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DCD(99)6

Non classifié

Or. Ang.

DCD(99)6 Non classifi é Or. Ang. Non classifié DCD(99)6 Organisation de Coopération et de Développement Economiques

Non classifié

DCD(99)6

Organisation de Coopération et de Développement Economiques

OLIS

:

11-Jan-2000

Organisation for Economic Co-operation and Development

Dist.

:

17-Jan-2000

Or. Ang.

DIRECTION DE LA COOPERATION POUR LE DEVELOPPEMENT

COMPARAISON DES SYSTEMES DE GESTION DE LA COOPERATION AU DEVELOPPEMENT DANS LES PAYS DE L’OCDE MEMBRES DU CAD

Hyun-sik Chang, Arthur M. Fell et Michael Laird avec l’assistance de Julie Seif.

Les auteurs sont reconnaissants à Bernard Wood, Petro Veglio, aux collègues de la Direction de la coopération au développement de l'OCDE et aux pays Membres du CAD des contributions qu'ils ont apportées à ce projet, qui a été mené à bien sous l'égide de Richard Carey. La version française a été préparée avec l'assistance de Karen Melloul et Claudine Wastl.

Les points de vue exprimés dans ce document sont ceux des auteurs et ne reflètent pas nécessairement ceux de l'OCDE ni des gouvernements de ses pays Membres.

Personnes à contacter : M. Arthur Fell (e-mail : arthur.fell@oecd.org), Fax : (33-1)44 30 61 44, M. Michael Laird (e-mail : michael.laird@oecd.oeg), Fax : (33-1)44 30 61 44.

86121

Ta. 15250 - 29.06.1999 - 22.09.1999

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TABLE DES MATIÈRES

CHAPITRE 1

INTRODUCTION

7

1.1. Nécessité de laide et importance de sa gestion

7

1.2. Soutien de lopinion publique et soutien politique de laide dans les pays Membres du CAD

10

1.3. Différentes formes de flux financiers vers les pays en développement et en transition

10

CHAPITRE 2 LES PRINCIPES DIRECTEURS DE LA POLITIQUE DES MEMBRES DU CAD EN

 

MATIERE DE COOPERATION AU DEVELOPPEMENT

 

13

2.1. Evolution des idées qui président à la coopération pour le développement

 

13

2.2. Objectifs de la stratégie de partenariat pour le développement

 

15

2.3. Réduction durable de la pauvreté : principal objectif de la coopération pour le développement

15

2.4. Importance, pour la lutte contre la pauvreté, de politiques cohérentes en faveur du développement

 

17

CHAPITRE 3

LOPINION

PUBLIQUE :

INFORMATION

ET

EDUCATION

 

AU

DEVELOPPEMENT

 

21

3.1. Le public, partie prenante au développement

21

3.2. Sensibilisation du public à laide

21

3.3. Diffusion des informations

23

3.4. Suivi de lopinion publique

24

CHAPITRE 4

CADRES

ORGANISATIONNELS :

LA

POLITIQUE

DE

LAIDE

ET

SA

LEGISLATION

 

25

4.1. Déclarations de politique daide

25

4.2. Législation

 

28

CHAPITRE 5

CADRES ORGANISATIONNELS : LES STRUCTURES GOUVERNEMENTALES 31

5.1. Responsabilité ministérielle au sein du gouvernement

31

5.2. Structure générale de ladministration de laide

32

5.2.1. Ministère des Affaires étrangères intégré

34

5.2.2. Direction/Division de la Coopération pour le développement

36

5.2.3. Ministère assisté dun organisme dexécution séparé

37

5.2.4. Ministère ou organisme spécialisé

39

5.2.5. Ministères multiples

40

CHAPITRE 6

CADRES ORGANISATIONNELS : PROBLEMES DE STRUCTURES DE GESTION

45

6.1. Approche géographique ou fonctionnelle

45

6.2. Aide en capital et assistance technique

46

6.3. Unités spécialisées

47

6.4. Représentation des donneurs dans les pays bénéficiaires

48

6.5. Sous-traitance et exécution externe

50

6.6. Ressources humaines

51

2

 

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CHAPITRE 7

CADRES ORGANISATIONNELS : LECHELON INTERNATIONAL

55

7.1. Importance du partenariat et de la coordination de laide

 

55

7.2. Mécanismes de partenariat et de coordination de laide

58

7.2.1. Mécanismes de coordination

 

58

7.2.2. Coordination de laide au niveau des projets et des programmes

 

60

7.2.3. Revue du système international de laide au Mali

 

61

7.2.4. Autres actions visant à améliorer les partenariats et la coordination de laide

63

7.3.

Planification et mise en œuvre de laide bilatérale

 

64

CHAPITRE 8

SOURCE DE FONDS - LE FINANCEMENT DU DEVELOPPEMENT

67

8.1. Dotations budgétaires nationales

 

67

8.2. Autres sources de fonds

 

69

8.2.1. Amortissement et intérêts des prêts

 

69

8.2.2. Emprunts

 

69

8.2.3. Collectivités locales et régionales

 

70

8.2.4. Loteries et privatisations

 

70

CHAPITRE 9

LAFFECTATION

DE

FONDS

JETER

LES

BASES

DUNE

RÉDUCTION

DURABLE DE LA PAUVRETÉ

 

73

9.1. Réduction durable de la pauvreté : un travail permanent qui influe sur la gestion de laide

73

9.2. Mesures intersectorielles et autres mesures importantes de lutte contre la pauvreté

74

9.2.1. Égalité homme-femme

 

75

9.2.2. Protection de lenvironnement

 

77

9.2.3. Développement participatif et bonne gouvernance

 

79

9.2.4. Conflits, paix et coopération pour le développement

81

9.2.5. Développement du secteur privé

 

81

9.2.6. Développement de la capacité commerciale

 

83

CHAPITRE 10

LAFFECTATION DES FONDS CHOIX ET PRIORITÉS

 

85

10.1. Le canal de laide bilatérale

 

85

10.2. Le canal de laide multilatérale

 

87

CHAPITRE 11

LAFFECTATION DE FONDS LE CANAL BILATÉRAL

 

89

11.1. Aide-projet et aide-programme

 

89

11.2. Coopération technique

 

91

11.3. Financement mixte et aide

93

11.4. Aide alimentaire et secours en cas de catastrophe

 

95

11.5. Remise de la dette et autres mesures concernant la dette

 

96

11.6. Assistance indirecte : aide passant par les ONG et autres institutions de la société civile

97

CHAPITRE 12

MISE EN OEUVRE DES PROJETS

 

101

12.1. Gestion du cycle des projets

 

101

12.2. Financement des dépenses en monnaie nationale

 

103

12.3. Dépenses récurrentes

 

103

12.4. Fonds de contrepartie

103

12.5. Modalités de passation des marchés

 

103

3

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CHAPITRE 13

ÉVALUATION : PERTINENCE, EFFICIENCE, EFFICACITÉ ET RÉSULTATS

105

13.1. La gestion axée sur des résultats dans le secteur public

105

13.2. La gestion axée sur des résultats dans les organismes daide

105

13.3. La fonction d’évaluation au sein des organismes daide

107

13.4. Évaluation des projets et des programmes daide

109

CHAPITRE 14

SUIVI ET EXAMEN INDÉPENDANT DU PROGRAMME DAIDE

111

14.1.

Suivi par le Parlement

111

14.2.

Comités consultatifs ministériels

111

14.3.

Examens par des vérificateurs extérieurs

112

14.4.

Examens indépendants

113

14.4.1

Examens commandités par les pouvoirs publics

113

14.4.2.

Examens par le Comité daide au développement

114

14.4.3.

La société civile

114

14.5.

Systèmes statistiques

115

APPENDICE I

NIVEAUX DES VERSEMENTS DAPD ET AUTRES APPORTS FINANCIERS AUX

PAYS EN DEVELOPPEMENT ET EN TRANSITION

117

APPENDICE II

LISTE DES BENEFICIAIRES DE LAIDE ETABLIE PAR LE CAD

121

APPENDICE III LE ROLE DE LA COOPERATION POUR LE DEVELOPPEMENT A L'AUBE DU XXIE SIECLE

123

APPENDICE IV COMPARAISON DES SYSTEMES DE GESTION DE LA COOPERATION POUR LE DEVELOPPEMENT AUX MEMBRES DU CAD

127

APPENDICE V MATRICE DES PILOTES ET INITIATIVES DE PARTENARIAT

137

REFERENCES

143

LISTE DES ABREVIATIONS

145

GLOSSAIRE

147

Tableaux

Tableau 1.

Apports nets totaux de ressources aux pays en développement et en transition

117

Tableau 2.

APD des Membres du CAD en 1997

118

Tableau 3.

Performances comparatives des pays Membres du CAD

120

Graphiques

Graphique 1.

Représentation schématique des structures de gestion de l'aide des Membres du CAD

6

Graphique 2. APD nette des pays Membres du CAD en 1997

119

4

DCD(99)6

Encadrés

9

Encadré 2. Mesurer les progrès en matière de développement - un ensemble opérationnel

Encadré 1.

Liste des différents aspects de la gestion de laide

 

dindicateurs de base

16

Encadré 3.

Mieux sous-traiter les services publics : principes directeurs et études de cas

51

Encadré 4.

Principes directeurs de coordination de laide avec les pays en développement

56

Encadré 5.

Renforcer les partenariats pour le développement - Liste dorientations

57

Encadré 6.

Examen du système international de laide au Mali Propositions formulées lors des

consultations qui ont eu lieu à Paris en mars 1998

62

Encadré 7.

Lignes directrices du CAD pour l’égalité homme-femme et le renforcement du pouvoir

des femmes dans le cadre de la coopération pour le développement

76

Encadré 8.

Bonnes pratiques pour les études de limpact sur lenvironnement (EIE) exercé par les

projets de développement

78

Encadré 9.

Orientations du CAD sur le développement participatif et la bonne gestion des affaires

publiques

80

Encadré 10.

Lignes directrices du CAD pour les conflits, la paix et la coopération

pour le développement

82

Encadré 11.

Orientations du CAD concernant le rôle de la coopération pour le développement à

lappui de lexpansion du secteur privé

84

Encadré 12.

Principes pour laide-programme

90

Encadré 13.

Principes relatifs aux orientations nouvelles de la coopération technique

92

Encadré 14.

Orientations du CAD concernant laide des donneurs en faveur du développement des

capacités dans le domaine de lenvironnement (DCE)

94

Encadré 15.

Nouvelles mesures dans le domaine de laide liée

95

Encadré 16.

Principes du CAD pour lexamen préalable des projets

102

Encadré 17.

Bonne pratiques de passation des marchés pour laide publique au développement

104

Encadré 18.

Principes pour l’évaluation de laide au développement

108

5

DCD(99)6

Graphique 1. Représentation schématique des structures de gestion de l'aide des Membres du CAD

Modèle 1 Modèle 2 Ministère des Affaires étrangères intégré Direction de la Coopération au sein
Modèle 1
Modèle 2
Ministère des Affaires étrangères intégré
Direction de la Coopération au sein du
ministère des Affaires étrangères
Ministère des Affaires étrangères
Département
Département
Département
Afrique
Asie
Amérique latine
Ministère des Affaires étrangères
Politique
Politique
Politique
Direction
étrangère
étrangère
étrangère
des échanges
Direction
de la politique
étrangère
Direction de la
Coopération
pour le
développement
Echanges
Echanges
Echanges
Coopération
Coopération
Coopération
pour le
pour le
pour le
développement
développement
développement
Modèle 3
Modèle 4
Ministère des Affaires étrangères et agences d'exécution Organisme d'aide autonome Ministère des Affaires
Ministère des Affaires étrangères et agences d'exécution
Organisme d'aide autonome
Ministère des
Affaires étrangères
Ministère/Agence de la coopération
pour le développement
Agences d'exécution

Modèle 5

Ministères multiples et agences d'exécution

Ministère des Finances Ministère des Affaires étrangères Autres ministères Agences d'exécution Agences
Ministère des Finances
Ministère des Affaires étrangères
Autres ministères
Agences d'exécution
Agences d'exécution

6

CHAPITRE 1

INTRODUCTION

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1. Ce document se veut un guide des systèmes de coopération pour le développement des pays

Membres du Comité daide au développement (CAD) de lOCDE 1 . Il décrit les pratiques suivies par les Membres du CAD et examine quelques-uns des principaux problèmes auxquels les gestionnaires de laide ont à faire face. Il évoque les déclarations de politique du CAD, qui constituent le fil conducteur des programmes de ses Membres en matière de coopération pour le développement, et cite quelques exemples

de bonnes pratiques ou de particularités intéressantes de ces programmes

1.1. Nécessité de laide et importance de sa gestion

Nécessité de laide

2. Dans le monde daujourdhui, misère et souffrances restent le lot dune énorme fraction de la

population. Trois milliards dhumains environ disposent de moins de deux $ par jour pour vivre, plus dun milliard de moins de un dollar. Un milliard et demi de personnes nont pas accès à une eau potable et deux milliards ne sont pas raccordés à des réseaux dassainissement. On estime à 130 millions le nombre denfants qui ne sont pas scolarisés. Remédier à cette situation est un impérieux devoir pour les peuples des pays développés.

3. Les pays développés ont eux-mêmes tout intérêt à favoriser laccroissement de la prospérité dans

les pays en développement et en transition, car la pauvreté dans le monde est un danger pour tous : nombre des problèmes quelle engendre ne sarrêtent pas aux frontières : dégradation de lenvironnement, flux migratoires, drogue, épidémies. Laide est essentiellement un investissement destiné à permettre aux peuples des pays en développement de sattaquer à ces divers problèmes, avant tout en les aidant à se doter de capacités durables à cet effet.

4. Laide est aussi un investissement clé pour lavenir. On sattend à ce que dans les cinquante

années qui viennent la population mondiale augmente de 50 pour cent, passant de 6 milliards à 9 milliards dhabitants. La totalité de cette augmentation se situera dans les pays en développement, qui connaîtront une expansion massive de leur population d’âge actif. Pendant ce temps, le nombre dhabitants des pays de lOCDE se maintiendra aux alentours dun milliard, mais avec une contraction de la population d’âge actif. Pour quun tel monde fonctionne correctement, la stabilité et lintégration dans l’économie mondiale des pays en développement sont dune importance capitale.

1. Les 21 pays Membres du Comité daide au développement sont : lAllemagne, lAustralie, lAutriche, la Belgique, le Canada, le Danemark, lEspagne, les Etats-Unis, la Finlande, la France, lIrlande, lItalie, le Japon, le Luxembourg, la Norvège, la Nouvelle-Zélande, les Pays-Bas, le Portugal le Royaume-Uni, la Suède et la Suisse. La Communauté européenne en est également Membre.

7

DCD(99)6

5. Lidée maîtresse du CAD est quil faut amener les pays et les peuples à acquérir une autonomie

qui les rendra un jour moins tributaires de laide. En attendant, laide est une importante source de financement du secteur public dans de nombreux pays pauvres qui nont pas encore accès par ailleurs à des sources de financement suffisantes pour pouvoir se développer - leur base nationale de recettes reste faible et les financements privés sont limités, voire inexistants pour certains pays. En outre, linvestissement privé ne profite généralement pas directement à certains secteurs clés prioritaires comme la santé et l’éducation. Laccroissement de la prospérité dans les pays en développement est donc subordonné à la poursuite de laide, pendant le temps où, pour la durée nécessaire à ces pays pour se doter progressivement des capacités de création et de mobilisation des ressources nationales ainsi que dattirer des capitaux privés.

6. Même lorsque les pays réussissent à attirer dimportants investissements privés, laide peut

encore jouer un rôle important pour améliorer la durabilité des avancées réalisées. La crise financière intervenue en Asie en 1997 a montré quil ne saurait y avoir de développement durable dans un pays dont

les systèmes financiers et de gestion ne sont pas solides. Les institutions financières doivent être soumises

à une réglementation et à une surveillance strictes dans le respect des grandes principes financiers. Les

donneurs peuvent, par la coopération pour le développement, contribuer à renforcer la capacité des pays à bien gérer leurs systèmes financiers. 2

Importance de la gestion de laide

et

soigneusement ciblée, et que les actions collectives des donneurs soutiennent des stratégies de

7.

Pour

maximiser

son

efficacité

et

son

impact,

il

importe

que

laide

soit

bien

gérée

développement efficaces dans les pays partenaires.

8. La gestion des programmes daide constitue un défi compte tenu des problèmes en jeu et de

limportance des montants des fonds publics que cela implique. Même si les crédits consacrés par les pays

à la coopération pour le développement ont diminué ces dernières années, avec toutefois une remontée en

1998, le montant global des versements daide dépasse encore 50 milliards de $ par an, dans des contextes difficiles où les relations avec les partenaires des pays en développement et de certains pays en transition sont complexes. Or, comme dautres éléments du secteur public des pays de lOCDE, les systèmes de gestion de laide sont de plus en plus confrontés à la nécessité de prouver que largent public est dépensé à bon escient et au désir daméliorer lefficacité de laide. Dans le même temps, laide est orientée davantage que dans le passé vers le soutien à des sociétés plus stables, plus sûres, plus participatives et plus justes. Ce sont là des domaines où lintervention des donneurs est délicate et il est difficile de corréler les résultats au niveau sociétal aux efforts collectifs de la communauté des donneurs, et encore plus aux actions particulières de certains donneurs.

9. Du fait du caractère pluridisciplinaire de la coopération pour le développement, la gestion de

laide représente un défi considérable. On trouvera dans lencadré 1 une liste récapitulative de tous les

aspects que les gestionnaires de laide doivent prendre en compte ou au moins connaître, et qui seront passés en revue dans le présent rapport.

2. Pour un aperçu général des questions relatives à laide et à l’économie mondiale, on se reportera à The European Economist dans The Wall Street Journal Europe du 22 février 1999.

8

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Encadré 1. Liste des différents aspects de la gestion de laide

I. Information et soutien de lopinion publique , soutien politique

Information et soutien de lopinion publique :

Education au développement

Sensibilisation du public

Suivi de lopinion publique

Soutien politique

II. Cadre organisationnel

Cohérence des politiques nationales en faveur du développement

Politique daide et législation en la matière

Responsabilités ministérielles

Structure globale des systèmes de gestion de laide

Problèmes de structures de gestion :

Approches géographique et fonctionnelle

Aide en capital et assistance technique

Unités spécialisées

Représentation dans les pays bénéficiaires

Sous-traitances et exécution externes

Ressources humaines

III. Contexte international

Relations avec les pays bénéficiaires :

partenariat

Relations entre les donneurs : coordination de laide

Programmation et exécutions de laide bilatérale

IV. Financement

Niveaux de financement de laide

Sources de fonds :

Dotations budgétaires nationales

Amortissement et paiements dintérêts des prêts

Pouvoirs publics locaux et régionaux

Emprunts et autres sources

V. Répartition des fonds

Stratégies de réduction de la pauvreté

Questions transversales et autres questions importantes pour la réduction de la pauvreté :

Egalité homme-femme

Viabilité environnementale

Développement participatif et bonne gouvernance

Conflits, paix et développement

Développement du secteur privé

Développement des capacités commerciales

Priorités géographiques et sectorielles

Filières dacheminement et instruments de laide :

Aide bilatérale :

aide-projet et aide-programme

coopération technique

financement mixte et aide liée

aide alimentaire et secours en cas de catastrophe

réfugiés

aide acheminée par les organisations non gouvernementales (ONG)

allégement de la dette

Aide multilatérale

organismes et fonds des Nations unies

banques de développement

Union européenne

VI. Exécution des projets

Gestion du cycle de projet

Financement des dépenses locales

Dépenses renouvelables

Fonds de contrepartie

Modalités de passation des marchés

VII. Pertinence, efficacité, efficience et résultats

Gestion axée sur les résultats

Suivi des résultats : indicateurs du développement

Systèmes statistiques

La fonction d’évaluation dans les organismes daide

Evaluation des projets et programmes daide :

pertinence, efficacité et efficience

VIII.

Suivi et examen indépendant du programme daide

Parlement

Comités consultatifs ministériels

Auditeurs externes

Autres examens indépendants

9

DCD(99)6

1.2.

Soutien de lopinion publique et soutien politique de laide dans les pays Membres du CAD

10.

Il existe dans lopinion publique des pays Membres du CAD une base de soutien à la coopération

pour le développement et aux questions relatives à laide. Un certain nombre de choix et dactions témoignent de lintérêt du public pour les problèmes de développement, et, de son souci dautrui et de lavenir de la planète :

Le

environnementalement responsables.

de

développement

de

modes

consommation

et

dinvestissement

socialement

et

La prise de conscience et la préoccupation croissantes à l’égard de problèmes liés à la coopération pour le développement comme le travail des enfants, les conditions demploi des travailleurs dans les industries dexportation des pays en développement, les mines antipersonnel, le changement climatique, le trafic de drogue, les catastrophes naturelles avec leur cortège de tragédies humaines et de flux migratoires.

La participation aux ONG qui soccupent du développement et lintégration dactions en faveur du développement dans les activités dautres ONG et associations ; enfin

Lapport dune aide financière directe aux ONG, qui leur permet dacheminer vers les pays en développement et en transition environ 5 milliards de $ de dons privés par an.

11. Parallèlement, le milieu des affaires reconnaît quavec la mondialisation il devient de plus en plus

important dadopter et dappliquer des codes internationalement admis de conduite éthique et de normes sociales et environnementales, afin de répondre à la fois à l’évolution des attentes des consommateurs et des investisseurs et aux préoccupations manifestées par les groupes de défense des droits de la personne et de lenvironnement, qui surveillent le comportement des entreprises et, de plus en plus facilement et de plus en plus largement, rendent publiques leurs constatations.

12. En même temps, et cest un peu paradoxal, lintérêt du public pour ces problèmes est en général

insuffisamment répercuté sur les dirigeants politiques, de sorte que dans nombre de pays Membres du

CAD, ils accordent peu dattention aux questions de développement.

1.3.

Différentes formes de flux financiers vers les pays en développement et en transition

13.

Les pays en développement et en transition reçoivent des pays développés des différentes formes

de financements provenant du secteur privé et du secteur public. Les crédits publics peuvent être versés bilatéralement ou acheminés par lintermédiaire des organismes internationaux qui soccupent de développement, comme les institutions spécialisées des Nations unies ou les institutions financières internationales. (On trouvera à lappendice I des précisions complémentaires sur les montants de laide et les autres flux de ressources à destination des pays en développement et en transition).

Fonds privés

14. Les apports de fonds privés peuvent prendre la forme dinvestissements directs étrangers, de prêts

bancaires, dobligations, dinvestissements de portefeuille et de dons dorganismes bénévoles ou dONG. Les économies les plus dynamiques dAsie, dEurope et de lAmérique latine ont été les principales bénéficiaires de fonds privés ces dernières années et, en 1997, 85 pour cent des capitaux privés se concentraient sur 12 pays. Les flux privés vers les pays dAfrique subsaharienne restent extrêmement

10

DCD(99)6

faibles sur le plan quantitatif, mais peuvent être importants par rapport à la taille des économies en question.

Fonds publics

15. Les financements publics destinés aux pays en développement et en transition, connus sous le

nom de financement public du développement, comprennent laide publique au développement (APD),

laide publique (AP) et les autres apports publics (OAP) liés au développement.

16. Laide publique au développement se définit comme les fonds fournis par les organismes

publics, y compris les pouvoirs publics locaux et régionaux, aux pays en développement figurant dans la partie I de la liste des bénéficiaires de laide établie par le CAD 3 (voir appendice II) et qui sont fournis :

Dans le but principal de faciliter le développement économique et daméliorer les conditions de vie.

Et à des conditions financières libérales (dans le cas des prêts, l’élément de libéralité doit être dau moins 25 pour cent).

17. Laide publique se définit comme les apports qui devraient normalement être classés dans

lAPD, si ce nest quils sont destinés aux pays en transition et en développement les plus avancés qui figurent à la partie II de la liste des bénéficiaire de laide établie par le CAD.

18. On utilisera ici le terme « aide » au sens large pour désigner aussi bien lAPD que laide

publique, mais dans la plupart des cas, il sagit de lAPD.

19. Les autres flux de sources publiques - y compris les dons qui nont pas pour but le

développement et les prêts dont l’élément de libéralité est inférieur à 25 pour cent - sont comptabilisés sous la rubrique autres apports publics, que le bénéficiaire figure à la partie I ou à la partie II de la liste du

CAD.

20.

Le CAD sintéressant exclusivement aux flux de ressources destinés au développement, les

financements destinés à des usages militaires, les transferts à des personnes privées et les prêts à court terme sont exclus des catégories ci-dessus.

21. Les administrations des Membres du CAD qui ont en charge la coopération du développement

gèrent la partie APD des fonds publics et, dans certains cas, soccupent aussi de laide publique et des

autres programmes dapports publics. Leurs programmes catalysent en outre souvent dautres financements car leur gestion est parallèle, ce qui augmente limpact que ces programmes peuvent avoir.

3. Pour tout renseignement complémentaire sur la liste des bénéficiaire de laide établie par le CAD, consulter le site Internet : http://www.oecd.org/dac/htm/daclist3.htm

11

DCD(99)6

CHAPITRE 2

DCD(99)6

LES PRINCIPES DIRECTEURS DE LA POLITIQUE DES MEMBRES DU CAD EN MATIERE DE COOPERATION AU DEVELOPPEMENT

2.1. Evolution des idées qui président à la coopération pour le développement

Les années 1960

22. Les stratégies de développement ont évolué depuis les années 1960, où les donneurs concevaient

le développement essentiellement en termes économiques et sattachaient surtout à alléger les problèmes de capitaux des pays en développement. Partant de lidée que des sociétés agraires pauvres et isolées, tributaires des exportations de produits primaires ne pouvaient guère tirer davantages du libre échange, on a créé, à coup de subventions et sous la protection de barrières commerciales, de nombreuses industries nationales, souvent publiques ou parapubliques, qui offraient des possibilités demploi. Cette stratégie na pas vraiment réussi dans certains des pays les plus pauvres, en particulier en Afrique. Cela dit, la coopération pour le développement a permis de former des milliers de personnes et daider certains pays à renforcer leurs infrastructures, à se doter de capacités à créer ou à renforcer une large gamme dinstitutions, et dune façon générale à faire progresser leurs économies. Certains pays, comme la Corée, Singapour et le Taipei chinois, ont fini par pouvoir se passer de laide.

23. Laide au développement a aussi permis des réalisations remarquables dans le domaine de la

santé : campagnes de vaccination préventive, amélioration des soins maternels et infantiles, et planification familiale visant à réduire les excès de croissance démographique en évitant les naissances non désirées. Les commentateurs oublient souvent l’énorme contribution apportée par les organismes daide à l’éradication de la variole. Cette maladie contagieuse et souvent mortelle a été éliminée grâce à une vaccination obligatoire universelle, pour laquelle laide et les organismes donneurs ont joué un rôle capital dans les pays en développement dans les années 60 et jusque dans les années 70. La variole a été déclarée éradiquée en 1980 par lOrganisation mondiale de la santé (OMS). De même, la lutte contre la cécité des rivières, grâce en grande partie à des programmes financés par lAPD, surtout en Afrique, est une réalisation remarquable, dont la préparation a débuté dans les années 60 et qui se poursuit depuis.

Les années 1970 et le début des années 1980

24. Une nouvelle conception de laide sest largement développée dans les années 1970 : satisfaire

les besoins fondamentaux de l’être humain. Mettant laccent sur les besoins des pauvres, cette approche visait à améliorer leur situation sociale ; on la désignée parfois par lexpression « croissance dans l’équité ». De la satisfaction des besoins humains fondamentaux, on a par la suite évolué vers la lutte contre la pauvreté. En même temps simposait largement le constat de l’échec du développement piloté par lEtat. Même si les projets sont restés la forme dominante de coopération du développement, les financements ont davantage été orientés vers des programmes visant à aider la réforme économique ou « lajustement structurel ». Cette évolution a eu pour but dencourager une meilleure gestion budgétaire, une plus grande liberté des échanges, un développement fondé sur le marché, la privatisation des entreprises dEtat et la déréglementation.

13

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La fin des années 1980 et les années 1990

25. A la fin des années 1980 et au début des années 1990, alors que se poursuivait le soutien aux

réformes économiques et à lajustement structurel, il est devenu de plus en plus évident que le marché ne pouvait fonctionner efficacement sans un réseau complexe dinstitutions -- systèmes de protection des droits contractuels et de propriété ; systèmes juridiques, et administrations honnêtes et efficaces ; systèmes d’éducation adaptés - laccent sest alors déplacé vers le cadre social et politique général. Les donneurs ont commencé à porter davantage attention aux problèmes institutionnels. En même temps, ils ont fait une plus grande place au développement social, à la lutte contre la pauvreté, à la participation des femmes au

développement, plus tard rebaptisée « égalité entre les sexes », aux droits de la personne, à la bonne gouvernance, à lenvironnement, à la population et au développement du secteur privé. Par conséquent, les infrastructures ont eu moins dimportance. Il sagissait en quelque sorte de privilégier un peu plus limmatériel (« software ») par rapport au matériel (« hardware »).

Le rôle de la coopération pour le développement à laube du XXIe siècle

26. Afin dorienter les efforts de coopération et de développement à laube du siècle prochain, le

CAD a adopté en mai 1996 une stratégie de partenariat pour un développement centré sur les populations, intitulée Le rôle de la coopération pour le développement à laube du XXIe siècle (voir appendice III 4 ). Le

cadre daction qui y était défini reposait sur quatre grands piliers :

Une vision commune définie par des objectifs mesurables de bien-être économique, de développement social et de viabilité environnementale.

Un concept de partenariat véritable où des changements fondamentaux seraient menés à bien dans le cadre dengagements réciproques de répartition des responsabilités, de renforcement de lappropriation et des capacités locales, et, dencouragement de la participation et de lautonomie.

Laccent mis sur les fondements qualitatifs, tels que pratiques démocratiques et responsables, protection des droits de la personne et respect de lEtat de droit, indispensables à la réalisation dobjectifs plus mesurables.

La nécessité dune cohérence entre les politiques daide et les autres politiques qui ont une incidence sur les pays en développement.

La stratégie du partenariat pour le développement vise à rassembler ces différents éléments dans un système de coopération internationale plus efficace caractérisé par des moyens suffisants, une meilleure coordination, une base élargie de coopération et un meilleur système de suivi, de compte rendu et d’évaluation -- tout cela intégré dans un cadre général de politiques cohérentes en faveur du développement.

27. Ces changements dapproche ont eu des répercussions importantes sur lorganisation et les

besoins en personnel des systèmes de coopération pour le développement. Les compétences, lorganisation et les types danalyse nécessaires pour les projets et programmes ont évolué en conséquence et continueront sans aucun doute à le faire au fur et à mesure que les exigences de la coopération pour le développement continuent de se modifier.

4 . Lappendice III présente lintroduction et le résumé du rapport intitulé Le rôle de la coopération pour le développement à laube du XXIe siècle adopté par le CAD réuni au niveau des ministres de la Coopération et des directeurs des organismes daide les 6 et 7 mai 1996. Elle est disponible sur le site Internet :

http://www.oecd.org/dac/htm/stc.htm

14

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2.2.

Objectifs de la stratégie de partenariat pour le développement

28.

Un certain nombre de Conférences organisées par les Nations unies dans les années 1990 ont

traité de questions importantes pour le développement : l’éducation (Jomtien, 1990), les enfants (New York, 1990), lenvironnement (Rio de Janeiro, 1992), les droits de la personne (Vienne, 1993), la population (le Caire, 1994), le développement social (Copenhague, 1995), les femmes (Pékin, 1995), les peuplements humains (Istanbul, 1996) et la sécurité alimentaire (Rome, 1996). Ces conférences ont mis laccent sur divers objectifs de développement dans des domaines particuliers, qui font lobjet dun large consensus de la communauté internationale et qui ont été définis avec la participation active des pays en développement. Le choix de ces objectifs, qui sont à la fois importants en eux-mêmes mais aussi représentatifs dobjectifs de développement plus larges, repris dans la stratégie de partenariat pour le développement adoptée par le CAD. Ils définissent clairement les résultats à atteindre dici 2015 (ou dans certains cas 2005), lobjectif principal étant la réduction de moitié dici 2015 de la proportion de personnes vivant dans lextrême pauvreté.

29. Afin de suivre les progrès réalisés dans cette voie, une collaboration entre donneurs bilatéraux et

multilatéraux et participants de pays en développement a permis d’établir un ensemble opérationnel dindicateurs de base 5 (voir encadré 2). Ces indicateurs sont un premier pas vers la création dun système commun de suivi des progrès réalisés pour atteindre les objectifs clés du développement dégagés par les conférences des Nations unies. Le fonctionnement de ce système permet de ne pas allourdir la charge de

collecte et de notification de données des pays en développement. Il permet en même temps de focaliser les efforts en cours pour construire les capacités statistiques des pays en développement.

2.3.

Réduction

durable

de

la

pauvreté :

principal

objectif

de

la

coopération

pour

le

développement

 

30.

La réduction de la pauvreté est depuis longtemps, pour de nombreux donneurs, lun des objectifs

principaux de laide au développement. Cependant, il nexistait pas de consensus autour dune stratégie. Le Rapport 1990 sur le développement dans le monde de la Banque mondiale a aidé à cristalliser la réflexion à

ce sujet. La Banque mondiale y proposait une stratégie de réduction de la pauvreté qui a par la suite recueilli un large agrément. Elle comprenait deux axes complémentaires :

Promouvoir lutilisation productive du bien dont les pauvres manquent le moins - la main-d’œuvre - et veiller à ce que les politiques retenues mettent au service de cet objectif les incitations du marché, les institutions sociales et politiques, les infrastructures et la technologie.

Assurer aux pauvres les services de base, en particulier les soins de santé primaires, le planning familial, la nutrition et l’éducation primaire.

Cette stratégie saccompagnait en outre du constat que des filets de sécurité sociaux et autres dispositifs spéciaux seraient nécessaires pour ceux qui ne pourraient pas profiter pleinement de ces nouvelles chances, telles que les personnes âgées, les malades et handicapés et les victimes de chocs économiques temporaires.

5. Un site Internet (http://www.oecd.org/dac/Indicators/index.htm) a été créé pour donner au public un aperçu des objectifs définis par la communauté internationale et des défis à relever pour y parvenir, ce que montre lensemble opérationnel dindicateurs de base.

15

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Encadré 2. Mesurer les progrès en matière de développement - un ensemble opérationnel dindicateurs de base

Objectifs

 

Indicateur de bases

Bien-être économique

 

Réduction de lextrême pauvreté Réduire de moitié au moins, dici 2015, le pourcentage dhabitants des pays en développement vivant dans lextrême pauvreté. (Copenhague)

1. Incidence de lextrême pauvreté : population vivant avec moins de 1$ par jour

2. Ecart de pauvreté : incidence de la pauvreté multipliée par le degré de pauvreté

 

3. Inégalité : Part de la consommation nationale des 20 pour cent les plus pauvres

4. Malnutrition des enfants : pourcentage denfants de moins de 5 ans de poids insuffisant

Développement social

 

Education primaire pour tous Assurer une éducation primaire à tous les habitants de

5. Taux net de scolarisation dans le primaire

tous les pays dici 2015.

(Jomtien, Pékin, Copenhague)

6. Taux de scolarisation jusqu’à la 5ème année

 

7. Taux dalphabétisation des 15-24 ans

Egalité homme-femme Obtenir des avancées indéniables vers l’égalité homme-femme et le renforcement de lautonomie des femmes en supprimant toute discrimination entre les sexes dans lenseignement primaire et secondaire dici 2005

(Le Caire, Pékin, Copenhague))

8. Proportion de filles par rapport aux garçons dans le primaire et le secondaire

9. Taux dalphabétisation des femmes par rapport aux hommes (15-24 ans)

Mortalité infantile et des enfants de moins de 5 ans Dans chaque pays en développement, réduire les taux de mortalité des enfants de moins de un an et de moins de

10. Taux de mortalité infantile

11. Taux de mortalité des moins de 5 ans

cinq ans

des deux tiers dici à 2015 par rapport à leur

niveau de 1990.

 

(Le Caire)

Mortalité maternelle

 

Réduire des trois quarts le taux de mortalité maternelle

12. Taux de mortalité maternelle

entre 1990 et 2015 .

 

(Le Caire, Pékin)

13. Naissances suivies par du personnel de santé qualifié

Santé génésique Dans le cadre des systèmes de soins de santé primaires, offrir à toutes les personnes en âge de procréer la

14. Taux de recours à la contraception

15. Prévalence du VIH chez les femmes enceintes de 15-24 ans 1

possibilité davoir accès

à

des

services

de santé

génésique au plus tard en 2015 (Le Caire)

Durabilité et remise en état de lenvironnement

Environnement 2 Dici 2005, mettre en œuvre dans tous les pays en développement des stratégies de développement durable afin dinverser avant 2015, aussi bien au niveau mondial quau niveau national, la tendance actuelle à la déperdition des ressources environnementales. (Rio)

16. Pays dotés dune stratégie nationale pour le développement durable

17. Accès à leau potable

18. Intensité dutilisation de leau douce

19. Biodiversité : Surface des terres protégées

 

20. Efficacité énergétique : PIB par unité d’énergie utilisée

21. Emissions de dioxyde de carbone

Indicateurs généraux

 

Autres indicateurs du développement

PNB par habitant Taux dalphabétisation des adultes Taux de fécondité totale Espérance de vie à la naissance

Aide en pourcentage du PNB Dette extérieure en pourcentage du PNB Investissement en % du PIB Commerce en pourcentage du PIB

Pour référence: Population Produit national brut

 

Cette liste nest ni limitative ni exhaustive, et certains éléments (lenvironnement par exemple) sont encore en discussion. Elle retrace les progrès accomplis à ce jour dans la détermination des indicateurs de base se rapportant aux objectifs du développement. Ils ont été fixés à lissue dune série de conférences des Nations unies tenues dans les années 90, ont permis de dégager un large consensus autour des priorités du développement. Ces objectifs ont été retenus parce quils sont importants en eux-mêmes mais aussi parce quils sont représentatifs des objectifs plus vastes du développement. Ce choix nimplique aucunement une désaffection vis-à-vis dautres objectifs acceptés par la communauté internationale, à des conférences internationales ou ailleurs. Cette liste vient enrichir dautres initiatives prises en vue d’établir des indicateurs, comme lEnsemble minimal de données sociales nationales établi par la Division de statistique des Nations unies, et la Norme générale de diffusion des données du FMI. De même que les objectifs, les indicateurs sont interdépendants et doivent être considérés comme un tout, ils constituent un ensemble de données de base représentatives des principales dimensions du bien-être économique et social et du développement durable. Dès lors, certains indicateurs plusieurs objectifs mais ne sont indiqués quune seule fois pour ne pas allonger la liste ; par exemple, la malnutrition des enfants est aussi un indicateur de l’état de santé ; les naissances suivies par du personnel de santé qualifié indiquent également laccès aux services de santé génésique ; lalphabétisation joue un rôle décisif dans le bien-être économique et la santé ; enfin, leau douce est une ressource environnementale dont laccès a une incidence sur la qualité de vie des femmes et sur la santé de leurs enfants. En outre, la majorité des indicateurs peuvent être ventilés par sexe pour mesurer lampleur des inégalités. Ces indicateurs proviennent de multiples sources. Cette série sera publiée chaque année dans le Rapport sur la coopération pour le développement, et sera replacée dans le contexte dautres indicateurs publiés par le Programme de développement des Nations unies dans le Rapport sur le développement humain et par la Banque mondiale dans louvrage intitulé World Development Indicators. On trouvera dans ces publications de plus amples détails sur les enjeux et indicateurs du développement.

1.

Jusqu’à ce quune couverture satisfaisante soit atteinte concernant cet indicateur, la prévalence du VIH dans toute la population adulte sera utilisée. Des indicateurs de lutilisation des sols et de la qualité de lenvironnement marin et de lair seront ajoutés ultérieurement à cette liste.

2 .

16

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31. Une analyse de la réduction de la pauvreté menée en 1991 par lorganisme daide britannique 6

envisageait quelques-unes des implications de cette stratégie. Elle constatait que la croissance économique était le facteur le plus important de réduction de la pauvreté, puisque sans elle il nest pas possible dobtenir une réduction sensible. Limpact de la croissance sur la pauvreté est malgré tout variable, mais peut être accru par des investissements dans le capital humain. L’équilibre entre croissance et distribution des avantages de la croissance est une importante question. Lorsquun pays na pas atteint les performances que lui permettrait son potentiel, il est possible à la fois de promouvoir la croissance et de réduire la pauvreté en améliorant lefficience dutilisation des ressources. En revanche lorsque laffectation des ressources est déjà efficiente, le recours aux impôts pour financer des dépenses publiques consacrées aux services sociaux peut nuire à la croissance. Parvenir à une distribution des revenus plus équitable exige des sacrifices des membres riches de la société au profit des pauvres. Or, ces sacrifices ont plus de chances d’être politiquement acceptables lorsque le taux de croissance économique est raisonnable.

32. Les analyses ultérieures des stratégies de réduction de la pauvreté ont mis en lumière

limportance dune responsabilisation politique de la population, dune plus grande participation des pauvres à la société civile, dune meilleure réponse de ladministration publique à leurs besoins et dune limitation de la croissance démographique.

33. Dans la stratégie de partenariat pour le développement, les Membres du CAD ont décidé de

centrer laction sur la réduction de la pauvreté et sur la recherche des moyens les plus efficaces daider les pauvres à améliorer durablement leur existence. Dans les pays pauvres, ce sont les populations elles-mêmes les plus pauvres qui sont aussi les plus difficiles à intégrer dans les partenariats pour le développement ; il faut donc déployer des efforts particuliers pour impliquer les pauvres, les femmes, les minorités ethniques et autres groupes menacés de marginalisation permanente dans la lutte contre la pauvreté. Pour y aider, de nombreux Membres du CAD concentrent désormais leur soutien à l’égalité entre les sexes, aux services de base de santé et d’éducation, à la bonne gouvernance et à la viabilité environnementale. Simultanément, des efforts sont en cours pour adapter les structures organisationnelles de façon à mieux travailler en partenariat avec les pays bénéficiaires, à améliorer lefficacité de laide et à renforcer la cohérence des politiques. Les donneurs du CAD intègrent ainsi la lutte contre la pauvreté à tous les niveaux de leur système de coopération pour le développement, afin quelle se répercute jusqu’à lexécution des programmes sur le terrain.

34. La difficulté pour les organismes daide, alors quils cherchent à se focaliser davantage sur le

soutien des efforts de réduction de la pauvreté, est de faire en sorte que leurs structures renforcent ces efforts. Pour cela, il leur faut sassurer que les systèmes dincitation, de notation et les perspectives de carrière encouragent leurs fonctionnaires/employés à consacrer leur énergie aux activités de lutte contre la pauvreté, qui risquent fort d’être complexes, pluridisciplinaires et de demander beaucoup de temps. En outre, il faudra particulièrement sattacher à détecter et mettre un frein aux activités ou procédures qui pourraient par accident être défavorables aux pauvres. Des programmes de formation appropriés peuvent aussi être mis en place.

2.4. Importance, pour la lutte contre la pauvreté, de politiques cohérentes en faveur du

développement

35. Pour atteindre les objectifs énoncés dans la stratégie du partenariat pour le développement, il

faudra que les pays en développement participent davantage à l’économie mondiale. Si les avantages dune ouverture des échanges et des investissements sont intimement liés aux efforts entrepris par les pays en

6. Voir Overseas Development Administration (rebaptisé the Department for International Development), Aid Economics and Social Department, Technical Paper No. 3, Aid and Poverty Reduction, 1991.

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développement eux-mêmes, les donneurs peuvent jouer un rôle catalytique en soutenant leurs efforts pour construire des systèmes économiques, sociaux et politiques durables.

36. Parallèlement, laptitude des pays en développement à exploiter les avantages de louverture des

échanges et des investissements dépendra aussi de la « cohérence à l’égard du développement » de tout l’éventail des politiques des donneurs qui ont des répercussions sur les pays en développement. Les donneurs doivent veiller à ce que ce quils donnent dune main ne soit pas repris de lautre par inadvertance. Il faut donc que les gestionnaires de laide soient prêts à participer à l’élaboration des politiques générales dans les domaines qui ont une importance pour le développement et à expliquer les avantages dune cohérence et dune complémentarité des politiques nationales en faveur du développement. En effet, les pressions commerciales et politiques peuvent être fortes et fausser les programmes de coopération pour le développement ou les faire dévier de leurs objectifs principaux.

37. Daprès lexpérience des Membres du CAD, un certain nombre doutils et de mécanismes

communs peuvent être retenus comme prenant efficacement en compte la dimension développement dans l’élaboration des politiques générales. Ces outils sont : une vision commune de la formulation et de l’évaluation des politiques ; un cadre efficace de coordination interministérielle dans les capitales ; des capacités de recherche et danalyse à lappui des efforts damélioration de la cohérence des politiques en matière de développement ; enfin, des mécanismes de consultation de la société civile afin de favoriser la réalisation dun consensus. Des choses très simples peuvent aussi améliorer les performances, notamment la possibilité d’échanges fréquents et informels entre les divers acteurs qui traitent de questions ayant une incidence sur les pays en développement. Cela dit, la cohérence des politiques demande avant tout une bonne information et une volont