornar mais equitativa, medida que o municpio vai
participando de mais iniciativas desta natureza, embora a sade e o meio ambiente permaneam
as mais frequentes, mesmo quando se atingem faixas mais altas de consorciamento.
Grfico 6
Frequncia e modalidade de consorciamento intermunicipal (2009)
Fonte: IBGE (2009).
O mapas 2 e 3 apresentam a combinao entre a frequncia do consorciamento e a sua localizao

no territrio brasileiro nos dois momentos de observao, 2005 e 2009. A comparao demonstra
a notvel expanso do processo de consorciamento entre municpios nas regies Norte e Nordeste.
Mesmo assim, ainda havia em 2009 uma forte heterogeneidade entre as regies e os estados
brasileiros. Percebem-se, ainda, heterogeneidades intrarregionais e interestaduais. Como exemplos
do primeiro caso, destaca-se a baixa incidncia de consrcios nos estados do Piau e do Maranho,
relativamente ao padro nordestino, bem como a alta ocorrncia de consrcios em Minas Gerais
e no Paran. de se destacar tambm a diferena entre os estados do Mato Grosso e do Mato
Grosso do Sul: mesmo com uma origem comum, os municpios do primeiro se consorciam com
uma frequncia visivelmente maior que os seus vizinhos do sul. No segundo caso, h os estados
da Federao que apresentam um padro heterogneo dentro do seu prprio territrio, ou seja,
onde existem reas em que alguns municpios participam de muitos consrcios e outras nas quais
os municpios no se consorciam nem uma nica vez. o que ocorre no Acre e no Par.
560
Mapas 2 e 3
Frequncia de consorciamentos por municpio (2005 e 2009)
Fonte: IBGE (2009).
O quadro de consorciamento modifica-se consideravelmente quando se observam a

frequncia e a modalidade dos consrcios que os municpios estabelecem com a participao
dos governos estaduais. Entre os municpios que apenas participam de um consrcio, o
grupo mais frequente o do meio ambiente, o que no chega a ser to distinto do padro
observado entre os consrcios puramente intermunicipais. Contudo, nesta categoria
de consorciamento o segundo tipo prevalente o da educao, tema absolutamente
inexpressivo se observados os parmetros anteriores, e a sade pblica aparece apenas em
quarto lugar, junto com a habitao. Quando se avana para faixas de maior incidncia
de consrcios envolvendo municpios e estados membros, observam-se diferenas ainda
maiores se comparadas situao dos consrcios exclusivamente municipais. Em todas
as demais faixas o tema da educao o de maior incidncia. Os dados parecem revelar
necessidades distintas de consorciamento envolvendo os governos municipais e estaduais
em relao quelas que envolvem apenas as prefeituras. Por fim, quando se observam os
consrcios nos quais o governo federal est envolvido, o padro de consorciamento tende
a se aproximar daquele de que os governos estaduais participam.
561
Grfico 7
Frequncia e modalidade de consorciamentos entre municpios e governos estaduais
Fonte: IBGE (2009).
Grfico 8
Frequncia e modalidade de consorciamentos entre municpios e governo federal
Fonte: IBGE (2009).
562
4 CONSIDERAES FINAIS
O desenvolvimento do federalismo brasileiro marcado por processos de centralizao e
descentralizao de recursos e competncias. Desde 1988, observa-se vigoroso impulso descentralizador, que tende a se fortalecer em funo do crescimento populacional e da existncia
de municpios territorialmente muito extensos.
O protagonismo assumido pelas administraes pblicas locais, sobretudo municipais, associado complexificao da sociedade brasileira e ao avano tecnolgico no campo dos servios
pblicos, vem tornando a articulao federativa uma exigncia na busca de resultados eficientes.
Todavia, em que pese o histrico de experincias cooperativas entre entes federados, o
arranjo institucional disponvel at 2005 tornava frgil qualquer ao, pela precariedade dos
mecanismos de enforcement do compromisso assumido pelas partes. Nesse ano, o pas passou a
ser dotado de uma nova norma legal, que instituiu a figura do consrcio pblico, para o qual
instrumentos mais poderosos de comprometimento dos entes consorciados foram estabelecidos.
A observao dos dados da pesquisa de informaes bsicas municipais, entre os anos de
2005 e 2009, revela indcios sugestivos do impacto da nova legislao.
Por um lado, h reduo das desigualdades inter-regionais quanto ao processo de consorciamento,
embora as regies Norte e Nordeste ainda apresentem defasagem em relao s regies Sul e Sudeste.
Por outro lado, nota-se uma forte concentrao do consorciamento intermunicipal na
rea de sade pblica, relativamente s demais. Observando-se especificamente este setor,
chama especial ateno a tendncia de municpios pequenos e mdios consorciarem-se mais
que os grandes, enquanto nas demais verifica-se a tendncia oposta.
Por fim, observa-se que h uma expanso do total de consrcios em todas as reas de
atuao, exceto na de transporte.
Em resumo, a figura dos consrcios, especialmente os pblicos, parece possibilitar a
constituio de uma instncia de articulao federativa capaz de se contrapor excessiva
fragmentao da administrao pblica brasileira no exerccio de suas competncias constitucionais. Contudo, como qualquer instituto, deve ser acompanhado, analisado e observado em
suas primeiras iniciativas, de modo a julgarem-se suas potencialidades e limites.
REFERNCIAS
CEZAR, E. S.; ANDRADE, C. C. Consrcio intermunicipal de sade: uma opo dentro do Sistema nico de Sade. Revista Eletrnica Lato Sensu, Escola de Governo do Paran, 5a Ed., 2008.
CUNHA, R. E. Federalismo e relaes intergovernamentais: os consrcios pblicos como
instrumento de cooperao federativa. In: IX Congreso Internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la administracin pblica. Madrid, Espaa, 2004.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Pesquisa de
Informaes Bsicas Municipais 2009. Diretoria de Pesquisas, Coordenao de Populao e Indicadores Sociais, 2009.
563
Captulo 21
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil:

caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas*
1 Apresentao
Desde a promulgao da Constituio Federal de 1988, ocorreram, de forma acentuada,
mudanas nas formas de interao do Estado com a sociedade brasileira. Entre tais mudanas, merece destaque o processo de constituio, disseminao e operao de instituies
participativas formas diferenciadas de incorporao de cidados e associaes da sociedade
civil na deliberao sobre polticas (AVRITZER, 2009). Instituies como conselhos gestores
de polticas pblicas, conferncias, participao cidad na definio do oramento pblico,
entre outros, nos trs nveis de governo, permitem a incorporao de uma dimenso at ento
ausente da democracia representativa: processos deliberativos que transcendem os momentos
eleitorais e propiciam alternativas de incluso dos interesses dos grupos organizados no cotidiano da esfera poltica, fomentando, ao mesmo tempo, a organizao poltica destes grupos
e criando novas formas de mediao representativa entre Estado e sociedade.1
Essas formas de participao poltica so consideradas instituies por envolverem
conjuntos de normas e procedimentos que estruturam a ao social e poltica (POWELL e
DIMAGGIO, 1991; HELMKE e LEVITSKI, 2006), tal como instituies polticas mais
tradicionais (eleies, casas legislativas etc.). Alm disso, instituies participativas, por meio
de suas instncias representativas formalmente organizadas e vinculadas a estruturas do
Estado , proporcionam a vocalizao de demandas, discusso pblica e formao de acordos
a partir da contribuio de cidados e grupos organizados da sociedade.
As instituies participativas no Brasil tm hoje inegvel importncia na realidade dos
governos, na medida em que vm se disseminando desde o lanamento de suas bases legais em
1988, e tm sido integradas de forma gradual e orgnica ao processo de concepo, execuo e
controle de polticas pblicas, seja por meio da estruturao de sistemas nacionais de polticas
* Os autores agradecem aos pareceristas e pesquisadores da Diretoria de Polticas e Estudos do Estado, das Instituies e da Democracia (Diest) do
Ipea pelos comentrios e sugestes de reviso, e equipe da Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica pelo franqueamento do acesso aos dados
sobre instituies participativas no governo federal, e pelos dilogos fecundos, sugestes de aprimoramento e revises a este captulo.
1. De acordo com Avritzer (2009), instituies participativas podem se diferenciar em ao menos trs formas por meio das quais os cidados ou
associaes da sociedade civil interferem no processo de tomada de deciso poltica: i) desenho participativo de baixo para cima (por exemplo:
oramentos participativos); ii) desenho de partilha do poder (tais como conselhos); e iii) desenho de ratificao pblica (por exemplo, participao
na elaborao de alguns planos diretores).
pblicas, seja por meio da vinculao de instituies participativas a instrumentos regulares e

estveis de financiamento. Tendo em vista o desenvolvimento do processo de participao no
Brasil e a sua institucionalizao (ao menos do ponto de vista formal), observados nas ltimas
duas dcadas, pode-se falar na existncia de um original sistema participativo, dotado de formas normativas e organizacionais desenhadas para promoverem a participao dos cidados
nas decises sobre polticas (S E SILVA, LOPEZ e PIRES, 2010).
A emergncia e a consolidao de instituies participativas no Brasil tm suscitado
ampla produo acadmica sobre suas origens e implicaes tericas, bem como sobre seu
potencial de aprofundar a democracia brasileira (AVRITZER, 2002 e 2009; AVRITZER e
NAVARRO, 2003; DAGNINO, 2002; Gurza Lavalle e VERA, 2010; entre outros).
O objetivo deste captulo, entretanto, diferente. Trata-se de um esforo de sistematizao
e apresentao de dados capazes de retratar o atual panorama das instituies participativas
no Brasil, com destaque para a esfera federal, instncia sobre a qual so escassos estudos mais
abrangentes. Assim, neste captulo, apresentam-se a evoluo e as caractersticas das instituies participativas que ganharam corpo junto estrutura formal do governo federal nos
ltimos anos, para que, a partir de um retrato mais preciso de seu conjunto, possa-se avaliar
as condies de seu aprimoramento.
O governo federal brasileiro vem vivenciando, nas ltimas dcadas, forte expanso de
formas de participao social, que incluem conselhos, conferncias, comisses, consultas e
audincias pblicas. Em particular, nos oito anos do governo Lula, houve um movimento de
reformulao2 de conselhos de polticas pblicas j existentes, criao de novos conselhos em
reas de menor tradio de participao, realizao de um expressivo conjunto de conferncias que tm sido pea fundamental para ordenar polticas prioritrias para os ministrios e
informar a agenda decisria do Congresso Nacional , alm da expanso e experimentao de
outras formas de participao, como ouvidorias, mesas de negociao, fruns de debate e o
plano plurianual participativo (Schmidt, 2006). A esfera municipal, por sua vez, tem sido
palco de inovaes e experimentalismos relativos institucionalizao da participao social,
que, em muitos casos, precedem os desenvolvimentos observados no plano federal, os quais
tambm tm sido objeto de acompanhamento e anlise (AVRITZER e NAVARRO, 2003;
AVRITZER, 2007 e 2010a).
A percepo do avano desses experimentos de participao institucionalizada tem
requerido, em paralelo, um conjunto de anlises para compreender a verdadeira natureza
das prticas que ocorrem no interior destas instncias, assim como as condies associadas
sua efetividade. No obstante a disseminao de instituies participativas no Brasil abra
caminhos para o remodelamento das formas tradicionais de participao e para a influncia
dos cidados nos rumos de seu governo, ainda se carece de avaliaes rigorosas sobre o quanto
as decises sobre polticas pblicas so (ou podem ser) influenciadas por canais de cunho
participativo, e sobre quais formas e lgicas regem os processos de representao no interior
2. O termo reformulao concerne a mudanas de diferentes naturezas, entre as quais se incluem: i) alterao do nmero de conselheiros ou redefinio
de sua distribuio entre governo e sociedade civil; ii) diversificao de sua representatividade; e iii) reestruturao de suas competncias e atribuies.
566
Instituies Participativas e Polticas Pblicas no Brasil: caractersticas e evoluo nas ltimas duas dcadas
destas instituies. Faltam, tambm, conhecimentos sobre as condies sob as quais estes
processos ocorrem.3 Se, por um lado, no se deve pressupor que a existncia de instituies
participativas engendrar, naturalmente, prticas participativas assim como a existncia
de procedimentos democrticos, como eleies regulares, no produzem de forma natural
atitudes favorveis democracia ou valores predominantemente democrticos , por outro
lado, a existncia destas instituies uma condio indispensvel para democratizar-se a
democracia brasileira, por assim dizer.
Nesse contexto, com vistas a oferecer subsdios para o debate sobre o tema, o texto
ser estruturado da seguinte forma. A prxima seo, aps esta apresentao, oferece dados
sobre o processo conferencial no nvel nacional, o qual tem suas origens na dcada de 1940,
mas cuja utilizao foi intensificada nas ltimas dcadas. Em seguida, so apresentados
dados originais sobre o conjunto dos conselhos nacionais de polticas pblicas atualmente
vigentes, destacando-se seus perodos e formas de criao, aspectos do seu funcionamento
e dados sobre sua composio. A quarta seo complementa o quadro descrito para a esfera
federal com informaes sobre a disseminao de diferentes instituies participativas
nos municpios brasileiros. Por fim, traam-se algumas concluses sobre a arquitetura
institucional conformada a partir da evoluo recente das instituies participativas,
destacando-se limites e perspectivas para o aprimoramento das polticas pblicas e o
aprofundamento da democracia no Brasil.
2 Conferncias nacionais
As conferncias nacionais so instncias que objetivam debater temas relevantes da poltica
pblica e social e, a partir das discusses, extrair deliberaes e proposies normativas que
informem as instncias decisrias ministrios, secretarias de governo e o Poder Legislativo sobre preferncias consensualizadas entre os diversos setores integrantes da instncia
participativa. As conferncias desempenham um papel importante ao permitir que, dialogicamente, setores expressivos e organizados da sociedade brasileira apresentem a diversidade
de interesses que espelham a multiplicidade de posies e preferncias em temas e questes
especficas, de forma a se tomarem decises que contribuam para aprimorar e desenvolver
polticas especficas na rea em questo. Servem, por isso, como um importante canal para
estreitar a comunicao entre setores sociais e o Estado brasileiro. Ademais, indicam um
avano em relao realizao peridica de eleies para cargos parlamentares e executivos
procedimento cannico da democracia representativa para informar os representantes sobre
preferncias da populao (SCHMIDT, 2006; SILVA, 2009).
Um efeito potencialmente positivo, j aludido, refere-se dimenso subjetiva que a participao dos milhes de indivduos produz para consolidar novos valores na cultura poltica
e para estimular um processo poltico-pedaggico de formao de agentes e lideranas sociais.
A realizao peridica de conferncias em diferentes nveis, englobando diversos grupos pol3. Esforos nessa direo vm sendo realizados por diversos estudiosos do tema (Avritzer, 2010a e 2007; Avritzer e Pires, 2008; Faria e Coelho, 2010;
Cunha, 2010; Pires e Vaz, 2010; Marquetti, Campos e Pires, 2008).
567
ticos e culturais, um estmulo, entre vrios outros, a prticas conducentes a um maior apreo
por valores participativos na esfera pblica.4 Alm disso, a prpria participao teria um efeito
legitimador do sistema poltico brasileiro, com impactos positivos na adeso democracia.
Este no um efeito de somenos importncia, ao considerar-se que um desafio importante
da democracia brasileira ampliar sua legitimidade entre seus cidados. A despeito de ter
havido aumento da adeso ao regime, se comparado a outros pases latino-americanos o grau
brasileiro de adeso ao sistema ainda baixo (MENEGUELLO, 2010).
Entre 1988 e 2009, foram realizadas 80 conferncias nacionais,5 em diferentes reas de
polticas pblicas (quadro 1). Estudo de Pogrebinschi e Santos (2010), que se props analisar
o impacto das decises e diretrizes que resultaram destas conferncias nacionais, indica que
as conferncias tiveram papel relevante para impulsionar a atividade legislativa do Congresso
Nacional, influindo de forma importante na agenda legislativa. O estudo retrata uma desejvel e original integrao entre o Legislativo e aquela instncia participativa. Vale ressaltar que
a integrao entre as instncias participativas e a representao formal nas casas legislativas
um dos desafios das principais democracias contemporneas. O quadro 1 resume informaes sobre as conferncias realizadas, agrupando-as por tema. Este quadro e o grfico 1
evidenciam que nos dois mandatos do presidente Lula (2003-2010) se concentrou a maior
parte das conferncias (68%). Os trs mandatos anteriores, dois do presidente Fernando
Henrique Cardoso (FHC) e um dos presidentes Fernando Collor e Itamar Franco, apresentaram mdias, por mandato, bastante semelhantes, em torno de oito conferncias nacionais.
No governo Lula, a mdia, por mandato, foi de 27 conferncias nacionais.
Alm da realizao de um quantitativo maior de conferncias nacionais e da incluso
de novos temas, nos ltimos dois mandatos presidenciais (2003-2010) foram contemplados
e retomados praticamente todos os temas que j haviam sido objeto de conferncias em
governos passados (quadro 1). Conforme ressaltaram Pogrebinschi e Santos (2010, p. 43), a
partir do primeiro mandato do governo Lula, o processo conferencial passa a ser muito mais
abrangente, pluralizando-se e abarcando uma quantidade muito mais expressiva e heterognea de temas. Segundo indicam os dados, expressiva a incorporao de temticas relativas
aos direitos de minorias nas conferncias nacionais, quase todas realizadas durante o governo
Lula. Assim, as conferncias tm sido um instrumento importante para fortalecer a representao poltica e vocalizao de demandas de minorias polticas e culturais, cujos interesses
4. Dados divulgados pelo governo federal estimam em 5 milhes o nmero de brasileiros que participaram de alguma etapa de conferncia realizada nos ltimos anos (Dulci, 2010). Estudo realizado por Silva (2009) analisou os tipos de atores sociais movimentos sociais, entidades sindicais,
entidades empresariais, organizaes no governamentais, entidades profissionais e sua participao na composio das conferncias realizadas
entre 2003 e 2006.
5. Os dados oficiais do governo federal mencionam 92 conferncias. Contudo, preferiu-se adotar os critrios de seleo de Pogrebinschi e Santos
(2010), o que resulta na excluso de 12 conferncias. Trs critrios qualificam as conferncias, de acordo com aqueles autores: serem deliberativas,
normativas e nacionais. Por deliberativa entende-se uma conferncia que contou com uma programao que previsse um perodo de deliberao
[...] e a realizao de uma plenria final, na qual seus resultados fossem votados e aprovados pelos participantes. O carter normativo definido
pela aprovao de um documento final, seja na forma de um relatrio ou de um conjunto de resolues em separado e que tivesse relao com
as votaes em plenrias temticas, plenria final ou equivalentes. Por fim, o carter nacional observado se a conferncia orientou-se para a
definio de polticas e insumos para polticas de escopo nacional, e se, neste processo, partiu-se de discusses no mbito municipal, passando por
encontros estaduais ou regionais, antes da realizao da conferncia nacional. No perodo anterior a 1988, haviam sido realizadas 12 conferncias,
todas relacionadas ao tema da sade.
568
ou estavam dispersos ou no encontravam canal adequado de representao nas instituies

polticas tradicionais. Alm disso, as conferncias nacionais tm tido importante papel na
estruturao de reas de poltica pblica, catalisando a criao (ou reformulao) de conselhos
setoriais, definindo diretrizes para o setor, e em alguns casos culminando at na constituio
de sistemas nacionais (como no caso da assistncia social).
Quadro 1
Conferncias nacionais: distribuio por grupos temticos e anos de realizao

Grupos temticos
Subtemas
Sade
Sade bucal
Sade do trabalhador
Sade indgena
Sade mental
Sade ambiental
Cincia, tecnologia e inovao em sade
Gesto do trabalho e da educao na sade
Medicamentos e assistncia farmacutica
Gays, lsbicas, bissexuais, travestis e transexuais
Povos indgenas
Polticas pblicas para mulheres
Sade
(9)
Minorias
(9)
Meio ambiente
(1)
Estado, economia e
desenvolvimento
(7)
Educao, cultura,
assistncia social e
esporte
(6)
Diretos da criana e do adolescente

Juventude
Promoo da igualdade racial
Comunidades brasileiras no exterior
Direitos da pessoa com deficincia
Direitos da pessoa idosa
Meio ambiente
2003; 2005; e 2008.
Economia solidria
Aquicultura e pesca
Desenvolvimento rural sustentvel e solidrio
Segurana alimentar e nutricional
Cidades
Segurana pblica
Comunicao
Educao bsica
2006.
2003; 2006; e 2009.
2008.
1994; 2004; e 2007.
2003; 2005; e 2007.
2009.
2009.
2008.
2006.
Educao profissional e tecnolgica

Educao escolar indgena
Cultura
Esporte
Assistncia social
Direitos humanos
(1)
TOTAL
Ano de realizao
1992; 1996; 2000; 2003; e 2008.
1993; e 2004.
1994; e 2005.
1993; 2001; e 2005.
1992; e 2001.
2009.
1994; e 2004.
1994; e 2006.
2003.
2008.
2006.
2004; e 2007.
1997; 1999; 2002; 2003; 2005; 2007;
e
2009.
2008.
2008; e 2009.
2006; e 2008.
2006; e 2009.
Direitos humanos
2009.
2005.
2004; e 2006.
1995; 1997; 2001; 2003; 2005; 2007;
e 2009.
1996; 1997; 1998; 1999; 2000; 2001;
2002; 2003; 2004; 2006; e 2008.
Total de conferncias
20
20
13
13
11
80
Fonte: Pogrebinschi e Santos (2010).

Adaptao dos autores.
569
GRFICO 1
Conferncias nacionais: distribuio por mandato presidencial (1990-2010)
Fonte: Pogrebinschi e Santos (2010).

A par da distribuio das conferncias no tempo, chamam ateno a ampla variedade de

temas abordados e as semelhanas e diferenas entre as conferncias das vrias reas de poltica
pblica. Um primeiro eixo de comparao diz respeito realizao de etapas subnacionais
durante a preparao de conferncias nacionais. Em alguns casos, processos conferenciais
foram precedidos de etapas municipais e estaduais, com a definio de diretrizes e eleio
de delegados e representantes para a etapa nacional, como nos casos das conferncias das
Cidades, Sade e Assistncia Social. Alguns processos conferenciais, como o da Segurana
Pblica e da Juventude, foram alm e incorporaram a realizao de conferncias livres, as quais
poderiam ser convocadas por grupos organizados para a discusso de temas relacionados e a
produo de recomendaes para a etapa nacional. Em outros casos, no se realizaram etapas
subnacionais, limitando-se o processo conferencial ao debate e formulao de propostas
diretamente em nvel nacional, como nas conferncias de Arranjos Produtivos Locais (APLs)
e Cincia, Tecnologia e Inovao (quadro 2). A realizao de etapas subnacionais permite
a mobilizao de atores locais, os quais em muitos casos tm dificuldades de acesso etapa
nacional, e a agregao gradual de posies e proposies que so recebidas no nvel federal,
permitindo o debate e deliberaes que expressem o resultado de todo este processo.
Na mesma linha de anlise, Avritzer (2010b) ressalta os elementos de homogeneidade e
heterogeneidade que marcaram a realizao de conferncias nos ltimos oito anos. Segundo o autor,
as homogeneidades se concentram na forma de convocao e na periodicidade das conferncias.
Quase todas as conferncias foram convocadas por iniciativa do Poder Executivo, exceo da I
Conferncia de Direitos Humanos. A periodicidade pode variar de anual caso das conferncias
dos APLs para quadrienal ou indefinido caso da Conferncia de Cincia, Tecnologia e Inovao
570
(quadro 2).6 No entanto, o padro predominante de periodicidade bienal, prpria dos sistemas
nacionais de gesto da sade e da assistncia social, adotado como padro pela rea de cidades.
Com relao s diferenas entre os processos conferenciais, Avritzer (2010b) argumenta
que estas se devem em grande medida a variaes na tradio de participao da sociedade
civil em cada rea especfica de poltica pblica
Quando analisamos trs critrios a preparao das conferncias em Unidades da Federao; o
carter deliberativo ou consultivo da conferncia; e a existncia e o nmero de resolues se
observam profundas variaes. Nas reas de sade, assistncia social e cidades essas conferncias
envolveram preparao em todos os estados da Federao e no Distrito Federal, produziram resolues e foram deliberativas, nos casos da sade e da assistncia social, e consultivas, no caso das
cidades, ainda que o ministrio tenha assumido o compromisso poltico de implementar as resolues das conferncias. No caso da conferncia dos APLs e da Cincia e Tecnologia no houve
preparao nos 26 estados e tambm no houve recomendaes. Quando examinamos a estrutura
de participao da sociedade civil encontramos um bom elemento explicativo para esse contraste.
No caso da cincia e tecnologia e dos APLs h uma tradio de participao da sociedade civil que
diferente da sade, da poltica urbana e da assistncia social, ainda que exista uma fortssima
organizao social em ambas as reas, formada por associaes cientficas e de economia solidria
(AVRITZER, 2010b, p. 180).
O quadro 2 sintetiza a participao em algumas conferncias realizadas no primeiro

mandato do governo Lula (2003-2006).
Outro aspecto que chama a ateno para as heterogeneidades entre as diversas conferncias o seu grau de institucionalizao e organicidade interna. Enquanto algumas possuem
regimento interno e so convocadas a partir da elaborao de textos-base como as conferncias das Cidades e da Assistncia social , em outras, como as de Cincia e Tecnologia e
APLs (quadro 2), isto no ocorreu. Com relao aos tipos de encaminhamento dos resultados
e decises produzidas nas conferncias, tambm se observa variao em relao produo de resolues e relatrio finais. Conforme apontou Silva (2009), enquanto as resolues
de algumas conferncias foram encaminhadas por meio de reunies interministeriais ou de
designao de responsveis ministeriais em conselhos nacionais, as deliberaes de outras
conferncias no tiveram nenhum encaminhamento, ou seus responsveis no puderam
apontar nenhum procedimento especfico adotado para tal.
6. As conferncias de APLs e de Cincia, Tecnologia e Inovao foram excludas do levantamento realizado por Pogrebinschi e Santos (2010),
sintetizado no quadro 1, por no atenderem aos trs critrios definidos pelos autores como qualificadores de conferncias nacionais. Segundo os
autores, conferncias tm que ser simultaneamente deliberativas, normativas e nacionais (ver a quarta nota de rodap). No entanto, para a anlise
das variaes entre processos conferenciais, tal como realizado no quadro 2, recuperam-se informaes sobre estas conferncias, com o objetivo
de contrast-las com as informaes sobre processos conferenciais mais tpicos, como os das reas de poltica urbana, sade e assistncia social.
571
Quadro 2
Sntese dos elementos participativos de conferncias nacionais selecionadas
Conferncia
Conferncia
das Cidades
Unidades da
Periodicidade
Federao
27
Nmero de
participantes
I Conferncia
Bienal (2003; (2003): 2.066;
2005; e 2007). II Conferncia
(2005): 2.230.
Convocao
Carter Resoluo
Texto-base Regimento
decisrio ou relatrio
Ministrio e
Conselho das
Cidades
Consultivo Sim
Sim
Sim
Consultivo No1
No1
No
Conferncia
de Cincia,
Tecnologia e
Inovao
AproximadaNo houve
mente quinrealizao de
quenal (1985;
etapas subna2001; 2005; e
cionais.
2010).
III Conferncia
(2005): 2.500
participantes
presentes, 12.000
participantes via
internet.
Ministrio
da Cincia e
Tecnologia
Conferncia
dos Arranjos
Produtivos
Locais (APLs)
No houve
realizao de
Anual.
etapas subnacionais.
I Conferncia
(2004): 1.000;
II Conferncia
(2005): 450.
Ministrio de
DesenvolviProposimento, Indstivo
tria e Comrcio
Exterior
No
No
No
IV Conferncia
(2003): 1.035;
V Conferncia
(2005): 2.000.
Lei no
8.742/1993
Ministrio e
Conselho da
Assistncia
Social
Sim
Sim
Sim
Conferncia
da Assistncia Social
27
Bienal (1995;
1997; 2001;
2003; 2005;
2007; e 2009).
Deliberativo
Fonte: Secretaria Nacional de Articulao Social; Avritzer (2010b).

Nota: 1 Em 2005, iniciou-se a preparao de texto-base e resolues para as conferncias de 2005 e 2010.
3 Conselhos nacionais
Os conselhos, vinculados ao Poder Executivo e distribudos pelos trs nveis de governo,
tambm so instncias de participao que auxiliam o poder pblico a planejar, formular e
controlar a execuo de polticas. No nvel federal, existem 61 conselhos (DULCI, 2010),
com os mais diversos formatos, funes e atribuies. Este nmero pode chegar a 109 (SCHMIDT, 2006), dependendo dos critrios de classificao.
A fim de se compreenderem as relaes entre Estado e sociedade mediadas por conselhos
nacionais, adotaram-se trs critrios de seleo, os quais vm sendo utilizados pela SecretariaGeral da Presidncia da Repblica em suas sistematizaes e acompanhamento. A aplicao
destes critrios gera uma amostra de instituies que inclui apenas:
572
conselhos centrais em sua rea de poltica pblica excluem-se conselhos auxiliares

e complementares na execuo de polticas, como conselhos curadores ou conselhos
gestores de fundos, ou de administrao de programas que compem polticas mais
amplas, e os conselhos polticos;
conselhos compostos significativamente pela sociedade civil, tanto numericamente

quanto em seu processo de indicao e nomeao excluem-se conselhos em que o
prprio governo define os representantes da sociedade civil, ou em que a representao desta seja muito reduzida; e
conselhos criados por ato normativo de abrangncia ampla, isto , por decreto presidencial ou lei promulgada pelo Congresso excluem-se conselhos criados por
portarias ministeriais e demais atos de abrangncia limitada.
A adoo desses critrios resulta em 31 conselhos nacionais,7 os quais mobilizam um

total de 1.350 conselheiros titulares (ou mais de 2.700 conselheiros, se forem computados
os suplentes),8 incluindo-se os representantes do governo e da sociedade civil, em reas de
polticas pblicas to diversas quanto sade, educao, assistncia social, recursos hdricos,
aquicultura e pesca, turismo, entre outros. A amostra inclui importantes variaes em relao
a atribuies, natureza e funes desempenhadas pelos conselhos, incluindo: conselhos consultivos e deliberativos, alm daqueles com funo normativa; e conselhos que respondem por
programas, segmentos sociais ou setores especficos. Os conselhos de programas auxiliam no
acompanhamento de aes governamentais especficas, como as aes de combate s drogas
e discriminao, s vezes perpassando distintas reas de polticas pblicas. Os conselhos de
segmentos acompanham polticas para segmentos especficos da populao, como polticas
para mulheres, negros e juventude. Por seu turno, os conselhos setoriais destinam-se a acompanhar as polticas pblicas setoriais de carter universalista, entre as quais se incluem sade,
educao e previdncia social. A listagem completa dos conselhos nacionais que compem a
amostra analisada neste captulo encontra-se no anexo (quadro A.1).
Um primeiro conjunto de dados que emerge da observao dos conselhos diz respeito
ao momento de criao destas instituies (tabela 1 e grfico 2). Percebe-se que a maior parte
dos conselhos nacionais foi criada posteriormente promulgao da Constituio de 1988.
Apenas cinco dos conselhos analisados foram criados anteriormente, o que no surpreende,
pois foi a Constituio que estabeleceu as bases normativas para a expanso dos conselhos.
Alm disso, possvel observar a contnua expanso do nmero de conselhos nacionais nas
duas ltimas dcadas, com destaque para os anos 2000, quando foram criados 16 conselhos.
Tabela 1
Conselhos nacionais criados por perodo (1930-2010)

Dcadas
Quantidade
Mandatos presidenciais
Quantidade
1930-1939
1940-1959
1960-1969
1970-1979
1980-1989
1990-1999
2000-2009
Total
1
0
2
0
2
10
16
31
At 1989
1990-1994
1995-1998
1999-2002
2003-2006
2007-2010
5
4
4
3
13
2
Total
31
Fonte: Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.

Elaborao dos autores.
7. Entre os 31 conselhos da amostra, dois tm a nomenclatura de comisses nacionais, mas foram includos em funo de satisfazerem os critrios definidos.
8. Alguns conselhos podem ter mais de um suplente para cada vaga de conselheiro titular. Apesar de no haver levantamento completo sobre as atribuies de conselheiros suplentes em conselhos nacionais, sabe-se que, em alguns casos, os suplentes desempenham tarefas importantes no funcionamento do conselho e possuem poder de voz nas discusses, embora no de voto, enquanto em outros casos sua participao bastante restrita.
573
GRFICO 2
Conselhos nacionais institudos: distribuio por mandato presidencial

Quando se organizam os perodos de acordo com os ltimos cinco mandatos presidenciais (grfico 2), pode-se verificar que, na gesto de Collor e Itamar (1990-1994) e nos dois
mandatos de FHC (1995-1998 e 1999-2002), houve um crescimento estvel e tmido do
nmero absoluto de conselhos em mdia 3,6 por mandato. Os dois ltimos mandatos presidenciais registram um padro bem diverso: no primeiro governo Lula (2003-2006), atingese um pico com a criao de 13 conselhos, isto , metade de todos os conselhos atualmente
existentes. Criaram-se mais dois no segundo mandato (2007-2010), conformando-se, assim,
mdia de 7,5 conselhos por mandato.9
Existem tambm variaes em relao ao tipo de ato normativo utilizado para a criao
dos diversos conselhos nacionais. Dois teros dos conselhos estudados foram criados por meio
de lei e um tero por decreto presidencial (tabela 2). Esta informao relevante, pois de se
esperar que a continuidade e a estabilidade de conselhos criados por lei sejam maiores que a
dos conselhos criados por decretos, uma vez que a extino dos ltimos depende apenas da
vontade do presidente. Quanto distribuio das formas de criao em relao aos perodos
de tempo correspondentes aos mandatos presidenciais, percebe-se que a criao de conselhos
por meio de decreto foi um recurso que predominou no segundo mandato de FHC (19992002) e no segundo mandato de Lula (2007-2010). Na primeira gesto de Lula (2003-2006),
perodo de maior expanso recente do nmero de conselhos nacionais, 70% destes foram
criados por meio de lei.
9. Ressalte-se que os dados apresentados no computam as reformulaes realizadas em conselhos j existentes, criados em perodos anteriores.
possvel que tais reformulaes tenham dotado estes conselhos de novas capacidades, atribuies e processos de funcionamento. No momento,
dados sobre estes processos no esto disponveis ou sistematizados.
574
Tabela 2
Instrumentos e perodos de criao de conselhos (1930-2010)

Instrumento de
Quantidade
criao
Lei
Decreto
Total
At 1989
1990-1994
4
1
5
4
0
4
21
10
31
Perodo de criao
1995-1998
1999-2002
4
0
4
0
3
3
2003-2006
2007-2010
9
4
13
0
2
2
Fonte: Brasil/Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica.

Conselhos de polticas pblicas podem ter carter consultivo ou deliberativo. Ainda que
em ambos os casos se trate da importante tarefa de incorporar atores sociais nas decises sobre
polticas pblicas, os conselhos de carter deliberativo, em geral, se diferenciam em relao sua
capacidade de produzir decises vinculantes sobre polticas e programas. Do total de conselhos
analisados, 58% (18) tm carter deliberativo10 e 42% (13) tm carter consultivo (tabela 3).
Quando distribudos por perodo de criao, percebe-se que, em todos os perodos, exceto no
momento de maior expanso (2003-2006), predominou a criao de conselhos deliberativos
sobre conselhos apenas consultivos. Assim, embora os conselhos criados no segundo governo
Lula (2003-2006) tenham sido institudos por meio de lei, em sua maioria, constituram espaos
de participao com carter consultivo, sem poder de deciso vinculante sobre as polticas da sua
rea. interessante observar que esta confluncia entre a instituio de conselhos por meio de lei
e a criao de conselhos consultivos, observada no perodo 2003-2010, representou, conforme
indica a tabela 4, uma inverso de padro em relao aos perodos anteriores (1990-2002), nos
quais era maior a incidncia de criao de conselhos com carter deliberativo por meio de lei.
Tabela 3
Carter dos conselhos criados e perodos de criao (1930-2010)

Carter
Quantidade
Consultivo
Deliberativo
Total
At 1989
1990-1994
2
3
5
0
4
4
13
18
31
Perodo de criao
1995-1998
1999-2002
1
3
4
1
2
3
2003-2006
2007-2010
9
4
13
0
2
2

Tabela 4
Tipo de instrumento de criao e carter dos conselhos em dois perodos

1990-2002
Deliberativo
Consultivo
Total
2003-2010
Lei
Decreto
Lei
Decreto
87,5%
12,5%
100%
67%
33%
100%
22%
78%
100%
67%
33%
100%

10. Alguns conselhos nacionais possuem o carter duplo de conselhos deliberativos e consultivos. Foram considerados conselhos com carter deliberativo todos os conselhos que tenham poder de deciso vinculante pelo menos em relao a matrias especficas, quando no em relao a todos
os assuntos de sua competncia. Assim, os conselhos de carter duplo so considerados deliberativos.
575
Se, por um lado, a expanso recente do nmero de conselhos consultivos sinaliza aparentemente um menor grau de influncia destes instrumentos sobre as polticas e programas
aos quais esto vinculados, por outro lado, importante perceber que esta situao resultado
de uma srie de fatores associados criao de instituies participativas no governo federal.
Boa parte dos conselhos criados no perodo entre 2003 e 2006 referem-se a reas de polticas
pblicas recm-inauguradas pelo governo e, portanto, ainda pouco estruturadas do ponto de
vista legal e organizacional, como igualdade racial, segurana alimentar, economia solidria,
povos e comunidades tradicionais, juventude, discriminao, combate corrupo. Alm
disso, uma vez que estes conselhos foram criados em sua maioria por meio de lei, e no
decreto, a sua instaurao foi alvo de debates no Congresso, deflagrando jogos polticos em
torno da ampliao da participao social em diversas polticas do governo federal cada
qual com suas caractersticas, atores, bases legais, organizao e financiamento e acerca das
condies sob as quais ela poderia ocorrer.
Outro elemento importante para a anlise dos conselhos nacionais diz respeito sua
composio, que varia em nmero de conselheiros e em relao s fatias de espao distribudo aos representes do governo e da sociedade civil. Quanto ao nmero de conselheiros,
o conjunto dos 31 conselhos analisados possui uma mdia de 44 membros titulares, entre
representantes do governo e da sociedade civil (tabela 5). Entretanto, as demais medidas
estatsticas apresentadas nesta tabela indicam se tratar de um conjunto bastante heterogneo
de conselhos no que tange ao nmero de conselheiros. Por exemplo, existem conselhos com
mais de 100 membros titulares, como o Conselho Nacional de Meio Ambiente e o Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social. Em outros rgos, h um total de menos
de 20 membros titulares, como o caso do Conselho Nacional de Assistncia Social ou do
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana. Porm, apesar da larga amplitude no
nmero de membros, que varia de 13 a 106 membros, 75% dos conselhos estudados tm at
57 membros. Apenas oito conselhos encontram-se na faixa que vai de 58 a 106 membros. Ao
observarem-se as mesmas medidas para conselhos deliberativos e consultivos, em separado
(tabela 5), notam-se padres bastante semelhantes aos descritos, a no ser pelo fato de os
conselhos consultivos possurem, em mdia, nmero total de membros maior que os conselhos deliberativos. Dos conselhos consultivos, 50% possuem de 13 a 44 membros, e os 50%
restantes, de 45 a 102 membros.
Tabela 5
Estatsticas descritivas sobre a composio dos conselhos nacionais

Nmero
de
conselhos
Membros
Nmero
Desvio
padro
Mximo
Mnimo
Primeiro
quartil
Segundo
quartil
Terceiro
quartil
Conselhos da amostra
31
1.350
43,5
23,9
106
13
24
38
56,5
Deliberativos
18
752
41,7
24,2
106
15
24
34
51
Consultivos
13
598
46
24,1
102
13
27
44
57

576
Mdia
Quanto composio dos conselhos, o grfico 3 indica que, levando-se em considerao

a mdia das propores11 para o conjunto dos conselhos analisados, a representao da sociedade civil12 se sobrepe representao do governo.
GRFICO 3
Proporo mdia entre governo e sociedade civil nos conselhos nacionais

Obs.: Consideraram-se 1.350 conselheiros, atuantes em 31 conselhos.
GRFICO 4
GRFICO 5
Obs.: Consideraram-se 752 conselheiros, atuantes em 18 conselhos.
Obs.: Consideraram-se 598 conselheiros, atuantes em 13 conselhos.
Proporo mdia entre governo e sociedade

civil nos conselhos nacionais deliberativos
Proporo mdia entre governo e sociedade

civil nos conselhos nacionais consultivos
11. De forma a evitarem-se distores causadas pela ampla variao no nmero de membros dos conselhos estudados, calcularam-se as mdias das
porcentagens de composio em cada conselho (sociedade civil e governo) levando-se em considerao o conjunto dos conselhos analisados, assim
como os subgrupos deliberativos e consultivos.
12. Em levantamento realizado em 2007, Silva (2009) identificou a participao de aproximadamente 440 entidades no governamentais, que
incluam desde organizaes sindicais e patronais at movimentos urbanos, rurais, ambientalistas e de defesa de direitos. Aproximadamente metade destas entidades mantinha participao simultnea em mais de um conselho nacional. A autora analisou a diversidade de organizaes no
governamentais que participaram das conferncias nacionais, no perodo de 2003 a 2006, classificando-as em dez categorias e indicando a predominncia de organizaes de defesa de direitos e de organizaes patronais ou empresariais nestes espaos.
577
de se ressaltar a diferena entre a composio de conselhos que detm atribuies apenas consultivas e aqueles que tambm tm atribuies deliberativas. Nos primeiros, a representao de membros da sociedade civil , levando-se em considerao a mdia de propores,
um tanto superior parcela destinada aos representantes do governo, respectivamente 58% e
42% (grfico 5). Mais da metade dos conselhos consultivos estudados possuem representao
da sociedade civil superior a 60% e, consequentemente, representao governamental inferior
a 40%, destacando-se entre eles o Conselho Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional,
o Conselho Nacional de Economia Solidria e o Conselho Nacional da Juventude, todos com
praticamente duas vezes mais representantes da sociedade civil que do governo. Esta tendncia fica ainda mais exacerbada no caso do Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social
que, conforme registrado no grfico 6 (no anexo), possui 90 representantes da sociedade civil
e 12 representantes governamentais entre seus 102 conselheiros. H tambm alguns poucos
conselhos nos quais a representao governamental supera a da sociedade civil, como o Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, com 68% de representantes do governo e
32% da sociedade civil.
A situao dos conselhos deliberativos diferente. Nestes a distribuio mdia de membros mais prximo da paridade (grfico 4), indicando crescimento da representao governamental na composio dos espaos institucionais com maior poder de deciso. Do total dos
18 conselhos nacionais com carter deliberativo, a maior parte (61%) tem composio paritria (39%) ou quase paritria (22%), conforme o grfico 11. No entanto, h neste conjunto
tanto conselhos como o Conselho Nacional de Sade e o Conselho Nacional de Direitos da
Mulher, com representao majoritria da sociedade civil, quanto o Conselho Nacional do
Meio Ambiente e o Conselho Nacional de Recursos Hdricos, com composio preponderantemente governamental (envolvendo os trs nveis de governo).13
Considerar esses dados importante, pois um dos aspectos ainda pouco estudados, mas
indispensvel compreenso mais refinada do funcionamento dos conselhos, diz respeito ao
grau de influncia que tanto representantes da sociedade civil quanto do governo tm sobre as
decises produzidas nos conselhos deliberativos. Uma possvel interpretao dos dados que,
em conselhos com poder de tomada de deciso sobre polticas (deliberativos), o governo se faz
mais presente no sentido de contrabalancear o poder da sociedade civil, o que aumenta a capacidade de expressar ou impor suas prprias preferncias polticas sobre o assunto, enquanto
nos conselhos consultivos esta preocupao no se verifica da mesma forma. possvel pressupor que, em quaisquer conselhos, o governo tenha, por conta de sua capacidade de reunir
informaes e frequentemente deter o monoplio da implementao das polticas pblicas,
maior probabilidade de influenciar as discusses com dados e subsdios tcnicos para a tomada
de decises qualificadas e pertinentes conduo das polticas pblicas. Se isto se traduz ou
13. A lista dos conselhos analisados, assim como um grfico com a distribuio do nmero de conselheiros em cada um deles, encontra-se no anexo.
578
no em maior poder de agenda e de deciso, somente estudos mais detidos podem avaliar.
preciso considerar, contudo, que ao se falar de governo e sociedade civil, no se deve pressupor
homogeneidade de posies. O conflito e a pluralidade de posies e interesses, naturalmente
esperados dos representantes da sociedade civil, tambm acontecem rotineiramente entre os
representantes do governo. Anlises desta natureza que considerem a composio dos conselhos so potencialmente teis. A literatura sugere que prticas de atrao e cooptao poltica
na relao do Estado com grupos organizados da sociedade civil (WERNECK VIANNA,
2007 e 2009; SCHWARTZMAN, 1982) podem se traduzir em definio unilateral de agendas e decises. Entretanto, estudos empricos mais sistemticos e variados so necessrios para
se elucidar o peso e papel relativo de cada ator coletivo no cotidiano dos conselhos.14
4 Instituies participativas no nvel municipal
A disseminao e o possvel fortalecimento dos conselhos nacionais enquanto instncias relevantes para a formulao de polticas pblicas tm sido acompanhados, quando no precedidos, da disseminao de instituies participativas no nvel municipal, entre as quais esto
os conselhos municipais de polticas pblicas e as experincias de oramento participativo.
Merece destaque a expanso numrica e temtica dos conselhos municipais. No perodo psConstituio de 1988, os conselhos municipais se tornaram uma realidade inevitvel para os
governantes de municpios brasileiros e parte fundamental do processo de concepo, execuo e controle de polticas pblicas locais. Conforme os dados a seguir indicam, o nmero de
conselhos municipais no Brasil aumentou consideravelmente na ltima dcada.
Os dados da tabela 6 indicam que, em 2001, h quase uma dcada, mais de 90% dos
municpios do pas j possuam conselhos nas reas de sade e assistncia social, alm de
expressiva cobertura em reas como criana e adolescente e educao.15 Em anos mais recentes, se identifica tambm a expanso significativa de conselhos em outras reas de polticas
pblicas que no necessariamente lidam com repasses de recursos aos municpios, como poltica urbana, habitao, meio ambiente e cultura. Outra observao importante, com base nos
dados para 2009, o surgimento de conselhos municipais e novas reas de poltica pblica,
especialmente aquelas associadas aos temas dos direitos humanos, como direitos da mulher,
do idoso, das pessoas com deficincia e da juventude.
14. Para conselhos nacionais, ver Abreu (2010) e Cohn (2010). Para conselhos municipais, ver Cunha (2010) e Almeida (2010).
15. H trs conselhos gestores especficos de cuja existncia depende o repasse de verbas do governo federal referentes poltica pblica qual eles
se ligam. So eles: Sade; Assistncia Social; e Direitos da Criana e Adolescente (Gohn, 2001). A rea de educao abrange uma srie de outros
conselhos no contemplados na pesquisa da IBGE que lidam com repasses de fundos federais, como o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento
da Educao Bsica e de Valorizao dos Profissionais de Educao (Fundeb). Por este motivo, tambm, explica-se a reduo observada no nmero
de conselhos de educao (diversificao interna dos mecanismos de participao na rea).
579
Tabela 6
Disseminao de conselhos nos municpios brasileiros, por rea de atuao1

(Em %)
2001
2002
2004
2005
2006
2008
2009
Sade
Assistncia social
Criana e adolescente
Educao
Emprego e trabalho
Turismo
Cultura
Habitao
Meio ambiente
Transporte
Poltica urbana
Oramento
Segurana pblica
Defesa civil
Esporte
Direitos da mulher
Idoso
Juventude
Direito das pessoas com deficincia
98
93
77
73
34
22
13
11
29
5
6
5
-
82
34
-
14
37
-
93
21
18
13
-
83
68
17
8
26
-
31
48
6
18
-
98
91
71
25
43
56
6
10
11
11
36
5
9
Fonte: Pesquisa de Informaes Bsicas Municipais, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (MUNIC/IBGE).
Nota: 1A MUNIC, fonte desta tabela, no coleta sistematicamente os mesmos dados nos diversos anos em que foi realizada. Por isso, h a dificuldade de se
construrem sries histricas minimamente completas sobre a implantao de conselhos nos municpios.
Obs.: - = dados no disponveis.
Essa tendncia expanso da quantidade e variedade temtica de conselhos municipais,

na ltima dcada, fica ainda mais evidente ao observar-se o crescimento paulatino do nmero
mdio de conselhos, nas mais variadas reas de atuao do poder pblico local, presentes
em municpios com mais de 100 mil habitantes ao longo das ltimas trs gestes. Enquanto
na gesto municipal 1997-2000 existiam em mdia dez conselhos, na gesto 2001-2004
este nmero passa para 14, at quase dobrar na gesto 2005-2008, atingindo uma mdia
de 19 conselhos por municpio (PIRES e VAZ, 2010). Tal como apontou Cunha (2004),
somando-se todos os conselhos existentes, possvel estimar que existam mais de 1,5 milho
de conselheiros atuando nestes espaos, nmero que supera em muito os 50 mil vereadores
atualmente existentes nos legislativos locais.
Nas ltimas duas dcadas, observou-se tambm um processo de ampliao das experincias de oramento participativo e de outros instrumentos de participao social na gesto
pblica (tabelas 7 e 8). No caso do oramento participativo, a disseminao deste experimento
desde o incio dos anos 1990, originado em algumas administraes do Partido dos Trabalhadores (PT) no final dos anos 1980, notadamente em Porto Alegre (RS), alcanou todas
as regies do pas, de capitais a municpios de mdio e pequeno porte, diversificando-se em
administraes municipais governadas por diferentes partidos. Em 2004, mais de 36 milhes
580
de pessoas viviam em cidades com algum tipo de oramento participativo (MARQUETTI,

CAMPOS e PIRES, 2008). Atualmente, pelo menos 47% dos municpios brasileiros com
mais de 100 mil habitantes possuem ou j possuram alguma experincia de oramento participativo (PIRES e VAZ, 2010). O estudo apontou que pelo menos 34% dos municpios
de grande porte possuem, alm de conselhos ou mecanismos de oramento participativo,
espaos de interveno popular para a elaborao de plano diretor, zoneamento ecolgico e
social, ou reunies no nvel das comunidades, entre outros.
Um instrumento de transparncia e participao que tem ganhado bastante espao so
as ouvidorias, frequentemente constitudas nas grandes burocracias estatais, principalmente
no governo federal. As ouvidorias tm como objetivo promover o acesso rpido de cidados
aos gestores de servios prestados por burocracias, canalizando suas reclamaes, dvidas e
sugestes para o aprimoramento do servio. Constituem, portanto, instrumentos promotores
de maior capacidade responsiva dos rgos pblicos para as demandas dos cidados e, assim,
de incremento no controle social exercido sobre as aes pblicas (CARDOSO, 2010). O
crescimento do nmero de ouvidorias pblicas federais nos ltimos anos saltou de 40, em
2003, para 152, em 2009 (CGU, 2010),16 o que configura a expanso de mais um canal de
interlocuo das agncias do Estado com a sociedade.
TABELA 7
Experincias de oramento participativo
proporo de administraes chefiadas pelo PT
Administraes
Nmero de municpios chefiadas pelo PT
(%)
1989-1992
1993-1996
1997-2000
2000-2004
2005-2008
13
53
120
190
201
Fonte: Avritzer e Wampler (2008).
92
62
43
59
65
TABELA 8
Distribuio regional das experincias de
oramento participativo
Norte
Nordeste
Sul
Sudeste
Centro-Oeste
1997-2000
2001-2004
2005-2008
2,5%
14,2%
39,2%
41,7%
2,5%
5,5%
22,6%
22,6%
45,2%
4%
8,5%
22,4%
21,9%
41,3%
6,0%
Fonte: Avritzer e Wampler (2008).
Conforme retratado nas subsees anteriores, vive-se um perodo em que no apenas se

dispe de diversos canais institucionalizados de participao, mas tambm estes integram de
forma inegvel o processo de formulao, implementao e avaliao de polticas pblicas.
Mesmo que hoje se tenha conhecimento sobre a disseminao destes instrumentos no Brasil,
no nvel federal e subnacional, e embora pesquisas na ltima dcada tenham contribudo
para o entendimento acerca do funcionamento e papel das instituies participativas, ainda
so poucas as avaliaes rigorosas sobre o quanto as decises sobre polticas pblicas so ou
podem ser influenciadas por processos e canais de cunho participativo, e sob que condies.
Por no se tratar de tarefa fcil, a avaliao da efetividade das instituies participativas um
dos pontos cruciais na agenda de estudos a cerca do tema demanda esforos de rgos
pblicos, pesquisadores e atores participantes destes espaos.
16. A lista completa de ouvidorias est disponvel em: <http://www.cgu.gov.br/AreaOuvidoria/Arquivos/RelacaoOuvidoriasAgo2009.pdf>.
581
5 Concluso
Este captulo apresentou informaes atualizadas sobre uma das dimenses mais relevantes
da relao entre Estado e sociedade no Brasil ps-redemocratizao: a constituio, disseminao e operao de instituies participativas. Traou-se um panorama da evoluo destas
instituies nos nveis nacional e local, discutindo-se as principais caractersticas e processos
associados a esta trajetria.
De forma geral, possvel dizer que as evidncias expostas apontam na direo de um
paulatino fortalecimento das formas institucionais de incluso da sociedade e de seus cidados na tomada de deciso e no acompanhamento das polticas pblicas conduzidas pelo
aparato estatal. As ltimas dcadas registraram dois movimentos marcantes:

a reformulao e o reforo de instituies como conselhos e conferncias nacionais

e municipais em reas de polticas pblicas com tradio participativa, como sade,
assistncia social e meio ambiente; e
a incluso e a abertura participao de conselhos e conferncias nacionais e municipais em temas novos ou de menor tradio participativa, como garantia de direitos, proteo e vocalizao de minorias polticas e culturais frequentemente alijadas
da representao poltica formal e tradicional.
Os dados apresentados expem heterogeneidades, seja entre as instituies participativas, seja entre as reas de poltica na qual elas se inserem, com relao aos contextos polticos
de criao, aos desenhos institucionais (procedimentos regulamentares), composio e s
formas de atuao disponveis nos espaos de participao. Tambm se evidenciou a relao
entre as instncias participativas e o processo de formulao, implementao e monitoramento das polticas pblicas. Uma melhor compreenso da relevncia e papel destas variaes
exige esforos de anlise mais refinados e em menor escala.
Assim, a percepo dessas heterogeneidades chama a ateno para a necessidade de se
compreender o atual quadro com o devido equilbrio entre o entusiasmo e a cautela. Por um
lado, a expanso de instituies participativas no Brasil constitui um movimento auspicioso
de pluralizao dos espaos de poder e da capacidade de interferncia de grupos sociais que,
sem aquelas instituies, estariam excludos da capacidade de influir nas decises pblicas. As
instituies participativas vm promovendo no Brasil, dessa forma, um processo de reduo
das desigualdades polticas (Dubrow, 2010). Por outro lado, a mera existncia e operao
formal destas instituies no implicam necessariamente a realizao de seu pleno potencial
democrtico, conforme prescrito na literatura. fato que ainda se conhece pouco acerca da
efetividade e impactos das instituies participativas sobre as polticas pblicas, sobre o funcionamento do governo ou sobre a atuao e organizao da sociedade civil. Apesar de alguns
esforos nesta direo j terem sido iniciados,17 muito mais energias de gestores e pesquisadores precisam ser mobilizadas para ampliar-se a compreenso sobre as condies nas quais
instituies participativas efetivamente cumprem seu papel de aprimorar polticas pblicas,
democratizar a gesto pblica e estimular o ativismo e o potencial cvico da sociedade civil.
17. Frisem-se os esforos iniciados pelo Ipea, por meio da Diest: i) reunio de especialistas em oficinas sobre o tema da efetividade das instituies participativas no Brasil, tendo a primeira sido realizada nos dias 12 e 13 de maio de 2010; e ii) desenvolvimento de pesquisas sobre o tema da diversidade e formas
de representao nos conselhos gestores de polticas pblicas nacionais. Procura-se reunir e sistematizar informaes sobre o funcionamento destes conselhos, sua composio, processos eletivos, tipos de representao evocados e formas de prestao de contas por parte dos conselheiros que os integram.
582
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585
ANEXO
Quadro A.1
Lista de conselhos nacionais que compem a amostra investigada neste captulo

Sigla
1
Nome
Carter
Ano de Lei ou decreto Total de

criao
instituidor
membros
Representantes
Representantes
da sociedade
do governo
civil
CNS
Conselho Nacional de Sade
Deliberativo
1937
Lei n 378
48
40
CDDH
Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana
Consultivo
1964
Lei n 4.319
13
CNT
Conselho Nacional de Turismo
Consultivo
1966
Decreto-Lei
n 55
69
37
32
Conama
Conselho Nacional de Meio

Ambiente
Deliberativo
e consultivo
1981
Lei n 6.938
106
30
76
CNDM
Conselho Nacional dos Direitos

Deliberativo
da Mulher
1985
Lei n 7.353
44
28
16
CCFGTS
Conselho Curador do Fundo de

Deliberativo
Garantia do Tempo de Servio
1990
Lei n 8.036
24
12
12
CNPS
Conselho Nacional de PrevidnDeliberativo

cia Social
1991
Lei n 8.213
15
Conanda

Deliberativo
da Criana e do Adolescente
1991
Lei n 8.242
29
14
14
CNAS
Conselho Nacional de AssistnDeliberativo

cia Social
1993
Lei n 8.742
18
10 CNE
Conselho Nacional de Educao Deliberativo
1995
Lei n 9.131
24
10
14
11 CCT
Conselho Nacional de Cincia e

Consultivo
Tecnologia
1996
Lei n 9.257
27
14
13
12 CNRH
Conselho Nacional de Recursos Deliberativo

Hdricos
e consultivo
1997
Lei n 9.433
57
18
39
13 CNE
Conselho Nacional do Esporte
Deliberativo
1998
Lei n 9.615
22
15
14 CONDRAF
Conselho Nacional de Desenvolvimento Rural Sustentvel
Consultivo
1999
Decreto n
3.200
38
19
19
15 Conade

da Pessoa Portadora de DefiDeliberativo
cincia
1999
Decreto n
3.076
38
19
19
16 CNDI

Deliberativo
do Idoso
2002
Decreto n
4.227
28
14
14
17 CTPCC
Conselho da Transparncia
Consultivo
Pblica e Combate Corrupo
2003
Lei n 10.683
20
12
18 CDES
Conselho de Desenvolvimento
Econmico e Social
Consultivo
2003
Lei n 10.683
102
90
12
19 Conape
Conselho Nacional de Aquicultura e Pesca
Consultivo
2003
Lei n 10.683
54
27
27
(Continua)
586
(Continuao)
Sigla
Nome
Carter
Ano de Lei ou decreto Total de

criao
instituidor
membros
Representantes
Representantes
da sociedade
do governo
civil
20 CNES
Conselho Nacional de Economia

Consultivo
Solidria
2003
Lei n 10.683
56
37
19
21 CNPIR
Conselho Nacional de Promoo da Igualdade Racial
Consultivo
2003
Lei n 10.678
44
22
22
22 Consea
Conselho Nacional de SeguranConsultivo

a Alimentar e Nutricional
2003
Lei n 10.683
57
38
19
Consultivo e
deliberativo
2003
Lei n 10.683
86
49
37
Consultivo e
deliberativo
2004
Decreto
30
15
15
23
ConcidaConselho das Cidades

des
24 CNPCT
Comisso Nacional de
Desenvolvimento dos Povos e
Cumunidades Tradicionais
25 CNCD
Conselho Nacional de Combate

Consultivo
Discriminao
2005
Decreto n
5.397
23
12
11
26 Conjuve
Conselho Nacional de Juventude
Consultivo
2005
Lei n 11.129
60
40
20
27 CNPC
Conselho Nacional de Poltica

Cultural
Consultivo e
deliberativo
2005
Decreto n
5.520
52
26
26
28 Conad
Conselho Nacional de Polticas

sobre Drogas
Deliberativo
2006
Lei n 11.343
23
13
10
29 CNPI
Comisso Nacional de Poltica

Indigenista
Consultivo
2006
Decreto
35
22
13
30 CBMSP
Conselho Brasileiro do Mercosul Deliberativo

Social e Participativo
e consultivo
2008
Decreto n
6.594
60
40
20
31 Conasp
Deliberativo,
Conselho Nacional de Seguranconsultivo e
a Pblica
normativo
2009
Decreto n
6.950
48
20
28
Fonte: Secretaria Geral da Presidncia da Repblica. Conselhos Nacionais: agenda trimestral. Braslia, 2010.
Grfico A.1
Distribuio do nmero de conselheiros entre os 31 conselhos nacionais
587
Captulo 22
A MINIRREFORMA POLTICA DE 2009 E AS POLTICAS DE COTAS

DE GNERO PARA A CMARA DE DEPUTADOS
1 APRESENTAO
A Lei no 12.034, de 29 de setembro de 2009, introduziu algumas regras no sistema partidrio
e no sistema eleitoral brasileiro. Embora as mudanas tenham sido pontuais e no importem
em alteraes estruturais no sistema poltico, do ponto de vista da igualdade de gnero
algumas mudanas foram comemoradas como conquistas.
Tais mudanas trazem com elas o debate sobre as cotas de gnero nos processos eleitorais
e na ocupao de cadeiras nas cmaras de representantes e, neste debate, inevitvel que a
experincia institucional brasileira seja comparada com outras iniciativas internacionais para
se verificar: i) em que medida a desigualdade de gnero uma caracterstica singular do
contexto poltico brasileiro; ii) o impacto que a mudana na legislao poder ter sobre a
representao feminina nas cmaras de representantes; e iii) o impacto que a estruturao
dos sistemas partidrio e eleitoral possui sobre os resultados eleitorais e o significado destes
resultados em termos de igualdade de gnero.
Com este objetivo, em primeiro lugar ser traado o cenrio terico em que o debate
sobre a desigualdade de gnero se insere; depois sero feitas comparaes entre o contexto
nacional e o da Amrica Latina, especialmente os casos da Argentina e da Costa Rica. Por fim,
sero verificadas as mudanas institucionais recentemente operadas de forma a sugerir qual
ser o impacto dessas medidas.
2 A participao das mulheres no espao poltico: algo natural?
O debate sobre a insero das mulheres no espao poltico situa-se em um debate maior
sobre a ocupao do espao pblico por elas. No espao pblico, estariam compreendidos,
principalmente, o espao poltico e o espao do mercado de trabalho, no qual as mulheres
participam das atividades de produo dos bens e servios necessrios para a reproduo material
da vida social. No mercado de trabalho tem crescido a insero feminina, mas h evidentes
desigualdades nos salrios recebidos por homens e mulheres, o que vem sendo apresentado
consistentemente em estudos especializados. Estas desigualdades so constatadas tanto no
contexto brasileiro quanto no mundial, e assumem aspectos diferentes. No entanto, pode ser
afirmado que a participao da mulher uma necessidade inerente situao do mercado de
trabalho hoje ou, em outras palavras, o trabalho da mulher um elemento constitutivo da
forma como a produo capitalista se estrutura atualmente (FRASER, 2009).
E o que ocorre no espao poltico? Aqui necessrio diferenciar os espaos da poltica

informal e o daquela institucionalizada, formalizada por meio do processo e da representao
eleitorais. Embora no haja estudos sistemticos apresentando resultados numricos sobre a
participao das mulheres em instncias informais de participao poltica, a exemplo de
reunies de associaes de moradores de bairro, h constataes, como assevera o cientista
poltico Luis Felipe Miguel, em entrevista publicada no Dossi Mulheres e Poder, da Revista
do Observatrio Brasil de Igualdade de Gnero (BRASIL/SPM, 2009), de que haveria uma
crescente participao das mulheres e uma menor desigualdade entre os sexos, quando
comparados estes resultados com os das instncias formais de participao e representao.
Neste aspecto, a situao do Brasil no de orgulhar a nenhum defensor da igualdade de
gnero. No contexto da Amrica Latina (CEPAL e BRASIL/SPM, 2010), o Brasil apresenta
o pior ndice de participao das mulheres na cmara baixa de representantes (equivalente
cmara dos deputados). Na legislatura atual, menos de 9% so mulheres. No entanto,
como j dito, embora esta desigualdade seja mais acentuada no Brasil, ela no especfica da
realidade nacional. Est presente em todo o mundo, nos contextos mais diferenciados (IDEA,
2009; ALVES e CAVENAGHI, 2009).
A teoria poltica j apontou vrias hipteses explicativas para essa desigualdade, e a mais
difundida a de que h uma diviso que se consolidou nas sociedades, predominantemente
patriarcais, de modo que s mulheres estaria reservado o espao domstico, privado, e aos
homens estaria reservado o espao pblico (ELSHTAIN, 1993). A transposio desta
fronteira teria ocorrido no mercado de trabalho devido s necessidades da prpria sociedade
capitalista (FRASER, 2009). E, neste sentido, preciso lembrar que a insero da mulher
no mercado de trabalho no a afasta das atividades relacionadas reproduo e produo
da vida material. A vida relativa liberdade poltica (ARENDT, 1981), que corresponde
capacidade e liberdade de agir politicamente e emitir discursos polticos, ocorrida na
esfera pblica poltica, e no aquela relativa ao mercado de trabalho, continua reservada aos
homens, que permanecem, com isto, sendo donos do discurso e do poder polticos.
Mas seria isso um problema? Poder-se-ia imaginar que a separao clara dos papis sociais
entre os sexos ajuda na organizao da sociedade e d aos indivduos, homens e mulheres, um
maior conforto em suas escolhas. Alm disso, poderia ser argumentado que as mulheres no
ocupam os lugares das esferas institucionais de participao porque no o desejam.
No h evidncias empricas para refutar de forma cabal o ltimo argumento, mas h
alguns estudos que apontam na direo contrria a ele. Se quando avaliada a participao
em instncias informais percebe-se uma proporo maior de participao das mulheres e se,
como j demonstrado por estudo realizado pelo Ipea (ALVES e CAVENAGHI, 2009), nas
cmaras municipais de cidades pequenas h uma maior proporo de mulheres que nas cidades maiores, pode-se dizer que, ao menos na esfera local, as mulheres desejam participar, ou
seja, elas no tm uma averso natural pela poltica. Mas o que ocorreria, ento, nas cidades
maiores, e nas esferas estaduais e federais? Em outras palavras, o que faz com que as mulheres
no estejam presentes e isto no s no Brasil, mas no contexto internacional em geral nas
590
A Minirreforma Poltica de 2009 e as Polticas de Cotas de Gnero para a Cmara de Deputados
esferas representativas de mbito nacional? Os indcios so de que h algum tipo de obstculo

para que elas consigam ocupar cargos em tais espaos.
Admitidos como aceitveis tais indcios, viria outra pergunta: mas desejvel que haja
mais mulheres nos cargos de representao? Tal pergunta normalmente fundamenta-se em
outra: h algo que comprove que as mulheres defendem melhor que os homens os interesses
das prprias mulheres?
Embora haja estudos voltados para a resposta a ltima pergunta, entre os quais exemplar
o de Virginia Sapiro (1998), preciso destacar que a representao de interesses pode ser
considerada apenas uma dimenso da representao. H tambm uma funo descritiva,
segundo a qual uma cmara de representantes deve ser um espelho da sociedade representada,
e uma funo simblica (PITKIN, 1967). Nestes dois aspectos, ainda que homens e mulheres
defendessem igualmente seus interesses, haveria um dficit de representao descritiva
e simblica no caso da presena de uma pequena proporo de mulheres na cmara de
representantes. Para reforar esta interpretao, pode-se recorrer tambm elaborao terica
de Anne Phillips, que divide a questo da representao a partir de duas perspectivas: a de uma
poltica das ideias, e a de uma poltica da presena. Na primeira, importaria que os interesses
das mulheres fossem representados, mas na segunda, importa quem so os representantes.
E, neste caso, o simples fato de o nmero de mulheres representantes ser muito inferior ao de sua
participao no eleitorado j indica um problema de representao (PHILLIPS, 1998, p. 225).
Alm disso, se participar plenamente da vida poltica uma das dimenses da liberdade
do ser humano e aqui poderiam ser citados autores desde a Antiguidade, comeando por
Aristteles , a presena de mulheres na cmara de representantes algo necessrio inclusive
para qualificar uma sociedade como livre ou republicana. Ou, colocando em termos liberais,
se for admitido que necessrio que os indivduos no encontrem obstculos para realizar
suas capacidades, a pequena proporo de mulheres nas cmaras representativas pode indicar
um problema srio em nossas sociedades, pois um indivduo, apenas por ser mulher, parece
encontrar um leque de oportunidades menor.
Assim, pode ser dito que a participao poltica de uma mulher algo que ainda
no se d de forma natural. O natural que ela cuide somente das esferas produtiva e
reprodutiva da vida (e com desigualdades distributivas significativas na esfera produtiva).
As decises polticas caberiam predominantemente aos homens. Buscar uma maior igualdade
entre homens e mulheres nesta esfera, portanto, colocar um elemento antinatural
que opere de forma a reverter a lgica automtica dos sistemas de representao poltica.
A prova mais elementar disto que as mulheres conquistaram o direito ao voto somente no
incio do sculo XX e, no Brasil, somente em 1932. Mas enquanto o direito ao voto veio
acompanhar as conquistas alcanadas e as responsabilidades assumidas no mbito da esfera
produtiva, o poder de decidir e de ocupar os altos postos da administrao estatal em todo o
mundo ainda pouco trivial para as mulheres. Por conta disto, muitos pases vm adotando
o sistema de cotas na cmara de representantes.
591
3 As experincias latino-americanas de polticas de aplicao de

sistemas de cotas na cmara de representantes
A literatura sobre o tema tem consolidado trs tipos de sistemas de cotas: o partidrio
que pode ser qualificado como voluntrio , o constitucional e o legal, que so formas
institucionais diferentes de obrigarem os partidos a terem candidaturas femininas.
Na Amrica Latina, 11 pases adotam algum sistema de cotas. Na Argentina, foram definidas
no texto constitucional e, nos demais pases, as cotas so definidas por outras legislaes.
A porcentagem de candidaturas reservada para mulheres varia, conforme se l na tabela 1.
Tabela 1
Cotas na Amrica Latina

Pas
Argentina
Bolvia
Brasil
Costa Rica
Equador
Honduras
Mxico
Panam
Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Ano de aprovao
1991
1997
1997
1996
1997
2000
1996
1997
1996
1997
1997
Porcentagem das cotas

30% (CA e CB1)
30% (CB) e 25% (CA)
30% (CB)
40%
50% (eleies de 2006)
30%
No mais que 70% por gnero (CB e CA)
30%
Uma mulher candidata para cada cinco lugares (CA e CB)
30%
33%
Fonte: Institute for Democracy and Electoral Assistance IDEA (2009)

Nota: 1 CA= cmara alta e CB= cmara baixa; no Brasil, cmara alta equivalente ao Senado, e cmara baixa equivalente Cmara dos Deputados.
As diversas experincias apontadas indicam as diferentes formas de polticas de cotas.

Tais diferenas ainda se complexificam ao se considerar que, conforme o sistema eleitoral
do pas (se de lista partidria fechada ou aberta, principalmente), os efeitos da poltica de
cotas adotada podem mudar de acordo com o funcionamento do conjunto das instituies
poltico-eleitorais. A tabela 2 ajuda a visualizar os efeitos numricos da implantao da poltica
de cotas nos pases latino-americanos.
Tabela 2
Presena de homens e mulheres nas cmaras baixas ou congressos unicamerais antes e depois das cotas
Pas
Argentina
Bolvia
Brasil
Costa Rica
Equador
Honduras
Mxico
Panam
Paraguai
Peru
Repblica Dominicana
Fonte: IDEA (2009).
592
Participao das mulheres antes

da lei de cotas (%)
Atual participao
das mulheres (%)
6%
11%
7%
14%
4%
9,4%
1,7%
8%
3%
11%
12%
38,3%
16,9%
8,8%
38,8%
26%
23,4%
22,6%
15,3%
10%
29,2%
19,7%
Como se v pela tabela 2, o Brasil foi um dos pases nos quais os efeitos da poltica de
cotas menos se fizeram sentir. Um dos elementos que tm sido usados para explicar isto o
texto legal que havia sido adotado, o que justifica a recente reforma poltica em relao s
cotas. Mas, antes de analisar o caso brasileiro, convm examinar os casos argentino e costariquenho, que so os mais bem-sucedidos no incremento da representao feminina nas
cmaras de representantes.
3.1 O caso argentino
O congresso argentino bicameral e a cmara dos deputados (cmara baixa) tem 257 membros.
O sistema eleitoral argentino um sistema proporcional de lista fechada, o que significa que
cada partido, nas eleies para a cmara de representantes, apresenta uma lista de candidatos
numa determinada ordem e os candidatos so eleitos conforme a ordem estabelecida pelo
partido, no limite do nmero de cadeiras obtidas pelo partido. Os eleitores votam, portanto,
apenas no partido, pois no interior de sua vida poltica, antes das eleies, no momento da
definio da lista partidria, que definida a ordem dos candidatos eleitos (NICOLAU, 2006).
A partir deste sistema, a Lei no 24.012, de 29 de novembro de 1991, estabeleceu que deveriam
ser includas, no mnimo, 30% de candidatas mulheres nas listas partidrias. E a legislao
argentina muito clara ao definir que tal porcentagem mnima e que, entre trs candidatos
eleitos, ao menos um deve ser obrigatoriamente mulher, e se apenas dois candidatos de um
dado partido ou aliana partidria forem eleitos, ao menos um deve ser mulher.1
Essa medida foi mais tarde, em 1994, recepcionada pelo texto constitucional argentino,
em seu artigo 37, da seguinte forma:
Art. 37. (...)
A igualdade real de oportunidades entre vares e mulheres para o acesso a cargos eletivos e partidrios
ser garantida por aes positivas na regulao dos partidos polticos e no regime eleitoral (traduo livre).
Essa mudana efetiva operada pelo sistema argentino foi, sem dvida, resultado das
demandas sociais. Mas os resultados s foram obtidos a partir das modificaes institucionais
1. Mais especificamente, o decreto que regulamenta a lei que implementou o sistema de cotas:
Artigo 2o Os 30% dos cargos a serem ocupados por mulheres, de acordo com o prescrito pela Lei no 24.012, devem ser interpretados como uma
quantidade mnima. Nos casos em que a aplicao matemtica desta porcentagem determinar fraes menores que a unidade, o conceito de quantidade mnima ser regido pela tabela que integra este decreto como Anexo A.
Artigo 3o O percentual mnimo requerido pelo Artigo 1o da Lei no 24.012 ser considerado cumprido quando tal percentual alcance a totalidade dos
candidatos da lista respectiva, incluindo os que cada partido poltico, confederao ou aliana transitria reeleja.
Artigo 4o Quando algum partido poltico, confederao ou aliana transitria se apresentar pela primeira vez, reeleger um candidato ou no reeleger
candidatos, ser levado em conta, para os fins do estabelecido no Artigo anterior, que a quantidade de cargos igual a um. Neste caso ser indiferente colocar no primeiro posto a mulher ou o homem, mas nos lugares seguintes da lista sero includas regularmente uma mulher a cada dois
homens, at que se alcance o percentual mnimo que exige a Lei no 24.012 entre o nmero total de cargos.
Artigo 5o No caso em que o partido poltico, confederao ou aliana transitria reelejam dois cargos, ao menos um dos candidatos propostos deve
ser mulher.
Artigo 6o As confederaes ou alianas transitrias devero ajustar-se ao estabelecido nos artigos precedentes, garantindo a representao dos
trinta por cento (30%) de mulheres na lista oficial, independentemente de sua filiao partidria e com os mesmos requisitos estabelecidos pelos
Partidos Polticos, sem qualquer exceo (traduo livre, a partir do decreto que regulamentou a Lei no 24.012 argentina).
593
operadas. A literatura sobre o tema j tem apontado a necessidade de implementao de

mudanas no sistema eleitoral para que as mulheres tenham maiores chances no interior dos
partidos (NORRIS, 2004; JONES, 2000) e os efeitos, no caso argentino, foram facilmente
perceptveis (MATOS, CYPRIANO e BRITO, 2007).
3.2 O caso costa-riquenho
A Costa Rica apresenta congresso unicameral, tendo a cmara dos deputados (asamblea
legislativa) 57 deputados. Seu sistema eleitoral proporcional, com lista fechada, e os maiores
partidos, atualmente, so o Partido Liberao Nacional (Partido Liberacin Nacional
PLN), com 24 cadeiras, o Partido Ao Cidad (Partido Accin Ciudadana PAC), com
11 cadeiras, e o Partido Movimento Libertrio (Partido Movimiento Libertario PML),
com nove cadeiras.
O sistema de cotas costa-riquenho, estabelecido por meio da Lei no 7.653, sancionada
em 10 de dezembro de 1996, foi reforado e incrementado por aes partidrias, como a
do Partido Ao Cidad (PAC). Este partido inseriu, em seu estatuto, regras que garantiam
efetiva igualdade entre homens e mulheres em suas esferas internas de deciso. O Art. 11 de
seu estatuto estabelece que um nmero igual de candidatos de cada sexo deve ser indicado em
todas as listas ou posies de cada comit. Alm disso, na sequncia das listas de candidaturas
do partido, deve haver alternncia entre homens e mulheres, garantindo-se, portanto, que,
de cada dois candidatos eleitos, um seja mulher.2
Essa iniciativa sem dvida apresenta uma das mais efetivas para o alcance da igualdade
entre homens e mulheres na vida poltica, pois leva a igualdade, inclusive, para o ambiente
partidrio. O sucesso desta prtica foi to grande que, no novo Cdigo Eleitoral costariquenho lei no 8.765, sancionada em 19 de agosto de 2009 , foram estabelecidas cotas de
50% no s para as listas partidrias, com alternncia entre homens e mulheres, mas tambm
nos cargos de direo dos partidos. A medida passar a ser obrigatria em 2014.
A aplicao de cotas voluntrias pelos partidos, como a da Costa Rica, que se tornou
regra estabelecida por meio de lei, ocorreu de diversas formas na Europa (ARAJO, 2001).
Mas no parece ser esta a forma predominante na Amrica Latina e, no caso brasileiro, no se
pde contar com este tipo de iniciativa.
4 O caso brasileiro
Como indicado nos dados anteriores e apontado na ltima Conferncia Latino-Americana
para a promoo da igualdade de gnero, na Amrica Latina o Brasil o pas que apresenta o
pior percentual de participao das mulheres na cmara baixa de representantes e, no contexto
internacional, a Unio Interparlamentar o classifica na 102a colocao no ranking mundial neste
quesito. A mdia mundial de participao das mulheres nos congressos nacionais de cerca de
2. Medida semelhante foi adotada pelo Partido Revolucionrio Institucional mexicano, em 2005. Mas o caso do Mxico no ser objeto deste texto.
594
20%. A porcentagem de mulheres em nossa cmara baixa de 8,9%. Este percentual apresenta
um pequeno avano em relao legislatura anterior, de 8, 2%, o que indica um efeito reduzido
da ento recm-aprovada lei de cotas, o que reforado pela baixa participao das mulheres
tambm nas esferas estadual e municipal. Nas assembleias legislativas estaduais, a participao
das mulheres de pouco mais de 11%, e nas cmaras municipais, de pouco mais de 12%.
O sistema eleitoral brasileiro proporcional com lista aberta, o que diferencia o caso
brasileiro dos dois anteriormente descritos. No se pretende aqui sugerir que o sistema eleitoral
seria a causa para o baixo sucesso de nossa poltica de cotas. Neste sentido, a relao entre
sistema eleitoral e sucesso de cotas de participao das mulheres foi analisada por Alves e Arajo
(2009). Os autores verificaram que o sistema de lista fechada, por si s, no garante uma maior
representao das mulheres e no h evidncias para que sejam refutadas as observaes ali
efetuadas. No entanto, o sistema de listas fechadas permite um controle maior sobre a prioridade
dada pelos partidos s candidaturas das mulheres, na medida em que a ordem dos candidatos
eleitos estabelecida antes do incio da campanha eleitoral. Assim, o sistema de listas fechadas
dificulta a apresentao de candidaturas de fachada apenas para que sejam preenchidas as
cotas nas candidaturas. No sistema de listas abertas, os partidos podem apresentar nmero
de candidatos bem maior que o de cadeiras em disputa, e a porcentagem fixada nas cotas
calculada com base neste nmero superior ao nmero de vagas em disputa.
Alm dessa observao acerca das listas fechadas, Alves e Arajo (op. cit.) apontam vrios
dados que convm reproduzir (conforme tabela 3).
Tabela 3
Mulheres eleitas e porcentagem de mulheres candidatas e eleitas por Unidades da Federao

(UFs) nas cmaras de deputados (2002 e 2006)
Eleies de 2002
UFs
% de
candidatas
AC
AL
AP
AM
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MT
MS
MG
PA
PB
PR
PE
PI
14,49
14,71
14,93
7,25
3,03
13,87
8,55
13
12,78
11,51
19,12
21,84
9,93
13,82
7,95
7,62
8,63
10,23
Eleies de 2006
Nmero de
% de
mulheres eleitas mulheres eleitas
1
0
1
1
2
0
1
2
2
2
2
0
1
1
1
1
0
1
12,5
0,0
12,5
12,5
5,1
0,0
12,5
20,0
11,8
11,1
25,0
0,0
1,9
5,9
8,3
3,3
0,0
10,0
% de
candidatas
15,7
11,8
14,7
12,7
7,3
8,2
14,7
20,2
6,8
11,4
17,7
21,6
10,2
15,1
6,7
9,8
11,8
4,8
Nmero de
% de
1
0
4
2
4
1
0
4
2
1
1
0
3
2
0
0
1
0
12,5
0,0
50,0
25,0
10,3
4,6
0,0
40,0
11,8
5,6
12,5
0,0
5,7
11,8
0,0
0,0
4,0
0,0
(Continua)
595
(Continuao)
Eleies de 2002
UFs
% de
candidatas
RJ
RN
RS
RO
RR
SC
SP
SE
TO
Brasil
13,63
13,79
10,45
15,7
13,89
9,68
9,86
15,28
22,58
11,5
Eleies de 2006
Nmero de
% de
6
2
4
1
2
1
6
0
1
42
13,0
25,0
12,9
12,5
25,0
6,3
8,6
0,0
12,5
8,2
% de
candidatas
13,6
11,3
11,4
16,4
15,7
10,5
14,4
24,5
22,2
12,7
Nmero de
% de
6
2
3
1
2
1
3
0
1
45
13,0
25,0
9,7
12,5
25,0
6,3
4,3
0,0
12,5
8,8
Fonte: Alves e Arajo (2009).
Ressalte-se, ademais, que a determinao legal de cotas apresentou um texto que dava
aos partidos maior margem para que a poltica de cotas no fosse efetivamente implementada.
O texto original da Lei no 9.504, de 30 de setembro de 1997, era o seguinte:
Art. 10. Cada partido poder registrar candidatos para a Cmara dos Deputados, Cmara
Legislativa, Assembleias Legislativas e Cmaras Municipais, at cento e cinqenta por cento do
nmero de lugares a preencher.
(...)
3o Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligao
dever reservar o mnimo de 30% e o mximo de 70% para candidaturas de cada sexo (grifo nosso).
A expresso dever reservar permitiu aos partidos que apenas reservassem as vagas
de candidaturas para as mulheres. Dado que o nmero de candidatos pode ser bem maior
que o nmero de vagas, a determinao legal no necessariamente produzia efeitos sobre as
candidaturas. Como exemplo, para a cmara dos deputados, um partido pode apresentar,
num estado com oito cadeiras (como o caso do Acre), at 12 candidatos. Neste contexto,
poderia reservar quatro candidaturas para as mulheres. No entanto, se nenhuma mulher se
candidatasse, o partido contaria, ainda, com oito candidatos homens, o nmero exato de
cadeiras em disputa. O partido, portanto, poderia eleger seis homens e estaria aplicando
devidamente a regra definida em lei.
Com a alterao operada pela Lei no 12.034, o caput do Art. 10 permaneceu o mesmo e
o pargrafo 3o passou a ter a seguinte redao:
3o Do nmero de vagas resultante das regras previstas neste artigo, cada partido ou coligao
preencher o mnimo de 30% (trinta por cento) e o mximo de 70% (setenta por cento) para
candidaturas de cada sexo (grifo da autora).
Com esta nova regra, ser impossvel que um partido deixe de apresentar candidatas
mulheres, pois ao menos 30% das candidaturas sero preenchidas efetivamente por mulheres.
Assim, um partido no poder apenas reservar vagas nas candidaturas, mas dever apresentar
de fato candidatas mulheres.
596
Esta regra, embora represente um avano em relao anterior, no evita que os partidos
apresentem candidatas apenas para que as cotas sejam preenchidas. No entanto, a participao
efetiva das mulheres, e sua apario nos horrios eleitorais e nas listas partidrias, j podem
representar em si um ganho.
Alm dessa alterao, outras medidas de menor impacto foram includas na mesma Lei
no 12.034, que alterou tambm a Lei no 9.096, de 19 de setembro de 1995, conhecida como
Lei dos Partidos Polticos. Nesta lei foram includos dois dispositivos, em seus artigos 44 e 45:
Art. 44. Os recursos do Fundo Partidrio sero aplicados:
(...)
V na criao e manuteno de promoo e difuso da participao poltica das mulheres conforme
percentual que ser fixado pelo rgo nacional de criao partidria, observado o mnimo de 5%
(cinco por cento) do total.
Art. 45. A propaganda eleitoral gratuita, gravada ou ao vivo, efetuada mediante transmisso por
rdio e televiso ser realizada entre as dezenove horas e trinta minutos e as vinte e duas horas para,
com exclusividade:
(...)
IV promover e difundir a participao poltica feminina, dedicando s mulheres o tempo que ser
fixado pelo rgo de direo partidria, observado o mnimo de 10% (dez por cento).
Com estes dispositivos, ficaram vinculados participao feminina percentuais bem

pequenos do fundo partidrio e da propaganda partidria. Mas pode-se dizer que eles constituem
um avano, ainda que tmido, em relao ao cenrio atual. Indicam tambm que, no contexto
brasileiro, no se pode contar com as iniciativas partidrias para a promoo de igualdade entre
os gneros. Em outras palavras, em tal contexto fica difcil esperar que cotas partidrias sejam
implementadas voluntariamente, e as mudanas em geral vm de iniciativas do Estado, aprovadas
por meio de projetos de lei. Esta hiptese reforada pelos resultados de um levantamento,
realizado pelo IDEA (2009), sobre aes partidrias de promoo da igualdade de gnero, no
qual poucas aes brasileiras foram apontadas, sendo estas em geral bastante tmidas e marginais
em relao s regras partidrias e eleitorais gerais de nosso sistema poltico.
Alves e Arajo (2009), a partir dos resultados constantes da tabela 3, ponderam que
a magnitude dos distritos (nmero de representantes que corresponde a cada distrito, que,
no Brasil, varia entre oito e 70, para cada Unidade da Federao) e o tamanho dos partidos
podem produzir efeitos sobre a participao das mulheres. Os autores asseveram que as
mulheres apresentam maiores chances de serem eleitas em partidos pequenos e distritos de
menor magnitude. Se somadas a estas observaes aquelas feitas por Alves e Cavenaghi (2009),
tem-se que, ao menos no Brasil, as mulheres se saem melhor nas eleies em cidades menores,
partidos menores e distritos menores. Explicaes para isto ainda precisam ser elaboradas.
597
5 Perspectivas e consideraes finais

As mulheres se encontram em situao de desvantagem na representao poltica em todo o
mundo. Neste cenrio, o Brasil apresenta um dos piores ndices de participao das mulheres.
A recente alterao feita na legislao eleitoral do Brasil representou avano em relao
legislao anterior, mas esta mudana, como no veio acompanhada de outras modificaes
no sistema eleitoral, talvez no produza todos os efeitos desejados. Isto indica, portanto, que
uma maior equidade da representao de gnero no pas no passa apenas por discusses sobre
percentuais, mas tambm por uma avaliao do papel que os partidos vm desempenhando.
De qualquer forma, esta alterao um passo adiante. Acompanhar seus efeitos pode
contribuir no somente para uma maior participao das mulheres, mas tambm para o
aperfeioamento do sistema poltico, eleitoral e partidrio como um todo. Voltando ao
plano inicial deste texto, estabelecido na introduo, necessrio deixar destacado que:
i) a desigualdade de gnero no uma caracterstica singular do contexto poltico brasileiro,
embora assuma alguns contornos institucionais especficos; ii) a implementao de uma
regra legislativa de cotas no contexto brasileiro at agora foi muito tmida, e as mudanas
recm-operadasapresentam um pequeno avano em relao ao contexto anterior e em
relao a outros contextos nacionais; e iii) o aperfeioamento destas mudanas depende de
um conjunto de fatores que tm de ser melhor verificados, a fim de que o caminho para a
igualdade de gnero na poltica seja trilhado de forma mais acelerada.
Referncias
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SITES CONSULTADOS
http://www.tse.gov.br/internet/contas_publicas/rel2002.htm
http://www.tse.gov.br/sadEleicao2006DivCand/
599
Captulo 23
desenho, contexto e qualidade deliberativa em conferncias

nacionais: uma anlise dos debates e proposies sobre o
sistema penitencirio na i conferncia nacional de segurana
pblica i conseg
1 APRESENTAO
A incorporao da participao social na formulao e implementao de polticas pblicas
tem sido um fenmeno de grande relevo Brasil ps-constituinte, tanto pelos seus impactos
na configurao das instituies polticas do pas, quanto pelos seus impactos na configurao do tecido social brasileiro. No plano das instituies, a adoo de prticas participativas
tem conduzido emergncia do que Avritzer e Pereira chamam de formas hbridas, que
conjugam [em] parte representantes do Estado, [em] parte representantes da sociedade civil,
[e que] renem, a um s tempo, elementos da democracia representativa e da democracia
direta (2005, p. 18). No plano sociopoltico, os processos de participao tm servido para
reafirmar a noo de cidadania ativa, que foi muitas vezes utilizada para caracterizar a vida
brasileira na transio democrtica (Benevides, 1991).
No mbito federal, as conferncias tm sido um dos principais instrumentos pelos
quais o governo vem promovendo a incorporao da participao em perodos mais recentes. Dados consolidados pela Secretaria-Geral da Presidncia da Repblica indicam que, das
112 conferncias realizadas no Brasil desde 1941, 72 foram realizadas no perodo de 2003 a
2010 (Lopez e Pires, 2010). No total, estima-se que estes eventos envolveram mais de 5
milhes de pessoas, o que demonstra o imenso potencial de convocao e mobilizao social
de que eles dispem (Lopez e Pires, 2010; Silva, 2006).
Apesar dessa visvel aposta nas conferncias, os limites e as possibilidades associados
a este mecanismo ainda esto longe de serem completamente conhecidos, tanto pela
comunidade acadmica quanto pelos gestores de polticas pblicas. Por um lado, dado que
a maior parte das conferncias tem carter setorial e consultivo, no seria inusitado observar
crticas quanto a um possvel efeito oculto de despolitizao ou mesmo de cooptao
no uso destes mecanismos, como j se observou em relao a outros espaos participativos
(Cohn, 2010; Vianna, 2007 e 2009). Nesta perspectiva, o advento e a disseminao de
conferncias poderiam ser vistos enquanto dados meramente simblicos, que, alis, indicariam
a banalizao e o esvaziamento do iderio original da participao. Por outro lado, tambm
seria possvel enxergar na realizao de conferncias uma contribuio inevitavelmente
positiva vivncia democrtica, pois elas no apenas ajudariam a manter viva uma cultura
de participao cvica no pas, como tambm dariam visibilidade para certas questes ou
problemas que, depois, poderiam ser mais bem trabalhados em outras arenas decisrias.1
Sob este ngulo, as conferncias despontariam como um fator de inegvel relevncia na recente
democratizao no pas, pois, alm de proporcionarem o engajamento direto dos cidados em
processos deliberativos de escopo amplo, elas interpelariam as instituies do sistema poltico
a produzirem solues de poltica pblica capazes de responderem s demandas, expectativas
e proposies que emergem destes processos.2
Este texto pretende contribuir para esse debate, analisando o processo e os resultados
da I Conferncia Nacional de Segurana Pblica I CONSEG no eixo relativo ao sistema
penitencirio. Trabalhando num registro essencialmente emprico, a questo central que aqui
se busca enfrentar : sob que condies a participao social por meio das conferncias nacionais pode ajudar na construo de polticas pblicas melhores para a segurana pblica, em
geral, e para o sistema penitencirio, em especial? Para tanto, o texto se serve de metodologias
mistas, que incluem: a anlise quantitativa e qualitativa das propostas e deliberaes daquela
conferncia; entrevistas com organizadores e participantes; alm de registros decorrentes de
observao direta e participante no evento e do acompanhamento do setor.
A prxima seo descreve a poltica penitenciria nacional, identificando seus principais
problemas. A terceira seo descreve e analisa o processo e as deliberaes da I CONSEG,
destacando os seus avanos e limites para a melhoria da poltica penitenciria, luz dos problemas relacionados na seo anterior. A quarta seo sugere explicaes para os avanos e os
limites assim identificados, tomando a I CONSEG, moda das anlises institucionalistas de
poltica pblica, como uma estrutura de oportunidades e constrangimentos para a produo
de novas solues de poltica penitenciria. A seo final sistematiza os achados e concluses
expostos ao longo do texto e aborda os desafios futuros para a relao entre participao social
e poltica penitenciria, tendo em vista o legado da I CONSEG.
2 A poltica penitenciria nacional e os desafios da I CONSEG
Na sua atual configurao, a poltica penitenciria brasileira padece de srias limitaes
polticas, programticas e gerenciais. No plano poltico, o setor apresenta uma grande dificuldade para se afirmar como locus propcio construo de respostas violncia e criminalidade. Assim que, enquanto a segurana pblica se constituiu como campo no qual
h participao bastante ativa de especialistas, gestores, trabalhadores e cidados na busca de
1. Nesse sentido, Tatagiba (2010) sugere que a tomada de decises vinculantes um objetivo mais adequado a conselhos e oramento participativo
do que a conferncias, as quais teriam como principal virtude a expresso das diferentes posies em disputa em uma determinada rea de poltica
pblica. Claro que se deve esperar que de conferncias resultem consequncias prticas nos processos de estruturao das polticas, diz a autora,
mas talvez o elemento central das conferncias esteja no processo mais amplo de encontros e mobilizaes em torno da poltica e na maneira pela
qual isto repercute na esfera pblica, construindo ou no uma audincia, em relao queles no diretamente afetados.
2. Corrobora com esta afirmao o recente estudo no qual, examinando os possveis impactos de resolues de conferncias na agenda legislativa,
Pogrebinschi e Santos encontraram evidncias de que estamos diante de fenmeno novo e de enorme potencial no que concerne ao aprofundamento do exerccio da democracia no Brasil. No apenas as conferncias tm influenciado a iniciativa de proposies no Congresso Nacional, mas
tambm o tm feito de maneira relativamente eficiente, uma vez que diversas proposies aprovadas, alm de emendas constitucionais promulgadas, so tematicamente pertinentes a diretrizes extradas das diversas conferncias (2010, p.80).
604
Desenho, Contexto e Qualidade Deliberativa em Conferncias Nacionais: uma anlise dos debates ...
solues contra a violncia e a criminalidade, a gesto penitenciria segue representando o

campo no qual a violncia e a criminalidade so problemas sem soluo, os quais, quando
muito, se busca administrar.
Essa viso pode ser facilmente verificada na cobertura da mdia que, como muitos autores
sublinham, tem forte impacto na conformao da chamada opinio pblica (Fonseca,
2010). Analisando-se o tom prevalente nas matrias jornalsticas que tiveram sistema penitencirio em seu ttulo, no perodo compreendido entre janeiro de 2003 e janeiro de 2010,
por exemplo, percebe-se que, de um total de 149 casos, 99 (66%) adotavam tom negativo, 41
(28%) adotavam tom neutro e apenas nove (6%) adotavam tom positivo.
A distribuio dos temas que foram objeto da cobertura nesse perodo tambm pouco
generosa: a maior parte se refere ao que se pode chamar de temas sujos da execuo penal.
Rebelies; crime organizado; insegurana nas unidades; fugas; problemas com presos em
regime semiaberto, aberto ou em sada temporria; violncia e maus tratos contra presos; e
violncia e maus tratos contra agentes ou dirigentes do sistema somam 72 das 149 ocorrncias. Por sua vez, temas ligados mais diretamente poltica penitenciria, como programas
ou iniciativas de assistncia a presos e egressos, condies de trabalho nos presdios, presdios
federais, investimentos no sistema, mudanas legais com impacto no sistema, ou penas e
medidas alternativas, ainda que tratados majoritariamente sob enfoque negativo, somam apenas 43 ocorrncias (grfico1).
GRFICO 1
Cobertura por temas matrias com sistema penitencirio no ttulo (jan./ 2003- jan./ 2010 N = 149)
Fonte: Jornais e sites da base factiva Dow Jones.

A viso do sistema penitencirio como campo de problemas sem soluo no reside

apenas no mbito da opinio pblica, mas se revela at mesmo no discurso de alguns gestores
da rea. Um bom exemplo disto surgiu na V Reunio do Frum Brasileiro de Segurana
Pblica, realizada em So Paulo em 2010: na nica mesa sobre o sistema penitencirio em
605
todo o evento, os participantes passaram a maior parte do tempo desabafando acerca da

indiferena da sociedade e das instituies em relao ao setor, e da virtual impossibilidade
de os gestores estaduais e federais elaborarem um projeto consistente para melhor-lo.
Um secretrio estadual chegou a dizer: enquanto estamos fora, achamos que possvel fazer
grandes transformaes. Quando passamos para o lado de dentro, vemos que o problema
muito mais complexo do que poderamos imaginar: o governo, a sociedade, ningum d
prioridade ao problema penitencirio (S E Silva, 2010).
Resulta disso tudo que, ao contrrio do que ocorre em temas prprios da segurana
pblica ainda que contenciosos, como o arcasmo organizacional e a baixa remunerao
das polcias, a crescente atuao dos municpios na gesto e na execuo da poltica pblica
por meio das guardas municipais e de programas de preveno, ou o dilema entre represso e
preveno da violncia e da criminalidade no desenho da poltica , as atuais discusses sobre
o sistema penitencirio so orientadas menos tentativa de se construrem solues concretas,
e muito mais vocalizao de protestos genricos e desesperados contra a posio perifrica
do tema na agenda.3
No plano programtico, resta uma notvel dificuldade de se elaborarem macropolticas
as quais respondam s exigncias do arcabouo jurdico-poltico que, ao menos em tese,
deveria orientar a atuao do poder pblico e da sociedade no setor a Lei de Execuo Penal
(LEP). Em outros termos, trata-se simplesmente de saber como tirar do papel as promessas
firmadas por ocasio das reformas penais da dcada de 1980, que consagraram um modelo
de gesto de penas coerente e orientado para a reconstituio dos laos entre apenados e
sociedade.
Entre as vrias caractersticas desse modelo, convm aqui destacar quatro. A primeira
a exigncia de um sistema mltiplo, que oferea condies para a gesto quer das penas
privativas, quer das penas no privativas de liberdade, quer ainda das medidas de segurana,
dado que a legislao penal do pas recusou expressamente o encarceramento como nica
resposta possvel aos conflitos. A segunda a adoo de um modelo de cumprimento da pena
voltado a promover a liberdade, ainda que sob algum tipo de superviso do poder pblico.
Isto se reflete no apenas na estrutura progressiva da pena privativa de liberdade, que flui
num contnuo cujos limites so dados por um regime fechado e um regime aberto, mas
tambm nos chamados benefcios da execuo penal, como a remio da pena ou o livramento condicional.
A terceira caracterstica a preocupao com a reintegrao efetiva e harmnica dos apenados sociedade aps o cumprimento da pena. Isto fica claro em ao menos dois aspectos da
3. importante salientar que a segmentao entre a questo penitenciria e a segurana pblica traz prejuzos generalizados para o to
reclamado combate violncia e criminalidade. A partir dela, fica impossvel construir-se uma leitura verdadeiramente sistmica dos desafios
envolvidos nesta tarefa, uma leitura que articule as j consagradas demandas por preveno e represso com o problema da reintegrao social
daqueles que, em diversas circunstncias, acabam envolvidos em situaes definidas como crime (S, 2005) o que, em ltima anlise, tambm
apresenta forte conotao preventiva. Desta forma, mesmo as solues produzidas pelo poder pblico e pela sociedade no campo tpico da
segurana tendem a ser frgeis e efmeras. Basta mencionar, por exemplo, que os nveis de reincidncia nas prises brasileiras so estimados em ao
menos 60%. Da porque, como se mencionou em outra ocasio, o sistema penitencirio deveria constituir uma parada obrigatria de qualquer
ao consequente em matria de segurana pblica (S e Silva, 2007).
606
legislao. Por um lado, quando ela prev uma srie de direitos em favor dos apenados no
apenas o direito vida e integridade fsica, mas tambm o direito educao, sade, ao
trabalho, renda, assistncia jurdica, psicolgica e social, ao convvio familiar e comunitrio, e ao apoio do poder pblico e da sociedade uma vez alcanada a condio de egresso ,
todos eles cumprindo papel crucial no fortalecimento da subjetividade dos apenados e na
construo de novos vnculos entre estes e a sociedade. Por outro lado, quando ela prev a
participao ativa da comunidade na execuo penal, a ser viabilizada por conselhos de comunidade e conselhos penitencirios.
A quarta caracterstica, enfim, a aspirao de que a execuo penal constitua um
ambiente de promoo de direitos humanos e da dignidade, o que inclui a manuteno de
uma boa estrutura fsica nos presdios, a adoo de polticas de valorizao dos trabalhadores
da execuo penal agentes de segurana, tcnicos e dirigentes , e a abertura do sistema
fiscalizao de juzes, promotores, defensores pblicos, e outros integrantes do poder pblico
e da sociedade.
Passados mais de 20 anos desde que essa agenda foi posta, no entanto, os avanos para a
sua implementao ainda so pontuais e desarticulados. No mbito da criao de condies
para a execuo de penas no privativas de liberdade, um primeiro esforo do governo federal
teve de se voltar para o convencimento do pblico em geral e dos prprios operadores
do direito , quanto ao fato de que as penas e medidas alternativas (PMAs) constituem
modalidade adequada de resposta penal (S E Silva, 2009; Gomes, 2008). Assim que,
embora houvesse importante investimento na criao e na estruturao de varas e centrais
especializadas na aplicao e no acompanhamento das PMAs, a principal expectativa era a
de que estas unidades pudessem certificar que as PMAs aplicadas haviam sido efetivamente
cumpridas e, portanto, que PMAs no eram sinnimos de impunidade.
Num perodo mais recente, porm, essa orientao mostrou-se insuficiente. Desde 2008
estima-se que o Brasil tem mais pessoas em cumprimento de PMAs que em cumprimento
de penas privativas de liberdade (Brasil, 2008). Isto indica a grande disseminao daquela
forma de expresso do poder punitivo do Estado, seja em decorrncia do trabalho das citadas
varas e centrais, seja em funo da aprovao de leis que criaram novos ilcitos penais para
os quais previram aplicao de PMAs.4 Assim, a poltica penitenciria nacional encontra-se
diante daquilo que deveria ter sido desde sempre o seu verdadeiro desafio: assegurar a qualidade na gesto das PMAs, equipando os estados para que estes sejam capazes no apenas de
promoverem o adequado acompanhamento dos cumpridores, mas tambm de assegurarem
que a execuo das PMAs represente um momento de interrupo de ciclos de violncia, com
a reconciliao entre cumpridores, vtimas e sociedade.
No componente da gerao de vagas para o cumprimento de penas privativas de liberdade, dados disponibilizados pelo Departamento Penitencirio Nacional (Depen) no incio
4. Vrios autores alertam quanto ao risco para a democracia implcito nessa disseminao das PMAs, dado que ela poderia representar maior intruso do Estado na vida dos cidados, com a criminalizao de condutas banais mascarada pela suposta suavidade das PMAs. Para um bom debate
sobre esta tenso circundando as PMAs, ver Azevedo (2004).
607
de 2008 indicavam que, entre 1995 e 2007 portanto, em um perodo de 12 anos haviam
sido criadas 78.184 vagas (BRASIL, 2010a). Embora represente cerca de 37% do total das
vagas existentes no sistema penitencirio brasileiro, dando conta da relevncia dos investimentos federais neste componente da poltica, este nmero revela um ritmo de investimentos
estaduais e federais absolutamente insuficiente para fazer frente ao dficit de vagas acumulado
no pas, o qual era estimado, no incio de 2008, em cerca de 150 mil (BRASIL, 2010a).
Na promoo de direitos e da dignidade humana nas prises, componente no qual a
poltica sabidamente deficitria,5 registra-se, a partir de 2002, o advento de duas grandes
inovaes: o Plano Nacional de Sade no Sistema Penitencirio e o projeto Educando para
a Liberdade.6 Em ambos os casos, cuidou-se de promover parceria entre a Justia e outros
setores do governo o Ministrio da Sade (MS) e o Ministrio da Educao (MEC) , com
vistas incluso de apenados e servidores do sistema nas polticas conduzidas por estas pastas.
Alm de proporcionarem maior cobertura no atendimento direto, estas iniciativas deixaram
um importante aprendizado metodolgico para a tarefa de se construrem polticas pblicas
de corte social no sistema penitencirio. Todas elas indicaram a necessidade de: i) rever prioridades oramentrias, pois at ento a esmagadora maioria do oramento do Fundo Penitencirio Nacional era gasta apenas e to-somente com a construo de presdios; ii) elaborar
diretrizes, pois tanto o Educando para a Liberdade quanto o Plano Nacional de Sade foram
traduzidos em resolues e normativos dos ministrios, o que deu mais densidade ao antes
casustica do governo federal e dos governos estaduais nestas reas; e iii) estabelecer dilogo
entre atores at ento dispersos, quando no em posio antagnica no cotidiano da gesto
prisional, como agentes de segurana e dirigentes do sistema, de um lado, e educadores e
profissionais da sade, de outro.
Ainda assim, essas novidades da poltica penitenciria ainda representam pouco perto do
que deve ser feito. Sade e educao so aspectos importantes para a melhoria das condies
de vida nas prises, mas alm de no esgotarem a relao de direitos prevista na LEP, perdem
seu potencial transformador da realidade individual e social dos presos quando desvinculadas
da realizao dos outros direitos ali previstos. A moderna concepo de educao de jovens e
adultos, por exemplo, no concebe que a oferta de educao a presos possa ser desvinculada
do mundo do trabalho e da gerao de renda. Por seu turno, a promoo da sade nos presdios poderia ter como um de seus traos constitutivos a formao de agentes comunitrios de
sade entre os prprios presos, o que criaria oportunidades para a insero produtiva destes
em suas comunidades aps o cumprimento da pena. At onde se pode perceber, no entanto,
no h no Executivo federal um movimento decisivo para incorporar e integrar estas mltiplas dimenses em sua agenda. Tanto verdade que duas das mais expressivas iniciativas para
a realizao de direitos nas prises e no retorno sociedade em tempos recentes o Mutiro
5. Exemplos disso so as baixssimas estatsticas de acesso a trabalho e estudos nas prises brasileiras. Segundo dados do Infopen (Brasil, 2010b),
dos 417.112 presos no sistema em dezembro de 2009, apenas 10% estudavam, considerados todos os nveis e modalidades; e apenas 22% trabalhavam, sendo que boa parte destes em atividades precrias sem potencial de empregabilidade na condio de egresso , como as de apoio ao
estabelecimento penal ou seja, servios gerais no presdio, como limpeza e cozinha (33.023) e artesanato (13.899).
6. Sobre o Plano Nacional de Sade do Sistema Penitencirio, ver <www.ms.gov.br>, acesso em 20 de agosto de 2010. Sobre o Projeto Educando
para a Liberdade, ver Unesco et al. (2006) e Unesco, OEI e AECID (2009).
608
Carcerrio e o Projeto Comear de Novo partiram no do Executivo, mas do rgo de

cpula do Judicirio o Conselho Nacional de Justia (CNJ).7
Mas o componente que tem recebido maior nfase por parte da opinio pblica tem sido
a criao do Sistema Penitencirio Federal, como se v, mais uma vez, da comparao entre
as menes aos temas na mdia (tabela 1).
Tabela 1
Cobertura por temas: frequncia no inteiro teor do artigo

Expresses de
busca
Nmero de
artigos
Sistema Penitencirio Federal
Presdios federais; presdio federal; prises federais; priso federal;

penitencirias federais; penitenciria federal; penitencirio federal; penitencirios
federais.
2.138
Educao nas prises
Educao nas prises; educao na priso; educao em prises; educao

prisional; educao no presdio; educao nos presdios; educao em presdios;
educao penitenciria; educao em penitenciria; educao na penitenciria;
educao nas penitencirias; educando para a liberdade.
23
Sade nas prises
Sade nas prises; sade em prises; sade prisional; sade nos presdios;
sade em presdios; sade penitenciria; sade em penitencirias; sade nas
penitencirias; plano nacional de sade do sistema penitencirio; plano nacional de
sade no sistema penitencirio.
14
Tema
Fonte: Jornais e sites da base factiva Dow Jones

O projeto de criao de um sistema penitencirio federal envolve a construo de presdios de segurana mxima, com celas individuais e pesado aparato de segurana interna e
externa, bem como o recrutamento e a formao das dezenas de agentes, tcnicos e dirigentes
que operem estas unidades. Originalmente, ele previa a construo de cinco presdios, com
um total de mil vagas, que seriam destinadas custdia de presos de alta periculosidade
assim entendidos aqueles cuja permanncia em presdios estaduais colocaria a gesto prisional
local sob risco , alm de presos que demandassem algum tipo de proteo especial do Estado
em funo de ameaas sofridas. At o ano de 2010, quatro desses presdios j haviam sido
postos em funcionamento em Catanduvas (PR), Campo Grande (MS), Porto Velho (RO)
e Natal (RN).
De maneira geral, parece haver evidncia de que os presdios federais tm cumprido
um papel importante na arquitetura geral da poltica penitenciria nacional, servindo como
vlvulas de escape para as gestes estaduais quando estas se veem confrontadas com questes mais graves associadas custdia de determinados presos. Exemplo disto foi a reduo
no nmero de grandes rebelies em diversos estados, aps o isolamento temporrio, nos
presdios federais, de lideranas do crime organizado com envolvimento ou atuao em tais
7. A criao do programa Comear de Novo pelo CNJ, na sequncia dos mutires carcerrios, refora a ideia, que aqui vem sendo exposta, de
interdependncia entre os vrios direitos previstos na LEP em favor dos apenados: nos bastidores dos mutires, percebeu-se que a promoo do
acesso justia no poderia ser desvinculada de projetos de reintegrao social. Do contrrio, a liberdade proporcionada pelos mutires seria falsa,
pois os seus beneficirios no disporiam de qualquer apoio na vida extramuros. Sobre os mutires carcerrios e o programa Comear de Novo, ver
<www.cnj.jus.br>, acesso em 20 ago. 2010.
609
eventos. No entanto, de extrema importncia que se estime a correta dimenso de um

sistema federal no Brasil, tendo em vista tanto a demanda por vagas nas condies especiais
que os estabelecimentos federais oferecem quanto o indispensvel cuidado para que o fortalecimento do sistema federal no tenha como preo o enfraquecimento dos sistemas estaduais.8
V-se, portanto, que o passado recente traz boas pistas para o debate sobre a melhoria
do sistema penitencirio. A disponibilizao de vagas de segurana mxima nos presdios
federais mostra como Unio e estados podem cooperar na custdia de presos de alta periculosidade. A elaborao do Plano Nacional de Sade do Sistema Penitencirio e do projeto
Educando para a Liberdade mostra como setores distintos de governo Justia, Sade e
Educao podem cooperar na efetivao de direitos nas prises. E mesmo os limites encontrados no percurso so instrutivos: o que hoje surge como desafio nas PMAs criar estruturas voltadas no apenas a fiscalizarem o cumprimento das PMAs, mas tambm a atacarem
as vulnerabilidades individuais e sociais dos cumpridores e das vtimas, assim contribuindo
para a preveno ao crime e violncia muito prximo do que h tempos se constitui o
desafio do sistema progressivo nas penas privativas de liberdade criar mecanismos de acompanhamento de presos em regime semiaberto e aberto e de apoio ao egresso. Neste ponto,
o fomento a uma nova metodologia de trabalho para varas e centrais de PMAs pode criar as
pr-condies para a melhoria da outra ponta do sistema penitencirio.
De todo modo, estas solues tm sido produzidas no apenas de maneira lenta, mas
tambm desarticuladas umas das outras e de uma estratgia mais geral para o setor. Isto
visvel, por exemplo, quando se levam em conta trs elementos. O primeiro o elemento territorial. Embora a preocupao com o territrio devesse permear obrigatoriamente a gerao
de vagas para o cumprimento de penas privativas de liberdade, as unidades em construo
costumam estar situadas em local distante daqueles nos quais os apenados e os prprios trabalhadores da execuo penal mantm vnculos com familiares e amigos um fator que pode
ser decisivo na reintegrao harmnica sociedade, no caso dos primeiros, e na promoo da
sade ocupacional, no caso dos segundos. O segundo o elemento informacional. Apesar dos
investimentos do Depen para a construo do Sistema Integrado de Informaes Penitencirias o Infopen , o pas ainda est longe de dispor de informaes precisas e em tempo real
sobre a gesto das penas, sobretudo as no privativas de liberdade. Sem isto, no possvel
que se faam investimentos estratgicos no sistema. O terceiro, enfim, no qual a situao
particularmente dramtica, o elemento humano. Alm da carncia generalizada de pessoal, h imensa variao quanto a formas de recrutamento, formao, carreira e remunerao
de agentes, tcnicos e dirigentes do sistema penitencirio brasileiro. Pesquisa realizada pelo
8. H carncia de dados pblicos sobre o perfil dos presos federais, decorrentes, provavelmente, da ausncia de um sistema de informaes criminais
e penitencirias integrado em mbito nacional. Seja como for, pesquisas realizadas pelo prprio Depen/MJ a partir de entrevistas com os prprios
presos federais (Brasil, 2007 e 2008a) portanto, de confiabilidade bastante limitada, mas, ainda assim, os nicos dados disponveis revelam
dados curiosos. Por exemplo, entre os presos entrevistados na penitenciria federal de Campo Grande-MS, 97,3% declararam que no exerciam
liderana na priso, contra 2,7% que declararam ter exercido. Quanto a fugas, 57,64% declararam nunca terem fugido de unidade prisional, contra 42,34% que declararam j t-lo feito. Por fim, quanto a confrontos com policiais, 88,28% declararam nunca terem tido confronto direto com
policiais, contra 11,71% que declararam j t-lo feito. As estatsticas dos presos entrevistados em Catanduvas (PR) no so to diferentes: 94,12%
declararam no terem exercido liderana na priso (5,88% declararam o contrrio) e 55,15% declararam nunca terem fugido de uma unidade
prisional (44,85% declararam o contrrio), no tendo sido includa pergunta sobre confronto com policiais.
610
Depen em 2008 revelou oscilao entre R$ 500,00 (em Alagoas) e R$ 6.200,00 (no Distrito
Federal) no salrio de agentes de segurana penitenciria (Brasil, 2008b), ao que se devem
somar a inexistncia ou baixa efetividade de rgos de controle e a falta de padres no servio
penitencirio. Com isso, a poltica penitenciria tende a ser pautada pelo improviso na gesto
e pela precarizao das relaes de trabalho o que, de fato, ocorre hoje largamente.
Muitos desses problemas, por fim, esto associados a limitaes gerenciais na conduo da poltica. Salvo algumas excees, como na construo e reforma de estabelecimentos
penais caso para o qual se encontrou instrumento alternativo de financiamento, em parceria
com a Caixa Econmica Federal (CEF) ou no Plano Nacional de Sade que opera, ao
menos em parte, mediante a descentralizao de recursos do Fundo Penitencirio Nacional
para o Ministrio da Sade , todo o resto da poltica promovido basicamente por meio de
convnios. Nesta modalidade, o governo federal repassa recursos a entes parceiros em nvel
estadual ou municipal mediante a apresentao e a execuo de projetos.
Sob esse modelo, as iniciativas ficam sujeitas a uma srie de contingncias. Em primeiro
lugar, elas dependem da efetiva apresentao de projetos por parte dos interessados nos estados ou municpios. Em muitos casos, por limitao de pessoal ou baixa qualificao tcnica
de suas equipes, os estados sequer so capazes de elaborarem projetos. Uma vez elaborados,
os projetos devem se mostrar adequados s exigncias burocrticas do governo federal e dos
rgos de controle. Mais uma vez, verifica-se que muitos estados se mostram incapazes de
acompanharem a tramitao dos projetos, promovendo os ajustes ou esclarecimentos eventualmente solicitados pelo Ministrio da Justia no tempo devido.
Uma terceira barreira est relacionada regularidade na documentao dos proponentes:
se um estado no tiver prestado contas num convnio com outro ministrio em projeto relacionado pavimentao de uma rodovia, por exemplo, fica impedido de receber recursos do
Ministrio da Justia para implantar um projeto de profissionalizao de presos.
Supondo que tudo isso d certo e que haja disponibilidade financeira no mbito federal,
outras dificuldades ainda sobreviro. Uma vez que as parcelas sero liberadas gradualmente,
conforme a execuo e a prestao de contas do convenente e a programao oramentria
do Ministrio, atrasos motivados por problemas em quaisquer destes nveis geram paralisia e,
em muitos casos, prejuzo na execuo do projeto. Alm disso, possvel que em transies
de governo nos estados as prioridades sejam completamente reordenadas. Assim, ainda que
a execuo do convnio venha se dando de maneira regular e que a experincia ali produzida
venha se mostrando exitosa, o projeto pode perder apoio poltico e assumir um ritmo meramente protocolar de execuo.
Por fim, o modelo de convnio cria enormes embaraos produo e institucionalizao
de boas prticas. No primeiro caso, os convnios levam o governo federal a adotar posio
semelhante de um banco, que atua segundo a demanda dos estados e com pouco poder
de agenda em relao ao contedo dos projetos apresentados por estes. No segundo caso,
comum que, mesmo quando se verifiquem boas prticas em casos especficos, o estado convenente no tenha previso de recursos para ampliar o nvel de abrangncia destas, ou mesmo
611
para lhes dar continuidade por conta prpria, na escala em que elas foram originalmente
concebidas. Assim que, para sobreviver por mais algum tempo, o projeto demandar a
celebrao de um novo convnio, submetendo mais uma vez os estados e a Unio aos gargalos
aqui sumariamente indicados.
V-se, portanto, que alm de prejudicar qualquer investimento macio no setor que no
esteja relacionado construo de novos estabelecimentos penais e, em menor escala, ao Plano
Nacional de Sade, o atual contexto gerencial da poltica penitenciria limita severamente a
capacidade do governo federal de induzir mudanas e investimentos estratgicos nos estados.9
Da decorre, enfim, um conjunto de desafios que pode ser esboado conforme o que se
apresenta no quadro 1.
Quadro 1
Desafios atuais da poltica penitenciria

Nveis
Poltico
Programtico
Gerencial
Problemas
Desafios
Construir e enunciar uma viso sistmica para a

O sistema penitencirio no visto como um elemento segurana pblica, que articule preveno, represso e
importante na promoo da segurana pblica.
reintegrao social de apenados e egressos como pontos
de um contnuo no combate violncia e criminalidade.
A poltica penitenciria incapaz de produzir solues abrangentes, que respondam s exigncias do

arcabouo jurdico-poltico, o qual, ao menos em tese,
deveria orientar a atuao do poder pblico e da
sociedade no setor.
Construir uma agenda ampla e articulada com outros

ministrios e outros nveis de governo, associando a
construo de novos estabelecimentos penais e a oferta
de vagas de segurana mxima, hoje hegemnicas,
com: i) a realizao de direitos humanos; ii) a criao de
mecanismos de reintegrao social; e iii) a estruturao
de sistemas de PMAs e de medidas de segurana
pautados pela qualidade na gesto destas modalidades
de sano criminal.
As poucas solues produzidas na execuo de penas

privativas e no privativas de liberdade no so
articuladas umas s outras e a uma estratgia geral
para o setor.
Investir em elementos estruturantes de um bom sistema

penitencirio, como o planejamento territorial, a construo de um sistema de informaes e a induo a uma
poltica de recursos humanos em nvel nacional para a
execuo penal.
A poltica penitenciria no dispe de mecanismos

adequados de planejamento, financiamento e induo
de iniciativas transformadoras da realidade estrutural
da execuo das sanes criminais, quer as privativas,
quer as no privativas de liberdade, quer ainda as
medidas de segurana.
Consolidar mecanismos de planejamento, financiamento e induo de mudanas na realidade dos estados.
9. Parte disso decorre de uma estrutura ainda inadequada do Depen/MJ, que figura da Lei de Execuo Penal como o rgo executivo da poltica
penitenciria nacional. A poltica de PMAs, por exemplo, gerida por uma coordenao-geral na Diretoria de Polticas Penitencirias dotada de
baixssimo contingente humano, embora, como se mencionou, o quantitativo afetado por esta poltica seja to expressivo quanto o das penas privativas de liberdade. Por sua vez, a poltica nacional para o pessoal penitencirio envolvendo temas como capacitao e carreira de agentes, tcnicos
e dirigentes atualmente gerida por uma coordenao-geral que, alm de contar com recursos humanos insuficientes, ainda acumula a gesto
de todas as polticas sociais voltadas a apenados educao, sade, trabalho, renda etc. Alm disso, deve-se acrescentar a instabilidade verificada
na gesto da poltica. Entre 2003 e 2010, o Depen/MJ teve cinco diretores-gerais, computando-se uma interinidade de cerca de dez meses de um
ex-diretor adjunto. Fica o registro, portanto, de que no bastaria desenvolver instrumentos de gesto sem ampliar a capacidade de coordenao
nacional da poltica penitenciria.
612
A pergunta que resta para este estudo, portanto, : teria a I CONSEG sido capaz de oferecer subsdios para o enfrentamento desses desafios, ou ao menos de revelar uma conscincia
crtica, na sociedade, a respeito deles?
3 O Processo e as Deliberaes da I CONSEG: uma anlise a partir do
eixo sobre o sistema penitencirio
A resposta questo formulada requer, antes de tudo, uma compreenso sobre o funcionamento da I CONSEG. Para tanto, convm distinguir entre duas etapas da conferncia: uma
etapa de base e uma etapa nacional. A etapa de base, que abasteceu a etapa nacional com
propostas para priorizao, incluiu conferncias municipais e estaduais de carter eletivo,
alm de diversas outras atividades tidas como preparatrias.
Assim como ocorreu na etapa nacional, os participantes das conferncias estaduais e
municipais com direito a voto pertenciam a um entre os trs segmentos de representao
reconhecidos por ocasio da I CONSEG: sociedade civil (40%), trabalhadores da segurana
pblica (30%) e gestores (30%). Os representantes vinculados aos segmentos da sociedade
civil e aos trabalhadores eram escolhidos por eleio e os representantes vinculados aos gestores eram escolhidos por indicao.
Como se antecipou, no entanto, as conferncias (eletivas) no foram as nicas atividades
que, na etapa de base, permitiram a formulao e o encaminhamento de propostas para a
etapa nacional. De maneira bastante inovadora e inspirada na experincia de outras conferncias nacionais, notadamente a de juventude, a I CONSEG recebeu propostas oriundas de
atividades como conferncias livres conferncias que poderiam ser organizadas por qualquer
grupo de cidados interessados em discutirem o problema da segurana pblica , seminrios
temticos eventos acreditados pela organizao da I CONSEG, para a discusso de temas de
maior especificidade, como as PMAs e, at mesmo, de uma conferncia virtual.
Essas atividades tiveram grande importncia no processo da I CONSEG: por meio delas
foi possvel no apenas alcanar um nmero maior de pessoas, de maneira que a conferncia
pudesse ser algo bem prximo de um evento da cidadania brasileira e no apenas de especialistas ou participantes de ofcio , mas tambm diversificar as possibilidades de participao
no processo e, por consequncia, as vozes que se fariam ouvir na etapa nacional. Exemplos do
potencial de incluso da decorrentes foram as conferncias livres organizadas em carceragens,
presdios, ou com cumpridores de PMAs (Macharat, Amorim e Guindani, 2010;
Silva, 2009; Quack, 2009).
As propostas formuladas na etapa de base poderiam ser divididas em dois nveis
princpios e diretrizes , estando as propostas de diretrizes distribudas ao longo de sete
eixos temticos: i) gesto democrtica: controle social e externo, integrao e federalismo;
ii) financiamento e gesto da poltica pblica de segurana; iii) valorizao profissional e
613
otimizao das condies de trabalho; iv) represso qualificada da criminalidade; v) preveno

social do crime e das violncias e construo da paz; vi) diretrizes para o sistema penitencirio;
e vii) diretrizes para o sistema de preveno, atendimentos emergenciais e acidentes.
As anlises constantes deste texto tm escopo e validade circunscritos inicialmente ao eixo 6
Diretrizes para o sistema penitencirio, e no podem ser estendidas automaticamente para toda a
I CONSEG.
O projeto metodolgico da CONSEG definia princpios como o nvel mais amplo,
abrangente e universalista possvel, o qual deveria ser debatido luz do tema geral da Conferncia Segurana Pblica e, portanto, [estava] acima dos eixos temticos, ainda que este
momento [ocorresse] dentro do Grupo de Trabalho (por eixo temtico) (Silva, 2008, p.1314). Nesse sentido, prosseguia o documento, princpios devem ser entendidos como valores
que orientam uma poltica ou organizao e que devem ser redigidos no afirmativo, como
uma sentena que expressa um valor, crena ou preceito. E dava exemplos: A segurana
pblica deve estar pautada na valorizao dos direitos humanos; as polticas de segurana
pblica devem ser transversais; Segurana pblica s se faz com cidadania e participao
social. Por seu turno, as diretrizes correspondem a um nvel mais especfico e detalhado
das contribuies, sendo um meio de implementar/desenvolver um conjunto de aes.
Por isso, elas podem ser desdobradas em solues (Silva, 2008, p. 13-14). O quadro 2
oferece uma viso panormica destes conceitos:
Quadro 2
Nveis de propostas segundo metodologia da I CONSEG

Princpio
Diretriz
Soluo
Potencializar os conselhos de segurana

pblica nas esferas municipal, estadual e
nacional.
Produzir material orientador sobre os

conselhos de segurana pblica.
Ampliar os recursos financeiros para
apoio aos conselhos.
Relanar o CONASP.
Incrementar os conselhos comunitrios de

segurana.
Criar uma linha de apoio aos conselhos

comunitrios no Fundo Nacional de
Segurana Pblica (FNSP).
Promover encontros regionais de conselheiros de conselhos comunitrios de
segurana.
Segurana pblica s se faz com cidadania e

participao social.
Fonte: Silva (2008, p. 14)

A etapa nacional, por sua vez, consistiu de trs procedimentos: o primeiro foi a anlise
das propostas vindas da base, devidamente sistematizadas, no mbito de grupos de trabalho
(GTs). Nesta oportunidade, os participantes poderiam destacar as propostas de princpios e
diretrizes e os aspectos, dentro destas propostas, que, segundo seu entendimento, deveriam ser
priorizados. Seguia-se da um primeiro momento interativo, no qual os participantes dos
GTs: i) visualizavam e discutiam os resultados dos trabalhos uns dos outros; e ii) indicavam,
614
por votao, aqueles que deveriam ser submetidos a um segundo momento interativo, desta
vez envolvendo toda a plenria da CONSEG. Desta ltima fase, resultaram as deliberaes
finais da conferncia, contendo uma lista de dez princpios e 40 diretrizes.
O quadro 3 sintetiza todo o processo da I CONSEG.
Quadro 3
Fluxograma da I CONSEG
Etapa de base
Etapa nacional
Atividades e produtos
Conferncias municipais
Atividades eletivas
Conferncias estaduais
Atividades preparatrias
Atividades e produtos
Relatrios
7 princpios
21 diretrizes
Relatrios
7 princpios
21 diretrizes
Conferncia virtual
Conferncias municipais em
cidades com menos de 200 Relatrios
7 princpios
mil habitantes
21 diretrizes
Conferncias livres
Seminrios temticos
Sistematizao de propostas
26 princpios
377 diretrizes
GTs
Resolues
M o m e n t o s 10 princpios
interativos
40 diretrizes
Para uma anlise do processo e dos resultados da I CONSEG no eixo 6 sistema penitencirio, este estudo serviu-se da seguinte estratgia analtica: em primeiro lugar, mediante
recodificao em software de anlise qualitativa, examinou-se o contedo de todas as propostas submetidas etapa nacional ou seja, de todas as contribuies obtidas na base ,
luz dos j mencionados desafios da poltica penitenciria. Em segundo lugar, examinou-se
o contedo das propostas resultantes dos dois momentos interativos. As sees seguintes
trazem as concluses que da puderam ser extradas.
3.1 Sobriedade, adequao, viso estratgica e criatividade nas propostas:
a relevncia do acmulo gerado pela I CONSEG para o enfrentamento dos
desafios da poltica penitenciria nacional
A opo analtica de promover a decomposio das propostas em temas e analisar a frequncia
de temas por propostas revelou padres bastante interessantes no material produzido a partir
da etapa de base.
Com relao aos desafios polticos do setor, percebe-se que apenas nove das 53 propostas
sistematizadas (16%) traziam trechos ou componentes que reproduziam a retrica do medo e
postulavam pela restrio dos direitos dos apenados ou o endurecimento da poltica, conforme
descrio da tabela 2.
615
Tabela 2
Trechos ou componentes de propostas da I CONSEG que reproduzem a retrica do medo e postulam pela
restrio dos direitos dos apenados ou o endurecimento da poltica
Proposta
Componente
6.2
Alterar o Cdigo de Processo Penal para reduo do nmero de recursos;
6.4
Evitar os deslocamentos dos detidos e presos e assim minimizar riscos s pessoas envolvidas e sociedade.
6.5
Uso de videoconferncia para audincias com presos de alta periculosidade e em regies com dificuldade de escolta, ou que
comprometam a segurana da populao.
6.13
Incrementar barreiras ou proibir o contato fsico entre visitantes e internos.
6.19
Reviso dos critrios para concesso dos indultos, diminuindo a sensao de impunidade.
Rever/flexibilizar/restringir/vedar na lei de execuo penal, no que se refere aos critrios de concesso de benefcios, livramento condicional e indulto aos reclusos.
6.29
Abolir as sadas temporrias, restringir o direito de responder a crimes em liberdade assistida e cumprir a pena na sua totalidade. Proibir as visitas ntimas e indulto e instituir critrios mais apurados para a progresso das penas.
6.42
Proibir a entrada de malote e visitas ntimas aos presos nas delegacias de polcia e penitencirias aos internos de alta periculosidade e visitas de menores a presdios. Adotar maior rigor nas visitas ntimas de parentes e advogados nos presdios, para
evitar o fornecimento de telefones, armas e outros objetos facilitadores de ataques, agresses, rebelies e fugas.
6.48
Extino do benefcio da sada temporria para reeducandos.
Fonte: Caderno de propostas da CONSEG.

Esses dados permitem tirar duas concluses quanto ao processo da I CONSEG. Em primeiro lugar, ele foi plural o suficiente para atrair participantes que sustentaram as passagens
acima destacadas e, em alguns casos, conseguiram inclu-las no caderno de propostas da etapa
nacional ou seja, ele contemplou as contradies da sociedade brasileira. Em segundo lugar,
ele foi sbrio o suficiente para que estas passagens fossem diludas em meio a outras, cujas
preocupaes so com a implementao, e no com a ruptura do modelo institudo pelas
reformas penais da dcada de 1980.
Nesse sentido, preciso salientar que, exceto quanto ao item 6.42, as passagens constantes da tabela 2 representam apenas fragmentos das propostas afinal sistematizadas.
Em todos os outros casos, os blocos de texto correspondente a cada proposta tambm incluam
trechos com sentidos opostos aos aqui destacados, cabendo aos participantes da conferncia,
na fase de priorizao, a tarefa de arbitrar o sentido que deveria prevalecer. A proposta 6.48,
por exemplo, tinha como redao: 6.48 Extino do benefcio da sada temporria para
reeducandos/ Extinguir o exame criminolgico pelo seu carter estigmatizador e violador dos
direitos humanos. A primeira proposio sugeria suprimir direitos de presos; a segunda sugeria ampliar direitos de presos. Analisando-se, pois, o percentual de texto ocupado por trechos
que aderiam retrica do medo e que postulavam a restrio dos direitos dos apenados ou o
endurecimento da poltica, em relao ao volume textual total das propostas, a relevncia dos
primeiros ainda menor: apenas 3%.
Com relao aos desafios programticos e gerenciais do setor, o processo da I CONSEG
pareceu ter deixado saldo igualmente proveitoso. Prosseguindo-se com a anlise do contedo
616
das propostas por temas, possvel notar que, embora tenham servido para dar vazo a diversas inquietaes com o dia a dia da execuo penal e com a maneira pela qual esta se encontra
juridicamente estruturada no pas,10 as propostas reunidas ao longo do processo da I CONSEG renem trs aspectos positivos para um processo de formulao de polticas.
Em primeiro lugar, elas revelam uma viso abrangente do problema penitencirio. Conforme se nota pela descrio proporcionada na tabela 3, alm de abordar as questes mais
salientes do setor, em nvel bastante sofisticado de variedade e complexidade, o caderno de
propostas traz temas ainda no devidamente problematizados pela poltica penitenciria, tais
como: i) o direito ao voto do preso; ii) a necessidade de ateno a presos provisrios, em
semiaberto e aberto, e a egressos do sistema; e iii) a necessidade de aproximao entre apenados e seus familiares, bem como de estratgias de apoio a estes.
Tabela 3
Frequncia e aspectos de temas nas propostas da I CONSEG

Temas
Direitos dos apenados
Trabalhadores da execuo penal

Infraestrutura
Aspectos
Educao
Trabalho e renda
Sade
Acesso justia
Assistncia social
Voto
Contingente, atribuies, carreira, remunerao, capacitao e apoio
psicossocial.
Construo e reforma de estabelecimentos penais para a melhoria da
custdia.
Presos provisrios; em regime semiaberto

Necessidade de estratgias para atendimento a esses pblicos especficos.
e aberto; e egressos.
Aproximao entre familiares e apenados; assistncia e promoo social de
Familiares de apenados
familiares.
Valorizao do tema na poltica penitenciria nacional; necessidade de
Penas e medidas alternativas
estruturao de um sistema prprio de execuo de PMAs; melhoria na
qualidade da gesto das PMAs.
Frequncia
(nmero de propostas
nas quais aparecem)
9
9
8
3
1
1
9
6
6
5
2

10. Inquietaes com o dia a dia da execuo penal apareceram em 16 propostas, sendo que trs destas ocorrncias referiam-se a problemas na
revista de visitantes por exemplo, a proposta 6.13: (...) abolir as revistas ntimas e utilizar novas tecnologias para evitar o constrangimento dos
visitantes; submeter os detentos a revista de segurana, ao final de cada visita; divulgar claramente as listas dos objetos e alimentos que a famlia
pode levar para o visitado (...).. Por seu turno, as demandas por mudanas no arcabouo normativo da execuo penal, presentes em 13 propostas,
mostram os vrios sentidos nos quais esta contenciosa. Verificam-se aqui, proposies voltadas ampliao dos direitos dos apenados por exemplo, proposta 6.47: (...) anistia aos condenados primrios por crimes praticados sem violncia contra a pessoa, s presas gestantes, aos maiores de
60 anos e aos portadores de deficincia fsica, de sofrimento mental e de doenas infecto-contagiosas, no importando o estgio de cumprimento
da pena; melhoria da posio ocupada pela execuo penal na agenda poltica por exempl, a proposta 6.30: Priorizar a reforma do Sistema
Penitencirio, com a incluso na Constituio Federal como rgo formal de segurana pblica; promoo de alternativas ao encarceramento
por exemplo, proposta 6.52: (...) alteraes legislativas para ampliar as possibilidades [de PMAs]; ao combate ao que Baratta (1999) j descreveu
como a seletividade do sistema penal por exemplo: proposta 6.38: Extinguir imunidades especficas parlamentar, judiciria, etc., com aplicao
igualitria das leis a todas as pessoas; ou, como j dito, ao endurecimento da poltica por exemplo: proposta 6.29: abolir as sadas temporrias,
restringir o direito de responder a crimes em liberdade assistida e cumprir a pena na sua totalidade. Proibir as visitas ntimas e indulto e instituir
critrios mais apurados para a progresso das penas.
617
Em segundo lugar, as propostas revelam preocupaes bastante estratgicas. Isto se revela

pela incluso de temas tidos tipicamente como estruturantes de uma poltica, como se v pela
relao constante da tabela 4.
Tabela 4

Aspectos
Frequncia (nmero
de propostas nas
quais aparecem)
Fiscalizao, controle e participao
Maior presena da sociedade e de rgos do poder pblico na construo

e na gesto da poltica penitenciria, com o fortalecimento de instituies
como conselhos penitencirios, conselhos de comunidade, ouvidorias e
corregedorias.
14
Gesto estadual
Formas de organizao e oferta de servios penais nos estados e no

Distrito Federal.
13
Poltica nacional
Objetivos, requisitos e instrumentos para a construo de uma poltica

penitenciria nacionalmente coordenada.
12
Diversidade e direitos humanos
Observao de especificidades de gnero, raa, idade, orientao sexual,

liberdade religiosa e promoo da dignidade humana na execuo da pena.
10
Territrio
Distribuio e impacto dos servios penais no territrio.
Pesquisa e informao
Promoo de pesquisa e criao de sistema de informaes para o planejamento e a melhoria da gesto penitenciria.
Tecnologia
Modernizao tecnolgica para a melhoria da gesto penitenciria e a

criao de alternativas seguras ao encarceramento.
Mdia
Mudana da imagem pblica do sistema penitencirio e dos apenados.
Temas

Mas o olhar estratgico subjacente s propostas geradas pela I CONSEG para o sistema
penitencirio se exprime, tambm, na maneira pela qual estes temas foram abordados. Entre
as propostas classificadas como de poltica nacional, por exemplo, h algumas com contornos bastante sistmicos, quando sugerem:
6.22 Melhorar e tornar mais efetiva a gesto financeira do Sistema Penitencirio com medidas
tais como: repassar, fiscalizar e direcionar as verbas por parte da Unio, criar um planejamento
estratgico de execuo de recursos, com normas e percentuais mnimos e com responsabilizao
do gestor pelo seu cumprimento.
Ou ainda:
6.32 Garantir acesso da populao carcerria, dos egressos e seus familiares, a todas as polticas
pblicas estatais e as estabelecidas pela Lei de Execuo Penal, tais como: educao, sade integral,
qualificao profissional, habitao, atendimento social e jurdico, creches para as unidades prisionais femininas. Para isso: desenvolver um banco de dados que integre as polticas penitencirias
s polticas pblicas sociais; estabelecer instrumentos e mecanismos de participao dos apenados,
egressos, famlias, operadores do sistema, Judicirio e sociedade civil organizada no processo de
planejamento de polticas voltadas para a populao carcerria.
618
Por fim, muitas das propostas da I CONSEG se destacam pela criatividade. Por exemplo, no terreno do acesso justia, h uma inovadora sugesto, que envolve a articulao
entre poder pblico e sociedade civil e est orientada a (...) Incentivar a criao de associaes de auxlio aos detentos, para lutar por seus direitos e garantir os benefcios previstos na
legislao (proposta 6.2).
Em suma, partindo-se tanto de uma anlise rigorosa das propostas tiradas da etapa de
base da I CONSEG quanto de uma confrontao entre estas proposies e os atuais desafios
do sistema penitencirio, pode-se dizer que vale a pena consultar a populao por meio de
conferncias nacionais, na tarefa de se construir uma poltica para este setor.11 A seo seguinte
examina o sentido e a qualidade das deliberaes da etapa nacional da conferncia, sendo
seguida, por fim, de uma discusso sobre as condies nas quais este potencial pode ou no ser
efetivamente aproveitado.
3.2 Ganhos e perdas de momentos interativos: o sentido e a qualidade da deliberao
da I CONSEG no eixo sobre o sistema penitencirio
Uma anlise dos dois momentos interativos da I CONSEG ou seja, das duas etapas nas
quais os seus participantes foram levados a qualificar e priorizar propostas de princpios e,
em especial, de diretrizes indica duas caractersticas para este processo. Primeiro, embora
as propostas com carter estratgico tivessem sido bem prestigiadas no mbito dos GTs, elas
no receberam votos suficientes para sagrarem-se prioritrias na viso da plenria geral
(padro I, na tabela 4). Segundo, propostas cujo carter preponderante refletia interesses de
atores ou grupos sociais especficos encontraram mais receptividade na plenria geral (padro
II, na tabela 4).
Bons exemplos do padro I propostas estratgicas que perderam terreno entre os GTs
e a plenria geral constam das propostas 6.9 e 6.18, destacadas na tabela 4. A proposta 6.9
demandava a desconcentrao dos estabelecimentos penais, como alternativa j mencionada
falta de planejamento territorial na estruturao do sistema penitencirio, a qual traz srios
impactos para toda a gesto do sistema. Embora tivesse sido considerada prioritria por trs
dos quatro GTs, a proposta no recebeu votao suficiente na plenria final para compor
a lista de resolues. A proposta 6.18 demandava a criao de secretarias prprias para a
administrao penitenciria nos estados, dado que hoje a gesto deste setor flutua entre vrias
pastas, com filosofias no necessariamente semelhantes Justia, Direitos Humanos, Segurana Pblica etc. Repetindo o que ocorreu na proposta 6.9, ela foi considerada prioritria
por trs dos quatro GTs, mas na plenria final no recebeu votao suficiente para compor a
lista de resolues.
11. Essa concluso tem grande relevncia nos debates sobre participao social e governana da segurana pblica, pois a incluso de um eixo
sobre o sistema penitencirio na I CONSEG no era consensual nem mesmo entre os organizadores da conferncia. Ao longo da pesquisa no
foi possvel apurar com segurana as razes disto, pois os entrevistados apresentaram verses diversificadas e contraditrias. Mas com frequncia
houve referncia: i) ao j mencionado descompasso entre os debates sobre o sistema penitencirio e os debates prprios do campo da segurana
pblica, o que criava desconfiana sobre a viabilidade de se produzirem boas propostas a partir da submisso do tema a uma conferncia nacional;
e ii) fragilidade do tema perante a opinio pblica e ao receio de que a sua submisso ao debate pblico pudesse galvanizar opinies hostis e, no
limite, incompatveis com o marco da segurana com cidadania que se buscava imprimir a toda a conferncia.
619
Tabela 4

Proposta
Nmero de GTs que

priorizaram
Temas e aspectos
Posio na priorizao
final
6.6
Trabalhadores da execuo penal: contingente, atribuies, carreira, remunerao, capacitao e apoio psicossocial de agentes penitencirios,
com nfase na proposta de criao de uma polcia penal.
1 (1.095 votos)
6.2
Acesso justia: implantao e fortalecimento das defensorias pblicas e

maior celeridade nos processos e benefcios.
17 (339 votos)
6.52
PMAs: valorizao do tema e criao de um sistema nacional, amparado

em varas e centrais nos estados e no DF.
22 (293 votos)
6.17
Fiscalizao, controle e participao: conselhos, corregedorias e ouvidorias.
25 (245 votos)
6.39
Gesto estadual: fim da custdia de presos em delegacias e rgos da

segurana pblica.
30 (205 votos)
35 (194 votos)
6.7
Direitos dos apenados: sade
6.1
Direitos dos apenados: vrios aspectos
6.3
Infraestrutura: construo e reforma de estabelecimentos
6.9
Territrio: desconcentrao das unidades prisionais, com a construo de

unidades menores em diversas comarcas.
6.18.
Gesto estadual: criao de secretarias prprias para a gesto da execuo penal.
6.14
Gesto estadual: fim da custdia de presos em delegacias e rgos da

segurana pblica.
6.51
Diversidade e direitos humanos: recorte de gnero na poltica penitenciria.

Obs.:
Padro I: propostas estratgicas que perderam terreno entre os GTs e a plenria geral.
Padro II: propostas cujo carter preponderante refletia interesses de atores ou grupos sociais
especficos encontraram mais receptividade na plenria geral.
Quanto s propostas 6.6, 6.7 e 6.1, sua trajetria d bons exemplos do padro II ou
seja, de como o prestgio a interesses especficos foi decisivo na plenria final. curioso, por
exemplo, o contraste entre: i) o sucesso da proposta 6.1 nos grupos de trabalho e o seu fracasso na plenria geral; e ii) o desempenho oposto da proposta 6.7 priorizada por apenas
dois GTs, mas garantida entre as deliberaes finais. A primeira abordava uma srie de direitos de apenados, enquanto a segunda focava apenas no direito sade.
Mais representativo, porm, o caso da proposta 6.6. Embora envolvesse medidas de
interesse geral dos trabalhadores da execuo penal (garantir atendimentos mdico, psicolgico e social ao servidor; implementar escolas de capacitao), esta proposta tinha como elemento central a aprovao da Proposta de Emenda Constitucional (PEC) no 308/2004, que
620
originalmente visava transformar agentes penitencirios em policiais penais. Portanto, alm

de vocalizar a demanda especfica de um grupo, a proposta 6.6 trazia uma questo altamente
contenciosa: a criao de uma nova polcia, a quem caberia no apenas a gesto de atividades
cotidianas dos presdios custdia e escolta de presos, guarda externa etc. , mas tambm a
investigao de crimes ocorridos em presdios tanto os cometidos por presos ou visitantes,
como homicdios e entrada de drogas, como os cometidos por outros policiais penais, como
tortura e abuso de autoridade. Ainda assim, a proposta no apenas sobreviveu plenria final,
como foi a mais votada de toda a I CONSEG, com 1.905 votos.
Uma explicao para esses resultados no pode ser alcanada sem que se recorra a uma
boa descrio das condies nas quais a deliberao foi produzida principalmente do
segundo momento interativo. O escopo deste texto no permite a incluso de um extenso
relato de observao da conferncia, mas a nota produzida por Sapori (2010) precisa na
identificao de que:
Um fato que saltou aos olhos durante a realizao da CONSEG foi a presena macia das entidades representativas das categorias profissionais que compem o aparato de segurana pblica.
Associaes e sindicatos de praas, oficiais, agentes de polcia, peritos criminais, delegados, agentes
penitencirios e bombeiros militares foram os protagonistas da conferncia. Suas propostas acabaram por conformar em boa medida os princpios e as diretrizes que compem o documento final
(Sapori, 2010, p.162-163).
Ocorreram negociaes polticas intensivas nos bastidores da conferncia, com vistas a se alcanarem acordos mnimos que atendessem s demandas de todos. Como produto final, foi aprovado
um documento que mais se assemelha a uma colcha de retalhos. No h um direcionamento
poltico e estratgico ntido no conjunto dos princpios e diretrizes votados. Eles no se complementam de modo sistmico, havendo contradies em alguns momentos, conforme j detectado
por diversos analistas. O exemplo mais notrio a incongruncia entre o princpio 2, definindo
que a segurana pblica deve Pautar-se na manuteno da previso constitucional vigente dos
rgos da rea, conforme Artigo 144 da Constituio Federal e a diretriz 4, que tem o seguinte
texto: Estruturar os rgos policiais federais e estaduais para que atuem em ciclo completo de
polcia, delimitando competncias para cada instituio de acordo com a gravidade do delito sem
prejuzo de suas atribuies especficas. Implantar o ciclo completo de polcia implica NO se
pautar pela manuteno da previso constitucional prevista no Artigo 144 da Constituio Federal.
Por sua vez, a diretriz 15 estabelece o seguinte: Rechao absoluto proposta de criao do Ciclo
Completo de Polcia. Afinal de contas, a CONSEG aprovou ou no o ciclo completo de polcia?
No h resposta concreta para tal indagao (Sapori, 2010, p.163). 12
Com base nos dados aqui reunidos e na descrio proporcionada pela nota de Sapori
(2010), parece apropriado dizer que, embora o processo da I CONSEG tivesse sido capaz
de gerar boas alternativas para o sistema penitencirio, a especificao das propostas prioritrias padeceu de srios problemas, os quais repercutiram no sentido e na qualidade das
12. O eixo relativo ao sistema penitencirio no escapa disso. Basta ver quo incompatveis so a diretriz 1 6.6. (...)aprovar e implementar a
Proposta de Emenda Constitucional 308/2004, que insere a polcia penal no Artigo 144 da Constituio, e o princpio 2 pautar-se na manuteno
da previso constitucional vigente dos rgos da rea, conforme artigo 144 da Constituio Federal , o qual obteve 455 votos.
621
deliberaes da conferncia. Mais que a perda de uma oportunidade, isto tambm pode ser
visto como possvel fonte de problemas para a governana da segurana pblica. Na primeira
sesso do Conselho Nacional de Segurana Pblica (CONASP),13 a qual se destinava a avaliar
a I CONSEG, vrios conselheiros com atuao na poltica penitenciria alertaram para a
impossibilidade de se tomarem as deliberaes da conferncia como consensuais em clara
referncia macia votao obtida pela proposta de criao de uma polcia penal. Assim,
pode-se desde logo antever embaraos na implementao da proposta mais votada da conferncia. Isto traz desafios de legitimao imensos para o Ministrio da Justia e, em especial,
para o prprio CONASP, dado que uma de suas atribuies monitorar a implementao
das diretrizes da conferncia. Fica para o futuro a tarefa de se verificar se e como estes rgos
enfrentaro tais desafios.
Outro aspecto a ser considerado remete articulao e movimentao da sociedade
civil frente priorizao das propostas do eixo 6 (momento interativo etapa 2). Sendo
este o segmento mais representado (40%, contra 30% dos trabalhadores) ele teria, em tese,
mais condies de minimizar ou alterar os resultados afinal produzidos. Entretanto, o que se
constatou que os representantes da sociedade civil na conferncia (com raras excees, como
a Pastoral Carcerria) no consideraram este eixo como um de seus prioritrios, reforando,
assim, o peso que os agentes penitencirios tiveram na determinao do resultado final da
priorizao. Comentava-se ao longo do processo da I CONSEG que o eixo 5 era considerado
como o eixo da sociedade civil por excelncia, o que repercutiu em menor interesse desta
por outros eixos, como foi o caso do eixo 6 (SILVA, 2010).
4 Lies aprendidas: a importncia do contexto e do desenho
de conferncias
Alm de conquistas e desafios circunstanciais, o processo e os resultados da I CONSEG trazem oportunidade para reflexes de mais longo alcance. Exercitando estas oportunidades, este
texto destaca quatro elementos de desenho e contexto que, ainda que no exclusivamente,
parecem ter sido determinantes nos contornos que a conferncia adquiriu. Reside, aqui, a
percepo de que a conferncia pode ser analisada como uma instituio, que a um s
tempo facilita e constrange a ao humana e que, dentro de certos limites, pode ser reconstruda, num processo contnuo e coletivo de aprendizagem (DiMaggio e Powell, 1991;
Suchman e Edelman, 1996; Pires, Lopes, e S E Silva, 2010).
O primeiro elemento, j mencionado em outras iniciativas de avaliao da I CONSEG
(Via Pblica, 2010), a metodologia utilizada. Em grande medida, as virtudes observadas no processo decorreram de duas opes metodolgicas que singularizam a CONSEG:
i) a adoo das conferncias livres, as quais responderam pela maior parte das propostas
submetidas etapa nacional; e ii) a delimitao de um mximo de propostas em cada
etapa, forando os participantes a uma priorizao, o que pode ter levado a que propostas
13. O CONASP passou por reestruturao durante o processo da I CONSEG, tendo sido institudo um conselho de transio, composto pelos membros da Comisso Organizadora Nacional (CON) da I CONSEG.
622
mais hostis fossem barradas nas etapas de base.14 Qualquer esforo futuro de consulta
populao em matria de sistema penitencirio, portanto, deve investir nestas e em outras
estratgias similares.
O mesmo, porm, no pode ser dito em relao aos mtodos de deliberao adotados
na etapa nacional. Segundo os registros disponveis, os momentos interativos tinham dois
objetivos: i) evitar procedimentos desgastados, como a votao por crachs, que em outras
conferncias j haviam levado aos mais variados e ilegtimos artifcios desde a postergao
da sesso, a fim de que a plenria fosse esvaziada e a deliberao pudesse ser dirigida pela
mesa, at comrcio de crachs ; e ii) forar os participantes a desenvolverem um olhar amplo
sobre a poltica de segurana, razo pela qual todos eles tinham direito a votar em propostas
de todos os eixos.15 Ironicamente, isto pode ter reforado o esprito corporativo dos participantes, o que conduziu mais afirmao de dissensos e demandas particularistas que busca
de consensos ou proposio de mudanas estruturais na poltica.16
Outro fator que interferiu nos resultados foi a seleo de participantes. No segmento de
trabalhadores da execuo penal, a I CONSEG incluiu apenas agentes de segurana penitenciria. No havia, assim, qualquer representao de tcnicos (psiclogos, assistentes sociais,
enfermeiros, mdicos, psiquiatras, professores etc.) ou de administradores do sistema. A especificidade da funo de agente de segurana, bem como a existncia de frequentes embates
entre estes e os demais atores da gesto prisional so fatores sugestivos de que, caso todos eles
estivessem na conferncia, tanto a abrangncia quanto o sentido de propostas para os trabalhadores poderiam ter seguindo um caminho bem diferente.
O terceiro elemento que provou ser relevante nas deliberaes foi a falta de alternativas credveis de poltica pblica para os trabalhadores da execuo penal. Em que pese a
mencionada relevncia deste segmento na poltica penitenciria, bem como o histrico de
mobilizao dos agentes penitencirios, do qual a participao na I CONSEG talvez tenha
14. Tatagiba (2010) questiona com grande astcia se esse fato no poderia estar relacionado mais composio da sociedade civil que participou
das etapas de base que aos aspectos metodolgicos da I CONSEG. De fato, autores como Lavalle (2010) alertam para o fato de que no h uma
sociedade civil, porm vrias sociedades civis, cujo processo de construo tarefa analtica das mais desafiadoras. No caso da I CONSEG, a
questo s poderia ser respondida com anlises e classificaes minuciosas dos perfis das organizaes engajadas nas vrias atividades da conferncia, algo que extrapola o escopo deste texto. Mas o assunto deve permanecer na agenda dos pesquisadores interessados em participao social
e segurana pblica, pois setores mais conservadores da sociedade civil podem perfeitamente decidir investir em prximas edies da CONSEG,
alterando o equilbrio de posies em disputa e, por conseguinte, o sentido da deliberao, em relao ao que se viu na I CONSEG. Na rea da sade,
por exemplo, Carvalho, Ferrarezi e Koga (2010) demonstram que o sentido das deliberaes em alguns temas se alterou radicalmente entre a 8a e a
13a conferncias (1986 e 2010), em funo de mudanas nos interesses em disputa e nas composies polticas celebradas entre os participantes,
includos os da sociedade civil.
15. No se trata, com isso, de se desvalorizar ou desencorajar as inovaes metodolgicas da I CONSEG, mas apenas de reconhecer que, diante
de processos participativos que renem atores com as caractersticas desta conferncia, estas inovaes ainda no foram suficientes para garantir
qualidade deliberativa. De mais a mais, no se pode esquecer que a I CONSEG representou a primeira experincia nacional de participao no
campo da segurana pblica e que, por isso, era de se esperar que boa parte da demanda reprimida dos atores envolvidos na rea, sobretudo de
seus operadores, fosse canalizada para a conferncia. A prevalncia de propostas de ndole corporativa talvez no ocorra em outras reas temticas
e mesmo em edies futuras da CONSEG.
16. Mais um exemplo disso est na trajetria da proposta 6.2, destacada na tabela 4. Originalmente, tratava-se de uma proposta ampla, cobrindo
vrias dimenses do acesso justia no sistema penitencirio. Ao longo dos momentos interativos, registrou-se nfase para a Defensoria Pblica.
Em outras palavras, a proposta tornou-se menos sobre um tema e mais sobre uma instituio. Isto, como sugere este texto, pode ter sido decisivo
para que ela conseguisse transitar com mais facilidade nos debates e, enfim, sagrar-se prioritria no processo deliberativo.
623
sido o ponto mais alto, o governo federal e a prpria sociedade civil permaneciam incapazes de construir ou articular uma proposta de poltica para estes atores. A tramitao da
PEC no 308/2004 no foi suficiente para sensibilizar o Executivo federal e os movimentos de
direitos humanos para a importncia de se dialogar com os agentes e pugnar por mudanas na
realidade destes profissionais. Em consequncia, os participantes da I CONSEG no tinham
como oferecer um contraponto proposta de criao da polcia penal que, assim, pde
ser mais facilmente defendida e negociada, em especial devido ao quantitativo de agentes
presentes na conferncia.
O ltimo elemento que merece destaque o da sistematizao de propostas para a etapa
nacional. O manual metodolgico geral da I CONSEG definia diretrizes como algo que
no depende somente de uma ao/instituio/ator. Desse modo, teria sido possvel eliminar, nas etapas de base ou na sistematizao das propostas, a referncia PEC no 308/2004
ou a atores especficos, de modo que se pudesse discutir efetivamente o meio de implementar/desenvolver um conjunto de aes. claro que esta era uma deciso difcil, que poderia
impor alto custo poltico ou abrir uma crise de legitimidade no processo. Porm, tom-la
no era impossvel e, v-se agora, talvez isto pudesse ter como contrapartida um benefcio
qualidade da deliberao.
5 Consideraes Finais
Paralelamente ao que j vem acontecendo em muitos outros setores de poltica pblica, ainda
que talvez com atraso, a participao social veio para o centro da agenda federal da segurana
pblica em 2009, com a convocao de uma conferncia e a reestruturao de um conselho.
Assim, os interessados da rea gestores, trabalhadores, analistas e sociedade civil tm se
defrontado com a necessidade de se compreender adequadamente o potencial destas instituies e se identificarem as principais condies nas quais elas podem gerar efetiva melhoria na
poltica pblica.
Analisando a experincia da I CONSEG, este texto sugeriu haver forte potencial no
uso das conferncias para a oxigenao da poltica penitenciria. Ao mesmo tempo, indicou
limites no sentido e na qualidade das deliberaes finais e destacou elementos contextuais e
de desenho da conferncia que aparentam responder por este saldo final. Espera-se, com isso,
ter-se oferecido uma contribuio substantiva para o fortalecimento do iderio e das prticas
de governana democrtica da segurana pblica.
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627
Captulo 24
AS POLCIAS ESTADUAIS BRASILEIRAS: O DESAFIO DA REFORMA
1 APRESENTAO
Desde o fim do regime militar as polcias estaduais, tanto militares como civis, tm passado
por vrias transformaes em seus estatutos, bem como em suas estratgias de combate
ao crime e de interao com a sociedade. So transformaes lentas, geralmente pouco
perceptveis do ponto de vista da opinio pblica. O amplo levantamento de informaes
sobre esses processos e seus efeitos importante tanto para a avaliao do desempenho
das instituies de segurana pblica como para a construo de hipteses a respeito dos
caminhos a serem trilhados para efetiva transformao das polcias em entes pblicos
que atendam, de forma mais adequada, s demandas dos cidados, contribuindo para a
construo de uma sociedade mais justa e de um Estado mais eficiente. Atualmente, o
prprio modo tradicional de policiamento e no apenas as polcias tem sido amplamente
criticado pela literatura especializada e pelos diversos segmentos sociais interessados no
aperfeioamento democrtico destas instituies. Novas propostas de policiamento, com
enfoque comunitrio ou interativo, tm sido apresentadas como solues capazes de reverter
o quadro de desprestgio social e poltico das organizaes policiais. Diante desta tentativa
de transformao, faz-se necessrio um estudo mais aprofundado para se compreender em
que medida os novos modelos de policiamento tm alcanado seus objetivos, bem como
para analisar sua adequao para o aprimoramento das polticas de segurana pblica,
direcionadas para uma maior aproximao entre as polcias e a sociedade.
2 AS POLCIAS ESTADUAIS BRASILEIRAS: BREVE HISTRICO E CONDIES ATUAIS
A polcia pode ser vista como um dos resultados da emergncia dos Estados nacionais
modernos. Sua origem remonta aos padres estabelecidos para as milcias organizadas
inicialmente na Frana e na Inglaterra do sculo XIX (BRETAS, 1997; BARROS, 2005;
MARCINEIRO e PACHECO, 2005). A ideia de uma instituio policial como servio
pblico parece ter surgido sob influncia da Revoluo Francesa, que afirmou a necessidade
de uma fora armada instituda para o benefcio de todos, ao invs de servir aos interesses
privados das elites que poderiam vir a contrat-la (COTTA, 2006). A polcia moderna
, portanto, uma criao republicana. uma organizao de natureza pblica, dotada de
autorizao estatal para utilizar a fora fsica dentro de condies estabelecidas legalmente,
com a funo de manter a ordem e oferecer segurana aos cidados.
No Brasil, diferentemente da Europa, as polcias foram originalmente institudas

principalmente no mbito regional. No dia 13 de maio de 1809 foi inaugurada a Diviso
Militar da Guarda Real de Polcia, sediada no Rio de Janeiro, aquartelada para ser
empregada quando fosse necessrio manter a ordem pblica, mas que, em alguns casos,
tambm respondia pelo patrulhamento das ruas. A partir dos desdobramentos na capital,
o desenvolvimento das polcias passa a ocorrer em vrias provncias, com adaptaes
s diversas condies e aos recursos disponveis nas regies, apoiando-se basicamente
no modelo de polcia militarizada. No decreto de instituio da Repblica, em 1889,
os governos estaduais foram responsabilizados pela manuteno da ordem e segurana
pblicas. No incio do sculo XX, as polcias militares dos estados passaram por uma
reforma organizacional que levou diviso entre as funes judiciria e preventiva.
Isto corresponde basicamente distino que se conhece atualmente entre polcia civil e
polcia militar, apesar das vrias mutaes institucionais sofridas pelas corporaes desde
ento (BRETAS, 1997).
Com a Constituio Federal de 1967 foram abolidas as guardas civis uniformizadas,
criadas no incio do sculo em alguns municpios. O Decreto Lei no 317, de 13 de maro
de 1967, ratificou o fim do aquartelamento das polcias militares (PMs), atribuindo-lhes
exclusividade em relao ao policiamento ostensivo fardado.1 Isto reafirmou sua distino
com relao s polcias civis, que a partir de ento deveriam ser encarregadas unicamente
de funes investigativas (BARROS, 2005, p. 43). A Constituio Federal de 1988 no
trouxe inovaes em relao definio do papel e da operacionalidade das polcias
estaduais. Manteve-se, basicamente, o modelo oriundo do regime de 1964, admitido
pelos legisladores como adequado s necessidades de um Estado Democrtico de Direito
(COTTA, 2006; ESPRITO SANTO e MEIRELLES, 2003).
Esse dualismo policial brasileiro, definido constitucionalmente, estabelece uma
diviso funcional que repercute no tamanho dos contingentes. Uma vez que s polcias
militares caberiam as funes de policiamento de reas pblicas e atendimento de
ocorrncias criminais, foi-lhes destinado um contingente muito maior que civil,
e mantido um rgido sistema de hierarquia e ascenso profissional. J s polcias
civis, responsveis por atividades auxiliares ao Judicirio, coube uma estrutura menor e
um pouco mais flexvel, de modo a permitir a racionalizao do trabalho investigativo
por meio da especializao das delegacias em determinados tipos de crimes.
1. Revogado pelo Decreto Lei no 667, de 2 de julho de 1969, mas que manteve as atribuies bsicas das PMs.
630
As Polcias Estaduais Brasileiras: o desafio da reforma
TABELA 1
Nmero de policiais civis e militares por Unidade da Federao (2007)

Unidade da Federao
Acre
Alagoas
Amap
Amazonas
Bahia
Cear
Distrito Federal
Esprito Santo
Gois
Maranho
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Par
Paraba
Paran
Pernambuco
Piau
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondnia
Roraima
Santa Catarina
So Paulo
Sergipe
Tocantins
Brasil
Populao
Policiais
militares
Policiais
civis
Total de
policiais
Policiais por
100 mil
habitantes
679.000
3.092.000
641.000
3.431.000
14.109.000
8.358.000
2.444.000
3.530.000
5.861.000
6.280.000
2.920.000
2.338.000
19.765.000
7.275.000
3.655.000
10.535.000
8.608.000
3.071.000
15.772.000
3.092.000
11.103.000
1.595.000
418.000
6.066.000
41.779.000
2.040.000
1.364.000
189.821.000
1.825
8.146
2.951
7.086
27.434
12.778
15.093
6.851
12.695
7.774
7.584
4.873
48.763
13.2693
9.896
15.792
19.7962
5.591
37.950
7.9262
22.379
5.7251
1.472
11.645
79.8123
5.743
4.333
405.182
929
2.096
774
1.425
5.392
2.064
5.260
1.656
3.410
1.449
2.365
1.770
9.190
2.557
1.420
4.3512
4.356
1.3652
9.793
1.385
4.929
1.555
9952
3.403
36.0422
1.070
1.248
112.249
2.754
10.242
3.725
8.511
32.826
14.842
20.353
8.507
16.105
9.223
9.949
6.643
57.953
15.826
11.316
20.143
24.152
6.956
47.743
9.311
27.308
7.280
2.467
15.048
115.854
6.813
5.581
517.431
406
331
581
248
233
178
833
241
275
147
341
284
293
218
310
191
281
227
303
301
246
456
590
248
277
334
409
273
Fonte: Secretaria Nacional de Segurana Pblica do Ministrio da Justia (SENASP-MJ). Pesquisa Perfil das Organizaes de Segurana Pblica Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE) Frum Brasileiro de Segurana Pblica (2007).
Notas: 1 O efetivo do Corpo de Bombeiros Militar est agregado ao efetivo da Polcia Militar.
2
Dado referente ao ano de 2006.
Dado referente ao ano de 2003.
A heterogeneidade dos estados brasileiros tambm bastante acentuada na composio

de suas corporaes policiais. Obviamente que as diferenas de extenso territorial e populao
tambm so muito grandes. Os quatro estados mais populosos concentram, juntos, quase
50% do contingente policial do Brasil. So Paulo tem 115.854 policiais, enquanto Minas
Gerais possui 58.269, seguidos do Rio de Janeiro, com 48.096, e Bahia, com 32.826 policiais.
Por sua vez, todos os estados da regio Norte possuem apenas 46.144 policiais, menos de
10% do total do pas. No entanto, apresentando densidade populacional muito menor,
neles se encontram as maiores propores de policiais por habitante do pas, com exceo do
Amazonas, que fica abaixo da mdia nacional com apenas 248 policiais por grupo de 100 mil
habitantes. Fora da regio Norte, somente o Distrito Federal (DF) apresenta uma proporo
631
muito acima da mdia, com 833 policiais por 100 mil habitantes. Isto significa que o Distrito
Federal possui, em termos relativos, o maior contingente policial do Brasil, em contraste com
o Maranho que tem o menor (apenas 147 policiais para cada grupo de 100 mil habitantes)
, seguido pelos estados do Cear, com 178, e do Paran, com 191.
Verifica-se grande variao ainda quando se consideram os gastos realizados com as
polcias estaduais. A tabela 2 apresenta os valores gastos pelas instituies, assim como aqueles
declarados na pesquisa Perfil das Organizaes de Segurana Pblica, da Secretaria Nacional
de Segurana Pblica (SENASP-MJ). As mdias do gasto por agente policial e por habitante
foram tomadas como parmetros para comparao entre os estados.2
TABELA 2
Valores gastos pelas polcias civis e militares, por Unidade da Federao (2007)
(Em R$)
Unidade da Federao
Acre
Alagoas
Amap
Amazonas
Bahia
Cear
Distrito Federal
Esprito Santo
Gois
Maranho
Mato Grosso
Mato Grosso do Sul
Minas Gerais
Par
Paraba
Paran
Pernambuco
Piau
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rio Grande do Sul
Rondnia
Roraima
Santa Catarina
So Paulo
Sergipe
Tocantins
Brasil
Polcias
militares
70.709.104,05
275.812.499,50
175.441.057,77
247.048.280,14
1.047.252.032,59
273.547.922,83
867.413.446,61
495.035.955,92
383.791.352,25 1
29.115.105,01
255.957.278,40
185.037.950,77
2.828.993.047,01
n.d.
165.346.233,00
594.481.025,31
105.899.679,21 1
112.045.003,07
1.135.623.831,51
198.196.647,58 1
94.220.983,83
136.089.463,55
26.938.607,64
504.031.205,43
n.d.
159.487.130,71
148.623.958,45
10.516.138.802,14
Polcias
civis
41.688.667,00
68.390.654,77 1
1.895.443,00
115.447.006,00
323.624.922,00
98.222.968,00
1.108.728.971,00
14.126.862,00
168.274.911,00
91.075.080,00
122.671.758,00
101.361.559,00
169.098.106,00
136.334.591,00
74.756.582,00
202.646.541,88 1
251.707.041,00
63.094.078,15 1
518.515.730,00
77.536.464,00
42.318.693,00
108.697.056,00
n.d.
35.892.708,00
1.390.335.159,40 1
63.756.335,00
83.446.956,00
5.473.644.843,20
Total das
polcias
Em relao
ao nmero de
policiais
Em relao
ao nmero de
habitantes
112.397.771,05
341.283.162,69
177.336.500,77
362.495.286,14
1.370.876.954,59
371.770.890,83
1.976.142.417,61
509.162.817,92
535.679.996,44
120.190.185,01
378.629.036,40
286.399.509,77
2.998.091.153,01
n.d.
240.102.815,00
788.475.417,31
353.085.252,00
172.445.231,05
1.654.139.561,51
267.270.953,35
136.539.676,83
244.786.519,55
n.d.
539.923.913,43
n.d.
223.243.465,71
232.070.914,45
40.812,55
33.321,93
47.607,11
42.591,39
41.761,93
25.048,57
97.093,42
59.852,22
33.261,72
13.031,57
38.056,99
43.112,98
51.733,15
n.d.
21.217,99
39.143,89
14.619,30
24.790,86
34.646,75
28.704,86
4.999,99
33.624,52
n.d.
35.880,11
n.d.
32.767,28
41.582,32
165,53
110,38
276,66
105,65
97,16
44,48
808,57
144,24
91,40
19,14
129,67
122,50
151,69
n.d.
65,69
74,84
41,02
56,15
104,88
86,44
12,30
153,47
n.d.
89,01
n.d.
109,43
170,14
14.436.175.287,30
37.664,43
102,86
Fonte: SENASP-MJ (Pesquisa Perfil das Organizaes de Segurana Pblica)/IBGE/Frum Brasileiro de Segurana Pblica, 2007.
Obs.: n.d. significa que o dado no est disponvel.
Notas: 1 Dado referente ao ano de 2006 (deflator: ndice Nacional de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA/IBGE).
2. Os valores so referentes aos gastos totais declarados pelas polcias, e no apenas os salrios. O nmero de policiais foi tomado to somente
como parmetro para dimensionamento do tamanho das organizaes.
632
As polcias do Distrito Federal se destacam em termos de disponibilidade de recursos

humanos e financeiros. Alm de possuir o maior nmero de policiais em relao ao nmero de
habitantes, o DF tambm apresenta o maior nvel de gastos com as polcias, seja em proporo
ao nmero de agentes, seja em relao ao tamanho de sua populao.3 No existe informao
oficial sobre a Polcia Militar de So Paulo, que, devido ao tamanho de seu contingente,
certamente demanda maior quantidade de recursos financeiros. De acordo com os dados
disponveis, Minas Gerais teve o maior gasto em termos absolutos: quase R$ 3 bilhes em 2007.
No ano de 2007, o gasto do pas com as polcias estaduais foi em mdia R$ 102,86 por
cidado. Onze estados concentrados nas regies Nordeste (Bahia, Cear, Maranho, Paraba, Pernambuco, Piau e Rio Grande do Norte) e Sul (Paran, Santa Catarina e Rio Grande
do Sul), alm de Gois teriam gasto valor inferior mdia nacional. A regio Norte (Acre,
Amap, Amazonas, Rondnia, Roraima e Tocantins)4 e a maioria das Unidades da Federao
(UFs) do Centro-Oeste (DF, Mato Grosso e Mato Grosso do Sul) apresentam gastos per
capita superiores mdia do pas. O mesmo acontece com os estados do Sudeste (Esprito
Santo, Minas Gerais e Rio de Janeiro).5 No entanto, estes ltimos, ao contrrio das UFs da
regio Norte e do Centro-Oeste (com exceo do DF), esto entre os que possuem maior
densidade populacional do pas, e, destarte, so os que demandam os maiores volumes de
investimentos no aparato de segurana pblica.
Nos ltimos anos, os estados brasileiros tm ampliado os investimentos em funes
de segurana pblica, refletindo a crescente preocupao da populao com o problema da
criminalidade. O montante de gastos na rea superou R$ 33 bilhes em 2008, valor quase 40%
superior ao desembolsado em 2005.6 Os gastos anuais para custeio das funes de segurana
pblica se elevaram, em mdia, de R$ 130,52 per capita em 2005 para R$ 176,95 per capita
em 2008.7 A maior concentrao de gastos reside na folha de pagamento das corporaes.
No caso das PMs brasileiras, as despesas com pessoal e encargos elevaram-se de 65% do
total dos gastos das corporaes, em 2004, para 89% em 2007. Embora isto seja em parte
reflexo das polticas de recomposio salarial e de efetivos promovidas pelos rgos estaduais
de segurana pblica, esta tendncia de concentrao de recursos com despesas de pessoal
pode representar um prejuzo ao desempenho futuro das polcias, pois vem acompanhada
pelo declnio da participao nos gastos de atividades de preveno, inteligncia, treinamento
e equipamentos, mesmo quando observa-se aumento destas rubricas em termos absolutos.
No obstante serem absolutamente imprescindveis para a construo de uma estrutura eficaz
de segurana no pas, os aumentos salariais apresentam forte impacto sobre as contas pblicas,
3. Os gastos com segurana do DF so provenientes de recursos da Unio, o que lhes possibilita tanto um efetivo maior quanto salrios mais elevados.
4. exceo do Par, para o qual no se tem informao completa.
5. Exceto So Paulo, para o qual no se tem informao completa.
6. Trata-se do gasto total na rea de segurana pblica, que inclui, alm das polcias, os programas de preveno e o sistema carcerrio.
7. Ressalve-se que o valor constante para 2008 est subestimado, uma vez que o estado de Santa Catarina no incluiu, para esse ano, as despesas
com pessoal e encargos na rubrica de segurana pblica. Tambm o montante de gastos do Distrito Federal apresenta-se subestimado, pois a maior
parte de suas despesas correntes, como folha de pagamento, custeada diretamente pelo governo federal. De forma semelhante nota anterior,
observe-se que o valor mdio de R$176,95 per capita superior aos R$102,86 citados na tabela 2 para o mesmo ano, uma vez que este ltimo
valor se refere somente aos gastos com as polcias.
633
dada a elevada quantidade de inativos e pensionistas na folha de pagamento das foras

policiais. Alguns estados simplesmente no dispem, atualmente, de capacidade financeira
para custe-los, tendo de recorrer ao governo federal.
Reconhecendo as dificuldades enfrentadas pelos estados para a ampliao e a racionalizao dos gastos em segurana pblica, o governo federal passou a assumir responsabilidade
cada vez maior no apoio a esses entes, por meio de repasse de recursos e da implementao
de estratgias e programas de capacitao destinados s polcias estaduais. A partir do fortalecimento oramentrio da Secretaria Nacional de Segurana Pblica, do Ministrio da
Justia, a Unio passou a complementar os gastos estaduais com atividades de treinamento
e equipagem de policiais, com recursos da ordem de R$ 1,5 bilho em 2009. Entre os programas de treinamento e capacitao patrocinados pelo governo federal destaca-se o BolsaFormao. Direcionado para policiais civis e militares, bombeiros, agentes penitencirios e
peritos, o programa concede auxlio financeiro para participao em cursos organizados pelo
Ministrio da Justia, dentro da viso de polcia comunitria, em parceria com mais de 60
universidades pblicas e privadas de vrios estados. Trata-se de um dos maiores programas
de capacitao profissional j implementados no pas at 2009, foram capacitados mais
de 176 mil agentes de segurana pblica e investidos mais de R$ 800 milhes e tem por
objetivo levar a formao dos policiais para alm de suas prprias academias. Esta ao produziria um efeito positivo na sua cultura ocupacional, ao ocasionar maior abertura e interao
com a sociedade, baseada na interlocuo, dentro do ambiente universitrio, dos agentes de
segurana com especialistas e demais cidados interessados em pensar solues na rea
de segurana pblica. Criado no mbito do Programa Nacional de Segurana Pblica com
Cidadania (Pronasci), o Bolsa-Formao est amparado pela Lei no 11.530, de 24 de outubro
de 2007, regulamentada pelo Decreto no 6.490, de 19 de junho de 2007. O resultado esperado
que esta formao complementar reforce e acelere a tendncia de implementao da filosofia
de atuao nos parmetros do policiamento comunitrio.
3 POLCIA E SOCIEDADE: ALGUMAS TENSES
As polcias so provedoras de servios pblicos fundamentais. Para tanto, como mostrado na
seo anterior, despende-se considervel quantidade de recursos pblicos. Alm de trabalhar
com a proteo da vida e da propriedade, cada uma das polcias estaduais, militar ou civil,
realiza um grande nmero de aes que excede o mero combate ao crime. medida que
cresce a demanda por servios pblicos de segurana, aumenta tambm a complexidade das
atividades policiais.
A produo acadmica sobre as relaes entre polcia e sociedade mostra que,
a depender do ponto de vista abordado, a populao apresenta opinies bem diversas sobre
a polcia. Pesquisas que focalizam aes ou acontecimentos especficos envolvendo a polcia
no apresentam os mesmos resultados do que outras, dirigidas populao, que avaliam as
atividades policiais. Geralmente, os cidados tm estima pela polcia, considerada enquanto
prestadora de um servio de extrema relevncia social e que, por isso, demanda melhores
634
condies de trabalho e investimentos do governo. Mas, quando se trata da avaliao sobre

aes especficas de policiamento, a imagem construda tende a ser negativa (CORREIA et al.,
1996; TYLER, 2001). Sabe-se amplamente que muitas pessoas no acionam a polcia quando
so vtimas de crime, seja porque no confiam nela ou simplesmente porque no acreditam
que ela possa fazer qualquer coisa em relao ao seu problema especfico (BEATO FILHO e
PAIXO, 1997).
Ao se considerar a imagem das polcias de um ponto de vista mais difuso, verifica-se que
as pessoas de fato valorizam a segurana pblica, sabem que precisam do policial e desejam
que ele faa um bom trabalho. Por exemplo, as pessoas tendem a responder positivamente,
na maior parte das vezes, quando perguntadas se a maioria dos policiais so honestos,
ao mesmo tempo em que tambm concordam com a afirmao de que os policiais na rea
onde moram aceitam subornos (WHITE e MENKE, 1982). O foco em aes diretas das
polcias em eventos concretos muitas vezes acaba por remeter a episdios de brutalidade e
corrupo policial que, uma vez amplamente divulgados pela imprensa, possuem forte impacto
sobre a opinio pblica em relao polcia. Este retrato contraditrio das polcias reflete o fato
de que, apesar da segurana pblica ser vista como um bem prioritrio para a populao, no
h valorizao do agente policial como o provedor deste bem, dada a tendncia de se associar
as prticas concretas de policiamento a eventos de violncia e corrupo. Esta opinio negativa
se v reforada pelo fato de que o encontro das pessoas com agentes policiais se d, em geral,
a partir de eventos desagradveis e extremos, tais como furtos, roubos, acidentes de trnsito etc.
Superar essa imagem negativa das polcias consiste em tarefa de grande vulto. Existem
aspectos comportamentais que se desenvolvem nos profissionais de segurana pblica desde o
seu ingresso nas corporaes. Novos policiais se deparam com uma srie de atitudes prprias
aos indivduos envolvidos com um trabalho que alvo de muitas expectativas e cobranas
por parte da sociedade.8 Ao mesmo tempo, devem lidar com um processo de estigmatizao
que, em maior ou menor medida, lhes imposto por esta mesma sociedade (PAIXO, 1982).
Alm disso, sua misso, assim como vista pela populao, de combate ao crime. Isto faz com
que a polcia fique merc de julgamentos dependentes de algo sobre o qual no podem ter
o controle de fato, uma vez que sua atuao, de forma isolada, no capaz de minimizar a
incidncia de delitos (BAYLEY, 2001; BEATO FILHO, 2001; BITTNER, 1990; OLIVEIRA
JUNIOR, 2007; REINER, 2004).
A cultura tradicional de polcia no Brasil tende a tornar a relao com a sociedade ainda
mais tensa e distante. O primeiro elemento que orienta a atitude prpria dos profissionais de
segurana pblica consiste em certo grau de isolamento em relao ao mundo social alm da
corporao. Este isolamento seria justificado, de acordo com o ponto de vista dos prprios
policiais, pela falta de respeito e entendimento do pblico em relao ao trabalho policial, pela
falta de cooperao das pessoas no que diz respeito manuteno da lei e da ordem, assim como
pela sua incompreenso quanto s qualidades necessrias para se tornar um policial. O excesso
de solidariedade interna existente nas corporaes policiais dificulta ainda mais a criao e
8. Por exemplo, esses policiais desenvolvem uma atitude de suspeita em relao queles que no so policiais (BARROS, 2005).
635
ampliao de laos com outros segmentos da sociedade, como, por exemplo, associaes
comunitrias, fazendo com que a misso das polcias seja cumprida de modo distante do
que seria esperado em uma democracia (BENNETT e CORRIGAN, 1980). Trata-se de
um crculo vicioso: episdios de violncia policial aumentam a hostilidade da populao
em relao polcia; por sua vez, esta hostilidade externa leva a um maior fechamento das
corporaes, e acaba aumentando a probabilidade de adoo de procedimentos prticos, por
parte dos policiais, que excluem o dilogo e a aproximao com as comunidades atendidas
por seus servios (OLIVEIRA JUNIOR, 2007; SKOLNIK e FYFE, 1993). Isto se desdobra
em vrias consequncias negativas, como, por exemplo, na forma como comumente se do as
abordagens e batidas policiais.
A abordagem policial legalmente fundamentada no Cdigo de Processo Penal, que trata
do tema nos artigos 240 e 244, definindo que, mesmo sem mandato, o policial pode realizar
busca domiciliar ou pessoal em caso de fundada suspeita. No entanto, o termo fundada
suspeita dotado de um alto grau de subjetividade. A determinao de sua existncia
depende da discricionariedade do poder de polcia, ou seja, da interpretao do agente policial.
Na prtica, os sinais identificados para abordar, ou para determinar a forma de abordagem
de um suspeito, so, em geral (embora no exclusivamente), fundamentalmente associados
a sua condio de pobreza e carncia de recursos.9 Trata-se da lgica em uso dos policiais
(PAIXO, 1982 e 1995). Nas sociedades democrticas este tipo de orientao torna-se um
dos elementos mais polmicos da atividade policial. Como representante do Estado nas ruas,
todo policial deveria, por lei, tratar os cidados de forma universal, imparcial, sem distino
de classe, cor de pele, gnero ou qualquer outro tipo de discriminao.
Enfim, as tenses entre as polcias e a sociedade devem ser enfrentadas de modo a
promover maior confiana mtua. As populaes locais podem colaborar com as polcias,
fornecendo informaes e mantendo laos informais de vigilncia em suas vizinhanas.
Por ter se preocupado principalmente em manter os cidados afastados dos assuntos prprios
de polcia, a forma tradicional de atuao policial se mostrou impotente diante dos desafios
colocados por uma sociedade que tem ampliado sua cultura democrtica.
4 A DISCUSSO SOBRE A REFORMA POLICIAL
A criao e o aperfeioamento das polcias modernas foram orientados pela crena no modelo
clssico, weberiano, de burocracia. Ou seja, de acordo com a concepo de que atividades
de manuteno da ordem e de preveno e represso ao crime envolvem sistematizao e
disciplina. Assim, no decorrer do sculo XX, as polcias no s incorporaram as inovaes
tecnolgicas disponveis, adaptando-as aos objetivos de investigao e s estratgias de
policiamento, como tambm passaram a enfatizar os elementos racionais da administrao.
Isto envolve o uso da impessoalidade na relao com a populao.
9. Isso gera inmeros protestos de movimentos ligados aos direitos humanos. fato conhecido que, nas grandes cidades brasileiras o que no quer
dizer que isso acontea apenas no Brasil , meras abordagens policiais acabam por ter, algumas vezes, desfechos trgicos de violncia. Sobre este
assunto, existe interessante documentrio intitulado Entre muros e favelas violncia policial no Rio de Janeiro (DVD, produo brasileira-alem de
2005, direo de Suzanne Dzeik, Kirstem Wagenschein e Marcio Jernimo).
636
Em nome da eficincia, inibir toda e qualquer iniciativa orientada pelo discernimento

pessoal do policial se tornou diretriz operacional. Isto facilitaria, teoricamente, o funcionamento
da organizao como instrumento racional para execuo das tarefas determinadas legalmente.
Uma rgida lgica operacional interna, somada a uma estrutura formal de controle hierrquico,
permitiria filtrar a presso das demandas externas, impedindo que estas pudessem distorcer
metas planejadas pelos comandos das organizaes, ao mesmo tempo que asseguraria a coeso
da corporao por meio da uniformidade de procedimentos e conduta de seus membros.
Ainda teoricamente, esta forma de controle serviria, por exemplo, para diminuir as chances
de interveno dos policiais em conflitos com o objetivo de favorecer interesses particulares,
em detrimento do estrito cumprimento de diretrizes legais (MARINHO e OLIVEIRA
JUNIOR, 2009). No entanto, o controle completo da organizao sobre seus agentes fictcio
(BITTNER, 1990; PAIXO, 1995). Os altos nveis de corrupo e violncia apresentados
pelas polcias estaduais brasileiras mostram claramente que o princpio da hierarquia no
constitui um mecanismo de controle suficiente para assegurar a eficincia organizacional
(COSTA e MEDEIROS, 2003).
A concepo tradicional de polcia vem sendo cada vez mais questionada no mundo
contemporneo. A forma de policiamento pautada em meios que envolvem, basicamente, o uso
da viatura pelos policiais e a disponibilizao de um nmero de emergncia para os cidados,
apresenta uma caracterstica essencialmente reativa, no configurando um meio eficaz de
preveno e pronta resposta ao crime. Aes de senso comum, como aumentar o nmero
de policiais ou a participao dos gastos com polcia nos oramentos dos governos, no reduzem
necessariamente o ndice de criminalidade nem eleva a proporo de crimes solucionados.10
O patrulhamento intensivo pode reduzir o crime, mas apenas temporariamente, na medida
em que, em grande parte, apenas o desloca para outras reas. Mesmo a melhoria no tempo
de atendimento s chamadas no tem efeito significativo sobre a probabilidade de prender
criminosos (BAYLEY e SKOLNICK, 2001; MORRIS e HEAL, 1981).
A constatao de que a ao policial representa apenas um elemento, entre vrios outros,
de incidncia sobre as taxas de crime, tem levado a uma busca de novas bases de legitimidade
pelas organizaes policiais.
Tradicionalmente, o modelo profissional de polcia reativa, sustentado pela organizao policial
e considerado pelo pblico como atividade principal da polcia, no cumpriu a to anunciada
promessa de manter em baixa as taxas de criminalidade e aumentar a segurana dos cidados
(...). Ao mesmo tempo, instala-se na sociedade, de modo geral, a desconfiana em relao
eficincia policial no controle do crime e garantia da ordem e paz social. Isto tem comprometido
a legitimidade da instituio e colocado em questo a crena no modelo repressivo de polcia como
a estratgia mais eficaz na diminuio da criminalidade e na soluo dos problemas de segurana
pblica (SOUZA, 2001, p.151).
10. De forma alguma se quer sugerir, obviamente, que o efeito do policiamento sobre o controle da criminalidade seja inexistente. Sem o esforo
do Estado no sentido de manter o monoplio legtimo da fora nas sociedades modernas, caberia a cada indivduo solucionar, por seus prprios
meios, todos os conflitos de interesse emergentes em sua convivncia com os outros, o que provavelmente levaria a uma completa deteriorao das
relaes sociais (HOBBES, 1979).
637
O modelo de polcia comunitria vem crescendo em adeso e importncia em vrias partes

do mundo. Segundo seus princpios, a funo policial baseia-se na resoluo de problemas da
comunidade, que se desloca, ento, para o centro da misso policial. A incluso deste aspecto
implicaria importantes alteraes na cultura tradicional de polcia. Seriam necessrias maior
abertura e aproximao com a sociedade, uma vez que, com mais contato com a comunidade
local e conhecimento de seus problemas, o policial teria melhores condies de desempenhar
seu papel de forma mais eficaz.
(...) os ndices de criminalidade e de priso so medidas grosseiras e enganosas demais para revelar
a relao dinmica entre ao policial e segurana pblica. A eficincia da polcia deve ser analisada
em termos de sua capacidade de suscitar colaborao do pblico, da compreenso que a polcia
obtm em determinadas reas e circunstncias sociais, da ansiedade dos prprios policiais, da
mudana de composio das solicitaes de servios policiais, da maneira como so tratados os
pedidos no relacionados com crimes, do entusiasmo do pblico em trabalhar com o policial na
preveno do crime e da fora da dicotomia ns-eles, sentida mutuamente pelos policiais e pelo
pblico (BAYLEY e SKOLNICK, 2001, p. 239-240).
A filosofia fundamental do policiamento comunitrio o trabalho conjunto e efetivo

entre a polcia e a comunidade, que passa a ter um papel importante na reduo do crime e na
promoo da segurana. Enfatiza-se que os prprios cidados so a primeira linha de defesa
na luta contra o crime. O policiamento comunitrio pode ser definido como uma estratgia
organizacional desenhada para melhor aproveitar os esforos policiais e fazer com que os
agentes de segurana se tornem abertos aos problemas que as comunidades identificam, o que
demanda descentralizao da estrutura de comando e gerenciamento das operaes policiais.
Ao invs de limitar-se a atuar sobre incidentes de uma forma isolada, o policiamento
comunitrio orienta as atividades dos policiais para diagnsticos situacionais mais detalhados,
de longo prazo, possibilitando melhor alocao de recursos para o combate ao crime e a
manuteno da ordem (BAYLEY e SKOLNICK, 2002; BRODEUR, 2002). Entre outros
elementos, o policiamento comunitrio supe uma orientao que ficou conhecida como
voltada para soluo de problemas (GOLDSTEIN, 2000). Para serem bem-sucedidas,
as experincias de policiamento comunitrio requerem amplos processos de reforma na estrutura
da organizao policial (BEATO FILHO, 2006; MARINHO e OLIVEIRA JUNIOR, 2009).
5 POLICIAMENTO COMUNITRIO: TEORIA E PRTICA
Embora j sejam evidentes as deficincias do modelo tradicional de organizao e de operao das
polcias, ainda no existe um consenso quanto s melhores alternativas para a reforma do aparato
policial. A introduo do conceito de policiamento comunitrio visou justamente suprir esta
lacuna por meio de uma nova concepo da atividade policial que inclusse, de forma permanente
e dinmica, a participao da sociedade civil nos processos de gesto e de operao das polcias. 11
11. Em que pese o reconhecimento de seu mrito na busca pela incluso da sociedade na implementao das polticas de segurana pblica, importante ressaltar que inexiste na literatura um conceito unvoco de policiamento comunitrio, e que, alm disso, ainda se observa bastante confuso
at mesmo quanto identificao das suas prticas mais corriqueiras (BAILEY e SKOLNICK, 2002).
638
Em termos gerais, pode-se definir a ideia de policiamento comunitrio como uma

reorientao dos esforos das polcias no sentido de buscarem a soluo dos problemas
cotidianos e a melhoria da qualidade de vida das comunidades em que atuam (BEATO
FILHO, 2006). Mais especificamente, segundo Bailey e Skolnick (2002, p. 18):
A premissa central do policiamento comunitrio que o pblico deve exercer um papel mais
ativo e coordenado na obteno da segurana. A polcia no consegue arcar sozinha com a
responsabilidade, e, sozinho, nem mesmo o sistema de justia criminal pode fazer isso. Numa
expresso bastante adequada, o pblico deve ser visto como co-produtor da segurana e da ordem,
juntamente com a polcia. Desse modo, o policiamento comunitrio impe uma responsabilidade
nova para a polcia, ou seja, criar maneiras apropriadas de associar o pblico ao policiamento e
manuteno da lei e da ordem.
Nesse sentido, bastante apropriada a definio empregada pelo Ministrio da Justia

(2010), quando afirma que:
Polcia Comunitria uma filosofia e uma estratgia organizacional fundamentadas, principalmente,
numa parceria entre a populao e as instituies de segurana pblica e defesa social. Baseia-se na
premissa de que tanto as instituies estatais, quanto a populao local, devem trabalhar juntas para
identificar, priorizar e resolver problemas que afetam a segurana pblica, tais como o crime, o medo
do crime, a excluso e a desigualdade social que acentuam os problemas relativos criminalidade e
dificultam o propsito de melhorar a qualidade de vida dos cidados.
Segundo Bailey e Skolnick (2001), so quatro as mudanas essenciais para a construo

de um novo modelo de policiamento que privilegie a interao da comunidade: i) organizao
das atividades preventivas com base nas especificidades locais; ii) reorientao do trabalho
de policiamento no sentido de atender s necessidades menos urgentes, tais como soluo
de conflitos, envolvendo assim a comunidade na preveno dos crimes; iii) descentralizao
do comando das atividades policiais por reas, obedecendo a especificidades geogrficas e
no apenas polticas ou jurisdicionais; e iv) incremento da participao da sociedade civil no
planejamento, gesto e execuo das atividades de policiamento.
Porm, o policiamento comunitrio no deve ser encarado como uma panaceia para a
soluo de todos os graves problemas enfrentados pelas polcias estaduais brasileiras. Ele deve
ser concebido antes como um projeto de construo de uma nova relao entre a polcia e
a sociedade baseada em princpios verdadeiramente democrticos, rompendo assim com a
tradio autoritria e excludente que pautava a atuao policial no passado e que, em certa
medida, ainda persiste nessas organizaes.
A introduo de um novo modelo de policiamento no Brasil deu-se a partir da
Constituio Federal de 1988, que definiu como requisitos elementares para a promoo
da cidadania a proteo dos direitos e liberdades individuais frente s ameaas a eles
representadas pela fora e poder das instituies do Estado (...) e a proteo da vida e da
propriedade dos cidados ameaados pela predao criminosa (PAIXO apud BEATO
FILHO, 2006). Com base nestes princpios, os reformadores buscaram adequar as instituies
policiais existentes a uma nova realidade na qual o respeito aos direitos humanos e s garantias
639
consagradas na Constituio, bem como a participao democrtica e a responsividade ao

escrutnio e s demandas da sociedade constituam diretrizes fundamentais a orientar as
prticas de organizao, gesto e operacionalizao das polcias no pas.
Uma das primeiras experincias de implementao de estratgias comunitrias no Brasil
ocorreu no 19o Batalho da Polcia Militar do Rio de Janeiro, em Copacabana, no final da
dcada de 1980. O objetivo principal era implantar atividades preventivas por meio de visitas
educativas, buscando minimizar situaes de risco, e tambm informar a populao acerca
dos limites da atuao policial, alm de reduzir a desconfiana e a resistncia dos cidados,
por intermdio de um trabalho pacfico de aproximao (MARINHO, 2002). No estado de
So Paulo, desde o incio da dcada de 1990, a Polcia Militar comeou a promover iniciativas
locais de mudanas organizacionais que apontavam na direo do policiamento comunitrio,
sendo relevantes as experincias em Ribeiro Preto e Bauru. Foi criado um conselho geral da
comunidade para atuar junto ao comando-geral. A Polcia Militar de So Paulo veio a formalizar
um projeto para implantao do policiamento comunitrio em 1993 (NETO, 2004).
Outra experincia pioneira se deu no Esprito Santo, na cidade de Guau, em
1994, inspirada na experincia da Polcia Militar do Rio de Janeiro e de algumas cidades
norte-americanas. O policiamento comunitrio realizado pela PM do Estado do Esprito
Santo priorizou a participao da populao local por meio dos Conselhos Interativos de
Segurana Pblica, de apoio financeiro e material dos segmentos organizados da sociedade,
da busca de interao comunitria com as autoridades municipais, Polcia Judiciria,
Ministrio Pblico e Poder Judicirio, e do desenvolvimento de atividades de relaes
pblicas nas comunidades para obter a interao social entre os membros da instituio e
os entes sociais (CERQUEIRA, 1999).
Em Minas Gerais, as primeiras tentativas de reforma das corporaes ocorreram com a
construo de uma nova doutrina operacional para a Polcia Militar, centrada na parceria com
a comunidade. Em 1999, foi implantado o programa Polcia de Resultados, com o objetivo de
elaborao de polticas mais amplas de policiamento preventivo. Neste contexto foram criados
os Conselhos Comunitrios de Segurana Pblica, os CONSEPs. Com a instituio de um
total de 25 conselhos, buscou-se desenvolver parcerias comunitrias para implementao de
programas de preveno, em um amplo projeto voltado para a descentralizao das atividades
policiais e o estabelecimento de metas e avaliao de resultados, tendo como base os princpios
do policiamento comunitrio (BEATO FILHO, 2001).
O policiamento comunitrio no Amap comeou a ser implantado em dezembro de
1997, constituindo em princpio um programa de integrao social, fundado no conceito
de clulas comunitrias. Isto significa que o efetivo se mantm sediado nos batalhes,
mas com quadros dedicados especificamente ao conhecimento das comunidades com ateno
para seus problemas particulares e o desenvolvimento de aes preventivas, educativas e de
difuso dos direitos de cidadania. Ainda pensando o trabalho da polcia sob o enfoque da
participao da sociedade, uma iniciativa que tambm ganha destaque o programa Polcia
da Famlia, implantado pela PM na cidade de Rio Branco em 2003 com o objetivo de promover
aes preventivas nos bairros mais pobres da cidade. Alm de pautado pela mesma filosofia do
640
policiamento comunitrio, o programa d um passo adiante na interao polcia-comunidade,

estabelecendo mesmo uma nova relao no mbito do policiamento: o modelo de policial da
famlia, inspirado em experincias similares e bem-sucedidas no campo da sade. Este modelo
se inspira em dois princpios de ao: a antecipao em relao aos delitos e a atuao direta
sobre o foco real ou potencial de conflitos na sociedade. Portanto, existe aqui uma clara inverso
do papel convencional da polcia: ao invs de aguardar a ocorrncia do crime para ento se
manifestar, ela busca antecipar-se aos problemas por meio de presena constante junto s
famlias, presena esta pautada, por sua vez, pela mesma filosofia de respeito e comunicao
que rege o policiamento comunitrio. A exemplo do agente de sade que atua a priori junto s
famlias, educando, curando males menores e prevenindo doenas mais graves e reduzindo,
assim, a carga de trabalho a posteriori dos hospitais , tambm o policial da famlia antecipa-se
ao crime por intermdio da orientao s famlias, da troca de informaes com a comunidade
e da soluo de pequenos conflitos locais, contribuindo, assim, para desafogar o trabalho
posterior das delegacias (MIRANDA, 2006).
Os primeiros esforos para o estabelecimento de um policiamento comunitrio
no Distrito Federal datam de 1995, na cidade satlite de Samambaia. Em 2003, houve
fortalecimento da iniciativa com a realizao de um seminrio que envolveu associaes civis,
conselhos comunitrios e prefeitos de bairro, e a comunidade acadmica (Universidade de
Braslia), alm de todos os rgos pblicos de segurana. Em consequncia, ainda no mesmo
ano foram publicados decretos criando os conselhos comunitrios de segurana e dispondo
sobre a implantao do programa de policiamento comunitrio no DF (MIRANDA, 2006).
Essas experincias demonstram que a implantao do policiamento comunitrio no
Brasil j est em andamento, tendo se iniciado h mais de dez anos em algumas localidades.
Para o efetivo sucesso desse modelo, to importante quanto a mudana de cultura por parte dos
agentes policiais e da prpria sociedade a maneira como as lideranas do processo de reforma,
na figura dos comandantes das foras policiais, encaram esta nova realidade. Nesse sentido, um
importante estudo realizado junto aos coronis da PM do estado de So Paulo mostrou que
h bastante diversidade na avaliao dos comandantes com respeito necessidade e viabilidade
das novas prticas de policiamento. Mais especificamente, o trabalho aponta que a iniciativa de
reforma por parte de lideranas da PM e da sociedade civil no encontrou respaldo de outras
instituies como a polcia civil, prefeituras e demais rgos estaduais e federais envolvidos no
processo, prejudicando sua eficcia. Alm das resistncias externas, muitos problemas inerentes
cultura enraizada na PM contriburam para a avaliao negativa quanto s perspectivas de
reforma, tais como a rgida hierarquia e centralizao de processos, o insulamento dos policiais
em relao s comunidades em que atuam, a carncia de meios materiais e as disputas polticas
entre diferentes comandos que acabam por distorcer a implementao de novas filosofias de
policiamento e gesto das corporaes (MESQUITA NETO, 2004).
O reconhecimento das dificuldades enfrentadas pelas iniciativas locais de reforma
e a identificao de diversos desafios comuns ensejou a criao em 2006 da Rede LatinoAmericana de Policiais e Sociedade Civil, um frum privilegiado de discusso para os diversos
641
atores estatais e civis envolvidos na implementao de polticas de segurana pblica na regio.

Com base na premissa de que as polcias da regio enfrentam problemas distintos daqueles
encontrados em outros pases e, portanto, devem tambm buscar solues prprias para
estes desafios , a rede busca desenvolver mecanismos de cooperao mais efetivos entre as
corporaes policiais e as organizaes civis (MATRE e BLANCO, 2009). Posteriormente
surgiriam outras redes na regio seguindo o mesmo padro, a exemplo da Rede Brasileira
de Policiais e Sociedade Civil (RPS-Brasil), criada em 2008 com o objetivo de transformar
as muitas experincias locais de inovao em policiamento num modelo sistematizado de
prticas de segurana pblica. importante notar que as redes no se estruturam na forma
de hierarquias, nem obedecem a um padro rgido de diretrizes e prioridades. Com base na
pluralidade de debates e sugestes, pretende-se valorizar diferentes abordagens e experincias
para os mais diversos problemas enfrentados pelas polcias latino-americanas aproximando
os atores policiais e civis efetivamente comprometidos com a reforma e, portanto, capazes de
agregar contedo qualitativo ao processo de transformao organizacional, na forma de uma
nova cultura de policiamento.
Nesse sentido, a experincia das redes j pode ser considerada bem-sucedida, na medida em
que se logrou consolidar um espao privilegiado para que seus membros realizem o intercmbio
de diferentes experincias e encontrem suporte na implementao de prticas inovadoras,
visando ao aprimoramento das corporaes policiais e de suas estratgias de interao social.
Muitas das boas prticas compartilhadas no mbito das redes j esto sendo aplicadas em
diferentes locais, como, por exemplo: o modelo de centro comunitrio desenvolvido em Bogot
foi posteriormente adaptado para a cidade de Belo Horizonte; novas tcnicas de preveno
da atuao do crime organizado junto aos jovens foram transplantadas de El Salvador para a
Argentina; e o modelo chileno de participao social na atividade de policiamento atualmente
replicado pela Polcia Federal Preventiva do Mxico. Do mesmo modo, diversas experincias
regionais de policiamento no Brasil tm sido debatidas nos workshops organizados pela RPS,
permitindo a disseminao destas ideias em nvel nacional (MATRE e BLANCO, 2009).
No obstante o reconhecimento da importncia da promoo do modelo de policiamento
comunitrio (compreendido aqui como uma nova filosofia de integrao entre a polcia e
a sociedade, muito mais do que novas prticas de policiamento e gesto das corporaes),
importante ressaltar que a mudana cultural e organizacional das polcias no deve
prescindir de outras iniciativas igualmente relevantes e urgentes de fortalecimento do sistema
de segurana pblica. So tambm fundamentais o reequipamento e o contnuo treinamento
dos agentes policiais, bem como investimentos em inteligncia e novos meios que auxiliem o
trabalho das polcias na preveno e combate criminalidade. A necessria transformao dos
hbitos e rotinas das polcias deve ocorrer pari passu ao incremento dos meios e valorizao
profissional do agente de segurana pblica. O policiamento comunitrio pode aumentar a
legitimidade das organizaes policiais, e uma maior confiana da populao propicia mais
cooperao. A populao pode fornecer informaes e acionar a polcia, quando necessrio,
de forma mais efetiva. Mas a modernizao das polcias tambm exige, alm das iniciativas de
642
maior interao com as comunidades, o uso de tecnologias aplicadas ao mapeamento e anlise

prospectiva da criminalidade as tcnicas de geoprocessamento correspondem a um bom
exemplo (BEATO FILHO, 2001; BEATO FILHO, MARINHO e OLIVEIRA JUNIOR,
2008). A implantao de novas experincias de policiamento no um mero modismo,
importado dos Estados Unidos ou da Europa: fizeram-se necessrias, dado o esgotamento do
modelo anterior, altamente hierarquizado, centralizado e ineficaz.
O projeto de desenvolvimento sustentado do Brasil requer no apenas a retomada do crescimento
econmico, mas tambm a consolidao de uma base institucional dinmica e eficiente,
na qual a segurana pblica figura como um pilar fundamental. E, muito alm da estrita
aplicao das leis e da punio aos crimes, cumpre ao Estado garantir um verdadeiro sentimento
de segurana entre os cidados, o que s pode ser alcanado por meio do estreitamento dos laos
entre os agentes policiais e a sociedade civil na direo do trabalho conjunto, da identificao
de problemas e solues comuns, e da valorizao da atividade policial.
O Plano Nacional de Segurana Pblica define o modelo de policiamento comunitrio,
que aproxima o policial do cidado, como estratgia fundamental para reestruturao das
organizaes policiais. No entanto, bastante questionvel que esta viso seja compartilhada
com entusiasmo pelos agentes implementadores de linha. Isto configura um problema j bem
conhecido na literatura sobre polticas pblicas, qual seja, o descompasso entre diretrizes
formuladas nos nveis centrais da burocracia pblica e sua traduo no decorrer de uma
cadeia organizacional que alcance, enfim, a populao como um servio pblico.
Embora haja consenso quanto a sua necessidade e urgncia, a reforma das instituies
policiais no pode ser pensada apenas do ponto de vista organizacional, na forma de novas
prticas e abordagens de seus agentes. Uma vez que um dos maiores problemas enfrentados
pela segurana pblica no Brasil justamente a crise de legitimidade das polcias perante a
sociedade, faz-se necessria uma transformao muito mais ampla para recobrar a confiana
da populao no aparato policial. preciso incorporar uma nova cultura de policiamento
que passe a encarar o cidado no como suspeito ou mero cliente de servio pblico, mas,
de fato, como coparticipante da atividade policial, por meio do estreitamento da relao
dos agentes policiais com as comunidades em que atuam, da contnua troca de informaes
com a populao, e da intensificao do debate a respeito das necessidades locais e das novas
estratgias a serem empregadas no seu atendimento.
Esse novo modelo de policiamento pressupe, portanto, uma mudana institucional
profunda, no sentido de promover o incremento do desempenho das instituies policiais
por meio da democratizao de seus procedimentos e pela adoo de um modelo de gesto
baseado em resultados. Contudo, mesmo nas experincias mais bem-sucedidas no mundo
ainda se verifica a necessidade constante de aperfeioamento do modelo comunitrio
de policiamento, dados os limites da participao social direta nos modernos regimes
democrticos, o papel desempenhado pela cultura na aceitao e desenvolvimento dos novos
643
mtodos de operacionalizao das polcias, e a dificuldade de replicar certas prticas de

policiamento em sociedades bastante heterogneas. O sucesso deste modelo de policiamento
depende, portanto, no da mera replicao de boas prticas observadas em outros pases,
mas da capacidade dos reformadores em incutir nos agentes policiais e civis toda uma nova
filosofia de relacionamento entre Estado e sociedade.
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646
Sumrio Analtico
A parte V, que conclui esta edio de 2010 de Brasil em Desenvolvimento Estado, planejamento
e polticas pblicas, apresenta um conjunto de captulos que trazem reflexes acerca de
instrumentais para o aprimoramento de polticas pblicas, bem como sobre urgncias
histricas ainda desafiadoras para a ao do Estado. So captulos que consideram a relevncia
do questionamento sobre o modus operandi das prprias polticas pblicas e buscam contribuir,
desta maneira, para sua reviso e aperfeioamento.
Ao finalizar esta publicao com a presente discusso chamada Reflexes para ao estatal,
deve-se registrar, o Ipea reafirma seu papel de contribuir para a crtica ademais para a prpria
formulao seja no desenho, seja na conduo de polticas pblicas no pas. No por outro
motivo que, a par de apontar para resultados positivos da poltica fiscal sobre a expanso das
taxas de crescimento do Produto Interno Bruto (PIB), e para o esforo governamental em atuar
no gasto para as reas sociais de modo contracclico, este documento alertou para a fragilidade
da base em que se instaurou o ciclo expansivo em 2008-2009. A par, tambm, de trazer tona os
ganhos, em termos de reconhecimento e protagonismo nas relaes externas, conseguidos pela
poltica internacional do Itamaraty, o documento alertou ainda para as possveis tenses com
outros pases notadamente com os EUA, a nao hegemnica da advindas.
Esta instituio de pesquisa tanto mais prestar bons servios ao pas quanto mais capaz
for de elaborar questionamentos, nos espaos institucionais e nas oportunidades que lhe
competirem, sobre a conduo das polticas em curso no Estado brasileiro. Afirmar avanos
nas relaes federativas ao longo da ltima dcada, por exemplo, expressar a maturidade
do tecido institucional que constitui a Federao, caractersticas que servem de apontamento
para rotas de cooperao exitosas entre Unio, estados e municpios. Esta cooperao, que
pode ser mais intensamente utilizada para atingir objetivos, entre os quais a poltica pblica
atual encontra resistncias, como so os casos apresentados nos captulos 23 e 24 sobre a
segurana pblica.
As discusses realizadas nos textos a seguir abordam, na primeira seo, trs contribuies
que exploram a temtica da avaliao de polticas pblicas. A segunda seo traz, sob
diferentes perspectivas, debates em torno de problemas recorrentes a pobreza e a questo
agrria brasileira e os novos desafios a eles relacionados, resultantes, em parte, da prpria
forma de atuao do Estado.
O monitoramento e a avaliao de polticas pblicas so etapas importantes do
planejamento da ao governamental. Em qualquer definio sobre o que se considera o ciclo
das polticas pblicas, quer em um modelo mais centrado na elaborao do oramento, quer
em um modelo ampliado do ciclo de planejamento e gesto, as etapas de monitoramento e
avaliao das polticas so fases substantivas daquele ritual.
A despeito da relevncia reconhecida, a incluso da avaliao como etapa nesses processos

no significa necessariamente que esta se destine a rever alguma ao do Estado. Seu uso, em
verdade, pode estar e frequentemente est relacionado a diferentes objetivos. Michael
Patton, que uma importante referncia no tema de uso das avaliaes, em sua obra de
1997 intitulada Utilization-focused evaluation, enfatiza diferentes processos que buscam:
i) aprimorar as compreenses compartilhadas sobre o programa ou ao; ii) apoiar e reforar
o programa por meio de avaliaes orientadas para a interveno; iii) ampliar o engajamento
dos participantes e sua apropriao sob o programa ou ao; e iv) ajudar no desenvolvimento
organizacional ou do prprio programa.
Os trabalhos includos nesta parte tm por objetivo realizar uma discusso metodolgica
sobre avaliao e apresentar estudos que analisam e avaliam a ao do Estado. Estes esto
relacionados a pelo menos um dos usos possveis de uma avaliao ao permitirem aprimorar
o compartilhamento dos diversos entendimentos sobre o programa ou ao, ou, ainda,
de metodologias de avaliao.
Por fim, importante ressaltar que os dois ltimos artigos tratam da ao estatal a partir
de uma perspectiva que questiona os parmetros dessa atuao. Chama-se ateno para o
fato de que, ainda que se tenha avanado em vrios aspectos da poltica social, dois antigos
problemas, discutidos h dcadas no Brasil, permanecem na ordem do dia. Os problemas aqui
destacados esto relacionados incluso social dos segmentos mais pobres da populao e
reduo das desigualdades sociais, quer via transferncia de renda, quer via reforma agrria.
Em ambos os casos, a forma como o governo tem atuado no soluciona completamente o
problema e pode at gerar novos desafios.
Possibilidades de avaliao de poltica pblica
Em Mtodos qualitativos de avaliao e suas contribuies para o aprimoramento de polticas
pblicas, o leitor , em um primeiro momento, instado a refletir e compreender que avaliar
os resultados e impactos de polticas pblicas no constitui tarefa simples. Tal avaliao
demanda a identificao e compreenso dos elementos institucionais, organizacionais e
simblico-valorativos que respondem mais diretamente pelos resultados observados. A partir
desta reflexo, o captulo prossegue em seu objetivo de apontar as potenciais contribuies
de mtodos de pesquisa qualitativa para a avaliao de polticas pblicas, embora o texto no
aborde apenas uma discusso metodolgica.
O captulo reconstitui, brevemente, a emergncia do campo de avaliao de polticas
pblicas nos anos 1960-1970, e identifica e questiona dois pressupostos que orientaram seu
desenvolvimento at os dias de hoje: i) a ideia de um ciclo linear de produo de polticas
pblicas; e ii) a busca pela aferio de desempenho de aes governamentais assentada no
binmio deciso resultado. A reflexo sobre estes pressupostos, por sua vez, abre espao para
que se pense a contribuio de mtodos qualitativos para a compreenso das contingncias
e inconsistncias introduzidas pelos elementos humanos, simblicos, institucionais e
organizacionais que medeiam a transformao de decises sobre polticas em aes
e procedimentos produtores de resultados.
652
Sumrio Analtico
Para alm da reflexo histrico-terica, apresentado um mapeamento sinttico

de tcnicas de produo e anlise de dados qualitativos, e debrua-se sobre uma srie de
exemplos concretos de avaliaes em diversas reas de polticas pblicas no Brasil e no
exterior, executadas na dcada passada. Assim, enfatiza-se a utilidade de tcnicas de avaliao
qualitativa para gestores e demais atores interessados no aprimoramento de polticas pblicas,
ao propiciar descries aprofundadas de contextos, processos e mecanismos que permitam
explicar os resultados obtidos a partir das caractersticas e circunstncias de operao de
programas e projetos.
Os captulos que seguem tambm avanam na vertente do monitoramento e avaliao
concreta de polticas pblicas. Um focado em aes de um programa do atual Plano
Plurianual, e o outro em projeto de urbanizao de assentamentos precrios integrante do
Programa de Acelerao do Crescimento (PAC).
amplamente debatido e reconhecido o descompasso que existe entre as competncias
dos municpios, a partir do quadro federativo delineado pela Constituio de 1988, e suas
efetivas capacidades de gesto e arrecadao. Como consequncia, os municpios enfrentam
grandes desafios para avanar na gesto de suas cidades, que em 2008 j concentravam
aproximadamente 84% da populao brasileira, e de seus territrios. Em Situao atual
e perspectivas do Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal, o Programa de
Fortalecimento da Gesto Municipal Urbana, executado nos planos plurianuais 2004-2007
e 2008-2011 pelo Ministrio das Cidades (MCidades), o objeto da anlise. Com base em
levantamentos que cobrem este perodo recente, o texto apresenta e analisa suas caractersticas
bsicas como objetivo, pblico-alvo, tipo de aes envolvidas , a coerncia do programa
com a atual Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), a consistncia de seus
indicadores oficiais de acompanhamento/avaliao, e seu desempenho financeiro.
As anlises apresentadas apontam no sentido de que o programa vem sendo executado
sob uma abordagem coerente com princpios da PNDU, especialmente no que se refere
a buscar conferir autonomia para as autoridades municipais na gesto de recursos e a
valorizar a participao popular na gesto urbana. Contudo, o captulo tambm aponta
que h dificuldades na gesto dos recursos oramentrios do programa, e que o sistema de
monitoramento apresenta deficincias em seu quadro de indicadores.
O acompanhamento do programa poderia ser aperfeioado, por exemplo, com a
introduo de indicadores que mensurassem aspectos de carter operacional/administrativo,
permitindo o monitoramento de aes referentes capacitao de gestores municipais,
ao nmero de municpios atendidos, ou mesmo quantidade de planos diretores municipais
apoiados. De fato, os atuais indicadores tendem a ter um carter por demais abrangente,
no permitindo a identificao e distino dos resultados das aes entre municpios
beneficiados e municpios no beneficiados pelo programa.
653
O diagnstico desenvolvido sobre o programa para o fortalecimento da gesto urbana

mais um exemplo de que o sistema de monitoramento e avaliao da implementao
de polticas pblicas um componente crtico do processo de gesto, tanto para aqueles
responsveis pela implementao quanto para a sociedade. a partir deste sistema que se
mede adequadamente o desempenho, se promovem os ajustes necessrios, e se divulgam os
resultados. Neste contexto, a capacidade de mensurao dos resultados e impactos de um
programa depende do esforo e da tcnica despendida no desenvolvimento do sistema de
monitoramento. A temtica de avaliao de polticas pblicas o foco do terceiro captulo
desta parte de Brasil em Desenvolvimento 2010, intitulado Interveno sociourbanstica no
Complexo do Alemo: referncias para futura avaliao.
As intervenes urbansticas em assentamentos precrios integrantes do PAC expressam
deciso do governo federal em estabelecer a urbanizao de favelas como poltica nacional
e consolidam componentes de experincias municipais bem-sucedidas neste campo,
desenvolvidas desde a dcada de 1980. O PAC prev investimentos de R$ 11,1 bilhes para
a urbanizao de favelas em metrpoles, capitais e grandes municpios, onde esto a quase
totalidade dos 12,4 milhes de moradores de assentamentos precrios do pas. Dos 192
projetos previstos no PAC, trs esto na cidade do Rio de Janeiro Manguinhos, Rocinha
e Complexo do Alemo , sendo este o maior tanto em termos de investimento e, tambm,
bastante significativo em termos da populao atendida.
Para situar a atual interveno no Complexo do Alemo, o texto apresenta um histrico
das polticas de urbanizao de favelas no municpio do Rio de Janeiro para revelar que,
anteriormente, as favelas integrantes do complexo foram pouco beneficiadas por tais polticas.
De fato, as primeiras intervenes governamentais para prover supostas melhorias nestas
favelas vieram durante o governo Lacerda, em 1964, que promoveu canalizao e instalao
de novas bicas (os ento chamados canos do Lacerda), que deram origem a uma precria
rede de distribuio de gua. No final dos anos 1990, por meio do Programa de Saneamento
para Populaes de Baixa Renda (Prosanear), o Complexo do Alemo recebeu novas obras de
saneamento, visando aumentar as redes de gua e esgoto.
Uma importante iniciativa da Prefeitura do Rio de Janeiro, o Programa Favela-Bairro,
financiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e que teve incio em 1994,
no beneficiou comunidades do Complexo do Alemo. Este programa inclua, basicamente,
aes para a recuperao de reas, por meio da implantao de infraestrutura e equipamentos
pblicos. O principal critrio para a seleo das reas a serem atendidas pelo programa era
o tamanho populacional, limitado a favelas entre 500 e 2.500 domiclios, o que excluiu do
programa as grandes favelas, entre elas o Complexo do Alemo.
O trabalho de avaliao da interveno urbanstica se desenvolve buscando apresentar o
que o projeto do PAC no Complexo do Alemo, qual a situao-problema a ser enfrentada e
quais so os resultados esperados com essa interveno, que se prope abrangente e de grande
654
Sumrio Analtico
porte. Para tanto, foi utilizada a metodologia do modelo lgico1 desenvolvida pelo Ipea,
a qual visa explicitar a teoria do projeto para construir referncias para sua avaliao posterior.
O trabalho relatado fruto de um acordo de cooperao tcnica entre o Ipea e a Caixa
Econmica Federal (CEF), esta responsvel pela operacionalizao das intervenes do PAC.
Sua demanda enfatizava o acesso a uma proposta metodolgica para organizar avaliao de
resultados e impactos, factvel de depois ser aplicada a projetos similares de intervenes
urbansticas em assentamentos precrios.
Um aspecto relevante da proposta de modelo lgico do Ipea que, ao deixar claro o que o
projeto e qual a mudana esperada, mediante um encadeamento consistente entre os recursos
alocados em determinadas aes e, assim como entre os resultados e impactos decorrentes,
possvel definir indicadores apropriados para monitoramento e avaliao. Assim, o cuidadoso
e estruturado processo desenvolvido pela parceria do Ipea com a CEF para o projeto de
interveno no Complexo do Alemo constitui uma oportunidade para a construo de um
instrumento inovador de avaliao de resultados e impactos de polticas pblicas, a partir da
adoo da metodologia do modelo lgico.
Na ordem do dia: novos problemas para velhos desafios
O captulo que abre a segunda seo desta parte V da obra Brasil em Desenvolvimento 2010,
A Volatilidade de renda e a cobertura do Programa Bolsa Famlia, apresenta exemplo do tipo de
situao em que a atuao do Estado pode ser aprimorada por algumas mudanas nos mecanismos
de gesto e critrios de incluso. O Programa Bolsa Famlia (PBF) um programa de transferncia
direta de renda com condicionalidades que beneficia famlias em situao de pobreza e de extrema
pobreza. A definio de famlias a serem beneficiadas feita a partir da anlise de sua renda
familiar per capita, que deve ser inferior a determinado valor (R$ 100,00 para 2004 e 2005,
e R$ 120,00 para 2006 e 2007). Assim, em 2004, com base na Pesquisa Nacional por Amostra de
Domiclios (PNAD) de 2001 e 2002, foi definida a meta de 11 milhes de famlias.
As anlises feitas a partir da PNAD utilizando os critrios de elegibilidade mencionados
acima indicariam uma queda do nmero de famlias pobres (elegveis) de 8,7 milhes em
2004 para 6,2 milhes em 2008. Alm de uma situao econmica favorvel aos mais pobres
ter sido registrada nos anos recentes, seria de se esperar uma reduo significativa no nmero
de beneficirios. Porm, em 2008, paradoxalmente, havia 11,2 milhes de famlias recebendo
o benefcio e outros 2,5 milhes de famlias elegveis inscritas no Cadastro nico (Cadnico)
sem receber o benefcio.
1. A
proposta do modelo lgico, desenvolvida pelo Ipea, a partir de demanda do Ministrio do Planejamento (MP),
um mtodo que resgata a teoria do projeto orientado por resultado. O modelo construdo ao longo de um processo
que envolve vrias etapas. No caso em questo distinguem-se quatro: i) coleta e anlise de informaes relevantes;
ii) pr-montagem do modelo lgico; iii) oficina de validao por atores-chave; e iv) definio de indicadores para
monitoramento e avaliao.
655
A hiptese discutida pelo texto que o PBF no considerou a volatilidade de renda

das famlias mais pobres ao estabelecer suas metas. Haveria uma incompatibilidade entre os
critrios de concesso do benefcio do programa e a metodologia usada para definir suas metas
de cobertura. Enquanto as regras de concesso rezam que os beneficirios, na ausncia de
grandes variaes positivas na renda, tm direito ao benefcio por um perodo de dois anos.
As metas so estimadas com base em pesquisas domiciliares transversais ou seja, aquelas que
no seguem seus entrevistados ao longo do tempo. Na presena de volatilidade na renda dos
indivduos, os critrios de concesso do benefcio e a metodologia empregada so incompatveis.
Ao fazer a anlise a partir de uma pesquisa que tem um componente longitudinal, a Pesquisa
Mensal de Emprego (PME), o trabalho sugere que a pobreza estimada em 24 meses (pobreza
longitudinal), resultante de extrapolaes de estimativas feitas a partir desta base, poderia ser
o dobro daquela estimada a partir da PNAD (pobreza transversal). O texto argumenta que
medidas transversais de pobreza no seriam consistentes com o nmero de beneficirios sem
deixar algumas famlias elegveis excludas do benefcio. Assim, para resolver este problema,
sugere-se que as metas do PBF deveriam, na verdade, ser o dobro das medidas pela PNAD.
Nesse contexto de ateno a populaes vulnerveis, o foco se desloca para outra grande
questo no debate nacional, a saber, a da questo agrria, que continua na ordem do dia dos
problemas sociais que ainda precisam avanar de forma mais vigorosa. A partir das mudanas
legislativas mais recentes e da anlise do Programa Terra Legal, o captulo final desta publicao,
Regularizao fundiria na Amaznia Legal, problematiza a questo. Argumenta-se que,
a despeito da expectativa do programa de beneficiar os pequenos posseiros, a poltica de
regularizao tende a cristalizar uma estrutura fundiria bastante desigual, na medida em que
no dispe de instrumentos para reverter ou atenuar o padro concentrador da propriedade
da terra caracterstico da regio.
Adicionalmente, o captulo discute outro problema nacional: a questo ambiental e sua
relao controversa com o ordenamento territorial na Amaznia Legal. A partir deste ponto
de vista, so examinados os potenciais efeitos da anunciada reforma do Cdigo Florestal
Brasileiro sobre a regio, considerando-se, de um lado, o aumento do limite das reas a serem
regularizadas pelo Programa Terra Legal, e, de outro, a flexibilizao das restries ambientais
explorao da terra. Alm disso, o texto estabelece uma comparao crtica entre o programa
de regularizao e os princpios da poltica de reforma agrria.
O captulo busca, por fim, destacar a articulao entre a expanso da fronteira agrcola e
o programa de regularizao, atribuindo a este ltimo a funo de promover a mercantilizao
das terras pblicas federais situadas no arco dessa expanso. Sem deixar de citar as ressalvas
que o Programa Terra Legal impe aos beneficirios quanto s condies de comercializao
dos lotes, o captulo aponta que a converso de grandes extenses de terras pblicas em
propriedade privada, ainda que favorea os pequenos e mdios posseiros, tende, a curto
prazo, a submeter estas terras lgica de funcionamento do mercado fundirio na regio,
caracterizado pela tendncia concentradora.
656
Sumrio Analtico
Ao mesmo tempo, a transferncia de tais reas ao domnio privado acaba por subtrair
Unio um valioso estoque de terras pblicas federais disposio para empreender uma
poltica efetiva de reforma agrria. Com as aes que a acompanham fomento, crdito,
assistncia tcnica , tal poltica poderia beneficiar mesmo os pequenos posseiros ocupantes
de reas de um a quatro mdulos fiscais. Estes no seriam desalojados, e as terras continuariam
a ser pblicas at a emancipao produtiva dos assentados.
657
Captulo 25
Mtodos qualitativos de avaliao e suas contribuies

para o aprimoramento de polticas pblicas
1 APRESENTAO
Polticas pblicas, programas e projetos desenvolvidos pelo governo provocam, geralmente,
duas emoes: o entusiasmo inicial deflagrado com a formulao ou reformulao de aes
do poder pblico e, em seguida, a decepo decorrente dos resultados concretos alcanados
por tais iniciativas. A aproximao destes dois polos tarefa que cabe avaliao de polticas
pblicas, seja pela proviso de subsdios que informem melhor o desenho e a formulao de
polticas, seja pela produo de conhecimento que aprimore seu funcionamento e ajude-as
a gerar melhores resultados. Tais funes se fazem ainda mais relevantes no contexto de
sociedades em constante processo de complexificao, nas quais novas demandas so propostas
continuamente ao Estado, ao mesmo tempo que antigas demandas so revistas. Em meio a
este dinamismo, a reflexo sobre o Estado e suas intervenes deve ser permanente para
permitir os necessrios ajustes, reformulaes e redirecionamentos nas suas polticas pblicas.
Este desiderato, porm, no se alcana sem complicaes, uma vez que avaliar polticas
pblicas, seus resultados e impactos no constitui tarefa simples, tanto do ponto de vista
poltico quanto metodolgico ou operacional.
Este captulo tem como objetivo apontar e discutir as potenciais contribuies de
mtodos de pesquisa qualitativa para a avaliao de polticas pblicas. O foco neste conjunto
especfico de tcnicas tem por finalidade resgatar a contribuio singular que tais mtodos
podem oferecer ao cumprimento do objetivo ltimo da tarefa de avaliao da atuao estatal:
colaborar para seu aperfeioamento contnuo. Por estas razes, este captulo no visa retomar
as j ultrapassadas querelas entre mtodos de pesquisa quantitativos e qualitativos (BRADY
e COLLIER, 2004; KING, KEOHANE e VERBA, 1994), mas buscar compreender a
utilidade e contribuio de tcnicas de coleta e anlise de dados qualitativos para um melhor
entendimento sobre o funcionamento de polticas pblicas e para a produo de conhecimento
til e aplicvel ao seu aprimoramento.
Argumenta-se que mtodos qualitativos oferecem oportunidades para a formulao de
descries aprofundadas de contextos, processos e mecanismos que permitem explicar os
resultados obtidos a partir das caractersticas e circunstncias de operao de programas e
projetos. Isto se torna possvel uma vez que a pesquisa qualitativa permite a explorao da
natureza complexa da organizao social e do conjunto de variveis que se articulam tanto no
plano dos incentivos institucionais e organizacionais quanto no plano dos valores, percepes
e prticas compartilhadas pelos indivduos e grupos que executam polticas ou que so afetados
por elas. Alguns pressupostos comportamentais que frequentemente informam o desenho de
polticas pblicas e orientam os modelos formais prprios da anlise quantitativa somente
podem ser efetivamente atestados e compreendidos na observao do fazer prtico dos atores
envolvidos. Assim, mesmo reconhecendo-se os mritos das tcnicas de pesquisa quantitativa e
os avanos inestimveis por elas proporcionados, deve-se observar que os mtodos qualitativos
de avaliao contribuem principalmente para a correo e produo de noes que sejam no
apenas mais voltadas para a compreenso de processos concretos, mas tambm mais diretamente
aplicveis aos fazeres prticos das burocracias implementadoras de polticas pblicas.
O captulo encontra-se organizado da seguinte forma. A segunda seo, aps esta
introduo, rev brevemente a constituio do campo de avaliao de polticas pblicas
nos anos 1960 e 1970, explicitando suas origens, pretenses e dois pressupostos-chave que
guiaram o seu desenvolvimento at o presente: a ideia de um fluxo linear no ciclo de atividades
envolvidas na produo de polticas pblicas e o foco no binmio objetivoresultado enquanto
orientador dos esforos de anlise. Na sequncia, resgata-se a literatura sobre implementao de
polticas pblicas, enfatizando-se como os achados de estudos nesta rea colocaram em questo
os aludidos pressupostos, ao demonstrarem as inconsistncias ou no linearidades introduzidas
pelos elementos humanos, institucionais e organizacionais que medeiam a transformao de
decises sobre polticas em aes e procedimentos produtores de resultados.
Os questionamentos levantados sugerem oportunidades importantes para a aplicao de
mtodos de pesquisa qualitativa na avaliao de polticas pblicas. Ao perscrutar o universo dos
operadores de polticas, seus comportamentos, crenas, prticas, opinies e narrativas baseadas
na experincia cotidiana, a aplicao de mtodos qualitativos oferece uma compreenso mais
refinada sobre os elementos contextuais, simblico-valorativos e institucionais que permitem
explicar os resultados obtidos a partir das caractersticas e circunstncias de operao de
polticas, programas e projetos. Com o objetivo de dar maior concretude a tais discusses,
a terceira seo apresenta exemplos de avaliaes qualitativas j realizadas, destacando suas
principais contribuies para a reflexo e o aprimoramento de polticas pblicas. Por fim,
a concluso aponta perspectivas para a maior utilizao deste tipo de avaliao no contexto
das polticas pblicas brasileiras.
2 O longo itinerrio entre decises e resultados: desafios para a
avaliao de polticas pblicas
2.1 Avaliao de polticas pblicas: do reconhecimento da
necessidade constituio do campo
A avaliao comumente definida nos manuais como a atividade dedicada coleta, anlise,
interpretao e comunicao de informaes sobre o funcionamento e efetividade de polticas,
programas e projetos (ROSSI, LIPSEY e FREEMAN, 2004). Estas atividades tm como
propsito auxiliar na tomada de deciso sobre a continuidade, aperfeioamento, expanso
662
Mtodos Qualitativos de Avaliao e suas Contribuies para o Aprimoramento de Polticas Pblicas
ou reduo de iniciativas do poder pblico, por meio da produo de informaes sobre

cumprimento de objetivos, efetividade em solucionar problemas coletivos, eficincia em
faz-lo com o mnimo de recursos possveis, bem como a qualidade de seu desenho e dos seus
processos e procedimentos de implementao (transparncia, gesto etc.).
A tarefa de avaliao de programas e intervenes, frequentemente mas no
exclusivamente governamentais, tem longa histria. Alguns especialistas mencionam que
evidncias deste tipo de atividade remontam aplicao de testes de proficincia para membros
do governo na China de 2000 a.C., ou s tabulaes ainda pouco sistemticas de dados sobre
mortalidade, sade e populaes na Europa do sculo XVII (FITZPATRICK, SANDERS e
WORTHEN, 2004). O ps-guerra nos pases desenvolvidos refora a presena e relevncia
que a avaliao passa a ter nos crculos acadmicos e polticos, acompanhando a expanso
numrica e de escopo de aes de governo nas mais diversas reas sociais inicialmente com
nfase nas reas de sade e educao, depois se expandindo para reas como habitao, cultura,
trabalho, segurana pblica. Porm, somente a partir dos anos 1970, no contexto de crescente
ceticismo em relao ao desempenho do Estado e de fortes crticas em relao a seus programas,
advindas tanto da esquerda (que denunciava o Estado capturado e no responsivo) quanto da
direita (que defendia a tese do Estado intrusivo e ineficiente), possvel dizer que a avaliao se
torna efetivamente um campo de conhecimento e atuao especfico das cincias sociais, com
a proliferao de manuais, tcnicas, metodologias, encontros cientficos e peridicos, alm da
formao de um corpo de profissionais identificados com seus propsitos e ferramentas.1
A constituio de tal campo de conhecimento e atuao se beneficiou, segundo autores
como Friedman (1987), da confluncia de trs correntes de produo intelectual nas dcadas
de 1960 e 1970: i) a engenharia e anlise de sistemas, com seu apelo s tcnicas estatsticas e
de modelagem quantitativa; ii) as cincias gerenciais, e a sua propenso, naquele momento,
abordagem sistmica; e iii) a cincia poltica e a sociologia das organizaes, de orientao
mais comportamental e focada na operao e mudana de instituies. A convergncia
de abordagens aparentemente to diversas se baseava no compartilhamento da crena
fundamental de que os mtodos objetivos da cincia, nas suas variadas correntes, poderiam,
e de fato deveriam, ser aplicados ao estudo de decises governamentais, aes e polticas
pblicas tal como eram aplicados ao estudo de fenmenos naturais. Por meio deste exerccio
de aproximao entre cincia e poltica, acreditava-se que decises sobre polticas pblicas
se tornariam mais informadas e, consequentemente, a capacidade do governo de solucionar
problemas sociais e atender a demandas coletivas seria melhorada.
Tais percepes sobre a contribuio do conhecimento cientfico para o aperfeioamento
da atividade governamental e melhoria das condies de vida em sociedade no eram exclusivas
1. O peridico Evaluation Review, lanado em 1976, foi provavelmente o primeiro dedicado exclusivamente ao tema, seguido posteriormente
por quase uma dzia de publicaes de natureza semelhante, como Evaluation Practice, American Journal of Evaluation, Evaluation and Program
Planning e Evaluation: The International Journal of Theory, Research, and Practice. Com relao aos encontros cientficos e associaes profissionais,
destacam-se as associaes americana, canadense, australasiana e europeia de avaliao. Para um mapeamento mais completo dos peridicos e
encontros cientficos da rea de avaliao, ver Rossi, Lipsey e Freeman (2004).
663
ao campo da avaliao. Pelo contrrio, este campo de conhecimento e atuao profissional

se constitui como tributrio de uma tradio de pensamento sobre polticas pblicas que
enfatizava a natureza eminentemente tcnica dos problemas a serem abordados e das solues
a serem executadas. As origens desta tradio remontam s teorias de Jeremy Bentham, John
Stuart Mill, Saint-Simon e Auguste Comte nos sculos XVIII e XIX. Na concepo de SaintSimon, o corpo social tinha como mdicos os engenheiros e cientistas, os quais, possuindo
conhecimento das leis orgnicas que regem o funcionamento da sociedade, poderiam
elaborar planos abrangentes de interveno para a sade do organismo (FRIEDMAN, 1987).
Tais concepes so retomadas no ps-guerra nos pases desenvolvidos (a partir dos sistemas
de planejamento constitudos durante o perodo de guerras mundiais) e, nas dcadas de
1950 e 1960, nos pases de desenvolvimento tardio na sia e Amrica Latina, conformando
aquilo que se conheceu como o paradigma do planejamento modernista do sculo XX.
Este paradigma consolidou o sentimento de que a interveno humana, organizada pelo
aparato estatal e baseada em tcnicas cientficas de mensurao, controle e planejamento de
fenmenos econmicos, polticos e sociais, contribuiria decisivamente para a realizao do
progresso (GOODIN, REIN e MORAN, 2006).
Como decorrncia dessa concepo das relaes entre cincia, poltica e Estado,
convencionou-se tratar a avaliao enquanto etapa indispensvel do ciclo de polticas pblicas.
Tomado como tipo ideal, o ciclo de polticas pblicas2 refere-se ao fluxo mecnico e linear
composto pela sequncia de quatro momentos inconfundveis: i) definio da agenda (agenda
setting), no qual se identifica um problema que merece ateno prioritria dos gestores
pblicos; ii) tomada de deciso sobre os objetivos a serem alcanados e os meios a serem
empregados ou seja, a identificao de uma soluo de poltica pblica (policy solution), a
qual inclui ponderaes sobre as expectativas de resultados que podem ser obtidos por meio
de diferentes cursos de ao; iii) execuo das aes planejadas associadas consecuo dos
objetivos; e, por fim, iv) avaliao dos resultados obtidos em relao aos resultados antevistos.
Nessa concepo, as atividades de avaliao cumpririam o papel de aplicar tcnicas e
prticas cientficas para investigar a relao entre objetivos estabelecidos e resultados alcanados
e, consequentemente, a pertinncia e utilidade das intervenes governamentais nas mais
diversas reas (proviso de servios, proteo e garantia de direitos, regulao de atividades
econmicas etc.), alm de gerar informao que permita ao pblico proceder a uma apreciao
do desempenho dos gestores. De acordo com Friedman (1987, p.79), analistas e avaliadores de
polticas pblicas so como engenheiros sociais, os quais acreditam que, por meio da utilizao
das teorias cientficas e tcnicas matemticas apropriadas, podem, pelo menos em princpio,
identificar e calcular de forma precisa as melhores solues possveis (traduo livre).
A partir do foco no binmio objetivoresultado, que subjaz percepo do fluxo linear
de deciso, implementao e avaliao, desenvolveu-se ao longo das ltimas dcadas um
conjunto de tcnicas para aferio do desempenho de polticas pblicas que varia desde
2. A ideia de um ciclo de polticas pblicas alvo de intenso debate tanto do ponto de vista terico quanto aplicado. Para uma anlise que problematiza esta noo e reconstitui as tenses entre planejamento e gesto no governo federal brasileiro ao longo do sculo XX, ver Cardoso (2010).
664
sofisticados experimentos (por exemplo, experimentos aleatrios envolvendo grupos de tratamento e controle) at tcnicas de modelagem que simulam controles e efeitos contrafactuais (sries de tempo, comparaes entre momentos anteriores e posteriores a tratamentos,
anlise espacial etc.).
Todo esse conjunto de tcnicas de avaliao se organiza ao redor das noes de eficcia,
eficincia e efetividade.3 Frequentemente, avaliaes de impactos compem-se destes trs
conceitos, trabalhados de maneira interdependente. A eficcia permite um olhar especfico sobre
a entrega de resultados ao pblico-alvo originrio do projeto interventivo; a eficincia permite
uma viso da racionalizao dos diversos tipos de custos e insumos envolvidos no processo;
e a efetividade permite uma viso dos resultados em contexto amplo, de cunho socioeconmico.
Cada uma capaz de fazer a medio de um conjunto de fenmenos especficos da realidade,
mas a preciso desta mensurao e, portanto, sua utilidade para a tarefa de avaliao
depende de uma definio objetiva e criteriosa de benchmarks desejveis de desempenho e
funcionamento inerentes ao objeto avaliado (MARINHO e FAANHA, 2001).
A aplicao de um variado conjunto de tcnicas de avaliao que se desenvolveu nas
ltimas dcadas se assenta sobre a perspectiva de que resultados observados podem e devem
ser comparados com algum ponto de referncia situado temporal ou espacialmente distante
(binmio objetivoresultado), com base na ideia de que decises e resultados se situam em
momentos e etapas marcadamente distintas em um ciclo de produo de polticas pblicas
que flui linearmente.
Essa, no entanto, no a histria completa do campo da avaliao de polticas pblicas.
Em paralelo ao gradual desenvolvimento das tcnicas e mtodos de avaliao, principalmente
nos campos da economia e das engenharias, pesquisas que se dedicaram a observar organizaes
governamentais e como estas traduzem decises e objetivos de polticas pblicas em aes
concretas ou seja, a implementao de programas e projetos colocaram em questo os
dois pressupostos centrais destes esforos de avaliao: a noo de linearidade do ciclo de
polticas e o consequente foco no binmio objetivoresultado, os quais so discutidos e
problematizados na prxima seo.
3. O conceito de eficcia est ligado ao alcance dos objetivos e metas de um projeto ou poltica pblica em um dado perodo de tempo
com relao a um determinado pblico-alvo. Refere-se ao resultado de um processo e sua correspondncia com os objetivos originalmente
traados. Assim, uma poltica to mais eficaz quanto mais os resultados por ela alcanados se aproximem dos objetivos a ela atribudos.
A eficincia, por sua vez, corresponde utilizao competente de recursos para se atingir determinados resultados. Uma poltica to mais
eficiente quanto mais racionalmente utilize os recursos para a sua implementao, isto , quanto mais otimize os fatores disponveis. J o
conceito de efetividade situa os resultados produzidos por uma poltica e, assim, a prpria poltica em um contexto mais amplo. A efetividade envolve, muitas vezes, a avaliao de impactos, pois procura diagnosticar reflexos mais abrangentes de uma interveno em contextos
no imediatamente ligados sua produo. Neste caso, no existe uma preocupao especfica com os custos envolvidos ou com os objetivos
especficos previamente estipulados (Universidade de Campinas, 1999; Rossi, Lipsey e Freeman, 2004). A definio dos conceitos de eficcia,
eficincia e efetividade objeto de intensa discusso, tendo em vista que diferentes autores acabam atribuindo diferentes funes a estes
elementos de avaliao. O objetivo deste captulo no entrar neste debate, mas apenas mobilizar tais noes no sentido de mostrar as
dificuldades inerentes avaliao de polticas pblicas.
665
2.2 Abrindo a caixa-preta: o elo perdido da implementao

As dcadas de 1970 e 1980 testemunharam dois importantes acontecimentos que deflagraram
uma nova forma de conceber e tratar polticas pblicas: i) as crticas crescentes ao paradigma
modernista e aos limites e consequncias do planejamento racional-compreensivo das dcadas
anteriores; e ii) a ampla repercusso dos avanos heursticos produzidos no campo dos estudos
organizacionais, como o conceito de racionalidade limitada, de Herbert Simon e James
March (1958). Tais movimentos motivaram debates e a constituio de uma literatura que
se debruou sobre o que at ento persistia como a caixa-preta do processo de produo de
polticas pblicas: as razes para discrepncia entre os objetivos planejados e os alcanados ou,
tal como ficou conhecido, o problema da implementao.
O estudo de Pressman e Wildavsky (1973) sobre a Agncia de Desenvolvimento
Econmico de Oakland e o fomento ao emprego de minorias um dos marcos fundadores
do campo de estudos sobre implementao no debate norte-americano. Estes pesquisadores
elegeram para o estudo uma poltica que, em tese, tinha tudo para ser bem-sucedida: os
recursos estavam garantidos, havia consenso entre as vrias esferas de governo envolvidas e o
setor privado, o desenho institucional era considerado inovador e tecnicamente vivel, entre
outros atributos. Contudo, o projeto no foi executado dentro do cronograma esperado e no
gerou os resultados almejados.
Analisando os detalhes da implementao do programa, os autores localizaram
a explicao para o fracasso da iniciativa em elementos at certo ponto prosaicos, que
pertencem ao cotidiano da execuo de polticas, em oposio aos macrofatores mencionados
como favorveis. Assim, Pressman e Wildavsky constataram que polticas pblicas envolvem
diversas complexidades (critrios contraditrios, acomodao de interesses conflitantes,
mltiplos atores, processos decisrios longos e tortuosos etc.)4 para as quais o debate do
perodo definitivamente no estava atento:
() quando dizemos que os programas falharam, damos a impresso de que estamos surpresos.
Se pensssemos desde o incio que tais aes tinham de fato poucas chances de serem bem-sucedidas, seu insucesso em realizar as metas propostas ou gerar quaisquer resultados no demandaria
nenhum tipo de explicao especial (Pressman e Wildavsky, 1973, p. 87, traduo livre).
Na mesma linha, outros autores enfatizaram o processo de implementao como uma etapa
difcil e complexa da realizao de polticas pblicas. Bardach (1977) desenvolveu uma tipologia de
jogos de implementao que chama a ateno para os processos e os elementos institucionais que
podem criar oportunidades para desvio de recursos, atrasos, distoro e no realizao de objetivos
almejados. Segundo o autor, somente a simplificao de polticas ainda na etapa de seu desenho poderia evitar os problemas da implementao: quanto menos etapas envolver o processo de implementao, menores so as oportunidades para o desastre (Bardach, 1977, p. 250, traduo livre).
4. O estudo de Pressman e Wildavsky (1973) figura entre os pioneiros na incorporao do conflito aos debates sobre avaliao. Porm, o estudo do
conflito nas polticas pblicas tem trajetria mais longa. Dcadas atrs, Lindblom (1959) j havia alertado para a inevitabilidade do conflito na conduo de polticas pblicas, uma vez que elas resultam do confronto de distintos interesses e presses por parte de variados atores. Posteriormente,
autores como Allison (1969) e Lowi (1972) construram tipologias sobre como diferentes tipos de conflito afetam polticas pblicas. Kingdon (1995)
frisou o papel do conflito na etapa de formulao de polticas e definio da agenda pblica (agenda setting).
666
A partir dos anos 1980, surge outra resposta ao problema da discrepncia entre objetivos
e resultados alcanados, a qual enfatiza a natureza necessariamente poltica do processo de
implementao. Nesta vertente, pesquisadores questionaram a percepo da implementao
enquanto uma etapa de um processo mecnico e linear de traduo de metas em rotinas
de operao o ciclo de polticas pblicas. Estes autores argumentaram que a etapa de
implementao diz respeito a questes, conflitos e decises fundamentais sobre quem recebe o
qu?. Os estudos de Grindle e Thomas (1989;1990), Allison (1969), Nakamura e Smallwood
(1980) e BID-Ipes (2006) ressaltam que os objetivos e formatos organizacionais de polticas e
programas so afetados e constantemente remodelados por barganhas entre gestores pblicos,
elites polticas e grupos de interesse, devido a disputas por recursos administrativos e poder,
e a diferentes vises sobre uma poltica.
Uma terceira linha de pesquisa desagregou o Estado e suas organizaes para investigar o
papel desempenhado por burocratas de linha de frente (street-level bureaucrats) e sua influncia
no desempenho e na redefinio dos objetivos de uma poltica pblica. Neste campo, citem-se
os trabalhos de Lipsky (1980), Wilson (1968; 1989), Silbey (1981; 1984), Silbey e Bittner
(1982), Tendler (1997), Maynard-Moody e Musheno (2003).5 Esta resposta ao problema
da implementao introduziu uma mudana paradigmtica, visto que demonstrou o papel
crucial desenvolvido por atores at ento ignorados nas avaliaes de polticas pblicas.
De acordo com esta vertente, burocratas de linha de frente gozam inevitavelmente de um
alto grau de discricionariedade (em virtude da escassez de recursos, objetivos ambguos,
dificuldade de superviso etc.) na tomada de decises sobre como implementar a poltica.6
Por consequncia, no se pode compreender a implementao de polticas e o desempenho
organizacional sem considerao s regras, presses e situaes vivenciadas pelos funcionrios
de linha de frente (professores, policiais, fiscais etc.) em seu cotidiano de trabalho.7
Os impactos da literatura relativa aos burocratas de linha de frente foram
considerveis. Primeiramente, ela trouxe para os estudos sobre a implementao de polticas
pblicas conceitos j consolidados na teoria organizacional (por exemplo, os conceitos de
5. A percepo de que os funcionrios de linha de frente possuem discricionariedade na conduo de suas tarefas laborais cotidianas j era corrente em
estudos sobre corporaes policiais ou agentes do judicirio desde os anos 1960 e 1970 (ver Davis, 1969; Wilson, 1968; Van Maanen, 1973; Bittner, 1967).
6. As burocracias de linha de frente (street-level bureaucracies) so caracterizadas pela gesto de recursos escassos diante de demandas abundantes
e objetivos ambguos. Seus funcionrios frequentemente lidam com clientes no voluntrios (beneficirios de programas) e trabalham em campo,
distantes de seus supervisores, em situaes complexas e no reduzveis a objetivos programticos. O argumento principal de Lipsky (1980) que,
sob estas condies, burocratas de linha de frente definem as polticas que originalmente eles eram responsveis por implementar, medida que
lidam com as circunstncias, presses e incertezas envolvidas em seu trabalho.
7. O livro Administrative Behavior, de Herbert Simon (1947), j continha uma percepo semelhante: A tarefa concreta de realizao dos objetivos
de uma organizao recai sobre as pessoas que operam nos nveis mais baixos da hierarquia administrativa. () No estudo de organizaes, o
funcionrio de nvel operacional deve ser o foco de ateno, pois o sucesso da estrutura ser julgado com base em seu desempenho dentro dela.
Uma melhor compreenso sobre a estrutura e o funcionamento de uma organizao pode ser obtida por meio da anlise da maneira pela qual as
decises e os comportamentos de tais funcionrios so influenciados pela organizao em seu mbito (p. 1-2, traduo livre).
667
racionalidade limitada, incertezas e informao imperfeita8 March, 1994; March e Simon,

1958), os quais desafiavam o modelo de planejamento racional-compreensivo dominante
nas dcadas anteriores (1950-1960). Em segundo lugar, ao enfatizar o lugar do indivduo na
burocracia (e o burocrata de linha de frente enquanto ator relevante no processo de realizao
da poltica pblica), esta abordagem demonstrou que o Estado no um ator unitrio,
mas sim fragmentado de cima a baixo, complicando os argumentos neomarxistas sobre a
captura do Estado, ao multiplicar o nmero de instncias e faces a serem tomadas por
interesses especficos. Em terceiro lugar, esta literatura consolidou o entendimento de que a
produo de polticas pblicas, para alm de suas dimenses propriamente tcnicas, resulta
da convergncia de mltiplas rotinas burocrticas e embates polticos que se do no interior
de burocracia, mas que, frequentemente, esto associados a debates e dinmicas polticas
mais amplas. Em quarto lugar, ela produziu, a partir da dcada de 1990, uma vertente
analtica dedicada especificamente a investigar a fundo a estrutura interna do Estado e suas
relaes com o desempenho e resultados de polticas pblicas (WILSON, 1989; HAWKINS,
1992; TENDLER, 1997; JUSTICE, 1986; JOSHI, 2000; BIANCHI, 2002; MAYNARDMOODY e MUSHENO, 2003; CROOK e AYEE, 2006).
A conscincia sobre um novo institucionalismo na sociologia notadamente a sociologia
das organizaes e sua crescente influncia sobre o mundo das polticas pblicas, a partir dos
anos 1990, deu importante densidade terica a esse acmulo. At ento, o problema colocado
era como a suposta racionalidade de projetos se perdia em meio s contingncias verificadas
na implementao numa palavra, como a estrutura formal era negada ou retificada por
interaes informais do cotidiano das organizaes implementadoras. Sob influncia da virada
cognitiva da psicologia, o novo institucionalismo da sociologia deu origem a uma teoria da
ao prtica, a qual entende serem a estrutura formal e as interaes informais mutuamente
constitutivas (DIMAGGIO e POWELL, 1991, p. 1-38). Nesta chave de leitura, foi possvel
entender que interaes informais produzem modelos cognitivos que conferem significado
prprio ao funcionamento das estruturas formais. O escopo destas interaes informais, por
sua vez, , tambm, sempre limitado pelo repertrio cultural e pelas estruturas formais com
os quais os agentes operam.
A contribuio terica do novo institucionalismo sociolgico permite enxergar nas
polticas pblicas um microambiente no qual a inter-relao entre ao e estrutura se reproduz. Nos elementos estruturantes deste microambiente de um ponto de vista substantivo,
no apenas formal parece residir a melhor explicao para os resultados produzidos por
meio da ao do Estado, quando no para a sua prpria racionalidade.
8. Esses conceitos emergiram fundamentalmente enquanto crticas abordagem da escolha racional, chamando a ateno para limitaes inerentes
ao processo de tomada de deciso racional, tais como falta de informaes e conhecimento prvio sobre as consequncias de decises, e incapacidade de prever os desdobramentos de diversos cursos de ao. Estas crticas foram sintetizadas por March (1994) na oposio entre as noes de
satisficing e maximizing. De acordo com o autor, agentes racionais tomam, de fato, decises satisfatrias (good enough), isto , as decises melhores
possveis dadas as limitaes cognitivas e informacionais inerentes ao processo, no se verificando empiricamente o comportamento maximizador
previsto pela abordagem clssica da escolha racional.
668
Assim, os achados decorrentes da literatura sobre implementao ou a ela associados

complicam estratgias de avaliao assentadas na percepo de um ciclo unidirecional na produo de polticas e com o foco no binmio objetivoresultado, uma vez que desvelam o longo
itinerrio entre decises, produtos e resultados isto , o universo das atividades intermedirias
de execuo de polticas e programas, as quais envolvem momentos de reinterpretao de
objetivos, redirecionamento de aes e reformulao de processos. Tal como afirmam Majone
e Wildavsky (1979, p. 190, traduo livre),
conceitos, ideias e objetivos que orientam a produo de polticas pblicas so submetidos a uma
variedade infinita de contingncias e contm inmeras possibilidades de aplicao prtica [...] No
possuindo ponto de chegada ou estabilizao certa, eles esto em constante reformulao. Sendo
assim, como e por que separar analiticamente o que a vida recusa desmembrar?
Em suma, diferentemente do verificado em interpretaes anteriores, v-se agora que

polticas pblicas no envolvem to somente a traduo mecnica e automtica de decises sobre
formulao de objetivos em aes para alcan-los, mas constituem um espao relativamente
moldvel de reflexo e reinterpretao contnua sobre os contedos e sentidos da prpria poltica.
Alm de terem aberto novas oportunidades para o estudo de polticas pblicas e de
possibilidades para experimentao, aprendizado e inovao no setor pblico, essas concluses
impuseram desafios importantes para o campo da avaliao. Como incorporar nos modelos de
anlise as contingncias e inconsistncias introduzidas pelos elementos humanos, simblicos,
institucionais e organizacionais que medeiam a transformao de decises sobre polticas
em aes e procedimentos produtores de resultados? As prximas subsees fazem uma
aproximao deste problema, explorando de maneira geral e especfica as potencialidades dos
mtodos de pesquisa qualitativa.
2.3 A potencial contribuio de mtodos qualitativos
justamente nessa injuno que mtodos e tcnicas qualitativas de pesquisa podem apresentar
uma contribuio para a avaliao e aprimoramento de polticas pblicas, pois proporcionam
o deslocamento do foco de anlise de decises (o que) para aes e comportamentos (como e por
qu).9 Tcnicas de coleta de dados como entrevistas, observao direta, anlise documental,
entre outras a serem brevemente descritas na prxima seo, possibilitam a observao e a
9. Em texto sobre a sistematizao de experincias outra modalidade de produo de conhecimento para o aperfeioamento de polticas
pblicas, cujo desenvolvimento deve mais tradio crtica latino-americana que tradio analtica norte-americana , Jara sugere que
a tarefa de conhecer a realidade para transform-la (2006, p. 39) engloba trs possibilidades: a pesquisa, a avaliao e a sistematizao.
terceira possibilidade se atribui o foco nas dinmicas dos processos (2006, p. 40). Ao longo do texto, o autor traa o limite entre avaliao
e sistematizao segundo se trate de examinar a poltica pelo ngulo dos beneficirios ou dos implementadores: os efeitos para fora seriam
compreendidos mediante estratgias de avaliao, enquanto os efeitos para dentro seriam compreendidos mediante estratgias de sistematizao.
Embora longe de ser consensual, esta distino tem a virtude de revelar, mais uma vez, um ponto no qual este texto tem buscado insistir: como
experincia social significativa, a implementao de polticas pblicas gera aprendizados que no podem ser ofuscados pela preocupao exclusiva
com a mensurao de resultados, ainda que os procedimentos para efetu-la tenham as suas peculiaridades.
669
anlise sistemtica do comportamento de organizaes e seus agentes o que envolve fluxo de

documentos por corredores, dinmicas relacionais de reunies, clivagens internas, relaes com
parceiros externos etc. , assim como dos valores, percepes e crenas que orientam suas aes.
A aplicao de mtodos qualitativos contribui para a elucidao de como decises
iniciais sobre polticas pblicas tendem a se fundir em uma longa sequncia de processos
e atividades organizacionais. Assim, mtodos qualitativos possibilitam a compreenso do
funcionamento de projetos e programas, lanando luzes sobre as no linearidades do processo
de produo de polticas pblicas, bem como sobre as limitaes e imperfeies que aparecem
e so enfrentadas na execuo das aes.
Por esses motivos, a aplicao de mtodos e tcnicas qualitativas de pesquisa apresenta
o potencial de descortinar processos cotidianos de aprendizagem a partir da reflexo sobre
os erros e acertos identificados. A observao e anlise sistemtica de processos e atividades
organizacionais e comportamentais, bem como de narrativas e prticas dos seus agentes, abrem
acesso s informaes, aos conhecimentos e aos valores que guiam ou impedem a concretizao
de polticas pblicas. Alm da teoria e das previses tcnicas sobre o possvel desempenho de
intervenes governamentais, a avaliao qualitativa baseia-se nas lies apreendidas a partir da
experincia (consubstanciada em prticas e interpretaes) daqueles diretamente envolvidos.
neste sentido que Majone e Wildavsky (1979, p. 191, traduo livre) ponderam:
() quando atuamos no sentido de implementer uma poltica pblica, automaticamente a transformamos () ao aprendermos, a partir da experincia, o que vivel ou prefervel, corrigimos
erros. Na medida em que estas correes fazem alguma diferena, elas transformam os nossos
conceitos e percepes sobre uma determinada poltica, bem como sobre os seus resultados, pois
tais conceitos e percepes esto embutidos na ao.
Da mesma forma que possibilita a identificao, descrio, compreenso e disseminao de

processos de aprendizagem, que em alguns casos solucionam at problemas de implementao
no previstos pelos formuladores de polticas, a aplicao de mtodos qualitativos lana
luzes sobre os elementos, processos e condies associados ao fracasso de polticas pblicas.
Isto possvel uma vez que mtodos qualitativos de pesquisa permitem o preenchimento da
lacuna entre decises iniciais e resultados obtidos com descries sobre os comportamentos,
aes, valores, crenas, processos e contextos organizacionais. Assim, ao desvelar os elos entre
decises, aes e resultados elementos que no seguem necessariamente um fluxo retilneo,
conforme discutido , a aplicao de mtodos qualitativos cria possibilidades para explicaes
causais, isto , capazes de descrever vinculaes concretas e pormenorizadas entre causas e
efeitos (processos, mecanismos, etc.), e no apenas associaes ou correlaes entre variveis.
A aplicao desses mtodos carrega a promessa de que se aproveitem oportunidades
frequentemente perdidas em uma srie de esforos de avaliao, para a compreenso mais
refinada dos elementos contextuais, institucionais e organizacionais que permitem explicar
os resultados obtidos a partir das caractersticas e circunstncias de operao de polticas,
programas e projetos. Torna-se possvel, assim, a identificao de como estruturas, processos
670
e procedimentos que medeiam a execuo de aes governamentais afetam positiva ou

negativamente os resultados observados, e como alteraes nestes elementos poderiam
contribuir para o aprimoramento de polticas pblicas.
Em lugar de se prolongar em descries abstratas sobre as possveis contribuies de
mtodos e tcnicas de pesquisa qualitativa, a seo seguinte apresenta alguns exemplos
concretos de como tais ferramentas de avaliao podem indicar elementos tanto para a
explicao do desempenho de polticas quanto para o seu aprimoramento.
3 Mtodos em ao: exemplos de avaliao qualitativa e
suas potenciais contribuies
Nesta seo, recorre-se a um pequeno conjunto de exemplos que ilustram a aplicao de
mtodos qualitativos para avaliao de polticas pblicas. A pesquisa qualitativa se define por
um amplo leque de mtodos, ferramentas, prticas e habilidades, cuja escolha deve levar em
considerao as caractersticas do objeto a ser avaliado, as informaes a serem produzidas
e o tipo de fonte de dados acessvel. Atualmente, existem diversas publicaes dedicadas
discusso de instrumentos de pesquisa qualitativa, como manuais e livros especializados
(ver anexo). Entrevistas, observaes sistemticas e pesquisa documental figuram entre
os principais instrumentos utilizados de forma frequentemente combinada (quadro 1).
Assim, este captulo no se concentra na discusso sobre tcnicas e habilidades envolvidas
na aplicao destes instrumentos. As prximas subsees se dedicam a mostrar como estes
mtodos foram aplicados em alguns casos, e destacam suas possveis contribuies para a
avaliao e o aprimoramento de polticas pblicas. A escolha dos exemplos se balizou pela
qualidade metodolgica dos estudos, assim como pela tentativa de mostrar avaliaes em
reas de polticas pblicas to distintas quanto sade, desenvolvimento rural, reforma agrria,
regulao do trabalho e habitao.
QUADRO 1
Instrumentos para produo e anlise de dados qualitativos
Entre uma variedade de instrumentos para a produo de dados qualitativos, destacam-se como
os mais utilizados: entrevistas, observaes sistemticas e pesquisa documental. Entrevistas visam
captar opinies declaradas, percepes individuais e relatos de experincias pessoais sobre assuntos
de relevncia para a pesquisa. Variam quanto ao seu grau de estruturao prvia (roteiro) e quanto ao
nmero de sujeitos entrevistados. Em relao ao primeiro eixo, entrevistas podem seguir roteiros total
ou parcialmente predeterminados (estruturados ou semiestruturados), ou podem ser abertas. Entrevistas
abertas se orientam por algumas questes centrais (preocupaes avaliativas) e tiram proveito de sua
indeterminao para explorar assuntos relevantes pesquisa que o pesquisador no teria antevisto ou
pensado em perguntar. Em relao ao segundo eixo de variao, entrevistas podem ser respondidas por
indivduos e por grupos de respondentes, o grupo focal. Grupos focais renem conjuntos de indivduos
que ofeream um espectro informativo de opinies sobre um assunto, com formaes e caractersticas
propositadamente semelhantes ou diferentes, dependendo do objetivo da pesquisa, ou que reajam a uma
discusso provocada sobre um tpico de interesse mtuo.
(Continua)
671
(Continuao)
Um segundo instrumento de coleta de dados amide empregado em avaliaes qualitativas envolve

observaes sistemticas por parte do avaliador sobre as aes, comportamentos e caractersticas de
funcionamento do objeto avaliado. Diferentemente das entrevistas, a observao permite ao avaliador
constatar o comportamento de fato e no apenas opinies ou percepes declaradas, pois frequentemente
existem diferenas importantes entre o que informantes dizem fazer e aquilo que efetivamente acabam
fazendo em situaes concretas. Existem duas modalidades bsicas de observao: a direta e a
participante. Na primeira, o observador acompanha o transcorrer de uma determinada atividade como
ator externo, dedicado apenas a registrar passo a passo as ocorrncias. Na segunda modalidade, ele
parte do processo, participando de alguma forma da atividade. O registro das informaes colhidas por
meio de observaes feito comumente em cadernos de campo, os quais depois so sistematizados
(agrupados e codificados) em conjunto com as entrevistas ou separadamente.
Dados qualitativos tambm podem ser produzidos por meio de pesquisa documental, por meio de
arquivos ou de fontes secundrias. Trata-se de um processo por vezes descrito como engenharia reversa
(VITALLIS, 2006), pois envolve a escavao e mapeamento de fatos do passado e elos que explicam
fenmenos do presente. A coleta e anlise sistemtica de documentos, dos mais variados tipos, podem
ocorrer junto s organizaes alvo de avaliao ou em instituies responsveis por registros oficiais,
como arquivos pblicos, ou por produes bibliogrficas, como bibliotecas.
Alm da produo de dados, pesquisas qualitativas envolvem instrumentos de anlise que
permitem a sistematizao das informaes de forma que possam servir como elementos descritivos ou
explicativos dos fenmenos estudados. As tcnicas de anlise incluem o desenvolvimento de estudos
de caso, comparaes entre casos (cross-case) e no interior de casos (within-case), construo de
tipologias, anlise de narrativas e discursos (seja em falas ou documentos), anlise de redes sociais e de
interaes entre indivduos e grupos, rastreamento de processos (process-tracing) visando explicitao
da sequncia de eventos que levam a um resultado, alm de tcnicas de histria oral, as quais tentam
interpretar o passado por meio de relatos dos presentes, entre outras. As tcnicas e ferramentas de
anlise se encontram em permanente evoluo, uma vez que novas abordagens so constantemente
desenvolvidas em resposta a novas demandas de avaliao e pesquisa.
O anexo contm sugestes de publicaes sobre esses instrumentos e tcnicas.
3.1 Programa Agentes de Sade

Um exemplo de como avaliaes envolvendo tcnicas e instrumentos de pesquisa qualitativa
podem contribuir para extrarem-se lies para o aprimoramento de polticas pblicas o
estudo de Tendler (1997) sobre o Programa Agente de Sade, no estado do Cear. Trata-se de
um programa de sade preventiva no meio rural, criado em 1987 de forma pioneira naquele
estado, o qual envolvia 7.300 agentes de sade, supervisionados por 235 enfermeiros. Alm da
complexidade do desafio de estender o atendimento sade ao interior do estado, o desenho
do programa continha elementos que, segundo parte da literatura, seriam preditores do seu
fracasso. A contratao de milhares de agentes de sade poderia criar oportunidades para o
clientelismo local, uma vez que a Secretaria de Sade do governo estadual no dispunha de
mecanismos adequados para o monitoramento do desempenho desta massa de trabalhadores.
Assim, desde sua concepo eram frequentes as expectativas de que o investimento no programa
no resultaria em melhoria das condies de sade da populao do interior do estado.
672
No entanto, aps cinco anos de funcionamento, o programa havia atingido marcas

impressionantes: reduo de 36% da mortalidade infantil (de 102 para 65 bitos por mil
em 1992); ampliao massiva da cobertura de vacinao para sarampo e plio (de 25% para
90% da populao); cobertura de quase todos os 178 municpios do estado pelas equipes,
enquanto antes do programa apenas 30% dos municpios eram atendidos por enfermeiros
profissionais; e visitas domiciliares a 850 mil famlias por ms (mdia registrada em 1993),
cobrindo aproximadamente 65% da populao do estado no perodo e provendo assistncia
em hidratao oral, vacinao, ateno pr-natal, amamentao, entre outras reas.
Por meio de uma estratgia de avaliao que lanou mo de numerosas e extensas
entrevistas com o alto escalo do governo, gestores, funcionrios e membros da comunidade,
e incluiu visitas s comunidades e observao do trabalho dos agentes e de sua relao com as
famlias, Tendler explorou o aparente paradoxo entre as expectativas iniciais e os resultados
obtidos. A explicao dos resultados passava pela percepo do comprometimento e motivao
inesperadamente altos por parte dos funcionrios do programa. Mas o que explicaria este
padro de envolvimento dos funcionrios na concretizao dos objetivos do programa?
Os resultados da avaliao descortinaram um processo de criao de status social e estimulao de
um senso de misso por parte dos funcionrios, que estava relacionado com os procedimentos
adotados no recrutamento, capacitao e fiscalizao dos agentes de sade.
Embora a experincia tenha ocorrido no contexto de presses para a descentralizao da
gesto dos servios pblicos no Brasil, as quais vieram a ser materializadas na Constituio de
1988, os gestores do programa temiam a utilizao clientelstica por parte dos governos locais
das nomeaes e salrios para contratao dos agentes e, por este motivo, centralizaram no nvel
estadual todo o processo de recrutamento e mobilizao dos novos agentes, deixando para os
municpios apenas a contratao de um ou dois enfermeiros supervisores. O processo de seleo,
conjugado com o treinamento, constituiu um dos principais elementos indutores do sucesso
do programa. Primeiro, a Secretaria de Sade instaurou um processo tpico de recrutamento
baseado no mrito, com inscries pblicas, provas, entrevistas e treinamento inicial e coletivo
dos finalistas para o cargo, conduzido pelos coordenadores do programa. Para incentivar a
ampla participao dos moradores dos diversos municpios, o processo seletivo foi massivamente
divulgado e o salrio oferecido (na poca, um salrio mnimo) era elemento atrativo nas
localidades rurais no interior do estado. Com isso, constituiu-se um processo verdadeiramente
competitivo que movimentou a vida destas comunidades com dois desdobramentos cruciais: i)
a publicidade e a competio acabaram por atribuir ao cargo de agente de sade status social nas
localidades, motivo de orgulho para os selecionados; e ii) em funo do status atribudo e das
sesses de treinamento realizadas com os finalistas, instaurou-se em cada localidade uma conduta
de vigilncia dos detentores do cargo por aqueles que tambm o almejavam e dispunham de
informaes sobre as suas funes e critrios de desempenho. Como resultado, os funcionrios
do programa se sentiam motivados e pressionados a desempenharem um bom trabalho em suas
comunidades, assumindo muitas vezes funes que iam alm de suas competncias bsicas, caso
estas fossem necessrias concretizao dos objetivos do programa.
673
3.2 Desenvolvimento rural: extenso e pesquisa agrcola

Estratgias de pesquisa qualitativa bastante semelhantes s descritas foram adotadas pela
mesma autora na avaliao de programas e projetos de natureza bem diversa, envolvendo
pesquisa e extenso rural. De forma geral, projetos de desenvolvimento rural em pases em
desenvolvimento, financiados pelo menos em parte com recursos de agncias internacionais
de desenvolvimento, dedicam 40% do total de seu investimento em pesquisa e extenso rural.
Frequentemente, os resultados insatisfatrios obtidos por estes programas so atribudos s
instituies locais de pesquisa e extenso rural, as quais j foram repetidamente descritas
como por demais academizadas, insensveis s necessidades dos pequenos produtores, no
comprometidas com o teste e disseminao de suas descobertas e desenvolvimentos cientficos.
Este era certamente o caso dos sistemas de pesquisa e extenso agrcola no Nordeste brasileiro
na dcada de 1980, quando Tendler avaliou nove projetos de desenvolvimento rural de
grande porte, focados em pequenos produtores dos nove estados do Nordeste, que recebiam
financiamentos do governo brasileiro e do Banco Mundial no valor total de US$ 3 bilhes
(TENDLER, 1993).
Por meio de extensa anlise documental e entrevistas com pesquisadores, agentes de extenso,
produtores rurais, gerentes de banco e autoridades governamentais, Tendler identificou diversas
experincias em que aumentos significativos de produtividade e produo microrregional
ocorreram em meio adoo e ampla disseminao entre pequenos produtores de novas
variedades vegetais e prticas de cultivo. Dado o quadro de desempenho generalizadamente
insatisfatrio das instituies de pesquisa e extenso rural na regio, cabia avaliao a tarefa de
compreender os elementos que explicassem o sucesso das iniciativas identificadas.
A investigao revelou elementos contextuais, institucionais e organizacionais que
distinguiam as experincias bem-sucedidas das demais, e que possivelmente explicavam
seu sucesso, entre eles: i) presena de outros rgos governamentais envolvidos com os
programas, como bancos de desenvolvimento e associaes de produtores, que pressionavam
para a realizao de testes e adaptaes de variedades vegetais e prticas de cultivo;
ii) choques externos, como epidemias e pestes, ou presso de governantes impacientes por
verem os resultados dos programas acontecerem antes do fim dos seus mandatos, reduzindo
o horizonte temporal de alguns projetos e exigindo maior agilidade e eficincia das agncias
de pesquisa e extenso; iii) delimitao das agendas de pesquisa a um conjunto especfico
de problemas, em resposta a presses e choques externos, ao invs da adoo de agendas
demasiadamente abertas; iv) conjugao de linhas de crdito subsidiado especficas para
a adoo das inovaes; v) envolvimento de atores e instituies locais como prefeitos,
clubes do Rotary, centros de treinamento vocacional, cooperativas e sindicatos rurais
na sensibilizao de produtores rurais a respeito dos benefcios das inovaes propostas;
e, finalmente, vi) desenvolvimento dos projetos de pesquisa, testes e adaptaes junto a grupos
de produtores demandantes de solues para seus problemas agrcolas (no necessariamente
membros de uma mesma cooperativa ou associao).
674
3.3 Fiscalizao do trabalho

Outro exemplo de como estratgias qualitativas de avaliao podem contribuir para a
percepo de elementos importantes acerca do funcionamento e aprimoramento de polticas
pblicas fornecido por avaliaes sobre atuao de rgos responsveis pela fiscalizao
do trabalho. No Brasil, tal tarefa realizada pela Secretaria de Inspeo do Trabalho,
do Ministrio do Trabalho e Emprego (SIT/MTE), a qual desenvolve aes voltadas para
a verificao do cumprimento da legislao trabalhista e das normas de segurana e sade
ocupacional por parte de empregadores do setor privado.10 Atualmente, em todo o pas,
existem aproximadamente 3 mil auditores fiscais do trabalho (AFTs), aos quais compete a
fiscalizao do cumprimento de 922 artigos da Consolidao das Leis do Trabalho (CLT),
46 artigos da Constituio Federal, 30 normas de segurana e sade (que somam mais de 2
mil itens) e muitos outros atos administrativos e decises judiciais, em mais de 2,7 milhes
de empresas formalmente registradas nos 5.564 municpios brasileiros.
Avaliaes anteriores, de cunho mais quantitativo, no Brasil e em mbito internacional,
j haviam concludo pela existncia de uma incompatibilidade inevitvel entre, de um lado, a
ampliao da fiscalizao e regulamentao trabalhista e, de outro, a capacidade das empresas
de competirem em mercados cada vez mais globalizados (BATRA, KAUFMANN e STONE,
2003; PERRY et al., 2007). Assim, repetidas vezes estas avaliaes concluem que a ampliao
de direitos trabalhistas e protees ao emprego constituem obstculos ao crescimento e
produtividade de empresas, estando associados s causas de sua ineficincia, ao crescimento
das taxas de desemprego e expanso do setor informal (JOHNSON, KAUFMANN e
ZOIDO-LOBATON, 1998; SCHNEIDER e ENSTE, 2000). Estudos economtricos como
o de Friedman et al. (2000) demonstraram que pases com mais regulamentao, entre os
quais o Brasil apontado como campeo mundial (BOTERO et al., 2004), tendem a ter uma
parcela mais alta da economia informal no produto interno bruto (PIB) total. Um aumento
de 1 ponto no ndice de regulao (que varia de 1 a 5), ceteris paribus, estaria associado a
um aumento de 10% na parcela da economia informal, controlando para o PIB per capita,
para 76 pases em desenvolvimento, em transio e desenvolvidos.
Porm, a despeito dessas previses e da inexistncia de reformas do marco regulatrio do
trabalho no Brasil, a ltima dcada foi marcada por um processo do crescimento do emprego
formal, reduo do desemprego e diminuio do trabalho informal (BERG, 2010). Este
paradoxo, entre as previses formuladas anteriormente e os resultados observados no contexto
brasileiro recente, foi alvo de interessantes anlises voltadas compreenso dos diversos
elementos que potencialmente vm influenciando a observada recuperao do emprego
10. A fiscalizao exercida pela SIT/MTE integra, por fora da Constituio de 1988, com o Ministrio Pblico do Trabalho (MPT) e a Justia do
Trabalho, o trip institucional para proteo e garantia dos direitos trabalhistas. Por um lado, o MPT e a Justia do Trabalho, respectivamente, incitam
e julgam processos judiciais, reforando ou criando interpretaes das leis. Estes rgos fortificaram suas capacidades de interveno na produo
da regulao do trabalho a partir da dcada de 1990. Por outro lado, cabe inspeo do trabalho a tarefa de polcia administrativa, por meio da
fiscalizao contnua de ambientes de trabalho e da autuao imediata dos infratores da lei (multas administrativas). Visando ao cumprimento de
tal funo no mbito deste ambiente institucional, a SIT/MTE elabora as diretrizes nacionais de inspeo e supervisiona as atividades dos auditores
fiscais do trabalho distribudos em 27 superintendncias regionais de trabalho e emprego (SRTEs).
675
formal no Brasil (CARDOSO, 2007). Entre os elementos responsveis pelo desempenho

positivo do mercado de trabalho brasileiro, figura a atuao da fiscalizao do trabalho, entre
outras possveis causas, que vo desde o aumento do gasto social e a expanso do crdito
interno a incentivos tributrios para micro e pequenas empresas.
Com o intuito de entender se e, sobretudo, como a fiscalizao do trabalho no Brasil pode
ter consequncias positivas tanto para a proteo dos direitos de trabalhadores quanto para a
ampliao das oportunidades de negcio das empresas, Pires (2008) conduziu uma avaliao
tipicamente qualitativa sobre um conjunto de 24 casos de interveno dos fiscais do trabalho
em diferentes atividades econmicas e com distintos resultados (casos bem-sucedidos,
intermedirios e flagrantes fracassos). Por meio de mais de uma centena de entrevistas com
AFTs, gestores pblicos, gerentes e proprietrios de empresas, trabalhadores, sindicatos,
associaes empresariais e diversos rgos do governo, alm de observaes de campo e
comparaes entre os casos estudados, a avaliao desenvolvida identificou as prticas e tticas
adotadas pelos AFTs na realizao cotidiana de seu trabalho que frequentemente estavam
associadas aos casos de sucesso, diferenciando-os dos demais.
Ao penetrar no contexto e ambiente institucional dessa poltica e das suas formas de
implementao, a avaliao concluiu que, quando os AFTs combinam estratgias punitivas
(por exemplo, autuao de empresas por infraes da lei) com a proviso de assistncia legal,
tecnolgica ou gerencial, a atuao destes agentes desencadeia: i) a sensibilizao de empregadores
e trabalhadores para a necessidade de correo de problemas e irregularidades, criando, por meio
do aspecto simblico da punio, um clima propcio para a mudana; ii) a negociao e dilogo
entre empresas, trabalhadores e fiscais sobre as possveis solues para os problemas identificados,
envolvendo reflexo e aprendizado sobre formas de produo, comercializao de produtos e
gesto de recursos humanos; e, por fim, iii) o desenvolvimento de solues legais (como novas
formas de contratao), tecnolgicas (por exemplo, desenvolvimento de novos equipamentos
ou ajustes em maquinrio) e gerenciais (como alteraes do desenho de produo, gesto de
horas extras etc.) que garantem a proteo dos trabalhadores sem prejudicarem as condies
de produtividade e competitividade das empresas. Estes elementos foram identificados em casos
to diversos quanto a indstria petroqumica e de autopeas, a produo e beneficiamento de
gros e sementes, ou megafestas populares, como o carnaval de Salvador.11
3.4 Projetos de colonizao na Transamaznica
As experincias de avaliao reportadas ilustram situaes em que polticas e programas
aparentemente fadados ao fracasso acabaram produzindo resultados positivos. Um caso distinto
foi examinado pela avaliao de projetos de colonizao na Amaznia, implementados nos anos
1970 e 1980, como parte do Programa Nacional de Integrao, conduzido pelo governo federal
(BUNKER, 1988). Projetos que aparentemente continham os ingredientes necessrios para o
sucesso apresentaram resultados heterogneos; enquanto alguns foram bem-sucedidos, outros
fracassaram na consecuo dos seus objetivos e na gesto responsvel de recursos pblicos.
11. Esses e diversos outros casos so objeto de anlise e discusso pormenorizada em Pires (2009).
676
Os projetos de colonizao constituam esforos envolvendo mltiplas agncias

governamentais, como o Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra),
a Empresa de Assistncia Tcnica e Extenso Rural (Emater), o Banco do Brasil e a Companhia
Brasileira de Armazenamento (Cibrazem), dedicados regularizao de loteamentos, venda
subsidiada a pequenos produtores e ao financiamento da produo agrcola. Ainda que os diversos
projetos distribudos por vrias regies ao longo da Transamaznica compartilhassem as mesmas
caractersticas de operao envolvendo as mesmas organizaes e tipos de profissionais (status,
nvel de educao e experincia), desempenhando as mesmas funes, regidos pelas mesmas
regulamentaes, em regies relativamente semelhantes , em alguns projetos observou-se que os
funcionrios faziam uso ilcito dos recursos pblicos para auferir ganhos particulares (algo como
80% dos funcionrios tendo comprado a preo subsidiado lotes destinados aos colonos, alm
da extorso destes para concesso de lotes com bom solo, drenagem, acesso etc.), enquanto em
outros projetos este tipo de corrupo no se verificou.
Para investigar esse aparente paradoxo, Bunker (1988) lanou mo de quase uma centena
de entrevistas com funcionrios dos dois tipos de projeto, alm do extensivo uso de observao
direta nos projetos de colonizao, nos escritrios das agncias envolvidas e junto aos colonos.
Como resultado da pesquisa, Bunker identificou dois padres de comportamento por parte dos
funcionrios dos projetos de colonizao. Nos projetos bem-sucedidos, os agentes reportavam
rotineiramente aos supervisores as omisses e ms condutas de seus companheiros de agncia,
assim como de agentes de outras organizaes envolvidas. Quando no resolvidos no nvel dos
prprios projetos, as denncias eram levadas diretamente s instncias superiores, coibindo-se
aes sistemticas de corrupo. Por seu turno, nos projetos marcados por corrupo, Bunker
notou que este processo era ausente e, pelo contrrio, sobressaam comportamentos de
proteo mtua dos agentes ao renunciarem a reportar condutas indevidas e ineficincias.
Na busca de explicaes para diferenas to marcadas de comportamento entre um e outro
conjunto de projetos de colonizao na mesma regio, Bunker analisou possveis diferenas na
condio de operao destes projetos que poderiam influenciar os padres de comportamento
observados. Destacaram-se elementos associados a padres de habitao e distribuio espacial
das residncias dos funcionrios nos distintos projetos. Nos projetos que acabaram marcados
por condutas de corrupo, os padres de habitao promoveram fortes laos de amizade,
cooperao e troca entre funcionrios de distintos rgos. Nestes casos, colonos moravam
em agrovilas dispersas na floresta, as quais tambm serviam como base operacional para os
funcionrios dos vrios rgos envolvidos. Como resultado, os atores envolvidos viviam
como vizinhos em pequenas comunidades, experimentando inmeras oportunidades para
colaborao mtua e compartilhamento de situaes de vida e experincias. Bunker chegou a
identificar, em alguns destes projetos, a existncia de clubes sociais nas sedes administrativas
dos rgos, nos quais os funcionrios compartilhavam momentos de diverso e relaxamento,
que levaram inclusive a casamentos entre funcionrios das distintas agncias envolvidas.
Paralelamente, nos projetos nos quais se mantinha um ambiente de vigilncia mtua
e competio entre os funcionrios das diversas agncias, os padres de moradia eram bem
677
diversos. Nestes casos, funcionrios de uma mesma agncia tinham sua base centralizada e
distante dos funcionrios de outras agncias, assim como dos colonos. Por estarem localizados
relativamente mais prximos s pequenas cidades da regio, com suas prprias opes de
entretenimento e diverso, os centros administrativos destes projetos no possuam atividades
de socializao e recreao, como no outro tipo de projeto analisado.
Assim, diferenas no desempenho do programa e o fracasso de alguns de seus projetos
puderam ser explicados com base em distintas formas de interao e solidariedade entre
funcionrios das diversas agncias envolvidas, os quais, por sua vez, eram sustentados por
diferentes padres de habitao e moradia.12
3.5 Habitao e urbanizao de favelas
O prximo exemplo, que caminha na mesma direo do caso anterior, oferece a descrio de
uma experincia na rea de habitao e urbanizao de favelas em outro pas, a ndia.
A avaliao realizada por Sanyal e Mukhija (2001) centrou-se em um projeto desenvolvido
na favela de Dharavi, o maior aglomerado localizado na regio central da cidade de Bombaim
(estado de Maharashtra), o qual envolveu reconstruo in situ e regularizao fundiria com
o objetivo de beneficiar 55 mil famlias. Em seu desenho, o projeto continha elementos que
supostamente assegurariam o seu sucesso, por exemplo, uma arquitetura de governana que
agregava mltiplos atores interessados e estimulava a participao de: i) agentes privados (do
mercado) na produo e distribuio das habitaes; ii) entidades da sociedade civil, como
associaes comunitrias, organizaes no governamentais (ONGs) etc. nas decises e na
implementao do projeto; iii) beneficirios, por meio de aportes financeiros via cooperativas
de habitao; e iv) rgos governamentais como incentivadores e facilitadores do processo, e
no como produtores diretos de habitao. Tal arquitetura, adotada como fruto de avaliaes
e diagnsticos sobre as principais falhas de projetos anteriores nesta rea, referendava-se nas
recomendaes de agncias internacionais, como o Banco Mundial, e de especialistas sobre o
tema. Porm, o projeto e sua estrutura pluralista de governana geraram diversas consequncias
no pretendidas, como ambiguidades legais no processo de titularizao das habitaes por
meio de cooperativas, alm de intensos e praticamente irresolveis conflitos entre grupos
comunitrios, empresas de construo e rgos do governo, os quais disputavam os direitos
sobre os dividendos gerados pela valorizao da rea e das propriedades nela contidas.
Por meio da reconstruo de todo o processo, com base na documentao motivada por
ele (relatrios gerenciais, laudos tcnicos, notcias de jornais) e em entrevistas complementares,
Sanyal e Mukhija (2001) descreveram como expectativas entusisticas de cooperao
interinstitucional, em um arranjo de governana pluralista, rapidamente se converteram em
subestimao do conflito e da necessidade de mecanismos para mediao dos mesmos. A par
12. Em seu estudo, Bunker (1988) detalha diversos episdios ocorridos nos dois tipos de projeto, ilustrando de forma bastante concreta e convincente os achados da sua avaliao.
678
dos conflitos entre construtores, beneficirios do projeto e rgos de planejamento, os prprios

grupos da sociedade civil envolvidos no projeto, com a expectativa de mobilizarem e canalizarem
as demandas dos moradores da regio, desvirtuaram-se em disputas locais que somente agravaram
a gesto do empreendimento. Como consequncia, a emergncia e no resoluo destes conflitos
acarretaram atrasos na execuo do projeto e aumento exacerbado do seu custo. Segundo os
autores, o projeto somente no se deteriorou de forma plena em funo da resposta do poder
pblico local, cujo rgo de planejamento urbano demandou maior controle e interveno.
Os casos descritos ilustram como a aplicao de mtodos e tcnicas qualitativas de
avaliao podem gerar compreenses mais profundas sobre o funcionamento de uma poltica,
bem como conhecimentos e percepes que podem ser teis para o seu aprimoramento e para
a disseminao de lies. Para compreender as razes do xito ou do fracasso de polticas e
aes governamentais (e seus mecanismos e processos causadores), o levantamento e anlise
dos aspectos contextuais, simblico-valorativos e institucionais apresenta-se como relevante
e produtivo exerccio de reflexo sobre a organizao e atuao do Estado para a soluo de
demandas coletivas.
4 Concluso
Avaliar polticas pblicas ou programas e projetos desenvolvidos e implementados por
organizaes do Estado no constitui tarefa simples. Para tal, existem diversas ferramentas
disposio de avaliadores, cada qual ancorada em distintas tradies e perspectivas tericometodolgicas. Este captulo pretendeu iluminar a potencial contribuio de mtodos
qualitativos para a avaliao de polticas pblicas.
Por meio de exemplos de avaliaes qualitativas, tais como os apresentados na seo
anterior, percebe-se o potencial destas estratgias no apenas para diferenciar projetos
bem-sucedidos daqueles que falham em produzir os resultados esperados, mas tambm
para construir explicaes sobre os elementos de ordem contextual, simblico-valorativa,
institucional e organizacional que se associam diretamente s consequncias mais imediatas
da interveno. A identificao destes elementos faz-se relevante, pois so os aspectos cuja
interferncia, alterao e reformulao encontram-se ao alcance dos atores governamentais
encarregados de produzir polticas pblicas.
Alm da identificao e compreenso do papel desses aspectos corriqueiros de uma
poltica pblica, a aplicao de instrumentos de anlise qualitativa abre oportunidades para
a construo de posturas reflexivas voltadas para o constante aperfeioamento de polticas,
programas e projetos, inspirado no aprendizado a partir de erros e acertos.
Por fim, espera-se que as percepes e argumentos revelados neste texto sirvam como
estmulo adicional a um processo j em andamento de desenvolvimento e aplicao crescente
de tcnicas qualitativas para a avaliao de polticas pblicas.
679
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688
captulo 26
SITUAO ATUAL E PERSPECTIVAS DO PROGRAMA FEDERAL DE

APOIO GESTO URBANA MUNICIPAL
1 APRESENTAO
O quadro federativo que vem sendo construdo a partir da Constituio Federal de 1988 conferiu aos municpios um amplo conjunto de competncias, destacando-se, entre elas, aquelas
relativas gesto urbana e s polticas urbanas de habitao, saneamento e mobilidade. No
entanto, o processo de urbanizao vivenciado pelo Brasil nas ltimas dcadas desigual,
acelerado e marcado pela fragmentao poltico-administrativa e territorial e o descompasso
entre as competncias atribudas aos municpios e suas capacidades de gesto e arrecadao
fazem com que o avano da capacidade de gesto urbana das cidades coloque-se como um
desafio para a grande maioria dos municpios brasileiros.
Tendo como pano de fundo o processo de construo da Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), este captulo faz uma anlise do programa Fortalecimento da
Gesto Urbana. Criado em meados do ano 2000 com o objetivo de contribuir para o fortalecimento da gesto municipal, o programa vem reunindo grande parte dos esforos federais de
apoio capacitao de municpios e agentes sociais para o desenvolvimento urbano.
Inicialmente, so abordados aqui alguns elementos histricos e institucionais relativos s
aes desenvolvidas pelo governo federal no campo do desenvolvimento urbano. Em seguida,
apresenta-se uma anlise sinttica do programa Fortalecimento da Gesto Urbana, no perodo de 2004 a 2009, com nfase nos Planos Plurianuais (PPAs) de 2004-2007 e 2008-2011.
A anlise destaca, alm de caractersticas bsicas do programa (como objetivo, pblico-alvo e
tipo de aes envolvidas), sua relao com a atual Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano,
a consistncia de seus indicadores oficiais de acompanhamento/avaliao e seu desempenho em
termos oramentrio-financeiros. Para concluir, so realizadas algumas consideraes finais sobre
o programa e sobre as tendncias e desafios que se colocam para a gesto urbana no pas.
2 HISTRICO RECENTE DA URBANIZAO BRASILEIRA E DA
POLTICA URBANA FEDERAL
2.1 Alguns elementos histricos da urbanizao brasileira
O rpido avano do processo de urbanizao brasileira constitui um dos principais traos da
histria recente do pas ao longo do sculo XX. Uma breve anlise de seus dados demogrficos
a partir de 1940 suficiente para apontar como a passagem de um Brasil predominantemente
rural para um pas urbano deu-se de maneira acelerada.
Entre 1940 e 1991, o pas viu sua populao urbana crescer a uma taxa geomtrica
mdia de 4,31% ao ano (a.a.), enquanto a populao cresceu a uma taxa de apenas 0,46%
a.a. Este ritmo de crescimento fez com que a populao, nas cidades brasileiras, tenha se
duplicado a cada 16 anos, aproximadamente, chegando a cerca de 111 milhes de pessoas em
1991 (cerca de oito vezes maior do que a populao urbana em 1940). Comparado ao ritmo
de urbanizao de todos os 14 pases sul-americanos, entre 1950 e 2000, o Brasil apresentou
a 4a maior taxa de crescimento da populao urbana (mdia anual de 4%), atrs somente de
Equador, Venezuela e Guiana Francesa, com taxas de 4,1%, 4,2% e 4,3%, respectivamente.1
Embora o ritmo de crescimento da populao urbana venha se reduzindo paulatinamente (sua taxa geomtrica mdia de crescimento, entre 1991 e 2008, foi de 2,14% a.a.), o
grau de urbanizao do pas, em 2008, j se aproximava dos 85%. Cabe ressaltar, ainda, que
o avano da urbanizao no se expressa apenas em termos relativos pelo aumento do grau de
urbanizao. Em termos absolutos, a populao urbana do Brasil passou de pouco mais de 31
milhes de pessoas para cerca de 160 milhes ao longo dos ltimos 50 anos. No ano de 2008,
o volume da populao residente em cidades brasileiras j beirava 160 milhes (tabela 1).
TABELA 1
Populao residente, por situao de domiclio (1940-2008)
(Em 1 mil hab.)

Situao
Total
Urbana
Rural
Percentual
Total
Urbana
Rural
Ano
1940
1950
1960
1970
1980
1991
2000
20081
41.236
12.880
28.356
51.944
18.783
33.162
70.992
32.005
38.988
94.509
52.905
41.604
121.151
82.013
39.137
146.825
110.991
35.834
169.799
137.954
31.845
189.953
159.095
30.858
100,0
31,2
68,8
100,0
36,7
63,8
100,0
45,1
54,9
100,0
56,0
44,0
100,0
67,7
32,3
100,0
75,6
24,4
100,0
81,2
18,7
100,0
83,7
16,2
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE), Censos Demogrficos de 1940, 1950, 1960, 1970, 1980, 1991 e 2000. Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD), 2008.
Nota: 1 Projeo da populao brasileira por sexo e idade para o perodo 1980-2050, reviso 2008.
Outra caracterstica igualmente marcante na urbanizao brasileira tem sido a dinmica

de fragmentao poltico-administrativa do seu territrio em novos municpios e de constituio de novos ncleos urbanos. A ttulo de ilustrar esta fragmentao, o grfico 1 traz os dados
relativos aos municpios criados ao longo da histria do pas, tendo como referncia diferentes
perodos marcados pela vigncia das constituies federais. O Brasil, ao longo de sua histria,
passa dos 177 municpios existentes na poca colonial para 5.565, mostrando por que sua
diviso poltico-administrativa considerada uma das mais dinmicas do mundo.2
1. Com exceo desses quatro pases, a taxa de crescimento geomtrico da populao urbana dos pases sul-americanos, no perodo de 1950 a
2000, no ultrapassou 3,7%: Peru (3,7%), Paraguai (3,6%), Bolvia e Colmbia (3,2%), Chile (2,6%) Argentina (2,2%) e Uruguai (1%).
2. Vale destacar que, desde 1938, por meio do Decreto-Lei no 311, vigora o entendimento jurdico-institucional de cidade como sendo a sede urbana
do distrito-sede municipal, de forma que a criao de um novo municpio implica, forosamente e independentemente do nmero de habitantes,
na criao de uma nova cidade, cujos limites territoriais correspondero ao seu permetro urbano, definido em legislao municipal complementar.
690
Situao Atual e Perspectivas do Programa Federal de Apoio Gesto Urbana Municipal
GRFICO 1
Evoluo histrica do nmero de municpios do Brasil
Fonte: IBGE.
Essa criao de novos municpios e cidades, que se tem mostrado mais intensa nos perodos de vida democrtica do pas, reflete os interesses, demandas e presses locais por emancipao poltico-administrativa de vilas e distritos. Sem entrar na discusso acerca do quo
necessrio ou desejvel, prejudicial ou benfica a criao desses novos municpios e cidades,
cabe aqui apenas sublinhar a existncia deste movimento, observando que esta criao no
acarreta, necessariamente, uma melhoria da gesto urbana, e que o movimento faz ampliar a
rede de cidades do pas, aumentando a prpria demanda por apoio ao fortalecimento da gesto municipal. Embora a emancipao dos municpios possa, em tese, aproximar os cidados
de suas autoridades locais, tal desmembramento tambm pode contribuir para uma reduo
relativa da capacidade administrativa dos municpios, trazendo novos desafios para sua gesto.
2.2 Histrico recente da poltica urbana federal
O papel do municpio no arranjo federativo brasileiro tem sido tema de debate em diversos
momentos da histria do pas: as discusses em torno da descentralizao e da unidade nacional ocorridas no Imprio; as disputas envolvendo o fortalecimento da esfera municipal, que
se refletiram na chamada Constituio Municipalista de 1946; e o debate sobre a autonomia
municipal, compreendida, no contexto da Constituio Federal de 1988, como um valor
democrtico em si e como um contraponto ao que teria sido uma excessiva centralizao de
poder na Unio durante o governo militar.
A recorrncia desse tema em discusses nacionais d indcios do seu grau de importncia. A questo do papel federativo desempenhado pelo municpio configura-se como uma
importante chave para a compreenso do processo de formao poltico-administrativa do
pas, da constituio de seus ncleos urbanos e da forma como a gesto municipal e, em
especial, urbana, tem evoludo no transcurso das ltimas dcadas.
691
Evidentemente, desde o final do sculo XIX e princpio do sculo XX, diversas experincias urbansticas tiveram lugar em diversas regies e cidades do pas, tanto em termos
dos projetos para as novas capitais, como o caso de Belo Horizonte, inaugurada em 1897,
quanto de reformas urbansticas de inspirao sanitaristas ou dos projetos de embelezamento
urbano, assim como de outros, de perfil mais localizado, como as reformas dos portos e das
reas centrais do Rio de Janeiro, do Recife ou de Porto Alegre.3
Entretanto, foi somente a partir de meados do sculo XX e, especialmente, a partir dos
anos 1960, quando a populao brasileira passa a ser majoritariamente urbana, que a questo
urbana passou a se constituir numa questo nacional e no apenas um objeto de interveno
local , inserindo-se na agenda poltica do pas de forma mais orgnica. Embora a interrupo
da ento recente experincia democrtica do pas pelo golpe de 1964 tenha representado um
recuo em termos de construo de uma agenda poltica da questo urbana, o perodo da ditadura militar foi caracterizado por levar a cabo um extenso projeto de modernizao do pas,
inclusive no que diz respeito ampliao da infraestrutura social e urbana.
So expresses dessas aes modernizantes a instituio da poltica habitacional nacional,
por meio da criao do Banco Nacional da Habitao (BNH), a disponibilizao de recursos
(ainda que centralmente controlados) para ampliar a cobertura de abastecimento de gua e a
criao do Servio Federal de Habitao e Urbanismo (Serfhau). Outro fruto do perodo da
poltica urbana federal foi a criao, em 1973, das primeiras regies metropolitanas (RMs) do
pas num processo que, em alguma medida, dialogou com a prpria elaborao do II Plano
Nacional de Desenvolvimento (PND).4
De forma associada elaborao do II PND, ocorreu, naquele incio dos anos 1970, a
formulao da primeira Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU), que articulava, de um lado, uma viso centralista e setorialista, a qual se refletiria na prpria atuao
do BNH, e, de outro, uma perspectiva que buscava favorecer a integrao nacional, dado o
quadro de profundas desigualdades regionais existentes no pas (MELLO, 1981). Tratava-se
da primeira tentativa de coordenar, em nvel nacional, o desenvolvimento urbano do Brasil.
Naquele momento, o Serfhau era o rgo responsvel por coordenar o Sistema Nacional
de Planejamento Local Integrado, dentro da poltica de desenvolvimento regional, em articulao com o ento Ministrio do Planejamento e o Ministrio do Interior. Na qualidade de
um dos principais rgos do governo federal voltados para o apoio gesto municipal urbana,
sua estratgia de atuao dedicava-se majoritariamente divulgao da necessidade de planejar o desenvolvimento urbano e ao apoio financeiro e tcnico s prefeituras na elaborao de
seus Planos de Desenvolvimento Local Integrado (PDLIs).
3. Sobre algumas das experincias de urbanismo e prticas de planejamento urbano no pas, ver, entre outros, Francisconi e Souza (1976), Leme
(1999) e Villaa (1999).
4. As nove regies metropolitanas (RMs) criadas na dcada de 1970 (pelas LCF no 14/73 e no 20/74) so as RMs de Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo, Curitiba e Porto Alegre.
692
Conforme Mello (1981), os PDLIs abrangiam aspectos econmicos, sociais, fsicos e institucionais dos municpios, alm de dar indicaes sobre a melhoria dos cdigos municipais
e sugerir regulamentao sobre o uso do solo. Embora incorporassem aspectos abrangentes,
Bueno e Cymbalista (2007) apontam que os planos elaborados sob os auspcios do Serfhau
privilegiavam, em geral, uma viso setorialista e tendiam a replicar, no nvel local, as diretrizes
de planejamento centralmente definidas pelo rgo.5
O apoio financeiro aos municpios para elaborao dos PDLIs vinha do BNH, por
meio de fundos urbanos como o Fundo Nacional de Apoio do Desenvolvimento Urbano
(FNDU) e, principalmente, o Fundo de Financiamento de Planos de Desenvolvimento Local
Integrado (Fiplan). Criado pela Lei no 6.256 de 1975, o FNDU foi uma das principais fontes
de recursos para o desenvolvimento urbano da poca (FRANCISCONI e SOUZA, 1976).
A maior parte de seus recursos (cerca de 75%), contudo, destinava-se a investimentos em
transportes urbanos (MELLO, 1981, p. 141). J o Fiplan (criado em 1966, pelo Decreto no
59.917) se destinava mais diretamente para o apoio gesto urbana municipal, podendo ser
aplicado por meio de emprstimos, doaes ou rendimentos provenientes de suas operaes
(MELLO, 1981, p. 134).
Numa avaliao das experincias anteriores de estmulos estaduais e federais aos municpios para elaborao de seus planos diretores (com aes de financiamento, com a produo
dos manuais e at com a exigncia legal da elaborao desses planos, no caso do estado de So
Paulo), Bueno e Cymbalista (2007) observam que:
o destino da maioria desses planos eram as prateleiras do gabinete do prefeito e, por vezes, de algumas secretarias ou da biblioteca municipal. Um inventrio feito em 1979 pela Escola de Engenharia de So Carlos da USP constatava que 80% dos planos dessa era no tiveram serventia, outros
13% tiveram uma ou duas de suas diretrizes implantadas e somente 7% dos planos diretores foram
utilizados como instrumentos de administrao municipal nos anos seguintes (p. 258).
A partir do final dos anos 1970, a insustentabilidade do modelo econmico baseado no

endividamento pblico e o recrudescimento do processo inflacionrio e da taxa de desemprego foram ingredientes importantes para a crise econmica e poltica que marcou o fim
do perodo militar. A falncia do modelo de financiamento do crescimento econmico, o
aumento das desigualdades sociais, urbanas e regionais e as prprias presses sociais e polticas por democracia e participao foram determinantes para o fim daquele regime e para a
(re)construo da democracia no pas.
Junto com a queda do governo militar, a poltica urbana federal entrou em uma crise,
que seguiu pela dcada de 1980 e durou at o final dos anos 1990. Durante este perodo, marcado pelo fechamento de diversas de suas instituies como o Banco Nacional da Habitao
5. Em tese, os PDLIs dos anos 1960 diferem dos Planos Diretores Participativos de hoje. Aqueles planos se traduziam em abordagens compreensivas
de desenvolvimento local e que pouco ou nada envolviam a participao popular em sua elaborao, alm de, em geral, no serem autoaplicveis
(ou seja, demandarem regulamentao posterior para sua aplicao). Segundo Villaa (1999), num momento posterior aos PDLIs, emergiram os
chamados planos politizados, resultantes da reao popular iniciada nos anos 1980 e que geraram a edio de planos afinados com o iderio
da reforma urbana, especialmente no perodo imediatamente subsequente Constituio Federal.
693
(BNH), o Serfhau e a Empresa Brasileira dos Transportes Urbanos (EBTU), a pasta de poltica
urbana teve uma trajetria errtica, passando por cinco ministrios e duas secretarias nacionais
at o incio dos anos 2000. H que se registrar que, durante este perodo marcado por uma
crise fiscal que desafiou gestores locais e estaduais , poucos municpios conseguiram avanar
na construo de novas prticas de gesto pblica, exceo de alguns municpios mais bem
estruturados e de maior capacidade tcnica e financeira (em geral aqueles de maior porte).
Contudo, muito se avanou nos debates e nas conquistas dos movimentos de base em torno
da reforma urbana, que culminaram com a incorporao de um captulo de poltica urbana
na Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988). A partir da promulgao da Constituio
Federal, o pas ingressa em um novo perodo jurdico-institucional, no qual, num primeiro
momento, as prticas de planejamento entendidas ainda em sua associao com o poder centralizado, com a tecnocracia e a atuao estatal foram profundamente criticadas, dando lugar
emergncia de aes locais, fortalecidas pelo perfil descentralizador trazido pela nova carta.
No campo da gesto urbana, as inovaes trazidas pela Constituio Federal geraram
expectativas positivas quanto possibilidade de se construir, a partir da, cidades mais eficientes, socialmente justas e ambientalmente sustentveis, que refletissem melhor os anseios e
necessidades de suas populaes. A Constituio determina que compete Unio estabelecer
as diretrizes do desenvolvimento urbano, incluindo a questo da infraestrutura socioambiental e de transporte (artigo 21), cabendo ao municpio a gesto de seu territrio, por meio
do planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao do solo urbano. Alm
disso, no captulo sobre poltica urbana, em seu artigo 182, estabelece-se a obrigatoriedade
da elaborao de planos diretores para as cidades com mais de 20 mil habitantes, para aquelas
pertencentes s regies metropolitanas e de interesse turstico.
O texto constitucional estabelece ainda uma diretriz de descentralizao poltico-administrativa que pressupe e exige uma capacidade tcnica e gerencial, disponibilidade de recursos financeiros, administrativos e humanos por parte dos municpios para que eles assumam a
gesto de seus territrios. A par disso, os vrios tipos de competncia distribudos pela Constituio Federal s Unidades da Federao demandam a coordenao intergovernamental
entre estes entes, de forma a produzir um planejamento e uma gesto integrados, articulados
e compartilhados acerca de seus territrios e do meio ambiente.6
Nessa direo, alguns elementos trouxeram novas perspectivas para a gesto municipal e
urbana, entre os quais, destacam-se a ampliao dos recursos tributrios na esfera municipal e a
valorizao desta esfera de governo, seja em termos do reconhecimento do municpio como um
ente da Federao, seja em termos de seu papel na gesto das polticas pblicas (agora descentralizadas), ou em termos da gesto urbana, inclusive por meio dos novos instrumentos de poltica urbana
previstos na Constituio Federal e, posteriormente, no Estatuto da Cidade (BRASIL, 2001a).
6. Vale destacar a existncia de um intenso debate em torno do federalismo (tripartite) brasileiro, no qual o papel do municpio e sua suposta autonomia demandariam formas de estimular a cooperao intergovernamental; um desafio ainda longe de ser superado. Para uma discusso acerca do
federalismo, ver, entre outros, Zimmermann (2005), Castro (2005) e Merlin (2004).
694
Treze anos aps a promulgao da Constituio Federal de 1988, o Estatuto da Cidade7

veio regulamentar o captulo da poltica urbana, conformando o que se constitui no seu
marco legal no Brasil. O estatuto buscou valorizar e tornar juridicamente consistentes as
prticas de planejamento e gesto urbana brasileiras. Nesse sentido, ele legitimou alguns instrumentos de poltica urbana que j vinham sendo utilizados por alguns municpios que se
colocaram na vanguarda da gesto urbana e municipal no pas.8
Com o Estatuto da Cidade, inicia-se uma nova etapa na histria do planejamento territorial no pas. Alm de estabelecer as diretrizes de poltica urbana, o Estatuto d embasamento
legal para que os municpios utilizem instrumentos que podero favorecer a construo de
polticas territoriais voltadas para o cumprimento da funo social da cidade e da propriedade urbana.9 No entanto, Sundfeld (2006) ressalva que o estatuto conforma um conjunto
normativo intermedirio do ponto de vista jurdico, o que significa que seus efeitos prticos
dependem de desdobramentos ulteriores. Ou seja, seus efeitos se tornaro reais na medida
em que, principalmente, os municpios produzam leis que tornem efetivas as normativas nele
contidas e que consigam garantir que essas leis sejam aplicadas.
De fato, a partir da Constituio Federal de 1988 e do Estatuto da Cidade, um novo
quadro jurdico-institucional passou a nortear a gesto municipal e urbana. Contudo, a
implementao, na prtica, dos diversos instrumentos urbansticos disponveis neste marco
legal depende sobremaneira da capacidade gerencial das prefeituras de desenvolver uma poltica urbana participativa e eficaz em seus territrios.
As dificuldades histricas que a grande maioria dos municpios brasileiros tem enfrentado para desenvolver boas prticas na sua gesto urbana do indcios da importncia do
problema. nesse sentido que o governo federal formula e passa a implementar programas
e aes orientados para o fortalecimento da gesto municipal e urbana a partir do ano 2000,
como se ver a seguir.
3 O PROGRAMA FORTALECIMENTO DA GESTO URBANA
Nesta seo, realiza-se uma anlise sinttica do programa Fortalecimento da Gesto Urbana
do Ministrio das Cidades, no perodo de 2004 a 2009. Embora suas aes j viessem sendo
desenvolvidas desde gestes anteriores criao do Ministrio das Cidades, a nfase ser dada
aos dois ltimos Planos Plurianuais (PPAs), 2004 a 2007 e 2008 a 2011, devido indisponibilidade de algumas informaes anteriores a 2004.
Buscou-se analisar o perfil das aes desenvolvidas pelo programa e o volume de recursos
envolvidos, enquanto medidas que refletissem a prioridade a ele conferida na agenda pblica
do atual governo. As anlises destacam algumas caractersticas bsicas do programa, tais como
7. Lei Federal no 10.257, de 10/07/2001 (BRASIL, 2001a).
8. Entre eles, o usucapio urbano, o parcelamento e a edificao compulsrios e o Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) progressivo.
9. Logo aps aprovado o Estatuto da Cidade, em 2001, foi editado o documento Estatuto da Cidade: guia para implementao pelos municpios e cidados, no qual foram fornecidas diversas orientaes conceituais, metodolgicas e jurdicas visando favorecer a implementao da lei (BRASIL, 2001b).
695
objetivo, pblico-alvo, tipo de aes envolvidas avaliando sua coerncia em face da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano , a consistncia de seus indicadores oficiais de acompanhamento/avaliao e seu desempenho em termos financeiros.
3.1 Objetivo do programa e pblico-alvo
O programa Fortalecimento da Gesto Urbana gerido, desde 2004, pelo Ministrio das
Cidades (MCidades) e visa promover a capacitao institucional e democratizar o acesso
informao para o planejamento e gesto urbana, alm de incentivar a implementao do
Estatuto da Cidade. Seu objetivo oficial fortalecer a capacidade tcnica e institucional
dos municpios nas reas de planejamento, servios urbanos, gesto territorial e poltica
habitacional. Como seu prprio objetivo deixa claro, as prefeituras municipais so seu
pblico-alvo.
Embora tenha adotado essa nomenclatura a partir do Plano Plurianual 2004-2007,
em larga medida, esse programa constitui um desdobramento de outro que j vinha
sendo desenvolvido pelo governo federal desde o PPA 2000-2003: o programa Gesto
Urbana e Metropolitana, que visava, essencialmente, contratar a elaborao de estudos e
apoiar, por intermdio de consultorias, as discusses acerca da gesto de servios pblicos
de interesse comum.10
No entanto, analisando-se a descrio formal das aes, observa-se, em teoria, uma sensvel mudana na abordagem da poltica de apoio gesto urbana dos municpios a partir do
PPA 2004-2007. Enquanto o programa Gesto Urbana e Metropolitana visava, basicamente,
contratao direta, pelo governo federal, de estudos e consultorias para que os produtos fossem
ento disponibilizados para os municpios, a partir de 2004, o novo programa passa a priorizar
a descentralizao de recursos para que os prprios entes municipais possam execut-lo.
Ao menos na inteno do formulador, tratou-se de aplicar uma perspectiva de fortalecimento da gesto municipal pelo aumento da autonomia destes entes na gesto dos recursos,
o que parece uma iniciativa coerente com princpios presentes na atual PNDU, embora este
tipo de abordagem exija uma maior transparncia e controle dos recursos repassados aos
municpios. Mesmo que o foco do programa possa ter variado ao longo dos anos, seu objetivo
e pblico-alvo tm se mantido praticamente os mesmos desde sua criao.
10. No seria equivocado dizer que o prprio programa Fortalecimento da Gesto Urbana do PPA 2000-2003 teve sua origem j no PPA 1996-1999.
Embora este PPA apresentasse outra forma de organizao de seus programas e aes, observa-se que esse Plano Plurianual j possua algumas
aes (por exemplo, saneamento geral e planejamento urbano) cujos objetivos consistiam em apoiar os estados e municpios de maneira a fortalecer
a descentralizao da administrao pblica e dotar as trs esferas de governo das condies (jurdicas e administrativas) para implementar aes de
desenvolvimento urbano. No PPA 2000-2003 tambm existiam outras aes de fortalecimento da gesto urbana municipal espalhadas em outros
programas ligados Secretaria de Estado do Desenvolvimento Urbano da Presidncia da Repblica (Sedu), diretamente Presidncia ou ligados
a programas especficos. Entre outros, destacam-se o programa Gesto da Poltica de Desenvolvimento Urbano, que visa elaborao de estudos,
levantamento e difuso de informaes; e a ao Habitar Brasil/BID (denominada Apoio Modernizao Institucional dos Municpios para Atuao
na Melhoria das Condies do Setor Habitacional no Segmento das Famlias de Baixa Renda).
696
3.2 Estratgias de ao
Diferentemente dos programas finalsticos, que preveem obras e intervenes que se encerram
em si mesmas, o programa Fortalecimento da Gesto Urbana aparece nos PPAs 2004-2007 e
2008-2011 enquanto um programa de governo de apoio s polticas pblicas. Nesse sentido,
o programa busca atingir seu objetivo pelo apoio estruturao de aes meio que visam a
melhorias na gesto pblica urbana dos municpios.
Desde 2004, o governo federal apresentou tanto aes programticas de apoio
gesto urbana especfica e/ou temtica quanto aes de suporte gesto urbana municipal, num sentido mais amplo. No primeiro grupo, encontram-se aquelas aes que
miravam (por meio de estudos e apoio tcnico e financeiro) a modernizao e/ou reordenamento institucional na prestao de servios urbanos de coleta e disposio final de
resduos slidos, saneamento, transporte urbano e da poltica habitacional. No segundo
grupo, suas aes buscam fortalecer a gesto urbana municipal pelo apoio tcnico e
financeiro capacitao de agentes municipais para o desenvolvimento urbano, formulao de planos municipais e implementao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade.
Em 2005, o Ministrio das Cidades lanou ainda a campanha nacional Plano Diretor
Participativo: Cidade para Todos, com intuito de divulgar a importncia de os municpios
realizarem seu planejamento urbano. A campanha contou com a distribuio de kits
contendo publicaes com informaes e orientaes para serem utilizados nos processos
locais de elaborao dos planos diretores, tendo atingido 1.350 municpios (BRASIL,
2005a, 2005b).
Pelo perfil das suas aes programticas contidas no PPA, fica claro o entendimento
do programa de que capacidade da gesto urbana municipal passa, em larga medida, por
uma combinao de qualidade e quantidade dos recursos humanos, fsicos e financeiros dos
quais as prefeituras dispem. No contexto dos avanos at agora conquistados na poltica
urbana brasileira, as aes do programa explicitam que a capacidade da gesto urbana de
um municpio passa tambm por sua capacidade de realizar e executar seu planejamento
de maneira democrtica, utilizando-se dos instrumentos urbansticos existentes. Sob este
aspecto, portanto, as aes propostas pelo programa parecem enfrentar o problema das
deficincias da gesto urbana municipal de forma coerente com a Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano.
As principais aes do programa podem ser vistas no quadro 1. As quatro principais
aes (indicadas nas quatro primeiras linhas do quadro) responderam por cerca de 70% de
toda a meta financeira realizada do programa entre 2004 e 2009. Embora tenham mudado
de nome e de cdigo, as quatro tm se mantido ao longo do tempo, trazendo maior continuidade ao programa desde ento.
697
QUADRO 1
Nome e cdigo das aes programticas que compem o programa Fortalecimento da Gesto Urbana
(1136) nos PPAs de 2004-2007 e 2008-2011
PPA 2004-2007
PPA 2008-2011
Nome
Cdigo Nome
Cdigo
Apoio Capacitao de Municpios e Agentes Sociais para o
Apoio Capacitao de Gestores Municipais e Agentes
0612
8872
Desenvolvimento Urbano
Sociais para o Desenvolvimento Urbano
Apoio Implementao dos Instrumentos Previstos no
Assistncia Tcnica para o Planejamento Territorial e a Gesto
0642
8874
Estatuto das Cidades e Elaborao de Planos Diretores
Urbana Participativa
Apoio Modernizao Institucional dos Municpios para
Atuao na Melhoria das Condies do Setor Habitacional
no Segmento das Famlias de Baixa Renda (Habitar Brasil)
Apoio Modernizao Institucional do Setor de Transporte
Pblico Urbano
Apoio Gesto Metropolitana e ao Consorciamento Municipal para o Desenvolvimento Urbano
Apoio Elaborao de Projetos de Saneamento em Municpios de Regies Metropolitanas, de Regies Integradas de
Desenvolvimento Econmico, Municpios com mais de 50
mil Habitantes ou Integrantes de Consrcios Pblicos com
mais de 150 mil Habitantes (criado em 2007)
No existia
0652
Apoio Modernizao Institucional dos Municpios para

Atuao na Melhoria das Condies do Setor Habitacional no
Segmento das Famlias de Baixa Renda (Habitar Brasil)
8873
09FM
Apoio ao Desenvolvimento Institucional para a Gesto dos

Sistemas de Mobilidade Urbana
2D49
0588
Descontinuada
006L
Apoio Elaborao de Projetos de Saneamento em Municpios de Regies Metropolitanas, de Regies Integradas de

Desenvolvimento Econmico, Municpios com mais de 50 mil
Habitantes ou Integrantes de Consrcios Pblicos com mais
de 150 mil Habitantes
1P95
Apoio Elaborao de Estudos e Implementao de Projetos

de Desenvolvimento Institucional e Operacional e Estruturao da Prestao dos Servios de Saneamento Bsico e Revitalizao dos Prestadores de Servios Pblicos de Saneamento
8871
Fonte: Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Governo Federal (SIGPlan).

A ao de apoio gesto metropolitana e ao consorciamento municipal pertencente

ao programa no PPA 2004-2007 e que correspondia ao programa 0311 no PPA anterior
no apenas foi descontinuada formalmente no PPA 2008-2011 como, na prtica, no teve
nenhum recurso gasto no PPA 2004-2007.11 curioso notar que esta ao deixou de existir
justamente no momento prximo aprovao do marco legal dos consrcios pblicos a Lei
Federal no 11.107/2005. Conquanto se tratasse de um projeto que havia sido encaminhado e
aprovado no Congresso Nacional pelo prprio governo, a no execuo financeira anterior e
a descontinuidade atual sinaliza certa incoerncia na elaborao dos instrumentos que pudessem dar efetividade implantao da PNDU.
Essa efetividade relacionada implantao da PNDU diz respeito ao princpio do consorciamento, utilizado, inclusive, como critrio de seleo de propostas para acesso a recursos
do prprio Ministrio das Cidades (MCidades) e, de maneira curiosa, utilizado como indicador oficial de diversas aes do mesmo programa, como se ver mais adiante.
Particularmente no que diz respeito ao de Assistncia Tcnica para o Planejamento
Territorial e Gesto Urbana Participativa, o ministrio inovou ao lanar edital pblico para
conveniamento com entidades sem fins lucrativos que definia regras de competio entre os
11. Embora isso no tenha comprometido a destinao prioritria dos recursos s RMs, como se ver no quarto item deste captulo.
698
projetos apresentados para concorrer ao financiamento do governo federal. Segundo publicao

no site do ministrio (BRASIL, 2007a), o edital de 2007 utilizaria alguns critrios tcnicos
para seleo das propostas coerentes com a linha de desenvolvimento da Poltica Nacional de
Desenvolvimento Urbano, ao dar prioridade para propostas que apresentassem melhores estratgias de: i) participao popular e controle social, comunicao e difuso dos resultados; ii)
fortalecimento da capacidade de planejamento e gesto; e iii) transferncia de conhecimento
para ampliao da capacidade tcnica dos beneficirios.12
Entretanto, ao analisar o quesito de qualificao e experincia institucional do proponente, o MCidades utilizava alguns critrios que tenderiam a priorizar aqueles municpios
que possussem melhor infraestrutura fsica, administrativa e gerencial, e municpios que
j tenham tido experincia em processos participativos articulados com a sociedade civil.
A utilizao destes critrios poderia levar a uma seleo enviesada, que priorizaria apenas os
municpios que supostamente j possuam alguma capacidade de gesto, excluindo, assim,
aqueles que enfrentam maiores dificuldades em estabelecer as bases de sua gesto urbana participativa. Dado que o foco do programa direcionado para apoiar a gesto dos municpios,
a baixa capacidade de gesto ou mesmo de elaborao de projetos e propostas no deveria ser
um obstculo para que os municpios fossem selecionados como beneficirios do programa.
Embora uma avaliao criteriosa do programa devesse analisar detalhadamente cada
projeto aprovado nos ltimos anos, pode-se perceber que, desde 2004, o Fortalecimento da
Gesto Urbana vem sendo executado sob uma abordagem coerente com princpios da Poltica
Nacional de Desenvolvimento Urbano, que vm sendo colocados pela Constituio Federal e
pelo Estatuto da Cidade. Pelo menos no que diz respeito s suas diretrizes oficiais, o enfoque
do programa, nos ltimos anos, parece buscar conferir autonomia para as autoridades municipais na gesto de recursos e valorizar o princpio de participao popular na gesto urbana.
4 INDICADORES DE DESEMPENHO E RECURSOS DO PROGRAMA
4.1 Indicadores oficiais de avaliao
O acompanhamento e a avaliao de desempenho de determinado programa governamental
so relevantes tanto sob o ponto de vista pragmtico no sentido de que programas mal
desenhados podem gerar srios desperdcios de recursos quanto no sentido tico e poltico
de transparncia e prestao de contas sociedade (WORTHEN, SANDRES e FITZPATRICK, 2004).
Para se fazer uma anlise consistente do desempenho fsico do programa Fortalecimento
da Gesto Urbana, seria necessrio verificar, entre outros, algumas informaes de carter
mais administrativo e que dizem respeito aos resultados diretos das aes desenvolvidas (como
12. Uma anlise mais profunda da mudana no perfil da ao aps a publicao do edital, contudo, ainda no pode ser realizada, na medida em
que apenas dois municpios at o momento foram beneficiados com transferncias por essa ao (Cuiab e Recife). Alm disso, uma futura anlise
mais criteriosa faz-se necessria para se verificar se, de fato, essa mudana foi efetiva, o que exigir um esforo de trabalho de campo com visitas
aos municpios selecionados e entrevistas com gestores locais e do prprio Ministrio das Cidades.
699
nmero de gestores capacitados, nmero de municpios atendidos, nmero de planos diretores

implantados com apoio do programa etc.). No limite, a falta de informaes como estas
inviabiliza at mesmo saber em que medida a execuo das aes programticas efetivamente
estariam contribuindo para os objetivos do programa.
Aps consulta feita ao Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Governo
Federal (SIGPlan), observou-se que essas informaes de natureza administrativa do programa, e mesmo algumas sobre seus indicadores oficiais de monitoramento e avaliao, no
so alimentadas de maneira sistemtica. Ainda que a falta de um acompanhamento destas
informaes de programas governamentais venha sendo gradualmente superada ao longo dos
ltimos PPAs, sua ausncia tende a prejudicar a transparncia da gesto pblica federal e os
prprios esforos de avaliao e aprimoramento dos programas, colocando-se como um dos
principais desafios a serem superados.
Embora o programa Fortalecimento da Gesto Urbana configure-se, em certa medida,
como um desdobramento de programas e aes do governo federal anteriores a 2004,
somente a partir desse ano que o rgo responsvel estabelece seus indicadores de avaliao
oficial (ver quadro 2).
QUADRO 2
Indicadores de avaliao oficial do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (1136) e metas estipuladas
ao final de cada PPA
Indicador
Taxa de Municpios Consorciados para Habitao
Taxa de Municpios com Planos Diretores Aprovados e
Elaborados
Taxa de Municpios com Cadastros Imobilirios
Taxa de Municpios Consorciados para Servios de
Esgotamento Sanitrio
Taxa de Municpios Consorciados para Servios de Coleta
de Lixo
Taxa de Municpios com Processo de Fortalecimento Institucional Pactuados com o Ministrio das Cidades para
o Desenvolvimento de Instrumentos de Planejamento e
Gesto Urbanos
Base de referncia
Data de ref.
ndice de ref.
Meta oficial estabelecida para o ano

2007
2011
1/11/2001
1,2%
5%
No definida
1/11/2001
18%
32%
100%
1/11/2001
81,5%
86,5%
1/11/2001
1,6%
7,5%
16%
1/11/2001
2%
12%
20%
1/1/2007
No se aplica1
No se aplica1
No definida
95%
Fonte: SIGPlan.
Nota: 1 Indicador criado a partir de 2008.
O desenho desses indicadores para acompanhar e avaliar o programa, contudo, merece

algumas ponderaes. Deve-se salientar que esses indicadores oficiais representam informaes parciais e incompletas sobre as condies de gesto urbana dos municpios. Inicialmente,
porque consideram o nmero total de municpios com a presena de determinados servios
urbanos e no somente aqueles municpios contemplados pelo programa. Alm disso, no
relativizam a informao pelo tamanho total da populao que possui acesso a esses servios.
Constituem-se, assim, em indicadores incompletos de desempenho desses servios.
700
Ademais, devido s frmulas de clculo dos indicadores, o desempenho do programa

estaria sendo mensurado apenas pelo nmero de municpios que possuem consrcios intermunicipais de gesto daqueles servios urbanos, ignorando outros municpios que poderiam
fazer uma boa gesto destes servios fora de consrcios intermunicipais. Embora a existncia
de um consrcio municipal possa ser interpretada como uma sinalizao de maior organizao
e cooperao entre as administraes municipais, deve-se reconhecer que um municpio no
precisa necessariamente estar consorciado para caracterizar uma boa gesto destes servios.
de central importncia salientar ainda que os cinco primeiros indicadores oficiais utilizados pelo programa representam informaes muito influenciveis por questes externas ao
programa. Ou seja, os valores destas taxas esto suscetveis a variar por conta de municpios
que tenham institudo seus planos diretores ou cadastros imobilirios etc. sem nunca terem
sido apoiados pelo programa.
Nesse sentido, sugere-se que os indicadores sejam reformulados de maneira a diferenciar
os municpios que foram contemplados pelo programa federal daqueles municpios que no
o foram. Uma anlise de indicadores de gesto urbana que compare esses dois grupos de
municpios (beneficirios e no beneficirios) poderia dar melhores pistas sobre a eficcia do
programa em afetar as condies de gesto urbana dos municpios. Como aponta o prprio
Ministrio das Cidades (BRASIL, 2007b), estes indicadores precisariam ser redefinidos, pois
no satisfazem necessidade de dimensionar se os objetivos do programa foram alcanados.
No sentido de aprimorar os indicadores oficiais do programa, poder-se-ia pensar tambm
na utilizao tanto de indicadores de processo, para monitoramento do programa, quanto
indicadores de resultado, para analisar o seu desempenho.
Em termos de indicadores de processo, poderiam ser utilizadas informaes administrativas das prprias aes executadas que fossem mais diretamente vinculadas aos resultados
imediatos de cada ao, como, por exemplo, o nmero absoluto de gestores pblicos capacitados, o nmero absoluto de municpios com projetos apoiados na organizao de seus
servios urbanos (de saneamento ambiental, poltica habitacional etc.) e na elaborao de
planos diretores e cadastros imobilirios. Nos indicadores de processo, importante frisar
a importncia de se trabalhar com nmeros absolutos em vez de taxas, pois se tratam de
resultados intermedirios do programa e sua mensurao em termos de taxas perde sentido.
Contudo, quando se est tratando dos indicadores de resultado do programa, deveriam
ser utilizadas informaes especficas daqueles municpios que foram apoiados pelo programa, conforme aqui colocado, permitindo sua comparao com aqueles municpios que
no o foram. Nesses indicadores, poderiam ser utilizados tanto nmeros absolutos quanto
relativos, transformados em taxas.
No primeiro caso, o MCidades necessitaria ter um acompanhamento rigoroso do
nmero de planos diretores apoiados que foram aplicados, cadastros imobilirios apoiados
que foram criados/atualizados, nmero de municpios apoiados que aplicaram instrumentos
urbansticos no Estatuto da Cidade etc. O prprio indicador oficial (Taxa de Municpios
701
com Processo de Fortalecimento Institucional Pactuados com o Ministrio das Cidades para
o Desenvolvimento de Instrumentos de Planejamento e Gesto Urbanos), criado em 2008,
possui um carter de indicador de processo e poderia ser convertido para nmero absoluto de
municpios apoiados.
No segundo caso, poderiam ser utilizadas taxas de municpios beneficiados que efetivamente finalizaram seus projetos apoiados pelo programa. O clculo destas taxas deveria
considerar a proporo de projetos apoiados efetivamente realizados pelos municpios em
relao ao nmero total de municpios elegveis do programa, ou seja, aqueles municpios
carentes de apoio federal para o fortalecimento de sua gesto urbana e que, portanto, se
encaixariam no perfil do seu pblico-alvo. Nesse sentido, o programa precisaria passar por um
redimensionamento do seu pblico-alvo (como os prprios gestores do programa apontam
no relatrio de acompanhamento no SIGPlan), o que envolveria a difcil tarefa de se definir
quais so e quantos seriam os municpios elegveis.
Ainda que o programa venha a construir um novo conjunto de indicadores oficiais de
avaliao e um sistema de informaes para acompanhamento do programa nos moldes
aqui sugeridos, importante destacar que a mera constatao quantitativa da existncia de
municpios com estes instrumentos no estaria refletindo, necessariamente, sua aplicao
correta conforme previsto no Estatuto da Cidade. Nesse sentido, destaca-se a relevncia da
realizao de algumas aes complementares de acompanhamento in loco de uma amostra
dos projetos apoiados.
Em sntese, seria de grande contribuio para o avano do programa uma reviso geral
de seus indicadores oficiais de forma a encontrar medidas que reflitam de maneira mais fiel
os resultados pretendidos pelas aes que efetivamente tm o potencial de contribuir para o
fortalecimento da gesto urbana municipal.
4.2 Recursos do programa
Os dados e anlises sobre a execuo financeira do Fortalecimento da Gesto Urbana apresentados neste captulo baseiam-se em pesquisa realizada no sistema Siga Brasil.13 Os dados
abrangem o perodo de 2004 a 2009 e foram extrados do sistema em 18 de junho de 2010.
No que tange sua estrutura financeira, o programa se baseia fundamentalmente em
recursos de repasses feitos aos estados e municpios, utilizando contratos de repasse de recursos firmados por meio da Caixa Econmica Federal. Considerando a totalidade dos recursos
autorizados para o programa entre 2004 e 2009, 64,48% tinham como fonte recursos ordinrios do Oramento Geral da Unio (OGU); 18,04% provinham de Contribuio Social sobre
o Lucro Lquido das Pessoas Jurdicas (CSLL); 17,33% de operaes de crdito externas
13. Esse sistema desenvolvido pelo Senado Federal e integra informaes oramentrias de diversas bases de dados de outros sistemas como
o Sistema Integrado de Administrao Financeira do Ministrio da Fazenda (Siafi), o Sistema Integrado de Dados Oramentrios do Ministrio do
Planejamento (Sidor) e o Sistema de Elaborao Oramentria do Senado (Selor).
702
pelos acordos firmados junto ao Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) para

desenvolvimento da ao Habitar Brasil; e o 0,16% restante provinha de reforma patrimonial pela alienao de bens. Nota-se, no entanto, que a execuo dos gastos do programa
concentra-se ainda mais nos recursos ordinrios, que responderam por cerca de 78% de todos
os valores efetivamente pagos pelo programa nesse perodo.14
Em termos absolutos, observa-se que a soma total de recursos autorizados para o programa de Fortalecimento da Gesto Urbana, no perodo de 2004 a 2009, foi de R$ 274,8
milhes (tabela 2). O grfico 2 ilustra os dados da tabela 2, deixando mais claro o volume de
recursos alocados para o programa ao longo dos ltimos anos. Nota-se uma tendncia instvel
de recursos oramentrios destinados ao programa Fortalecimento da Gesto Urbana, com
um incremento oramentrio at 2007 e uma queda nos dois anos seguintes.
TABELA 2
Resumo oramentrio do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2010)1

(Em R$ mil)2
Ano
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Total
Dotao inicial
Autorizado
Empenhado
Pago
RP inscrito3
RP pago
19.094,21
53.757,43
25.758,42
26.174,54
44.927,19
29.328,00
199.039,79
47.640,36
55.788,02
37.972,73
52.897,73
48.887,68
31.628,00
274.814,52
27.786,55
52.772,15
15.447,28
41.339,23
36.872,90
23.759,54
197.977,65
2.629,47
6.057,28
6.079,19
14.763,34
8.573,50
4.710,38
42.813,16
706,86
23.640,75
62.089,69
32.566,99
29.779,46
41.054,59
189.838,35
317,32
5.017,23
28.957,13
21.008,96
10.945,11
4.491,28
70.737,03
Fonte: Siga Brasil, dados extrados em 18 de junho de 2010.

Notas: 1 No foram includos os valores liquidados, visto que no Siga Brasil, estes valores equivalem ora aos valores pagos (ao longo de cada ms de um ano), ora
aos valores empenhados (na passagem de um ano ao outro). Neste ltimo caso, trata-se de um procedimento oramentrio na passagem entre um ano e outro em
que os valores empenhados e ainda no liquidados so liquidados formalmente de forma automtica. Assim, optou-se pela excluso desta informao da tabela.
2
Valores deflacionados pelo IPCA (referncia: dezembro/2009).
Foram considerados os restos a pagar (RP) inscritos como processados e no processados, incluindo os valores de exerccios no imediatamente anteriores. Foram excludos os RP cancelados.
3
No obstante o incremento oramentrio recebido pelo programa at o ano de 2007, a

soma de todos seus gastos realizados (pagos no exerccio e restos a pagar), entre 2004 e 2009,
representa apenas 0,48% dos gastos totais do MCidades com seus programas no mesmo
perodo. A ttulo de comparao, h seis programas do ministrio que, juntos, responderam
por cerca de 58% de todos os recursos programticos gastos pelo ministrio. Observa-se ainda
que, em termos da quantidade de recursos gastos por cada programa do MCidades, entre
2004 e 2009, o programa de Fortalecimento da Gesto Urbana dos municpios ocupa a 18a
posio numa lista de 30 programas.
14. Todos os valores apresentados neste captulo, bem seus percentuais calculados correspondem a valores deflacionados pelo ndice oficial da
inflao brasileira, o ndice de Preo ao Consumidor Amplo (IPCA), tendo como referncia dezembro de 2009.
703
GRFICO 2
Evoluo dos recursos autorizados para o programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)
(Em R$ mil)1

Nota:1 Valores deflacionados pelo IPCA (referncia: dezembro/2009).
Considera-se que a anlise da parcela do oramento que foi de fato executada mais importante do que a simples verificao dooramento alocado, tendo em vista que os valores pagos
podem dar alguns indcios acerca da capacidade operacional da gesto do programa. O nvel de
execuo analisado neste texto ser, ento, o financeiro, com base na comparao dos valores
pagos com o valor autorizado ou mesmo com o empenhado.
A soma dos valores desembolsados pela execuo do programa, no perodo de 2004 a
2009, totalizou cerca de R$ 113,5 milhes (somando-se valores pagos e de restos a pagar).
Embora no estejam includos neste cmputo os restos a pagar que passaram para 2010,15
pode-se dizer que o programa tem apresentado um nvel de execuo de apenas 41,3%.
Conforme indicado no grfico 2, as variaes nos valores autorizados para serem gastos a
cada ano de exerccio no foram acompanhadas por variaes equivalentes no valor absoluto pago
em cada ano. Os valores efetivamente pagos oscilaram bem menos, sugerindo que no haveria
uma relao direta entre as oscilaes oramentrias e o volume de recursos efetivamente despendidos. O grfico 2 aponta, por exemplo, que, apesar da queda brusca nas previses (dotao,
autorizao e empenho), o programa manteve um ritmo de crescimento nos desembolsos at
2007. A partir de 2008, os gastos, bem como todos os valores oramentrios do programa apresentam redues em termos reais, apesar do constante aumento nos gastos totais do MCidades.
A equipe gestora do programa destacou, em relatrios oficiais de autoavaliao do PPA
2004-2007 (BRASIL, 2005c, 2006, 2007b e 2008), algumas restries que estariam comprometendo o desempenho do programa como um todo, entre as quais destacam-se o contingenciamento oramentrio e descontinuidades na liberao dos recursos; atraso na liberao de
recursos por parte do MCidades; e dificuldades de celebrao de convnios devido tramitao dos processos dentro do ministrio e/ou inadimplncia dos entes.
15. Considerados os valores de RP j pagos at 18 de junho de 2010, o nvel de execuo subiria para 44%.
704
A equipe do MCidades destaca ainda as limitaes dos prprios municpios beneficirios

que, via de regra, apresentam baixa capacidade tcnica instalada (tanto em termos de infraestrutura institucional quanto de pessoal capacitado). Estas limitaes tendem a se colocar
como um dos principais entraves, na medida em que reduzem fortemente a capacidade dos
municpios de contratar os recursos do programa.
A baixa execuo do programa acaba por fazer com que a participao dos restos a pagar
nos valores pagos totais a cada ano seja essencial para elevar sua execuo financeira. O percentual de execuo mdio para os valores inscritos como RP supera o percentual referente ao
prprio ano de exerccio. Observando o que ocorreu em cada ano, percebe-se que esta relao
persiste para todos os anos (grficos 3 e 4).
GRFICO 3
Percentual de execuo no ano de exerccio (pago/autorizado) do programa Fortalecimento da Gesto

Urbana (2004-2009)

GRFICO 4
Nvel de execuo de restos a pagar (RP pago no ano/RP inscrito no ano) do programa Fortalecimento da
Gesto Urbana (2004-2009)

705
Isso tem contribudo para que os valores no pagos de anos anteriores venham se avolumando, gerando anos em que os restos a pagar acumulados (inscritos totais) sejam maiores
do que o valor empenhado do exerccio como j observado na tabela 2. Ou seja, os recursos
oramentrios destinados a determinado ano de exerccio so superados pelos valores no gastos de anos anteriores e ainda disponveis para uso. Analisando os valores efetivamente gastos
em cada ano, observa-se que, desde 2006, os valores pagos como restos a pagar superam os
recursos gastos do prprio exerccio. Em algumas situaes (a exemplo de 2006), os valores
de RP pagos foram quase cinco vezes maiores.
Em termos das modalidades de aplicao dos recursos pagos pelo programa, observa-se
que a estratgia mais utilizada foi a transferncia de recursos para os municpios por meio
quase que exclusivamente de auxlios e contribuies, utilizando contratos de repasse de
recursos com a Caixa Econmica Federal (mais de 99%). As transferncias a municpios
responderam por 55,88% (R$ 63.450,35 mil) de todos os valores pagos do programa, o que
sinaliza que este tem efetivamente adotado um enfoque que d maior autonomia aos agentes
municipais. Em seguida, encontram-se as aplicaes diretas com 22,79% de participao.
A tabela 3 apresenta a distribuio de valores pagos por modalidade de acordo com o
ttulo vigente no perodo em que foram observadas.
TABELA 3
Valores pagos segundo modalidade de aplicao do programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)
Modalidade de aplicao
Transferncias a municpios
Aplicaes diretas
Transferncias a estados e Distrito Federal
Transferncias ao exterior
Transf. a inst. privadas sem fins lucrativos
Aplicaes diretas operaes internas
Total
Valor pago total

(R$ mil)1
63.450,35
25.881,33
13.236,42
5.932,21
4.200,68
849,21
113.550,19
(%)
55,88
22,79
11,66
5,22
3,70
0,75
100,00

Nota: 1 Valores deflacionados pelo IPCA (referncia: dezembro/2009).
Do ponto de vista da distribuio espacial dos recursos, observa-se que a regio beneficiada que teve maior participao nos gastos foi a Sudeste (com 34,07%), em especial, o
estado de So Paulo (com 12,42%). Entre os cinco municpios que mais receberam recursos,
entre 2004 e 2009 (excluindo Braslia), dois so da regio Norte: Porto Velho, o primeiro,
com mais de 10,44%; e Boa Vista, o terceiro, com 4,30%. Alm destes, tem-se o Rio de
Janeiro, com 5,79%, em segundo lugar, Belo Horizonte, com 2,65%, em quarto e Salvador,
com 2,25% em quinto.16
16. As anlises da distribuio geogrfica dos desembolsos do programa desconsideraram os valores relacionados ao Distrito Federal. Isso porque
estes valores encobrem no apenas os benefcios direcionados gesto urbana do Distrito Federal, mas tambm as despesas prprias ao programa,
o que poderia gerar uma distoro da anlise sobre alocao de recursos do programa.
706
Utilizando um recorte por porte de municpio, observa-se que, de fato, os municpios

com menos de 20 mil habitantes receberam poucos recursos do programa, o que seria
coerente, devido s menores exigncias legais colocadas pelo Estatuto da Cidade a estes
municpios, particularmente no que diz respeito no obrigatoriedade de elaborarem seus
planos diretores.
No grfico 5, apresenta-se a variao de recursos destinados pelo programa aos municpios segundo seis estratos de tamanho populacional. Observa-se que a repartio dos valores
gastos no perodo pelas seis faixas apresentadas no grfico variaram bastante, embora mantendo uma preponderncia em municpios acima de 100 mil habitantes. A concentrao
de recursos nestes estratos populacionais justificaria-se devido maior escala dos problemas
urbanos, em geral, enfrentados por estes municpios.
GRFICO 5
Distribuio dos recursos totais pagos segundo porte dos municpios beneficiados pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)1

Nota: 1 Entre os anos 2000 e 2009, 44 dos 332 municpios beneficiados pelo programa mudaram de categoria de porte de municpio. Nestes casos, os valores
recebidos por estes municpios foram mantidos para as duas classes.
O foco dado s capitais, regies metropolitanas (RMs), regies integradas de

desenvolvimento econmico (Rides) e outras aglomeraes urbanas pode ser percebido na
tabela 4. Observa-se que o percentual de municpios beneficiados que fazem parte destes
grupos bem maior do que o percentual dos que no fazem. A concentrao de recursos
nestas aglomeraes justificaria-se, por sua vez, devido aos problemas urbanos enfrentados,
que ganhariam maior complexidade por serem compartilhardos por mais de um municpio,
demandando respostas articuladas.
707
TABELA 4
Categorias de municpios beneficiados pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana (2004-2009)

Agregao
Brasil
Capitais
No capitais
RMs originais2
No RMs originais
RMs, Rides e aglomeraes
No RMs, Rides e aglomeraes
Municpios
totais
5.565
27
5.538
118
5.447
456
5109
beneficiados
332
26
306
57
275
132
200
Percentual
beneficiado
5,97
96,30
5,53
48,31
5,05
28,95
3,91

Notas: 1 Com base na identificao do campo localidades favorecidas da base do Siga Brasil at a data de atualizao dos dados.
2
Consideradas as nove regies metropolitanas criadas na dcada de 1970 (Belm, Fortaleza, Recife, Salvador, Belo Horizonte, Rio de Janeiro, So Paulo,
Curitiba e Porto Alegre).
O aumento do foco nas capitais, ao longo dos anos, pode ser percebido nos ltimos trs anos,
conforme apresentado no grfico 6, o que ratifica as caractersticas priorizadas pelo programa
como mencionado anteriormente, na medida em que essas cidades renem, via de regra, a
posio de ncleos metropolitanos e cidades de maior porte.
GRFICO 6
Participao das capitais nos recursos totais pagos (do exerccio e restos a pagar) pelo programa Fortalecimento da Gesto Urbana aos municpios beneficirios, por categoria (2004-2009)

Em linhas gerais, nota-se que o programa priorizou as transferncias a municpios e, ao

longo dos ltimos anos, enfatizou aqueles que so capitais, que fazem parte de RMs ou que
possuam mais de 100 mil habitantes. Por um lado, este fato sinaliza que o programa estaria
bem focalizado em vista do recente dinamismo real observado nas cidades mdias brasileiras
708
em termos de crescimento econmico e populacional (MATA et al., 2006; MATA e MOTA,

2008). Por outro, a baixa capacidade gerencial dos municpios de menor porte (e cujos planos
diretores so exigidos pelo Estatuto da Cidade) sugere que o Ministrio das Cidades deveria
repensar o nvel de ateno dada a esses municpios.
Embora se tenha observado importantes avanos na legislao urbanstica do pas com a
Constituio Federal de 1988, o Estatuto da Cidade e seus instrumentos urbansticos, esse
amadurecimento do arcabouo jurdico est longe de ser suficiente para a garantia de uma
gesto urbana que seja, ao mesmo tempo, democrtica e eficiente. Assim, a existncia de
instituies municipais mais slidas e capacitadas coloca-se como questo crucial para que
aquela legislao se faa valer na prtica de forma a aprimorar a gesto das cidades do pas.
Sob esse aspecto, o programa federal de Apoio Gesto Urbana dos municpios deveria desempenhar importante papel. Contudo, o que se observa que o programa apresenta
algumas deficincias em termos do seu fluxo de recursos e do seu sistema de monitoramento
e avaliao, os quais precisam ser equacionados. Nesse sentido, o programa mereceria passar
por uma reviso geral, visando o seu aprimoramento e o da sua gesto.
Inicialmente, poder-se-ia pensar numa oficina de reviso do programa, nos moldes
do ciclo de oficinas promovidos em 2008 pela Secretaria de Planejamento e Investimentos
Estratgicos do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (SPI/MP), pautadas pela
metodologia do Modelo Lgico, proposta por Ferreira, Cassiolato e Gonzalez (2007). Por
meio desta oficina, seria possvel fazer uma reviso mais abrangente do programa, sobretudo no redimensionando e na focalizao de seu pblico-alvo, na reformulao de novos
indicadores oficiais de acompanhamento e avaliao e, eventualmente, na redefinio de
suas aes programticas.
A criao do modelo lgico do programa seria ainda de importante contribuio por
apontar as boas prticas que vm sendo desenvolvidas internamente ao programa, bem como
seus gargalos internos, os quais poderiam passar por uma reformulao de processos que
conferisse mais agilidade a seu funcionamento, em particular, aos mecanismos de celebrao
de convnios e repasses aos municpios.
Do ponto de vista da poltica federal mais ampla de apoio gesto urbana municipal, as
aes de apoio construo e aprovao dos planos diretores em diversos municpios brasileiros e qualificao das equipes de gestores municipais para o aprimoramento e expanso de
seus servios urbanos permanecem extremamente vlidas. Paralelamente continuidade e ao
aprimoramento destas aes, coloca-se como desafio avanar na avaliao das experincias de
aplicao dos instrumentos de poltica urbana previstos no Estatuto da Cidade e na prpria
qualidade do processo de gesto participativa, sobretudo no que diz respeito elaborao dos
planos diretores e ao desempenho dos conselhos municipais de poltica urbana.
709
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711
Captulo 27
INTERVENO SOCIOURBANSTICA NO COMPLEXO DO ALEMO:

REFERNCIAS PARA FUTURA AVALIAO
1 APRESENTAO
O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), lanado no comeo do segundo governo
Lula, previu um investimento de cerca de R$ 646 bilhes em infraestrutura, para o perodo
2007-2010, apostando fortemente neste setor como um dos motores da promoo do crescimento econmico e da reduo das desigualdades sociais e regionais no pas. O PAC levou em
considerao no apenas obras estruturantes, de carter estritamente econmico, nos setores
de logstica e energia, mas tambm empreendimentos com forte apelo na rea social e urbana,
como a urbanizao de favelas, haja vista a urgncia na proviso de infraestrutura urbana aos
moradores de assentamentos precrios e o alto retorno social decorrente dessas aes.
Dos R$ 11,1 bilhes de reais destinados urbanizao de favelas no mbito do PAC,
R$ 8,3 bilhes so oriundos do Oramento Geral da Unio (OGU)1 e R$ 2,8 bilhes de
fontes onerosas, como o Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FGTS) e o Fundo de
Amparo ao Trabalhador (FAT). Foram eleitas como prioritrias para receber as verbas do
PAC destinadas urbanizao de favelas as regies metropolitanas, as capitais estaduais e os
municpios com populao superior a 150 mil habitantes, locais estes onde se situa a quase
totalidade dos 12,4 milhes de moradores em assentamentos precrios do pas (BRASIL,
2007), 2,2 milhes dos quais se concentram na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
Aps uma intensa rodada de negociaes com representantes das trs esferas de governo
para definir os investimentos prioritrios em urbanizao de favelas, foram selecionadas 192
propostas, beneficiando um total de 157 municpios, tendo sido adotados os seguintes critrios de prioridade: i) projetos de grande porte com impacto na articulao e integrao do
territrio; ii) recuperao ambiental; iii) eliminao de gargalos de infraestrutura logstica
(ocupaes em rea de aeroportos, portos e ferrovias); iv) preveno/mitigao do impacto
de grandes instalaes de infraestrutura nacional; e v) complementao de obras j iniciadas.
Na cidade do Rio de Janeiro, o PAC prev investimentos na urbanizao das favelas de
Manguinhos, da Rocinha e do Complexo do Alemo, com recursos da Unio complementados por contrapartidas locais.
1. No PPA 2008-2011, as aes do PAC para urbanizao de favelas fazem parte do Programa 1128 Urbanizao, Regularizao Fundiria e
Integrao de Assentamentos Precrios, objeto de anlise do captulo 14, volume 2, do livro Brasil em desenvolvimento: estado, planejamento e
polticas pblicas (Ipea, 2009, p. 405-430).
No Complexo do Alemo, o projeto executado pelo governo do estado e pela prefeitura municipal e possui caractersticas que o tornam o mais emblemtico dos trs projetos,
alm de responder pela maior parte dos investimentos em urbanizao de favelas no municpio do Rio, ou seja, cerca de R$ 827 milhes. Desse valor, cerca de 87% correspondem a
aes do governo do estado.
Responsvel pela operacionalizao das intervenes urbansticas do PAC, o que
inclui o repasse dos recursos da Unio interveno sociourbanstica no Complexo do
Alemo, a Caixa Econmica Federal (Caixa) firmou acordo de cooperao tcnica com o
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) para o desenvolvimento de metodologia
de avaliao de resultados e impactos das intervenes do PAC nos territrios a partir
do uso da metodologia de modelo lgico da interveno no Complexo do Alemo, com
vistas a possibilitar a verificao do alcance dos resultados e das metas propostos para
as intervenes, as modificaes provocadas na cidade e os benefcios trazidos para as
comunidades-alvo dessas aes.
O presente captulo apresenta e discute alguns dos insumos utilizados pelo Ipea e pela Caixa
para a elaborao do modelo lgico do Projeto de Interveno Sociourbanstica no Complexo
do Alemo, utilizado na construo dos indicadores que nortearo a avaliao do projeto.
O captulo est estruturado em quatro sees, alm desta apresentao. Na prxima
seo, descreve-se a metodologia do modelo lgico. A seo 3 contm um histrico das polticas para as favelas no municpio do Rio de Janeiro. Na seo 4, descreve-se o Projeto de
Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo, incluindo seus antecedentes e os
problemas a serem enfrentados na rea, a qual se constitui tanto em um bairro como em uma
regio administrativa do municpio do Rio de Janeiro. Por fim, a seo 5 apresenta algumas
notas relativas aos principais desafios a serem enfrentados na gesto e implementao do
projeto, para reverter o quadro de desigualdade socioterritorial e efetivar o direito cidade e
moradia por parte dos habitantes daqueles assentamentos.
2 MODELO LGICO: UMA PROPOSTA METODOLGICA PARA ORGANIZAR AVALIAO
O modelo lgico um mtodo que resgata a teoria do projeto orientada por resultados, partindo da investigao do problema que deu origem elaborao das propostas estabelecidas
em programas ou projetos, considerando a viso dos atores envolvidos, nas esferas poltica,
tcnica e social, de modo a contemplar os diversos aspectos do problema central, visando
validao das alternativas propostas e mensurao dos impactos decorrentes.
A construo do modelo lgico cumpre o papel de explicitar a teoria do programa ou
projeto de interveno e um passo essencial na organizao dos trabalhos de avaliao.
Alguns estudiosos da avaliao de programas destacam a importncia de se partir da anlise
de sua teoria, no s para identificar o que o programa espera alcanar, mas para entender
como espera alcanar. Para tanto, necessrio articular uma explcita descrio das ideias,
hipteses e expectativas que constituem a estrutura do programa ou projeto, bem como do
seu funcionamento esperado.
714
Interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo: referncias para futura avaliao
Vale salientar que modelos lgicos completos so ilusoriamente simples, retratam uma
realidade complexa por meio de uma cadeia de conexes a fim de evidenciar como se espera
que um programa ou projeto funcione para atingir os resultados desejados. Apesar do desafio,
importante reconhecer que a viso linear propiciada pelo modelo lgico pode ser uma
simplificao til, embora o desenho de um programa ou projeto tenha lgicas, por vezes,
bastante complexas.
A construo de uma referncia prvia para a avaliao, por sua vez, busca estabelecer
consensos para as expectativas dos diversos atores institucionais envolvidos. Na medida em
que pontos prioritrios e parmetros de julgamento so pactuados anteriormente avaliao
propriamente dita, minimiza-se o risco de divergncias quanto ao desenho da avaliao,
interpretao dos resultados e s recomendaes de mudanas no programa ou projeto avaliado.
Para a construo do modelo lgico, conforme proposta desenvolvida pelo Ipea
(FERREIRA, CASSIOLATO e GONZALEZ, 2007 e 2009), por solicitao do Ministrio
do Planejamento, foram estabelecidas algumas etapas de trabalho, descritas a seguir.
1) Coleta e anlise das informaes relevantes do programa ou projeto: levantamento
da documentao, a partir de fontes de informao disponveis e entrevistas com
pessoas-chave;
2) Pr-montagem do modelo lgico: elaborao preliminar a ser validada pelos entrevistados;
3) Oficina de validao do modelo lgico: checagem dos componentes do modelo
lgico e anlise de sua consistncia; e
4) Definio dos indicadores para monitoramento e avaliao: indicadores de produtos,
resultados e impactos.
A proposta de modelo lgico composta de trs partes: i) explicao do problema e
referncias bsicas (objetivo e pblico-alvo); ii) estruturao do programa para alcance de
resultados e impactos; e iii) identificao de fatores de contexto.
Com vistas pr-montagem do modelo lgico do Projeto de Interveno Sociourbanstica
no Complexo do Alemo, a equipe Ipea/Caixa responsvel pelo trabalho levantou os bancos
de dados disponveis concernentes aos descritores da rea e sistematizou as informaes
relevantes da documentao oficial sobre o projeto. Concomitantemente, foram efetuadas
entrevistas com duas categorias de atores envolvidos: os implementadores e formuladores
do projeto em nvel local (estadual e municipal) e em nvel federal, sendo estes ltimos os
responsveis pela formulao e operacionalizao do programa no qual o projeto se insere
Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios.
As entrevistas foram essenciais para a compreenso do projeto pela equipe de pesquisa
e o registro e a sistematizao dos resultados converteram-se em um documento de trabalho
de cerca de 80 pginas. Entre formuladores e implementadores entrevistados, somam-se 16
pessoas, 13 delas no nvel local (11 no governo do estado e duas na prefeitura municipal), e
trs no federal (duas no Ministrio das Cidades e uma na Caixa).
715
Tomando como base todas as informaes coletadas e sistematizadas, em fevereiro de

2010, foi realizada oficina para a pr-montagem do modelo lgico do Projeto de Interveno
Sociourbanstica do Complexo do Alemo. Posteriormente, em maro de 2010, foi realizada oficina para validao do modelo lgico, com representantes do governo federal e dos
governos estadual e municipal do Rio de Janeiro. O produto destas oficinas constitui-se nos
fundamentos do que apresentado na seo 4 do presente captulo.
3 HISTRICO DAS POLTICAS DE URBANIZAO DE FAVELAS NO MUNICPIO DO
RIO DE JANEIRO
A cidade do Rio de Janeiro amplamente identificada com a existncia de grandes contingentes populacionais morando em favelas. A maior parte dos autores que buscaram reconstituir
sua histria vincula o surgimento das favelas s campanhas sanitaristas do final do sculo XIX,
assim como s reformas urbanas promovidas pelo prefeito Pereira Passos, entre 1902 e 1906,
que provocaram a destruio massiva dos cortios existentes no centro do Rio (ABREU,
2008; VALLADARES, 2005). Segundo Abreu, a partir desses acontecimentos, os morros
situados no centro como Santo Antnio, Providncia e So Carlos , que, at ento, eram
pouco habitados, passaram a ser rapidamente ocupados, dando origem a favelas.2
O termo favela tornou-se conhecido a partir da dcada de 1920, passando a designar
os aglomerados similares ao Morro da Providncia poca, conhecido como Morro da
Favella ,3 ou seja, conjuntos de casebres sem traado, arruamento ou acesso aos servios
pblicos, constitudos em terrenos pblicos ou privados, e que, ento, multiplicavam-se pela
cidade (ABREU, 1994).
Como mostram os dados dos censos demogrficos (tabela 1), a populao vivendo em
favelas apresentou crescimento acentuado na cidade desde 1950, quando o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) passou a considerar as reas de favelas como setores
censitrios especiais de aglomerados subnormais,4 at o ano 2000.
TABELA 1
Evoluo da populao total e residente em favelas, municpio do Rio de Janeiro (1950-2000)

Ano
1950
1960
1970
1980
1990
2000
Populao residente em setores especiais de

aglomerados subnormais (A)
169.305
335.063
554.277
718.210
977.768
1.092.783
Populao total
(B)
2.336.000
3.307.167
4.251.918
5.090.700
5.536.179
5.851.914
%
A/B
7,2
10,1
13,0
14,1
17,7
18,7
Fonte: IBGE, censos demogrficos, 1950-2000.

2. Embora haja evidncias relacionando o surgimento das favelas da rea central da cidade com a campanha de demolio dos cortios, ainda h lacunas importantes sobre as origens histricas do conjunto das favelas da cidade. Veja-se Silva (2005), Campos (2007), Moura (2006), Mattos (2004) e Valladares (2000).
3. Para a histria do Morro da Favella, ver Valladares (2000).
4. O setor especial de aglomerado subnormal definido como o conjunto constitudo por um mnimo de 51 domiclios, ocupando ou tendo ocupado,
at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou particular), dispostos, em geral, de forma desordenada e densa, e carentes, em sua
maioria, de servios pblicos essenciais (IBGE, 2010).
716
Como ser visto a seguir, as polticas governamentais voltadas para as favelas, dos anos
1930 at a dcada de 1990, ora penderam para a ideia de remoo total deste tipo de assentamento e construo de novas habitaes em outros stios, ora para a urbanizao das favelas, ou
seja, sua reestruturao fsica dentro do mesmo stio, ambas de acordo com a opinio de que as
mudanas fsicas poderiam influenciar processos de mudana da condio social dos favelados.5
3.1 A ambiguidade dos programas entre 1930-1994
A primeira poltica governamental direcionada s favelas surgiu na dcada de 1930, sob a
influncia do Plano Agache, voltado para a remodelao urbana do Rio de Janeiro, ento
Distrito Federal. O plano preconizava a remoo das favelas, liberao de seus terrenos para
moradias das classes mdias e transferncia da populao favelada para vilas jardins operrias (ABREU, 2008). Tais intervenes do Plano Agache no foram implementadas, mas
ele permaneceu como um trabalho de referncia e, em 1937, influenciou a elaborao do
Cdigo de Obras da cidade (Decreto no 6.000), que proibiu a construo de novas favelas,
assim como a realizao de melhorias nas favelas j consolidadas. Entretanto, a despeito do
peso legal, o Cdigo de Obras no se traduziu em um programa governamental de remoo
de favelas (BRASIL, 2003). As remoes ocorriam, contudo, por fora de aes judiciais de
reintegrao de posse de terrenos privados ocupados por favelas.
Entre 1930 e 1962, grosso modo, as polticas governamentais para as favelas foram marcadas pela ambiguidade, ora pendendo para o apoio formal s remoes, ora para intervenes pontuais em obras de melhorias das favelas. Essa ambiguidade da ao governamental
para as favelas refletia o tratamento clientelista dos polticos locais para com os moradores
das favelas, os quais dirigiam aos polticos suas reivindicaes de melhorias, seja para a
instalao de caixas de gua, seja para o apoio contra as remoes judiciais (SILVA, 2005).
O programa dos Parques Proletrios Provisrios, lanado em 1941 pela prefeitura da
cidade, por exemplo, previa a transferncia dos favelados para abrigos provisrios, enquanto
seriam construdas novas habitaes, de alvenaria, nas prprias favelas. Entre 1941 e 1944,
foram construdos trs parques Proletrios (Gvea, Caju e Praia do Pinto), que realocaram de
sete a oito mil pessoas. O programa dos parques proletrios, entretanto, no foi adiante, e os
abrigos provisrios tornaram-se permanentes, sendo posteriormente transformados em favelas.
A Igreja Catlica desempenhou papel importante no desenho das polticas pblicas para
as favelas a partir dos anos 1940. Em 1947, foi criada a Fundao Leo XIII, uma parceria
da prefeitura com a Arquidiocese do Rio de Janeiro, que atuou em 34 favelas da cidade, entre
1947 e 1954, principalmente por meio da criao de Centros de Ao Social (CARDOSO et
al., 2007b). Em 1955, foi fundada a Cruzada So Sebastio, outra iniciativa da Arquidiocese
do Rio de Janeiro, que atuou em 12 favelas e construiu um conjunto habitacional no Leblon
para os moradores removidos da antiga favela da Praia do Pinto, alm de apoiar a luta contra a
5. Deve-se ter em conta que, mesmo as polticas de urbanizao de favelas, em geral, levam remoo e relocalizao de parte da populao, o
que necessrio para viabilizar as prprias obras de urbanizao. Para uma discusso dos modelos de urbanizao de favelas, ver Cardoso (2007a).
717
remoo de algumas favelas da cidade (Borel, Esqueleto e Santa Marta).6 As ideias da Cruzada
So Sebastio so apontadas como precursoras da atual poltica de urbanizao de favelas, j
que pregavam a integrao dos favelados com o bairro, a educao social e a participao
comunitria dos favelados, elementos presentes nos programas posteriores de urbanizao de
favelas (SILVA, 2005; VALLADARES, 2005).
As polticas pblicas voltadas para melhorias nas favelas foram enfraquecidas a partir
de 1962, quando o governo iniciou um programa efetivo de remoes de favelas. As remoes
seriam viabilizadas pela construo de grandes conjuntos habitacionais na periferia da cidade
pela recm-criada Companhia de Habitao Popular (Cohab, posteriormente Cehab),
que, a partir de 1964, seria financiada pelo Banco Nacional da Habitao (BNH). Durante
o perodo 1962-1974, a Cohab produziu 36 conjuntos habitacionais, removeu 80 favelas
e 139 mil habitantes. Os conjuntos habitacionais tambm serviram para abrigar os flagelados
das grandes enchentes dos anos 1966-1967 (VALLADARES, 1980). No entanto, mesmo
durante o perodo de vigncia do programa de remoes de favelas, houve experincias pontuais de urbanizao. Em 1968, o governo estadual criou a Companhia de Desenvolvimento
das Comunidades (Codesco), por meio da qual realizou a urbanizao de trs favelas (Mata
Machado, Brs de Pina e Morro Unio).7
A poltica de remoes sofreu crticas contundentes, que enfatizavam a hiptese perversa
de aumento da populao das favelas, antes da remoo, com vistas a adquirir o direito
nova habitao para, posteriormente, vender/ceder esses direitos sobre a casa/apartamento no
conjunto e retornar favela. Outras crticas enfatizaram o fato de os conjuntos no possurem
infraestrutura e terem sido construdos em reas distantes dos locais de trabalho e de difcil
acesso aos transportes e servios pblicos.
As crticas ao programa de remoes levaram a que, no final da dcada de 1970, as
polticas governamentais retomassem as iniciativas voltadas para a urbanizao de favelas, em
detrimento da opo de remoo.8 Em 1979, o governo federal lanou o Programa de Erradicao de Favelas (Promorar), que, no Rio de Janeiro, empreendeu a urbanizao de parte
significativa do conjunto de favelas da Mar, com o Projeto Rio.
Ao longo dos anos 1980, foram os governos locais que adquiriram grande experincia
em urbanizao de favelas, por meio de iniciativas diversas.9 O governo estadual desenvolveu
duas experincias-piloto de urbanizao favelas do Cantagalo e Pavo-Pavozinho estabelecendo bases de uma metodologia e interveno que seria aperfeioada nos anos seguintes
6. Segundo Valladares (2005), as duas organizaes da Igreja eram bastante distintas, sendo a Fundao Leo XIII dirigida pela ala conservadora e
tendo sua atuao centralizada em aes de educao e sade, alm de centros de ao social. Por sua vez, a Cruzada So Sebastio era dirigida
pela ala progressista da Igreja, na figura de Dom Hlder Cmara, e sua atuao teria sido precursora da atual poltica de urbanizao de favelas,
sendo responsvel por uma grande campanha em defesa das favelas do Rio de Janeiro, atuando na proviso de moradias novas e equipamentos
de infraestrutura.
7. A urbanizao da favela de Brs de Pina tornou-se emblemtica, visto que contou com alto grau de participao popular, realizando o remanejamento de todas as moradias da favela, a fim de possibilitar a redefinio dos lotes e das ruas segundo padres mnimos (BLANK, 1979).
8. Remoes pontuais, entretanto, continuaram a existir (CARDOSO, 2007a).
9. Situao que permanece at a atualidade, uma vez que o PAC apoia-se tecnicamente na experincia de governos locais, responsveis pela
execuo das intervenes.
718
(CARDOSO e ARAJO, 2007c, p. 280).10 Alm disso, em 1982, o governo estadual lanou
o Programa Cada Famlia, Um Lote, que pretendia dar ttulos de propriedade aos moradores
de favela por meio de contratos de compra e venda com a Cehab. As agncias estaduais
ligadas infraestrutura (saneamento e energia eltrica) criaram programas especficos para as
favelas: o Proface, programa de favelas da Companhia Estadual de guas e Esgotos (Cedae),
que pretendia levar redes de gua e esgoto para as favelas; e o Programa Uma Luz na Escurido, da Light, distribuidora de energia eltrica. Paralelamente, a prefeitura da cidade, por
meio da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Social (SMDS), desde o incio dos anos
1980, vinha atuando em diversas favelas com o Projeto Mutiro, o qual abrangia obras de
pavimentao, infraestrutura, pequenas contenes, construo de creches e centros comunitrios, tendo atuado em 220 favelas at 1989.
Aps a aprovao do Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro, em 1992,
(Rio de Janeiro, 1992) criou-se um novo ambiente institucional para o desenvolvimento das
polticas de urbanizao de favelas. Um dos principais desdobramentos desse novo marco
institucional foi o Programa Favela-Bairro.
3.2 O Programa Favela-Bairro: 1994 a 2004
Dada a continuidade do programa ao longo do tempo, a unidade de discurso que agregou em
torno de si e a dimenso de suas iniciativas, o Programa Favela-Bairro marca um momento
nas polticas voltadas aos assentamentos precrios, com forte coeso em torno da urbanizao
das favelas. O programa foi desenvolvido, at o momento, em trs etapas, a primeira, no perodo 1994-2000, e a segunda, no perodo 2001-2004. Atualmente o programa encontra-se
em sua terceira fase (Favela-Bairro 3).
O Favela-Bairro surgiu no mbito da prefeitura municipal como uma nova poltica para
as favelas, em substituio ao Projeto Mutiro (CARDOSO e ARAJO, 2007c). O programa
foi financiado pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) com contrapartida
da prefeitura, e objetivava complementar ou construir a estrutura urbana principal (saneamento e democratizao de acessos) e oferecer condies ambientais de leitura da favela como
bairro da cidade (Decreto no 14.332/1994). O programa era voltado principalmente para
a recuperao de reas, por meio da implantao de infraestrutura e equipamentos pblicos,
mas pretendia intervir o mnimo possvel nos domiclios construdos na favela. No escopo do
contrato assinado com o BID, o Favela-Bairro inclua aes de desenvolvimento sociocomunitrio, educao sanitria e ambiental, gerao de trabalho e renda, regularizao urbanstica
e fundiria e reforo institucional das agncias executoras.
Os projetos da primeira fase do programa foram contratados por concurso pblico pelo
Departamento do Rio de Janeiro do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB-RJ), e a seleo das
10. Esta metodologia baseava-se nos seguintes elementos: i) concentrar a interveno em obras de infraestrutura, deixando as melhorias habitacionais por conta dos moradores; ii) minorar o problema da acessibilidade com uma via de circulao interna de dimenses adequadas para o trnsito
de veculos e distribuio dos troncos principais de infraestrutura; iii) criar alternativas de transporte de lixo e de passageiros nos casos de topografia
difcil (por exemplo, o plano inclinado na favela do Pavo-Pavozinho); e iv) criar equipamentos sociais e de lazer na rea da favela.
719
reas dependia de alguns critrios, sendo o tamanho populacional o principal deles, limitado
a favelas entre 500 e 2.500 domiclios. Aps a seleo das reas, as favelas contempladas foram
declaradas reas de Especial Interesse Social, por meio de decreto municipal. A partir de
1997, o programa se desdobrou em dois outros, o Bairrinho (at 500 domiclios) e o Grandes
Favelas (mais de 2.500 domiclios), visando contemplar as favelas excludas do Favela-Bairro
em sua formulao inicial.
O Favela-Bairro no previa a construo de novas unidades habitacionais, exceto nos casos
de remanejamento. Na primeira fase, a taxa de reassentamento do programa foi de 5% dos
domiclios, e as famlias receberam casas construdas na prpria favela ou indenizao por benfeitorias. O programa tinha como eixo central a realizao de obras de infraestrutura, com a
abertura de acessos e a criao de vias de circulao interna, a realizao de obras de saneamento,
a eliminao das reas de risco e a construo de equipamentos pblicos, como creches, quadras
esportivas e praas. Nesta fase do programa, no havia exigncia de regularizao urbanstica e
fundiria. Entre 1994 e 2000, o programa beneficiou 117 favelas e 676 mil habitantes.
A segunda fase do programa, entre 2001 e 2004, foi formalizada em um novo contrato
com o BID e teve seu escopo ampliado para dotar os assentamentos de infraestrutura urbana
e servios sociais bsicos, regulariz-los e integr-los cidade, proporcionando o desenvolvimento de suas crianas e adolescentes, e a gerao de oportunidades de trabalho e renda
(CAVALLIERI, apud CARDOSO e ARAJO, 2007c). Foi ampliado o limite de reassentamentos para 8% dos domiclios e foi introduzida a elaborao de Planos de Ao Social Integrada (Pasi), sob a responsabilidade de trs secretarias municipais (Desenvolvimento Social,
Trabalho e Habitao), que deveriam ser aprovados pelas respectivas comunidades em assembleias dos moradores e orientariam a definio das aes dos componentes de urbanizao
integrada, ateno s crianas e adolescentes e gerao de trabalho e renda. A segunda fase do
Favela-Bairro previa atingir 92 favelas e 255 mil habitantes.
Partindo desse pano de fundo histrico, a seguir sero caracterizadas as favelas do Complexo do Alemo, assim como ser examinado em que medida elas foram beneficiadas por
alguns programas governamentais ao longo das ltimas dcadas.
4 O CASO DO COMPLEXO DO ALEMO
De acordo com as informaes disponveis, a rea hoje designada como Complexo do Alemo
comeou a ser ocupada na dcada de 1920, a partir de loteamentos sucessivos e irregulares de
uma antiga fazenda.11 A ocupao da parte hoje conhecida como Morro do Alemo teria se
originado por volta de 1930, a partir do loteamento das terras do Sr. Leonardo, que, por falar
uma lngua estranha, ficou conhecido como Alemo, dando origem ao nome do morro.12 No
loteamento do Morro do Alemo, cobrava-se aluguel dos terrenos e das casas j construdas
11. A Fazenda Camarinha, da famlia Veiga, teria sido objeto de ao de parcelamento em 1933, da originando os ttulos de propriedade da rea
(Rio de Janeiro, 1983).
12. Tratava-se do Sr. Leonard Kacsmarkiewiez, de nacionalidade polonesa (Rio de Janeiro, 2004).
720
(RIO DE JANEIRO, 1983). A favela Joaquim de Queirz (conhecida como Grota) teve
origem similar, em rea que servia criao de gado e que foi arrendada e alugada em 1928
(RIO DE JANEIRO, s/d). As favelas Morro da Baiana (1961) e Morro das Palmeiras (1977)
tambm tiveram origem em loteamentos irregulares. Por sua vez, a favela Parque Alvorada
(1982) teve origem em invaso, assim como a parte baixa do Morro da Baiana, e a parte baixa
do Morro do Alemo (RIO DE JANEIRO, 1983).13
Portanto, a maior parte das favelas do Complexo do Alemo se originou em reas
particulares, a partir de loteamentos informais que cresceram desordenadamente. A tabela 2
resume algumas informaes a respeito das favelas que fazem parte do Complexo. Note-se que,
em geral, as favelas so conhecidas por nomes distintos pelos rgos de administrao pblica
e pela comunidade.
TABELA 2
Comunidades do Complexo do Alemo, por ano de ocupao e populao total (2000)

Nome da comunidade
Subreas ou outros nomes, de acordo com os moradores
Grota
Joaquim de Queirz
Morro do Pianc
Nova Braslia
Populao no ano
2000
1928
11.092
1941
1.606
1942
15.428
Itarar
1946
2.278
Morro do Adeus
1951
1.301
1951
10.468
1961
2.853
Morro do Alemo
Ap e Capo, Loteamento
Ano de ocupao
Esperana / Pedra do Sapo
Morro da Baiana
Morro das Palmeiras
Te Contei, Morro
1977
2.137
Mouro Filho
Reservatrio de Ramos, Conjuntos da Coca-Cola
1979
1.174
Parque Alvorada
Cruzeiro, Sabino e Coqueiro
1982
6.990
Vila Matinha
Morro dos Mineiros, Canitar
944
Fonte: Sistema de Assentamentos de Baixa Renda (Sabren) e IBGE.
O conjunto de favelas do Complexo do Alemo tornou-se uma regio administrativa da

cidade e tambm um bairro, em 1993, com a edio da Lei no 2.055. At ento, cada favela
do Complexo pertencia a um dos bairros hoje limtrofes, como Olaria, Ramos, Bonsucesso,
Inhama e Higienpolis.
Essas favelas foram construdas sobre a Serra da Misericrdia. Devido ocupao
humana, atualmente, a cobertura vegetal da Serra encontra-se quase totalmente destruda.
Segundo dados do Instituto Pereira Passos (IPP), o Complexo abrange uma rea de 186
hectares e a populao residente estimada em cerca de 100 mil pessoas. A densidade demogrfica mdia seis vezes superior mdia do municpio do Rio de Janeiro, com variaes
entre 100 e 1.000 hab./ha. Considerando-se que tambm h predomnio de domiclios tipo
casa (estimado em 94%), possvel construir um quadro de forte adensamento de moradias
no Complexo do Alemo.
13. O histrico das favelas baseia-se em fontes diversas que, por sua vez, tiveram como fonte primria entrevistas com moradores (ver Rio de Janeiro, 1983, s/d).
721
FIGURA 1
Mapa das comunidades do Complexo do Alemo
Fonte: IPP, Prefeitura do Rio de Janeiro, Armazm de Dados.
A regio j foi uma importante rea industrial, mas, ao longo dos anos, particularmente
depois do fim de 1990, houve uma desindustrializao do entorno do Complexo, com o
fechamento de empresas, o que contribuiu para o processo de empobrecimento local. Muito
mais do que um processo de relocalizao econmica, a desindustrializao foi marcada pela fuga
de empresas de uma rea conflagrada em territrio que passou a ser dominado por organizaes
que controlam o trfico de drogas. Com isso, a atividade econmica legal da regio se resume a
pequenos estabelecimentos, sendo a maioria do segmento do comrcio e servios.14
Em 2000, o Complexo do Alemo foi classificado como uma das regies mais pobres
do Rio de Janeiro, com ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) de 0,711, o mais baixo
no ranking dos bairros da cidade. As creches, escolas e postos de sade esto presentes em
nmero muito reduzido, enquanto outros equipamentos sociais para atividades de cultura,
esporte e lazer so praticamente inexistentes. Tal posio desfavorvel igualmente reforada
pelo ndice de Desenvolvimento Social (IDS) de 0,474, o que situa o Complexo do Alemo
14. Segundo dados do censo empresarial, feito com recursos do PAC para a rea da interveno do governo do estado, 92,3% dos estabelecimentos so informais. Com relao ao tipo de negcio, 16,4% so bares, 15,8%, empresas de alimentos, 14,9%, empresas de tratamento de beleza,
5,3%,confeces, e 3,5%, do ramo de transporte de passageiros.
722
na posio de 149o dentre os 158 bairros cariocas.15 No interior do Complexo do Alemo, o

IDS varia de um mnimo de 0,404 a um mximo de 0,525, com valor mdio de 0,474, como
se pode ver na figura 2.
FIGURA 2
IDS em favelas do Complexo do Alemo
Fonte: IPP, Prefeitura do Rio de Janeiro, Armazm de Dados.
4.1 Intervenes urbansticas anteriores ao PAC

As primeiras intervenes governamentais para prover melhorias nas favelas do que hoje
designado por Complexo do Alemo vieram com a instalao de bicas dgua. Em 1964, o
governo Lacerda promoveu a canalizao e instalao de novas bicas (os ento chamados canos
do Lacerda), que deram origem a uma precria rede de distribuio de gua. At o final daquele
governo, a Fundao Leo XIII era a responsvel pela manuteno das bombas de recalque e
das redes de distribuio. Este servio era gratuito e a Cedae no cobrava pelo fornecimento de
15. O IDS um indicador composto elaborado pela Prefeitura do Rio de Janeiro, relevante para retratar a situao de um bairro como o Complexo,
pois abrange dimenses como acesso a saneamento bsico e qualidade habitacional, alm do grau de escolaridade e da disponibilidade de renda,
dimenses estas que tambm compem o IDH, juntamente com a expectativa de vida ao nascer.
723
gua. Posteriormente, as associaes de moradores passaram a executar a manuteno da rede

e a cobrar uma taxa mensal pelo servio. As associaes, ento, trataram de aumentar a rede e
passaram a ter a distribuio de gua como sua funo bsica (RIO DE JANEIRO, 1983).
Na dcada de 1980, durante o governo Brizola, as favelas do Complexo receberam obras do
Programade Favelas daCedae (Proface), destinado a melhorias na rede de distribuio de guas e
implantao de uma rede coletora de esgotos (COELHO, 2008). Alm disso, foram construdas
escolas de ensino fundamental e mdio dentro da rea do complexo (CIEP e Brizolinha).
No final dos anos 1990, por meio do Programa de Saneamento para Populaes de
Baixa Renda (Pr-Sanear), o Complexo recebeu novas obras de saneamento, visando aumentar as redes de gua e esgotos, porm, desta vez, em sistema condominial, definindo trs
subsistemas dentro da comunidade (RIO DE JANEIRO, 2004). O Pr-Sanear, de iniciativa
do governo federal, com recursos do Banco Mundial e em parceria com a Caixa, era operado
pela Cedae e objetivava a utilizao de tecnologias de baixo custo em projetos estruturados
com a participao da comunidade. Porm a organizao das comunidades em sistemas
condominiais para a manuteno das redes no funcionou, devendo-se ter em conta que
a necessidade de acesso a reas privadas para a realizao de trabalhos de manuteno dos
sistemas foi um complicador.
Embora nenhuma favela do Complexo tenha sido beneficiada pelo Favela-Bairro, a rea
foi contemplada, na segunda fase do programa, com recursos para a realizao de um plano
urbanstico, que gerou a produo de um estudo detalhado e propostas para intervenes urbanas. O Plano de Desenvolvimento Urbanstico do Complexo do Morro do Alemo, finalizado
em 2004, previa a diviso do Complexo em subreas, que comporiam uma ordem espacial
hierrquica, expressa em quatro nveis, organizadas em torno de centros, nos quais seriam
implantados equipamentos de uso coletivo.16 O plano tinha como objetivo alcanar as maiores
densidades populacionais nas proximidades dos centros e equipamentos, facilitando o acesso a
estes por transportes integrados. Pretendia-se aproveitar o alinhamento ao longo dos vales para
configurar um sistema virio que pudesse funcionar igualmente como drenagem pluvial e sanitria. O plano tambm previa a constituio do Parque Municipal da Serra da Misericrdia,
que seria uma nova rea ecolgico-ambiental para toda a cidade do Rio de Janeiro.
Tal plano seria desenvolvido gradualmente, em etapas quadrienais, que seriam cumpridas em um prazo de 20 anos. A primeira etapa previa o estabelecimento dos marcos legais
para viabilizar o projeto, tais como a criao da rea de Especial Interesse Social do Complexo
do Alemo, para fins de urbanizao e regularizao fundiria (por meio da Lei Municipal no
4.453/2006), e a criao do Parque Municipal da Serra da Misericrdia (Decreto Municipal
16. Seriam criadas zonas de interveno urbana, subdivididas em unidades de planejamento urbano (UPU), compostas por setores urbanos
e, finalmente, grupos dentro de cada setor. Nos setores, UPUs e zonas, haveria centros tambm hierrquicos, contando cada um com um determinado rol de equipamentos (escolas, postos de sade, hospitais etc.), sendo os de uso mais abrangente nos centros setoriais e os de uso mais
seletivo nos centros zonais.
724
no 27.469/2006).17 Ainda nesta fase, deveriam ser executadas as obras destinadas execuo
do binrio virio principal do complexo, no fundo do vale que corta toda a rea (interligando
a rua Joaquim de Queirz e a rua Canitr), que serviria para a introduo de uma linha de
nibus que atendesse a todo o complexo. Alm disso, seriam construdos os equipamentos
previstos para um dos centros setoriais (RIO DE JANEIRO, 2004).18
4.2 O problema a ser enfrentado por meio da interveno

sociourbanstica no Complexo do Alemo19
A interveno do PAC na rea do Complexo do Alemo tem como desafio mudar a situao
deste bairro segregado do restante da cidade, com populao sem garantias para o exerccio da
cidadania e exposta a riscos sociais e ambientais. A rea foi construda e se desenvolveu como
bairro sem o acompanhamento do Estado, gerando um territrio marginalizado espacialmente, cuja constituio profundamente diferenciada do seu entorno. um bairro segregado tanto do ponto de vista das estruturas fsicas como das caractersticas socioeconmicas
de seus moradores.
A diferenciao do territrio do Complexo com relao ao seu entorno transparece, por
exemplo, em seu sistema virio, nisto que suas vias foram construdas, em grande parte, pela
prpria populao medida que as reas foram sendo ocupadas. O resultado um conjunto
de vias com caixas de rolamento de largura inferior necessria para dar vazo populao
ali residente e um emaranhado de becos e escadarias que, por suas caractersticas geomtricas,
impem restries mobilidade da populao. O sistema de transporte regular que atende a
populao perifrico, no h linhas que atravessem a rea ou tenham pontos finais dentro do
Complexo, onde funciona um sistema alternativo de vans e mototxis. Em pesquisa de opinio,
realizada em 2003 com moradores do Complexo do Alemo, estimou-se que cerca de 18% da
populao apontava carncias ou problemas de acesso como o principal problema do bairro.20
As redes de gua e esgotos implantadas na comunidade apoiaram-se no sistema virio
deficiente que, muitas vezes, no permite os recobrimentos definidos nas normas tcnicas.
As dinmicas de crescimento, tanto horizontal quanto vertical, aliadas ao precrio atendimento da Cedae para as comunidades de baixa renda, praticamente inviabilizaram os sistemas
implantados (RIO DE JANEIRO, 2004). Na prtica, no existe um sistema de drenagem
para o Complexo, h apenas um nico elemento significativo (as galerias da rua Joaquim de
17. O Decreto Municipal no 19.144/2000 j previa a criao da rea de Proteo Ambiental e Recuperao Urbana da Serra da Misericrdia.
18. Em dezembro de 2006, o Decreto no 27.471 aprovou o Plano de Desenvolvimento Urbanstico, estabelecendo normas para futuras intervenes
urbanas no Complexo.
19. Esta subseo descreve o problema conforme elaborado no modelo lgico da interveno sociourbanstica no Complexo do Alemo, objeto da
cooperao tcnica entre o Ipea e a Caixa.
20. Resultados da pesquisa apresentados no Plano de Desenvolvimento Urbanstico do Complexo do Morro do Alemo (RIO DE JANEIRO, 2004). Em
2002, segundo a pesquisa Origem e Destino, contratada pela Secretaria de Transportes do Governo do Rio de Janeiro, a viagem mdia no municpio
do Rio de Janeiro durava 35 minutos, enquanto a viagem mdia com origem no Complexo do Alemo durava 42 minutos.
725
Queirz, construdas nos anos 1980) e pequenas canaletas que atendem a situaes isoladas
(RIO DE JANEIRO, 2004). Em consequncia da precariedade das infraestruturas e do tipo
de ocupao, a populao est exposta a riscos ambientais, como o risco de deslizamento
e alagamento de suas casas. Outro agravante o tratamento inadequado dado ao lixo e ao
esgoto, que resulta em ambiente propcio proliferao de doenas de veiculao hdrica,
assim como a falta de ventilao e de iluminao das moradias tambm pode aumentar a
incidncia de doenas respiratrias.
O bairro tambm segregado devido a caractersticas especficas da populao que nele
habita. A populao que iniciou a ocupao j apresentava uma fragilidade socioeconmica,
explicitada pela falta de renda, que daria acesso a outro tipo de moradia mais digna. Essa
situao tambm no se alterou nas geraes seguintes, influenciadas por um ambiente social
desfavorvel e com ms condies de vida. Ou seja, morar em favelas como o Complexo do
Alemo refora as dificuldades de mobilidade social j existentes na sociedade em geral.
Paralelamente mudana na postura dos governos com relao s favelas ao longo da
histria (de remoo para urbanizao de favelas), a poltica habitacional destinada populao de menor poder aquisitivo tambm teve consequncias diretas no estmulo a esse tipo
de ocupao irregular do solo. Fundamentalmente, ela no foi capaz de ofertar alternativas
no mercado formal que anulassem os incentivos para novos moradores ocuparem terras e
construrem suas moradias em favelas. Por seu turno, a poltica especfica de urbanizao
de favelas nunca contou com recursos em montante suficiente de maneira a constituir uma
soluo definitiva para os problemas da precariedade dos domiclios e da ausncia de infraestrutura urbana das favelas.
As diretrizes da poltica dos governos que orientaram, em vrios momentos da histria,
as aes para remoo de favelas, influenciaram a percepo da falta de legitimidade desse
tipo de ocupao e reforam a atual insegurana na posse das moradias. A irregularidade
fundiria um dos desdobramentos mais claros da ausncia do Estado neste territrio. Na
atual interveno no Complexo do Alemo, a regularizao da posse dever acontecer concomitantemente ao reposicionamento do Estado no territrio, e isto tanto far com que as
comunidades passem a ter acesso aos benefcios da cidade formal, como possam ser cobradas
por seus deveres e obrigaes.
Cabe ainda esclarecer por que at agora a populao no se teria mobilizado e reivindicado seus direitos aos servios pblicos essenciais da mesma forma que os moradores de reas
com urbanizao formal. Uma possvel leitura, proveniente de entrevistas realizadas quando
da elaborao do modelo lgico, a de que, uma vez que o territrio foi ocupado da maneira
antes caracterizada, sem a presena do Estado, o domnio de grupos criminosos foi favorecido
e o aumento da violncia urbana foi propiciado. Estes fatos interferem no processo legtimo
de liderana e representao, inibindo a participao democrtica da populao e estigmatizando os moradores residentes na rea.
726
4.3 O Projeto de Interveno Sociourbanstica no Complexo do Alemo

As intervenes urbansticas em assentamentos precrios integrantes do PAC expressam
deciso do governo federal em colocar a urbanizao de favelas como poltica nacional e,
de acordo com a Secretaria Nacional de Habitao, consolidam componentes de experincias municipais bem-sucedidas neste campo, desenvolvidas desde a dcada de 1980. Neste
sentido, os Projetos Prioritrios de Investimentos (PPI) para intervenes em favelas, sob a
responsabilidade do Ministrio das Cidades, tm a finalidade de executar aes integradas de
habitao, saneamento e incluso social.
Em entrevista com representantes da Secretaria Nacional de Habitao, foi destacada a opo do governo federal por apoiar intervenes urbansticas em assentamentos
precrios de forma integrada, mesmo sendo as mais caras e difceis, pois articulam trs
componentes essenciais: o projeto urbanstico, abarcando obras de infraestrutura, circulao e habitao; a regularizao fundiria de reas informais; e o trabalho tcnico social,
que promove aes de desenvolvimento da populao beneficiria com vistas a favorecer
a sustentabilidade dos empreendimentos.
As aes de Apoio Urbanizao de Assentamentos Precrios, includas no PPI,
tm como objetivo a regularizao fundiria, segurana, salubridade e habitabilidade da
populao localizada em reas cujas condies presentes as tornam inadequadas moradia. A
composio dos investimentos deve respeitar normas que visam assegurar que a comunidade
beneficiada contar, ao final da interveno, com melhorias nos servios bsicos (gua,
esgoto, energia eltrica, unidades habitacionais com instalaes hidrulicas e sanitrias,
direitos de uso/propriedade do terreno, e riscos ambientais mitigados). Para tanto, exige-se
que 30% dos recursos alocados nos projetos sejam destinados a aes habitacionais,
tais como regularizao fundiria, aquisio ou edificao de unidades habitacionais,
recuperao ou melhoria de unidades habitacionais, e realizao de instalaes hidrulicosanitrias (BRASIL, s/d).
Assim, o objetivo geral da interveno em exame, de acordo com o modelo lgico elaborado, integrar o Complexo do Alemo cidade formal, melhorar as condies de habitabilidade, acesso e mobilidade, consolidando a presena do Estado com a oferta de servios
pblicos essenciais, o que est em consonncia com as diretrizes da Poltica Nacional de
Habitao e com os objetivos do Programa de Urbanizao, Regularizao Fundiria e Integrao de Assentamentos Precrios.
O projeto atual tambm guarda vnculos com o Plano de Desenvolvimento Urbanstico
do Complexo do Morro do Alemo, notadamente a subdiviso da rea em unidades de
planejamento urbano (UPUs). A grande diferena da proposta atual a criao de um
telefrico, em cujas estaes foi adaptada a ideia original de criao de novas centralidades,
prevista no Plano de Desenvolvimento Urbanstico. Por sua vez a proposta daquele plano de
adensamento populacional em unidades habitacionais a serem construdas no entorno dos
727
centros foi praticamente abandonada na atual interveno, concentrando-se as relocalizaes

em reas adjacentes ao Complexo. Outra diferena crtica na esfera dos transportes que,
no plano, estava previsto um sistema de nibus articulando as centralidades, conectando
o Complexo tambm ao metr. No projeto atual, a articulao acontece nas estaes, por
meio do telefrico, mas o sistema s conectado com a linha de trem. Com relao
implantao das mudanas sugeridas, o Plano de Desenvolvimento Urbanstico previa cinco
fases de quatro anos cada. Na interveno atual, as obras devem terminar em quatro anos,
no havendo, neste projeto, previso de continuidade, ainda que o trabalho tcnico-social
inclua a elaborao de um Plano de Desenvolvimento Sustentvel, que poder apontar
aes cuja execuo fique a cargo do poder pblico.21
Conforme manifestado nas entrevistas realizadas, a ideia do telefrico surgiu a partir
do exemplo colombiano, no qual o sistema foi implantado com sucesso em comunidades
similares s favelas do Rio de Janeiro, nas cidades de Bogot e Medelln. Nesta ltima,
o sistema conectado ao metr e serve para subir e descer as encostas ngremes onde se
localizam a Comuna 13 e Santo Domingo, cujas estaes ganharam equipamentos como
bibliotecas pblicas. No caso do Complexo do Alemo, o telefrico dever conectar seis
estaes, sendo uma na estao de Bonsucesso, do ramal Leopoldina da Supervia, com
as demais estaes situadas nos altos dos morros do Alemo, da Baiana, do Itarar, da
Fazendinha e Alvorada. A implantao do telefrico no Complexo dialoga com a questo
da segurana, medida que implanta equipamentos pblicos no alto dos morros e permite
o acesso a estes por vias carroveis.
O projeto do telefrico tambm envolve, como no caso colombiano, a construo de
obras de contedo simblico, ou seja, de alta qualidade arquitetnica e esttica, que permitem
realizar um projeto emblemtico, de re-significao do espao da favela. Conforme afirma
o arquiteto responsvel pela concepo do projeto:
Na favela temos que trabalhar com o conceito de mximo e no de mnimo. Nada de fazer o
mnimo. Mxima elaborao de qualidade do projeto, expressividade arquitetnica, qualidade
urbanstica e ambiental, durabilidade dos equipamentos, tudo que formos capazes de pensar para
criar uma cidade que vai ser vivida e no apenas para curar feridas, pois um corpo pleno, um
lugar desejvel de ser vivido, que voc ou eu podemos querer e nos imaginar que podemos viver
l dentro. uma promessa de cidade para todos, no s para os favelados, para qualquer um.22
Com efeito, segundo os formuladores do projeto, o telefrico apontado como um

equipamento para toda a cidade, dotado de grande potencial turstico.
21. As continuidades podem vir a ser propostas no mbito do PAC 2.

22. Entrevista com Jorge Juregui, arquiteto contratado pelo Consrcio Rio Melhor, realizada em 10/12/2009.
728
QUADRO 1
Componentes do projeto no Complexo do Alemo
OBRAS R$ 793,7 milhes (95,9% dos recursos do projeto):

Construo do telefrico, cuja linha ter 3,4 km e seis estaes integradas ao transporte ferrovirio, com capacidade para transportar cerca de 30 mil pessoas por dia.
Realizao de obras virias (pavimentao de vias carroveis, escadarias e vielas).
Abertura de espao, com a remoo dos domiclios de 2.785 famlias (destas, 42%
optaram pela assistncia para aquisio de unidades habitacionais, 25% foram indenizadas
e 33% fizeram a opo pelas novas unidades habitacionais).
Construo de 920 unidades habitacionais para famlias realocadas.
Recuperao e melhoria de 5.600 unidades habitacionais, inclusive de instalao
hidrulico-sanitria. Expanso da infraestrutura e servios urbanos: abastecimento de
gua, esgotamento sanitrio, rede de energia e iluminao pblica, drenagem pluvial e
instalao de 1.590 contentores de resduos slidos.
Realizao de obras de proteo, conteno e estabilizao do solo, e de recuperao
de cobertura vegetal.
Construo de diversos equipamentos sociais: duas creches, uma escola de ensino
mdio, duas bibliotecas, quadras de esporte, um estdio de som e vdeo, uma oficina de
dana e artes cnicas, uma unidade de pronto-atendimento, um centro de apoio psiquitrico,
dois postos de sade e sete centros de apoio comunitrio.
REGULARIZAO FUNDIRIA R$ 11,4 milhes (1,4% dos recursos do projeto):
Cadastramento de imveis para a instruo de processos de regularizao de 27.324
domiclios.
TRABALHO TCNICO-SOCIAL R$ 22,6 milhes (2,7% dos recursos do projeto):
Apoio realocao de 2.785 famlias.
Realizao de atividades de informao sobre a obra e seus impactos.
Realizao de censo domiciliar e empresarial.
Mobilizao comunitria.
Realizao de atividades de educao ambiental, sanitria e patrimonial.
Capacitao profissional de moradores do Complexo do Alemo.
Gerao de trabalho e renda (durante o projeto, empregos gerados na obra e em
atividades de regularizao fundiria e no perodo ps-projeto, ou em equipamentos
sociais implantados).
Fonte: Quadros de composio do investimento (QCI) fornecidos pelo governo do estado e pela prefeitura municipal do Rio de Janeiro.
Adaptao: equipe Ipea/Caixa.
729
O conjunto das obras em curso no Complexo do Alemo de grande escala. Envolve

aes de implantao e melhoria de infraestruturas (obras virias, saneamento bsico, eletricidade e iluminao), habitao (aquisio e construo de unidades habitacionais, e indenizao de benfeitorias), proteo, conteno e estabilizao do solo e recuperao ambiental,
alm de vrios equipamentos sociais. O alcance da interveno dever ser avaliado no trmino
do projeto e mesmo em perodo posterior. At o momento, a taxa de reassentamento da obra
situa-se em torno de 10% dos domiclios, sendo que 1/3 destes receberam novas unidades
habitacionais construdas pelo projeto.
Outro componente do projeto a regularizao fundiria, que se desenvolve em paralelo
execuo das obras. Neste caso, abarca os custos relativos s atividades de cadastramento e
jurdico-administrativas necessrias para se chegar titulao das unidades habitacionais em
nome de seus ocupantes o que pode envolver a transferncia de propriedade ou a constituio de direito real sobre o imvel, mediante o uso de uma srie de institutos jurdicos e
urbansticos. As reas do Complexo do Alemo, em sua maioria, so reas particulares correspondentes a antigos projetos de loteamento que no foram efetivados, cujas reas foram
ocupadas. Por isso, o trabalho de regularizao deve envolver a elaborao de cadastro georreferenciado e a identificao da cadeia dominial e dos donos das benfeitorias. O resultado
final do trabalho de regularizao fundiria, a titulao por intermdio de qualquer que seja
o instrumento jurdico, entretanto, depende do trmite posterior dos processos no sistema
pblico e no sistema de registro cartorial.
O trabalho tcnico social outro item de execuo obrigatria, conforme disposto
pelo Ministrio das Cidades. Este trabalho envolve aes de participao, mobilizao e
organizao comunitria, educao sanitria e ambiental e atividades de gerao de trabalho
e renda, todas elas destinadas populao diretamente beneficiada. Para tanto, recomendada a aplicao, no trabalho tcnico social, de, no mnimo, 2,5% do valor de investimento
total. Este investimento deve iniciar quando da assinatura do contrato de repasse e deve se
estender por at seis meses aps a concluso das obras, podendo este prazo ser prorrogado
em mais trs meses.
A execuo das obras e servios includos nessas trs categorias deve ser concomitante, constituindo
o que se convencionou denominar de intervenes integradas em assentamentos precrios.
4.4 Contexto e impactos esperados do projeto
Segundo formuladores e implementadores, cujas entrevistas constituram insumo para a elaborao do modelo lgico, vrios so os impactos que podem decorrer do resultado final do
projeto no Complexo do Alemo. Podem ser citados como impactos positivos esperados: a
reduo do risco social; a ampliao da mobilidade social; a mudana da imagem negativa
dos moradores do Complexo do Alemo; o surgimento de novas lideranas e organizaes; a
diminuio da violncia; o aumento do convvio de moradores e no moradores das comunidades; e o desenvolvimento de novas atividades econmicas com a construo de novas vias
de acesso. Outro impacto que pode beneficiar comunidades em situao similar o efeito
730
demonstrao da viabilidade de intervenes em grandes favelas. Contudo, importante ressaltar que, apesar de constiturem efeitos que podem estar diretamente associados ao projeto,
outros fatores concorrem para tais impactos.
Merece ser salientado que o Projeto de Interveno Sociourbanstica no Complexo do
Alemo foi concebido em um momento poltico de discusso sobre os principais entraves
ao investimento pblico no pas. Nesse contexto, o governo federal elaborou diretrizes
com o objetivo de facilitar os procedimentos burocrticos que impactam na concretizao
dos investimentos pblicos. As obras do Complexo do Alemo vm se beneficiando de
algumas dessas medidas, tais como a gesto diferenciada de obras do PAC e a Lei Federal
no 11.977/2009 (mais conhecida como a lei que institui o Programa Minha Casa Minha
Vida), que, dentre outras decises, dispe sobre a regularizao fundiria de assentamentos
localizados em reas urbanas destinadas, principalmente, s famlias de baixa renda. Uma
terceira medida apontada como facilitadora na realizao do projeto a evoluo na Instruo
Normativa no 27/2007, do Ministrio das Cidades, no que diz respeito aos objetivos do
trabalho tcnico-social.
Em contraposio, a realidade do Complexo do Alemo, enquanto rea dominada por
faces criminosas, impe alguns limites para a realizao das obras e apontada como um
fator desfavorvel interveno. Por sua vez, a rapidez, benfica no que se refere aos procedimentos burocrticos, mostrou-se prejudicial no que tange elaborao do projeto, uma
vez que uma falha apontada foi o fato de o projeto no ter sido amplamente discutido junto
comunidade, criando-se, em tese, outro entrave para sua realizao, embora a fluidez das
obras denote o apoio das lideranas locais.
Como j mencionado, as obras do Complexo do Alemo so de responsabilidade conjunta do governo do estado e da prefeitura do Rio de Janeiro, embora grande parte das
intervenes esteja sob a responsabilidade estadual. notrio que j havia afinidade entre o
governo federal e a administrao estadual, mas o contexto favorvel envolvendo as relaes
entre o governo do estado e a prefeitura municipal estabeleceu-se somente aps as eleies
municipais de 2008.
Da mesma forma como a Unio, o estado do Rio de Janeiro elaborou medidas que
contriburam para uma melhor fluidez das obras, no Complexo do Alemo e em outras
favelas da cidade. Uma das medidas foi o Decreto Estadual no 41.148/2008, que estabeleceu
parmetros para a avaliao das moradias das famlias que precisam ser realocadas por conta
da interveno fsica do projeto, parmetros utilizados tambm pela prefeitura. O decreto
possibilitou maior agilidade nas negociaes com os moradores atingidos, embora, no caso
de desapropriaes dos imveis que, alm de residenciais, eram tambm utilizados como estabelecimentos comerciais, a negociao no se tenha beneficiado desta facilitao, visto que o
decreto no previa valores para imveis comerciais. Outra medida adotada pelo governo do
estado foi a Lei Complementar no 131/2009 que, assim como a Lei Federal no 11.977/2009,
regulamentou a regularizao fundiria em imveis de interesse social, ampliando o acesso das
famlias de baixa renda terra urbanizada. A Lei Complementar no 131/2009 prev a concesso, com mais agilidade, de ttulos de propriedade a quem tem renda de at cinco salrios
mnimos e no seja proprietrio de outro imvel.
731
Os projetos de urbanizao, regularizao fundiria e integrao de assentamentos precrios
contribuem para a soluo dos problemas gerados pelas situaes de dualidade da urbanizao das metrpoles brasileiras, marcada pela diferenciao de reas formais e informais,
includas e excludas, providas e no providas de servios.
Em termos sociais, o novo posicionamento do Estado nos territrios irregulares passa a
tornar possvel a incluso dos moradores nas cidades, antes vtimas de forte estigma social e
alvo de discriminao, inclusive no mercado de trabalho, legitimando sua cidadania.
Em termos econmicos, a segurana e o reconhecimento advindos da formalizao da
posse permitem que o capital representado pela moradia alavanque o desenvolvimento das
famlias e a capacidade de desenvolvimento da economia local.23
Nesse sentido, o PAC foi inovador ao elevar a urbanizao de favelas antes considerado
um programa habitacional alternativo condio de poltica do Estado brasileiro em
mbito nacional, aproveitando-se das experincias acumuladas.
Para viabilizar os resultados esperados e garantir a sustentabilidade da interveno
sociourbanstica no Complexo do Alemo, vrias aes complementares, relativas operao
dos equipamentos sociais que esto sendo construdos, devero ser assumidas pelos rgos
responsveis, tanto no governo do estado quanto na prefeitura.
Apesar das inovaes institucionais, problemas de gesto so enfrentados em cada esfera
de governo, internamente e entre as diferentes esferas. No mbito municipal, cita-se como
fator favorvel o fato de que a interveno est concentrada na Secretaria Municipal de Habitao. No caso do governo estadual, as intervenes fsicas esto concentradas na Secretaria de
Obras. Contudo, o estado responsvel por diversos servios e equipamentos instalados com
o projeto, por isso, o funcionamento destes distribudo em secretarias especficas, tais como:
Educao, Sade, Assistncia Social e Segurana. Para que no haja prejuzo nos resultados
esperados, segundo fontes estaduais, est sendo pactuada a sustentabilidade dessas intervenes, assim como a criao de um comit entre as secretarias estaduais.
O trabalho tcnico-social previu, ainda, a constituio de um comit reunindo representantes das comunidades e dos governos, com o objetivo de dar andamento s aes cuja
definio cabe ao Plano de Desenvolvimento Sustentvel.
Conforme exposto ao longo deste captulo, a interveno no Complexo do Alemo
reconhecida como um projeto emblemtico entre as aes de urbanizao de assentamentos
precrios de iniciativa compartilhada entre governo federal, administraes estaduais e municipais. Constitui, portanto, excelente oportunidade de construir um instrumento de avaliao de
resultados e impactos de polticas pblicas, desafio proposto na parceria entre o Ipea e a Caixa.
23. O capital imobilizado pode converter-se em capital mobilizvel ao servir como garantia para a tomada de financiamentos, por exemplo.
Contudo, na concepo de De Soto (2001), a regularizao fundiria transformaria capital morto em capital vivo.
732
A aplicao desta metodologia de avaliao da interveno no Complexo do Alemo, bem

como sua replicao em outras obras do PAC, fortalecer a cultura de avaliao da execuo das
intervenes e, com isso, possibilitar maior transparncia na aplicao de recursos pblicos,
contribuindo para a melhoria da eficincia, eficcia e efetividade das polticas governamentais.
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734
captulo 28
A Volatilidade de renda e a cobertura do Programa Bolsa Famlia*
1 apresentao
O Programa Bolsa Famlia (PBF) foi criado em 2003, no mbito da iniciativa Fome
Zero. Por diversas razes, o governo optou por no conferir ao PBF status de direito, mas
condicion-lo s possibilidades oramentrias. A Lei no 10.836, de 9 de janeiro de 2004,
que instituiu o programa, evidencia tal caracterstica ao declarar, em seu Artigo 6o, que o
Poder Executivo dever compatibilizar a quantidade de beneficirios do Programa Bolsa Famlia
com as dotaes oramentrias existentes.
Desse modo, o PBF um programa de oramento definido, no se constituindo em

um direito. A maior parte das transferncias de renda s pessoas fsicas no Brasil como
as aposentadorias, as penses, o seguro-desemprego e o tambm focalizado benefcio de
prestao continuada (BPC), previsto na Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas) so
programas de critrio definido e oramento varivel. Um trabalhador do setor formal, ao ficar
desempregado, no pode receber como resposta ao seu requerimento de seguro-desemprego
uma negativa baseada em restrio oramentria, tampouco uma recomendao de voltar
no prximo ano, caso ainda esteja desempregado. Se o trabalhador preenche os requisitos
definidos em lei, tem direito ao benefcio. Configura-se a obrigao do Estado em garantir
este direito, sob pena de condenao na justia.
Alm das transferncias monetrias s pessoas fsicas, outros gastos, como o pagamento
de juros, tambm apresentam critrios mais rgidos e definidos. Assim, a execuo de um
ttulo da dvida pblica na data de vencimento no pode ser contestada ou adiada por motivo
de escassez do oramento.
O contrrio desse tipo de encargo so os programas de oramento fixo e critrio varivel.
Um exemplo seria o asfaltamento de ruas. O oramento para asfaltar ruas definido, e se
no for suficiente para levar o asfalto at determinada casa, no h outra opo a no ser
esperar o oramento do ano seguinte. Uma vez que no existe o direito inalienvel a uma rua
asfaltada, o melhor que o gestor pblico pode fazer criar um critrio que permita atender
primeiramente aos mais necessitados.
* Os autores agradecem os comentrios de Ricardo Paes de Barros, Fbio Veras Soares, Rafael Ribas, Pedro Herculano Guimares Ferreira de Souza,
Joana Mostafa e Snia Rocha, sem os quais este texto no teria sido possvel.
O PBF, apesar de ser diferente das aposentadorias ou do seguro-desemprego, no pode

ser colocado no mesmo nvel do asfaltamento. Os critrios existentes para a concesso de uma
bolsa famlia no definem apenas uma fila. Eles so pblicos e determinam quais famlias so
ou no elegveis, o que gera conceitos estranhos aos programas de critrio varivel e oramento
fixo, como populao elegvel no coberta. Algum que tem filhos e vive com renda inferior
a R$ 120 per capita elegvel para receber o PBF, e, se no atendido pelo programa, um
elegvel no coberto. Autores como Medeiros, Britto e Soares (2008) chegam a caracterizar o
benefcio do Bolsa Famlia como um quase direito. Registram-se at algumas poucas decises
judiciais obrigando a concesso do benefcio do Bolsa Famlia, o que mostra que alguns
setores do Judicirio comeam a entender o Bolsa Famlia enquanto direito ou quase direito.
Quase direito ou no, quando um programa caracterizado por possuir oramento definido
e custos claros, a definio de metas passa a ser necessria. Se no existem metas fsicas, no h
como fazer planejamento oramentrio anual. A primeira meta fixada para o PBF, em 2003,
era assistir 11 milhes de famlias. O objetivo deste captulo investigar as metas estabelecidas
para o PBF luz da definio de pobreza que baseia os critrios de incluso. Especificamente,
tenta-se argumentar que a volatilidade de renda das famlias mais pobres um conceito que
no pode ser ignorado na construo destas metas. Negligenci-lo, como tem sido feito at
recentemente, leva a contradies entre as metas e as regras operacionais do programa, fazendo
com que a conta nunca feche e sempre haja grandes nmeros de famlias elegveis no cobertas.
Este captulo mostra, ainda, que a evoluo da distribuio de renda no Brasil no
provocou uma reduo no nmero de pessoas elegveis para o PBF.
2 As metas de cobertura e sua evoluo
A primeira meta de 11 milhes de famlias foi definida com base nas Pesquisas Nacionais
por Amostragem de Domiclios (PNADs), do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica
(IBGE), disponveis em 2004, com dados sobre setembro de 2001 e de 2002. relevante
lembrar que, de 2001 e 2003, perodo de baixo crescimento econmico, o processo de
reduo da desigualdade de renda estava ainda incipiente, conforme deixam claro Barros,
Foguel e Ulyssea (2007).
O clculo da meta foi realizado de maneira simples. Identificou-se nas PNADs de 2001 e 2002
o nmero de famlias cuja renda domiciliar per capita encontrava-se abaixo da linha de elegibilidade
original do PBF. O nmero de famlias, aps um arredondamento, foi tomado como meta.
Apesar de a meta ter permanecido constante at o final de 2006, quando finalmente foi
atingida, possvel calcular uma meta a cada ano seguindo a mesma metodologia simples
usada para o clculo da meta original. A evoluo deste nmero depender da evoluo da
prpria distribuio de renda.
Nos anos entre 2004 e 2008, data da ltima PNAD disponvel, houve uma melhoria
considervel e inegvel nos rendimentos das pessoas mais pobres. Entre 2004 e 2008, a renda
bruta do quinto mais pobre cresceu 40. Embora boa parte deste crescimento tenha sido fruto
738
A Volatilidade de Renda e a Cobertura do Programa Bolsa Famlia
do prprio PBF, a renda lquida dos rendimentos do programa aumentou aproximadamente

30.1 Trata-se de uma melhoria considervel na renda destas pessoas. Os efeitos da crise
internacional recente se fizeram sentir aps setembro de 2008. Provavelmente, no sero to
graves, mas toda a anlise se ater ao que ocorreu at setembro de 2008. Seria de se esperar
que houvesse queda no pblico-alvo potencial do PBF. Porm, antes de se verificar isto,
h uma pequena questo metodolgica a ser esclarecida.
Parte desta melhoria de renda se deve renda do prprio PBF. Portanto, para fins deste
estudo, a renda a ser avaliada a renda real lquida. Isto porque o critrio para concesso do PBF
no a renda que uma famlia teria aps receber o benefcio, mas a renda que uma famlia tem
antes de receb-lo. Ou seja, leva-se em conta a renda descontada do recebimento do prprio PBF.
A fim de subtrair a transferncia do PBF da renda total das famlias, no sentido de
encontrar a renda que confere elegibilidade, pode-se lanar mo de dois mtodos encontrados
na literatura. O primeiro a utilizao do suplemento da PNAD sobre programas de
transferncia de renda nos dois anos (2004 e 2006) para os quais este suplemento existe.
O segundo o uso de valores tpicos para identificar a renda oriunda do PBF. O uso do
suplemento mais preciso, mas o mtodo de valores tpicos mais abrangente, uma vez que
pode ser usado nos anos no qual no houve o suplemento. Recomenda-se Soares et al. (2006)
para detalhes do primeiro mtodo e Foguel e Barros (2008) para detalhes do segundo. Tendo
em vista que em 2005, 2007 e 2008 no houve suplemento, o mtodo de Foguel e Barros foi
usado. Na tabela 1, no entanto, tambm foi calculado o nmero de pobres utilizando-se o
suplemento de 2006, para fins de comparao.
Conforme mostra a tabela 1, o nmero de famlias pobres (elegveis) caiu de 8,7 milhes
em 2004 para 6,2 milhes em 2008. Este clculo feito usando as linhas de elegibilidade do
PBF ano a ano (R$100 para 2004 e 2005, e R$ 120 para 2006 e 2007). Estas linhas no so,
no entanto, constantes em termos reais.
Tabela 1
Evoluo da pobreza de 2004 a 2008 linhas administrativas do Bolsa Famlia

Linha
Domiclios
Renda lquida
2004
2005
2006
20061
2007
2008
100
100
120
120
120
120
Pessoas
Renda bruta
Renda lquida
Nmero
(Em milhares)
Taxa
%
Nmero
(Em milhares)
Taxa
%
8,730
7,094
8,643
8,687
7,456
6,195
17.2
13.6
16.1
16.2
13.6
11.1
8,362
6,791
7,974
7,974
6,998
5,706
16.5
13.0
14.9
14.9
12.7
10.2
Taxa
Nmero
(Em milhares) %
41,029
33,990
39,382
39,603
33,620
27,403
23.1
18.8
21.5
21.7
18.2
14.9
Renda bruta
Nmero
(Em milhares)
Taxa
%
39,432
32,605
36,606
36,606
31,561
25,095
22.2
18.0
20.0
20.0
17.1
13.6

Nota: 1 Nesta linha, calcula-se a renda lquida utilizando-se o mtodo de identificao de Soares et al (2006). Nas demais, adota-se o mtodo de Foguel e
Barros (2008).
1. De acordo com o mtodo de valores tpicos, a renda dos mais pobres aumentou 24, mas tal mtodo subestima a renda do PBF em pelo menos 50.
739
Parte das variaes observadas na tabela 1 se deve ao fato de as linhas de elegibilidade do

PBF no serem ajustadas pela variao dos preos. Para evidenciar-se o nmero de pessoas
pobres com o mesmo poder de compra ao longo do tempo, esclarecedor o uso de uma
linha de pobreza real, e no nominal. Usando-se como critrio R$ 100 de setembro de 2004,
corrigidos pela inflao,2 a queda foi ligeiramente menor: de 8,7 para 6,3 milhes de famlias
pobres. Os nmeros constam na tabela 2.
Tabela 2
Evoluo da pobreza de 2003 a 2008 (R$ 100 de setembro de 2004)

Ano
Domiclios
Linha
Renda lquida
Nmero
(Em milhares)
20031
2004
2005
2006
2007
2008
94.08
100.00
105.00
108.01
113.27
121,30
9,288
8,730
8,590
7,320
7.120
6,372
Pessoas
Renda bruta
Taxa
%
19.3
17.2
16.5
13.7
12.9
11.4
Nmero
(Em milhares)
9,048
8,362
8,116
6,745
6,560
5,895
Renda lquida
Taxa
%
18.8
16.5
15.5
12.6
11.9
10.5
Nmero
(Em milhares)
43,217
41,029
39,639
33,994
31,951
28,181
Renda bruta
Taxa
%
25.4
23.1
21.9
18.6
17.3
15.3
Nmero
(Em milhares)
42,235
39,432
37,564
31,370
29,466
25,894
Taxa
%
24.9
22.2
20.8
17.2
16.0
14.1

Nota: 1Das reas rurais da regio Norte somente se incluem as do Tocantins.
Obs.: Renda lquida calculada utilizando-se Foguel e Barros (2008).
Dada uma evoluo to favorvel da situao econmica dos mais pobres aps 2003,
seria de se esperar que a totalidade das pessoas elegveis para receber o Bolsa Famlia fosse
coberta antes da meta dos 11 milhes ser atingida no final de 2006. Seria tambm de se
esperar que o Ministrio de Desenvolvimento Social comeasse a devolver dinheiro para o
oramento e reduzir o nmero de beneficirios conforme a economia melhorasse.
Porm, no foi isso que aconteceu. No final de 2008, a situao do PBF era paradoxal.
No obstante haver 11,2 milhes de famlias recebendo o benefcio, 2,5 milhes de famlias
elegveis inscritas no cadastro nico no recebiam o benefcio. Frise-se que no referido ano a
PNAD apontava os elegveis em 6,2 milhes.
Esta situao paradoxal. H uma melhoria considervel na distribuio de renda e, no
entanto, esta melhoria no se reflete na demanda por benefcios do PBF. Descartando-se a
possibilidade de fraude em larga escala, que j foi investigada e eliminada por relatrio do
Tribunal de Contas da Unio (TCU),3 h uma hiptese plausvel que no foi levada em conta
na construo das metas do Bolsa Famlia. Esta hiptese de que a estimao da meta de
pobreza no levou em conta a volatilidade de renda entre os mais pobres.
2. Os deflatores usados foram os construdos por Corseiul e Foguel (2002).
3. Aps exaustiva consulta a diversas bases de dados visando encontrar fraudes no PBF, o TCU encontrou 713 proprietrios de veculos com valor
elevado, 106 mil famlias proprietrias de veculos com valor superior a R$ 4 mil e 20.601 polticos ou familiares de polticos beneficiados pelo PBF.
Somando-se estes nmeros, chega-se concluso de que 1,09 dos benefcios so fraudulentos. Neste clculo, incluem-se proprietrios de motos,
supondo-se que estes no possam ser beneficirios do Bolsa Famlia.
740
Um benefcio do PBF concedido por um perodo de dois anos, salvo no caso de grandes
variaes positivas na renda, tais como a conquista de um emprego formal ou o recebimento
de um benefcio social no valor de pelo menos um salrio mnino. Devido volatilidade na
renda da populao pobre, um indivduo cuja renda cai abaixo do limite de elegibilidade pode
requerer um benefcio e no perder este benefcio se sua renda subir temporariamente um
pouco acima do limite. Desta forma, o nmero de pessoas elegveis para o recebimento do
Bolsa Famlia em um dado ms o nmero de pessoas cuja renda se situou abaixo do limite de
elegibilidade em um dos 24 meses anteriores torna-se muito maior que o nmero de pessoas
cuja renda est abaixo do limite naquele dado ms. Caso se continue calculando as metas com
base na renda transversal (a renda em um dado ms), mas concedendo benefcios de acordo
com a renda longitudinal (a renda ao longo dos ltimos 24 meses), a conta nunca ir fechar.
Tendo em vista que essa situao ser tanto pior quanto maior for a volatilidade da renda
dos pobres, cumpre investigar a magnitude desta volatilidade, o que realizado na prxima seo.
3 Volatilidade de renda
Geralmente, os indivduos cujos rendimentos se situam na metade de cima da distribuio
de renda esto acostumados a receber um salrio fixo todos os meses. Se esto empregados
no setor formal, provvel que no se encontrem diante de grandes riscos de demisso.
Se porventura forem demitidos, tm direto a um ms de aviso prvio, ao saldo do Fundo de
Garantia do Tempo de Servio (FTGS) e ao seguro-desemprego. Se trabalham para o Estado,
o risco de demisso quase zero. H, claro, empresrios e profissionais liberais cuja renda
altamente varivel; contudo, estes so relativamente pouco numerosos e, em geral, tm acesso
a crdito, que um mecanismo de proteo intertemporal.
Os mais pobres, ao contrrio, sofrem de uma insegurana elevada com relao a seus
rendimentos. Se esto empregados na agricultura, sua renda depende das condies climticas
e dos volteis preos agrcolas. Os trabalhadores por conta prpria urbanos dependem
das condies dos tambm volteis mercados de produto nos quais operam. Por sua vez,
empregados sem carteira vivem diante da iminncia da demisso, sem acesso a qualquer
proteo por parte do Estado.
Argumenta-se que esta insegurana se traduz em uma grande volatilidade de renda entre
os mais pobres, o que leva as taxas de pobreza medidas em setembro de cada ano a diferirem
substantivamente da porcentagem de pessoas pobres ao longo de dois anos, perodo que
levado em conta como critrio do PBF. Antes de prosseguir tal argumentao, no entanto,
necessrio fazer uma reviso das fontes de dados sobre a renda dos mais pobres no Brasil.
741
3.1 Fontes de dados

A PNAD vai a campo em setembro e outubro de cada ano, e a sua pergunta sobre renda se
refere renda auferida naquele ms de setembro.4 Assim, todas as informaes da PNAD
se referem a uma semana de setembro. No h como saber, por meio da PNAD, qual a
volatilidade de renda de qualquer segmento da populao, uma vez que se trata de uma
pesquisa de corte transversal, que no acompanha os indivduos ao longo do tempo.
Por sua vez, a Pesquisa Mensal de Emprego (PME), tambm do IBGE, conta com um painel
de indivduos entrevistados por quatro meses seguidos. A PME tem duas graves limitaes com
relao PNAD: cobre apenas as seis maiores regies metropolitanas no Brasil e levanta apenas
rendimentos do trabalho. Apesar disto, a nica fonte longitudinal de dados sobre rendimentos
no Brasil. Se o objetivo o clculo da volatilidade de renda, a nica opo a PME.
Dado que a PME levanta apenas rendimentos do trabalho, para construir nesta pesquisa
a renda domiciliar per capita necessrio imputar as outras rendas. Estas no so pouco
importantes, e respondem por cerca de um quarto da renda das famlias, conforme medida
na PNAD. Para tanto, segue-se o procedimento de Machado e Ribas (2008), que consiste em
usar a PNAD para imputar rendimentos na PME.
O procedimento, um tanto trabalhoso, mas sem grandes mistrios, apresentado a seguir.
1. Encontram-se as variveis comuns na PME e na PNAD. Isto no difcil, uma vez
que as duas pesquisas tm questionrios de composio do domiclio, educao e
trabalho muito semelhantes.
2. Usando-se, na PNAD, apenas as seis regies metropolitanas cobertas pela PME,
estimam-se quatro equaes:
a. a probabilidade de ter renda de aposentadorias e penses, mediante um modelo
probit;
b. o valor da renda de aposentadorias e penses para aqueles que as tm, por
mnimos quadrados (MQ);
c. a probabilidade de ter outras rendas, mediante outro modelo probit; e
d. o valor das outras rendas para aqueles que as tm, novamente por MQ.
3. Utilizando-se os coeficientes estimados na PNAD, projetam-se as quatro variveis
na PME.
4. Tendo em vista que toda estimao gera um resduo aleatrio, atribui-se um resduo
aleatrio independente para cada equao e para cada indivduo.
5. As rendas resultantes so somadas renda do trabalho para produzir a renda
domiciliar per capita.
4. um pouco mais complicado, na realidade. A pergunta da PNAD sobre a renda normalmente auferida em setembro. Ver Rocha (2002) para
mais detalhes desta pergunta sui generis acerca de renda.
742
importante frisar que, em virtude de o termo aleatrio ser mantido constante para
cada indivduo ao longo das quatro entrevistas, as rendas imputadas vo mudar apenas se
houver alterao em alguma varivel observada, como idade ou nvel de instruo.
O grfico 1 mostra o coeficiente de variao (mdia/desvio padro) da renda domiciliar
per capita de cada indivduo (incluindo-se as imputaes). Tanto a mdia quanto o desvio
padro so definidos sobre os quatro meses nos quais o domiclio se encontra no painel.
Se todos os membros do domiclio se mantm na mesma ocupao, com o mesmo rendimento,
durante os quatro meses do painel, ento o coeficiente de variao deste domiclio zero.
Apesar da elevada varincia, visvel no grfico 1 que o coeficiente de variao da renda
diminui conforme aumenta a renda. Ou seja, a renda dos mais pobres sofre mais volatilidade
que a renda dos mais ricos. O R2 da equao no alto, 1,8, mostrando que h muitos outros
fatores alm da renda explicando sua volatilidade.
Grfico 1
Renda mdia e coeficiente de variao da renda de setembro a dezembro de 2004
Fonte: PME.
Com o procedimento descrito, tambm foi possvel definir domiclios pobres e no

pobres, mas com uma limitao importante. Para fins de elegibilidade para o benefcio do PBF,
a varivel importante a renda lquida da prpria renda do PBF. possvel construir esta renda,
seja mediante um pergunta identificadora, seja mediante a metodologia de valores tpicos.
A pergunta identificadora existe na PNAD apenas em 2004 e 2006, e no existe no questionrio
da PME em nenhum ms. Quanto aos valores tpicos, seu uso impossvel, porque a renda
imputada empregando-se o procedimento descrito no imputa, em geral, valores inteiros.
743
preciso usar a renda bruta, incluindo-se os rendimentos do Bolsa Famlia. Isto gera uma
subestimao do nmero de pobres, na medida em que se contrasta uma linha de pobreza fixa
contra uma renda que estar inflada pelo recebimento da transferncia do PBF. No entanto,
para fins de mensurao e quantificao da volatilidade, isto no tem qualquer relevncia.
FIGURA 1
Esquema rotacional
Ms
Grupo rotacional
Agosto
K7
Setembro
K7
K8
Outubro
K7
K8
L1
Novembro
K7
K8
L1
K8
L1
Dezembro
Janeiro
L1
No exerccio realizado para medir a volatilidade de renda, definiram-se como pobres as

pessoas que vivem em domiclios cuja renda per capita inferior linha de incluso do Bolsa
Famlia daquele ano: R$ 100, at 2005, e R$ 120, a partir de 2006.
Comeando-se o exerccio em setembro de cada ano aps a criao do PBF 2004
a 2007 , um conjunto de trs grupos rotacionais foi seguido. So estes os grupos
rotacionais entrando em agosto, setembro e outubro, pelos quatro seguintes meses.
O esquema se encontra na figura 1, que mostra os grupos rotacionais usados em 2007.
O grupo K7, por exemplo, entrou em agosto e foi entrevistado pela segunda vez em
setembro, mas considera-se esta segunda entrevista pertencente ao ms de outubro,
por fazer parte de um conjunto de trs grupos rotacionais cujo ingresso centrado
em setembro. Na figura 1, o ms de outubro est demarcado por uma borda simples;
o ms de dezembro, por uma borda dupla. Para quatro meses comeando em setembro
de cada ano, segue-se uma mdia mvel de trs grupos rotacionais. Portanto,
no painel h pessoas sendo investigadas no ms corrente, no anterior e no posterior, para
aumentar a amostra. O procedimento, um pouco complicado, tem como elemento mais
importante o acompanhamento s famlias por quatro meses.
744
Grfico 2
Pobreza transversal e longitudinal de 2004 a 2007

Painel 1 (2004)
Painel 3 (2006)
Painel 2 (2005)
Painel 4 (2007)
Fonte: PME.
745
A cada ms, duas pobrezas foram definidas: uma transversal e outra longitudinal.
A pobreza transversal corresponde porcentagem de pessoas cuja renda domiciliar per capita
inferior linha de incluso no Bolsa Famlia naquele ms. A pobreza longitudinal definida
pela proporo de pessoas cuja renda per capita era inferior linha em qualquer um dos n
meses que seguem setembro, quando se inicia o painel elaborado. Deste modo, a pobreza
longitudinal em setembro a mesma que a pobreza transversal, mas a pobreza longitudinal
em outubro o conjunto de pessoas que so pobres em setembro ou em outubro. A pobreza
longitudinal em dezembro o conjunto de pessoas que foi pobre em qualquer um dos quatro
meses entre setembro e dezembro.
Os resultados se encontram no grfico 2. Para todos os anos mostrados, a taxa de pobreza
longitudinal em dezembro substancialmente maior que a taxa transversal. A pobreza
transversal de 15,9 em dezembro de 2004, contra 24,7 para a pobreza longitudinal. Em
2007, os nmeros so 11,8 e 18,3. Definindo-se o fator de volatilidade como o quanto ser
necessrio aumentar a pobreza transversal para se chegar longitudinal, em ambos os anos,
est-se falando de um fator de volatilidade em torno de dois teros.
No se trata de uma deteriorao das condies de vida, uma vez que a pobreza transversal
mais ou menos constante em todos os quatro meses dos quatro anos estudados. O fato
que quando h volatilidade na renda, o nmero de pessoas que foi pobre em algum dos
quatro meses maior que o nmero de pessoas pobres em um dado ms. Por definio,
a pobreza transversal ser menor que a, ou, na melhor das hipteses, igual longitudinal.
Surpreendentemente, ela se mostra consideravelmente maior.
Outro resultado visvel que o incremento mensal da pobreza longitudinal apresenta
uma trajetria decrescente. Em 2007, h um aumento de 3,6 pontos na taxa de pobreza
longitudinal de setembro para outubro; de 1,8 ponto de outubro para novembro; e 1,2 ponto
de novembro para dezembro. Estes retornos marginais decrescentes so esperados, porquanto
medida que o tempo passa os domiclios expostos ao risco de pobreza j tero cado pelo
menos uma vez abaixo da linha de R$ 120 (R$ 100 antes de 2006).
As estimativas de volatilidade feitas para seis regies metropolitanas provavelmente no
podem ser generalizadas para o Brasil como um todo. No entanto, no h nenhuma pesquisa
longitudinal no Brasil fora destas seis regies metropolitanas. Neste estudo, trabalha-se com
a hiptese de que nas reas rurais a volatilidade seja ainda maior, embora nas cidades mdias
possivelmente seja menor. O que se tem como certo que a renda dos mais pobres sofre de
considervel volatilidade.
Sobre a possibilidade de estas estimativas estarem enviesadas, nota-se que h duas
fontes geradoras de vis negativo nos nmeros apresentados. O primeiro que apenas as
famlias que no sofreram alterao na sua composio foram seguidas no painel. Isto ocorre
porque a PME no identifica indivduos, apenas domiclios. Portanto, para identificar os
746
indivduos, necessrio seguir domiclios que permanecem intactos.5 Uma vez que mudanas
de composio domiciliar so importantes causas e consequncias de volatilidade, selecionar
apenas domiclios sem mudanas leva a uma subestimao da verdadeira volatilidade de renda.
A segunda fonte de vis negativo a manuteno dos mesmos resduos aleatrios durante
os quatro meses do painel. Isto equivale a supor que, durante os quatro meses do painel, no
h mudana em nada que no seja observvel e impactante na renda imputada. Poder-se-ia
pensar, no caso da renda do capital, nas oscilaes do mercado e na sazonalidade, entre outros.
Dado que provvel que algo mude e afete a renda, a estimativa sofre novamente de vis para baixo.
No entanto, h um importante erro na mensurao da renda nas unidades domiciliares,
com um efeito sobre-estimador (e no subestimador) fundamental. Este erro provavelmente
maior para trabalhadores sem carteira assinada, trabalhadores agrcolas ou trabalhadores por
conta prpria exatamente o perfil dos indivduos em domiclios beneficiados por bolsas
famlia. Um camel, alm de sofrer de volatilidade de renda, no sabe exatamente quanto
ganhou em cada ms. Isto aumenta a volatilidade observada, na medida em que a renda sofrer
uma variao decorrente da impreciso da informao declarada, alm de sua variao real.
Ao ignorar o erro de medida na renda, h, sem dvida, uma sobre-estimao da volatilidade.
No possvel saber com certeza se h prevalncia das duas fontes de vis negativo
ou da fonte de vis positivo. Todavia, para os propsitos deste captulo, considera-se,
sem fundamentao emprica, que a fonte de vis positivo mais importante que as duas de
vis negativo. Considera-se que a volatilidade talvez seja um pouco menor que a estimada,
mas ainda substantiva.
4 Concluso
A volatilidade na renda dos indivduos atendidos pelo PBF e as regras do programa as
quais estipulam um perodo de dois anos entre as verificaes de renda, utilizando-se uma
medida transversal de pobreza geram um descompasso entre o nmero de famlias elegveis
para o programa e o nmero de famlias efetivamente beneficiadas. Se a volatilidade for alta,
a diferena ser grande. Na definio da abrangncia do PBF, a anlise que interessa a
da pobreza longitudinal, isto , do nmero de pessoas cuja renda ficou abaixo da linha de
elegibilidade em qualquer um dos 24 meses que antecedem a medio.
As estimativas apontam que a pobreza longitudinal em quatro meses superior
transversal por um fator da ordem de dois teros. Uma interpolao para 24 meses aponta
que a pobreza longitudinal neste horizonte de tempo seria aproximadamente o dobro da
pobreza transversal. Desta forma, a principal concluso de poltica deste estudo que as metas
de cobertura do Bolsa Famlia devem corresponder a aproximadamente o dobro dos nveis de
pobreza medidos pelas PNADs.
5. Ribas e Soares (2008) desenvolveram um mtodo para seguir indivduos em famlias que sofreram mudanas demogrficas, o qual no adotado
neste estudo por ser muito trabalhoso.
747
claro que h alguns atenuantes concluso. Nem todos os indivduos cuja renda familiar
per capita diminui para menos de R$ 120 em um dos ltimos 24 meses de fato pblico
elegvel do Bolsa Famlia. H algumas famlias que, aps terem passado poucos meses abaixo
da linha de pobreza, superaram definitivamente tal condio. Um exemplo seria uma famlia
cujo chefe, que estava empregado no setor formal, com rendimento do trabalho relativamente
elevado, experimentou um perodo curto de desemprego e, em seguida, conseguiu outro
posto formal bem pago. provvel que esta famlia nunca tenha requerido uma bolsa famlia,
uma vez que esperava sair em breve da situao de pobreza.
Outro atenuante, j mencionado, o erro de medida na declarao da renda.
Finalmente, h aquelas famlias que se enquadram no perfil do pblico-alvo do PBF,
mas saem do programa antes de dois anos graas a um emprego estvel formal obtido por
um de seus membros. Por exemplo, uma famlia cujo chefe, um trabalhador com baixa
instruo, obteve um emprego com carteira assinada como segurana de banco poderia sair
definitivamente do programa antes do prazo de reviso de dois anos.
No entanto, avalia-se que estes atenuantes no mudam a concluso principal deste
estudo: no se pode estabelecer um programa com um conceito de pobreza, fixar metas com
outro conceito e esperar que a conta feche; esta conta nunca vai fechar.
Mudar o conceito de pobreza do Bolsa Famlia seria difcil, alm de custoso. Adequar
o conceito medida transversal de pobreza seria tornar o funcionamento do Bolsa Famlia
parecido com o de um dispositivo rel, que liga e desliga automaticamente a cada ms
conforme mudam as condies de vida de cada famlia. O custo administrativo de tal
mecanismo estaria fora de cogitao. Mantendo-se o conceito de pobreza do PBF, a nica
soluo para a incoerncia apontada neste captulo adequar o conceito de pobreza utilizado
na definio das metas.
REFERNCIAS
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adult labour supply: an empirical analysis using a time-series-cross-section sample of brazilian
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748
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nos anos 2000. Rio de Janeiro: Ipea, 2002 (Texto para Discusso, n. 899). Disponvel em:
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SOARES, F. V.; SOARES, S.; MEDEIROS, M.; OSRIO, R. G. Programas de transferncia
de renda no Brasil: impactos sobre a desigualdade. Braslia: Ipea, 2006 (Texto para Discusso,
n. 1.228). Disponvel em: <http://www.ipea.gov.br/default.jsp>.
749
CAPTULO 29
Regularizao fundiria na Amaznia Legal*
1 Apresentao
Para fazer frente ao problema da ocupao desordenada das terras da Amaznia Legal, o governo
brasileiro vem empreendendo em anos recentes uma acelerada poltica de regularizao fundiria.
O limite de 100 hectares (ha) para concesso de propriedade ou direito real de uso de terras
pblicas, com dispensa de licitao, a particulares que nelas residissem e produzissem, sofreu
recentemente duas importantes revises: a primeira, com a Lei no 11.196/2005, o ampliou para
reas de at 500 ha; a segunda, introduzida pela Medida Provisria (MP) no 422 e reforada pela
MP no 458 convertida na Lei no11.952/2009 estendeu tal limite a reas de at 15 mdulos
fiscais,1 ou cuja superfcie no seja maior que 1.500 ha.2 Com a promulgao da Lei no 11.952,
a modificao foi incorporada redao do pargrafo 2o, do Artigo 17, da Lei no 8.666/1993,
na qual constava originalmente a previso legal especfica em favor do direito dos pequenos
produtores legitimao de suas posses na Amaznia Legal.
Mas esse processo de regularizao das ocupaes de terras pblicas na Amaznia
Legal gera consequncias que transcendem a formalizao da propriedade e, a par dos
provveis benefcios advindos com a segurana jurdica que traz, pode acarretar problemas
de significativa gravidade. O propsito deste captulo refletir sobre os efeitos potenciais
deste processo a partir de trs aspectos fundamentais: o ambiental, porquanto se trata de uma
regio sob constante risco de degradao ecolgica; o fundirio, visto que a distribuio de
rea dos imveis rurais na Amaznia acentuadamente desigual, e a poltica de regularizao
no dispe de instrumentos para atenuar esta concentrao; e, por fim, o socioeconmico,
relativo ao contexto das atividades agropecurias predominantes na regio.
2 O Programa Terra Legal e o contexto fundirio da Amaznia Legal
Sob coordenao do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), para o qual a Lei
no 11.952/2009 transferiu as competncias de normatizao e expedio de ttulos de
propriedade, antes desempenhadas pelo Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria
* Os autores gostariam de agradecer a Simone Gueresi, do Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA), pelas informaes referentes ao atual
estgio de execuo do Programa Terra Legal e pelas crticas e sugestes que fez a este artigo, e a Juliana Mota Siqueira, do Ncleo de Gesto de
Informaes Sociais (Ninsoc/Ipea), pela elaborao dos mapas e pela gerao de outros dados geogrficos.
1. Institudo pelo Artigo 50 do Estatuto da terra, de 1964, o mdulo fiscal corresponde rea mnima necessria para o sustento de uma famlia de
trabalhadores rurais. A medida varia de municpio para municpio: na Amaznia Legal, um mdulo fiscal tem em mdia 76 ha.
2. Terras cujas dimenses variem entre 1.500 e 2.500 ha so passveis de venda por processo licitatrio, nos termos da Lei no 8.666/1993. reas
pblicas acima deste limite s podem ser alienadas mediante autorizao do Congresso Nacional.
(Incra), o projeto de regularizao fundiria da Amaznia Legal previa, em 2009, abranger

uma rea equivalente a 12% da regio: 67,4 milhes de ha de terras. Esta proporo foi
posteriormente reconsiderada: reas de destinao definida, como as unidades de conservao
ou os projetos de assentamento, foram, a partir de consulta aos rgos competentes (Instituto
Chico Mendes de Conservao da Biodiversidade ICMBio e Incra, respectivamente),
retiradas da base cartogrfica original. Com isso, a estimativa atual relativa extenso da rea
total do projeto de regularizao de 58,8 milhes de ha de terra.
Essa reviso incidiu tambm sobre o nmero das posses que seriam regularizadas pelo
projeto. A proposta inicial de proceder regularizao de 296,8 mil posses fora estimada a
partir de informaes do Sistema Nacional de Cadastro Rural (SNCR). Este conjunto de
dados, atinentes ao ano de 2003, referia-se apenas ao exerccio da posse sem documento da
terra e no permitia distinguir ocupaes em terras pblicas federais de outras mantidas sobre
terras pblicas estaduais ou privadas. Com a nova estimativa do nmero de ocupaes em
glebas pblicas federais no destinadas, a partir do cruzamento dos pontos georreferenciados do
Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2009a) com as bases cartogrficas, a avaliao preliminar foi
reponderada: com isso, o Programa Terra Legal, nome dado poltica de regularizao fundiria
na Amaznia Legal, dever legalizar 158 mil ocupaes, situadas em 446 municpios da regio.
Mesmo com o redimensionamento da rea de impacto do Terra Legal a partir de pontos
georreferenciados, a conjectura preliminar, de acordo com a qual os imveis de at 4 mdulos
fiscais responderiam por 95% do nmero total dos beneficiados, segue sendo uma referncia
verossmil, respaldada, por exemplo, pelas informaes relativas estrutura de distribuio
de rea por estabelecimentos rurais na Regio Norte e no estado do Mato Grosso, conforme
apurado pelo Censo Agropecurio 2006. Desconsiderando-se, para efeitos de clculo, a categoria
dos produtores sem rea, e supondo-se que as categorias imvel rural e estabelecimento
agropecurio so equiparveis,3 verifica-se que apenas 5,45% dos estabelecimentos rurais da
regio tm rea superior a 500 ha.4 Este predomnio numrico dos pequenos lotes sustenta
o argumento oficial de que o programa favorecer diretamente a agricultura de base familiar.
Com efeito, o limite que, segundo a legislao brasileira, define a pequena propriedade rural
de 4 mdulos fiscais,5 e a este parmetro que se reportam as discusses em torno do
potencial distributivo da ao de regularizao fundiria empreendida pelo governo federal
na Amaznia Legal.
3. Os conceitos imveis rurais e estabelecimentos agropecurios no so perfeitamente coincidentes. Os imveis so parcelas de terra sobre as
quais existe um ttulo de propriedade particular cadastrado no Incra; os estabelecimentos agropecurios constituem a unidade de investigao do
Censo Agropecurio e compreendem toda unidade de produo dedicada, total ou parcialmente, explorao agropecuria, florestal e aqucola,
independentemente de seu tamanho (Censo Agropecurio 2006 IBGE, p. 33).
4. A comparao tem sentido apenas aproximativo: a superfcie da Amaznia Legal no abarca inteiramente o estado do Maranho, e o limite de
500 ha, que define uma classe de rea no censo, excede os 440 ha correspondentes medida mxima de 4 mdulos fiscais na regio.
5. O agrupamento por extenso dos imveis rurais objeto do Artigo 4o da Lei no 8.629/1993. O dispositivo vincula categoria de mdias
propriedades terras com superfcie entre 4 e 15 mdulos fiscais isto , at 1.500 ha aproximadamente, para reas situadas na Amaznia Legal;
so consideradas grandes as propriedades com rea superior a 15 mdulos.
752
Regularizao Fundiria na Amaznia Legal
As condies de ingresso no programa reforam essa diretriz: o posseiro no pode ter

outro imvel rural em qualquer parte do pas, deve praticar cultura efetiva, provar que a
ocupao e a explorao direta, mansa e pacfica da terra sobre a qual deseja ter reconhecido
seu direito so anteriores a 1o de dezembro de 2004, ainda que no tenha sido ele o primeiro
a ocup-la, e, por fim, no pode ter sido beneficiado por programa de reforma agrria.
Os procedimentos previstos para a regularizao das ocupaes podem ou no envolver
encargos financeiros para o requerente, a depender da rea reivindicada. Imveis com rea
inferior a 1 mdulo fiscal o que corresponde, em mdia, a 76 ha sero doados; os imveis
de 1 a 15 mdulos fiscais sero transferidos sob pagamento em condies especiais, que
reduzem o valor da terra a nveis abaixo dos de mercado; para imveis de at 4 mdulos fiscais,
limite equivalente propriedade de agricultura familiar, tais condies so mais vantajosas.
Ocupaes superiores a 1.500 ha no sero legalizadas, salvo se o ocupante abrir mo da
parcela que exceder este limite. A definio dos encargos e formas de pagamento dos imveis
a serem alienados de forma onerosa consta de portaria ministerial publicada em 20 de maio
de 2010.6 Os critrios tendem a beneficiar os pequenos agricultores familiares que ocupam h
mais tempo a terra, os que ocupam reas menores e os que enfrentam dificuldades, seja pela
distncia, seja pelas condies de acesso sede dos municpios.7
Mas, se no que diz respeito ao pblico de potenciais requerentes do Terra Legal os
pequenos posseiros representam, de fato, a ampla maioria, por outro lado, a vasta rea
abarcada por uma minoria de mdios e grandes posseiros que ocupam lotes de extenso
superior a 4 mdulos fiscais denota que a poltica de regularizao poder, ao legaliz-la,
cristalizar uma estrutura fundiria bastante desigual.
A falta de informaes exatas acerca da estratificao por rea das ocupaes na regio
permitiria a princpio supor que sua distribuio territorial obedeceria ao padro concentrador
caracterstico da estrutura fundiria dos imveis rurais registrados na Amaznia Legal. Dados
do Incra8 revelam que as propriedades de at 4 mdulos representam 80% das unidades
cadastradas, mas ocupam apenas 11,5% da rea. As mdias e grandes, que so 20% do total
de imveis, ocupam 88,5% da rea. Os dados do Censo Agropecurio 2006, embora se refiram
no a imveis, mas a estabelecimentos, reiteram o diagnstico: os estabelecimentos com mais
de 1 mil ha de extenso representam apenas 2,8% do nmero total, mas abrangem 61,5% da
rea total dos estabelecimentos rurais do conjunto formado pela regio Norte e o estado do
Mato Grosso. Por sua vez, estabelecimentos com rea inferior a 100 ha representam 73,4% do
total de estabelecimentos deste universo, embora somem apenas 12% da rea. As diferenas
entre a rea ocupada pela agricultura familiar, cuja propriedade no excede a 4 mdulos e cuja
mo de obra formada predominantemente por membros da famlia, e a rea ocupada pela
agricultura no familiar ou patronal reforam, sob outro ngulo, a dimenso da concentrao
6. Portaria n. 1 Gabinete do Ministro/Secretaria Executiva Adjunta Extraordinria de Regularizao Fundiria na Amaznia Legal. Dirio Oficial da
Unio, n. 95, seo 1, p. 73
7. A equao que combina esses critrios, bem como outras explicaes a respeito do clculo do preo da terra, encontra-se no anexo.
8. Fonte: Incra/DF/DFC Apurao Especial no 00588 SNCR Dez./2005.
753
fundiria na Amaznia Legal. Agregando dados relativos regio Norte e ao Mato Grosso,
o censo aponta que os estabelecimentos familiares representam 85% do total, mas cobrem
apenas 20% da rea, ao passo que os estabelecimentos patronais, cujo nmero atinge 15% do
total, dominam 80% da rea.
O quadro fundirio das reas declaradas especificamente como ocupao no censo de
2006 manifesta uma disparidade pouco mais acentuada: as reas de ocupao inferior a 100
ha englobam 18% da rea total de estabelecimentos desta condio, embora renam 87% do
nmero total deles; em contrapartida, as ocupaes superiores a 1 mil ha mal chegam a 0,5%
do nmero total, mas concentram 45% da rea total de estabelecimentos em que o produtor
declarou-se ocupante, isto , afirmou nada haver pago pela terra sob sua posse
A comparao entre os dados dos censos agropecurios 2006 e 1995/1996 revela ligeira
reduo da proporo de rea ocupada por estabelecimentos de superfcie superior a 1 mil ha
e do seu nmero em relao ao total de estabelecimentos. Tal modificao, em vez de sugerir
uma tendncia de desconcentrao da propriedade, explica-se, em especial no Norte do pas,
pela poltica de demarcao de terras indgenas e de unidades de conservao federais e
estaduais, entre unidades de proteo integral e unidades de uso sustentvel9 (ver mapas A.1
e A.2, no anexo).
3 A regularizao fundiria, a questo ambiental e a
reforma do Cdigo Florestal
A relao entre o ordenamento territorial na Amaznia Legal e a questo ecolgica ambgua.
Entre as justificativas evocadas em prol do Programa Terra Legal, afirma-se que a concesso de
registros de propriedade criar as bases legais para a responsabilizao jurdica dos ocupantes
das terras em caso de descumprimento das leis ambientais e trabalhistas.
Mas o processo de regularizao fundiria na regio pode estar articulado ainda a iniciativas
de reviso das normas ambientais, como a reforma do Cdigo Florestal (Lei no 4.771/1965),
consubstanciada no Projeto de Lei (PL) no 1.876/1999, posteriormente suplantado por um
projeto substitutivo, cuja verso definitiva est em discusso no Congresso. Contestado por
ambientalistas por excluir princpios importantes presentes na redao do cdigo ainda vigente
e por alterar as regras concernentes s reas de preservao permanente e de reserva legal,
o projeto reformador precedido por uma introduo que busca fundamentar suas recomendaes
a partir de um argumento que parece distanciado de sua justificativa. Ao mesmo tempo que
sustenta ser objetivo seu defender o pequeno agricultor, reduzindo as restries ambientais de
modo a no tornar invivel a explorao de propriedades de menor rea, o projeto denuncia
que o discurso ambientalista amide usado como arma ideolgica na arena do comrcio
global, constrangendo o pas a assumir compromissos excessivos com a preservao ecolgica
em prejuzo do desenvolvimento e da competitividade do seu setor agropecurio.
9. As polticas de demarcao de terras indgenas e de criao de reas de unidade de conservao esto previstas, respectivamente, nos artigos 231
e 225 da Constituio Federal, ambos j regulamentados.
754
As modificaes introduzidas pelo projeto reformador do Cdigo Florestal devem ter

efeitos significativos sobre o espao agrrio e o ecossistema da Amaznia Legal. A normatizao
proposta para as reas de reserva legal permite presumir estas consequncias. Em termos gerais,
o cdigo vigente define como reserva legal a rea de vegetao localizada no interior de uma
propriedade ou posse rural, necessria ao uso sustentvel dos recursos naturais, conservao
dos processos ecolgicos e da biodiversidade, e proteo da fauna e da flora. Para tanto, a lei
estipula parcelas mnimas obrigatrias de reserva, segundo o bioma: 80% para propriedades
situadas em rea de floresta na Amaznia Legal; 35% para aquelas situadas em rea de cerrado na
Amaznia Legal (autorizada a compensao de at 15% em outra rea na mesma microbacia);
e 20% para propriedades situadas em rea de floresta, de campos gerais ou outras formas de
vegetao nativa nas demais regies do pas.
No projeto reformador, essas propores seguem inalteradas, mas so condicionadas a
outros dispositivos que podem fragilizar a eficcia de suas determinaes. A verso anterior
do projeto, apresentada sob intensos debates, desobrigava proprietrios e ocupantes de reas
inferiores a 4 mdulos fiscais de manterem reserva legal, mas os protestos suscitados por esta
iseno foraram a atenuao da regra: os pequenos produtores no estaro autorizados a se
desfazer da vegetao nativa, s no sero obrigados a recompor a reserva legal. A mesma
dispensa valer para propriedades maiores, que s so obrigadas a proceder recomposio
da reserva legal em relao rea que ultrapassar 4 mdulos fiscais. Isto significa que, numa
propriedade de extenso superior a este limite, a obrigatoriedade de recompor a reserva
no incide seno sobre a rea resultante da subtrao de 4 mdulos fiscais rea total da
propriedade. Na Amaznia, onde 1 mdulo fiscal chega no raro a 100 ha, o proprietrio
ou posseiro de uma rea de 4 mdulos, atualmente obrigado a manter 80% ou 320 ha de
reserva e limitar a explorao a 80 ha, poder, com a reforma do cdigo, usar toda a rea,
isto , 400 ha, caso no haja nela remanescente de vegetao nativa. Convm ter em conta
que so precisamente as restries explorao, impostas pelo dever de manter a reserva legal,
que tornam o proprietrio ou posseiro de 4 mdulos fiscais, na Amaznia, um pequeno
produtor. Uma vez que os ocupantes de reas inferiores a 4 mdulos constituem o pblico
destinatrio preferencial do Terra Legal, pode-se dimensionar o impacto que estas duas
medidas conjugadas a regularizao das posses e a reforma do Cdigo Florestal acarretaro
estrutura fundiria da Amaznia. Ademais, qualquer iseno relacionada manuteno de
reserva legal em benefcio de pequenos proprietrios pode ensejar o parcelamento meramente
formal de grandes imveis rurais em unidades menores, e assim subverter a segurana jurdica,
trazida pela regularizao, em insegurana ambiental.
O projeto de reforma do cdigo conserva na sua quase totalidade as disposies
concernentes s reas de preservao permanente, mas no menciona entre elas os topos
de morros e as florestas que integram o patrimnio indgena, submetidas a este regime de
proteo pelo atual Cdigo. Alm disso, reduz de 100 metros10 para 30 metros a faixa mnima
10. Limite estabelecido no Artigo 3o da Resoluo do Conama n. 302, de 20 de maro de 2002.
755
de proteo para os reservatrios artificiais de gua situados em rea rural. Tal modificao
pode ampliar a extenso dos danos ambientais decorrentes da instalao de grandes projetos
de gerao de energia na Amaznia Legal, como as hidreltricas de Santo Antnio e de
Jirau, no Rio Madeira (Rondnia), e a hidreltrica de Belo Monte, no rio Xingu (Par).
O projeto prev ainda condies sob as quais lcito conceder licena supresso de vegetao
nativa para uso alternativo do solo em atividades ou empreendimentos ambientalmente
licenciados ou autorizados (Artigo 20), delegando a competncia para esta autorizao aos
rgos ambientais federal, municipal ou estadual (Artigo 18). Tal norma pode significar a
reincorporao, ao projeto, dos riscos que se havia identificado no Artigo 18 da sua verso
anterior, criticado11 por transferir aos poderes executivos estaduais a competncia para reduzir
as faixas de reserva legal. Conquanto a redao atual determine que a supresso de vegetao
nativa em empreendimentos ou atividades s poder ocorrer, caso a caso, sob autorizao
ou licenciamento do rgo ambiental federal, estadual ou municipal, no dado desprezar
que, em mbito regional, a presso de interesses movida pelo setor agropecurio em favor da
flexibilizao das leis ambientais pode influir sobre os pareceres oficiais.
Outra questo importante envolve as regras de compensao das reas de reserva legal:
o projeto de reforma do cdigo, incorporando propostas legislativas anteriores que postulavam
o mesmo efeito, faculta ao proprietrio a possibilidade de compensar a reserva legal mediante
o arrendamento de outra rea equivalente em importncia ecolgica e extenso, no mesmo
bioma, sem, entretanto, aludir exigncia, presente na Lei no 4.771/1965, de que a rea de
compensao tenha lugar na mesma microbacia hidrogrfica da propriedade. O leque de
alternativas para compensao de reas de reserva alargado por outra proposta de reviso da
legislao ambiental: o PL no 6.424/2005 acena com a possibilidade de efetuar a recomposio
delas mediante aes de reflorestamento, mesmo com espcies exticas destinadas a fins
econmicos, como as palmceas. Assim, um sojicultor do cerrado, por exemplo, poderia quitar
seu passivo ambiental, instalando, em lotes desmatados da Amaznia, uma monocultura de
palmceas para produo de leo de dend. A discusso sobre crditos de carbono tambm
intervm no tema. Uma vez fixadas metas mundialmente vlidas para a emisso de dixido de
carbono, pases e empresas que as excedessem poderiam comprar crditos de pases e empresas
que as respeitassem. A recuperao de reas degradadas seria computada como crdito,
negocivel em um mercado internacional cujo potencial monta a US$ 63 bilhes.12 Como a
participao neste mercado seria condicionada legalidade das propriedades, a regularizao
dos 58,8 milhes de ha de terras na Amaznia viria a propsito.
Mas o ponto de maior repercusso do projeto reformador do cdigo diz respeito anistia
de ilcitos ambientais cometidos antes de 22 de julho de 2008,13 e garantia, com base no
mesmo marco temporal, da no interrupo das atividades em reas agrcolas consolidadas
11. Ver, por exemplo, as crticas do ex-ministro do Meio Ambiente Carlos Minc na matria Ex-ministro critica proposta do novo Cdigo Florestal.
O Estado de So Paulo, edio de 10 de junho de 2010.
12. A estimativa do Instituto de Pesquisa Ambiental da Amaznia Ipam. A conservao das reas de reserva legal ou de preservao permanente
no seria contabilizada como crditos de carbono.
13. Data da publicao do decreto regulatrio da Lei de Crimes Ambientais (Lei no 9605, de 1998).
756
situadas em reas de proteo dentro das propriedades. A anistia criticada por favorecer os
proprietrios e posseiros que desmataram ilegalmente as reas sob seu domnio, em detrimento
daqueles que atenderam lei. Alm disso, ela restringe a possibilidade de desapropriao de
imveis que no observaram a utilizao adequada dos recursos naturais disponveis e a
preservao do meio ambiente, um dos requisitos que integram a funo social da terra
(Constituio Federal CF, Artigo 186, II).
Mesmo preconizando a proibio de novos desmatamentos por um prazo de cinco anos,
o projeto reformador do cdigo esposa a premissa, defendida sobretudo por representantes
do agronegcio, de que a atual legislao ambiental refreia o desenvolvimento econmico da
agricultura brasileira. Esta suposio, contudo, no se coaduna com o alardeado estatuto de
grande potncia agrcola com que o Brasil se tem feito distinguir no comrcio internacional,
nem tampouco com a reconhecida liderana do pas na exportao de diversos produtos
agropecurios. possvel, com efeito, que a agricultura brasileira tenha atingido este nvel de
desenvolvimento, no apesar do Cdigo Florestal, mas, em parte, graas a ele. Em primeiro
lugar, ao limitarem a atividade agrcola nas reas protegidas, as normas ambientais podem
ter induzido os produtores adoo de mtodos e tecnologias capazes de gerar ganhos de
produtividade sem se pressionar pela expanso horizontal da rea de explorao. Alm disso,
convm sublinhar que as normas de proteo do cdigo no tm por finalidade a conservao
ambiental como valor intrnseco, inteiramente desconectado da atividade humana:
tais regras existem para assegurar a reproduo dos processos ecolgicos, a regularidade dos
ciclos climticos, a oferta de gua, a fertilidade dos solos e outras condies imprescindveis
prpria explorao agrcola.
Cumpre reconhecer que, aps as modificaes introduzidas no seu relatrio original,
o projeto reformador tornou-se menos distante do Cdigo Florestal ainda vigente. Ele cria,
no entanto, o precedente de uma reviso da legislao ambiental como um todo. Encaminhado
plenria do Congresso e submetido apreciao da bancada ruralista, o projeto poder, em nome
do produtivismo, receber outras emendas que lhe acrescentem disposies mais permissivas no
que concerne s regras de preservao ambiental.
O mesmo receio de agravar os riscos ambientais, manifestado nas objees que se tm
levantado reforma do Cdigo Florestal, evocado por parte das crticas feitas ao Programa
Terra Legal. Adverte-se que, com a inteno de tornar efetiva a fiscalizao, a regularizao
fundiria transferir o direito de propriedade de terras pblicas precisamente a quem as
desmatou ou as tem ocupado a ttulo precrio. Tal hiptese deu projeo ideia de que a MP
no 458, origem da Lei no 11.952 e da poltica de legalizao de posses na Amaznia Legal,
seria uma recompensa apropriao ilegal de terras na regio, um prmio grilagem.14
A fora dessa expresso deve, porm, ser atenuada, ao menos pelo fato de no se poder
imputar aos posseiros de boa ou m-f a prescincia quanto oportunidade de virem a se tornar
14. Um dos primeiros estudiosos a chamar a ateno para esse ponto foi o gegrafo e professor da Universidade de So Paulo (USP) Ariovaldo
Umbelino, em entrevista concedida ao Correio da Cidadania em 2 de fevereiro de 2009 (<www.correiocidadania.com.br/content/view/2993/9>).
757
proprietrios legais da terra que desmataram ou ocuparam. Ademais, se a grilagem articula-se,

em geral, ao desflorestamento predatrio e retirada ilegal de madeira,15 o desmatamento por
sua vez nem sempre serve fraude de ttulos de propriedade: ele est imbricado com a dinmica
tradicional de deslocamento da fronteira agrcola e com um modelo de produo marcado
pela incorporao sucessiva e predatria de novas reas de explorao. Este processo engendra
a expulso de pequenos produtores compelidos a avanar sobre reas de floresta, com as
conhecidas consequncias ambientais e explica o padro concentrador da estrutura fundiria
do pas. Oliveira (1972) identifica nele a gnese de acumulao primitiva do capitalismo
agrrio, em que a expanso horizontal da ocupao de terra, empreendida quase sempre com
baixssima capitalizao, no promove, a rigor, a expropriao da propriedade, mas, antes,
a expropriao do excedente deixado pelo trabalho do pequeno posseiro que ocupa a rea,
desmata-a, destoca-a e estabelece uma lavoura de subsistncia e, assim, como que prepara a
terra para a chegada da grande lavoura comercial e dos rebanhos do futuro proprietrio.
Um programa de regularizao fundiria, como o Terra Legal, no poderia, por certo,
deparar-se com um quadro diferente, no que tange apropriao destrutiva de recursos
naturais, na Amaznia Legal. Uma das principais apostas do programa foi, em razo disto,
iniciar o processo de regularizao a partir dos municpios situados na faixa geogrfica
conhecida como Arco do Desmatamento, regio por onde tem avanado a fronteira agrcola
do pas. O balano do seu primeiro ano de execuo, tendo por base o cadastro de posseiros
requerentes de regularizao o Sisterleg 16 oferece indicaes que confirmam esta tendncia:
dos 25 municpios (ou 8,2% de um universo de 304) que, em maio de 2010, contabilizavam
juntos 56,6% do total de requerimentos de regularizao de reas ocupadas, 11 esto entre
os que mais desmatam a floresta amaznica, segundo lista divulgada em maro de 2009 pelo
Ministrio do Meio Ambiente. No mapa A.3 (anexo), pode-se constatar esta sobreposio
parcial. possvel verificar tambm que os municpios onde a regularizao tem sido mais
presente nesta etapa confinam com a mancha vermelha que demarca toda a extenso j
desmatada na Amaznia. Esta convizinhana reala o fato de que a poltica de regularizao
se encontra na rota do desmatamento, e pe em questo a estratgia do Terra Legal de encetar
suas aes pelas reas sob maior risco de degradao: a concesso de ttulos de domnio aos
posseiros, ao mesmo tempo que refora a obrigao destes de guardar 80% de reserva legal,
faculta-lhes o direito de remover 20% da vegetao nativa de sua rea.
A poltica de regularizao insere-se em um contexto fundirio no qual impossvel
dissociar a dinmica de expanso da fronteira do desmatamento da dinmica de expanso
da fronteira agrcola. O tradicional modelo brasileiro de expanso agrcola por meio da
anexao sucessiva de novas reas depende da manuteno de um estoque de terras ociosas
donde decorre a presso poltica contra a reforma agrria e a desapropriao de latifndios
improdutivos , ou de reas no exploradas sobre as quais no impenda nenhuma restrio
de uso donde decorre a presso poltica pela flexibilizao das leis ambientais. certo
15. A bibliografia que aponta essa relao numerosa; ver, entre os mais recentes, Fearnside (s/d) e Refkalefsy e Arago Pinto (2005).
16. A listagem dos posseiros que se declaram ocupantes de reas sobre as quais no tm ttulo de domnio e que postulam, junto ao Terra Legal, sua
regularizao, encontra-se na pgina do MDA na Internet (<http://portal.mda.gov.br/terralegal>). O cadastro tem sido atualizado periodicamente.
758
que a agricultura brasileira se tem notabilizado por ganhos de produtividade atribudos

intensificao tcnico-cientfica dos mtodos de cultivo e de criao. No entanto, este fator de
progresso no relativiza o carter essencial da condio que historicamente tem determinado
o comportamento econmico do setor agrcola do pas: a oferta elstica de terras.
4 A questo fundiria: a concentrao da propriedade
e o aumento do preo da terra
A controvrsia acerca do Programa Terra Legal no se restringe, porm, questo ambiental:
movimentos e organizaes sociais rurais alegam que o aumento do limite das reas
regularizadas de 4 para 15 mdulos fiscais, dimenso que extrapola o tamanho convencional
da chamada pequena propriedade familiar, tender a aprofundar o desmatamento,
a concentrao fundiria e mesmo a presena estrangeira na Amaznia.
A preocupao com a crescente aquisio de terras por estrangeiros comeou a ganhar
espao na discusso pblica recente sob o enfoque da segurana e da soberania alimentar,
que tm, como principal pressuposto, a soberania territorial. Uma proposta de emenda
Constituio debatida no mbito do governo com o propsito de alterar as regras para compra
de terras por estrangeiros no pas prev, para tal fim, a equiparao entre a empresa nacional
de capital estrangeiro com o conceito de companhia com sede no exterior ou sob controle
de acionistas no residentes no Brasil. A incorporao desta mudana permitiria estabelecer
distino mais clara entre empresa brasileira e empresa estrangeira, tal como disciplinava o
Artigo 171 da Constituio, revogado em 1995, no contexto de abertura do pas ao capital
estrangeiro. Com base em um parecer da Advocacia-Geral da Unio (AGU) publicado na
poca, tornou-se dispensvel autorizao para a compra de imveis rurais por estrangeiros em
territrio nacional. Em 2010, porm, um parecer da Controladoria-Geral da Unio (CGU)
alterou o entendimento sobre o tema, recomendando a fixao de um limite de 50 mdulos
de explorao indefinida ndice varivel segundo a localizao geogrfica do imvel para a
venda de terra a estrangeiros ou empresas brasileiras controladas por estrangeiros. A restrio
a aquisies deste tipo no consiste em novidade legislativa. Ela recupera, dando-lhes nova
interpretao, os dispositivos contidos na Lei no 5.709, de 1971. Sem ter sido anulada,
tal lei deixara de ter efeito por fora da revogao do Artigo 171 da CF. Entre as determinaes
que devem voltar a valer, est a limitao dos investimentos estrangeiros a um quarto da rea
de cada municpio brasileiro e a proibio de que pessoas de mesma nacionalidade sejam
proprietrias de mais de 40% deste limite. Pela nova interpretao, toda aquisio de terra por
empresas sob controle de estrangeiros deve ser comunicada trimestralmente Corregedoria
de Justia dos estados e ao Ministrio do Desenvolvimento Agrrio (MDA). A iniciativa de
regular a aquisio de terras por estrangeiros assinala a percepo de que o tema se tornou
um setor estratgico. No caso especfico da Amaznia, ao interesse de resguardar para o pas
a mais rica biodiversidade do planeta, somam-se as preocupaes decorrentes da questo
ambiental e da expanso das commodities agrcolas.17
17. At 2008, segundo o cadastro do Incra, havia 4,04 milhes de ha registrados por estrangeiros: eles abrangem 34.218 imveis, concentrados no
Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, So Paulo, Bahia e Minas Gerais.
759
Em virtude da extenso da regio e do relativo desconhecimento da situao das terras

pblicas nela situadas, a questo do controle das aquisies de terra na Amaznia passa,
segundo pretende o Programa Terra Legal, pela regularizao fundiria: em uma rea onde
a maior parte das terras pertence Unio, a indstria da grilagem acelerou a devastao da
cobertura florestal e originou um mercado ilegal de imveis rurais. O avano da fronteira
valorizou reas em Rondnia, Par, Tocantins e Mato Grosso. O mais recente indutor desse
inflacionamento, iniciado com o alargamento das reas de pastagem, a soja. controversa, no
entanto, a suposio de que sua entrada na regio tenha alastrado, por si s, o desmatamento:
tem prevalecido a este respeito a tese de que as novas reas de plantio de soja na Amaznia
so criadas a partir da converso de pastagens degradadas, e no propriamente a partir da
devastao recente da floresta virgem, que, a rigor, no seriam viveis produo do gro
seno aps alguns anos (BRANDO, REZENDE e MARQUES, 2006). As reas de pasto,
por outro lado, j sofreram transformaes que as preparam para o plantio da soja. Mas se
por um lado a tese faz presumir que a soja no contribui diretamente para o desmatamento,
por outro no exclui a possibilidade de que a entrada do gro na regio esteja a agrav-lo
indiretamente. Embora no se possa afirmar que a soja substitui a pecuria, deslocando-a
invariavelmente para o interior da floresta e forando a derrubada da mata, no estranho
dinmica de expanso da fronteira agrcola que a pecuria extensiva, de baixa produtividade
e com efeitos destrutivos sobre o ambiente e que muitas vezes consiste numa etapa da
operao da grilagem, subsequente expulso dos pequenos posseiros , acabe por ceder
lugar, no processo de valorizao da terra, soja e outras culturas comerciais.
Ao alienar terras pblicas federais em favor dos posseiros particulares, o governo afirma a
inteno de deter a especulao e lanar as bases para a consolidao de um mercado fundirio,
cujas transaes sejam tributadas e cujos beneficirios tenham acesso a polticas de produo.
A legalizao deste mercado, ademais, daria segurana jurdica a investidores interessados em
ampliarem suas propriedades na regio. O argumento foi, no entanto, questionado por 37
procuradores de sete estados da regio: em nota divulgada em junho de 2009,18 solicitando ao
presidente da Repblica que vetasse a MP no 458, eles previnem que a regularizao, tal como
concebida, incentivar o desmatamento e tornar mais vulnerveis ao assdio de grileiros os
posseiros pobres e as populaes tradicionais ribeirinhos, indgenas, quilombolas , cujas
terras no so referidas no texto da MP. O grupo de trabalho de bens pblicos e desapropriao
do Ministrio Pblico Federal tambm se pronunciou contra o dispositivo, com o argumento
de que a concesso de ttulos de domnio sobre reas da Unio procedida nos moldes do
Terra Legal contraria o Artigo 188 da CF, segundo o qual a destinao de terras pblicas deve
coadunar-se com as diretrizes do Plano Nacional de Reforma Agrria.
Outra objeo aventada pelos procuradores aponta que a atribuio de terras federais a
ocupantes originariamente ilegais fere o pargrafo nico do Artigo 191 da Constituio,19 que
probe a aquisio de imveis pblicos por usucapio. Se certo que o Terra Legal no alude ao
18. Ver <http://noticias.pgr.mpf.gov.br>.
19. Ver <http://www.redebrasilatual.com.br/temas/ambiente/procuradores-vem-ilegalidades-na-mp-458>
760
instituto de usucapio para legitimar o processo de regularizao das posses, o fato de o programa
adotar o tempo de ocupao como critrio para conceder o direito de domnio pode significar,
na prtica, apenas uma forma de aplicao da regra sem a meno do conceito. Pode-se afirmar
que a Lei no 8.666/1993 uma norma infraconstitucional prev desde sua redao original
o direito dos posseiros a obterem titulao sem licitao das reas que ocupam na Amaznia
Legal. No entanto, a elevao de 100 ha para os atuais 1.500 ha do limite regularizvel faz
supor que, na medida em que faculta o acesso a extenses de terra cada vez maiores em relao
aos parmetros da reforma agrria20 e da agricultura familiar, a poltica de regularizao parece
divergir no quanto forma, mas quanto ao efeito do disposto no Artigo 191: o aumento de
15 vezes em menos de 20 anos do limite de rea passvel de regularizao subverte uma poltica
originalmente votada a favorecer a estabilidade na posse de pequenos agricultores numa regio
pouco povoada em uma poltica de abertura de mercado fundirio.
A poltica de regularizao dever certamente fazer subir o preo da terra, acentuando
uma tendncia recente na regio. Embora se tenha registrado, no Amazonas e em Roraima,
uma reduo real do preo da terra sintoma do carter especulativo e precrio das ocupaes
, constatou-se que, entre 2000 e 2006, os preos de venda de terras para lavoura sofreram
aumento de 12,84% em Tocantins, 9,7% em Rondnia, 15,6% no Mato Grosso e 5%
no Par (GASQUES, BASTOS e VALDES, 2008). Este efeito, corolrio previsvel de um
programa que converte terras pblicas em propriedade privada, isto , em mercadoria, tem
suscitado a crtica21 de que a regularizao fundiria da Amaznia ocorreria justamente na
rota de expanso do agronegcio, e serviria antes a este ltimo que ao pequeno produtor.
5 A utilizao econmica da terra na Amaznia Legal: tendncias
atuais e padres predominantes
O argumento inspira-se na constatao do aumento da rea plantada de soja na regio Norte
entre 1995 e 2006: o cotejo entre os dados dos censos agropecurios e das edies anuais da
Produo Agrcola Municipal PAM (IBGE, 2009b), ainda que revele a disparidade entre as
pesquisas quanto ao total das reas utilizadas para o plantio de soja,22 mostra que esta ltima
expandiu-se na regio Norte, de 1995 a 2006, entre 20 e 30 vezes.23 Como mostra a tabela
1, a proporo da rea plantada da soja em relao rea das demais culturas temporrias
tambm se ampliou: segundo a PAM, a soja respondia por 0,43% da rea plantada de lavouras
temporrias em 1996, mas, em 2008, esta extenso montava a 22,55%. Em termos absolutos,
20. Para uma argumentao jurdica acerca da subordinao da poltica de regularizao poltica de reforma agrria, ver, na bibliografia, a referncia ao artigo Regularizao Fundiria na Amaznia Legal: alguns aspectos relevantes, de Mara Esteves Braga, procuradora federal e chefe da
Diviso de Precatrios e Dvida Ativa da PFE/Incra.
21. Ver, entre outros, Umbelino (2010).
22. As divergncias explicam-se essencialmente pelas diferenas de metodologia entre as duas pesquisas: os dados do censo tm origem em declaraes dos responsveis pelos estabelecimentos agropecurios, ao passo que os da PAM so informados por rgos municipais ligados poltica
agrcola. Para o intervalo 1995-2006, o censo aponta que a rea colhida de soja cresceu de cerca de 9 mil ha para 236 mil ha; na PAM estes nmeros
so 24,6 mil e 508,2 mil.
23. A presena da soja no Mato Grosso mais antiga e abrangente: sua rea colhida cresceu de 1,7 milho de ha, em 1995, para 3,7 milhes de
ha, em 2006, segundo o censo. Para efeitos de percepo do avano desta cultura sobre o bioma amaznico, dar-se- nfase maior aos dados de
produo agrcola referentes regio Norte, a despeito de o estado do Mato Grosso tambm integrar a Amaznia Legal.
761
a rea de soja cresceu de 7,6 mil ha, em 1996, para 508,0 mil ha em 2008. O perodo registrou
a reduo espacial de outros cultivos temporrios na regio: a rea do algodo diminuiu de 5,2
mil ha havia sido de 20 mil ha, em 1995 para 2,1 mil ha; a do arroz, de 514,8 mil ha para
434,7 mil ha; e a do feijo, de 193,7 mil ha era de 240 mil ha em 1995 para 163,1 mil
ha. Considerando o total da rea da lavoura temporria24 segundo a PAM, percebe-se que a
expanso do plantio de soja na regio fez a cultura ocupar uma proporo de terra equiparvel
utilizada para produo de milho e mandioca, cujas reas se mantiveram relativamente
estveis entre 1996 e 2008.
Tabela 1
rea plantada da lavoura temporria, na regio Norte, em ha (1996-2008)

rea plantada (ha)
Culturas
temporrias
Abacaxi
Algodo
Amendoim
Arroz
Cana
Feijo
Malva
Mandioca
Melancia
Milho
Soja
Sorgo
rea plantada (%)
1996
2000
2004
2008
1996
2000
2004
2008
12.067
5.257
206
514.850
9.972
193.711
3.005
450.822
8.070
556.010
7.644
127
16.624
1.707
57
612.104
16.881
187.790
4.876
456.546
10.704
668.914
73.004
520
18.831
3.304
395
612.598
16.083
170.446
7.174
464.798
12.697
558.921
359.434
9.900
17.875
2.145
2.387
434.767
28.016
163.172
9.450
506.317
13.356
544.323
508.024
19.690
0,7
0,3
0,0
29,2
0,6
11,0
0,2
25,5
0,5
31,5
0,4
0,0
0,8
0,1
0,0
29,8
0,8
9,1
0,2
22,2
0,5
32,6
3,6
0,0
0,8
0,2
0,0
27,4
0,7
7,6
0,3
20,8
0,6
25,0
16,1
0,4
0,8
0,1
0,1
19,3
1,2
7,2
0,4
22,5
0,6
24,2
22,6
0,9
Fonte: IBGE (2009b).
A comparao entre dados absolutos e relativos da rea de plantio no suficiente para

fundamentar a concluso de que a soja tem ocupado o espao antes dedicado a culturas
tpicas da pequena agricultura. mais provvel que o crescimento da soja se tenha valido
da incorporao de reas ligadas a outras formas de utilizao da terra. Com efeito, a rea
total ocupada por lavouras temporrias na regio Norte aumentou de 1,9 milho de ha,
em 1995, para 2,2 milhes em 2008, de acordo com a PAM. O Censo Agropecurio confirma
esta expanso no quadro geral das formas de utilizao de terra um crescimento de 1,2 para
2,3 milhes de ha entre 1995 e 2006 , e revela (tabela 2) que, de 1985 a 2006, as propores
das reas de pastagens naturais e de matas naturais na regio caram, respectivamente,
de 22,1% e 55,5% para 11,1% e 41,5%. A reduo das matas naturais no Norte chama
ateno em vista da tendncia inversa que prevaleceu no pas no perodo: entre 1985 e 2006,
a participao das matas naturais na utilizao da terra cresceu de 25,9% para 29,6%.
24. Entre as reas de lavoura permanente na regio Norte, as culturas mais presentes, no perodo de 1996 a 2008, so o caf (cuja rea aumentou
de 125 mil ha para 184,5 mil ha entre estes anos) e o cacau (que cresceu de 67,5 mil ha para 107,1 mil ha); outra cultura de destaque, mais
encontradia em propriedades de agricultura familiar, a banana, cuja rea plantada decresceu de 104,4 mil ha, em 1996, para 84,7 mil ha em
2008. Outros produtos, como o coco-da-baa, frutferas e pimenta-do-reino ocupam, atualmente, entre 25 mil e 30 mil ha de rea. Dados das edies
anuais da PAM-IBGE.
762
Tabela 2
rea dos estabelecimentos agropecurios por utilizao das terras (1985, 1995 e 2006)
Brasil e
regio
Norte
Brasil
Regio
Norte
Utilizao
das terras
Lavoura permanente
Lavoura temporria
Pastagens naturais
Pastagens plantadas
Matas naturais
Matas plantadas
Totais
Lavoura permanente
Lavoura temporria
Pastagens naturais
Pastagens plantadas
Matas naturais
Matas plantadas
Totais
rea dos estabelecimentos

agropecurios (ha)
1985
9.903.487
42.244.221
105.094.029
74.094.402
83.016.973
5.966.626
320.319.738
738.106
1.942.621
11.754.695
9.121.747
29.564.886
165.424
53.287.479
1995
7.541.626
34.252.829
78.048.463
99.652.009
88.897.582
5.396.016
313.788.525
727.845
1.244.211
9.623.763
14.762.858
25.502.392
254.242
52.115.311
rea dos estabelecimentos

agropecurios (%)
2006
11.612.227
48.234.391
57.316.457
101.437.409
93.982.304
4.497.324
317.080.112
1.859.457
2.345.628
5.905.157
20.619.017
22.020.993
255.687
53.005.939
1985
3,1
13,2
32,8
23,1
25,9
1,9
100
1,4
3,6
22,1
17,1
55,5
0,3
100
1995
2,4
10,9
24,9
31,8
28,3
1,7
100
1,4
2,4
18,5
28,3
48,9
0,5
100
2006
3,7
15,2
18,1
32,0
29,6
1,4
100
3,5
4,4
11,1
38,9
41,5
0,5
100
Fonte: IBGE (2009a).
A pecuria bovina em grandes propriedades constitui, entretanto, a atividade

geograficamente predominante na Amaznia Legal. De acordo com o Censo Agropecurio
2006, os estabelecimentos agropecurios com rea acima de 1 mil ha dedicados pecuria
bovina ocupam 43,5% da rea total dos estabelecimentos situados na regio Norte e no
Mato Grosso; por outro lado, eles representam apenas 2,1% do nmero de estabelecimentos
existentes neste universo. Na regio Norte em especial, os estabelecimentos de rea superior a
1 mil ha que praticam pecuria bovina ocupam pouco mais de um tero da rea total, embora
somem apenas 1,4% do nmero de estabelecimentos. A evoluo dos efetivos de rebanho
comprova o crescimento da pecuria na regio: conquanto divirjam nas grandezas, tanto o
censo quanto a PAM apontam que o nmero de bovinos no Norte duplicou de 1995-1996 a
2006, e hoje estimado em um efetivo de 30 a 40 milhes de cabeas, algo em torno de 20%
do total nacional.
Esse quadro fundirio e econmico da Amaznia Legal mostra a estrutura de distribuio
das terras na regio e oferece uma imagem da dinmica de deslocamento ou consolidao
geogrfica da atividade agropecuria. Situadas neste universo, as ocupaes irregulares que
esto no foco de ao do Programa Terra Legal devem passar por alteraes significativas
a partir da sua converso de terras pblicas federais em imveis rurais particulares e,
por conseguinte, comercializveis. Na seo seguinte, procede-se a um detalhamento
deste quadro, pondo em relevo os municpios onde o Terra Legal, no seu primeiro ano de
implantao, tem levantado maior nmero de requerimentos de regularizao de posses,
buscar fornecer elementos para uma reflexo acerca da forma por meio da qual esta poltica
se integra aos contextos territoriais e econmicos locais.
763
6 Um balano do Terra Legal luz do perfil agropecurio

dos municpios onde ele tem avanado
Os resultados preliminares do balano feito pelo MDA acerca da execuo do Programa Terra
Legal oferecem uma amostra da estrutura fundiria sobre a qual a poltica de regularizao vem
atuando. Os dados reunidos at 3 de maio de 2010 no Sisterleg, cadastro de ocupantes que
j solicitaram regularizao das suas reas de posse, permitem apreciar a dimenso atual desta
poltica e seus efeitos potenciais. As reas cadastradas somavam ento 5,5 milhes de ha, e o
nmero de solicitantes chegava a 33 mil. Rondnia (39,6%) e Par (32,4%) respondiam pelo
maior nmero de requerimentos e, juntos, por quase trs quartos da rea cadastrada 43,11%
no Par e 31,83% em Rondnia. As demais informaes apresentadas na tabela 3 indicam, pela
comparao dos dados relativos ao nmero de cadastros e rea total, que Par e Mato Grosso
concentram os imveis de maior extenso. Os totais mostram que o nmero de cadastros (33,0
mil) corresponde a cerca de 20% das 158 mil ocupaes estimadas, e recobre uma rea de 5,5
milhes de ha, isto , 10% dos 58,8 milhes de ha que o programa pretende regularizar.
Tabela 3
Nmero de imveis em processo de regularizao, por Unidade da Federao (UF) e rea

UF
Rondnia
Par
Amazonas
Tocantins
Maranho
Mato Grosso
Roraima e Acre
Total
Nmero de cadastros
13.101
10.709
3.882
2.729
1.577
661
430
33.089
Cadastros (%)
39,6
32,4
11,7
8,2
4,8
2,0
1,3
100
rea total (ha)

1.754.198,00
2.376.139,00
485.776,00
439.656,00
165.742,00
248.971,00
40.833,00
5.511.315,00
rea (%)
31,8
43,1
8,8
8,0
3,0
4,5
0,7
100
Fonte: Sisterleg-MDA.
O balano aponta ainda que, embora apenas 37% dos posseiros cadastrados se tenham
declarado ocupantes primitivos da rea, a maior parte deles (94%) atende exigncia de
comprovar que o exerccio da posse se iniciou antes de 1o de dezembro de 2004, tal como
determina a Lei no 11.952/2009. Os dados sobre o tempo mdio da ocupao das reas 20
anos, para ocupaes originais, e 13 para as demais confirmam a perspectiva inicial do
programa, de acordo com a qual a regularizao viria a beneficiar agricultores radicados h
muitos anos nas terras. Por outro lado, os registros relativos ao nmero de requerimentos e
proporo da rea total ocupada pelos imveis de diferentes faixas de rea fazem reaparecer
dois problemas crnicos da estrutura agrofundiria brasileira, e denotam a pouca capacidade
do programa de articular uma resposta para eles. O primeiro a desigualdade da distribuio
de terras, como mostra a tabela 4. Cerca de um ano aps a promulgao da Lei no 11.952,
e cadastrados pouco mais de 5 milhes de ha, observa-se que 84,6% dos posseiros ocupam
lotes de 0 a 4 mdulos fiscais, somando 38,1% da rea total; os posseiros cujas terras tm
entre 4 e 15 mdulos representam 14,9% dos beneficirios e detm 55,1% da rea total.
764
O clculo no inclui imveis com rea acima de 15 mdulos e abaixo de 2.500 ha, caso a que
a dispensa de licitao no se aplica e cuja titulao depende da desocupao da rea excedente
ao limite de 1500 ha, nem imveis com rea superior a 2.500 ha, que, em se tratando de
terras pblicas, no podem ser alienados sem autorizao do Congresso (CF, Artigo 188, 1).
Tabela 4
Ocupaes cadastradas pelo Programa Terra Legal, por faixas de rea

Faixa
de rea
At 1 mdulo fiscal (MF)
de 1 a 4 MF
de 4 a 15 MF
de 15 MF at 2,5 mil ha
acima de 2,5 mil ha
Total
Nmero de
cadastros
Faixa de rea (%)
rea
total (ha)
Faixa de rea (%)
17.638
10.358
4.925
135
33
33.089
53,3
31,3
14,9
0,4
0,1
100
622.541,00
1.479.069,00
3.037.842,00
206.320,00
165.543,00
5.511.315,00
11,3
26,8
55,1
3,7
3,0
100
Fonte: Sisterleg-MDA.
Embora configurem uma distribuio menos desigual que a dos imveis da Amaznia
Legal, esses dados no deixam de patentear um grau ainda expressivo de concentrao
fundiria. Se se afirma a favor do programa que a grande maioria dos seus beneficirios
composta de minifundirios e pequenos posseiros, por outro lado no suprfluo notar que
mais da metade da rea a ser regularizada ficar sob domnio de cerca de um sexto dos posseiros.
Esta circunstncia demarca bem a diferena entre um programa de regularizao de posses e
um plano de reforma agrria: enquanto este deve promover a redistribuio do patrimnio
fundirio mediante a desapropriao de latifndios e imveis rurais que no cumprem sua
funo social, aquele apenas consolida, legalizando-a, a estrutura fundiria preexistente, sem
alterar seu padro de concentrao.
Merece ainda destaque o grande nmero de potenciais beneficirios entre os posseiros
que ocupam imveis com rea inferior a 1 mdulo fiscal.25 Esta maioria sugere a existncia
de um paradoxo da poltica de distribuio fundiria do Terra Legal: o conceito de mdulo
fiscal, definido nos artigos 4o e 50o do Estatuto da Terra, constitui j uma unidade de medida
correspondente rea mnima do que se pode chamar propriedade familiar, uma extenso
de terra que propicie um aproveitamento econmico suficiente para garantir um nvel
socialmente aceitvel de bem-estar ao agricultor e sua famlia. O Artigo 125 do estatuto
preconiza que a reforma agrria exige tanto a eliminao do minifndio, por reagrupamento de
glebas, quanto a extino do latifndio, por desapropriao e parcelamento. Desta perspectiva,
o minifndio, cuja dimenso inferior a 1 mdulo fiscal, no poderia oferecer a seus ocupantes
condies de subsistncia compatveis com a ideia de progresso social e econmico. Ora,
25. discutvel a equiparao entre mdulo fiscal e a frao mnima de parcelamento (FMP). ALei no 5.868/1972 no permite registro de imvel
rural cuja rea seja menor que a FMP vigente no municpio; por outro lado, a Lei no 8629/1993 no esclarece se o minifndio, tal como definido
no Estatuto da Terra, corresponderia aos imveis de rea inferior a 1 mdulo, embora esta no seja, segundo aquela lei, considerada pequena.
Estas duas grandezas unidade de mdulo fiscal e frao mnima de parcelamento so abrangidas dentro do grupo abaixo de 1 MF no mbito
do Terra Legal, e a legislao em vigor no oferece uma distino clara entre elas.
765
os 17,6 mil minifundirios cadastrados na atual fase do Terra Legal no poderiam a princpio ser
includos em um programa de regularizao fundiria, visto que a rea ocupada por eles , luz
da ideia de mdulo fiscal, invivel economicamente. Tal contingente precisamente o pblico
potencial da reforma agrria. Os limites entre a poltica de regularizao e a poltica de reforma
agrria so problematizados por uma disposio particular da Lei no 11.952/2009: o pargrafo
5o, de seu Artigo 6o, reconhece os minifundistas como futuros beneficirios preferenciais de
novos projetos de reforma agrria que venham a ser instalados na Amaznia. A norma no deixa
claro se o programa regularizar reas inferiores a 1 mdulo, mas as regras relativas concesso
da titularidade, na medida em que reservam a seus ocupantes a forma gratuita ou no onerosa
de aquisio de direito sobre as terras, parecem reinseri-los no grupo dos beneficirios.
O balano de execuo do programa, conforme foi visto, ressalta que, de um universo de
pouco mais de 300 municpios, 25 concentravam, em maio de 2010, 56,6% dos requerimentos
cadastrados junto ao Sisterleg: Porto Velho, So Francisco do Guapor, Vilhena, So Miguel do
Guapor, Costa Marques, Vale do Anari, Alto Alegre dos Parecis, Alta Floresta dOeste, Nova
Brasilndia dOeste, Candeias do Jamari, Pimenta Bueno e Cujubim (em Rondnia); Novo
Repartimento, Novo Progresso, Paragominas, Pacaj, Altamira, Marab, Santarm, So Flix
do Xingu e Brasil Novo (no Par); Presidente Figueiredo, Careiro e Lbrea (no Amazonas),
e Filadlfia (no Tocantins). Este rol de municpios, alm de compor um recorte da estrutura
fundiria da Amaznia, oferece um perfil do estgio atual da atividade agropecuria na regio.
Para identific-lo, vai-se, em primeiro lugar, agreg-los em um nico conjunto, e considerar a
distribuio da terra quanto ao tamanho e ao nmero das propriedades, quanto s categorias
agricultura familiar e no familiar, quanto forma de utilizao da rea dos estabelecimentos,
e, enfim, quanto evoluo do tipo de atividade econmica neles realizada em 2000, 2004
e 2008. Posteriormente, o conjunto ser dividido em trs grupos, segundo os padres de
utilizao da terra e de explorao econmica.
De acordo com o Censo Agropecurio, as reas dos 60,3 mil estabelecimentos agropecurios
situados na rea compreendida dentro desses 25 municpios somam 8,7 milhes de ha.
Os estabelecimentos com superfcie superior a 1 mil ha correspondem a 2,4% do total do
nmero, mas abarcam 53,7% de toda a rea. Cerca de 85% de todos os estabelecimentos so de
agricultura familiar, isto , no ultrapassam a extenso de 4 mdulos fiscais e ocupam mo
de obra predominantemente familiar; no entanto, no ocupam mais que 25% da rea. Os dados
do censo indicam, alm disso, que os estabelecimentos cuja extenso excede a 1 mil ha e cuja
atividade principal a pecuria bovina ocupam 45,59% da rea agrcola total do conjunto desses
25 municpios, embora correspondam a apenas 2% do nmero de estabelecimentos. A tabela 5
mostra como a rea total desse conjunto fundirio est distribuda segundo os grupos de atividade.
766
Tabela 5
Atividades agropecurias, por proporo de rea ocupada, para os 25 municpios que concentraram a
maior parte dos cadastros no Programa Terra Legal
Atividade
rea (%)
Lavoura temporria
Horticultura e floricultura
Lavoura permanente
Pecuria e criao
Produo florestal
12
2
6
78
2
Fonte: IBGE (2009a).
No que diz respeito s lavouras permanentes que ocupam apenas 6% da rea agropecuria
total dos 25 municpios selecionados , a PAM aponta que, entre 2000 e 2008, o caf
permaneceu como cultivo principal, dominando mais da metade do total as terras cobertas por
lavouras deste tipo. Alm disso, como mostra a tabela 6, houve um incremento significativo da
rea ocupada pelo cacau, que passou de 8,5% para 21% do total, e uma reduo, de grandeza
equivalente, da rea utilizada para produo de banana. Quanto s lavouras temporrias que
revestem 12% da rea total do conjunto considerado , a PAM registra uma expanso de 3%
(cerca de 10 mil ha) para 20% (cerca de 70 mil ha) da proporo da rea ocupada pela soja
sobre o total das reas dedicadas a culturas desta categoria. Entre todas as culturas listadas na
tabela 6, a soja foi a nica que apresentou tendncia ascendente constante.
Tabela 6
rea ocupada por culturas permanentes e temporrias, nos municpios com maior nmero de
cadastros no Programa Terra Legal (2000, 2004 e 2008)
Lavoura permanente (%)
Lavoura temporria (%)
Culturas
2000
2004
2008
Culturas
2000
2004
2008
Caf
Cacau
Banana
Frutas1
58,0
8,5
26,0
2,5
59,0
14,3
17,5
2,2
54,0
21,0
15,0
2,5
Outros
5,0
7,0
7,0
Soja
Feijo
Arroz
Milho
Mandioca
Cana
3,0
11,0
30,0
42,0
13,0
1,0
14,0
9,0
39,0
25,0
12,0
1,0
20,0
9,0
20,0
33,0
16,0
1,0
Fonte: IBGE (2009b).

Nota: 1 Frutas: abacate, goiaba, laranja, limo, mamo, manga e maracuj.
Desses dados agregados sobre a atividade agropecuria no grupo dos 25 municpios,

podem-se depreender duas concluses, ainda que conjecturais: a regularizao abrange uma
rea cuja explorao marcada pela presena da pecuria bovina em propriedades de grande
extenso (acima de 1 mil ha) e onde se verifica, nas reas de lavoura, avano recente de culturas
tipicamente patronais, como a soja. Estas duas ocorrncias o domnio da pecuria extensiva
e o crescimento relativo da rea de produo de commodities caracterizam o estgio atual
do processo de expanso da fronteira agrcola na Amaznia, e tm ditado, nos anos recentes,
a valorizao dos preos da terra na regio. Em tal contexto, a regularizao concorreria para a
expanso do mercado fundirio na Amaznia, deflagrando um novo ciclo de concentrao de
767
terras, uma consequncia que, em poucos anos, pode restringir ou mesmo fazer retroceder os
benefcios sociais que se espera advir do Programa Terra Legal.
No entanto, se no h indcios bastantes que confirmem a hiptese de que tais formas
de utilizao da terra vo-se alargando em prejuzo das culturas tradicionais da propriedade
familiar certo que houve reduo das reas de feijo, arroz e banana, mas as reas de milho e
mandioca seguem relativamente estveis , por outro lado oportuno identificar, neste quadro,
as formas especficas mais recorrentes de utilizao da terra nos municpios aqui considerados.
Esquematicamente, pode-se dividi-los em trs grupos: o primeiro (1) rene aqueles em que a
pecuria bovina em grande propriedade largamente predominante, tanto em relao rea
ocupada quanto no que concerne ao aumento dos rebanhos nos ltimos anos; o segundo grupo
(2) engloba os municpios em que se tem verificado o avano de culturas tipicamente patronais,
como a soja e a cana, havendo embora o domnio territorial da pecuria; o terceiro grupo
(3) inclui os municpios em que, tambm a despeito da preponderncia da pecuria bovina,
se nota participao relativamente mais expressiva das lavouras temporrias e permanentes
com base em propriedades mdias.26 O mapa A.4, no anexo, apresenta a distribuio geogrfica
destes grupos a partir dos contornos dos seus municpios.
Os municpios contidos no primeiro grupo apresentam o seguinte perfil. Em Lbrea
(AM), as pastagens ocupam 73,1% da rea agrcola e, entre 2000 e 2008, se registrou um
aumento do rebanho bovino de 6,2 mil cabeas para 283,9 mil cabeas. A extrao de madeira
tem crescido anualmente: entre 2000 e 2008, a produo de lenha subiu de 26,8 mil para 36,4
mil metros cbicos (m3), e a produo de madeiras em tora, de 89,8 mil para 110,3 mil m3.
Em So Flix do Xingu (PA), a rea de pastagem corresponde a trs quartos da rea agrcola
total, e o efetivo do rebanho cresceu de 682,4 mil, em 2000, para 1,8 milho em 2008. Em
Pimenta Bueno (RO), a pecuria bovina ocupa 81,5% da rea, e o rebanho, que era de 171,4
mil em 2000, chegou a 231,6 mil em 2008. Em Candeias do Jamari (RO), nenhuma lavoura
arroz, milho ou mandioca chega a cobrir 1 mil ha, e a criao de gado bovino aumentou
de 66,4 mil em 2000 para 165 mil cabeas em 2008, ocupando 69,7% da rea agrcola total.
Dentro desse grupo, vale ainda destacar os municpios de Marab (PA) e Novo
Progresso (PA), polos madeireiros de grande importncia Marab para o carvo vegetal,
e Novo Progresso para a extrao de lenha e madeira em tora , onde os estabelecimentos
bovinocultores com rea superior a 1 mil ha dominam cerca de 70% da rea agrcola total e o
efetivo dos rebanhos foi triplicado entre 2000 e 2008, estando hoje prximo a meio milho de
cabeas. Altamira (PA) tambm marcada pelo domnio da pecuria bovina em propriedades
de extenso superior a 1 mil ha: a atividade ocupa 61% da sua rea agrcola e o rebanho
passou de 202,9 mil em 2000 para cerca de 400 mil em 2008. Alm disso, destacam-se na
paisagem agrcola do municpio as lavouras de arroz e cacau em grandes estabelecimentos.
26. Os dados citados a seguir foram extrados do Censo Agropecurio 2006, das edies anuais recentes da Pesquisa Agrcola Municipal (PAM), da
Pesquisa Pecuria Municipal (PPM) e da Pesquisa de Extrao Vegetal e da Silvicultura (IBGE, 2009c), todas publicadas pelo IBGE. As informaes
que envolvem estratos de tamanho de rea foram obtidas a partir do Censo Agropecurio; nos casos em que o declarante no informava a rea
total do estabelecimento, atribuiu-se a este a rea mnima dentro da respectiva faixa de rea. Os totais de produo agrcola e pecuria municipal,
referidos ao perodo de 2000 a 2008, foram captados na PAM e na PPM. Buscou-se evitar as indicaes em que h grande divergncia entre estas
duas pesquisas e o censo.
768
Nesse primeiro grupo, est situada a maior parte dos municpios que registram,
segundo o Censo Agropecurio, grande concentrao fundiria: em So Flix do Xingu,
os estabelecimentos com rea superior a 1 mil ha so 3,8% do total e detm 65% da rea; em
Marab, eles representam 2,6% do total e ocupam 68,6 % da rea; em Altamira, so 8,5% do
total, mas abrangem 72,7% da rea.
O segundo grupo rene os municpios onde, a par de uma pecuria extensiva consolidada,
se tem registrado a entrada e a expanso das commodities, notadamente a soja e a cana-deacar. No caso desta ltima, a referncia Presidente Figueiredo (AM), onde a produo de
cana passou de 2,5 mil ha para 4 mil ha entre 2000 e 2008. A pecuria bovina no ocupa mais
que 30% da rea, e o aumento do efetivo do rebanho foi modesto: de 6 mil para 11 mil cabeas
entre 2000 e 2008. Em Vilhena (RO), o principal produto a soja: dos 8,5 mil ha cultivados
em 2000, ela passou a ocupar, em 2008, uma rea de 39 mil ha, superior soma das reas
usadas para o plantio de arroz, milho, feijo e mandioca. Propriedades sojicultoras com rea
superior a 1 mil ha abarcam cerca de 15% das terras agrcolas, no correspondendo entretanto
a mais que 1,5% do nmero total de estabelecimentos. O rebanho bovino, conquanto ocupe
46% da rea, teve crescimento pouco significativo entre 2000 e 2008: de 67 mil para 89 mil.
Considerando-se todas as formas de utilizao da terra, Vilhena destaca-se, ainda, pelo alto
grau de concentrao fundiria: 7% dos estabelecimentos dominam 63,8% da rea.
A soja tambm se tem afirmado como carro-chefe da economia dos municpios paraenses
de Paragominas e Santarm. No primeiro, a rea cultivada ampliou-se em quase dez vezes,
de 1,5 mil ha (2000) para 11,7 mil ha (2008), com macia participao de propriedades de
mais de 2.500 ha de rea na produo elas representam 1,5% do nmero de estabelecimentos
e dominam 17% da rea agrcola. Com um rebanho atual estimado em 1,2 milho de cabeas,
a pecuria bovina, que abriu passagem chegada da soja, segue sendo uma atividade de
importncia no municpio: ela toma quase 60% da rea, cinco sextos dela dominados por
estabelecimentos de extenso superior a 2.500 ha.
Outra atividade caracterstica de abertura de fronteira agrcola fortemente presente em
Paragominas: o municpio um dos trs maiores produtores do pas de madeira em tora: em
2005 e 2006, a produo ultrapassou 800 mil m3, e est hoje na casa dos 500 mil, uma queda
que se explica, em boa parte, pelo acirramento da fiscalizao. Em Santarm, o aumento da
rea para produo de soja, de 50 ha para 17 mil ha, entre 2000 e 2008, encontra explicao
na instalao, em 2003, de um terminal graneleiro da empresa norte-americana Cargill no
municpio, com o objetivo de proceder ao escoamento de toda a soja do Centro-Oeste.
O terceiro grupo distingue-se pela importncia relativa das lavouras quanto forma de
utilizao da terra e pela maior participao de mdias propriedades na estrutura fundiria,
embora, para os padres da regio, se considere mdia uma propriedade com rea de at
1.500 ha. Na maior parte dos municpios, a pecuria bovina continua a prevalecer, mas
algumas lavouras assomam em importncia. Em Alta Floresta dOeste, Alto Alegre dos Parecis,
Vale do Anari, Costa Marques, Cujubim, Nova Brasilndia dOeste e So Miguel do Guapor,
769
todos em Rondnia, notvel a presena das lavouras de caf em propriedades de at 500 ha;
nos dois ltimos, a rea desta cultura fica entre 20% e 30% do total da rea agrcola local.
A criao de aves tambm desponta como atividade relevante em quatro municpios, ocupando
cerca de 10% e 8% da rea total em Cujubim e Vale do Anari, respectivamente. Em todos eles,
contudo, a pecuria bovina ocupa mais da metade da rea, e o efetivo dos rebanhos cresceu
consistentemente: entre 2000 e 2008, aumentou trs vezes em So Miguel do Guapor, quatro
vezes no Vale do Anari, seis vezes em Cujubim, e 15 vezes em Costa Marques. Em Alto Alegre
dos Parecis e Alta Floresta dOeste, embora a pecuria bovina responda por grande extenso da
rea agrcola total (59,9% e 65,6%), as propriedades mdias, de menos de 1 mil ha, compem
parcela bastante expressiva das terras em que esta a atividade mais recorrente; alm disso,
o caf, que, em ambos os municpios, responde por cerca de 10% da rea cultivada, e a criao
de ovinos e caprinos em Alto Alegre, emprestam a eles uma feio ligeiramente distinta da que
identifica as cidades do primeiro grupo, ainda que o aumento dos efetivos de 59 mil para
152,2 mil em Alto Alegre e de 191 mil para 356 mil em Alta Floresta dOeste, de 2000 e 2008
assinale o avano constante da pecuria bovina.
Nos municpios paraenses de Novo Repartimento, Brasil Novo e Pacaj, destacam-se as
lavouras temporrias de arroz e milho, e as lavouras permanentes de cacau e banana, em geral
em propriedades com rea entre 100 ha e 1 mil ha. Sem embargo, a pecuria bovina extensiva
ocupa entre 50% (Pacaj) e 63% (Brasil Novo) da rea agrcola total, e o efetivo dos rebanhos
cresceu, de 2000 para 2008, em at 3,5 vezes. Nos municpios de So Francisco do Guapor
(RO) e Filadlfia (TO), as culturas temporrias de arroz, feijo e milho respondem pela maior
parte da rea de lavoura, e a rea de criao de gado atinge, nos dois primeiros, 68% do total.
O que diferencia estes municpios a proporo menos desigual da distribuio das terras:
de acordo com o Censo Agropecurio, em Filadlfia as fazendas de gado entre 100 e 1 mil ha
cobrem 54% da rea, e representam 26% do total de estabelecimentos desta categoria; em So
Francisco do Guapor, onde somam 21% dos estabelecimentos, toca a elas 41% da rea total.
Em Porto Velho (RO), a pecuria bovina ocupa metade da rea agrcola total, e o efetivo
dos rebanhos aumentou de 160,9 mil para 608,1 mil cabeas entre 2000 e 2008; a criao
de aves domina 10% da rea total, e as lavouras temporrias e permanentes estendem-se por
22% dela. A extrao de madeira tem grande impacto local: entre 2000 e 2007, a produo
anual de madeiras em tora esteve sempre acima de 300 mil m3. Careiro (AM), onde a extrao
de madeira tem tambm peso significativo, constitui, por sua vez, uma exceo: apenas um
quarto de sua rea dedicada pecuria extensiva. As culturas de abacaxi, mandioca, milho e
banana so as de maior expresso geogrfica.
Vale ressaltar que esses indicadores de produo e rea dizem respeito a todos os imveis
ou estabelecimentos agropecurios dos municpios, e no propriamente ao universo mais
restrito das ocupaes que o Programa Terra Legal pretende regularizar. O quadro, contudo,
permite formar uma ideia da estrutura agrria, agrcola e fundiria sobre a qual o programa
deve intervir, e pode ajudar a refletir sobre o modo como ele se compe com os atuais processos
e tendncias da agropecuria na regio. O desmatamento, o crescimento da pecuria em
770
grandes propriedades a partir da incorporao de novas reas, e o impulso recente dado

produo de commodities, especialmente a soja, na Amaznia Legal, ratificam em boa medida
a conjectura de que a poltica de regularizao fundiria atende dinmica prpria do avano
da fronteira agrcola, ainda caracterizada pela expanso horizontal das reas de explorao,
pela apropriao destrutiva dos recursos naturais e pela ocupao ilegal de terras pblicas.
No obstante seja difcil confiar que uma rede de agricultores familiares, beneficiados com
a regularizao, ter condies de se estruturar produtivamente em semelhante contexto,
a presena considervel de culturas alimentares de gros, sobretudo e a representao
geograficamente significativa de estabelecimentos mdios em alguns municpios convm com
a inteno original do programa de dar segurana jurdica aos posseiros que ocupam reas
menores e nelas trabalham com sua famlia. Mas preciso indagar que efeitos se podem
esperar, para o futuro prximo, desta poltica de regularizao.
7 Consideraes finais
No processo legislativo que precedeu sua votao, a Lei no 11.952 recebeu algumas emendas
que tendiam a ampliar sua aplicao, mas que dissonavam do propsito original do projeto.
Os acrscimos ao texto visavam estender a regularizao a particulares que exercessem
explorao indireta da rea ou fossem proprietrios de imveis rurais noutras partes do pas,
e a pessoas jurdicas que mantivessem posse de terras na Amaznia Legal. Ao sancionar a
lei, o presidente da Repblica vetou tais dispositivos, invocando em abono desta deciso
a ausncia de informaes que permitissem saber em que medida eles comprometeriam a
finalidade principal da regularizao: garantir a pequenos agricultores a propriedade das terras
onde moravam e trabalhavam. Contudo, em seu formato final, a lei dispensa tratamento
diferenciado a pequenos e a mdios e grandes posseiros. Seu Artigo 15 estabelece prazos
desiguais para a negociao dos ttulos: as reas de at 4 mdulos fiscais no podem ser
alienadas por dez anos, mas os ocupantes beneficiados com o reconhecimento de propriedade
sobre reas superiores a 4 mdulos fiscais podem vend-las aps trs anos.
Essa permisso foi acrescentada por emenda no Congresso, e incorporada ao pargrafo que
estipula o prazo de dez anos para a alienao de reas inferiores a 4 mdulos fiscais; como um
eventual veto somente poderia incidir sobre todo o artigo, a diferena entre as duas autorizaes
acabou por ser mantida na redao final, sob pena de perder, com a suspenso integral do
dispositivo, a possibilidade de fazer constar nele a fixao de um prazo para venda do lote
regularizado. Isto significa que o ocupante que se tornar proprietrio de rea superior a 4 mdulos
fiscais poder alien-la em trs anos desde que tenha quitado o pagamento. Se se levar em
conta que tal prazo no parece suficiente para compensar grandes investimentos feitos na terra,
no se pode concluir outra coisa seno que, nos seus moldes atuais, o programa de regularizao
fundiria no est isento do risco de estimular a especulao imobiliria na Amaznia Legal.
Nesses prazos estabelecidos para a negociao das propriedades rurais reside a
consequncia essencial da Lei no 11.952, muitas vezes elidida pelo debate acerca dos efeitos
distributivos, reais ou supostos, da regularizao. A proporo da rea a ser apropriada por
771
pequenos posseiros tem importncia limitada no tempo, vista do prazo que autoriza a
comercializao das terras. O principal efeito da regularizao a expanso do mercado de
terras na Amaznia Legal. Uma vez liberada, esta expanso provavelmente reproduzir o
processo de concentrao da propriedade que tem configurado a distribuio dos imveis
rurais na regio. O argumento legalista aventado em favor da regularizao, segundo o qual
o mercado clandestino de terras, presidido por grileiros e degradadores, seria substitudo por
um mercado formal, no menciona o significado jurdico e poltico mais veemente que ela
porta: o reconhecimento, aos ocupantes, do direito real de uso sobre terras federais impede
que o Incra venha a propor aes de reintegrao de posse que faam retornar ao patrimnio
pblico reas da Unio sob apropriao privada.
Como se constata a partir dos dados do programa, mais da metade dos solicitantes por
regularizao so minifundirios, ou seja, dispem de um pedao de terra cujo tamanho
no lhes permite o desenvolvimento sustentvel da atividade agrcola nem tampouco a
reproduo do modelo baseado na agricultura familiar. Mesmo com a regularizao, este
segmento no deixar de ser demandante por terra e, portanto, pblico potencial de uma
poltica de reforma agrria. De onde poderiam vir as terras necessrias para atender a esta
demanda, seno precisamente do estoque de terras pblicas sob domnio privado em reas
superiores a 4 mdulos fiscais e que, somente nos registros do Terra Legal, correspondem a
62% do total da rea a ser regularizada?
No entanto, ao criar condies objetivas para a expanso do mercado fundirio na
Amaznia, o Programa Terra Legal subtrai ao domnio do Estado uma vasta rea de terras
pblicas federais, uma grande base territorial a partir da qual se poderia fazer avanar a
reforma agrria. falta de um rgo regulador especfico, a reforma agrria a nica poltica
capaz de efetuar um controle, ainda que indireto, sobre o mercado de terras e de, assim,
atenuar ou mesmo reverter a tendncia intrinsecamente concentradora deste mercado.
Esta alternativa revela-se tanto mais necessria quando se tem em vista que a terra , na origem,
um bem pblico, cuja oferta no pode ser aumentada pelo mercado, mas se limita extenso
territorial do pas. Seja por desapropriao de imveis particulares que no cumprem a sua
funo social, seja pela instalao de projetos de assentamento de famlias de trabalhadores
rurais em terras pblicas, as reas destinadas reforma agrria so resguardadas contra a
apropriao privada e impem limites expanso de um mercado fundirio cujo padro de
funcionamento tem gerado estruturas socioeconmicas fortemente excludentes.
772
REFERNCIAS
BRAGA, M. E. Regularizao fundiria na Amaznia Legal: alguns aspectos relevantes.
Disponvel
em:
<http://www.incra.gov.br/portal/arquivos/procuradoria/artigo_
regularizacao_fundiaria_amazonia_legal_aspectos_relevantes.doc>. Acesso em: 8 set. 2010.
BRANDO, A. S.; REZENDE, G. C.; MARQUES, R. W. Crescimento agrcola no perodo
1999/2004: a exploso da soja e da pecuria bovina e seu impacto sobre o meio ambiente.
Economia Aplicada, vol. 10, n. 2, Ribeiro Preto, abr./jun., 2006.
FEARNSIDE, P. M. Recursos madeireiros na Amaznia brasileira: Impactos e sustentabilidade
da explorao. In: VAL, A. L.; DOS SANTOS, G. M. (Eds.). Grupo de Estudos Estratgicos
Amaznicos (GEEA) Tomo 3. Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia (INPA),
Manaus, Amazonas.
GASQUES, J. G.; BASTOS, E.; VALDES, C. Preos da terra no Brasil. Comunicao
apresentada no XLVI Congresso da Sociedade Brasileira de Economia, Administrao e
Sociologia Rural. Rio Branco-AC, jul., 2008.
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo
Agropecurio 2006. Rio de Janeiro, 2009a.
______. Produo Agrcola Municipal 2008 (PAM 2008). Rio de Janeiro, 2009b.
______. Produo da Extrao Vegetal e da Silvicultura 2008. Rio de Janeiro, 2009c.
______. Produo Pecuria Municipal 2008 (PPM 2008). Rio de Janeiro, 2009d.
OLIVEIRA, F. A economia brasileira: crtica razo dualista. So Paulo: Cebrap, 1972.
REFKALEFSY, V.; ARAGO PINTO, J. N. A questo fundiria na Amaznia. So Paulo:
Estudos Avanados, vol. 19, n. 54, Dossi Amaznia Brasileira II, maio/ago., 2005.
UMBELINO, A. A regularizao fundiria da MP 458 a contra-reforma agrria do governo
Lula. Radio Agncia NP. Disponvel em: <www.radioagencianp.com.br/node/6728>.
Acesso em: 5 set., 2010.
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In: INSTITUTO DO HOMEM E MEIO AMBIENTE DA AMAZNIA (IMAZON).
O Estado da Amaznia, n. 2, maio, 2005.
773
ANEXO
Mapa A.1
Unidades de Conservao na Amaznia Legal (Ibama)
Fonte: Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e Recursos Naturais Renovveis (IBAMA)
Mapa A.2
Terras indgenas na Amaznia Legal (Funai)
Fonte: Fundao Nacional do ndio
774
Mapa A.3
reas desmatadas e contorno dos municpios com maior nmero de cadastros no Programa Terra Legal
Fonte: Instituto do Homem e Meio Ambiente da Amaznia (Imazon)
775
Mapa A.4
Perfil fundirio e agropecurio dos municpios com maior nmero de cadastros no Programa Terra Legal
Elaborao: Ncleo de Gesto de Informaes Sociais (Ninsoc)-Ipea, com dados do Censo Agropecurio 2006 (IBGE, 2009a), da Pesquisa Agrcola Municipal
PAM (IBGE 2009b) e da Pesquisa Pecuria Municipal PPM (IBGE, 2009c).
Critrios de clculo do preo da terra e condies de pagamento

O preo de base deve ser calculado a partir da planilha referencial de preos vigente para
cada regio, estabelecida pelo Incra de acordo com os preos praticados no mercado local.
Esta aferio empreendida por meio de levantamentos de informaes junto a prefeituras
e outros rgos pblicos, de relatrios de vistorias tcnicas de avaliao, de bancos de dados
periciais e dos valores recentemente movimentados em negcios de compra e venda de
terras. De posse destas indicaes, o Incra estipula valores referenciais mnimos, mdios e
mximos para terra nua por hectare (VTNr/ha), isto , sem se computarem as benfeitorias
eventualmente realizadas. Para efeitos de determinao do pagamento pela terra a ser
regularizada no mbito do programa, tomado, como preo inicial, o VTNr/ha mnimo.
Sobre esse preo inicial, incidiro ndices relativos ao tempo de ocupao do imvel,
sua rea, sua localizao em funo da distncia at o ncleo urbano mais prximo, e s
condies fsicas de acesso a ele. Ao preo final dos imveis com rea superior a 4 mdulos
fiscais, acrescentar-se-o os custos relativos aos servios topogrficos, caso estes sejam prestados
pelo poder pblico. Segundo as indicaes do Anexo I da Portaria, no clculo do valor do
776
imvel, o multiplicador do fator ancianidade da posse (Fanc) para as ocupaes realizadas

h menos de cinco anos ser de 0,950; para as ocupaes com mais de 15 anos, ser de 0,680.
O valor por hectare reduzir-sena medida em que for menor a rea total: os imveis tero
seus preos redefinidos a partir de um fator dimenso (Fdim), dado pela equao Fdim =
0,0571x + 0,3129, onde x representa o nmero de mdulos fiscais. Alm disso, quanto mais
longe da sede urbana estiver o imvel, menor o multiplicador do fator distncia (Fdis):
este variar de 0,950 para os lotes situados a menos de 15 km da sede a 0,680 para os lotes
localizados a mais de 50 km dela. Por fim, quanto mais difceis forem as condies de acesso
ao lote, menor ser o multiplicador do preo do imvel: para os lotes em que a situao de
acesso tima, com percurso em rodovia asfaltada ou tempo de navegao inferior a 1 hora,
o fator condio (Fcon) ser de 0,950; para os imveis em que a situao de acesso a pior
possvel, aos quais se chega, por exemplo, apenas a p, o Fcon ser de 0,680. O valor final
da terra nua por hectare (VTNf/ha) dos imveis em processo de regularizao fundiria ser
obtido por meio da frmula: VTNf/ha = VTNr/ha x Fdis x Fcon x Fdim x Fanc.
Um exemplo pode ajudar a compreender os efeitos desse rebatimento. Para um imvel
situado, por hiptese, em Brasnorte-MT, o valor mnimo da terra nua , de acordo com a
Planilha de Preos Referenciais do Incra, R$ 480,00/ha. Se este imvel tiver 2 MF de extenso,
seu Fdim ser de 0,4271, segundo a equao correspondente; se seu ocupante estiver h mais
de 15 anos de posse do imvel, seu Fanc ser de 0,680; caso as condies de acesso a ele sejam
muito ruins, seu Fcon ser de 0,680. Com isso, o preo final, dado pela equao de VTNf/
ha, ser de R$ 90,05 por hectare, menos de um quarto do VTN/ha inicial. Como 1 MF em
Brasnorte equivale a 100 ha, segundo a Instruo Especial 39/1990, do Incra, o preo total
do lote ficaria em R$ 18.010,00.
REFERNCIAS
INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA (IBGE). Censo Agropecurio 2006. Rio de Janeiro, 2009a.
______. Produo Agrcola Municipal 2008 (PAM 2008). Rio de Janeiro, 2009b.
______. Produo Pecuria Municipal 2008 (PPM 2008). Rio de Janeiro, 2009c.
777
Ipea Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
Editorial
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Njobs Comunicao
Superviso
Marco Aurlio Dias Pires
Everson da Silva Moura
Reviso
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Luciana Dias Jabbour
Maria Irene Lima Mariano
Sabine Alexandra Holler
Sheila Mazzolenis
Reginaldo da Silva Domingos
Andressa Vieira Bueno (estagiria)
Leonardo Moreira de Souza (estagirio)
Editorao Eletrnica
Bernar Jos Vieira
Cludia Mattosinhos Cordeiro
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Capa
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Projeto Grfico
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Jos Celso Pereira Cardoso Jnior

Liana Maria da Frota Carleial

Mrcio Wohlers de Almeida

Jorge Abraho de Castro

Persio Marco Antonio Davison

Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2010

Com este documento do projeto Brasil em Desenvolvimento: Estado, Planejamento e Polticas

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Pelo apoio incondicional, destacamos o presidente Marcio Pochmann e a Diretoria

ou transferidor? Um macrodiagnstico das despesas federais no perodo 2002 a 2010. O outro

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A integrao sul-americana, alm da circunstncia: do Mercosul Unasul; Gustavo Luedemann,

Alexandre Arbex Valadares

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Debora Correa Faria Lopes

Luciana Mendes Santos Servo

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Roberta da Silva Vieira

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economia internacional favorvel ao Brasil e o proativismo fiscal do governo federal e dos

um importante arsenal de instrumentos para ampliao da atividade econmica por

na esfera poltica, a busca, pelo governo, da abertura e expanso de espaos institucionais

Poltica econmica para expanso do emprego e da renda

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do gasto social manteve estreita correspondncia com a performance predominante na

Entretanto, o mais importante reter, a partir da discusso acerca de consorciamento

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Jos Celso Cardoso Jr. (Coordenador)

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mtodos de construo e proposio de polticas pblicas , o Ipea vem desenvolvendo

Ento, que efeitos a LC teria imprimido s relaes de cooperao federativa no pas?

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franqueiam a incorporao de uma dimenso at ento ausente da democracia representativa, qual

Constatou-se, no decorrer da anlise, que, entre 1988 e 2009, foram realizadas 80

da presena. Na primeira, importaria que os interesses das mulheres fossem representados,

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possuem significativa autonomia. Por fora da busca de aprofundamento democrtico, cada

COOPERAO FEDERATIVA: A FORMAO DE

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1. ANDERSON, G. Federalismo: uma introduo. FGV, IDESP, 2009.

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Atualmente, vive-se um perodo em que h um expressivo crescimento no nmero de

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Diviso de consrcios de sade institudos no Paran

Fonte: Cezar e Andrade (2008).

No setor de sade pblica, desde a Emenda Constitucional no 29/2000, que estabeleceu

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Cooperao Federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil

Evoluo percentual do consorciamento por setor de atuao

Fonte: IBGE (2009).

Modalidade de consorciamento porcentagem, por regio, do total de municpios participando de

Fonte: IBGE (2009).

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Quando os dados so desagregados por faixas de populao dos municpios

Fonte: IBGE (2009).

interessante observar que o consorciamento ocorre em municpios pertencentes

Cooperao Federativa: a formao de consrcios pblicos no Brasil

Fonte: IBGE (2009).