Jornadas Sobre Etica Publica, España 1997

JORNADAS SOBRE
TICA PBLICA
Madrid, 15 Y 16 abril 1997
JORNADAS SOBRE
TICA PBLICA
Madrid, 15 y 16 abril 1997
INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

MADRID
1997
Coleccin: INFORMES Y DOCUMENTOS
Primera edicin:
Edita:
MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS

Instituto Nacional de Administracin Pblica
ISBN: 84-7088-674-6
NIPO: 329-97-012-6
Depsito Legal: M-29631-1997
Fotocomposicin e impresin: Rumagraf, S.A.
SUMARIO
Pg.
l.
PRESENTACIN
2.
PROGRAMA
17
3.
INAUGURACIN
21
Intervencin del Ministro de Administraciones Pblicas, D. Ma~.............................

riano Rajoy Brey
23
LECCIN INAUGURAL
25
Intervencin de Lord Nolan, Presidente del Comit sobre normas

de conducta en la vida pblica en el Reino Unido
27
INTERVENCIN DE LOS REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO
35
37
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61
4.
5.
6.
Intervencin de D. Lorenzo Martn-Retortillo

Intervencin de D. Jaime Rodrguez-Arana
Intervencin de D.a Victoria Camps
Intervencin de D.a Adela Cortina
INTERVENCIN DE LA REPRESENTANTE DE LA OCDE .....
73
Intervencin de Ms. Mara Maguire, Jefe del Programa del Servicio de Gestin Pblica de la OCDE
75
JORNADAS SOBRE TICA PBLICA
Pg.
7. INTERVENCIN DE LOS REPRESENTANTES DE LOS GRU--POS PARLAMENTARIOS
101
Intervencin de D. Gabriel Cisneros Laborda, del Partido Popular
Intervencin de D. Gustavo Surez Pertierra, del Partido Socialista Obrero Espaol....
Intervencin de D. Pedro Antonio Ros Martnez, de Izquierda
Unida
Intervencin de D. s Margarita Ura Echevarra, del Partido Nacionalista Vasco
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8. INTERVENCIN DEL DIRECTOR GENERAL DE LA FUNCIN PUBLICA
123
D. Rafael Catal Polo
103
107
113
125
9. CONCLUSIONES Y DECLARACIN FINAL

10. CLAUSURA
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Intervencin de D. Jaime Rodrguez-Arana, Subsecretario de

Administraciones Pblicas
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PRESENTACIN
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Presentacin
Al programar las actividades docentes para el ejercicio de 1997, en el Instituto Nacional de Administracin Pblica surgi la idea, nueva en la institucin, de organizar algn tipo de actividad que permitiese valorar, con alguna
profundidad, la ola de pensamiento y reflexin que en relacin con la tica, y
ms especialmente con la tica en la funcin pblica, vena invadiendo las publicaciones nacionales'e internacionales relacionadas con la Administracin y
la funcin pblica. Ms all de una mera incorporacin de oportunidad a la corriente, el Instituto se plante la necesidad de reflexionar, debatir y, en su caso,
actuar en este especfico campo, donde podran generarse actuaciones de relevancia conformes con la misin del INAP. El Instituto, que a lo largo de su historia se ha distinguido siempre por su capacidad de innovacin y de apertura a
corrientes de pensamiento modernas, acogi la idea con calidez, consciente de
su papel de vehiculador de nuevas ideas que puedan contribuir a mejorar la
Administracin Pblica.
Sobre esta materia, el Instituto haba venido trabajando en los ltimos
aos en colaboracin con el Instituto de Estudios Fiscales. De esta fecunda
colaboracin nos quedan algunas reflexiones que, de alguna forma, se sitan
en el origen de que, finalmente, las Jornadas sobre tica Pblica hayan tenido
lugar.
La lectura del Informe Nolan en numerosas Universidades de todo el mundo, especialmente en el anglosajn, ha coincidido con un importante impulso
de los temas relacionados con la tica en el seno del Comit de Gestin Pblica de la OCDE. En septiembre de 1996, este Comit llamaba la atencin sobre
el hecho de que las reformas en la gestin pblica han producido importantes
beneficios en los campos de la eficacia y de la eficiencia, pero ciertos ajustes
podran haber tenido incidencias imprevistas sobre la tica y las normas de
conducta.
Repasando los informes relacionados con la situacin en los diversos pases desarrollados corroboramos este criterio, al tiempo que se destaca la extensin y el inters con que se ha abordado esta materia en todos ellos. Insiste,
adems, el documento de la OCDE en la relevancia de que las Administraciones cuenten con una infraestructura de la tica compuesta por algunos elementos clave (a los que se referiran ms tarde los ponentes con profusin), pero,
entre ellos, quizs destaca especialmente el compromiso de las autoridades, de
las instituciones. Mara Maguire, ponente en las Jornadas en representacin de
11
la OCDE, insisti en su aportacin en este punto, subrayando que el compromiso poltico, demostrado tanto de palabra como de hecho y respaldado mediante la inversin de recursos adecuados, aporta un liderazgo esencial para
el servicio pblico y dota de autoridad a otros mecanismos relacionados con
la tica.
En este marco, con algunas recientes aportaciones de profesores espaoles,
el Instituto Nacional de Administracin Pblica ide primero y organiz despus unas Jornadas en las que, con participacin de especialistas extranjeros y
nacionales, los funcionarios tuvieran la oportunidad de reflexionar sobre tan
importantes materias, a menudo tan alejadas del pensamiento tradicional de la
Administracin y la funcin pblica.
Esta distancia, que podemos comprobar tambin con la lectura de reflexiones administrativas en otros pases, es inexistente en el mundo anglosajn y poco a poco se va reduciendo en los pases cuya Administracin Pblica participa, como el nuestro, de los principios del Derecho administrativo
continental, que dira HAURIOU. Aunque pueda parecer que de este pensador
estn los temas de la tica tericamente alejados, no lo estn tanto si comenzamos a explorar sus escritos desde la perspectiva axiolgica, desde el punto
de vista de los principios informadores de la actividad administrativa o, pura
y simplemente, desde la ptica de quienes han pregonado siempre el servicio pblico como elemento conformador esencial de la actividad administrativa.
Entre nosotros, pensadores como POSADA HERRERA se han referido a ello y,
cada vez con mayor frecuencia en los ltimos aos, en la funcin pblica y
fuera de.ella, en las empresas, en la banca, en las grandes industrias, hablar de
tica no es tan infrecuente. Este destacado administrativista, hace ya ms de
cien aos, nos hablaba de ciertos principios inmutables e independientes de
la voluntad del legislador, que son de todos los tiempos y de todas las leyes. Pero POSADA fue mucho ms all, y es aqu donde de alguna forma entronca con el pensamiento moderno: todo lo que tienda a destruir el principio
de la conservacin de la sociedad y a detener la marcha de su progreso, ser
contrario a las reglas de buena administracin.
Sorprende que, ms de una centuria despus (las Lecciones de Administracin de POSADA datan de 1843), Lord Nolan, en su leccin inaugural de las Jornadas, se refiriera a las normas de buena educacin como elemento esencial
del cdigo tico de la funcin pblica britnica, siguiendo la estela que en su
da marc otro pensador ingls, Lord Moulton, quien destac, sobre todo, la
importancia en la funcin pblica de los buenos modales. Habra que aadir
aqu, como se encarg de exponer el Profesor Martn-Retortillo, que ya la
Constitucin de Cdiz impona a los espaoles la obligacin de ser justos y
benficos. E indic este ilustre profesor que benfico significa que hace el
bien, demostrando as que tenemos en el pensamiento democrtico espaol
una arraigada tradicin de exigencias ticas.
12
PRESENTACIN
Pero las referencias espaolas no acaban aqu, porque entre nuestros pensadores es posible encontrar con frecuencia reflexiones sobre el tema. As,
entre otros, cabe recordar que PI I MARGALL en sus Cartas sobre la Moral
parece coincidir con Moulton: el sentimiento de la propia dignidad y el respeto de la ajena son, a no dudarlo, la conditio sine qua non de las sociedades.
Al repasar las intervenciones que tuvieron lugar durante las Jornadas celebradas en el INAP el lector puede ser objeto de sensaciones contradictorias, de ideas no coincidentes, incluso, sobre la propia definicin de la tica
pblica o tica en la Administracin Pblica, como defiende alguno de los
ponentes. La amplitud del planteamiento de los participantes, las diferencias
de criterio de los ponentes, que fueron casi un requisito previo a su eleccin,
constituyeron la base del xito de las Jornadas,- ideadas precisamente para
servir de foro de reflexin y de punto de encuentro de ideas diversas sobre lo
que la tica supone, dice, recuerda o sugiere en nuestros das. En este contexto, la direccin y ordenacin de los debates, realizada por scar Alzaga Villaamil e igo Cavero Lataillade, mostr igualmente el inters por estos temas desde la perspectiva del Derecho constitucional, as como desde las Instituciones que, como el Consejo de Estado, informan las disposiciones del
Gobierno.
Desde el principio, los ponentes coincidieron en algunos conceptos e
ideas que conviene recordar aqu. Se habl de la tica, que tiene que ver con
la moral, pero no hubo intencin de establecer una moral para todos. Se pronunci la palabra corrupcin, pero coincidieron los oradores en apuntar que el
objetivo estaba en el cumplimiento de los valores que, de acuerdo con el texto
constitucional, deben informar la actuacin de los funcionarios pblicos: la
objetividad, la imparcialidad, los principios de mrito, capacidad y publicidad.
Participaron igualmente en las Jornadas representantes de los grupos parlamentarios: Gabriel Cisneros Laborda (Partido Popular), Gustavo Surez Pertierra (Partido Socialista Obrero Espaol), Pedro Antonio Ros Martnez (Izquierda Unida) y Margarita Ura (Partido Nacionalista Vasco). Actuaron los
representantes polticos en coherente defensa de sus respectivas posiciones y
coincidieron no slo en la defensa de los principios que en nuestra Constitucin estn recogidos, sino tambin en la necesidad de que este tipo de temas
sea objeto de mayor estudio, reflexin, debate y enseanza. En este ltimo
campo, obviamente, deber el INAP desarrollar gran parte de su actividad, introduciendo este tipo de materias entre las habituales de sus curricula y, como
alguno de los ponentes puso de manifiesto, intentando trabajar sobre la base de
casos prcticos que generen debate y establezcan, de ser posible, soluciones de
consenso entre los alumnos.
Las ideas expresadas por los ponentes son muy variadas y el lector tendr
oportunidad de calibrarlas y reflexionar sobre ellas, quizs teniendo en cuenta
que, como alguno de los especialistas invitados puso de manifiesto, el tema
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JORNADAS So.BRE TICA PBLICA
resulta tan novedoso que el error puede ser ms frecuente de lo habitual. Sin
embargo, leyendo las ponencias nos atrevemos a asegurar que, aun desde la
distancia de algunos oradores de las materias de Administracin y funcin
pblica, las contribuciones fue!on muy acertadas, los debates siempre oportunos y las conclusiones aceptadas de forma mayoritaria por ponentes y asistentes.
Obligado es, adems, destacar la plena coincidencia de todos los ponentes
en sus intervenciones sealando la importancia de los principios constitucionales y poniendo de manifiesto que constituyen la raz de los principios ticos de
la funcin pblica. As lo manifiesta la Declaracin delINAp, que fue aprobada al final de las Jornadas, cuando seala que la detenninacin de los contenidos de los principios y valores que deben orientar el comportamiento tico en
la funcin pblica debe partir del anlisis conjunto y sistemtico de los mandatos contenidos en la Constitucin espaola.
En su intervencin, por ejemplo, Jaime Rodrguez-Arana insisti en ello.
En sus palabras, el lector podr encontrar la explcita referencia a que los fines
de la Administracin se traducen en exigencias ticas de actuacin que representan un plus incuestionable respecto de las otras organizaciones.
Este consenso radical, que renueva una vez ms la confianza en el texto
constitucional, constituy durante las Jornadas el punto de partida de casi todas las intervenciones y el vehculo imprescindible para alcanzar las conclusiones, que el Instituto Nacional de Administracin Pblica hizo plenamente
suyas y pretende impulsar en el marco de su competencia. En el mismo plano,
los siete principios de la vida pblica contenidos en el Informe Nolan obtuvieron, en plena sintona con el texto constitucional, el apoyo unnime de los asistentes a las Jornadas.
En ese sentido, conviene destacar en especial algunas ideas, en cuanto expresivas de que la tica puede englobar mucho ms de lo que en una primera
aproximacin pudiera parecer. Como ejemplo de ello, y sin pretender adelantarnos a lo expuesto por los ponentes con mayor profundidad y brillantez, ha
de indicarse que la idea de la tica y los cdigos de conducta podran servir de
aliciente para, en un proceso de motivacin libremente asumido, fomentar pautas de conducta incentivadoras de un mejor servicio pblico. Victoria Camps
destac en referencia a los cdigos ticos que lo importante es la voluntad de
aceptarlo por parte de quienes tienen que suscribirlo, as como la creencia de
que no es intil tenerlo.
Como, entre otros, han puesto de manifiesto ROBBINS y COULTER, para
que los cdigos de conducta logren ser algo ms que adornos de un escaparate
es necesario contar con el concurso de los gerentes, porque su eficacia depende en gran medida de si la gerencia los apoya. Es, por tanto, ste un requisito
imprescindible que, estamos seguros, los responsables de las Administraciones
Pblicas van a cumplir, a juzgar por la acogida de estas Jornadas. Precisamente en su alocucin a los participantes, el Ministro de Administraciones Pbli-
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PRESENTACIN
cas manifest su apoyo a estas actividades, al mismo tiempo que recordaba el

valor tradicional del concepto de servicio pblico.
La presencia de los ciudadanos en los asuntos pblicos, cada vez ms demandada, unida a la participacin de los propios funcionarios en la decisin de
las materias administrativas, fueron tambin conceptos estrella aludidos con
frecuencia. En definitiva, se decanta un concepto de la tica en la funcin pblica amplio, de consenso entre todos, cuyo objetivo inmediato es la racionalizacin del proceso de decisin administrativa, que no olvida, sino potencia, el
objetivo final de una mejor y ms eficaz prestacin del servicio a los ciudadanos. Adela Cortina, en su viva e interesante aportacin, no dej de recordar
que hay que tener en la Administracin Pblica la sensibilidad suficiente como
para percatarse de que el ciudadano es el centro de esta actividad, quien da
sentido a su existencia.
Desde esa perspectiva, el Instituto Nacional de Administracin Pblica
est desarrollando actividades en varias direcciones. La publicacin de este volumen, que recoge las aportaciones de los ponentes en el transcurso de las Jornadas, pretende hacer extensivas a un pblico ms amplio que aquel que pudo
asistir personalmente a los debates las reflexiones all realizadas, principiando
as la difusin de unas ideas y, sobre todo, de unas actitudes y valores que el
Instituto comparte, apoya e impulsa decididamente.
En el marco de las actividades formativas de esta institucin, tmidamente al principio pero con mayor fuerza ya, vienen desarrollndose mdulos
form,ativos que, en aplicacin de los principios de referencia, trasladan a los
funcionarios, tanto de niveles directivos como de otros niveles de responsabilidad en la organizacin, la asuncin y la prctica de estos principios y valores centrales de la funcin pblica, presentes siempre pero, quizs, relegados a un segundo plano de nuestras preocupaciones, ms centradas en la solucin a los problemas concretos del diario quehacer administrativo. Por otro
lado, algunas Comunidades Autnomas y Departamentos Ministeriales han
comenzado ya a desarrollar actividades formativas en la materia, tarea en la
que se les anima vivamente y desea xito suficiente para continuar en la misma senda.
En fin, la incorporacin de referencias ticas en nuestras normas futuras de
funcin pblica, situadas ms all de la obligada consignacin de los deberes
de los funcionarios, es una realidad a tenor de los proyectos de ley que en el
momento de elaboracin de esta publicacin se debaten. En este terreno, parece existir un consenso generalizado en torno a la tica pblica y en la necesidad de recoger expresamente concepto's como el servicio pblico, la eficacia y
la eficiencia, la responsabilidad, la imparcialidad y la objetividad. El Director
General de la Funcin Pblica destac en este sentido la oportunidad de la referencia a estos valores, que han de inspirar conductas o comportamientos de
los funcionarios pblicos que las Administraciones Pblicas deben comprometerse en fomentar.
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Por todo ello, y desde la modesta contribucin que supone la celebracin

de las Jornadas sobre tica Pblica y esta publicacin, nos felicitamos en el
Instituto Nacional de Administracin Pblica, conscientes de que con estas actividades podemos haber contribuido mnimamente a la mejora de nuestra Administracin Pblica y, con ello, a prestar un mejor servicio a los ciudadanos
espaoles.
ENRIQUE LVAREZ CONDE
Director del INAP
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PROGRAMA
Programa
DA 15 DE ABRIL
9,30 h.:
9,45 h.:
11,00 h.:
16,30 h.:
17,00 h.:
Inauguracin de las Jornadas sobre tica Pblica por el Ministro

de Administraciones Pblicas, O. Mariano RAJOY BREY.
Leccin inaugural, a cargo de Lord NOLAN, Presidente del Comit
sobre normas de conducta en la vida pblica en el Reino Unido.
Intervencin de los representantes del pensamiento acadmico.
Presentador:
D. scar ALZAGA VILLAAMIL
Participantes:
D. Lorenzo MARTN-RETORTILLO
D. Jaime RODRGUEZ-ARANA
D. a Victoria CAMPS
o.a Adela CORTINA
Intervencin de la representante de la OCDE, Ms. Mara MAGUIRE,
Jefe del Programa del Servicio de Gestin Pblica.
Coloquio.
DA 16 DE ABRIL
9,30 h.:
11,30 h.:
12,00 h.:
13,00 h.:
Intervencin de los representantes de los Grupos Parlamentarios

(PP, PSOE, IU, PNV). .
Moderador:
D. igo CAVERO LATAILLADE, Presidente del Consejo de Estado.
Intervencin del Director General de la Funcin Pblica, O. Rafael
CATAL POLO.
Intervencin del relator, D. Enrique LVAREZ CONDE, Director
General del INAP.
Clausura de las Jornadas.
O. Francisco VILLAR GARCA-MoRENO, Secretario de Estado para
la Administracin Pblica.
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INAUGURACIN
Intervencin del Ministro de Administraciones Pblicas,

D. Mariano Rajoy Brey
Excmos. e nmos. seoras y seores, apreciado Lord Nolan, seoras y seores:
Quisiera, en primer lugar, agradecer a todos ustedes su participacin en
este acto y en las sesiones de trabajo que se desarrollarn a lo largo de hoy y de
maana en el Instituto Nacional de Administracin Pblica.
La celebracin de unas Jornadas sobre tica Pblica y la presencia en las
mismas de tan amplia representacin de expertos nacionales e internacionales,
de cargos e instituciones del mbito poltico y administrativo, y la previsible
aportacin de tan diversas instancias al fortalecimiento de las reglas de funcionamiento de la vida pblica, no es una casualidad ni responde a la inercia de
una corriente de moda en las Administraciones Pblicas. Muy al contrario, resulta reveladora de la inquietud que en nuestro pas despierta el tema de los valores, alinendonos as con tendencias e iniciativas comunes en el entorno de
los pases ms avanzados, enfrentados todos ellos a los mismos desafos yensayando tambin la mayora frmulas similares de consolidacin y renovacin
de los sistemas democrticos en los albores de un nuevo siglo.
Entre dichos desafos, ocupa una posicin destacada el retomo de un humanismo que convierta a la persona en el centro de todas las consideraciones.
Si el siglo xx pasar seguramente a la historia como la poca de los grandes
avances cientficos y de la revolucin tecnolgica, alcanzando cotas de progreso y bienestar social difcilmente imaginables en el pasado, puede avanzarse
que el siglo XXI se perfila ya como el del reencuentro con los valores humanos,
situando de esta manera el protagonismo de la modernizacin de las organizaciones sociales en los hombres y mujeres encargados de desarrollar las misiones y objetivos asignados a cada una de ellas.
En este contexto, la Administracin Pblica se revela, por distintas razones, como un mbito especialmente propicio a la reflexin sobre los valores y
principios de comportamiento tico. La mayora de esas razones tiene que ver,
naturalmente, con la proyeccin social de su actividad, con la alta visibilidad
pblica tanto de los resultados como de su forma de gestin, con el carcter
general de los fines y de los intereses que persigue; en fin, con su naturaleza de
institucin al servicio de la colectividad.
Junto a las razones apuntadas, hay que sealar tambin el creciente inters
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de las Administraciones por recuperar liderazgo e influencia social, aportando

al debate general puntos de vista genuinamente pblicos y que siempre han
formado parte esencial de la gestin administrativa, entre los cuales se encuentra precisamente la adopcin de un conjunto de principios y reglas generales
de funcionamiento presididos por el valor de servicio pblico.
As, la preocupacin por hacer del funcionamiento eficaz, transparente, objetivo, responsable y neutral de la Administracin el eje vertebrador de su renovada legitimidad social, permite hoy hacer confluir en estas Jornadas a todas
las instituciones, instancias y organizaciones que de forma directa o indirecta
tienen que ver con el funcionamiento real de las estructuras burocrticas en su
ms amplia dimensin. De entre todas ellas, me van a permitir que destaque
especialmente una: el colectivo de funcionarios pblicos.
La elaboracin de un nuevo Estatuto de la Funcin Pblica proporciona la
ocasin de incorporar en este punto el consenso axiolgico que caracteriza a
las sociedades maduras y que debe presidir tambin la regulacin que este texto fundamental recoja en lo tocante a derechos y deberes y normas de conducta profesional. Si hay algo que caracterice el rgimen jurdico propio de los
funcionarios pblicos es, sin duda, la bsqueda permanente de la profesionalidad en su actuacin, y lo que define dicha profesionalidad no puede ser otra
cosa que los principios de mrito, capacidad e imparcialidad en el ejercicio de
sus funciones que establece nuestro Texto Constitucional.
Para finalizar estas palabras de introduccin, me gustara animar a los ponentes a convertir las sesiones de trabajo que se desarrollarn a continuacin
en una reflexin constructiva de la cual nazcan en el futuro iniciativas de progreso en el conjunto de las Administraciones Pblicas. Al mismo tiempo, quisiera agradecerles las interesantes aportaciones que estoy seguro se generarn
a lo largo de estas Jornadas, que declaro en este momento solemnemente inauguradas.
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4
LECCIN
INAUGURAL
Intervencin de Lord Nolan,

Presidente del Comit sobre normas de conducta
en la vida pblica en el Reino Unido
INTRODUCCIN
Es un placer y un gran honor para m inaugurar las presentes Jornadas sobre la tica en el mbito de lo pblico, y ciertamente estoy encantado de tener
la posibilidad de visitar de nuevo esta esplndida ciudad. Soy muy consciente
de que esta invitacin representa un gran cumplido hacia mi persona de parte
de Su Excelencia el Ministro, quien con sus amables comentarios de esta maana ha intensificado el mismo, y de parte del Director General del Instituto
Nacional de Administracin Pblica. Me gustara devolver la gentileza diciendo que la organizacin de estas Jornadas por parte del Instituto, y la presencia
del Ministro en ellas, demuestran claramente la importancia que ustedes en Espaa adjudican a la cuestin fundamental de las normas en el mbito de la vida
pblica.
Me comunican que el Informe de la Comisin Nolan se ha traducido al espaol, lo cual constituye una gran noticia. Ayer mismo lea un artCulo que vaticinaba que en un perodo de veinte aos slo existiran cuatro idiomas relevantes en el mundo: espaol, ingls, chino y rabe. Dudo que sea as, pero si el
pronstico se hace realidad, ser grato saber que el Informe Nolan est al alcance de por lo menos medio mundo.
LA COMISIN NOLAN
Debo clarificar de inmediato que el Informe Nolan no es nicamente fruto
de mi trabajo. Constituye el trabajo de una Comisin de diez personas de las
cuales soy el Presidente. El nombre completo de la Comisin es: Comisin sobre las Normas en el mbito de la Vida Pblica, pero dicho nombre contiene
demasiadas palabras para los medios de comunicacin actuales, quienes inmediatamente lo han acortado a la Comisin Nolan.
La Comisin no tiene carcter jurdico. Fue instituida por el Primer Ministro del Reino Unido como un organismo consultivo informal, con la siguiente
tarea:
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Examinar las inquietudes actuales relativas a las normas de conducta de

todas las personas que desempean cargos pblicos, y recomendar los
cambios necesarios para asegurar los ms altos niveles de correccin en
el mbito pblico.
Cada uno de los tres principales partidos polticos ha designado un alto cargo como representante de la Comisin, en cada caso un ex ministro del gobierno; el resto son destacados funcionarios pblicos, hombres de negocios e intelectuales. Se trata de una Comisin Permanente. A pesar de que se estableci
en respuesta a problemas especficos relativos a la Cmara de los Comunes
britnica, debemos desempear un papel permanente como un taller de tica, segn lo denomin nuestro Primer Ministro. Como Comisin Permanente
contamos con una gran ventaja: en el caso de que nuestras recomendaciones
sean ignoradas, o, lo que es ms probable, si son aceptadas pero no llevadas a
la prctica, siempre estaremos presentes para sealar la falta cometida.
El concepto de titulares de cargos pblicos que se nos propuso fue bastante amplio. Incluye:
Ministros, funcionarios pblicos y consejeros, diputados y eurodiputados britnicos, miembros y funcionarios de alto rango de todos los organismos pblicos no departamentales y de los organismos de la seguridad
social, titulares de cargos no ministeriales, otros miembros y funcionarios de alto rango de otros organismos que desempeen funciones con
fondos pblicos, miembros elegidos y funcionarios de alto rango de las
autoridades locales.
La inclusin en dicha definicin de otros organismos que desempeen
funciones con fondos pblicos, es decir, organismos que no son necesariamente organismos pblicos en el sentido tradicional, fue un factor importante que determin la manera en que nos planteamos la tarea. Se nos pidi entregar nuestro primer informe en slo seis meses; por lo tanto, debimos concentramos desde el principio en las reas de inters fundamental: Parlamento,
gobierno central y los principales organismos pblicos. Sabamos, sin embargo, que ms adelante deberamos examinar organismos muy diferentes, compaas privadas y organizaciones caritativas que ofrecen servicios pblicos con
fondos provenientes del bolsillo del contribuyente. Estaba claro que desde el
principio deberamos desarrollar un marco de trabajo estable dentro del cual
nos pudiramos referir a la cuestin de mantener las normas de calidad en la
diversidad de organizaciones que desempean servicios pblicos.
Una de las primeras tareas que nos impusimos fue la de restablecer los valores de la vida pblica tal y como los entendamos. Creamos en esta necesidad por dos razones:
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LECCIN INAUGURAL
UN CLIMA DE CAMBIO
En primer lugar, la naturaleza del servicio pblico ha cambiado profundamente en los ltimos aos. Cuando pregunt al seor lvarez Conde cules eran actualmente en Espaa los principales temas de inquietud relativos a
la tica en el mbito pblico, contest que el problema principal era el siguiente:
Definir los valores que la Administracin Pblica debe respetar en el
contexto de un mundo en permanente cambio y transformacin.
En Gran Bretaa y en muchos otros pases aceptaran esta respuesta. La
mayora de los servicios pblicos fueron en su tiempo burocracias centralizadas, pirmides donde las personas desde su juventud se incorporaban a la
base, subiendo lentamente hacia el vrtice hasta que alcanzaban la jubilacin,
absorbiendo cultura y tradiciones en el camino. Sin embargo, en la mayora
de los pases progresistas, este modelo se ha sustituido por diferentes instituciones. El servicio pblico moderno constituye una mezcla de organismos; algunos son organismos pblicos en el sentido tradicional; algunos se encuentran en el sector privado, y otros se sitan entre ambos. Algunos son de gran
magnitud, otros son ms reducidos, algunos estn centralizados, otros descentralizados.
Tales cambios han sido realizados para incrementar la eficiencia. En el
nuevo sistema el objetivo es la iniciativa y el servicio al cliente a bajo coste.
Los cambios en este sentido han dado como resultado grandes mejoras. Sin
embargo, la gran virtud del antiguo modelo, por muy ineficaz que fuese, era
que los componentes de la organizacin conocan las reglas. Necesitamos asegurarnos que todos aquellos que componen las nuevas organizaciones conocen
las reglas y que operan bajo las mismas normas ticas. No podemos dejar esta
cuestin al libre albedro, ni podemos suponer que todas las organizaciones
aplicarn siempre los valores adecuados a no ser que dispongan de un marco
de trabajo dentro del cual se puedan desenvolver.
En segundo lugar, ya no podemos asumir la premisa de que todo el mundo
se educa en el hogar y en la escuela en virtud del mismo entendimiento de lo
que es el bien y el mal. Hubo una poca, no hace mucho, en la que cada pas
contaba con sus propias e inequvocas tradiciones morales y ticas. Hoy, la
vida es incierta. En todos los pases, los medios de comunicacin modernos
abren la puerta a normas ticas diferentes y a veces conflictivas. La influencia
ejercida por el hogar, la Iglesia y la escuela es menos intensa, mientras que la
influencia de los medios de comunicacin es mayor que nunca. Cine, televisin, revistas y peridicos muestran al pblico normas ticas que son buenas o
malas o, a veces, simplemente amorales. Por ello, no es de extraar que las organizaciones (pblicas o privadas) no puedan dar por sentado que la nueva persona que ingresa en ellas, ya sea un directivo o un empleado en prcticas, un
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diputado o un auxiliar administrativo, conozca y comprenda el comportamiento tico que se espera de la misma sin que se lo hagan saber.
LOS SIETE PRINCIPIOS

De esta manera, iniciamos nuestro primer informe estableciendo lo que denominamos los Siete Principios de la Vida Pblica. Son sencillos, fcilmente comprensibles por cualquiera y aplicables a cualquier organizacin que desempee servicios pblicos. En versin reducida de una sola palabra, son los
siguientes:
Altruismo.
Integridad.
Objetividad.
Responsabilidad.
Transparencia.
Honestidad.
Liderazgo.
Hasta cierto punto, en tales principios reside una exposicin de obviedades. Pero al disponerlos de forma tan evidente se toc la fibra sensible de muchas organizaciones en Gran Bretaa, organizaciones que han tenido que enfrentarse a dudas notorias acerca de sus normas ticas y han buscado una base
slida sobre la que desarrollarse. Estoy convencido de que hay unos valores
universales del servicio pblico, aplicables a diversos pases y culturas, valores
que todos comprendemos y aceptamos de forma instintiva. Estos principios
son un intento de plasmar tales valores en palabras simples.
ENFATIZAR EL COMPORTAMIENTO TICO
.,'
Evidentemente, la cuestin clave es cmo conseguir acentuar y hacer efectivos dichos principios de manera prctica. Podemos hacerlo de diferentes maneras segn el pas. S que Espaa est redactando el borrador de una nueva
ley para la Administracin Pblica. Muchos pases, incluyendo Irlanda, que
posee un sistema similar al de Gran Bretaa, han optado por esa solucin. Nosotros en Gran Bretaa tenemos un sistema diferente. La mayor parte de la legislacin se dedica a ocuparse del comportamiento criminal; por ejemplo, la
corrupcin y el soborno. Preferimos tratar el comportamiento no tico --es decir, un comportamiento que no alcanza el ms alto nivel pero no tan malo como
para ser considerado criminal- a travs de procedimientos administrativos.
De verdad, creo que dicho enfoque es el correcto en estos momentos para
Gran Bretaa, pero no me atrevera a decir que otros pases se equivocan al uti-
30
LECCIN INAUGURAL
lizar un marco legal para tratar el comportamiento tico. Es algo a lo que todos
podramos llegar a su debido tiempo. Pero me gustara, si me permiten, referirme a un discurso pronunciado a principios de siglo por un juez britnico, Lord
Moulton, cuyo ttulo es Ley y modales. Modales es una palabra cuyo uso actual difiere del que tena en el pasado. Cuando Lord Moulton hablaba de modales, se refera a lo que ahora llamaramos comportamiento tico. Deca lo
siguiente:
La accin humana se compone de tres grandes mbitos. El primero es el
mbito del Derecho positivo, en el que nuestras acciones se rigen por las
leyes que nos obligan a obedecer. Luego viene el mbito de la libre eleccin, que incluye todas aquellas acciones sobre las que disfrutamos de
absoluta libertad. Pero entre estos dos yace un tercer e importante mbito
en donde las normas no son ni Derecho positivo ni absoluta libertad. Es
el mbito de la obediencia a lo que no se puede hacer cumplir. La obediencia es la obediencia de un hombre en nombre de la cual no puede ser
obligado a obedecer. l mismo es el que se aplica y hace cumplir la ley.
Este terreno que se encuentra entre el Derecho y la libre eleccin es el
que considero el mbito de los modales.
Como abogado y magistrado, soy reacio a confiar demasiado en leyes cada
vez ms complejas. Cuanto ms compleja sea la ley, ms numerosos, preparados y bien pagados sern los abogados disponibles para ayudamos a ajustamos
a las disposiciones de la misma. Prefiero, ~in ninguna duda, seguir a Lord
Moulton y optar por acentuar los mejores instintos de las personas que forman
el servicio pblico, alentarles y desarrollar lo que a partir de ahora se conocera
como una cultura corporativa positiva.
Nuestras propuestas, recientemente adoptadas en Gran Bretaa, siguen dicha lnea. Sin embargo, y debo subrayar esto, dichas propuestas no son incompatibles con las normas ticas en un marco legal. Es posible realmente combinar ambas posturas.
Lo que queremos manifestar es que los siete principios deben ser reforzados con tres requerimientos prcticos. Esperamos que toda organizacin que
ofrezca servicios pblicos disponga de un cdigo de conducta que incorpore
los siete principios. Esperamos tambin que las organizaciones refuercen dicho cdigo mediante laformacin. Asimismo, esperamos que el cumplimiento
de la tica en la organizacin est sujeto a un anlisis externo.
CDIGOS DE CONDUCTA
Creemos que la necesidad de disponer de cdigos de conducta es fundamental. Sin embargo, no es bueno que el gobierno establezca un cdigo determinado y conmine a todos a cumplirlo. Lo que es esencial es que cada organi-
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zacin establezca su propio cdigo de conducta, utilizando si es necesario un

modelo, y se comprometa a cumplirlo. El cdigo debe constituir la expresin
escrita de un ethos que forme parte de la cultura corporativa de la organizacin.
No me cansar de resaltar la importancia de este aspecto. La clave para
mantener las normas ticas en cualquier organizacin est en crear dichas normas mediante el gobierno diario de la misma, y en las actitudes diarias de sus
componentes. Todos, desde el directivo o el representante electo hasta el personal subalterno, deben saber cules son las normas de conducta que hay que
respetar y lo que no ser tolerado. Las reglas deben estar claras y deben hacerse cumplir. No debe existir una cultura de evasin.
Para lograr este objetivo, las reglas deben ser consideradas razonables en
relacin a las normas generales de la sociedad en la poca, ya que es importante que tales reglas sean respaldadas por grupos de presin afines. Los directivos deben sentirse a gusto con la tarea de hacer cumplir las normas, y cuando
se sancione a alguien, sus compaeros debern percibir que esa persona realmente ha ido demasiado lejos. Hay que ser precavidos en el juicio. Sin embargo, las reglas debern ser relajadas, aunque no tanto como para que las normas
no sean efectivas. Por otro lado, si las reglas son demasiado estrictas, se consideraran aceptables pequeas contravenciones. Una vez cruzada la lnea, cada
persona se siente libre para establecer su propio lmite, y algunos lo situarn
bien entrado el terreno de la incorreccin. Es muy importante que esto se entienda bien. Dentro de unos lmites razonables, se debe confiar en que la gente
ejercite su propio criterio. Pocas cosas hay peores que un conjunto de reglas tediosas y desmesuradas que slo sirven para demostrar al personal que no se le
considera digno de confianza.
.
FORMACIN
Si los cdigos de conducta sirven para asegurarse de que las organizaciones establecen normas, la formacin es esencial para reforzarlas. Una formacin inicial en materia tica es especialmente importante. De esta manera, ningn funcionario puede alegar el desconocimiento de las reglas y, al mismo
tiempo, se inculcan los ~uenos hbitos antes de que se aprendan los malos.
Pero, adems de la formacin inicial, es tambin necesaria una formacin
continua. Es necesario recordar al personal con regularidad la poltica de la organizacin en materia tica y no simplemente a travs de la emisin anual del
memorndum intimidatorio del director. Dicha formacin habr de ampliarse a
los directivos de altos cargos, en parte como una manera de mantener al equipo
directivo involucrado y apoyando constantemente el compromiso corporativo
y, en parte, para alentarles a mantener las normas vivas y relevantes. Siempre
existe el riesgo de que las normas de conducta se vean como necesarias para
mantener al personal subalterno a raya, e inexistentes para los directivos. Sin
32
LECCIN INAUGURAL
embargo, si queremos mantener las normas, stas deben calar hondo en la organizacin de la empresa desde la cspide hasta la base, y viceversa.
Queda patente que aqu, en Espaa, el Instituto Nacional de Administracin Pblica ofrece ya una amplia formacin para organismos pblicos; por lo
tanto, no existen excusas para que cualquier organizacin no se aproveche de
su experiencia en dicha rea.
ANLISIS EXTERNO
Nuestro tercer requisito clave es el anlisis externo, esencial para cualquier
organizacin, ya que, por mucho que alberguen buenas intenciones, las organizaciones que no estn sujetas a anlisis externo pueden perder su sentido de la
perspectiva.
En Gran Bretaa, desde hace muchos aos, el anlisis externo en materia
de asuntos financieros se lleva a cabo por el auditor pblico, quien informa directamente a una Comisin Parlamentaria con plenos poderes: la Comisin de
Contabilidad Pblica. No me cabe duda de que en Espaa existe una figura similar. En los ltimos aos hemos presenciado cmo en mi pas la auditora pblica se extenda ms all del simple anlisis financiero para abarcar criterios
de eficiencia, eficacia y valor por dinero. Actualmente contemplamos cmo el
papel del auditor pblico se extiende an ms all y comienza a velar por las
normas de conducta y los asuntos relativos a la tica, incluyendo valoraciones
sobre si las decisiones se han tomado correctamente. En mi Comisin creemos
que dicha tendencia, en la que la auditora pblica se despega de la simple auditora comercial, constituye una tendencia positiva. Consideramos una ventaja pedir al auditor, quien ya de por s atiende la contabilidad, vigilar estas materias ms amplias, ya que l conocer mejor que la mayora de los organismos
externos lo que sucede en el interior de la organizacin.
Otra de las novedades recientes en Gran Bretaa, surgida en su mayor parte del trabajo de mi Comisin, es la decisin de instituir un Foro de Auditora
Pblica que ayude en el cometido de asegurarse que se aplican con igual frrmeza los mismos principios de auditora en los diversos tipos de organizaciones
que prestan servicios pblicos. Una de nuestras preocupaciones consista en
evitar que, por el hecho de que la responsabilidad de prestar un servicio pblico se subcontrate con una organizacin privada, se simplificase la contabilidad, descendiese el nivel de calidad o se tratase al pblico con menos imparcialidad. Est determinado con total claridad que el organismo elegido que
aporte los fondos, deber conservar la responsabilidad de salvaguardar el inters tanto del usuario como del contribuyente, sin atender a la condicin del
proveedor de los servicios. El Foro de Auditora Pblica es un instrumento
para ayudar a alcanzar este objetivo.
33
CONCLUSIN
He intentado explicar de forma concisa lo que hacemos en Gran Bretaa,
pero al hacerlo he intentado ceirme a los principios generales. Cada pas tiene
su propia tradicin, su propia estructura administrativa y sus propios problemas. Cada pas debe encontrar su propia solucin. Pero, como dije al principio,
prcticamente todos los pases atraviesan un perodo de cambio constante en
sus servicios pblicos. y en muchos pases se produce una crisis de confianza
por parte de la gente. Existe una tendencia creciente a que los ciudadanos desconfen de las instituciones del gobierno, se impacientan al ver que no consiguen proponer soluciones inmediatas a los problemas de cada da. Como consecuencia de todo ello, los funcionarios se encuentran sometidos a una presin
creciente. Sera demasiado esperar que las instituciones pblicas, por mucho
que mejoren, sean capaces algn da de hacer todas las cosas que se les piden.
No obstante, constituira un gran paso adelante a la hora de asegurarse la confianza pblica, si se pusieran como objetivo el logro de los ms altos niveles de
conducta y correccin; si contasen con los dispositivos adecuados para conseguir este logro; y si se aseguran de que, a travs de la transparencia y la informacin, se pueda constatar que han logrado una calidad ptima.
Dejemos que Lord Moulton pronuncie las ltimas palabras. Finaliz su
discurso de la siguiente manera:
Temo que de forma apresurada permitamos que la ley positiva se encargue de velar por el desarrollo de la propia independencia, del sentido del
deber personal, y conduzca a la gente a la impresin de que obedeciendo
la ley han cumplido con su deber... Ahora puedo explicarles por qu escog el ttulo "Ley y modales". Ustedes consideran evidente que los modales deben incluir todo lo que un hombre debera imponerse a s mismo,
desde el deber al buen gusto... Es en este sentido -la lealtad a la regla de
la obediencia a lo que no se puede hacer cumplir, en la totalidad del reinado de la accin personal- en el que debemos utilizar la palabra "modales" cuando podramos decir verdaderamente que "los modales hacen
al hombre".
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5
INTERVENCIN DE LOS REPRESENTANTES
DEL PENSAMIENTO ACADMICO
Intervencin de D. Lorenzo Martn-Retortillo,

Catedrtico de Derecho Administrativo
de la Universidad Complutense de Madrid
Con mi saludo a todos ustedes, dejen que muestre mi satisfaccin por tener
ocasin de participar con tan grata compaa en esta mesa, as como mi reconocimiento por haber sido llamado a la importante movilizacin de opinin
que quieren representar estas Jornadas sobre tica Pblica.
Desde que he conocido el Informe Nolan he quedado encandilado por l,
primero a travs del magisterio de Garca de Enterra, que nos lo describi
tempranamente, en uno de los seminarios que dirige, al damos cuenta del contenido de su libro sobre Democracia, Jueces y Control de la Administracin;
me agrad luego el haber contribuido a animar que se hiciera el libro de Jess
Fuentetaja y Javier Guilln, La regeneracin de la Administracin Phlica en
Gran Bretaa, que es una precisa y certera exposicin del Informe y de sus circunstancias; hoy ya el Informe est en todas las manos gracias a la oportuna
edicin que ha hecho el Instituto Nacional de Administracin Pblica, que hoy
nos da hospitalidad, a travs de su serie Documentos INAP (aunque, dicho
sea incidentalmente, se mereciera una traduccin de mayor calidad).
Permitan que comience manifestando mi pblica, y vieja, admiracin por
esta arraigada figura inglesa de las Royal Commissions, como la presidida ahora por Lord Nolan, que han servido en momentos decisivos para abordar situaciones problemticas, con objetividad, sin recelos, sin reticencias y de forma
eminentemente operativa. Es un gran ejemplo, repetido en tantas ocasiones
clave, el que el decano de los Parlamentos existentes llame a cualificados especialistas de fuera de la casa para que le estudien un problema agudo y sugieran
soluciones. Se imaginan ustedes las reticencias de los parlamentarios espaoles con slo pensar que se llamara a alguien de fuera para estudiar un problema
y para sugerirles algo? Sin duda, opcin impensable entre nosotros como no
hubiere un cambio brusco de mentalidad. Y, desde la ptica del buen hacer y
del afn por la transparencia, se constata con enorme satisfaccin el detalle de
consignar cunto le ha costado al erario ingls la realizacin del proyecto: ah
lo tienen indicado, en el perodo sealado las diversas partidas -desde gastos
laborales a los de imprenta y distribucin, etc., ms el coste de las audiencias- han alcanzado el montante de 317.200 libras esterlinas.
A la vista del Informe, tan fresca la exposicin que acaba de hacer el mis-
37
mo Lord Nolan, se plantea una duda inicial: tiene algn sentido aadir ahora
nuevas palabras? No distraeremos la atencin en detrimento de algo tan claro,
el Informe y sus apndices, las palabras de aproximacin, ahora? No habra
que pararse ya sea a meditar, ya a repetir en voz alta, a gritar, intentando que
llegara a los responsables, que se informara a la opinin pblica, para aviso de
aspirantes y destinatarios? No habra que evitar cualquier cosa que no fuera
empearse en que se impregnaran de su espritu los partidos polticos, las agrupaciones cvicas y cuantas organizaciones crean opinin pblica?
Pero, puesto que hemos sido convocados, algo habr que decir para que no
suene a descortesa nuestra postura, algo que se aparte lo menos posible de las
ideas recibidas. Constatando, adems, que estamos insertos en una corriente
que se deja sentir con fuerza ltimamente en Espaa. Un mero ejemplo pero
significativo: la Real Academia de Ciencias Morales y Polticas centraba sus
actividades en el curso 1995 en una reflexin generalizada sobre la tica, con
numerosas intervenciones desde la especializacin de los diversos acadmicos,
que se recogeran luego en el voluminoso anuario del 96. Y, ms all de este
ejemplo, la opinin pblica ha podido ser alertada por no pocos estudiosos que
han abundado en la materia: citaba el libro de Garca de Enterra, pero tambin
pginas de Gonzlez Prez (desarrollando lo que haba expuesto en la Academia de Morales), de Sabn Godoy, de Rodrguez-Arana y tantos otros.
La reflexin sobre tica pblica de las Jornadas pretende centrarse, en atencin al lugar en que nos encontramos, sobre la Administracin Pblica, para lo
que hay contenido ms que de sobra. Recalcar, con todo, que el Informe Nolan ofrece mucha mayor amplitud en cuanto se ocupa de modo sobresaliente
de los parlamentarios, de los altos cargos y de lo que nosotros llamamos la Administracin Institucional. Hago esta advertencia pues mi intervencin ha de
reflejar de algn modo la sealada amplitud.
Hay una idea central que sobrevuela todo el Informe y que se siente aletear
en tomo a cada una de las medidas concretas: se trata, ante todo, de devolver
confianza a la ciudadana; que los ciudadanos puedan confiar en las instituciones; esto es lo que se pretende con las reformas que se sugieren, ni ms ni menos. A la vista de ello, yo vaya articular mi intervencin en tomo a cuatro reflexiones, intentando ser fiel al espritu del Informe, para desde ah incidir sobre la realidad espaola, con el afn de sugerir, de lanzar retos o de provocar, y
animar as el debate que nos ha reunido.
Permitan que evoque, antes de comenzar, la advertencia de la diosa Artemia, en el Criticn, la gran obra de Baltasar Gracin, al enterarse de que Critilo y Andrenio se encaminan a la Corte: Atended tambin por donde entris
-les dir-, pocos entran por lava pies y muchos por unta manos. Y, algo
ms adelante, se admirar Critilo: i Oh gran secreto untar las manos a otros
para que no se le deslicen a l los pies! No deba tener muchos partidarios la
va de la limpieza, la opcin de untar las manos -y ya parece entonces arraigada la expresin- abra puertas y caminos y contaba con abundancia de partidarios.
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REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-LORENZO MARTN-RETORTILLO
Comenzar llamando la atencin acerca del tercero de los Siete principios de la vida pblica, que resumen la filosofa del Informe, que se deben
aplicar en todos los mbitos de la vida pblica, esos autnticos seven pillars
ofwisdom, el principio de OBJETIVIDAD, como se traduce correctamente,
aunque yo, con cierta libertad, preferira hablar de RESPETO DEL PRINCIPIO DE MRITO. Est presente a lo largo de todo el Informe y de forma sealada en la parte dedicada a la Administracin Institucional. El respeto del
principio de mrito se convertira as en la tnica general para el desempeo
de las actividades pblicas, tnica para el nombramiento de cargos pblicos,
ya polticos, ya funcionarios, criterio general a la hora de adjudicar los contratos, pero tambin gua segura de toda la actividad administrativa, que vale,
por supuesto, obviamente, para la actividad de fomento y para el otorgamiento de premios y de honores. Como ven, los aspectos vitales del funcionamiento del sector pblico. Menudo compromiso! Se creer de verdad en estas
exigencias? El Informe, el traer a Lord Nolan en persona, es un mero acontecimiento, para pasar un rato agradable, y olvidar una vez que transcurra, o ha
de pretender mayor atencin y respeto? Nos aguarda una ingente tarea a la
hora de concienciar, sobre todo, a las bases, en un flujo de doble sentido, tanto ascendente como descendente! POCO ser lo que se haga por llamar la
atencin al respecto! Aqu s que observamos falta de rodaje a nuestra todava joven democracia! Entiendan que no quiero referirme a nadie en concreto,
no piensen que he venido a sealar con el dedo y tmenlo como observaciones generales, pues lo que digo vale tanto para unos como para otros, aqu o
all, en el escaln nacional, en el regional, en el local o en el institucional,
pero hay que recalcar la entereza y herosmo de quienes a la hora de designar
a los responsables de los puestos --o de mantenerlos, si no hay necesidad de
renovarlos- se decantan por los que valen, al margen de que sean o no del
mismo partido. Heroico nos parece, hoy por hoy! Y, sin embargo, de acuerdo.
con el criterio expuesto, sera el canon a seguir normalmente. De crear confianza, hablaba antes. Los ciudadanos no son tontos y saben si valen o no los
nombrados. Convendrn en que es muy desmoralizante el proceso -ms all
de la oportuna y necesaria renovacin peridica- de sustituir a quien vale
para dar paso a quien no est a la altura pero que resulta situado por afinidades polticas.
En esta lnea, uno de los aspectos en el que hay que armarse de paciencia e
insistir a toda costa, tomando bros para no cansarse, es el de la degradacin
que representa lo que con la certera frmula italiana se ha denominado la 10ttizzazione, el reparto partidista de espacios, en los rganos pblicos que deben
orientarse por la objetividad. No es sano para el sistema democrtico que la
gente piense -recurdese el afn de auspiciar confianza- que en los consejos -como los de asesoramiento jurdico, similares al Consejo de Estado que
existen en las Comunidades Autnomas; o en los de radio y televisin-, no
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digamos si es en los propios tribunales, los miembros vayan a decidir y a votar

de acuerdo con criterios partidistas. Convendrn que aqu es muchsimo lo que
queda por hacer, ya s que es un aspecto delicado y difcil, pero que mientras
no se asuman los criterios para superar dichas corruptelas, autnticas patologas, estarn lastrando el correcto juego de nuestro sistema democrtico. A veces
hay que pararse a reflexionar y situar a los responsables ante la encrucijada.
Para eso sirven aldabonazos como el que representa el Informe Nolan, que no
es una invencin anglica que haya surgido porque s.
JI
En segundo lugar, querra insistir en el respeto del principio del mrito en

lo que se refiere, en concreto, a la seleccin de funcionarios. Se trata ahora de
una de las notas de la profesionalizacin de los servidores pblicos. Hoyes
exigencia constitucional incuestionable, pero permitan que les diga que es uno
de los ms frecuentes motivos de violacin, cotidiana y normalizada, de la
Constitucin. Se est desconociendo y violando constantemente la Constitucin en este punto, sin que se vean esfuerzos por atajar tamaa corruptela.
Tambin habr que armarse de fortaleza y de constancia para insistir incesantemente sobre este aspecto.
No estar de ms recordar un par de apuntes histricos, aunque slo sea
para ponderar lo difcil de la situacin, considerando el arraigo de viejas frmulas.
Pensemos en la generalizada implantacin, en tiempos de la Monarqua
Absoluta, de la figura -tan cmoda para el erario, pero tan chocante desde la
mentalidad moderna (aunque, estaremos a punto de regresar a ella, segn
apuntan algunas iniciativas?)- de la venta de los oficios pblicos, que tan
atentamente estudi el profesor Toms y Valiente. Sabido es cmo, incluso
-sin pretender simplificar ni, menos, justificar nada- , algunos enfrentamientos entre razas y religiones se originaron en la vieja Espaa a causa de la
especializacin de alguna de las castas en la recaudacin de tributos, lo que,
cuando se apretaban demasiado las cuerdas, poda provocar la airada reaccin
de los sometidos al pago. En todo caso, retngase, amplia presencia de oficios
pblicos que haban sido vendidos, que permitiran disfrutar de los mismos
como de una renta y que se transmitan entre las familias. Pura historia? No
estar de ms recordar que cuando el artculo 336 del Cdigo Civil enumera
las cosas muebles, incluye los oficios enajenados; o, del mismo modo, lo habitual entre nosotros de la expresin tener la plaza en propiedad.
Otro dato: al aprestamos ahora a celebrar el centenario del 98, conviene tener presente que una de las reacciones ms sanas y legtimas es la que representa la famosa Encuesta sobre Oligarqua y Caciquismo, tan vinculada a J oaqun Costa y que se organiz aqu cerca, en el Ateneo de Madrid (por cierto,
que se trata de un documento por dems interesante, con edicin viva en el
40
mercado y que a m me gusta recomendar). Pues bien, aflora reiteradamente en

tantas participaciones, a la hora de identificar los males de la patria que es necesario estirpar, el clamor por el compadreo al designar los empleados pblicos. Aparece as la aspiracin por la consecucin de unas regulaciones que objetiven los criterios, que profesionalicen la funcin, incluso que definan unos
cuerpos de funcionarios. Junto a la aspiracin por lograr un funcionamiento
adecuado del procedimiento administrativo que introduzca pautas de funcionamiento y reduzca arbitrariedades.
Sabido es cmo resulta decisivo en el constitucionalismo el trabajoso y lento proceso para incluir el mrito como criterio en la designacin de los empleados. Esa larga y ardua evolucin nos sita, como punto de llegada, ante el reconocimiento expreso que hace hoy el artculo 103.3 de la vigente Constitucin, al reclamar, una vez que el artculo 23.2 garantiza el derecho a acceder en
condiciones de igualdad, el criterio de acceso a la funcin pblica de acuerdo
con los principios de mrito y capacidad. Sin que sea ocioso recordar que tal
exigencia se impone a todas las Administraciones Pblicas, la general del Estado, pero la de las Comunidades Autnomas, la local y la institucional.
j Quin lo dira, a la vista de lo que efectivamente sucede! Hace un par de aos
insista sobre el tema en mi trabajo Pervivencias del "spoil system" en la Espaa actual (Anuario de Derecho Constitucional y Parlamentario, 1993); a l
me remito, sin que sea ste el momento de recordar la serie de usos y corruptelas que hacen que, en el da a da, el citado precepto constitucional sea uno de
los menos respetados o ms incumplidos. La legtima preocupacin por vivir
en sintona con la Constitucin, lo que con la expresin alemana se llama el
Verfassungsgefhl (el sentimiento, o la sensacin, de constitucionalidad, si traducimos literalmente), habra que proyectarlo tambin sin falta a este campo.
Es pura esquizofrenia o simple irresponsabilidad que la sociedad espaola se
acuerde de la Constitucin en otros terrenos, y ah se rasgue las vestiduras, y
practique en cambio el ms craso olvido en este campo tan importante y de
tanta trascendencia. Con una advertencia, adems: en la evolucin del Estado
constitucional, esa exigencia del mrito est de lleno vinculada a la idea de la
tica pblica. En efecto, por ofrecer slo una muestra, les voy a traer a la memoria un artculo de la famosa Declaracin de Derechos del Hombre y del
Ciudadano, de 1789, no slo preclaro texto histrico, sino formando parte hoy
del bloque de la constitucionalidad en Francia, y proyectndose as al Derecho
de la Unin Europea como autntico principio constitucional. Segn la frase
final del artculo 6., todos los ciudadanos, siendo iguales a sus ojos [de la
ley], son igualmente admisibles a todas las dignidades, cargos y empleos pblicos, segn su capacidad, sin otra distincin que la de su virtud o su talento.
De modo que van a quedar reunidas tan variadas cualidades y connotaciones
que conducen inequvocamente a una tnica de exigencia: igualdad, capacidad, talento y virtud, trmino ste que nos sita de lleno ante las virtudes cvicas, ingrediente inexcusable de toda la evolucin democrtica del constitucionalismo.
41
III
Quiero recalcar, en efecto, que la reflexin sobre tica pblica es legtimo hacerla desde la ptica constitucional. Digo esto porque a veces la aproximacin a nuestro tema se hace desde puntos de vista religiosos muy concretos,
con frecuencia angostos, con tintes muy patticos y tonos jeremacos, resultando la prdida general de valores, la decadencia de los tiempos, la maldad generalizada, cuando no la insensibilidad o indiferencia del sistema jurdico e, incluso, constitucional para estos aspectos. A este respecto no s si fue o no afortunada, pero se suele recordar. en esta lnea, la desaparicin que la Ley de
Medidas para la Reforma de la Funcin Pblica -la 30/1984-- sentenci de
la falta de probidad moral o material, que figuraba al inicio del artculo 88
de la Ley de Funcionarios de 1964, al regularse el rgimen disciplinario.
Pues bien, hay que afirmar con energa y decisin que en la Constitucin
espaola hay elementos ms que suficientes para dar soporte riguroso a las exigencias de una tica Pblica. No slo no faltan apoyos expresos, sino que aun
dira que son abundantes y recios.
Ya en el Prembulo, las primeras palabras nos sorprenden con una cualificada expresin de voluntad: La Nacin espaola, deseando establecer la justicia.... Tras prtico tan expresivo, luego han de abundar las referencias. La justicia se vuelve a reclamar, como valor superior ahora, y junto a la igualdad y
el pluralismo, en el artculo 1.1. Cuando se abre el Ttulo primero, sobre derechos y deberes fundamentales, el precepto inicial, el artculo 10, depara aflfmaciones de gran alcance -y de valor no meramente simblico, lo que de s
ya sera importante- cuando constituye la dignidad de la persona, los derechos inviolables que le son inherentes, as como el respeto a la Ley y a los derechos de los dems, en fundamento del orden poltico y de la paz social.
A destacar tambin dos menciones que el texto constitucional dedica a
moral, bien que utilizada como adjetivo, al reconocerse el derecho a la integridad moral (artculo 15), y al asegurar a los padres la opcin acerca de la
formacin religiosa y moral de sus hijos (artculo 27.3), recalcando, aunque
sin insistir ms ahora, que el texto diferencia entre formacin religiosa y formacin moral.
No est la moral en el artculo 20.4, al establecerse el lmite a las libertades
de expresin, pero entra al ordenamiento jurdico espaol a travs del Convenio Europeo de salvaguarda de los Derechos Humanos, cuyo artculo 10.2, con
similar funcionalidad, lo contempla. Y, a travs de esta va, llega de nuevo a
Espaa por medio de dos textos sealados, con preceptos que siguen mimticamente al artculo diez del Convenio de Roma: ante todo, la Convencin sobre
Derechos del Nio, de Naciones Unidas, ratificada por Espaa y aparecida en
el Boletn Oficial del Estado el 31 de diciembre de 1990, artculo 13.2.b). Del
mismo modo, y siguiendo muy de cerca los pasos del anterior, el artculo 8.3
de la Ley Orgnica 1/1996, de 15 de enero, de proteccin jurdica del menor.
42
Me gustara recordar an un nuevo pasaje constitucional. Al contemplarse

instituciones decisivas se va a exigir la nota comn de que deben ser democrticas. As se establece para los partidos polticos (artculo 6), para los sindicatos y asociaciones empresariales (artculo 7), as como para los colegios
profesionales (artculo 36) y las organizaciones profesionales para la defensa
de intereses econmicos (artculo 52). Djenme que vea en esta exigencia de
democracia, adems de reglas de juego o del principio de la decisin por mayora, adems de la igual oportunidad para todos los miembros, de las reglas
de control o de la proteccin de las minoras, una autntica conexin con la
evolucin desde el Estado liberal, que incide en la afirmacin de unos valores
y en la bsqueda y respeto de unas virtudes cvicas. Ya lo vimos en la Declaracin de Derechos del Hombre y del Ciudadano, y pienso insistir de nuevo en el
momento de terminar, pero se puede afirmar que encontramos un claro y generalizado reflejo en los textos de poca. Recurdese, como muestra, la pequea
joya que representa el con frecuencia tan mal interpretado artculo 6 de la
Constitucin de Cdiz, donde se proclamaba, como se recordar, que el amor
a la Patria es una de las principales obligaciones de todos los espaoles, y asimismo el ser justos y benficos. Y benfico --de ser justo no es preciso aclarar nada- acaso hoy sugiera otra cosa -tantos festivales y tantos partidos benficos-, pero, segn la primera acepcin del Diccionario de la Academia,
significa slo que hace bien. He ah el mensaje del liberalismo para los ciudadanos: ser justos, hacer el bien. Arraigada tradicin, por eso, de exigencias
ticas!
Lo que sucede es que a la hora de utilizar estos conceptos y propugnar los
valores que representan, al momento de hacerlos operativos en la sociedad,
hay que adoptar una suma de cuidados y precauciones, hay que extremar la
atencin para saber dnde estamos y qu queremos, pues el peligro grande es
el de caer en interpretaciones excesivamente angostas, pacatas, confesionales,
limitadoras de cualquier virtualidad. Nadie discutir as la fuerza sugestiva y el
peso efectivo de tantos dogmas y creencias para los miembros de cada iglesia o
confesin, pero, por lo mismo que son dogmas y creencias, conviene no olvidar la distinta relevancia o valor que pueden ofrecer a quienes estn al margen
de esa fe concreta. Es preciso, as, no olvidar el pasado, demasiado ilustrador a
este respecto, por desgracia. Se me ocurre evocar en este momento tres breves
pinceladas histricas. Y no por afn de recrearme o de hurgar en viejas heridas, sino simplemente para intentar construir el futuro sin olvidar lo que nos
ensea la historia.
Recuerden que es slo de anteayer -y por cunto tiempo arraig!- la
prctica de los expedientes de limpieza de sangre. Lo que representaba, por
ejemplo, que el acceso a los ms importantes cargos o el ejercicio de las profesiones ms sealadas quedaba impedido a quienes tuvieran alguna tacha en su
rbol genealgico, con aquella larga serie de investigaciones para cada caso
que hoy nos sorprenden por su minuciosidad y por lo laboriosas que resultaban.
43
o recuerden que dura tambin hasta anteayer la prctica tan arraigada en

las Universidades espaolas de hacer el voto de defender la Inmaculada Concepcin de la Virgen.
Tercera muestra, otro ejemplo muy vinculado tambin al mbito universitario: el famoso debate sobre la cuestin universitaria, de donde haba de
arrancar el potenciamiento del principio de libertad de ctedra -importante
smbolo que ahora luce en el artculo 20. 1.e) de la Constitucin de 1978-, va
a coincidir con la proclamacin del dogma de la infalibilidad del Papa, sin que
haya que detenerse ahora en las vivas discusiones que se entablan en tomo al
evolucionismo, el modernismo y otras doctrinas que irrumpen con fuerza en el
panorama cientfico y social.
Tres muestras histricas que, como smbolo o espejo, dan mucho que pensar. Cmo se van a interpretar los conceptos? Qu se introducir dentro de
esas referencias a la tica pblica o a la moral? Pensemos, como ltima llamada, y esto ni siquiera es historia, es de ayer mismo, en la interpretacin tan rigurosa que de la moral sexual ha venido practicndose entre nosotros, con las
consecuencias efectivas que esto tena.
En suma, que se comprender el recelo que antes expresaba a una interpretacin demasiado rigorista y unilateral. Pero esas disfunciones --estando bien
advertidos de ellas- no deben lastrarnos. Por lo dems, hoy resulta evidente
que en la propia Constitucin vamos a encontrar un conjunto de reglas y de
principios que predeterminan cualquier interpretacin que vaya a hacerse de la
tica pblica. y que son testimonio de la pretensin de construir una sociedad
abierta, sensible a las diferencias, receptora de numerosos contenidos y frmulas, auspiciadora de diversidad de manifestaciones culturales, de talantes, de
concepciones y visiones del mundo. Importa, as, tener en cuenta sin desmayo
lo que representa el valor constitucional del pluralismo (artculo 1.), que necesariamente implica diversidad y, por lo mismo, tolerancia, el valor de la libertad ideolgica y religiosa (artculo 16), con su enorme secuela de implicaciones, entre ellas la idea consecuente de la no confesionalidad del Estado
-compromiso constitucional, por cierto, que no suscita todo el respeto que
debiera y que es frecuentemente incumplido-, la misma idea de la no discriminacin por razones de religin, o de opinin (artculo 14). Surge as un compacto entramado constitucional, que exige la mayor atencin y que fuerza a tener levantada la guardia para no caer en frmulas y soluciones reduccionistas.
Solucin que no es exclusiva de Espaa, sino del mundo cultural que nos
rodea. Recordar as, de pasada, que nos puede servir de apoyo la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Cuando la Corte de Estrasburgo se enfrenta con conceptos como el de la moral, ha dejado bien claro que no
se trata de una moral confesional, sino la moral de una sociedad pluralista y
abierta en la que conviven numerosas y diferentes soluciones y formas de entender la vida y los grandes conceptos. Pinsese, as, en las sentencias Handyside, de 7 de diciembre de 1976; Dudgeon, de 22 de octubre de 1981; Norris, de
26 de octubre de 1988, o MIler, de 24 de mayo de 1988, que yo mismo he co44
mentado recientemente. Se entiende as que, siguiendo esta lnea, nuestro Tribunal Constitucional, en su sentencia 62/1982, de 15 de octubre, se decantara
por interpretar la moral pblica como mnimo tico exigido por el Derecho.
Permtanme una ltima reflexin para concluir con este punto. Bien s que
algunos pretenden -jY con qu afn se empean en la tarea!- que nos convirtamos en una sociedad de cotillas, de miradores por el agujero de la cerradura (en tiempos se hubiera dicho de porteras, pero hoy tan acrisolada funcin,
cuando no ha desaparecido, ha sido desbordada con mucho por otras profesiones, que han dejado chicas las dotes investigadoras de aquel acreditado gremio). Quiero decir, por eso, en lo que concierne a la vida sentimental de los
hombres pblicos, que me parece mucho ms positiva la que podemos llamar
frmula francesa, que implica un total respeto a la privacidad, que la que sera
la solucin estadounidense, de tan exacerbado puritanismo, de hurgar y entrometerse hasta en los ms recnditos espacios, para determinar si un candidato
tuvo una debilidad una noche, despus de un da de tensin, y busc las caricias de una dama de pago, o si un aspirante a juez sonri y se insinu a una secretaria hace diez aos o ms. Mientras no haya consecuencias delictivas,
mientras no estn en peligro los caudales pblicos o los secretos oficiales, en
punto a moral sexual, en punto a control de los hombres pblicos, siempre he
estimado ms positiva la variante dicha francesa que la estadounidense. Aunque quiz sta d mucha ms oportunidad de enriquecimiento para algunos.
Nueva advertencia para no intentar colar cualquier cosa bajo el pabelln de la
tica pblica. Que nadie se llame a engao: nadie crea que tales procedimientos tengan algo que ver con la moral pblica de una sociedad. Son, sin duda,
otra cosa.
En definitiva, enorme importancia de la tica pblica, gran significado de
la misma en todo el sector oficial, pero una tica pblica no confesional, sino a
la altura de unas sociedades abiertas y pluralistas. Teniendo muy presente que
hay muchos otros sectores tan importantes o ms que el de la vida sentimental.
IV
Una ltima reflexin me lleva a hablar de los instrumentos y los mtodos.
Conviene exponer as algo que los que somos juristas debemos tener muy claro: no se puede esperar todo del Derecho, hay muchas cosas que no se arreglan
a golpe de normas, hay que ser muy consciente de cules son los lmites del
Derecho. Es oportuno salir al paso de algo que en Espaa se da por sentado, la
creencia de que lo importante es hacer una ley, como si con slo hacer la ley ya
estuvieran resueltos los problemas. Y luego no se cuenta que vivimos en el paraso de la inaplicacin de las normas; tantas normas desajustadas, irreales,
que luego nadie cuida de que se cumplan, con el generalizado sentimiento de
frustracin que provoca. Dgase lo mismo de la tendencia a judicializarlo todo,
como si el juego de los tribunales hubiera de ser la panacea universal. Hay mu-
45
chas ocasiones en que la responsabilidad, el debate, el control debe ser poltico, nada ms y nada menos que poltico, estorbando realmente ese afn por
querer judicializarlo todo, lo que no debe impedir, obviamente, que las grandes
irregularidades tengan la contundente respuesta penal que se merecen. Pero,
insisto, hay mecanismos jurdicos que deben tener slo un papel limitado
-para eso se inventaron y en eso radica la clave de su existencia y de su utilidad-o Habr que dejarlos en su lugar e intentar buscar otras opciones. Parece
muy importante reclamar mecanismos sociales de respuesta, lo que exige mayores esfuerzos y reclama iniciativa y ejercicio de la imaginacin, pero este
empeo de alumbrar nuevas frmulas y soluciones acaso sea la nica forma de
lograr algo positivo.
Pensemos ante todo en los partidos polticos. Hay que decir de entrada que
es muchsimo lo que cabe esperar de ellos. Por algo la Constitucin espaola
los contempla como instrumento fundamental para la participacin poltica.
De modo que son pieza destacada del sistema constucional. Por lo mismo,
sus disfunciones, sus fallos o sus trampas son preocupantes. Aqu hay que tener muy claro que hay que desechar cualquier viento descalificatorio, viento
que algunos se proponen hacer soplar de vez en cuando. Al contrario, hay que
actuar por otras vas, que las hay y son posibles, aunque requieran esfuerzos.
Habr que armarse de toda la paciencia necesaria, llamando en apoyo a la imaginacin, para abrir caminos operativos, y a la experiencia para saber lo que
hay que rechazar. Habr que convocar a las capas ms generosas de la sociedad
dispuestas a asumir cierto protagonismo -los jvenes, las mujeres, los jubilados, los desprendidos y solidarios de toda edad y condicin-, para que entren
con energa y abnegacin, dispuestos a limpiar los establos de Augias (consiguiendo a su vez que, como quera el mito griego, el estircol acumulado
pueda convertir~e en fructfero y ecolgico abono). Del mismo modo que habr que inventar un nuevo cancerbero para que disuada de entrar a los que slo
buscan colocarse o medrar, a los trepadores de toda laya. Lo mismo que habr
que convocar a tratadistas y maestros, a predicadores y escritores, a quienes
tengan voz y prestigio: se trata, entre unos y otros, de conseguir que se apliquen reglas rgidas y claras, que impere un juego limpio y que se conviertan en
espejo de honradez, para todo lo cual habr que conseguir que haya la ms absoluta transparencia en las cuentas. Ser preciso no consentir ningn desmayo
ni tolerar ningn tropiezo. Disuadir con la buena fama a cualquier aspirante a
prevaricador que pretendiera conseguir un contrato ventajoso a base de sobres
o maletines para el partido y sus desprendidos intermediarios. De ninguna manera habra que perdonar al recalcitrante, porque eso no son servicios al partido, sino un autntico cncer con el riesgo de metstasis de efectos incalculables. Habr, as, que imponer el ms absoluto rigor en las cuentas, en los gastos, en los ingresos, en el coste de las campaas, en los medios, en los locales y
servicios, en todo. Y para ello habr que inventar lo que sea, tomando ejemplo
de los pases ms limpios, bloqueando o cancelando cualquier pago de dinero
pblico -a travs de mecanismos automticos-, all donde se alteren las re-
46
REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.~LORENZOMARTN-RETORTILLO
glas prevenidas. Pero en serio y sin paos calientes. Es muy importante ya to-:dos nos interesa mucho que los partidos funcionen muy bien. Por eso es lgico
que reciban un buen mordisco de dinero pblico. De ah que sen objeto de
nuestra mayor confianza y aliento y, al mismo tiempo, de toda nuestra desconfianza. En relacin con el sector pblico, desde hace un cierto tiempo me gusta
hablar siempre que puedo del principio de confianza-desconfianza: toda la
credibilidad y apoyo, toda la legitimacin, pero, al mismo tiempo, toda la desconfianza y las medidas de control ms rigurosas (cuidando que no impidan su .
normal funcionamiento, pues si no sera peor el remedio que la enfermedad:
ah radica el arte de mezclar confianza con desconfianza!). Lo que vale para el
sector pblico se puede proyectar sin duda a los partidos polticos y dems organizaciones sociales, de una parte, por su significado institucional y por su
presencia en los aparatos estatales, pero, de otra parte y sobre todo, en cuanto
destinatarios de abundantes fondos pblicos y otras ayudas similares.
Creo que ste es uno de los retos de nuestro tiempo que hay que tomrselo
con la mayor seriedad pues nos va mucho en la apuesta: el papel de los partidos est llamado a resultar decisivo. Funcionando, adems, tanto en sentido ascendente como en sentido descendente: la organizacin responde de que las sealadas normas de conducta se irradien a todos los ncleos integrados, tiene
as una responsabilidad de supervisin general, pero, al propio tiempo, las bases tienen que estar vigilantes para saltar a la ms mnima y reaccionar cuando
observen irregularidades en las alturas. Cualquiera sabe que es mucho lo que
pueden hacer los partidos desde los ms diversos puntos de vista: recordando
-o modificando si falta hiciere- los estatutos y reglas del partido, en las escuelas, jornadas o seminarios de formacin, en las sesiones de intercambio de
experiencias, y en esa multitud de oportunidades que la vida social y poltica
va deparando. Y conste que no quiero ni pretendo sealar a nadie. Nadie vea
en mis palabras algo ms que reflexiones objetivas y generales, aunque ciertamente no carentes de sustento, por desgracia.
El correcto y fluido funcionamiento de los partidos deber as asegurar que
se respetan las reglas sobre incompatibilidades y que se ajustan a la legalidad
cualquiera de las variadas modalidades de retribucin que se ofrecen a lo largo
y a lo ancho del sector pblico. Tienen que funcionar as los mecanismos de
confianza, precisamente porque se emplaza a los partidos para que controlen
esta destacada parcela de la vida institucional, en ese juego recproco de vigilantes y vigilados. Y, sin embargo, es cosa sabida que con demasiada frecuencia se fijan retribuciones sin respetar las reglas de incompatibilidades; con demasiada frecuencia se est en ms sociedades o instituciones de las que legalmente se debiera; con demasiada frecuencia las dietas y similares modos de
retribucin se cobran en cantidades indebidas o se calculan sin respetar los criterios de legalidad. Con demasiada frecuencia, perdn por la reiteracin, pero
es de verdad inexplicable. De ah el reto que he sealado, la necesidad de constancia y paciencia, la convocatoria incesante a las capas ms generosas y que
tengan sensibilidad para la cosa pblica.
47
Esto me lleva a aludir a continuacin, y ya brevemente, a una nueva idea

del Informe Nolan: la de la generosidad y el desprendimiento en los servidores
de la cosa pblica.
Ninguna duda me cabe de que muchos cargos polticos deben estar bien
pagados. Ninguna duda al respecto, ninguna reticencia. Pero, tambin, no pocos cargos deberan ser gratuitos. El potenciamiento de la participacin, que es
una de las ideas en que abunda hasta la saciedad el actual modelo constitucional espaol, de por s implica en gran medida que esta fluidez de relacin entre
Estado y sociedad no ha de ser una fuente de retribucin. Se trata de una colaboracin cvica en la que si es normal compensar gastos, no debe ser de por s
retribuida. Los ciudadanos colaboran con las instituciones asumiendo sus deberes cvicos, por el gusto de colaborar.
Me gusta recordar la tradicin municipal espaola, aun sabiendo que muchas cosas han cambiado. Hoy hay un cierto espacio para la dedicacin exclusiva -para el trabajo a tiempo completo y por eso retribuido-, pero entiendo
que mayoritariamente -y se cuenta con no pocos ejemplos significativos de
ciudadanos que dedican muchas horas a la gestin pblica- la tnica debera
ser la de la no retribucin de los cargos municipales representativos. En la vieja situacin que describa Colmeiro cuando se inicia la sistematizacin del Derecho Administrativo, se contemplaban como cargas municipales. Por des. gracia, la libertad que otorga hoy la Ley de Rgimen Local a los respectivos
consistorios ha sido utilizada en muchas ms ocasiones de las debidas para
multiplicar las situaciones de retribucin completa (con lo cual se produce un
claro aislamiento social de los representantes, aumenta su dependencia de
los burcratas del partido, se incrementa considerablemente la tensin a la
hora de elaborarse las listas y, en no pocos casos, sirve para alejar a los mejores y premiar en cambio a la mediocridad). No he de insistir sobre el argumento, pero no quera dejar pasar esta situacin sin mencionarlo.
Llegamos as a una de las ideas centrales en el Informe Nolan, que es ya lo
ltimo que quiero tocar. Se va a insistir con fuerza, en efecto, en la frmula de
los cdigos de conducta, remedio de probadas virtualidades en tantos pases,
especialmente del rea cultural anglosajona. Parece muy importante la idea de
crear reglas de juego claras y asequibles, pero al mismo tiempo la otra vertiente, no menos relevante, de la autovinculacin. Es ese juego de compromiso
personal, de saber a qu atenerse, de sentirse vinculado y responsabilizado por
esos criterios predeterminados. Sera terrible creer que con llevar esto a una
norma ya estaba solucionado el problema. Lo decisivo es la vertiente de autorresponsabilidad, de compromiso personal, cuya falta de respeto debera ante
todo crear esa incomodidad personal de encontrarse con compaeros que le sealaran a uno como el intruso que no respeta las reglas. Filosofa de los cdigos de conducta que exige preparar las cosas con tiempo y afinar los instrumentos. Pienso as que sera muy importante que el acto de toma de posesin,
tanto de responsables polticos como de funcionarios, fuera una ocasin solemne de comprometerse con el correspondiente cdigo de conducta, a la par
48
que serva de recordatorio general (aunque no desconozco que desde hace

unos aos se ha intentado implantar una poltica de desprofesionalizacin de la
funcin pblica y que, por ejemplo, actos como el de toma de posesin han
sido desprovistos de cualquier contenido que no sea el estrictamente burocrtico). Tambin habra que proponerse incidir en esta lnea con la paciencia y el
tesn que sean necesarios.
Obviamente, sera importante insistir all donde ms falta haga. Acaso los
grandes polticos y los funcionarios superiores, debido al control parlamentario, a la sensibilidad de la opinin pblica y a la labor de la prensa, estn sometidos a una tensin inspectora que pueda resultar suficiente o satisfactoria.
Pero hay muchos responsables de instituciones medianas y pequeas que campan a su aire, sin apenas supervisin, cuando las decisiones que adopten puedan ser de gran entidad. Ello me lleva a recalcar el papel de los cdigos de conducta en relacin con los responsables regionales y locales, ya del escaln poltico, ya del brazo funcionarial.
Recurdese que hay acuerdos que pueden representar tanto como el hallazgo de la piedra filosofal. S, en nuestros das se ha hecho efectiva esa vieja aspiracin humana. Y no pienso ahora en el significado de la qumica, y de las
invenciones y descubrimientos -el juego que han dado, as, los hidrocarburos-, sino que pienso en algo mucho ms trivial como pueda ser un plan o un
acuerdo urbanstico. Segn como se haga el plan, un erial puede ver sus piedras convertidas en oro. Hablaba antes del principio de confianza-desconfianza y quiero recordarlo de nuevo: toda la legitimidad, pero tambin la severidad de los controles. Que deben comenzar por la intemalizacin de unas reglas
de conducta, labradas en los cdigos y recordadas sin desmayo por el partido o
la organizacin poltica.
Voy a terminar. Con gusto seguira, pues son muchas las ideas que me gustara exponer y ponderar, pero habr que repartir el tiempo y respetar la oportunidad de todos. Me congratulo de nuevo de haber podido participar en un foro
como ste. Permitan que para concluir les ofrezca un texto que me gusta recordar en cuantas ocasiones puedo, un texto adems expresivo de lo volanderas
que resultan las grandes afirmaciones que mueven a la Humanidad: diversos
aportes europeos sedimentan en este artculo XV de la Declaracin de Derechos del Buen Pueblo de Virginia, de 1776, que bueno es que desde entonces
siga llamando a nuestras puertas con la fuerza de las reelaboraciones del Nuevo Mundo:
Que ningn pueblo puede tener una forma de gobierno libre, ni los beneficios de la libertad, sin la firme adhesin a la justicia, la moderacin,
la templanza, la frugalidad y la virtud, y sin retomo constante a los principios fundamentales.
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Intervencin de D. Jaime Rodrguez-Arana,

Catedrtico de Derecho Administrativo
y Subsecretario de Administraciones Pblicas
Quiero agradecer su invitacin a los responsables del INAP y felicitarles
por su iniciativa de organizar estas primeras Jornadas sobre tica Pblica.
Para quienes hemos dedicado parte de nuestra actividad docente e investigadora a la tica pblica, es un motivo de especial satisfaccin el comprobar
que en el mbito de la Administracin General del Estado, y especialmente de
su institucin formativa por excelencia, la tica cobra carta de naturaleza como
objeto de preocupacin y de debate, as como de los programas de formacin
de funcionarios.
Con ello, la Administracin espaola se incorpora a una corriente que hemos tenido la oportunidad de conocer en otros pases, en los que, especialmente a partir de los aos setenta, se comenzara a difundir por todo el mundo una
legtima preocupacin por la calidad tica de los servidores pblicos.
Hoy en da, el inters por la tica de los servidores pblicos ha dejado de
ser una preocupacin meramente acadmica, para pasar a ser una manifestacin de la sensibilidad de los ciudadanos y de sus Gobiernos hacia estos temas.
Con la incorporacin de cursos y contenidos sobre tica en las Escuelas de
Administracin Pblica, la tica adquiere, adems, un importante papel instrumental de la reforma de la Administracin, que se relaciona directamente con
la exigencia de unos servidores pblicos formados para responder a las demandas de la sociedad y para ofertar servicios pblicos de calidad. Yo dira an
ms, los contenidos ticos, en el mbito de la Administracin, dan a conceptos
como el de calidad en ~a prestacin de servicios pblicos un matiz diferenciador respecto del uso de este paradigma (el de la calidad) por parte del sector
privado. Los fines de la Administracin, que marca la Constitucin, se traducen en exigencias ticas de actuacin que representan un plus incuestionable
respecto de las de otras organizaciones.
El artculo 103 de nuestra Carta Magna dispone, con toda solemnidad, que
la Administracin Pblica sirve con objetividad los intereses generales y acta de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin con sometimiento pleno a la Ley y el Derecho.
Por tanto, los funcionarios pblicos realizan fundamentalmente una tarea de
servicio pblico y llevan a cabo trabajos orientados a la satisfaccin de las ne-
51
cesidades sociales. De ah que, en la funcin pblica, las consideraciones ticas o deontolgicas constituyen algo connatural, en la medida en que la Administracin Pblica es, fundamentalmente, una forma de servicio a la sociedad.
A su vez, la sociedad, como es lgico, contempla la actividad poltica y administrativa con esperanza en sus capacidades, a la vez que solicita -o, mejor,
exige- servicios pblicos cada vez de mayor calidad. Los ciudadanos, en
otras palabras, son conscientes de lo importante que es que su Administracin Pblica funcione bien y de verdad. Quiz por ello se espera una mayor
dosis de exigencia tica del funcionario pblico que del trabajador del sector
privado. Y no slo de los altos cargos de la Administracin, que son quienes
toman las decisiones, sino de todos los funcionarios, pues, como afirma Stahl,
todos son imprescindibles para sacar adelante los intereses colectivos y todos
tienen la obligacin de crecer en el compromiso de servicio a la colectividad
en la que viven.
Por reiterada, me parece innecesaria una reflexin inicial sobre el contexto
social en el que acta hoy la Administracin. La crisis del llamado Estado del
Bienestar ha dado como resultado una cultura de consumo y el individualismo,
que pone en entredicho los fundamentos de una sociedad que no estaba anclada, segn parece, en principios demasiado slidos.
El efecto de esa cultura dominante -llammosle as- se deja sentir, a
menudo, en la presencia de conductas carentes de tica, que resultan especialmente frustrantes para los ciudadanos cuando tienen su origen o su fundamento en el poder poltico o en instancias pblicas.
Frente a ellas, la conciencia tica de la funcin pblica debe asumir el papel protagonista que le corresponde. Los funcionarios deben aspirar a la mejora no slo de la calidad del servicio a la sociedad, sino que deben colaborar directamente en el ejercicio de los derechos fundamentales de todos los ciudadanos. para ello deben contar con un elevado nivel de sensiblidad cQlectiva que
se asienta, sin duda, sobre bases ticas.
Desde el punto de vista del entorno de la organizacin administrativa, es
preciso valorar tambin la importancia, el papel de la tica pblica en un contexto como el de las organizaciones pblicas que, a riesgo de caer en tpicos,
podemos seguir definiendo como un contexto en constante cambio.
La necesidad que se impone a la Administracin de adaptarse constantemente a las demandas de una sociedad cada vez ms dinmica hace, en mi opinin, que los valores y principios fundamentales deban ser, cada vez ms, los
puntos de referencia siempre presentes. El tantas veces invocado momento de
trnsito en el papel del poder pblico que estamos viviendo se viene prolongando ya el tiempo suficiente para considerar el cambio como algo permanente y, en consecuencia, la capacidad de adaptarse a l como un autntico rasgo
definitorio del Estado y la Administracin modernos. Pero la necesidad, que
todos asumimos, de dotar al aparato administrativo de la flexibilidad suficiente
para responder a los cambios en las demandas de la sociedad nos obliga, tambin, a reforzar los puntos de referencia, los criterios y los valores que han de
52
REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-JAIME RODRGUEZ-ARANA
iluminar el camino por el que transitamos. Ni que decir tiene que, en un Estado
democrtico, el contenido de estos valores referenciales no puede ser otro que
el respeto y la promocin de los Derechos Fundamentales y del conjunto de
principios constitucionales que arropan la nocin moderna del servicio pblico.
Como deca, en este contexto cambiante, los servidores pblicos se encuentran -nos encontramos- en medio de una tensin que nos lleva a asumir
las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda, contando con unos
recursos cada vez ms limitados.
El reciente documento de la OCDE sobre la tica del Servicio Pblico, al
que seguro hacen referencia buena parte de los intervinientes en estas Jornadas
y que ser objeto de anlisis en la sesin de esta tarde, incluye aportaciones, en
mi opinin, valiosas sobre la influencia de este contexto de cambio en los condicionantes ticos a los que se enfrenta la Administracin moderna. As, en l
podemos comprobar el efecto de circunstancias como las disponibilidades presupuestarias, siempre escasas, que no favorecen un reparto generoso de las cargas de trabajo y dificultan la motivacin mediante incentivos econmicos.
Paralelamente, los instrumentos con que cuenta la gestin pblica se han ido
adaptando tambin a estas circunstancias, de forma que, en estos momentos,
son ms flexibles, pero, al mismo tiempo, la bsqueda de la eficacia y la eficiencia por encima de todo se ha dejado por el camino buena parte del rigor
normativo y procedimental que construy el Estado de Derecho. Las (4onsecuencias de ello se dejan sentir en el aumento de los poderes de apreciacin y,
en definitiva, del uso de la discrecionalidad en la toma de decisiones administrativas.
A su vez, estas nuevas formas de gestin tambin apuestan decididamente
por la descentralizacin de los poderes decisorios. Y esto, que es bueno como
principio de acercamiento al ciudadano, supone tambin, en muchos casos, diluir las responsabilidades por las consecuencias de los actos administrativos, e,
incluso, encubrir mejor las conductas incorrectas o no ticas. La propuesta de
Administracin nica que defendemos desde el Gobierno trata de poner coto a
estas situaciones.
Para completar este cuadro de condicionantes actuales de la tica administrativa, la omnipresencia del Estado en la Economa -que hemos heredado
del intervencionismo-- y los nuevos instrumentos de gestin que adoptan formas privadas (llmense agencias, entes, empresas, etc.) han creado una red de
interconexiones entre el sector pblico y los intereses privados que, siendo a
menudo necesarias para cumplir sus objetivos, pueden suponer un cierto riesgo
de que los gestores pblicos pierdan de vista, en algn momento, el fin al que
srrven.
Lo cierto es que estas circunstancias, por s solas, no deberan crear problemas de conductas no ticas en la Administracin y el Sector Pblico. Sin embargo, debemos valorar hasta qu punto las mismas estn multiplicando las
ocasiones en las que se sita a los funcionarios, sometidos a menos controles,
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frente a poderosos conflictos de intereses, que pueden entraar eventuales

nesgas.
Por tanto, si las circunstancias nos enfrentan a muchos riesgos, es preciso
dar la importancia que realmente tiene al respeto a los principios ticos y la defensa de los valores que los inspiran.
Si a todo lo expuesto sumamos el desfase entre los sistemas tradicionales
de control de la actividad administrativa -los regmenes disciplinarios, por
ejemplo- y las funciones y objetivos que la sociedad nos exige, veremos que
la necesidad acuciante de que la tica cobre protagonismo en la Administracin Pblica no es slo un problema de recuperar valores que han cado en
desuso, sino que es una prioridad a la hora de acometer cualquier reforma que
pretenda conseguir que el Estado sirva adecuadamente a la sociedad.
En mi opinin, el reto que tiene planteada la tica, hoy y siempre, es no
slo su aplicacin y divulgacin, sino, sobre todo, su interiorizacin por las
personas concretas, su ejercicio a travs de las virtudes morales. Por eso, como
seala Aranguren en relacin con la funcin que tiene la tica Pblica en la
potenciacin de lo pblico:
en la prctica, la forma ms poderosa de hacer esta tendencia real es
que cada miembro de la burocracia la haya interiorizado de alguna manera.
Finalmente, en cuanto a los contenidos, debemos cuestionar, con Todres,
que la tica Pblica se refiera slo a todo lo relacionado con la honestidad. En
mi opinin, la tica se extiende tambin, es muy importante sealarlo, a la calidad y perfeccin del trabajo, al clima laboral, a la atencin al ciudadano, etc.
Es decir, la tica es algo ms que la censura de conductas corruptas: exige un
trabajo bien hecho y, sobre todo, una continua y constante referencia al pblico, a los ciudadanos, en la tarea administrativa.
Y, dando un paso ms en este camino, hemos de buscar el papel de la tica
de los empleados pblicos en relacin con la promocin de la justicia social y
su combinacin con la tarea, cada vez ms importante, de fomentar el protagonismo de las iniciativas sociales. De ah que la responsabilidad moral de los
agentes pblicos debe estar presidida hoy por la constante contemplacin de
las necesidades y exigencias colectivas.
54
Intervencin de D. a Victoria Camps,

Catedrtica de tica
de la Universidad Autnoma de Barcelona
La reciente y creciente demanda de tica para la actividad profesional parece sumirnos, de entrada, en un mar de confusiones que conviene aclarar o, por
lo menos, tratar una a una. Hay una tica o cada profesin tiene la suya? La
tica no es algo individual e intransferible, que obliga slo en conciencia? Si es
as, qu sentido tiene hablar de una tica pblica? Finalmente, no tenemos
ya leyes que legislan y regulan o gestionan los conflictos? Qu aaden, si es
que algo deben aadir, los cdigos deontolgicos a la ley? En lo que sigue me
propongo dar alguna respuesta a cada una de estas preguntas y, a continuacin,
establecer los principios generales de lo que, a mi juicio, debera ser un cdigo
tico de la funcin pblica.
1.
UNA TICA O MUCHAS TICAS
Sin ninguna duda hay que dejar sentado que la tica es una. Unos son los
derechos fundamentales y nicos los principios que establecen, por ejemplo, la
dignidad absoluta de la persona humana o la exigencia de universalidad como
criterio absoluto de la moralidad de las acciones. Las frmulas kantianas del
imperativo categrico son incuestionables en tanto principios formales de la
moral. Otra cosa es que esos principios, por s solos, puedan garantizar la rectitud de la accin humana. El imperativo que dice acta de tal forma que trates
a la humanidad siempre como un fin y nunca slo como un medio es el criterio absoluto del bien o del buen hacer.
Ahora bien, ese principio, por mucho que creamos en l y lo aceptemos en
teora, no suele resolver por s solo la mayor parte de dudas y perplejidades
con que tropieza el quehacer humano. Facilitar informacin privilegiada al
amigo que me la solicita y que, adems, se encuentra en una situacin econmica desesperada, es o no maltratar al resto de ciudadanos que no pueden acceder a esa informacin?
Tampoco ayudan mucho los derechos humanos, aunque tengan algo ms
de contenido que los imperativos categricos kantianos. El derecho a la libertad y el derecho a la igualdad son indiscutibles. El Estado debe proteger todas
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las libertades individuales --de pensamiento, de expresin, de asociacin, de

religin-o Debe tambin cuidar de que nadie se vea discriminado por razn de
sexo, de raza, de religin o de status social o econmico. Pero es justa o injusta la discriminacin positiva ideada para compensar discriminaciones histricas? Cmo evaluar los mritos que han de dar acceso a la funcin pblica?
Cul es la evaluacin ms justa y ms coherente con el principio de igualdad
de oportunidades?
Cuando la abstraccin de las declaraciones de principios y derechos no nos
ayuda a resolver nuestras perplejidades, solemos acudir a la regla de la mayora como nica manera democrtica de tomar decisiones correctas. A veces el
procedimiento es inevitable, pero nunca es plenamente satisfactorio. El utilitarismo no es convincente como regla nica de moralidad. La utilidad social o la
felicidad del mayor nmero son criterios que pueden apoyar decisiones que
perjudiquen frontalmente a sectores minoritarios, no contados entre esa minora a la que la decisin puede ser til. Cuntas veces se han buscado argucias
para evitar la transparencia o la objetividad en favor de la eficiencia? Hoy ms
que nunca, el argumento a favor de la utilidad social tiene el peligro de transmutar la jerarqua de valores y subordinar los propiamente ticos a los valores
econmicos. Cmo hacer entender que la rentabilidad econmica no es prioritaria ante una posible pero incierta rentabilidad social o humana?
Esa vaguedad e indeterminacin de la tica, que, sin miedo, puede ser llamada universal, obliga a precisar y a traducir esos principios generales a directrices algo ms concretas. Los cdigos profesionales no son ms que el intento de ver cmo se interpretan los principios y valores ticos que nadie cuestiona a la luz de los problemas que una determinada actividad profesional
plantea.
2.
TICA INDIVIDUAL O TICA COLECTIVA
Como han visto los grandes filsofos de la moral y tambin los maestros de
la psicologa evolutiva que han querido explicar la formacin de la conciencia
moral, la autonoma es la condicin necesaria de la moralidad. A diferencia de
la ley positiva y de cualquier otra norma o regla social, la tica obliga en conciencia y la nica coaccin permisible en el mbito de la tica es la autocoaccin. Dicho de otra forma, la ley moral se la impone uno a s mismo y no tiene
otro tribunal que el de la propia conciencia.
Ahora bien, que la ley moral sea autnoma no significa que sea arbitraria.
No podramos hablar de una tica universal si no creyramos que esa ley moral
que se autoimponen los seres racionales es, en principio, la misma para todos
ellos. Es la ley que, si bien nos lleva a definimos como sujetos libres e iguales,
nos dice tambin que la libertad individual tiene unos lmites que son, precisamente, la libertad de los otros. O que para corregir las desigualdades es preciso
consensuar ciertas reformas de tal manera que nadie se vea privado de los bie-
56
REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-VICTORIA CAMPS
nes considerados bsicos. En definitiva, la ley moral se basa en un contrato

que pretende hacer ms fcil, agradable y justa la convivencia entre los humanos. Es lgico, pues, que esa ley que cada cual se autoimpone por pura racionalidad tenga efectos mayormente sociales y, si es una norma para el comportamiento individual, lo es porque al mismo tiempo normativiza la vida colectiva.
No es casualidad que el eje de la mayora de las teoras ticas haya sido el
ideal de justicia, desde Scrates hasta Rawls. Construir una sociedad ms justa
que la que tenemos fue el objetivo de las virtudes aristotlicas, sigui siendo el
mensaje de la llamada ley natural y es hoy el fin de los derechos humanos. La
vida en comn necesita normas, libremente aceptadas, pero normas vlidas
para todos. De ah que la tica individual y la colectiva necesariamente acaben
convergiendo.
3.
LA TICA Y LA LEY
Suele decirse que la tica precede a la ley o que la tica debe informar a las
leyes de un Estado de Derecho. En parte es cierto, pero tambin lo es que la
tica sigue a la ley porque tiene que velar por la aplicacin e interpretacin justa de la misma. Ms correcto, pues, que decir que una viene antes o despus
que la otra, lo que hay que reconocer es la necesaria smosis entre tica y Derecho. Cuando reconocemos vacos legales, hemos de acudir a la tica para que
nos oriente e indique hacia dnde hay que legislar y si es preciso hacerlo.
Cuando la ley se encuentra perpleja ante una situacin compleja, la tica --es
decir, el sentido de la justicia, el reconocimiento de los derechos que han inspirado a la ley o a la Constitucin- es la nica ayuda que est en nuestra mano.
No es cierto, pues, que la ley se baste a s misma. El Estatuto de la Funcin
Pblica, en los artculos sobre los deberes y las responsabilidades de los funcionarios, recoge, sin duda, los valores ticos fundamentales que deben regir el
comportamiento del funcionario. Pero quiz la forma en que lo hace es insuficiente y conviene concretar ms, como hacen algunos cdigos. Hay que tener
en cuenta que el exceso de legislacin no es seguramente el mejor procedimiento para la formacin de personas maduras y responsables. El cdigo,
coactivo pero de otra forma, es un instrumento ms adecuado. Por otra parte,
no todo puede ni debe estar legislado. A la ley le corresponde tipificar las conductas ms claramente desviadas. Pero la responsabilidad profesional debe ir
bastante ms all de las directrices que marca la ley. Precisamente porque es
necesario dar pautas que ayuden a ir construyendo un discurso de la responsabilidad profesional, los cdigos ticos cumplen una funcin: la de forzar a los
profesionales a reflexionar sobre lo que hacen, de plantearse los dilemas ticos
que les salen al paso y autoimponerse las directrices que consideren coherentes
con los derechos fundamentales y los principios constitucionales.
57
4.
UN CDIGO DE LA FUNCIN PBLICA
Los cdigos deontolgicos suelen ser de dos tipos. Existe el cdigo ceido
a unos pocos valores o principios bsicos al estilo de los Diez Mandamientos.
Es el caso de los siete principios de la vida pblica del Informe Nolan. El
desinters, la integridad, la objetividad, la responsabilidad, la transparencia, la
honestidad y el liderazgo resumen, sin duda, el conjunto de directrices que un
empleado pblico debiera cumplir.
Otro tipo de cdigo, quiz ms corriente, es el que tiende a parecerse a una
ley y utiliza un mtodo ms inductivo. Tiende a partir de los casos conflictivos
y extraer de la consideracin de los mismos normas de conducta para hacer
frente a situaciones similares. Si el cdigo de pocos y grandes principios tiene
el defecto de la imprecisin y la vaguedad implcita a todo principio tico, el
cdigo que quiere salir ms al paso de los hechos y ser ms preciso tiene el defecto de confundirse con la ley y tratar de preverlo todo.
En cualquier caso, quiz lo que menos importe es la amplitud del cdigo.
Lo importante es la voluntad de aceptarlo por parte de quienes tienen que suscribirlo, as como la creencia de que no es intil tenerlo. Un cdigo tiene que
ser ese contrato que las partes aceptan con el convencimiento de que ser una
ayuda para tomar decisiones y resolver conflictos.
Para acabar con estas consideraciones generales sobre el porqu y el para
qu de los cdigos ticos, quisiera sealar las directrices que, a mi juicio, debera tener en cuenta un cdigo tico para la funcin pblica en nuestro pas.
1) El servicio al inters general. El funcionario es, por encima de todo,
un servidor pblico, puesto que tiene a su cargo la gestin de los intereses
que son de todos. Por principio, pues, no debe utilizar su puesto de trabajo en
beneficio propio y debe rehuir la tentacin de someterse a los dos grandes poderes que hoy tienden a mediatizarlo todo: el econmico y el meditico. El acceso a informacin privilegiada, la posibilidad de obtener comisiones o de recibir regalos son peligros que fcilmente pueden convertir el supuesto servicio
al inters general en un servicio a intereses slo personales.
2) La imparcialidad y la transparencia. Si hay un derecho fundamental
que es el de la igualdad o la no discriminacin, ese principio debe hacerlo suyo
muy especialmente el servidor pblico. Los tratos de favor o la participacin
en proyectos o decisiones que puedan favorecer sus intereses privados deberan quedar fuera del mbito de accin del funcionario. Igualmente, en la funcin pblica deberan evitarse los corporativismos profesionales que, en nombre de falsas solidaridades, tienden ms a proteger al propio sector que a pensar en las ventajas del pblico al que tericamente se sirve.
3) El uso de los bienes pblicos. El Estado de bienestar es, por definicin, el Estado que no slo protege las libertades de los ciudadanos, sino que,
adems, les procura los bienes bsicos e imprescindibles para que pueda hablarse de una libertad igual para todos. Dicho Estado debe saber transmitir a
58
REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-VICTORIA CAMPS
los ciudadanos la obligacin de cuidar de los bienes pblicos y evitar el fraude

en el uso de los mismos. Si todos los ciudadanos comparten tal obligacin,
ms an deben hacerla suya aquellos cuyo trabajo es administrar los bienes pblicos. El uso de los mismos en beneficio propio no slo es un psimo ejemplo, sino una falta de responsabilidad profesional.
4) La responsabilidad profesional. La Administracin Pblica es una
gran organizacin donde trabajan muchas personas que, necesariamente, tienen que compartir responsabilidades. El hecho de que sean muchas manos
las que intervienen en un mismo asunto lleva a inhibirse fcilmente de las responsabilidades personales. La Administracin Pblica debe acostumbrarse a
dar cuenta de lo que hace y a no rehusar ese deber que le corresponde. No es
bueno para la madurez tica de los ciudadanos que las responsabilidades colectivas tiendan a reducirse a las responsabilidades estrictamente jurdicas. El
buen profesional debe dar cuenta del ejercicio de su profesin no slo ante s
mismo, sino ante la sociedad.
5) La lealtad a la Administracin. Como deca al principio, la tica privada y la tica pblica se encuentran necesariamente. Uno de los principios ticos del servidor pblico es la deuda con la Administracin que lo ha contratado. La fidelidad a la Administracin y el rechazo de todo comportamiento que
pueda perjudicarla han de ser contemplados como deberes fundamentales.
Slo en el caso de que esa fidelidad fuera contraria o incompatible con las convicciones ticas fundamentales del indivict'uo, sera legtimo anteponer la propia conciencia a la fidelidad a la Administracin.
6) La humanizacin de la Administracin. Uno de los defectos ms recurrentes de la Administracin es la burocratizacin, el distanciamiento del ciudadano, incluso la falta de eficiencia. El servicio al ciudadano obliga tambin a
mejorar en estos aspectos y a configurar una relacin con los administrados
ms cercana, ms personal y, en definitiva, ms humana.
59
Intervencin de D. a Adela Cortina,

Catedrtica de tica y Filosofa Poltica
de la Universidad de Valencia
Antes de empezar esta intervencin, quisiera agradecer a los organizadores
la buena iniciativa que han tenido al pensar en unas Jornadas sobre tan necesario tema, como tambin su invitacin a participar en ellas. Muy especialmente
a Enrique lvarez Conde, que asumi la tarea de contactar conmigo yexponerme el proyecto.
Por otra parte, el hecho de que justamente seamos las dos mujeres de la
mesa quienes nos dediquemos profesionalmente a la tica, me lleva a recordar
en voz alta cmo parece en ocasiones que dividimos el trabajo entre varones y
mujeres (1), o ms bien entre lo que la norteamericana Carol Gilligan llama la
voz femenina y la voz masculina, encomendando a la primera el cuidado
de los valores y las actitudes; a la segunda, la legislacin y la finanzas. Como
tambin Gilligan apunta, parece que la moral femenina sera la de la compasin y el cuidado de las relaciones humanas para que no se quiebren; la masculina, la voz de la justicia y la autonoma (2).
Esto no significa que haya una divisin del trabajo entre los varones y las
mujeres, sino entre un modo de hacer que se tiene por ms femenino y otro
por ms masculino, siendo los dos indispensables para que el universo camine hacia lo mejor, siendo los dos indispensables para cualquier tica profesional, como es, por ejemplo, la de la Administracin Pblica. Una tica de
la Administracin Pblica, como cualquier tica profesional, exige aunar los
dos lados de lo moral, sin olvidar ninguno de ellos: la justicia, por una parte;
la responsabilidad, el cuidado y el servicio, por otra. La sola justicia puede
acabar siendo dura y poco cuidadosa, el solo cuidado de los dbiles puede
acabar siendo injusto, cuando no es muy evidente quines son los realmente
dbiles..
Conjugar justicia y compasin, autonoma y cuidado sera, pues, indispensable para una tica de la Administracin Pblica. Para desarrollar los rasgos
centrales de una tica de este mbito social conviene ~reo yo-- empezar con
una cuestin de nombres, que no es en absoluto irrelevante, y continuar des(1)
(2)
J. L.
ARANGUREN,
C. GILLlGAN,
Prlogo a A.
CORTINA,
tica mnima, Madrid, Tecnos, 1986, pp. 11-15.
In a Difierent Voice, Cambridge, Harvar.d University Press, 1982.
61
pus aclarando cmo la tica de la Administracin Pblica se inscribe en un

marco tico ms amplio, para terminar precisando en qu consiste su especificidad.
1. TICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA,

Ms QUE TICA PBLICA
Aunque es cierto que en la vida corriente se ha introducido la expresin
tica Pblica para referirse exclusivamente al comportamiento de las instituciones y personas relacionadas con la vida poltica y con el ejercicio de la
administracin pblica, considero que esa identificacin es inadecuada y confundente. En definitiva, cualquier tica que se presente en una sociedad pluralista va a tener pretensiones de publicidad, es decir, intentar presentarse en
pblico, expresarse en pblico y servir para el pblico.
Esto puede decirse de cualquier tica profesional (de mdicos, enfermeras,
medios de comunicacin, docentes), que se presentan al pblico y se proponen
tambin asumir responsabilidades pblicas. Pero tambin puede decirse de las
distintas morales religiosas, que no tienen el menor propsito de valer slo
para la vida privada de las personas, sino tambin para su dimensin pblica, y
que no pueden quedarse encerradas en los crculos de creyentes, sino que desean ofrecerse a cualquier persona. En definitiva, cualquier tica tiene vocacin de publicidad. Lo que ocurre es que hay un tipo de tica profesional, especfica de quienes ingresan en el mundo de la Administracin Pblica, a la cual
convendra denominar -a mi juicio- tica de la Administracin Pblica,
para no inducir a error.
2.
TICA DE LA VIDA PBLICA,

Ms QUE DE LA VIDA PRIVADA
Y, continuando con las cuestiones de nombres, que suelen ser importantes cuestiones de cosas, tambin es necesario distinguir, en el campo de la
Administracin Pblica, entre la vida privada y la vida pblica de las personas, es decir, entre las opciones que toman en su vida domstica en sentido
amplio, y las actuaciones relacionadas con la gestin de los bienes pblicos,
que estn en sus manos precisamente por pertenecer a la Administracin Pblica.
En este sentido, me parece desacertada la costumbre anglosajona de equiparar las conductas privadas y las pblicas, y de considerar inadmisible desde
una tica de la Administracin Pblica tanto que alguien haga uso de informacin privilegiada o desve los fondos pblicos hacia su inters privado como
62
REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-ADELA CORTINA
los casos de adulterio, por poner un ejemplo. A la tica de la Administracin

Pblica competen los casos de cohecho, informacin privilegiada, corrupcin
en sentido amplio, no las actuaciones de la vida privada. Si algunos ciudadanos
no estn de acuerdo con esas actuaciones privadas y pesan para ellos ms que
otras actitudes pblicas, lo tendrn en cuenta a la hora de votar, pero ste no es
tema de una tica de la Administracin Pblica.
3.
LA TICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA

COMO APLICACIN DE LA TICA CVICA
En definitiva, la tica de que tratamos no consiste sino en una aplicacin de

la tica cvica al mbito de la Administracin Pblica.
La tica cvica es el conjunto de valores y normas que comparten los
miembros de una sociedad pluralista, sean cuales fueren sus concepciones de
vida buena, sus proyectos de vida feliz. Estos mnimos son mnimos de justicia (3), comunes a las distintas ticas de mximos, a los distintos proyectos de
vida feliz. El hecho de que los distintos proyectos de vida buena o feliz compartan ya los mnimos de justicia permite a una sociedad tolerar las diferencias
que se muestren como respetables, e ir construyendo juntos buena parte de su
vida en comn (4).
Ciertamente, las personas desean ser felices y desean serlo a travs de diversas dimensiones: la dimensin familiar, por la cual son miembros de una familia; la dimensin religiosa, por la cual son miembros de una comunidad creyente; la dimensin profesional, por la cual estn enroladas en una profesin
(la enseanza, la medicina, la ingeniera, etc.). Sin embargo, a todas ellas une
el hecho de ser miembros de una sociedad, de una comunidad cvica, estrechamente ligados a otras personas, que forman parte de otras familias, otras comunidades creyentes, otras profesiones.
Por eso la tica cvica es una tica de las personas en cuanto ciudadanas, es
decir, en cuanto miembros de una polis, de una civitas, de un grupo social que
no es exclusivamente religioso, ni exclusivamente familiar, ni tampoco estatal,
sino que engloba las diversas dimensiones de las personas (religiosas, familiares, profesionales, vecinales, etc.), las aglutina y crea un lazo entre todos los
que profesan distinta fe, pertenecen a distintas familias, desempean distintas
profesiones, comparten el espacio con distintos vecinos.
La tica civil contiene, pues, aquellos elementos que todos esos ciudadanos
comparten, sea cual fuera su creencia religiosa, su adscripcin familiar, su pertenencia a una profesin, a un oficio, y no contiene aquellos elementos en los
(3)
(4)
A. CORTINA, tica mnima, Madrid, Tecnos, 1986.

A. CORTINA, tica de la sociedad civil, Madrid, Anaya/Alauda,.1994.
63
que discrepan. Precisamente esos elementos comunes son los que permiten a
una sociedad responder conjuntamente a retos comunes.
Tarea sumamente importante, porque los miembros de las sociedades actuales estn expuestos a retos que afectan a toda la sociedad en su conjunto, y
conviene que vayan generando con respecto a ellos una sensibilidad comn.
Sin duda, es perjudicial establecer la legalidad en contra de la sensibilidad moral de una parte de la poblacin, y la manera de evitarlo es ir calibrando en qu
cuestiones de justicia pueden estar de acuerdo los ciudadanos, de tal manera
que la legalidad responda a la sensibilidad moral de la poblacin (5).
De hecho, mantenemos nuestras convicciones de justicia como exigencias
que universalizaramos, en el sentido del imperativo categrico kantiano;
mientras que estamos dispuestos a respetar con gusto que otras personas entiendan la felicidad de un modo distinto al nuestro. Por eso me he permitido
afirmar en algn lugar que la frmula mgica del pluralismo moral consiste
en compartir unas exigencias mnimas de justicia y respetar la invitacin a diversas propuestas de mximos, de vida feliz (6). Esas exigencias mnimas de
justicia se refieren hoya valores como la libertad, la igualdad, la solidaridad, el
respeto activo de unos por otros y el dilogo como solucin racional de conflictos.
En este punto es importante recordar que compartir estos valores nos lleva
a percatarnos de que somos ciudadanos, y no sbditos, reconocimiento fundamental en el caso de una tica de la Administracin Pblica, que se las ha con
ciudadanos, no con sbditos.
4.
TICA Y DERECHO. COMPLEMENTACIN:

NI ABSORCIN, NI ELIMINACIN
Conviene tambin distinguir entre tica y Derecho, porque son complementarios, pero no se identifican entre s. A la tica importa orientar la libertad
interna de las personas -ms que la externa-, lo que deben querer hacer, si
es que quieren comportarse verdaderamente como personas, ms que lo que
tienen que hacer si no quieren sufrir una sancin. A la legislacin, por contra,
importa en primera instancia regular la libertad externa.
La libertad externa es aquella de la que una persona puede disfrutar en sociedad porque se lo permiten los restantes miembros de esa sociedad. Ahora
bien, dada la propensin humana a restringir las libertades ajenas, toda sociedad se ha visto obligada a recurrir a legislacin externa para regular las libertades de los individuos. Esta regulacin se impone a todos ellos, hasta el punto
de que la ignorancia de una ley no exime de su cumplimiento.
(5) J. RAWLS, El liberalismo poltico, Madrid, Crtica, 1996; M. WALZER, Las esferas de la justicia,
Mxico, FCE, 1993.
(6) A. CORTINA, tica de la sociedad civil, cap. 5.
64
La libertad interna, por contra, es la libertad del querer o libertad moral:

la que se refiere a los mviles profundos de las acciones de las personas, de tal
suerte que no puede obrar de forma inmoral quien desconozca la moralidad de
una norma. Obra inmoralmente si no pone el menor esfuerzo en averiguar si es
o no moral, que es a lo que tradicionalmente se ha denominado ignonmcia
vencible; pero, si no es ste el caso, es necesario que una persona conozca la
inmoralidad de una accin para calificar su conducta -no la accin mismade inmoral. De este segundo tipo de libertad se preocupan la moral y la
tica.
Por eso se dice que la legislacin jurdica, en ltimo trmino, tiene capacidad para obligar a las personas a actuar desde fuera. En principio, porque no es
cada persona quien proyecta y promulga las leyes, ni siquiera en los pases democrticos, sino que es el poder legislativo el que est dotado de la legitimidad
para hacerlo. Pero, a mayor abundamiento, porque el poder judicial tiene capacidad de sancionar, ya que es propio del Derecho tipificar delitos y aparejar
una sancin a la infraccin de las leyes. De modo que su capacidad de persuasin descansa no slo en la de convencer a los destinatarios de que su prescripcin es justa, sino tambin en el poder de castigar a los transgresores.
Por el contrario, en el mbito moral es cada persona la que debe convencerse de que determinadas acciones humanizan y otras deshumanizan, porque no
existe ningn tipo de sancin externa. Lo cual presta a la tica una apariencia
.de debilidad, como si el hecho de depender de la libertad interna de las personas garantizara en menor medida el cumplimiento de sus orientaciones que en
_
el caso del Derecho.
Ciertamente, las leyes son indispensables y tambin lo son las sanciones
cuando la negligencia u otros motivos son causa del mal sufrido por un paciente o por un consumidor. Pero tambin es verdad que eludir las leyes jurdicas
no resulta difcil, sobre todo a los poderosos; manipular o tergiversar los datos
es cuestin sencilla para quienes cuentan con determinados expertos. Por eso,
nicamente la conviccin moral de que unas formas de actuar son ms humanizadoras que otras puede garantizar que las personas acten en ese sentido. El
autntico futuro de una profesin consiste no en aumentar la legislacin, no en
multiplicar el nmero de carteles con la relacin de los derechos de los usuarios, sino en crecer en autonoma: en ir incorporando convicciones y hbitos
humanizadores, en vez de convicciones y hbitos deshumanizadores. En ir encarnando -haciendo carne propia- los valores y actitudes que hacen posible
alcanzar el fin por el que esa actividad profesional existe.
Esto no significa que las leyes y las sanciones sean innecesarias, pero conviene recordar que la moral es ms eficaz que el Derecho, que las convicciones
morales y los hbitos arraigados son mucho ms seguros que las leyes y las
sanciones. Que una conviccin moral -por decirlo con un eslogan- vale ms
que mil leyes. Por eso, tica y legislacin resultan complementarias.
65
5.
LOS TRES MOMENTOS DE UNA TICA

DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Las distintas ticas profesionales deben elaborarse de forma interdisciplinar, es decir, contando con los profesionales de ese mbito, que son quienes
mejor conocen los problemas a los que se enfrentan, y con profesionales del
mundo de la tica, avezados en el terreno de las tradiciones morales. Qu puede aportar la tica o filosofa moral para la elaboracin de una tica como la
que nos ocupa?
En principio, la tica como filosofa moral realiza tres tareas esenciales:
1) Dilucidar en qu consiste lo moral. 2) Intentar fundamentar lo moral; es decir, inquirir las razones para que haya moral, y, en este sentido, distintos modelos filosficos, valindose de mtodos especficos, ofrecen respuestas diversas.
3) Intentar una aplicacin de los principios fundamentados a los distintos mbitos de la vida social, tratando de descubrir la moral especfica del mbito en
cuestin, en coherencia con los principios generales (7).
En lo que hace a una tica de la Administracin Pblica, podramos distinguir tres momentos, procedentes de tres modelos filosficos que presentan
aportaciones ineludibles:
1) El momento kantiano, consistente en sealar sin ambages que cualquier persona es un fin en s misma y no puede ser tratada jams como un simple medio. Desde que Kant enunciara, a fines del siglo XVIII, que cada persona
es un ser absolutamente valioso, dotado de dignidad y no de un precio por el
que se le pueda intercambiar, el gran principio tico de Occidente es el no
manipulars, no utilizars al otro ser humano como un instrumento para tus
propios fines.
Hoy en da, la llamada tica discursiva interpreta este principio kantiano
de la no instrumentalizacin de las personas en el sentido de que es preciso
considerar a cada una de ellas como un interlocutor vlido cuando se estn tratando cuestiones que le afectan. De tal manera que las normas de una sociedad
son justas cuando los afectados por ellas podran consentir en que se pusieran
en vigor, tras un dilogo celebrado en las condiciones ms prximas posible a
la simetra.
sta es una de las razones por las que la Administracin Pblica tiene que
tener en cuenta a la opinin pblica (no slo a la opinin publicada) y a la
sociedad civil, considerndolas como cooperadoras suyas. Sencillamente, porque cada afectado es un interlocutor vlido, que debe ser tenido significativamente en cuenta en todas las cuestiones que le afectan. El afectado por una decisin pasa en nuestras sociedades al primer plano, y debera contarse con l en
condiciones de simetra; unas condiciones que, desgraciadamente, nunca se
dan en las relaciones entre el ciudadano y la Administracin.
(7)
A.
CORTINA,
tica aplicada y democracia radical, Madrid, Tecnos, 1993, cap. 10.
66
2) El segundo momento sera el momento aristotlico. Entienden los

aristotlicos -a mi juicio, acertadamente- que cuando alguien ingresa en
una actividad social, por ejemplo la actividad de la Administracin Pblica, se
encuentra con que ya se dirige a unos fines, que esa persona no inventa, sino
que ya le vienen dados con la actividad misma. Precisamente son esos fines los
que confieren a la actividad social correspondiente sentido y legitimidad social; de ah que podamos decir con Maclntyre que esos fines constituyen el
bien interno de la actividad correspondiente.
En cuanto a la Administracin Pblica, es bien claro que su meta -su bien
interno- consiste en el servicio a todos los ciudadanos. En el caso de que tal
meta no se alcance, la actividad ha perdido todo su sentido y en realidad se encuentra deslegitimada.
Tambin es verdad que con cualquier actividad social pueden alcanzarse lo
que tambin Maclntyre llama unos bienes externos, consistentes en obtener
dinero, cierto prestigio y cierto poder social. Pero esos bienes se llaman externos precisamente porque pueden lograrse, en mayor o menor medida, con
cualquier actividad, de forma que no especifica a ninguna de ellas en concreto.
Conviene recordar este punto a la hora de determinar si lo ms importante
para que alguien se sienta integrado en una actividad social son los incentivos
externos, o si, contando ya con una dosis razonable de dinero, poder y reconocimiento, los incentivos no hacen sino perturbar el buen funcionamiento de la
actividad.
Para alcanzar los bienes internos, por ltimo, es esencial que cuantos participan en la actividad desarrollen unos hbitos, a los que aqu llamamos virtudes porque capacitan para obrar en el buen sentido, y que traten de encamar
unos valores especficos de cada actividad. Por ejemplo, en el caso de la Administracin Pblica, la justicia, entendida como imparcialidad y objetividad.
3) Por ltimo, un tercer momento sera el momento weberiano, propio
de lo que se ha llamado una tica de la responsabilidad, que a m me gustara caracterizar como tica de la responsabilidad creativa. Cualquier profesional tiene que ser responsable no slo de sus decisiones, sino tambin de valorar las consecuencias que sus decisiones pueden tener para la meta que persigue la actividad y, por tanto, para los afectados por ella. Pero tiene que ser
responsable creativamente.
El exceso de juridificacin mata la vida, porque sirve para las sociedades
cerradas, para las sociedades estticas, en las que es muy claro qu normas deben seguirse; en las sociedades abiertas, por contra, en las sociedades en perpetuo cambio, el exceso de burocracia y de leyes mata la vida, y slo la responsabilidad creativa de cada una de las personas puede permitir enfrentarse
con bien a situaciones de incertidumbre y cambio.
Por eso, las convicciones son opciones a medio y largo plazo, mientras que
las leyes slo lo son a corto plazo. Los cdigos de tica entonces no pretenden
aumentar el nmero de leyes, ni los comits ticos multiplicar el nmero de
67
sanciones, sino ms bien reflexionar en voz alta sobre cules son los valores
con los que se eleva la moral de una profesin.
As las cosas, cules seran los rasgos de una tica de la Administracin
Pblica?
6.
TICA DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
La Administracin Pblica puede considerarse al menos desde tres perspectivas:
1) Como una actividad social, que precisa sentido y legitimidad social.

En este sentido, el artculo 103 de la Constitucin espaola aclara sobradamente que su bien interno es el inters pblico y, por lo tanto, que las virtudes, valores y principios necesarios para alcanzarlo son -como veremoslos propios de esa actividad social. Habiendo de valerse, adems, de los mecanismos situados a la altura del tiempo, es decir, de las tcnicas actualizadas de
gestin.
Quienes ingresan en esa actividad pueden hacerlo por el mvil que deseen,
pero se ven obligados a asumir ese bien interno, lo quieran o no, en cuanto se
avienen a participar en ella.
En este sentido conviene distinguir entre tres trminos: incentivo, motivo y razn. Incentivo es el estmulo que se ofrece a una persona, grupo o
sector de la economa para elevar la produccin. Motivo es la causa que mueve
para actuar en un sentido. Razn es la causa pblicamente aceptable, que mueve a una cosa.
En el caso de una actividad socialmente legitimada, la razn pblicamente
aceptable es el bien interno. El incentivo es externo y puede destruir a la larga
la actividad, porque puede aumentar los costes pero, sobre todo, porque un
motivo extrnseco puede cambiarse por otro igualmente extrnseco, pero ms
efectivo. En la Administracin Pblica son incentivos el factor econmico, la
retribucin, las posibilidades de ascenso, la carrera profesional. Y bien estn,
pero son insuficientes para integrar a una persona en una actividad y para hacerle sentir que es la suya, porque el incentivo externo no basta.
2) Como una organizacin, habida cuenta de que una organizacin es
un grupo humano, compuesto por especialistas que trabajan juntos en una tarea
comn. A diferencia de "sociedad", "comunidad" o "familia" -los agregados
sociales tradicionales-, una organizacin est diseada a propsito y no se
basa ni en la naturaleza psicolgica del hombre ni en su necesidad biolgica.
No obstante, y en tanto que creacin humana, est pensada para que dure, tal
vez no eternamente, pero s durante un perodo considerable. Una organizacin
68
es siempre especializada; se define por su cometido (...). Slo es eficaz si se

concentra en una nica labor (...). La sociedad, la comunidad, la familia son;
las organizaciones hacen (8).
La funcin de la Administracin Pblica como organizacin parece clara y
consiste en el servicio a los ciudadanos, por eso fue identificada desde su propio nacimiento con la honradez, la laboriosidad, la eficacia, la transparencia, y
otros muchos valores que hicieron del trabajo en el sector pblico una autntica tarea de que la sociedad espera frutos de calidad (9).
Precisamente porque su funcin es estar al servicio de los ciudadanos,
quienes en ella trabajan cumplen claramente el requisito que Weber exiga para
los profesionales, y es el de dedicarse a un inters que trasciende al del individuo mismo y con el que se identifica.
Ahora bien, precisamente porque la Administracin Pblica es una organizacin, precisa una clara cultura organizativa. Las organizaciones que sobreviven lo hacen sobre la base de las creencias y el inters que esas creencias
despiertan en la gente. Cualquier organizacin, para sobrevivir, ha de disponer de un slido grupo de creencias sobre las que asienta su poltica y acciones (lO).
.
Por otra parte, tambin la Administracin Pblica constituye un grupo humano, porque las organizaciones son comunidades morales, lo cual significa
que la interaccin y las relaciones humanas presentes en ellas tienen significacin moral. En ellas hay solidaridad, en el sentido de que existe una unidad
que prevalece frente a los conflictos y desacuerdos. De ah que en este grupo
resulten esenciales las buenas relaciones laborales, las relaciones de cooperacin entre quienes trabajan en ella y con los ciudadanos.
Los valores que se mostraran entonces como especficos de una tica de la
Administracin Pblica seran, entre otros, la profesionalidad, la eficiencia, la
eficacia, la calidad en el producto final, la atencin y el servicio al ciudadano,
la objetividad, la transparencia, la imparcialidad y la sensibilidad suficiente
como para percatarse de que el ciudadano es el centro de esta actividad, quien
da sentido a su existencia. Por tanto, que es de ley tratarle con el mayor respeto y la mxima cordialidad.
La tica de la Administracin Pblica hoy exige, adems, honradez y honestidad, trabajo bien hecho, gastos razonables, consecucin de objetivos, rendicin de cuentas, configurar un entorno laboral de verdadera humanizacin
del trabajo (11).
3) Tambin la Administracin Pblica puede considerarse, por ltimo,
como una institucin social, y no slo como una organizacin de corta dura(8) P. F. DRUCKER, La sociedad postcapitalista, Barcelona, Apstrofe, 1993, p. 56.
(9) Jaime RODRGUEZ-ARANA, tica Institucional, Madrid, DykinsonlEscuela Gallega de Administracin Pblica, 1996, p. 144.
(10) T. TULEJA, Ms all de la cuenta de resultados, Barcelona, Plaza y Jans, 1987, p. 9.
(11) RODRGUEZ-ARANA, op. cit., p. 154.
69
cin, sino como uno de los pilares bsicos del tejido social, como un componente esencial de la estructura bsica de una sociedad, que tiene unas metas y
fines sociales. Desde esta perspectiva, necesita normas de comportamiento que
descansan en los valores de la institucin. Y asumir una posicin tica resulta
tambin eficiente para la institucin, porque lo tico reduce costes de coordinacin externos e internos, posibilita la identificacin con la institucin y una
motivacin eficiente.
7.
ALGUNOS PROBLEMAS MORALES,

PROPIOS DE LA ADMINISTRACIN PBLICA
Por ir dando fin a este sucinto bosquejo, podemos decir que los problemas
morales con los que se enfrentan quienes trabajan en la Funcin Pblica en
nuestro pas seran fundamentalmente los siguientes.
En principio, la dificultad de tener que desarrollar la propia tarea en ocasiones con cierta esquizofrenia, por tener que atender a la vez a los requerimientos del gobierno y a los del ciudadano, por tener que servir a veces a dos
seores que no piden lo mismo.
Un segundo problema consistira en distinguir entre lo discrecional y lo arbitrario. En el mundo de la Funcin Pblica frecuentemente las decisiones son
discrecionales, pero resulta difcil distinguir entre lo discrecional y lo arbitrario, cuando no estn claras las razones que avalan una decisin. No siempre la
transparencia argumentativa acompaa a las decisiones.
La tentacin de utilizar el cargo pblico en beneficio privado es tal vez la
ms difcil de evitar. Habitualmente, quien accede a un puesto administrativo
considera que cuanto rodea al cargo le pertenece para su beneficio, cosa que
en realidad es a todas luces falsa. Eludir esa tentacin es de primera necesidad.
Un cuarto problema sera el de la asimetra existente entre la Administracin y el ciudadano. Hemos mencionado cmo para la tica discursiva una
norma es tenida por justa slo cuando los afectados por ella podran darle su
consentimiento en condiciones de simetra. Sin embargo, en el caso de la Administracin la asimetra es casi total, el ciudadano se siente como un pigmeo
enfrentado a un gigante, ante el que no tiene otra salida ms que la de plegarse.
Y, sin embargo, se dice que el pueblo es soberano, y el afectado quien da sentido a que exista la Administracin.
El exceso de burocratizacin y la falta de transparencia son tambin obstculos con los que se encuentra una tica de la Administracin Pblica. Y, por
supuesto, la conviccin de que el acceso a los cargos poco tiene que ver con el
mrito (al que se refiere la Constitucin), y mucho ms con otras razones.
Cmo sera posible ir cambiando' estos hbitos y desarrollar conductas
adecuadas a los bienes y valores que antes hemos mencionado, como propios
de una Administracin Pblica en el pleno sentido de la palabra?
70
Elaborar normas como las' del Informe Nolan, crear comits ticos, es sin
duda buena cosa. Pero bastante ms efectivo es introducir una asignatura de
tica en las Escuelas de Administracin Pblica, de modo que la reflexin tica sobre todos estos temas se vea desde el principio como un componente indispensable de un buen ejercicio de la profesin. Porque un buen profesional
no es slo quien domina tcnicas, sino el que lo hace desde los valores y para
los bienes propios de su profesin.
71
INTERVENCIN DE LA REPRESENTANTE
DELAOCDE
Intervencin de Ms. Mara Maguire,

Jefe del Programa del Servicio de Gestin Pblica
de laOCDE
INTRODUCCIN
Es patente la preocupacin reinante en todos los pases de la OCDE (Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico), as como en el resto
del mundo desarrollado, acerca de los criterios ticos en el gobierno. Un reciente informe realizado por el Servicio de Gestin Pblica de la OCDE (en
adelante, PUMA) indica:
La creciente falta de confianza de los gobiernos preocupa a los pases

de la OCDE. El llamado "dficit de confianza" se ha alimentado de "escndalos" ampliamente difundidos, que abarcan desde toma de decisiones inapropiadas por parte de funcionarios, a corrupcin a gran escala. Muy pocos pases miembros se han librado de la sospecha, cuando
no realidad, de haber actuado errneamente. Como consecuencia de
todo ello, la tica o los principios en la vida pblica se han convertido en un asunto esencial tanto pblico como poltico (PUMAJOCDE,
1996).
Es imposible determinar de manera concluyente si en realidad son los principios los que estn en declive o si, por el contrario, es que las conductas inapropiadas y los errores son ms fciles de detectar en la poca actual de gobiernos ms transparentes. En todo caso, es evidente que los gobiernos de la
OCDE se sienten apremiados a actuar en el terreno de la tica. Los cambios y
reformas que estn transformando la forma en la que el sector pblico opera
estn impulsando las nuevas iniciativas relativas a la tica. Del mismo modo
influyen las tensiones declaradas entre el nuevo medio, ms gerencial, y los
sistemas y valores tradicionales que definieron los papeles y el comportamiento de los funcionarios pblicos. El informe del PUMA seala que es en el mbito de la tica en el que las tensiones entre el enfoque tradicional de la Administracin Pblica, basado en la norma, y los nuevos regmenes de gestin pblica, basados en los resultados, son ms evidentes.
Esta tarde, durante mi exposicin quisiera hacer tres cosas:
75
En primer lugar, quiero debatir el porqu la tica es, y se percibe como,

algo tan importante en el mbito de la vida pblica; y dar algunos ejemplos de
las clases de desafos ticos que afrontan los gobiernos de la OCDE.
En segundo lugar, deseo ofrecer una perspectiva general de las prcticas
seguidas en los pases de la OCDE para hacer frente a las inquietudes relativas
a la tica y a los principios en el sector pblico: qu clase de iniciativas relacionadas con la tica se estn llevando a cabo en diferentes pases?; podemos
atisbar el nacimiento de nuevas tendencias?; cmo esta contribuyendo la propia OCDE a tales esfuerzos?
Por ltimo, quiero exponer los elementos necesarios para confeccionar
un sistema de administracin de la tica para los gobiernos, y plantear una
serie de cuestiones en esta materia que espero puedan ser de inters al debatir las posibles polticas de administracin de la tica en el sector pblico espaol.
A lo largo de toda la exposicin, la atencin se centrar en lo que sucede en los pases de la OCDE en vez de en los aspectos ms tericos de la
tica.
Esta presentacin se inspira de manera exhaustiva en los trabajos sobre tica que se estn desarrollando actualmente en el Servicio de Gestin Pblica de
la OCDE (PUMA). El PUMA ha inspeccionado recientemente la forma en que
se administra la tica en diferentes pases de la OCDE (*). Los resultados de la
inspeccin se publicaron a finales de 1996, incluyendo una perspectiva general
de los asuntos actuales relativos a la tica y una conclusin que propone un
mtodo para poner en prctica una infraestructura tica, o un conjunto de
elementos que trabajen de manera conjunta para conseguir un sistema que administre la tica en el sector pblico. En 1997, el PUMA contina su tarea con
la idea de crear una lista de controlo conjunto de directrices que ayuden a los
pases a revisar sus sistemas para garantizar una conducta tica en el sector pblico. Un simposio que se celebrar en la OCDE a principios de noviembre
brindar una oportunidad para que los pases miembros debatan las materias e
intercambien experiencias.
Esta presentacin tambin se basa en recientes informes sobre la tica en el
mbito pblico en diferentes pases de la OCDE y en comentarios realizados
por analistas eruditos.
TICA. EL SELLO CARACTERSTICO DE BUEN GOBIERNO

La integridad del sector pblico es importante porque es una expresin de
democracia. A la inversa, la corrupcin indica un fracaso del gobierno democrtico. Una definicin adecuada de tica es: el conjunto de valores y princi(*) Los pases incluidos en el estudio son: Australia, Finlandia, Mjico, los Pases Bajos, Nueva Zelanda, Noruega, Portugal, el Reino Unido y Estados Unidos.
76
REPRESENTANTE DE LA OCDE.-MARA MAGUlRE
pios que guan y gobiernan nuestra conducta y la manera en que ponemos en

prctica dichos valores y principios (cf. Bowman, 1996; Chapman, 1993).
A pesar de que los valores y principios ticos se encuentran condicionados por
las culturas nacionales y los rasgos institucionales de gobierno, una comparacin entre pases nos indica que la tica aparece condicionada por la existencia
de valores fundamentales ... que estn estrechamente asociados a la democracia, la economa de mercado y la burocracia profesionaL., valores polticos de
libertad y justicia y valores administrativos de eficiencia, efectividad y responsabilidad... (Gilman y Lewis, 1996). Para los cargos pblicos, la conducta tica est relacionada de forma primordial con los valores democrticos bsicos
de lealtad al inters pblico o la confianza pblica. La tica del servicio pblico depende de procedimientos para justificar el uso de cargos de confianza pblica (Uhr, 1991). ste es un tema recurrente en la mayora de los ltimos informes e investigaciones sobre la tica en el sector pblico que emanan de los
gobiernos de la OCDE. S.e encuentra perfectamente condensado en la siguiente declaracin extrada de un documento base del gobierno canadiense sobre
valores y tica en el mbito del servicio pblico:
Los principios de gobierno responsable forman la tierra donde crecen
los valores del servicio pblico. Exigibilidad frente a los ministros, y a
travs de ellos frente a los ciudadanos, el imperio de la ley y la lealtad al
inters pblico se encuentran entre los valores democrticos clave que
sostienen el servicio pblico. A medida que la presin aumenta, cuando
el cambio constante desorienta, y los funcionarios estn sujetos a un mayor escrutinio pblico, se hace ms importante revitalizar estos valores
democrticos bsicos como pilares de todo el resto de los valores de servicio pblico (Centro Canadiense para el Desarrollo de Direccin CCMD,1996).
Un ex ministro del gobierno holands lo expres de forma ms obvia cuando dijo que:
La Administracin se mantiene o se desmorona con la integridad del

gobierno; cualquier disminucin de la integridad del gobierno significa
que ste pierde la confianza de los ciudadanos. Y sin su confianza, la democracia no puede funcionar (Maas, 1996).
Al titular mi presentacin tica - El sello caracterstico del buen gobierno, quera desviar la atencin a la importancia fundamental de la tica para el
buen funcionamiento de los gobiernos democrticos.
77
CRISIS DE CONFIANZA EN LOS GOBIERNOS?

Es evidente que la razn por la cual la tica se ha convertido en un tema pblico y poltico importante para los pases de la OCDE tiene que ver con las
preocupaciones relativas al aparente declive en la confianza depositada en los
gobiernos y la amenaza que ello representa para los cimientos de los sistemas
democrticos. En la opinin de un analista:
Los cargos pblicos que actan de forma injusta cometen en realidad
varias clases de injusticias morales: erosionan la confianza en el gobierno, dan pie a los ciudadanos a actuar como si no se pudiese confiar en el
gobierno y, sobre todo, socavan la exigibilidad democrtica. Los ciudadanos tienen derecho a manifestar que el precio de la confianza en la democracia consiste en la observancia por parte de los cargos pblicos de
ciertos principios (Thompson, 1992).
La corrupcin es la anttesis de la tica. En palabras de un analista, consiste en una violacin de los deberes de la Administracin y una negacin de los
valores que deben subyacer en un sistema poltico y administrativo democrtico basado en el imperio de la ley (Mny, 1996). Las caractersticas que la definen son el uso de cargo, funciones o recursos pblicos para beneficio privado
(PUMNOCDE, 1996).
No es difcil encontrar ejemplos de escndalos de corrupcin. Un artculo
reciente de un respetado analista hace referencia a <<la explosin de la corrupcin en la ltima dcada y los nuevos aspectos relativos a su internacionalizacin y observa que, incluso aunque no exista una manera satisfactoria de medir el alcance del problema, la mayora de los observadores constatan el crecimiento del fenmeno en los ltimos aos (Mny).
Los gobiernos han respondido con campaas anticorrupcin a escala nacional, regional e internacional (Gilman y Lewis, 1996; Heidenheimer, 1996). Las
organizaciones internacionales se han mostrado activas en la lucha contra la
corrupcin. La OCDE adopt en 1996 una Recomendacin sobre Soborno en
los Intercambios Comerciales Internacionales, y trabaja con los pases miembros para supervisar la puesta en prctica de la misma (OCDE, 1996). Las iniciativas de la OCDE se extienden tambin a los pases del Este de Europa, por
ejemplo, en relacin a la corrupcin entre inspectores fiscales; y a los pases
desarrollados a travs de su trabajo en la Comisin de Ayuda al Desarrollo.
Adems, el trabajo del PUMA se dirige a mejorar la efectividad en la Administracin Pblica y el papel de las instituciones pblicas a la hora de promover la
integridad en el sector pblico. Una organizacin denominada Transparencia
Internacional, fundada en 1993 para dar a conocer los casos de corrupcin y
dems temas relacionados, se ha ganado el apoyo de las oficinas de los gobiernos y de compaas del sector privado en diversos pases, y la ONU public en
1996 un Cdigo Internacional de Conducta para Cargos Pblicos.
78
Sin embargo, la tica no slo consiste en la prevencin y erradicacin de la

corrupcin. Ciertamente, como observa un analista:
La clase de problemas ticos que atraen la atencin principal son quiz

los menos importantes. Los casos flagrantes, los pequeos abusos y la
criminalidad descarada, son bastante fciles de detectar y remediar y a
veces trivializan la tica, distrayendo la atencin de problemas ms frecuentes y autnticamente ticos; es decir, decisiones que conllevan situaciones moralmente ambiguas. La mayora de los funcionarios se enfrentarn a dilemas que no se pueden solucionar con una simple eleccin
entre lo correcto y lo incorrecto. Los asuntos de gestin estn plagados
de dilemas ticos (Bowman, 1996).
LAS DIMENSIONES TICAS DE LAS REFORMAS

DEL SECTOR PBLICO
El desafo que encaran los pases no es slo cuestin de reforzar sus defensas contra la corrupcin en el sector pblico, con la importancia que ello tiene,
sino actuar para garantizar que sus sistemas de administracin tica son consecuentes con las reformas de la gestin del sector pblico y al mismo tiempo las
refuercen. Adems, se deben de asegurar que en el proceso de reforma no se
pierdan o diluyan los valores bsicos que definen el servicio pblico. Los gobiernos son conscientes de que el mantenimiento de la confianza pblica depende ms que nada de la creencia en la integridad de los cargos pblicos y
que a los objetivos de economa, eficiencia y efectividad se debe aadir un claro y slido compromiso con la tica.
Las reformas en el sector pblico estn cambiando de forma significativa el
mbito en el que el sector pblico trabaja, poniendo en duda las reglas del
juego y los valores que las secundan. Reformas en la gestin, reduccin de la
burocracia y aumento de la comercializacin sitan a los cargos pblicos en
nuevos y desconocidos papeles, en los que las reglas y valores tradicionales
son de poca ayuda en materia de conducta tica. Al mismo tiempo, las presiones en busca de una mayor transparencia en el gobierno hacen que sus acciones estn sujetas al escrutinio pblico en una esca,la hasta entonces desconocida. Existe una preocupacin patente entre los pases de la OCDE en relacin a
que los valores y sistemas tradicionales puedan resultar inadecuados para el
comportamiento tico en el contexto de los nuevos papeles que los funcionarios estn llamados a desempear (PUMAJOCDE, 1996).
Denhart expresa claramente esta inquietud al observar que:
79
Los administradores pblicos continan esforzndose por desarrollar

una interpretacin de la tica de su profesin, no debido a su novedad,
sino porque la interpretacin de la profesin y su funcin en el gobierno
ha cambiado de manera profunda a lo largo de los aos (Denhardt,
1988).
Llegados a este punto y como resumen del debate, diremos que la tica sirve en parte para tapar las rendijas del sistema y prevenir la corrupcin, lo cual
es, obviamente, esencial. Sin embargo, esto es slo una visin parcial del asunto. A nivel fundamental, los cambios en el sector pblico estn afectando tanto
a los principios ticos como a la prctica de los mismos. Informes sobre tica
llevados a cabo recientemente en varios pases de la OCDE demuestran que los
gobiernos consideran la atencin a la tica como parte primordial de sus estrategias de cambio y reforma del sector pblico (PUMNOCDE, 1996).
LAS REFORMAS DE LA GESTIN PBLICA

Y SU ALCANCE EN MATERIA TICA
No hay ninguna duda acerca de que las reformas en la gestin pblica realizadas en los pases de la OCDE han supuesto importantes rendimientos en
trminos de eficiencia y eficacia. Sin embargo, los cambios en la forma de trabajo del sector pblico han supuesto mucha mella en materia tica. Como seala el reciente informe del PUMA, esto no significa que las reformas hayan
producido un aumento en las conductas indebidas o en la falta de tica; sino
que sugiere que las nuevas formas de desempear las funciones de gobierno
pueden colocar a los cargos pblicos en situaciones que supongan conflictos
de intereses o dilemas ticos en las que existen pocas directrices que les indiquen cmo actuar (PUMNOCDE, 1996). John Uhr (1991) observa:
Las reformas en la gestin son por lo general positivas, pero no podemos esperar de ellas que sean suficientes en el sentido de inspiracin y
dedicacin al servicio comunitario. No proporcionan un marco filosfico
para revitalizar el servicio pblico.
Al conllevar las reformas un enfoque ms comercial y de gestin en el sector pblico, la preocupacin se dirige a la necesidad de reenfatizar el carcter
distintivo del servicio pblico y la obligacin de imbuir en los funcionarios
una percepcin clara de los valores que deben aplicar a su trabajo.
El informe del gobierno noruego para el estudio del PUMA resume bien la
situacin: los funcionarios estn expuestos a influencias y exigencias de naturaleza bastante diferente que las anteriores y de una forma ms complicada de
tratar. Los factores implicados incluyen una mayor atencin a los intereses de
80
los usuarios de los servicios pblicos, cambios en la forma en que se prestan

los servicios, transferencia de la autoridad de los ministros a empresas pblicas
y compaas propiedad del Estado, y la exoneracin de los cargos pblicos de
muchas de las normas que anteriormente gobernaban su comportamiento. Los
valores tradicionales del servicio pblico estn, hasta cierto punto, siendo sustituidos por valores de mercado y, aunque ello confiere a los funcionarios un
mayor grado de libertad, tambin supone que tienen que sopesar valores confrontados (Blymke y Bohagen, 1996). Un informe del gobierno canadiense en
relacin a este tema observa que, a medida que surgen nuevos papeles y responsabilidades para el servicio pblico, los riesgos de daos o amenazas a los
valores subyacentes se reducirn enormemente si las organizaciones gubernamentales estn impregnadas de una intensa cultura pblica estimulada por el
respeto a la democracia y al bien comn (CCMD).
Es de gran utilidad el informe PUMA que resume los factores que afectan a
los valores y a la tica. Merece la pena revisarlos brevemente, ya que aportan
indicadores importantes para otros pases embargados en caminos similares de
reforma del sector pblico.
LIMITACIONES DE RECURSOS
En todos los pases de la OCDE, el sector pblico es el objetivo de restricciones de presupuestos, reducciones de personal y de medidas para incrementar la eficiencia y eficacia. Los funcionarios se ven en la tesitura de prestar los
mismos e incluso mayores nieveles de servicio con menos recursos. Mientras
que los pases reaccionan de manera positiva a las mejoras en materia de prestaciones y eficiencia, hay una inquietud en relacin a los posibles efectos adversos que en la moral de los empleados tienen las reducciones de empleo, retrasos en los ascensos, congelaciones de salarios y aumento de tareas, con posibles repercusiones en la tica (PUMAlOCDE, 1996).
Reducciones de personal y privatizaciones de las funciones de gobierno podran suscitar problemas ticos en materia de posibles conflictos de inters. Tambin est la cuestin de si debera existir algn tipo de restriccin sobre los
empleados que pierden su trabajo y comienzan un nuevo empleo en reas relacionadas con su antigua ocupacin en el servicio pblico. Los participantes estadounidenses en el informe PUMA mostraron su preocupacin acerca de los recortes de gastos en los programas de formacin tica debidos a limitaciones del
presupuesto, justo en el momento en que las reducciones de personal estn creando una mayor necesidad de gua y consejo en los empleados (PUMAlOCDE,
1996).
81
DEMANDAS DE LOS CIUDADANOS

Uno de los rasgos principales de las reformas en la gestin pblica en la
mayora de los pases consiste en disear un gobierno ms orientado al cliente.
El hecho de tener que arreglrselas con menos recursos y al mismo tiempo intentar satisfacer las cada vez ms acuciantes demandas pblicas que exigen un
servicio de mejor y ms calidad, puede poner a los funcionarios pblicos en la
situacin de tener que sopesar el servicio a los clientes y el deber de permanecer dentro del marco de su presupuesto (PUMNOCDE, 1996).
Tambin han de colocar a ambos lados de la balanza las materias especficas relacionadas con un buen servicio al cliente y la nocin ms amplia del inters pblico, garantizando que los derechos de los ciudadanos se respeten totalmente y de manera justa. Los ltimos informes procedentes de diversos pases reconocen que alcanzar el justo equilibrio entre el inters pblico, los
intereses de los contribuyentes y los intereses de clientes individuales o consumidores puede suponer un complicado juicio tico. Por ejemplo, un reciente informe australiano indica que las situaciones de conflicto de inters se hacen ms frecuentes a medida que las organizaciones de servicio pblico cambian hacia un enfoque ms orientado hacia el servicio y potenciado por el
mercado; por ejemplo, en agencias que tratan con clientes en la industria y la
empresa. Tambin se exige al personal que ocupa una posicin prominente en
los departamentos de servicios sociales ms juicio y discrecin en relacin a
los casos individuales. El informe observa el desafo que supone preservar los
valores esenciales de la Administracin Pblica -imparcialidad, igualdad y
mritos- y al mismo tiempo esforzarse para conseguir la mejor prestacin de
servicio (Management Advisory Board - MAB, 1996). Aunque no se desea
volver al sistema de administracin basado en normas, hay que admitir que el
sistema de gestin basado en resultados exige una perspicacia y pericia profesional considerables; junto a ello, los funcionarios pblicos han de basar sus
decisiones en un slido conjunto de valores y un conocimiento absoluto de las
normas legales y ticas (Blymke y Bohagen, 1996).
LA REESTRUCTURACIN DEL SECTOR PBLICO

En la mayora de los pases las reformas han supuesto una reestructuracin
significativa del sector pblico que incluye la comercializacin, privatizacin,
subcontrata de funciones del gobierno, descentralizacin de presupuestos y
traspaso de funciones del gobierno central a las autoridades locales y regionales. Existen nuevos tipos de organizaciones que prestan servicios, las cuales
mantienen cierta similitud con los ministerios. Las relaciones de responsabilidad y exigibilidad han de ser clarificadas y en algunos casos redefinidas en el
contexto de tal reestructuracin, y ofrecer a los cargos que desempeen funciones en el nuevo entorno institucional una orientacin en materia tica y de con-
82
REPRESENTANTE DE LA OCDE.-MARA MAGUIRE
ducta. Por ejemplo, un informe proveniente de los Pases Bajos seala que la
responsabilidad ministerial es cada vez ms complicada de establecer a medida que las tareas de gobierno se sitan en una rbita alejada de los polticos y
del control poltico directo. El gobierno neozelands ha acompaado una reestructuracin radical con un exhaustivo conjunto de principios sobre los valores, convenciones y prctica del servicio pblico~ y en el Reino Unido se han
introducido nuevas directrices que establecen los deberes y responsabilidades
de los directivos de los organismos pblicos (PUMAlOCDE, 1996).
A medida que, en algunos pases, aumenta la cantidad de servicios pblicos y presupuestos canalizados mediante niveles infranacionales de gobierno,
surge la inquietud en relacin a la existencia de un marco adecuado de valores,
tica y responsabilidad aplicable a los cargos pblicos del Estado y en los gobiernos regionales y locales. Tal inquietud se aviva por el hecho de que algunos de los ms graves problemas de apropiacin indebida de fondos pblicos y
otros comportamientos no ticos, o incluso criminales, se han dado en niveles
infranacionales de gobierno. El gobierno holands organiz recientemente una
serie de talleres (grupos de estudio) para alcaldes, dirigidos a potenciar su papel en la proteccin de la integridad del gobierno local. En Noruega se ha llevado a cabo una investigacin gubernamental, tanto en el gobierno central
como en el local, relacionada con alegaciones de engaos y falta de solidez e
irresponsabilidad en el manejo de importantes proyectos econmicos. Se propona investigar la carencia percibida de mecanismos de control adecuad<ils y
de conciencia de responsabilidad.
Tambin est la cuestin de cules son los principios ticos que se deben
exigir a los proveedores externos de servicios pblicos en situacin de subcontrata. Por ejemplo, en Australia se advierte a los funcionarios que tienen la responsabilidad de tratar dicha cuestin antes de subcontratar un servicio, que se
les requerir para emitir juicios acerca de cmo se puede cumplir con los principios ticos del gobierno sin imponer limitaciones burocrticas innecesarias
(MAB, 1996).
UN ENTORNO DE GESTIN DISCRECIONAL Y DELEGADO
En muchos casos las reformas han dado lugar a que oficinas centrales de
direccin, por ejemplo ministerios de economa, deleguen las decisiones sobre distribucin de recursos en departamentos bsicos y oficinas. Tambin
han supuesto un aumento significativo de la autoridad de los directores individuales. Se han producido cambios similares, pasando de los controles sobre
las contribuciones a la responsabilidad por resultados, y se ha dado una reduccin de las normas y reglas que gobiernan las acciones de las organizaciones
del sector pblico y los puestos de direccin individuales. Aunque una mayor
flexibilidad en la gestin haya producido beneficios indudables en trminos
de eficiencia y eficacia, ha creado al mismo tiempo ms posibilidades para las
83
fluctuaciones en la prctica y en la toma de riesgos. A medida qq.e los directivos se encuentran bajo presin para producir resultados, puede surgir la tentacin de saltarse el procedimiento y los principios ticos (PUMA/OCDE,
1996).
A medida que el sector pblico se dirige hacia un entorno ms flexible y
discrecional, se hace necesario un esfuerzo mayor para acrecentar la conciencia en materia tica, por ejemplo, mediante directrices y educacin tica. Se
han de formular nuevas directrices ticas para nuevas situaciones en las que
anteriormente no existan reglas; por ejemplo, en Australia, nuevas pautas sobre la conducta de los cargos cubren materias tales como el uso de tarjetas de
crdito corporativas, abonos para desplazamientos frecuentes en avin y patrocinio de firmas privadas (Public Service Commission, 1995).
Las reformas en la gestin han dado lugar a tensiones en el rea de la exigibilidad. La delegacin de autoridad y las nuevas maneras de ofrecer servicios
pblicos han conducido a veces a confusiones acerca de quin es el responsable ltimo de determinadas acciones y cmo ha de rendir cuentas. Al ser los
funcionarios pblicos ms claramente responsables de ciertas acciones, especialmente las llevadas a cabo por los departamentos, el concepto de responsabilidad ministerial est cambiando y las relaciones tradicionales de responsabilidad se vuelven menos claras. Este asunto ha suscitado una gran atencin en
Australia, Canad, Nueva Zelanda y el Reino Unido, tomndose medidas para
clarificar las relaciones de exigibilidad, equiparando los mecanismos de exigibilidad a las nuevas prcticas de gestin y garantizando que la discrecin en la
gestin se ejercita dentro de un marco claro de mecanismos de exigibilidad, estableciendo las respectivas responsabilidades y rendicin de cuentas de los ministros y funcionarios.
Los problemas con la asignacin de responsabilidad y la rendicin de
cuentas no se limitan slo a los pases que han llevado a cabo una delegacin
significativa en la direccin. Por ejemplo, el informe portugus para el estudio
del PUMA se refiere a los problemas del reparto de las responsabilidades dentro de un servicio pblico jerrquico y tradicionalista, y seala que en los ltimos aos el modelo de responsabilidad jerrquica se ha quebrado, conduciendo a una severa distorsin de la tica del servicio pblico (Moniz, 1996).
Mientras que los mecanismos para hacer rendir cuentas a los cargos pblicos
varan segn las jurisdicciones y reflejan la cultura poltica especfica y mecanismos institucionales de cada pas, es importante en cualquier debate sobre
tica analizar de qu manera operan las nociones de responsabilidad y rendimiento de cuentas en la prctica, tanto para los ministros como para los funcionarios.
Una mayor libertad en la gestin no slo significa mayor atencin a la tica
y al rendimiento de cuentas; tambin suscita una reorientacin fundamental en
la administracin de la tica. La delegacin de la autoridad de gestin supone
un cambio del nfasis en el control y la supervisin al fomento de la integridad
en el servicio pblico. Este cambio en la administracin de la tica de un enfo-
84
que basado en la conformidad con la ley a otro basado en la integridad es un

tema primordial en los proyectos actuales de los pases cubiertos en el estudio
del PUMA (PUMAJOCDE, 1996).
Dicho estudio tambin muestra que a medida que los ministros y departamentos van ganando en autonoma y flexibilidad, surge el problema de la erosin de una cultura del servicio pblico slida, basada en valores compartidos,
y la preocupacin de que los sistemas de socializacin profesional que inculcan esos valores se puedan desbaratar. Varios pases han respondido clarificando los valores bsicos que se supone deben defender los funcionarios, estableciendo directrices generales para la conducta. Esto se ha realizado mediante
nuevos cdigos para la Administracin, como por ejemplo en Nueva Zelanda y
Reino Unido; o proponiendo incluir en la legislacin del servicio pblico una
declaracin de los valores y las responsabilidades de los funcionarios, como
ocurre en Australia. Al mismo tiempo existe una tendencia dirigida a alentar a
los departamentos individuales y oficinas a que creen sus propios cdigos de
conducta, adaptados a las circunstancias especficas en las que opera el personal (PUMAJOCDE, 1996).
INTERRELACIN DEL SECTOR PBLICO Y EL PRIVADO

Gran parte del reciente protagonismo de la tica se centra en los dilemas y
riesgos creados por el incremento de contactos entre los sectores pblico y privado, de manera especial en reas consideradas de riesgo, tales como gestin
de contratos, procesos de adquisicin pblica y gestin de subcontratas y procesos de privatizacin. Surgen nuevas situaciones en las que el servicio pblico
se asocia con el sector privado o tiene que competir con proveedores del sector
privado. Un mayor contacto directo con el sector privado puede incrementar el
riesgo de fallos o mala administracin, a menos que los funcionarios dispongan de la formacin necesaria para desempear nuevos papeles tales como la
gestin de contratos. Cada vez hay un mayor campo para los conflictos de inters, el empleo de puerta giratoria y, en casos extremos, el fraude y la corrupcin.
Se dan diferentes reacciones dirigidas a formar a los funcionarios para que
operen en este nuevo. marco (PUMAJOCDE). Actualmente, el gobierno holands dirige una investigacin sobre puestos vulnerables en la Administracin
con el fin de identificar los que puedan tener ventajas comercializables yestablecer garantas, en los casos en que sea necesario, para preservar la integridad
de los funcionarios que ocupan tales puestos. Australia es uno de los varios
pases que han creado directrices para los funcionarios que negocian la subcontratacin de funciones del gobierno y tratan con contratistas privados. El
PUMA ha publicado recientemente un conjunto de las mejores directrices
prcticas para la subcontrata de servicios gubernamentales basado en los mto-
85
dos utilizados en diferentes pases. Se ha introducido en algunos pases la necesidad de declarar las posesiones.
Tambin se constata preocupacin porque una mayor contratacin en el
sector privado pueda diluir los principios del sector pblico, y se piensa en la
necesidad de prestar ms atencin a la tica y los valores en la formacin inicial y a la socializacin constante de los empleados en las normas y principios
del sector pblico (PUMAJOCDE, 1996).
Debido a que todos los que sirven en el gobierno provienen de diversos
entornos culturales y comienzan con pocos valores en comn, es probable que las reglas sobre tica del gobierno se hagan ms importantes y
explcitas (Thompson, 1992).
Corrientes opuestas han dado lugar, en algunos pases, a restricciones posteriores al empleo para garantizar que los empleados pblicos que comienzan
un nuevo empleo en el sector privado no utilicen con carcter abusivo informacin privileg~ada adquirida en el curso de su trabajo en el sector pblico.
MAYOR TRANSPARENCIA
Un gobierno ms abierto, mayor transparencia en el proceso de toma de

decisiones, acceso pblico a informacin oficial, necesidad de que los funcionarios y polticos declaren sus bienes y una mayor vigilancia por parte de
los medios de comunicacin, se han combinado para someter a los cargos
pblicos a una vigilancia mucho ms pormenorizada que en el pasado. Los
ciudadanos tienen ms oportunidades de cuestionar las decisiones de los funcionarios basndose en la igualdad, justicia u otros criterios. Esta mayor
transparencia es propicia a un mejor comportamiento tico y -aumenta la probabilidad de que salga a la luz la mala gestin. El informe portugus para el
estudio del PUMA seala que la apertura de la Administracin ha contribuido, ms que ninguna otra medida, a la tica en el servicio pblico. Citando
dicho informe:
La lucidez y la transparencia no propician la conducta inmoral
(Moniz, 1996).
La transparencia en el gobierno es un mecanismo primordial de exigibilidad pblica y, como destaca el informe portugus, el descubrimiento de escndalos o de mala gestin puede tomarse como signo positivo de que dichos controles de responsabilidad funcionan (PUMAJOCDE, 1996).
Para resumir este apartado de la presentacin, es importante subrayar
que ninguna de las tendencias esbozadas conduce a un declive en la integridad del servicio pblico. Tampoco las reformas en la gestin abren la puerta
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a un comportamiento no tico. Ciertamente, si algo han hecho las reformas

en el sector pblico es ayudar a crear un clima donde hay una mayor consciencia de los asuntos ticos y la necesidad de prestar atencin continuada
al fomento del comportamiento tico y a precaverse contra la prdida de integridad.
LA TICA ES UNA ACTIVIDAD, NO UN ESTADO

Llegados a este punto debe quedar claro que debemos entender la tica
como una actividad continua, no como un estado ideal que hay que alcanzar.
Kathryn Denhart expresa de forma apropiada esta idea esencial al decir: .
La tica no es un conjunto de reglas o valores que esperan a ser descubiertos, que nos den todas las respuestas. En el complejo mundo de la
Administracin Pblica, los principios y valores pocas veces ofrecen
respuestas definidas a problemas complejos. En vez de eso se debera
considerar la tica como una ayuda para encuadrar las cuestiones importantes acerca de lo que el gobierno debiera hacer y cmo la Administracin Pblica debiera actuar para conseguir tales propsitos.
Denhart describe tres niveles de responsabilidad tica en la Administracin
Pblica que nos ayudan a la hora de tener en cuenta los mecanismos de administracin tica:
La primera se refiere a una Administracin Pblica responsable, celosa y
que pueda rendir cuentas; lo que podramos denominar los pilares democrticos de la tica en el servicio pblico. Esto conduce al desarrollo de
mtodos de autoridad, sistemas de denuncia y exigibilidad, leyes sobre
conflictos de intereses, revisin de mecanismos, as como legislacin sobre libertad de informacin.
La segunda tiene que ver con una Administracin Pblica eficaz y eficiente, los pilares administrativos de la tica en el servicio pblico. stas
son obligaciones ticas y, como tales, constituyen principios con los que
juzgamos las acciones como correctas o incorrectas, y se encuentran incluidas en la mayora de los cdigos de conducta profesionales. Tales valores conducen a centrar el inters en temas tales como la calidad de servicio, mejora de la productividad y rentabilidad.
La tercera se refiere a la persecucin de principios tales como justicia,
imparcialidad, derechos individuales, igualdad, respeto de la dignidad
humana y la bsqueda del bien comn. stos son los pilares sociales de
la tica que definen, de alguna manera, los propsitos del gobierno,
mientras que los valores democrticos y administrativos enfatizan los
medios y las tcnicas de gobierno.
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Los pases de la OCDE han tenido que lidiar con los diferentes aspectos
de la tica a medida que intentan reconciliar los valores del pasado con los actuales y desarrollar sus sistemas de administracin tica. En palabras de un
analista:
No debemos esperar que las normas sobre tica en el gobierno sean simples
o se hagan ms sencillas en el futuro. A medida que el gobierno se torna ms
complejo, tambin es muy probable que la tica de gobierno se haga ms complicada (Thompson, 1992).
TENDENCIAS EN LA ADMINISTRACIN DE LA TICA

El estudio del PUMA seala cmo en diversos pases se dan algunas prcticas comunes en el campo de la administracin de la tica. stas son:
Intentos de clarificar y redefinir valores.

Nuevos cdigos de conducta.
Procedimientos de denuncia.
Necesidad de declarar bienes y capitales.
CLARIFICAR LOS VALORES

Los cambios que han afectado el entorno del sector pblico han conducidq
a muchos pases a centrarse en articular un conjunto de valores del servicio pblico que puedan definir y secundar la conducta tica.
Por ejemplo, los gobiernos de Australia y Canad han elaborado recientemente informes sobre valores y tica. El informe canadiense observa:
Definir los valores como centro de atencin es fundamental para enfrentarse al cambio y constituye la base de la renovacin del servicio
pblico (CCMD, 1996).
Parece existir un alto grado de comunalidad en los valores fomentados.
stos incluyen valores esenciales del servicio pblico como integridad, imparcialidad y exigibilidad, adems de valores asociados con las reformas en la
gestin, tales como eficiencia, eficacia y servicio al cliente (PUMNOCDE,
1996). Existe preocupacin a la hora de expresar cmo se pueden reconciliar
los conceptos tradicionales del servicio pblico con los nuevos valores de direccin centrados en la eficiencia y la efectividad, a fin de ofrecer a los funcionarios una clara visin de cules son los rasgos definitorios del espritu del servicio pblico. Por ejemplo, en Australia se da una continua bsqueda de equilibrio entre el enfoque actual de la gestin y los valores tradicionales del
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servicio pblico (lones, 1996); en Nueva Zelanda son conscientes de la necesidad de imbuir a los funcionarios con una gama ms amplia de valores que antes (States Service Commission, 1996), y Canad contempla una tensin dinmica y reconciliacin continuada entre los antiguos valores y los actuales
(CCMD, 1996). Es importante sealar que los antiguos y los nuevos valores no
siempre aparecen en estado de tensin: uno de los aspectos centrales de la educacin tica en Australia ha sido demostrar cmo la nueva cultura de servicio
al cliente puede dar una orientacin ms positiva a valores tradicionales tales
como la exigibilidad, que hasta ahora se centraban principalmente en el proceso ms que en el resultado (MAB, 1996).
De manera importante, en muchos pases existe la conviccin de que la inculcacin de los valores es una alternativa preferente a intentar mantener los
principios ticos mediante normas y directivas; hay una tendencia a poner el
nfasis en el papel de los departamentos centrales de la Administracin en el
fomento y propagacin de los valores para evitar la disolucin que, de otra manera, podra resultar de la descentralizacin y la desintegracin de los monolticos servicios pblicos (PUMNOCDE, 1996).
El factor clave aqu es cmo aplicar tales valores al trabajo diario de los
funcionarios.
NUEVOS CDIGOS DE CONDUCTA
Cinco de los nueve pases incluidos en el estudio del PUMA han puesto en
prctica durante los ltimos cinco aos nuevos cdigos de conducta para los
funcionarios, y un sexto pas est en el proceso de disear uno (PUMNOCDE,
1996). Se percibe claramente la necesidad de definir de forma explcita las
normas de comportamiento que se esperan de los funcionarios pblicos, incluso, o quizs de forma especial, en los pases que han evolucionado hacia un enfoque de la gestin ms delegado y flexible. Sin embargo, los nuevos cdigos
no deben ser contemplados como una manera de reintroducir normas detalladas y directrices a travs de otros canales. Ms bien, tales cdigos constituyen
la naturaleza de manifestaciones aspiracionales de los valores y principios ticos del servicio pblico, y se observan como necesarios para mantener los
principios comunes y los valores en un ambiente de delegacin ms que de
control.
PROCEDIMIENTOS DE DENUNCIA
Varios de los pases incluidos en el estudio del PUMA informan de nuevas

iniciativas relacionadas con procedimientos de denuncia, es decir, procedimientos para facilitar que los funcionarios den cuenta de acciones incorrectas
o de sospechas de comportamiento no tico dentro de la Administracin
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(PUMNOCDE, 1996). Por ejemplo, el nuevo cdigo administrativo del Reino

Unido contempla disposiciones para que los funcionarios informen de actividades criminales o ilcitas cometidas por otros, u otros incumplimientos del
cdigo. Los Pases Bajos cuentan con un sistema de funcionarios de confianza a los que se pueden presentar las quejas. Adems, los ciudadanos pueden
denunciar supuestos incumplimientos de la tica al Servicio de Seguridad Interno. En Australia, las directrices sobre comportamiento de los funcionarios
contemplan tambin procedimientos de denuncia. Tales mecanismos representan un alejamiento de las nociones tradicionales de obediencia, lealtad y confidencialidad, y dan fe del inters para confeccionar un gobierno ms transparente y ofrecer un conjunto global de mecanismos para promover el comportamiento tico. Dichos mecanismos, que suelen incluir algn tipo de proteccin
para los denunciantes, estn diseados para ayudar a evitar situaciones en las
que los funcionarios consideren que su nica opcin es dirigirse a los medios
de comunicacin.
DECLARACIN DE BIENES
Varios de los pases incluidos en el estudio del PUMA (Finlandia, Pases
Bajos, Reino Unido) informaron sobre nuevas medidas relativas a la declaracin de bienes financieros y de otro tipo por parte de los funcionarios; otros,
como los Estados Unidos y Australia, cuentan con tales mecanismos desde
hace tiempo (PUMNOCDE, 1996). Estos dispositivos se contemplan como un
elemento para mejorar la transparencia en el gobierno y tambin como una
ayuda para identificar posibles conflictos de intereses.
En un enfoque global de la administracin de la tica, los analistas tienden
a establecer una distincin entre un rgimen basado en la conformidad con la
ley, poniendo el nfasis en la conformidad con las reglas, las prohibiciones,
principios mnimos y el descubrimiento de acciones incorrectas, y un enfoque
basado en la integridad, poniendo el nfasis en los valores aspiracionales y
promoviendo la buena conducta en vez de fiscalizar y castigar (manteniendo,
sin embargo, normas claras y sanciones en relacin con la conducta ilegal)
(Gilman y Lewis, 1996; PUMNOCDE, 1996). Los pases incluidos en el estudio del PUMA se sitan entre los dos enfoques, aunque existe una tendencia
hacia el enfoque basado en la integridad. El estudio subraya la necesidad de
coherencia entre ambos enfoques, el de administracin de la tica y el de gestin pblica.
UNA INFRAESTRUCTURA TICA

Este apartado me llega al final de mi exposicin, en el que quisiera trazar los
elementos necesarios para elaborar un sistema de administracin de la tica o
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una infraestructura tica. Volviendo a lo que dije al principio sobre la importancia de la tica en democracia, una infraestructura tica incorpora todos los
elementos de la democracia: los ciudadanos, los polticos, la asamblea legislativa, el poder judicial, la administracin ejecutiva, adems de directrices sobre
cmo deben interaccionar. Por lo tanto, no es un nuevo truco o algn aadido,
sino una descripcin de cmo las instituciones pblicas democrticas actuales
se pueden coordinar para mantener la integridad y exigibilidad pblicas.
Los dispositivos institucionales determinados que mejor desarrollarn la
funcin de secundar y preservar lo valores y los principios habrn de disearse
de conformidad con el contexto nacional especfico. El concepto de infraestructura se contempla como un marco en el cual los pases pueden evaluar las
diversas medidas de que disponen y explorar la necesidad de posibles nuevas
medidas.
Como observan Gilman y Lewis, la tica en la Administracin Pblica tradicionalmente se ha dividido en dos escuelas: una que enfatiza un acercamiento nonnativo-aspiracional centraoo en los valores y su inculcacin, y otra centrada en dispositivos fonnales y legales (Gilman y Lewis, 1996). En la prctica, la lnea de separacin entre los dos enfoques no est clara y encontramos
elementos de ambos en la mayora de los pases de la OCDE (PUMAJOCDE,
1996). La infraestructura tica creada por PUMA incorpora tanto elementos
nonnativos como estructurales y considera de utilidad dividirlos en categoras
segn la funcin principal que desempeen: control, gua o gestin. La idea de
una infraestructura pone de relieve que la administracin de la tica no debe
ser contemplada como una iniciativa solitaria, sino, ms bien, como un conjunto de elementos complementarios y que se refuerzan mutuamente, incluyendo
las medidas que se aplican al servicio pblico en su totalidad, as como las medidas a escala local de organizaciones individuales.
Los elementos de control de la infraestructura comprenden el marco legal,
los mecanismos de exigibilidad y el escrutinio pblico. Los mecanismos de
gua incluyen un compromiso claro por parte de los lderes polticos, cdigos
de conducta que expresen valores y principios, y socializacin profesional
(educacin y formacin). Los elementos de gestin comprenden unas condiciones de empleo en el servicio pblico que propicien una conducta tica y una
coordinacin de la infraestructura tica mediante un organismo de gestin central ya existente, o mediante un organismo especial de tica. El nfasis se coloca de fonna diferente segn los diferentes pases, dependiendo de su cultura de
servicio pblico y de su tradicin poltico-administrativa (PUMAJOCDE,
1996).
COMPROMISO POLTICO
El compromiso poltico es la piedra angular de la infraestructura tica. Una
precondicin fundamental para la efectividad de las medidas de administracin
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de la tica es un apoyo claro y continuado por parte de los lderes polticos. El

compromiso poltico, demostrado tanto de palabra como de hecho, y respaldado mediante la inversin de recursos adecuados, aporta un liderazgo esencial
para el servicio pblico y dota de autoridad a otros mecanismos relacionados
con la tica. Es primordial en trminos de credibilidad de cara a los ciudadanos
en general y a los funcionarios. Y, viceversa, los cargos elegidos no debern
explotar la tica del servicio pblico o las acciones anticorrupcin para propsitos polticos. Utilizar la tica como alimento de una campaa electoral trivializa los asuntos tratados y socava la confianza del servicio pblico en las medidas relacionadas con la tica incluidas en dicho concepto.
Los cargos elegidos debern demostrar su compromiso con la tica, sobre
todo observando principios elevados en su propia conducta, en su trato con los
funcionarios y denunciando conductas impropias. Se encuentran en primera lnea de la democracia en el sentido de ser los responsables de cara a los ciudadanos de las acciones del gobierno, incluyendo las acciones de los funcionarios como agentes del gobierno. Conceden autoridad esencial a otros elementos de la infraestructura tica, particularmente los elementos de control,
garantizando que son cumplidos.
Tambin se puede demostrar el compromiso poltico estableciendo comisiones de investigacin crebles e independientes que estudien las alegaciones
de corrupcin o mala gestin, y actuando, cuando sea necesario, para fortalecer la base de la tica. Un ejemplo de lo primero es la Comisin Independiente
Contra la Corrupcin creada para la investigacin de las denuncias de corrupcin en el Estado australiano de Nueva Gales del Sur. Ejemplos de lo segundo
incluyen la Comisin Presidencial de Integridad y Eficiencia en los Estados
Unidos, la Comisin Nolan en el Reino Unido y el grupo de trabajo noruego
para investigar la situacin de la tica en el servicio pblico (PUMAJOCDE,
1996). Por supuesto, tras dichas investigaciones el gobierno deber actuar y
plasmar su actuacin sobre los resultados.
El informe PUMA seala que otra expresin tangible de compromiso poltico es la asignacin de recursos a actividades relacionadas con la tica, incluyendo formacin, divulgacin de informacin sobre tica y consejo sobre tica.
Las cuestiones planteadas en relacin a este elemento de la infraestructura
tica son:
Dan los cargos elegidos el ejemplo necesario?
Quin es el responsable de iniciar y mantener este elemento de infraestructura?
MARCO LEGAL
El marco legal para la tica se establece mediante un conjunto de leyes y
reglamentos que disponen los principios de conducta de los funcionarios p-
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blicos y haciendo cumplir los requisitos legales mediante sistemas de investigacin y accin judicial. El informe PUMA considera este apartado como uno
de los elementos de control fundamentales en la infraestructura tica. Las principales contribuciones de las leyes y reglamentos a la tica establecen los lmites de la conducta legalmente aceptable, haciendo cumplir estos lmites mediante sanciones y habilitando el escrutinio pblico mediante el aumento de
transparencia en las operaciones del gobierno. En palabras del reciente informe canadiense, es importante reafirmar la primaca de la ley como pilar esencial de la Administracin Pblica y conseguir un equilibrio aceptable entre la
consecucin de resultados y el respeto de los procedimientos necesarios para
garantizar que los derechos de los ciudadanos se respetan de forma absoluta,
justa y con igualdad.
Normalmente, los actos ilegales graves cometidos por los cargos pblicos,
tales como apropiacin indebida de fondos o soborno, se contemplan en las leyes penales. En algunos pases existen incluso leyes relacionadas con la aceptacin de regalos o favores y con los conflictos de intereses. Por ejemplo, la legislacin sobre tica que se aplica en el gobierno federal de Estados Unidos
cubre los casos de revelacin de datos financieros de los cargos pblicos, restricciones posteriores al empleo, solicitud y aceptacin de regalos y otros asuntos similares. Existen disposiciones parecidas en varias jurisdicciones. Las leyes y normas administrativas contemplan normalmente la conducta errnea e
imponen sanciones en los casos en que se pruebe (PUMNOCDE, 1996).
Est claro que las sanciones legales y administrativas slo supondrn un
freno para el comportamiento no tico en los casos en que haya instrumentos
adecuados que revelen dicho comportamiento y las sanciones se hagan cumplir
en todos los casos. Severos mecanismos de exigibilidad, junto con leyes que
permitan el acceso a la informacin, medios de comunicacin independientes
y de investigacin e instituciones de reparacin de agravios del estilo del Defensor del Pueblo, son accesorios necesarios del marco legal.
Sin embargo, segn las palabras de un analista, la tica no puede ser objeto
de legislacin (Uhr, 1991). La legislacin puede, como mucho, definir los lmites de la conducta aceptable por parte de los cargos pblicos y fomentar un mnimo de conformidad con la ley, siempre que los funcionarios sean totalmente
conscientes de los requisitos legales y de que las leyes y normas se expresen en
trminos comprensibles. Las normas y regulaciones no constituyen un conjunto de axiomas amplio y coherente para el comportamiento tico (Davis, 1991).
Las leyes y las regulaciones no pueden cubrir todos los casos y tienden a ser
inflexibles y alejadas de la realidad, dejando por tanto rendijas que se pueden
explotar. El marco legal de regulacin necesita ser complementado, como veremos luego, por elementos de gua y administracin, incluyendo internalizacin de los valores, socializacin efectiva y gestin de resultados. Segn observa Denhardt, con tal de que los pilares bsicos de las leyes ticas y los sistemas
de exigibilidad sean slidos, no es necesario ms para obtener mejores resultados; en vez de eso, se debera prestar atencin a la internalizacin de los siste-
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mas de control de los funcionarios pblicos individuales, sus valores internos y

normas de conducta (Denhardt, 1991).
Las cuestiones planteadas acerca de este elemento de la infraestructura incluyen:
El marco legal es claro, consistente y completo? Se puede hacer cumplir y se hace cumplir?
Hay consistencia entre las normas y la legislacin pertinente, por un
lado, y los valores y prcticas de gestin en el sector pblico, por el otro?
Los cargos pblicos conocen y comprenden los requisitos legales que se
les aplican?
MECANISMOS DE EXIGIBILIDAD
Como sealbamos al principio, el asunto de la exigibilidad es un tema primordial en cualquier debate sobre tica en el servicio pblico. En palabras del
informe del gobierno canadiense:
La exigibilidad se puede contemplar como una manera de explicar o de

hacer cumplir la responsabilidad. Supone la rendicin de cuentas a otra
persona, un superior o un parlamentario, en relacin a cmo y en qu
grado se estn cumpliendo las responsabilidades... tambin supone
aceptar consecuencias personales... por problemas que podan haber
sido evitados si la persona individual hubiese actuado de manera apropiada (CCMD, 1996).
Es la exigibilidad la que preserva la nocin de servicio pblico como una
institucin pblica. Los mecanismos de exigibilidad adquieren importancia a
medida que los controles y procedimientos burocrticos se sustituyen por tcnicas de gestin y autoridad delegada para los gestores del sector pblico (Uhr,
1991).
Los mecanismos de exigibilidad varan desde exigencia de informes parlamentarios y procesos de auditora hasta mecanismos de compensacin administrativos, grupos de clientes, evaluacin de resultados y procedimientos administrativos ordinarios (PUMNOCDE, 1996). El informe del PUMA subraya
la importancia de garantizar que los mecanismos de exigibilidad concuerdan
con la orientacin general de la Administracin Pblica del pas y con los papeles y responsabilidades actuales de los funcionarios, para que de esta manera
los cargos no se vean obligados a trabajar en un marco inconsistente: por ejemplo, intentar cumplir con imperativos de gestin y estar atados al mismo tiempo por numerosos y pormenorizados controles internos. En este contexto, los
pases que han elegido el camino gestionarial se estn tambin desplazando
hacia una mayor confianza en mecanismos basados en los resultados y meca-
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nismos de exigibilidad tras dejar el empleo, ms que en controles pormenorizados de las aportaciones; por ejemplo, auditora sobre los rendimientos y necesidad de informes tras dejar el puesto de trabajo. El nmero y la mezcla ideal de mecanismos de exigibilidad depender de en qu etapa se encuentra un
pas a nivel de su desarrollo administrativo.
Las cuestiones que se plantean en relacin a los mecanismos de exigibilidad son:
Cmo se encuadran estos mecanismos desde el punto de vista de la cultura administrativa y' la direccin en la que se mueve la Administracin
Pblica?
Los principios de la responsabilidad ministerial estn claros para todos
los interesados y se mantienen en la prctica?
Saben los funcionarios lo que se espera de ellos y de lo que son responsables y ante quin?
CDIGOS DE CONDUCTA
Un cdigo de conducta establece los principios ticos y las normas de conducta que se exigen de los cargos pblicos. Puede tener fuerza legal o ser simplemente un conjunto de directrices y una declaracin de valores. Se puede
aplicar al servicio pblico en su totalidad, a un departamento u oficina particular, o a una parte especfica del sector pblico (por ejemplo, juntas de administracin de empresas pblicas). En algunos pases (por ejemplo, Australia y
Nueva Zelanda) existe la tendencia de complementar cdigos que abarcan todo
el servicio pblico con cdigos especficos o directrices creadas por departamentos individuales y oficinas. En otros casos (por ejemplo, Noruega) la tendencia es la contraria, alentando a los departamentos individuales a crear cdigos y directrices en vez de postular por un cdigo nico que abarque todo el
servicio pblico. Pueden existir cdigos de conducta separados para cargos
electos. Por ejemplo, las Directrices de Conducta de los Cargos Pblicos que
se aplican a los funcionarios australianos incluyen una declaracin de los valores del servicio pblico, una descripcin del papel y responsabilidades de los
funcionarios pblicos, la relacin entre los funcionarios y los ministros, una
lista de las obligaciones legales de los empleados, tales como declarar conflictos de intereses y limitacin de las actividades polticas, y directrices sobre una
variedad de materias que incluyen denuncias y cmo afrontar resultados por
debajo de lo esperado.
Dentro de la infraestructura tica, los cdigos de conducta juegan un papel
de control y de gua, pero no se debe esperar de ellos que lleven el peso principal de la administracin de la tica. En el mejor de los casos, constituyen un
acompaamiento til del resto de las diferentes herramientas de administra-
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cin tica; en el peor, pueden encontrarse con recelo, resistencia o simple indiferencia por parte de los empleados.
El informe del PUMA detecta numerosas preocupaciones en relacin a los
cdigos ticos o de conducta, entre ellas que son demasiado especficos o demasiado generales, imposibles de llevar a la prctica, no utilizados, desconocidos e incluso un insulto para los empleados diligentes (PUMNOCDE, 1996).
La principal de las preocupaciones es que unas declaraciones relativamente
simplistas de normas y aspiraciones no son capaces de tratar todos los complicados asuntos ticos a los que se enfrentan los funcionarios pblicos (Kernaghan y Chapman, 1993). Adems, se puede depositar en el cdigo excesiva
confianza, lo que da como resultado una comprensin insuficiente del hecho
de que un compromiso con los valores y tica de la administracin debe convertirse en una forma de vida y no simpiemente en un mecanismo de control
(Denhardt, 1991).
No obstante, los cdigos pueden aportar un marco til para encarar nuevos
dilemas ticos, como han atestiguado los numerosos pases que los han adoptado. Sin embargo, el informe del gobierno canadiense observa que los cdigos
han de ser complementados con otras iniciativas, incluyendo la adopcin por
parte de oficinas y departamentos individuales de directrices hechas a medida
de sus propias circunstancias, una mejora en la capacidad de las oficinas centrales para que guen y aconsejen a funcionarios a ttulo personal y a lderes de
organizaciones, y una mejor formacin e informacin sobre el cdigo de conducta y el marco de tutela tica en general y su aplicacin en las nuevas situaciones que surgen en el contexto de las reformas del sector pblico (CCMD,
1996). La experiencia sugiere que consultar con los empleados e implicarlos
en la creacin de un cdigo tico es bsico para ganar la aceptacin y el compromiso, y que se necesitan esfuerzos intensivos en trminos de comunicacin
constante y divulgacin del cdigo (PUMAJOCDE, 1996).
Cuestiones relativas a los cdigos de conducta son:
Es mejor utilizar un cdigo obligatorio, o el propsito es establecer
principios directrices y ayudar a los funcionarios a conocerlos, entenderlos y aplicarlos?
Es el objetivo contar con principios de conducta unificados en todo el
servicio pblico, incluso aunque las materias ticas a las que se enfrentan
los funciona,rios varan de un rea a otra?
SOCIALIZACIN PROFESIONAL
La socializacin profesional es el proceso por el cual los funcionarios

aprenden e inculcan valores y principios ticos. Su papel en la infraestructura
de la tica es el de un mecanismo de gua que ayude a comunicar los principios
de conducta y la consciencia tica. Los mecanismos claves de socializacin
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son: educacin y programas de formacin, y la existencia de modelos ejemplarizantes en los niveles superiores (Kernaghan y Langford, 1990).
La clase de liderazgo que proporciona el comportamiento de los funcionarios de alto nivel es quizs el elemento primordial de la infraestructura tica en
general. Los modelos ejemplares son una fuerza mucho ms poderosa y positiva que la retrica y las reglas. Si se percibe que los jefes estn insuficientemente motivados en relacin al inters por la tica y los valores, no es probable
que los funcionarios de nivel inferior presten mucha atencin a dichos valores.
La importancia del liderazgo en la tica se refleja en las prcticas de varios
pases. En Nueva Zelanda, los altos cargos de los departamentos y oficinas del
gobierno comparten con el State Services Commissioner la responsabilidad de
ser lderes en materia tica y de servir de modelo de buena conducta. En los
Pases Bajos, se encarga a los gestores de los servicios pblicos la promocin y
proteccin de la tica. Un analista australiano seala que las capacidades ticas
son vitales en el papel que desempean los altos ejecutivos como consciencia
oficial dentro del gobierno, y un importante ingrediente en el sistema constitucional de control y equilibrio (Uhr, 1991).
La educacin tica puede incluir formacin inicial en reas como el papel y
los valores del servicio pblico, legislacin pertinente, normas, cdigos y mecanismos de exigibilidad, programas continuos para crear sensibilida~ hacia
las cuestiones ticas y tcnicas para aplicar juicios ticos, por ejemplo mediante el uso de materiales legales (PUMAJOCDE, 1996). Sin embargo, a no ser
que la educacin tica -relacione los formularios y las normas con los principales propsitos ticos del gobierno, especialmente exigibilidad pblica y el primordial deber de servir a todos los ciudadanos, es muy probable que se refuerce la creencia de que los formularios y normas son slo otra carga de papeleo
burocrtico (Thompson, 1992).
Las cuestiones relativas a las socializacin profesional son:
Son los directivos conscientes de la importancia que tiene para la tica
el actuar como ejemplo?
Es necesaria una educacin especfica sobre tica o se considera preferible inculcar una consciencia tica en el contexto de programas de formacin general?
CONDICIONES DE TRABAJO EN EL SERVICIO PBLICO

Las condiciones de trabajo en el servicio pblico, especialmente la poltica
de gestin de recursos humanos, tienen una gran relevancia en la moral y el
comportamiento. En palabras del informe del PUMA, un personal en el servicio pblico satisfecho, competente y debidamente formado es ms seguro a la
hora de resistir la corrupcin, la conducta indebida y los arreglos (PUMAJ
OCDE, 1996). Factores tales como el salario y la seguridad en el trabajo tam-
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bin influyen en la moral. Como mnimo, afectan al grado de esfuerzo que los
empleados estn dispuestos a poner en su trabajo, aunque esto no quiere decir
que la baja moral conduzca a una conducta indebida. El informe sobre valores
y tica en el servicio pblico realizado por el gobierno canadiense seala la
importancia de contar con un sistema de empleo que apoye y aliente los valores y la cultura del servicio pblico, especialmente el valor de la lealtad hacia
el bien y la confianza pblica (CCMD, 1996).
La proteccin que se conceda a los funcionarios pblicos que denuncien la
conducta inmoral (no tica) es un aspecto primordial en el contexto del empleo. Por ejemplo, el informe canadiense demanda mecanismos de recurso
adecuados y consejeros o defensores para los funcionarios que puedan verse
en un conflicto potencial de intereses u otras dificultades ticas. El informe indica que no sirve de nada pedir a los funcionarios pblicos que mantengan los
valores del servicio pblico o principios elevados si no se les proporcionan herramientas para hacerlo, y una de las herramientas esenciales es una persona
accesible a la que puedan dirigirse, con confianza, para pedir consejo y gua;
para expresar sus preocupaciones o informar de un incumplimiento grave de la
tica del servicio pblico. Dicho puesto debe tener suficiente jerarqua, independencia y autoridad (CCMD, 1996).
Cuestiones relacionadas con las condiciones de trabajo del servicio pblico
son:
Disponemos de gestin de recursos humanos y estrategias de relacin
industrial que puedan ayudar a dirigir el comportamiento tico?
Existe proteccin adecuada para los funcionarios que denuncien un
comportamiento no tico?
ORGANISMOS TICOS COORDINANTES

Una funcin coordinante en relacin a la tica puede ser realizada por varios organismos, incluyendo: comisiones parlamentarias (como en el Reino
Unido), oficinas centrales (como en el caso de la Comisin de Servicios del Estado en Nueva Zelanda y la Comisin de la Proteccin del Mrito y el Servicio
Pblico en Australia) u oficinas creadas especialmente para ello (como la Oficina de tica Gubernamental de los Estados Unidos). El informe PUMA seala que tales organismos desempean normalmente una o ms de las siguientes
funciones: vigilancia, consejo o promocin (PUMAlOCDE, 1996).
Los organismos de vigilancia desempean el papel de investigar y llevar a
juicio incumplimientos en la conducta tica. Aunque se les puede requerir para
ocuparse de la corrupcin en la totalidad del sistema, la tendencia es a usarlos
con moderacin ya que de otra manera podran causar en los funcionarios una
aversin al riesgo exagerada. Normalmente, el papel de los organismos coordinantes es promover la tica; por ejemplo, mediante la expresin y divulgacin
98
de valores, la recomendacin de principios y directrices sobre comportamiento

y la imparticin de educacin tica. Adems, deben desempear un papel consultivo; por ejemplo, examinar el estado actual de la tica, establecer y promover un marco poltico para asuntos ticos y ofrecer consejo y gua tanto a los
departamentos como a los particulares.
Sea cual sea el papel asignado a un organismo de coordinacin, es importante que su existencia no permita que los departamentos y oficinas se eximan
ellos mismos de sus responsabilidades en materia tica (PUMAJOCDE, 1996).
Cuestiones relativas a la coordinacin global son:
Es necesario un organismo especial coordinante en materia tica?
De cunta independencia deber gozar la funcin de coordinacin tica?
ANLISIS Y PARTICIPACIN PBLICA

En varios momentos se han mencionado disposiciones relativas a la transparencia y el acceso a la informacin. Hay una tendencia en muchos pases de
la OCDE dirigida a disear un gobierno ms abierto al anlisis pblico y ms
transparente en su funcionamiento. Tambin se facilita la participacin pblica
al exigir a los funcionarios que consulten con accionistas y clientes en el desarrollo de la poltica y las decisiones de programa. Tal participacin y anlisis
pblico puede constituir un elemento eficaz en la infraestructura tica que impida la corrupcin y la conducta indebida, y refuerce la posibilidad de que tal
conducta se descubra si llega a ocurrir (PUMAJOCDE, 1996). Unos medios de
comunicacin responsables e inquisitivos pueden suponer un elemento disuasorio para la conducta errnea, siempre que no distorsione o sensacionalice los
asuntos.
scar Arias Snchez, ex presidente de Costa Rica y Premio Nobel, nos recuerda el papel conjunto de la prensa libre y el anlisis pblico para preservar
la democracia. Hablando en el contexto de pases recin salidos de regmenes
no democrticos, dice que los ciudadanos ... pueden no darse cuenta del grado de corrupcin de regmenes pasados que no permitieron la investigacin e
informacin pblicas y, por lo tanto, pueden sorprenderse por los escndalos aireados por la prensa libre. Contina diciendo: Los guardianes ms eficaces de la transparencia son los ciudadanos que se organizan ellos mismos
para dicho propsito... las mayores limitaciones y las mayores esperanzas de
una democracia estn puestas en sus ciudadanos (OCDE, 1996).
Las cuestiones relativas al anlisis y la participacin pblica son:
Existen canales efectivos y accesibles para que el pblico destape y
cuestione las acciones del gobierno?
99
EL PAPEL DE LA COMPARACIN ENTRE NACIONES

Para terminar, me gustara poner de relieve que, aunque la comparacin entre naciones puede resultar til para considerar las posibles polticas sobre la
administracin de la tica y para ofrecer ejemplos de prcticas realizadas con
mayor o menor xito, no puede ofrecer modelos simples o soluciones instantneas, incluso aunque tales existieran. Cada pas debe definir su propia poltica
sobre la base del lugar del que parten y el lugar a donde quieren dirigirse con
sus sistemas de Administracin Pblica. Acabar con una cita de John Uhr,
que expresa la idea bien al decir:
Para analizar la tica en el sector pblico, el mejor lugar para comenzar no es la tica y su estructura de apoyo moral o religioso, sino el sector pblico; el mbito en el cual nos esforzamos para conseguir una gestin pblica ms tica (Uhr, 1991).
100
7
INTERVENCIN DE LOS REPRESENTANTES
DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS
Intervencin de D. Gabriel Cisneros Laborda,

del Grupo Parlamentario del Partido Popular
Muchsimas gracias, seor Presidente del Consejo de Estado y Profesor
don Enrique lvarez Conde, Director de esta casa, compaeros y amigos.
Muy buenos das. Debo empezar por agradecer vivamente al INAP la oportunsima iniciativa de la celebracin de estas Jornadas, convocadas bajo un
enunciado que, de dar pbulo a prejuicios, por desgracia slidamente cristalizados en anchas franjas de la opinin pblica espaola, resultara casi provocativo, adems de paradjico, como es la pretensin de reconciliar tica y poltica.
Debo advertir que -puntualizando a nuestro moderador- estas reflexiones son tributarias de mi condicin de poltico y dictadas -aunque no sirvan
ni se ajusten al enunciado que convoca las Jornadas- desde esa pretensin de
reconciliar tica y poltica y desde la condicin de parlamentario, de la que no
puedo hacer abstraccin.
La denuncia de episodios, no por llamativos menos perversos o incluso
crueles, con los que se haya podido conspirar, aqu entre nosotros, para contribuir al poderoso desprestigio social del quehacer poltico, no debe disuadimos
del empeo de subrayar la condicin singular de aquellos sucesos, de contextualizarlos para retomar la voluntad de mostrar la vocacin poltica no tal
como debiera ser, sino como efectivamente es, en la mayora de los casos, en la
mayora inmensa de sus servidores. El ms limpio, el ms abnegado, el ms
desprendido y altruista, el ms excelso de todos los posibles afanes y desempeos en los que merezca la pena consumir una biografa. Como es difcil que semejante reconocimiento provenga de nadie ajeno a la corporacin poltica,
permtanme que lo formule yo del modo ms explcito y enftico, como acabo
de hacer.
De inmediato, debo tambin pedir disculpas, porque ignoro cul es la agenda de tareas parlamentarias de mis compaeros de mesa, pero s s que la ma
me impide escucharles quizs en el curso del desarrollo de la jornada de esta
sesin al completo y quizs me obligue a abandonarles ya con la precisin del
rigor horario al que se refera don igo Cavero. En todo caso, si la abandonase
as, mis compaeros podran impugnar mis palabras con el desahogo ms impune.
Yo no dudo que en tomo a las aportaciones del Informe Nolan y a las discusiones que como eje se vienen sucediendo en estas Jornadas ser posible ex-
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traer utilsimas recomendaciones en tomo al Estatuto de los Diputados y otros

servidores pblicos, rgimen de incompatibilidades, registro de intereses, actividades profesionales lcitas o indebidas, etc.
Incluso no me parece desdeable la adopcin de cdigos de conducta, sean
stos rgidamente normativos o deontolgicos voluntariamente adoptados, por
ejemplo, en el seno de los partidos parlamentarios para autorregularse y para
ejemplarizar a sus propios militantes y a la sociedad. No les oculto, sin embargo, mi preocupacin, como parlamentario espaol en este momento, ante el fenmeno de pauperizacin -despojado el trmino de cualquier connotacin
econmica- que pueda advertirse en nuestras Cmaras.
Si comparamos, por ejemplo, la composicin de nuestro actual Congreso
con la que el Profesor Fraga, en su insuperable e insuperada obra sobre el Parlamento britnico, recoge de la Cmara de los Comunes a finales de los cincuenta, atendiendo a las dedicaciones profesionales y los centros educativos de
procedencia de los miembros del Parlamento, llegaramos a conclusiones alarmantes sobre los indeseables efectos de un rgimen de incompatibilidades tan
severo como arbitrario.
Yo pienso que la insolente efebocracia que viene seoreando la vida pblica espaola, desde las primeras elecciones generales de 1977, se ha encargado de agravar ese proceso. Pienso que nos acecha de plano la amenaza enunciada por Wartelemin de llegar a hacer gobernar el pas por gentes sin oficio, y
el muy fluido acceso a las listas electorales desde las burocracias de los partidos puede llegar a consumar ese riesgo.
Engolfado en esta lnea de reflexiones, que me es ms familiar, me alejo de
lo que era y es el modesto propsito de esta comunicacin: apelar a las nociones primeras y ms radicales de la relacin entre tica y Poltica o Funcin Pblica y evocar, de la mano del llorado Profesor Aranguren, que la tica, considerada en s misma, es primariamente personal. Es cada hombre quien, desde
dentro de la situacin en que en cada momento de su vida se encuentra, ha de
proyectar y decidir lo que va a hacer entre las diversas posibilidades que sea
capaz de concebir, y entre los diversos proyectos de vida que forje como hacederos. Las normas, cdigos o modelos de comportamiento y de existencia conforme a los cuales decidimos hacer nuestra vida han de ser libremente aceptados por cada uno de nosotros, para que el acto y la vida sean morales. Para ello
deben pasar previamente por el tribunal de nuestra conciencia moral, que los
calificar como deberes.
Yo puedo asegurarles a ustedes que en un rgimen parlamentario como el
nuestro, articulado sobre el funcionamiento de grupos tan compactos, la metfora tradicional de la minora de cemento resulta ya casi inexpresiva y habra que hablar de la minora de hierro forjado o de la minora de plomo,
si ustedes quieren. Las oportunidades de juicio moral que se le ofrecen al diputado a la hora de emitir su voto quedan de tal suerte restringidas que el nico
rasgo tico que cabe reconocer en ellas es el de la acrisolada virtud de la obe-'
diencia.
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REPRESENTANTES DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS.-GABRIEL CISNEROS LABORDA
Sentada la cuestionabilidad de la relacin entre tica y Poltica, debo empezar por rechazar de plano el llamado realismo poltico, para el cual la moral
es un idealismo en el sentido peyorativo de la palabra, es decir, un irrealismo
cuya intromisin en la poltica no puede ser ms perturbador. El mbito apropiado de la tica, desde esta concepcin, sera el mbito de lo privado; en el
pblico no tendra nada que hacer. Lo moral y lo poltico son incompatibles, y
por tanto, a quien ha de actuar en poltica le es forzoso prescindir de la moral.
Otra versin de esta incompatibilidad, que partiese de la primaca de la moral, conducira a una repulsa de la poltica como algo irremisiblemente malo.
La destruccin del Estado o su reduccin a un mnimum esqueltico, y la limitacin de lo pblico y la abstencin mxima posible de la participacin poltica, seran las consecuencias de esa actitud.
Pero entiendo que la problemtica constitutiva de la relacin entre tica y
Poltica, lejos de abocar en esas dos -en mi opinin- indeseables conclusiones, debe abocamos a su asuncin como tal, es decir, a vivirla como algo arduo, siempre difcil, nunca plenamente logrado, pero que debe obligamos a
una tensin permanente y a una autoexigencia implacable.
Una tensin que, desde luego, nos impida a los polticos y a los servidores
pblicos, que nos impida, digo, recostamos en el confortable utilitarismo finalista de Weber; el que Weber tenga razn, desde luego, no nos autoriza a drsela, si me permiten el cinismo; se empieza por invocar la moral de los fines y se
acaba por considerar perfectamente normal el reclamar comisiones con tal de
que se destinen al partido y no al peculio particular.
La democracia, fundada en la virtud, el deber de democracia ms que el derecho a ella, segn las mximas de la Ilustracin y de la pedagoga kantiana,
siguen, en mi opinin, los fundamentos ms certeros para una normalizacin
de la poltica desde lo tico personal. Aunque no debo concluir sin asumir con
entusiasmo las propuestas para una nueva tica aportadas por Karl Popper, que
parte de principios tan modestos como la inevitabilidad del error, y el reconocimiento de la insuficiencia de la autocrtica, el deber, sin embargo, de continuar evitando los errores y el reconocimiento de insuficiencia de la autocrtica
para reconocerlos y corregirlos.
El propio Popper nos ilustra sobre el horror de los genocidios consumados
en nombre de una idea, una teora, una doctrina, una religin o una poltica.
Escribe el ms importante de los diez mandamientos -no matars- que contiene casi toda la tica. La forma en que, por ejemplo, Schopenhauer formula
la tica no es ms que una extensin de este mandamiento; el ms importante.
La tica de Schopenhauer es sencilla, directa y clara; dice as: no hagas
dao a nadie, sino ayuda a todos siempre que puedas.
Pero qu sucedi, contina Popper, cuando Moiss descendi por primera
vez con las Tablas de Piedra del monte Sina? Antes de que pudiese, incluso,
anunciar los Diez Mandamientos, haba sido testigo de la Hereja del Becerro
de Oro. En este momento, apenas recibido, se olvida por completo del mandamiento no matars y exclam quin est del lado del Seor? Quien lo est
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nase conmigo y les dijo -as habla Yahv, Dios de Israel- case cada uno
su espada sobre su muslo, pasad y repasad el campamento de la una a la otra
puerta y mate cada uno a su hermano, a su amigo, a su deudo, y perecieron
aquel da unos tres mil del pueblo.
Yo quiero recordarles a ustedes que todava existen entre nosotros genocidas que consideran legtimo privar a sus semejantes de su vida, su libertad o
sus bienes en nombre de una abstraccin, un concepto, una idea, una pretensin inventada y quimrica.
Quizs pueda parecer una propuesta demasiado limitada, demasiado modesta a la luz de la ambicin de estas Jornadas, pero me dara con un canto en
los dientes si este noble ejercicio de aproximacin entre tica y Poltica sirviera para ayudar a dar cumplimiento al mandato de no matars y erradicar definitivamente a quienes consideran lcito hacerlo en nombre de una motivacin
pretendidamente poltica.
Muchas gracias.
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Intervencin de D. Gustavo Surez Pertierra,

del Grupo Parlamentario del Partido Socialista Obrero Espaol
Muchas gracias, seor Presidente del Consejo de Estado, seor Director
delINAP.
Seoras, seores, vaya procurar ceirme a los diez minutos que tengo para
mi intervencin, aunque la condicin de profesor universitario a que ha hecho
referencia el moderador ms bien garantiza lo contrario y no justamente la sntesis.
De todos modos, no quiero comenzar sin antes agradecer al INAP, que
organiza estas Jornadas, el que haya tenido la sensibilidad de convocar a los
Grupos Parlamentarios para que podamos manifestar nuestra opinin en relacin con esta especie de nuevos aires que parece que estn entrando en la Administracin Pblica. Quiero que conste este agradecimiento en nombre
del Grupo Parlamentario que represento y, por supuesto, en mi nombre
propIO.
Comienzo haciendo con ustedes una reflexin. La primera es que me sorprende, pero de una manera positiva, que el punto de partida de las Jornadas,
como dice, sin ir ms all, el programa que las convoca, sea justamente la
revitalizacin del inters por los valores como una de las lneas de fuerza que
caracterizan los aos noventa. Desde luego, me parece que es una perspectiva
sugerente para enfrentarse con el problema objeto de estudio.
Es verdad que la transformacin que ha sufrido la sociedad, no slo la espaola, ha sido una transformacin fundamental y radical. Estamos viviendo
una sociedad nueva, estamos en la globalizacin social, en un mundo que se
caracteriza por haber superado un orden anterior que estaba fundamentado en
la confrontacin, en la bipolaridad, y que ahora se derrumba. Esto ha producido en el fondo una crisis internacional de los valores que, a su vez, ha instalado
en la sociedad una cierta sensacin de desasosiego, de incertidumbre o de
duda, porque seguramente esa escala tradicional de valores no ha sido sustituida, al menos en todo, por una escala de valores nueva, que responda a la nueva
realidad social, sino por una especie de magma o conjunto de incertidumbres y
de egosmos individuales y colectivos que caracterizan, entre otras cosas, este
mundo moderno. Yo creo que, adems, a esto no ayuda la ascensin de valores
propios de planteamientos individualistas o que ponen la atencin ms en el
mbito de lo privado que en el mbito de lo pblico. y me parece que tampoco
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ayuda mucho, aunque desde otra perspectiva, la realidad multicultural de la sociedad de hoy, que desacredita la posibilidad de bsqueda de valores de carcter universal o que sean intraducibles en una pauta general de comportamiento
de los ciudadanos.
Toda esta crisis, todo este planteamiento, toda esta transformacin de carcter radical ha llegado tambin, naturalmente, a la Administracin, y ha provocado estas iniciativas por parte ya de un conjunto bastante numeroso de pases de diferentes tradiciones jurdicas y sociales, a las que en la jornada de ayer
habrn dedicado su reflexin. El resultado ms conocido, aunque no el ms
aplicable a nuestra tradicin de Funcin Pblica, es el Informe Notan. Pero
tambin se han producido otros trabajos como el estudio sobre tica Pblica
elaborado hace poco por la OCDE aprovechando la experiencia de un conjunto
numeroso de pases.
En el fondo, lo que se est intentando determinar a travs de estas iniciativas y de estas reflexiones es comprobar dnde radica justamente lo que desde
la experiencia de estos pases se ha detectado: una especie de dficit de
confianza en la Administracin Pblica por parte de los ciudadanos. Se trata
de ver dnde est la raz del problema, si en la desaparicin o en la perversin, quizs, de esos valores tradicionales que regan todo el sistema de convivencia (o de funcionamiento de la Administracin Pblica); si es que hoy los
errores se ven ms que antes, porque hay mayor acceso a la informacin
y mayor transparencia en el funcionamiento de la cosa pblica; o si, por
el contrario, es que el sistema tradicional no responde como debiera responder a las nuevas pautas de comportamiento que necesita una administracin
nueva.
Desde esta perspectiva, la reflexin de todos estos pases est apuntando a
que no se trata tanto de un problema de faltas de conducta en la funcin de los
servidores pblicos, sino ms bien de la ausencia o de la falta de orientaciones
ciertas acerca de cmo deben desarrollar su funcin en la gestin de los asuntos pblicos.
No se trata, por consiguiente, de disear reacciones contra la comisin de
actos que pudieran caer en el mbito de la ilegalidad, que tiene un mejor acomodo en el campo del Derecho Sancionatorio, Penal o Administrativo, sino
que se trata de salir al paso de aquellos actos, dice el informe de la OCDE, no
ticos o inapropiados porque no se ajustan del todo a las orientaciones ticas
o porque se apartan de las prcticas usuales, o de salir al paso de esa especie
de zona gris que es la que apunta el Informe Notan cuando dice, en una frase
muy grfica que no puedo citar literalmente, algo as como que cuando un
servidor pblico se enfrenta a la realizacin de un acto con respecto del cual
no sabe si es correcto o no es correcto, la nica posicin razonable y seria es
no hacerlo.
La intencin es, por consiguiente, dotar a la Administracin Pblica de un
conjunto de normas de conducta o de pautas de comportamiento que le permitan enfrentarse correctamente con su funcin.
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REPRESENTANTES DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS.-GUSTAVO SUREZ PERTIERRA
Esto es especialmente relevante en este momento de transformacin de la

sociedad y de la propia Administracin, porque nadie puede negar que la Administracin Pblica est sufriendo un cambio de verdad importante que, sin
embargo, no quisiera detenerme en caracterizar, entre otras cosas porque todos
ustedes lo conocen mucho mejor que yo.
En cualquier caso, no cabe duda de que la Administracin de hoy, dada su
complejidad, dados los procesos de reestructuracin, con la aparicin de organismos especializados y con la ubicacin de los empleados pblicos en lo que
se ha llamado una especie de urna de cristal frente a los ciudadanos, ofrece
ms campo para que los conflictos de intereses puedan producirse, ofrece ms
campo para los errores tambin, ofrece ms campo para las incgnitas o las inseguridades sobre cmo debe ser el comportamiento personal en la solucin de
los asuntos pblicos.
A esto es a lo que se enfrenta esta nueva realidad, que algn acadmico ha
llamado innovacin revolucionaria, hablando justamente del Informe Nolan, y
que viene a innovar los procedimientos o los instrumentos de accin de los
funcionarios y de los empleados pblicos.
Para trabajar con seguridad, con certeza, con solidez en una Administracin nueva, no hay, evidentemente, soluciones mgicas. Slo pueden arbitrarse
elementos bsicos, que son necesarios para que esta certeza o seguridad en el
funcionamiento de la Administracin Pblica pueda producirse. Son elementos que forman parte de la llamada infraestructura de la tica, que van desde la
regulacin correcta de la profesionalizacin, con todo lo que eso comporta de
acceso a la Funcin Pblica, carrera, formacin, condiciones, etc., hasta cuestiones tan importantes como es la participacin de los ciudadanos en la solucin de los asuntos pblicos y no slo en la supervisin o control de la accin
de los servidores del Estado.
Pero lo que es nuevo en estas reflexiones es que aparece la idea de los
cdigos de conducta, a los que sin duda ayer habrn dedicado bastante atencin.
A m me interesa slo destacar algunas cosas desde mi perspectiva. La
primera, que estos cdigos de conducta responden a planteamientos ms
positivos que negativos, es decir, pretenden ofrecer orientaciones o pautas
de conducta y no propiamente implantar sistemas de control. En segundo
lugar, que responden a una tradicin alejada de la nuestra, una tradicin de
autorregulacin de la Funcin Pblica ms propia del mundo anglosajn,
aunque seguramente tambin puedan encontrarse ejemplos en nuestro sistema como los cdigos deontolgicos de determinadas corporaciones e, incluso, se dice que hay algn ejemplo introducido en determinados sectores de
la accin poltica relativamente nuevos, como la regulacin cambiaria.
Finalmente, hay que decir que se trata de sistemas que apoyan al funcionario pblico, que no excluyen, antes bien exigen, una regulacin exacta y rigurosa de la actividad de los cargos pblicos de carcter poltico, electos
o no.
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En cualquier caso, estos cdigos de conducta, que han sido criticados por
ser demasiado generalistas o demasiado sencillos para resolver problemas
complejos o que han sido criticados porque tienen un cierto aspecto de agravio
con respecto del funcionario pblico, me parecen sistemas hbiles para ofrecer
orientaciones seguras al modo de comportarse el empleado pblico en esta
nueva realidad de la Administracin espaola.
Quizs sea ste el momento, puesto que estamos comenzando la elaboracin del nuevo Estatuto de la Funcin Pblica espaola, de plantearse la posibilidad de recoger esta experiencia que nos viene de fuera, pero que ya est suficientemente tratada, e intentar aislar, no s si para que estn presentes en este
Estatuto o nada ms para que se sea consciente de que se puede aportar algo
con este planteamiento, una serie de principios de los que tenemos ejemplos en
todos estos informes o en las reflexiones de determinados pases.
Para nosotros son principios que estn reflejados en la Constitucin o que
son consecuencia directa de los valores constitucionales. Unos estn aludidos
y aplicados a la Administracin Pblica, directamente, en algunos lugares del
texto constitucional, como la objetividad en la accin pblica que pone sobre
la pista de la imparcialidad o de la neutralidad. Otros, sin estar aplicados directamente a la accin administrativa, estn diseados desde un punto de vista general: la no discriminacin.
Porque si tuviramos claro el planteamiento fundamental, quizs sera
posible que. diramos un segundo paso y provocramos un movimiento de
elaboracin de cdigos de conducta por parte de cada organismo o cada grupo de organismos, segn su naturaleza, de nuestras Administraciones Pblicas.
Los cdigos de conducta intentaran aportar orientaciones concretas sobre, se me ocurre a m, cuestiones tales como el modo de relacionarse con el
pblico o con los poderes pblicos o con otras Administraciones Pblicas;
sobre el trato con las minoras; sobre la reserva de comentarios acerca de la
propia funcin; sobre el uso de la informacin privilegiada; sobre la aceptacin de presentes y atenciones; sobre el ejercicio de otras actividades o la
bsqueda de otros trabajos fuera de la Administracin; sobre el registro de
intereses privados; sobre la constancia formal de actividades ordinarias o espordicas; o, entre otras posibilidades, sobre la realizacin de trabajos polticos, a requerimiento de los rganos superiores, por parte de los empleados pblicos.
Si esto se considerara adecuado, habr de ser una labor realizada con participacin sustancial de los propios funcionarios, pues slo as se podra concretar la idea de autorregulacin. El trabajo general podra ser diseado y pilotado
por el INAP y considero necesario un consenso de base desde todos los grupos
polticos que estn representados en el arco parlamentario.
Si los grupos polticos estuvieran de acuerdo, a m me gustara terminar,
ahora de verdad, seor Presidente, con una pincelada institucional diciendo
que una Comisin Permanente como es la Comisin de Administraciones
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REPRESENTANTES DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS.-GUSTAVO SUREZ PERTIERRA
Pblicas del Congreso de los Diputados, que me honro en presidir, contiene

virtualidades suficientes y seguramente muy utilizables para obtener un consenso bsico entre las fuerzas polticas con el fin de sentar las bases sobre las
que podamos enfrentar todas estas cuestiones.
Seoras, seores, muchas gracias.
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Intervencin de D. Pedro Antonio Ros Martnez,

del Grupo Parlamentario de Izquierda Unida
Vaya intentar cumplir ei tiempo y los contenidos que se me han demandado a la hora de explicar la posicin, como Grupo Parlamentario de Izquierda
Unida, ante la invitacin que nos ha hecho el INAP, y es poner en comn de
qu manera podemos hacer frente a lo que es manifiestamente mejorable, yes
el tema de la tica en la Funcin Pblica, porque hay unos tericos que han
estudiado mucho y que nos dicen que tenemos que hacer frente a las cosas.
Estamos discutiendo esto por dos razones: una, porque el non nato Estatuto de
la Funcin Pblica parece que tiene visos de salir, y dos, porque ese Estatuto
de la Funcin Pblica debe recoger el compromiso, nada ms y nada menos,
que de un cdigo tico, incluyendo la negociacin con tres bloques de afectados:
Uno: los empleados y trabajadores pblicos.
Dos: la compleja estructuracin de la Administracin Pblica. El Estado
hoy tiene tres patas: Municipio, Comunidades Autnomas y Administracin
Central.
Tres: las fuerzas polticas.
Pero hay que casar todo eso y yo vaya intentar responder a ese objetivo del
INAP porque, adems de las conclusiones, incluso se propone un papel importante al INAP como uno de los elementos, que yo creo que va a ser fundamental. Son esos planes anuales de formacin, de seguimiento o de estructuracin
para hacer frente a este compromiso.
Si lleva tantos aos sin salir el Estatuto de la Funcin Pblica es porque
no era tan fcil como pareca que iba a serlo y, como dice mi jefe, yo
me vaya ceir al programa, programa, programa, que es el objetivo
nuestro.
Pues miren ustedes por dnde, nosotros en nuestro programa, dentro de
una propuesta de principios para la reforma de las Administraciones Pblicas,
entre los cinco objetivos hay uno que se denomina, y adems est escrito en el
papel, se denomina tica en las Administraciones Pblicas, y no porque fuese casual, sino porque nosotros queramos comprometemos con los electores
en una adecuacin de algo que no se recoga.
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Algo que no estaba siendo centro del planteamiento poltico; pero me

van a permitir ustedes que les diga que no solamente debe verse esto como
una parte, esto debe verse dentro de un gran paquete de medidas, la reforma
de la Administracin Pblica, porque, claro, habra que preguntarse por
qu aquella Ley 30, que en teora era una reforma de la Administracin Pblica, no aborda en su conjunto todas las vertientes. Por eso, la tica en las
Administraciones Pblicas nosotros la entendemos dentro de un paquete
global:
Primero: Qu Administracin queremos? Debe funcionar de manera cooperativa. Deben de estar los centros de poder cercanos al ciudadano.
Segundo: Debe haber un funcionamiento eficaz y gil.
Por tanto, nosotros creemos que debe funcionar objetivando la accin poltica, separando lo que es aleatorio y creativo, ahora que est la economa creativa, objetivar al mximo posible los compromisos que la Administracin tiene, para que se sujeten las dos grandes patas que la Administracin tiene: la
parte administrativa y la parte poltica, porque, nos guste o no, sa es la realidad y como ya no estamos en la poca antigua que cada vez que se iban los gobernantes se iban los funcionarios que haban dirigido, creo que como eso no
es as, debe haber una estructura de Administracin que funcione y sea eficaz,
sea quien sea quien gobierna.
Tercero: La delimitacin de esas dos partes. Ahora se ha entrado de Subsecretario para arriba, de Subsecretario para abajo, lo que es Administracin, lo
que es responsabilidad poltica y mientras sea libre designacin o mientras
abunde en exceso en la Administracin Pblica eso que se llama el baremo de
Pepito, es decir, sacar una plaza con un baremo que al final resulta que parece
que la plaza de partida ya tiene nombre y apellidos, porque tener ojos azules,
alto, marrn y el ttulo equis, y no se cuntas cosas ms. Mientras eso funcione
habr complicaciones.
Democratizar la Administracin Pblica sera otro objetivo. Por tanto, entendemos que la propuesta que hacamos de tica en la Administracin Pblica
debe abordar o debe entenderse dentro de esa actuacin. Nosotros creemos que
es importante definir valores ticos en la Administracin Pblica. Nosotros
proponamos en nuestro programa seis valores ticos, pero me imagino que ya
han surgido en las dos intervenciones previas elementos muy importantes,
pues la apelacin del inters general sobre el inters particular, la fidelidad a la
Constitucin, actuar con objetividad, imparcialidad y regularlo, no utilizar medios pblicos para fines particulares o privados, la voluntad del servicio al ciudadano y el concepto colectivo de la funcin de la Administracin no individual, no vertical, sino un funcionamiento de la Administracin ms dinmico,
horizontal y vertical, no de arriba abajo solamente y, por ltimo, pues, optimizar los recursos pblicos. Pero yo deca al principio que esto no viene de una
relacin fcil. Aqu hay que delimitar cmo se contrata y se suministran los
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REPRESENTANTES DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS.-PEDRO ANTONIO Ros MARTNEZ
servicios pblicos. Aqu hay que delimitar cmo se adjudican las obras y a
quin se le adjudican, de qu manera se hace, de manera objetiva y transparente. Aqu hay que delimitar cmo se selecciona el personal y aqu hay que delimitar cmo se tramita gilmente cualquier iniciativa, sea quien sea el que la
promueva.
Lo dramtico de este tema es cmo se han producido los hechos en nuestra
Administracin. Sabemos que hubo compromisos serios en la poca de VCD
de reforma de una realidad anterior, compromisos serios de la Administracin
socialista en el ao 82, o por lo menos de partida, de reformar esto, y contenidos serios tambin parece hay en esta actual Administracin de reformas, porque en este pas han saltado un sinfn de conflictos, de actos, de decisiones,
que es verdad que son polticos, pero cuando se decide autorizar para que se d
una subvencin ah hay antes un informe previo, ah hay una tramitacin de un
expediente. Cmo tomar una decisin poltica de una tramitacin sin que rechinen todos los organigramas; bueno, eso de que rechinen no, porque hay muchas veces algo que se llama mesas con funcionarios sin tareas; es decir, se
coloca un funcionario all y evidentemente se ha colocado all y ste puede
estar ac.
Bueno, pero la cosa es por qu no ha habido detectores y yo no quiero
hacer un inventario de hechos que se han producido en nuestro pas en todas las Administraciones y con formaciones de distinto color; hoy con el
PP, antes con el PSOE, antes con la propia VCD; por qu no haba detectores internos que cuando algo suceda mal, no por voluntad, no estallaba
la luz roja y se encenda? Por qu no? Por qu todo ha estallado en la
Administracin de Justicia? Por qu todo ha estallado cuando han explosionado los intereses de confrontacin y dentro, ahora que no me oye nadie, dentro de las mismas formaciones polticas?; cuando uno era separado,
el del mismo bando te daba la informacin para que saliera por el otro
lado, es decir, que en la vida de uno, la que yo he conocido, que es poca,
desde el ao 79 hast~ ahora, que es la vida poltica que yo he tenido, en las
Administraciones local, autonmica y central, pues ha funcionado eso,
por qu?
Bien, yo creo que el futuro Estatuto de la Funcin Pblica debe colocar
esos detectores y organizar la Administracin con valores ticos y con un
funcionamiento estable. Por qu no hacemos frente de verdad a una reforma efectiva de lo que es la intervencin, de lo que es la inspeccin de servicios y lo que es lo que pudiramos llamar control externo de la propia Administracin? Tenemos muchos instrumentos: existe un Tribunal de Cuentas, y siempre viene a remolque, viene para atrs, es decir, ha salido el
escndalo y a los dos aos viene el Tribunal de Cuentas diciendo... Por qu
no tomamos las medidas para que esos resortes funcionen y reaccionen una
vez evaluado cul es el cdigo de valores, cmo funcionan y cmo se administran? Porque aqu se han dicho cosas de las incompatibilidades, ya las tenemos, si el problema es que no se aplican; aqu tambin hemos dicho que
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existe un registro de intereses, s, s, est muy bien y estn registrados, el

problema es cmo se desregistran cuando uno se va y cmo funcionan y
cmo han aparecido; resulta que el que estaba en un puesto clave antes, en
no s qu cosa, ahora est en el puesto clave de no s qu empresa que tena
relacin con aquello. Pues bien, todo eso es lo que yo creo que debera ponerse en circulacin; por tanto, cuando hablamos de tica en la Funcin Pblica deberamos hablar de una reforma de los contratos de la Administracin, de una reforma de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin,
de Procedimiento Administrativo Comn, de la Ley de Incompatibilidades y
del Rgimen Disciplinario.
Deberamos hacer efectivos esos controles internos y externos y, adems, predisponer a los gobiernos a fortalecer las convicciones de los empleados pblicos. Yo aprend en la vida municipal, aunque estuve muy poco
en el gobierno, solamente cuatro aos. Nosotros recibimos una Administracin en 1979 cuya realidad no se pueden figurar cmo era. Pues bien, nosotros, en lugar de nombrar un Ingeniero o un Abogado jefe de negociado
afines a m, lo que hicimos fue que continuaran los que estaban y, eso
s, que cumplieran la funcin que les correspondiese y, por otra parte, que la
toma de decisiones estuviera en otro lado. sa era mi misin y, aunque
tardamos ao y medio en ponernos de acuerdo, finalmente todo result
bien.
Es decir, la capacidad de verse til, comprometido con la Administracin Pblica, y ser til con independencia del partido que yo vote o la ideologa que yo tenga; esa separacin de personas que tramitan, que informan,
que toman una decisin, que le dan la posibilidad de abanico, de estas tres
posibilidades que tiene a la hora de tomar esa decisin, es la que deberamos exigir, pero, sin embargo, hemos elegido el camino ms fcil y es interponer por arriba el cargo de confianza que es afn a m, que al final es una
ruina, porque no te asesora bien y lo que te dice es lo que t quieres or;
pero lo importante es que te diga los riesgos que tiene lo que t tienes que
decidir.
Bien, pues ese compromiso de los empleados pblicos, con una idea de
funcionamiento, es lo que debemos recuperar y debemos articular. Por eso, en
nuestro programa proponamos esa filosofa ms la creacin de una oficina de
tica pblica, que no es un invento nuestro, est ya funcionando en EE.UU. y
adscrito a la Presidencia del Gobierno. Pero, en fin, algo que signifique un seguimiento, que ponga las luces rojas, verdes y amarillas, como los semforos,
que detecte cuando algo en el engranaje no funciona, esa conexin que podemos tener. Nosotros creemos que debe haber un plan anual de formacin, de
seleccin y de promocin para que el que entre en la Administracin tenga carrera administrativa. Claro, si entramos todos en el nivel 28, mala carrera administrativa, se ha terminado en dos pasos, porque el lmite est en el nivel 30.
Por tanto, hay muy pocas posibilidades. En fin, que haya posibilidad de hacer
carrera administrativa, posibilidad de funcionar por mi eficacia, por mi prepa-
116
REPRESENTANTES DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS.-PEDRO ANTONIO Ros MARTNEZ
racin, por mi capacidad tcnica; no por mi adhesin al que manda hoyo por
mi futura adhesin al que pueda mandar maana.
En resumen, he pretendido plantear lo que a nosotros, como IU-Ie, nos
gustara poner encima de la mesa, que lgicamente yo he utilizado, lo que podan ser los cinco compromisos de nuestro propio programa.
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Intervencin de D. a Margarita Dra Echevarra,

del Grupo Parlamentario del Partido Nacionalista Vasco
Es costumbre empezar la intervencin en estos casos dando las gracias a
los anfitriones y organizadores, y as lo hago yo con el INAP, de tanta tradicin
y prestigio en la formacin de administradores pblicos, y especialmente al
Secretario de Estado, seor Villar, y al Director, don Enrique Alvarez Conde,
amigo de mis amigos y por tanto ya amigo mo.
Participar en estas Jornadas sobre un tema tan sugerente como la tica Pblica, que ha contado con la presencia de Lord Nolan y otros tan destacados
participantes, es para m un honor, ya que por pertenecer a un Grupo Parlamentario pequeo acaba una interviniendo en innumerables foros no siempre
con la especializacin necesaria ni con la vasta experiencia poltica que ostentan mis compaeros de mesa.
Mi trayectoria poltica, poltico-administrativa, se circunscribe a haber sido
Directora de lo Contencioso en la Adminis"tracin vasca durante once aos,
donde s he intentado mantener un principio tico fundamental a mi criterio
que es el de que la Administracin Pblica acta intereses pblicos tambin
cuando litiga.
En cuanto al concreto asunto que nos trae, se alude en el Programa a una
revitalizacin del inters por los valores que en efecto existen, sin que yo tenga
muy seguro si es o ser una de las lneas fuertes de caracterizacin de la dcada de los noventa.
Me parece necesario hacer referencia a otra lnea fuerte que tuvo vigencia
hace escaso tiempo y que todava hoy est vigente: la idea de la eficacia y la
eficiencia en la Administracin; a propsito o con ocasin de otro gran informe de difusin internacional, el del Vicepresidente de los EE.UU., Al Gore,
que pretenda pasar de los trmites burocrticos a los resultados para crear una
Administracin Pblica que funcione mejor y cueste menos.
Ambos debates tienen, sin embargo, algo de contradictorio que, por expresarlo de forma rpida, supone el que la modernizacin y racionalizacin abogan por la eliminacin de trmites, mientras que la idea de la tica Pblica parece llevar a la multiplicacin de los controles. Es un interesante reto el intentar compaginar ambos procesos.
Respecto a las ideas que se plasman en el excelente Informe Nolan, debo
manifestar que la Administracin que yo ms conozco, la vasca, ha sido pione-
119
ra en la plasmacin de estos principios. Nuestra Ley de Gobierno data de 1981

y en ella se recoge la absoluta prohibicin, que en lo que yo conozco se cumple, de recibir regalos mientras se ostenta un cargo; la prohibicin de pertenecer a Consejos de Administracin, absoluta, salvo que sea obligado en razn
del cargo que se ocupe, pero en este caso, si se percibe algn tipo de retribucin o dieta, debe ingresarse en la Tesorera General del Pas Vasco.
Existe una temprana Ley de Incompatibilidades de 1983, referida a la Administracin, Organismos Autnomos y Sector Pblico Empresarial. Comprende a los Altos Cargos, lo que no era habitual antes de la Ley del 95.
Igualmente existe una Ley de Retribuciones, la Ley 1411988, que suprime
los gastos de representacin y establece para los Altos Cargos una retribucin
nica y es tremendamente estricta en cuanto a indemnizaciones por gastos. Se
han plasmado principios de este estilo tambin en documentos polticos: por
ejemplo, el acuerdo de coalicin suscrito por los partidos polticos EAJ-PNV,
PSE-PSOE y la entonces EE 1991-1994.
(4.1) "Principios y actuacin del Gobierno Vasco, que han de inspirar
una Administracin moderna.
El aumento constante en cantidad y en extensin de la actividad no debe
obstaculizar la percepcin por la sociedad del espritu y mtodo de carcter democrtico que en todo momento han de inspirar la accin gubernamental. Se
debe tener presente que el principio democrtico no slo supone la imposicin
de ciertos parmetros a la organizacin y actividad del poder legislativo, sino
que tambin opera respecto al Gobierno.
A tal efecto, los criterios que deben inspirar el funcionamiento del Gobierno Vasco sern los siguientes:
El Gobierno en su conjunto, y los Consejeros en el mbito de su competencia, ejercern su accin poltica y administrativa de acuerdo con los siguientes
principios:
a)
b)
c)
d)
e)
Se observar en todo momento un respeto al Estado de Derecho.

Los miembros del Gobierno actuarn desde la mxima apertura al
dilogo y al consenso, buscando el mximo nivel de acuerdo posible
sobre todas aquellas acciones que pretendan poner en marcha.
Las estructuras administrativas se limitarn a las estrictamente necesarias, garantizando la calidad de los servicios pblicos.
Se evitar la proliferacin innecesaria de normas o la oscuridad de las
mismas, complementando siempre que sea posible la va normativa
por otras frmulas de actuacin, como las de informacin, concertacin social, adecuacin de los servicios administrativos, etc.
Con independencia de la normativa especfica en vigor, todo programa o proyecto nuevo se acompaar de una memoria especfica que
recoja al menos:
120
REPRESENTANTES DE LOS GRUPOS PARLAMENTARIOS.-MARGARITA URA ECHEVARRA
1.
2.
3.
Anlisis del coste/beneficio en el tiempo.

Recursos afectados.
Incidencia cualitativa sobre programas y/o departamentos existentes, as como su relacin o interferencia con otras Administraciones o entes privados.
Quiero, adems, citar el trabajo elaborado por la Comisin creada en junio

de 1993 para la Racionalizacin y Mejora de la Administracin Pblica, que se
condensa en 47 medidas para renovar la estructura organizativa del Gobierno y
la Administracin del Pas Vasco, que progresivamente, no sin problemas, se
van aplicando.
En su apartado 2, sobre el Estado contemporneo en transformacin, tiene un punto D que literalmente dice:
D) Asegurar una gestin transparente y responsable de los recursos pblicos.

Los escenarios econmicos que se anuncian para el resto de la dcada nos
obligan a asumir un prolongado perodo de rigor en la gestin de los recursos
pblicos. Los pases que llevan prcticamente una dcada sometidos a una
fuerte disciplina presupuestaria debern mantener sus esfuerzos, mientras que
aquellos que han aplazado las restricciones estn abocados a severas medidas
de ajuste en el tamao del sector pblico y en la cobertura de sus programas.
A ello se une, en la mayora de los casos, la preocupacin por asegurar la
transparencia y regularidad en el empleo de los recursos, evitando su utilizacin fraudulenta, tanto por los agentes pblicos como por sus beneficiarios.
Frente a estas tensiones, existe la tentacin de responder con el refuerzo de
los mecanismos de control. Sin embargo, incrementar los controles formales y
reducir la flexibilidad de los directivos en la gestin de recursos y operaciones
no contribuye a evitar estos males, sino a empeorarlos. Lo que realmente cuestiona estas tensiones es el modelo mismo de organizacin de las Administraciones Pblicas. La tendencia a la expansin constante del gasto y las oportunidades para el fraude son una consecuencia directa de los espacios de
irresponsabilidad que generan procedimientos inoperantes y estructuras decisionales alejadas de la realidad. Controlar el gasto y erradicar el fraude supone crear un nuevo marco de responsabilidad para el comportamiento de los
agentes pblicos que combine la delimitacin entre las funciones polticas y de
gestin, claridad en la fijacin de objetivos y publicidad en la evaluacin y
control de gestin.
En la formacin del ltimo Gobierno Foral de Bizkaia, el Diputado Foral
Josu Bergara tambin exigi a los componentes de su Gobierno, que es de coalicin PNV-PSOE, el acatamiento de su Cdigo tico.
Me resta finalmente referirme a un Anteproyecto, todava en fase de debate
interno, por el que se pretende regular el Estatuto del Cargo Pblico en la Co-
121
munidad Autnoma Vasca. Pretende ser una Ley que abarque todos y cada uno
de los aspectos referidos al ejercicio de las funciones pblicas. Contiene los
deberes de los altos cargos pblicos, incluidas las limitaciones, o los deberes
de colaboracin tras el cese, tratamiento de los cargos pblicos, registro de intereses, infracciones, sanciones, referidos tanto al Lehendakari, al Vicepresidente y a los Consejeros como a los Altos Cargos de la Administracin, incluso al personal de los Entes Pblicos de Derecho Privado y Sociedades Pblicas; al Estatuto de los cargos pblicos de los Comisionados del Parlamento,
que en nuestro mbito se llama Ararteko; al Tribunal de Cuentas Pblicas
Vascas e incluso a los del Consejo de Relaciones Laborales, al Consejo Econmico y Social y al Consejo Social de la Universidad del Pas Vasco. Por lo tanto, es un texto que tiene pretensin de globalidad, para toda la estructura, tan
compleja en la Administracin de la Comunidad Autnoma Vasca.
Enlazo aqu con lo que ser el final de mi intervencin:
Bien estn las declaraciones del estilo de la que se propone, pero debemos
huir de que este sistema de listados obedezca a una cierta moda, sea un producto esttico ms que de fondo.
Parece que quiere reproducirse el proceso de la elaboracin de las grandes
declaraciones de derechos del hombre y del ciudadano: como si se tratase de
algo inmanente pero que, por su sistemtica violacin, necesitase ser puesto
por escrito.
Las relaciones cada vez ms complejas de los poderes pblicos con los ciudadanos han llevado a que se hagan declaraciones de derechos del nio, del paciente... Pero la mera declaracin no normativa o las convenciones sociales, a
mi juicio, no tienen entre nosotros el carcter que tienen en el Derecho anglosajn, o incluso en Holanda o los pases escandinavos...
De los pases de nuestro entorno, slo Francia tiene una cierta tradicin en
las circulares del Primer Ministro: la de Rocard en 1988, cuya publicacin en
Le Monde apareci titulada como un cdigo de deontologa para la accin gubernamental, ha pasado a ser un clsico y me declaro lectora admirada de
ella.
Pero en nuestro sistema entiendo que se ha ido ms a regulaciones generales, sustantivas, en las que esos principios sean elementos de validez de las
normas. Soy por tanto escptica ante catlogos axiolgicos, prefiero un Derecho de valores, me parece mejor que formen parte de las normas jurdicas para
ser exigibles.
Un ltimo apunte en tomo al documento que se nos propone, que es valioso y correcto en su contenido: parece estar ms dirigido a la Funcin Pblica
que a la Funcin Poltica, a la que, a mi juicio, le es ms exigible el compromiso tico.
122
8
INTERVENCIN
DEL DIRECTOR GENERAL
DE LA FUNCIN PBLICA
Intervencin de D. Rafael Catal Polo,

Director General de la Funcin Pblica del MAP
TICA DEL SERVICIO PBLICO
En todo el mundo se registra un creciente inters sobre la tica en el Servicio Pblico, hasta el punto de que hay autores que hablan de la emergencia de
una era de la tica en la evolucin de la Administracin Pblica.
Este expansionismo tico ha adquirido ya en la mayor parte de las Administraciones Pblicas carta de naturaleza, hasta convertirse la tica Pblica en cuestin tpica de reuniones y conferencias y materia destacada de investigaciones y publicaciones cientficas. Organismos internacionales, como la
OCDE (Comit de Gestin Pblica) y el Instituto Internacional de Ciencias
Administrativas, han promovido encuentros o reflexiones sobre tica Pblica,
con participacin de destacados expertos.
En los distintos pases, con mayor intensidad en los anglosajones, se han
implantado o intentado regular criterios de conducta tica para los empleados
pblicos; por ejemplo, el Cdigo Clinton (1993), en Estados Unidos, o el Informe Nolan (1995), en Gran Bretaa. En los pases de Derecho continental ha
sido menor la recepcin de esta inquietud tica; no obstante lo cual, en Italia
se ha elaborado, dentro de la reforma Cassese, un Codice di Condotta para los
empleados pblicos (1993), en Portugal se ha aprobado una Carta Deontolgica del Servicio Pblico (1993) e incluso en Francia, donde la proclividad hacia
las consideraciones de orden tico en la formacin de los funcionarios es mucho menor, se ha empezado a trabajar ya algo sobre el tema.
En Espaa, el principal ncleo de reflexin tica ha estado ligado a la Escuela Gallega de Administracin Pblica, que en 1993 celebr un Seminario
de tica Pblica y Formacin de Funcionarios y anima colecciones de tica
pblica, donde ha publicado sus obras, entre otros, el profesor Jaime
RODRGUEZ-ARANA (Etica na Administracin Pblica).
En 1994 se celebr en Washington el I Congreso Internacional de tica
Pblica, en el que estuvieron representados 55 pases. En este Congreso, yentre otras cuestiones, se puso de relieve, de un lado, la insuficiencia de la norma
penal para incorporar pautas constructivas que sirvan como incentivo y estmulo al funcionario, en su mayor parte fiel cumplidor de sus obligaciones, y, de
otro, la conveniencia de contar con medidas de naturaleza positiva, criterios
125
constructivos de conducta que tengan en cuenta que la inmensa mayora de

los cargos y funcionarios pblicos son personas cuyo comportamiento en el
ejercicio de sus funciones se basa fundamentalmente en la honradez.
Con estos antecedentes, de obligada mencin, podemos abordar ya el enfoque que, a nuestro juicio, se debe dar al tema de la tica del Servicio Pblico
en el Estatuto Bsico de la Funcin Pblica.
Partiremos de afirmar, en primer lugar, que, actualmente, ya no es suficiente el que las personas que trabajan en el servicio pblico se limiten al cumplimiento formal de sus obligaciones o deberes, sino que es necesario que, por
parte de las Administraciones Pblicas, se fomenten en positivo aquellos valores, modelos o pautas de conducta que sirvan a aquellos que trabajan al servicio de los intereses generales como referentes ticos para su superacin profesional.
Para ello, las Administraciones Pblicas disponen de distintos medios posibles: los cdigos de conducta, la inclusin de aspectos ticos en la valoracin del rendimiento y la enseanza de la tica pblica, entre los principales.
Los propios colectivos pueden elaborar tambin cdigos o normas de deontologa profesional.
La opcin por los cdigos de conducta tica que parece estar tan de
moda no es ninguna panacea. Los expertos sealan que es difcil disear un cdigo de tica que no peque de ligero o trivial y que sirva efectivamente para resolver problemas concretos. Los intentos comparados que se han hecho de cdigos de conducta tica han acabado frecuentemente en fracaso, como ha
pasado en Francia con el cdigo de deontologa de la polica nacional, aprobado en 1986 y ratificado en 1994 por el Ministro del Interior, M. Charles
Pasqua.
Cara a la elaboracin del Estatuto Bsico de la Funcin Pblica, sera suficiente con fijar el compromiso por parte de las Administraciones Pblicas de
desarrollar estrategias que fomenten los valores ticos del servicio pblico que
deben regir la actuacin de los funcionarios tanto desde el punto de vista interno como en sus relaciones con los ciudadanos. A estos efectos, se hace necesario consignar cules son estos valores ticos del servicio pblico, resultado
de una interpretacin generosa y de una lectura ticamente sensible del artculo 103.1 CE, en cuanto establece los principios constitucionales a los que
deben sujetar su actuacin las Administraciones Pblicas.
Con carcter previo a esta consignacin, nos parece, todava, til insistir
sobre dos ideas. En primer lugar, que los valores ticos del servicio pblico
han de inspirar conductas o comportamientos de los funcionarios pblicos que
las Administraciones Pblicas deben comprometerse en fomentar, utilizando
para ello los distintos medios a su alcance (formacin tica, valoracin del rendimiento, elaboracin de cdigos de conducta detallados para sectores administrativos especficos, etc.). En segundo lugar, que estas conductas o comportamientos, inspirados en los valores ticos del servicio pblico, han de expresarse siempre en positivo para que no se confunda la tica con el rgimen
126
DIRECTOR GENERAL DE LA FUNCIN PBLICA.-RAFAEL CATAL POLO
sancionador. Las conductas o comportamientos inspirados en los valores ticos

no son deberes jurdicamente exigibles, sino modelos de conducta deseables
que las Administraciones Pblicas, insistimos en ello, se comprometen a fomentar y, en su caso, recompensar a quienes los sigan, pero sin que de su incumplimiento se deriven consecuencias directamente negativas, en el plano
sancionador, para los funcionarios pblicos.
VALORES TICOS DEL SERVICIO PBLICO
Como ha quedado dicho, los valores ticos del servicio pblico traen
causa de los principios que informan la actuacin de la Administracin Pblica
en un Estado Social y Democrtico de Derecho: objetividad, eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin, coordinacin, imparcialidad en el
ejercicio de las funciones administrativas. En el marco de tales principios se
integran los valores ticos del servicio pblico, a los que los funcionarios
deben amoldar sus conductas o comportamientos, y que son: la ACCESIBILIDAD, la INTEGRIDAD O RECTITUD MORAL, la TRANSPARENCIA EN LA
GESTIN, la COMPETENCIA PROFESIONAL aplicables a la gestin de los
intereses pblicos, como corresponde a la opcin constitucional de una Funcin Pblica profesionalizada.
Las Administraciones Pblicas procurarn el acrecentamiento de estos
valores ticos del servicio pblico mediante el fomento de aquellas conductas o comportamientos de los funcionarios pblicos que estn inspirados en estos valores y encaminados a:
-
Desarrollar su actuacin con la mejor voluntad de servicio a los ciudadanos.

Practicar la buena fe en sus relaciones con los particulares.
Usar racional y econmicamente los recursos pblicos.
Buscar la mayor calidad y perfeccin en el trabajo.
Contribuir a la creacin de un buen clima laboral.
Mejorar la propia competencia profesional.
Cabe sealar, por ltimo, que los valores ticos del servicio pblico y las
conductas o comportamientos inspirados en ellos seran bases del rgimen estatutario de los funcionarios pblicos, aplicables a todo el personal que trabaja
en el sector pblico en cuanto que las metas y objetivos que se pretenden: la
calidad y perfeccin en el trabajo, la mejora en el clima laboral, la atencin al
ciudadano, etc., son principios comunes universalmente reconocidos en todas
las Administraciones Pblicas.
.
127
9
CONCLUSIONES
Y DECLARACIN FINAL
Conclusiones
o. Durante los das 15 y 16 de abril de 1997 se han celebrado, en la sede

del Instituto Nacional de Administracin Pblica, unas Jornadas dedicadas al
estudio y debate sobre el comportamiento tico en el seno de la Administracin Pblica. En las mismas han participado profesores universitarios de Derecho Constitucional, Derecho Administrativo y tica y Filosofa Poltica, representantes de Organizaciones Internacionales (como la OCDE), representantes
de los grupos parlamentarios, expertos en Administracin Pblica y cargos
responsables de la misma. Para iniciar y enmarcar tales Jornadas se ha contado
con la presencia de Lord Nolan, Presidente de la Comisin Real redactora del
Informe sobre Normas de Conducta en la Vida Pblica.
Las aportaciones de los intervinientes, formuladas desde planteamientos
metodolgicos diversos, han expresado un alto nivel de coincidencia en tomo a
una serie de aspectos ,fundamentales que se expresan a continuacin.
1. La dcada de los noventa est viviendo una revitalizacin del inters
por los valores apoyada fuertemente en el reconocimiento indiscutido de su carcter estratgico, tanto para ordenar la vida de las instituciones como para legitimar su funcin y los objetivos a los que sirven.
En el origen de esta tendencia se encuentran los cambios producidos en el
escenario geopoltico mundial, singularmente desde 1989, Yque conducen a la
consolidacin de los sistemas democrticos, aunque condicionando el grado de
aceptacin de los mismos en sus propios resultados, no slo en trminos de
eficacia, sino especialmente de reconocimiento social.
Ello se produce por contraposicin a una poca anterior dominada, a su
vez, por el espejismo provocado por la creencia de que cierta anomia axiolgica, o, si se prefiere, una mayor relajacin en los principios y reglas que rigen el
comportamiento, poda producir alguna suerte de efectos positivos para los individuos y para la colectividad.
Una segunda caracterstica de la tendencia descrita, una tendencia bienvenida, en terminologa de Nolan, es tambin su proyeccin universal. En efecto, aunque cada pas tiene su propia historia, su manera especfica de entender
la realidad, sus propias tradiciones y pautas de comportamiento arraigadas, al
mismo tiempo que es tributario de sus propios aciertos y errores en el pasado,
la renovacin del inters por los valores tiene caracteres de generalidad, no
131
puede predicarse en exclusiva de experiencias nacionales concretas, afecta tanto al sector pblico como al privado y expande sus efectos a todos los niveles
de la actividad comunitaria.
2. Dicha tendencia coincide, por otro lado, con una etapa de la Administracin Pblica caracterizada por grandes cambios que la sitan, adems, en un
horizonte de profundas transformaciones que, como ha subrayado Lord Nolan,
ha pasado de la centralizacin, homogeneidad de estructuras y simetra de formas de comportamiento a la variabilidad en las maneras de operar, en los destinatarios de sus acciones y en los medios utilizados, llegando a producir un verdadero cambio en la naturaleza misma del servicio pblico. Entre las transformaciones producidas se sealan: el incremento de las demandas de los
ciudadanos y la dificultad de satisfacerlas con los recursos disponibles; la internacionalizacin del contexto en que se mueve la Administracin; la simultnea
insercin en procesos de conformacin supranacional y de descentralizacin regional; la profunda reestructuracin del sector pblico y su dispersin en unidades heterogneas dotadas de mayor autonoma de accin; la difuminacin de las
fronteras entre las formas pblicas y privadas de gestin junto con la intensificacin de las relaciones entre ambos mbitos, que en muchas ocasiones asumen
proyectos conjuntos y otras se mueven en entornos concurrenciales; la propagacin de los efectos colaterales de las reformas administrativas que, siendo absolutamente imprescindibles y habiendo demostrado su oportunidad en trminos
de eficacia y eficiencia, han conllevado inevitablemente una reduccin de reglas
detalladas y de previsin y claridad en los comportamientos; el fomento de la
conciencia de la doble lealtad, hacia la organizacin y hacia el cliente-ciudadano, que requiere una mayor reflexin y cuyo resultado final no puede ser otro
que el de que ambas lealtades son compatibles y se fundamentan entre s, pero
cuyos trminos deben explicitarse con mayor precisin.
Todos estos cambios plantean a la Administracin la necesidad de fortalecer la confianza social en el servicio pblico y en la capacidad adaptativa y de
respuesta de las Administraciones Pblicas a tan relevantes transformaciones.
De hecho, el xito de los cambios que la Administracin necesita adoptar para
incorporarse a los nuevos escenarios depende en buena medida de la confianza
global que sea capaz de generar en la sociedad, y esta confianza, a su vez, est
directamente relacionada con la percepcin por parte de sta de que adecua su
comportamiento a principios ticos socialmente apreciados y valorados. Esa
percepcin crea y mantiene la confianza en las instituciones, asegura a los ciudadanos que en sus decisiones, en sus prcticas y en su conducta la Administracin y los servidores pblicos respetan las normas y no tienen otro inters
que el del conjunto de la colectividad.
3. Esas razones explican que en los ltimos aos un amplio grupo de pases, bsicamente de las reas anglosajona y nrdica, hayan realizado estudios
sobre los niveles ticos alcanzados en sus respectivas Administraciones y los
132
CONCLUSIONES Y DECLARACIN FINAL
problemas que se les plantean y se hayan propuesto poner en marcha cdigos

de conducta, procedimientos de actuacin, normas de comportamiento o instrumentos similares.
Podemos citar, entre otros, los casos que se ofrecen a continuacin. En los
Estados Unidos, se aprobaron en 1992 los Standards ofConduct for the Executive Branch y en 1993 una norma sobre Ethics Commitments by Executive
BranchAppointees; en el Reino Unido, se constituy en 1994 la Comisin Nolan, que elev en 1995 su informe sobre Standards in Public Life, y se aprob
en 1996 el Civil Service Code; en Nueva Zelanda, se dio paso en 1990 al
Public Service Code of Conduct; en Australia, se aprobaron en 1995 las
Guidelines on Official Conduct of Commonwealth Public Servants; en Holanda, se introdujeron en 1996 determinadas enmiendas relacionadas con el comportamiento tico en la normativa sobre personal de la Administracin Central
y Local; se han realizado tambin estudios relevantes en Noruega y Finlandia,
y estn en marcha otros muchos en distintos pases. Organizaciones internacionales, singularmente la OCDE, han desplegado sus esfuerzos y prestado su
atencin al anlisis de estas cuestiones desde una perspectiva comparada y tratando de enmarcarlas en su contexto social, ms all del circunscrito mbito
administrativo. Entre tales estudios destaca L' thique dans le service public:
Questions et pratiques actuelles, elaborado en 1996.
4. Del conjunto de los referidos estudios e iniciativas que se han producido en este terreno, destacan una serie de conclusiones de carcter general comunes a todos ellos:
La primera es que la actuacin de las Administraciones y de los servidores pblicos se corresponde en la mayora de los casos con comportamientos correctos y honestos, y as es percibido adems por los ciudadanos, lo que convierte en ms exigible el reproche y la correccin de los
de carcter irregular. El punto inicial no debe ser otro, ha sealado Nolan, que la confianza de partida reconocida a los servidores pblicos.
La segunda es que el objetivo que se plantean las iniciativas que se han
abordado en el campo de la tica en la vida pblica no es simplemente
investigar, controlar y reprender, sino, ms all, promover activamente la
integridad, la adecuacin de conductas, el consenso sobre los valores y
ofrecer orientaciones para su implantacin.
La tercera es que en los distintos pases tales iniciativas se han materializado frecuentemente en la elaboracin de cdigos de conducta, la adaptacin en su caso de los que ya poseen, la fijacin de procedimientos de
prevencin y el establecimiento de la exigencia de cumplinliento de una
serie de obligaciones reglamentarias, entre otras actuaciones.
Asimismo, del conjunto de estas experiencias se puede constatar un alto nivel de coincidencia sobre los valores que merecen ser exaltados, formulados y
133
preservados. Tales son, primordialmente, el respeto al inters general, el ideal

del servicio pblico, la honestidad, la integridad, la imparcialidad, la neutralidad, el sentido del deber, la responsabilidad creativa, la lealtad, la transparencia, el desinters, la fiabilidad, el respeto al pluralismo, la tolerancia y la apertura a la sociedad y a los ciudadanos.
Con independencia de que su formulacin precisa y la concrecin de su
puesta en prctica ha de contar con las caractersticas culturales de cada sociedad, la conjuncin de los valores anteriormente citados conforma una serie de
principios de actuacin susceptibles tambin de ser generalmente aceptados.
Dichos principios son, fundamentalmente: el respeto a la Constitucin, a la ley
y al ordenamiento jurdico en su conjunto; la lealtad a la direccin poltica democrticamente constituida, basada en la aceptacin de los procesos de legitimacin establecidos por el sistema y que no requiere para su eficacia tener que
compartir una orientacin especfica o determinada; la actuacin justa, de buena fe o desinteresada orientada al cumplimiento de los fines del organismo pblico de que se trate; la aportacin del mximo nivel de competencia y profesionalidad; el compromiso activo en una actitud dinmica a favor de los objetivos pblicos establecidos en cada caso concreto.
5. En lo que concierne a nuestro pas, la exploracin de tales valores y la
formulacin de reglas de comportamiento coherentes con el respeto a los mismos, tiene como referente nuestra Constitucin, que constituye el acervo tico
comn de todos los espaoles. Dicho acervo comn encuentra su primera expresin en los valores superiores del ordenamiento jurdico y en el respeto a
los derechos y libertades en ella reconocidos, especficamente la igualdad de
todos los espaoles ante la ley y el principio de no discriminacin. Por otro
lado, recibe el mandato comprendido en la definicin de Estado Social y Democrtico de Derecho, que requiere la remocin de los obstculos que impidan
o dificulten el efectivo disfrute de tales derechos. Todo ello se concreta operativamente en el concepto de la Administracin como servidora objetiva de los
intereses generales, actuante de acuerdo con los principios de eficacia, jerarqua, descentralizacin, desconcentracin y coordinacin, que no reconoce
para la seleccin de sus miembros ms que los principios de mrito y capacidad y que garantiza, en consecuencia, la imparcialidad en el ejercicio de sus
funciones.
La tarea a desarrollar comprende, pues, una revisin y bsqueda constante
de los mandatos explcitos o implcitos contenidos en nuestra Constitucin y
su formulacin en trminos de principios, normas de comportamiento o exigencias y limitaciones en el desempeo profesional. Ms que una formulacin
de una vez y para siempre, requiere la adaptacin y concrecin continua de los
valores y principios a los nuevos contextos y escenarios. Ms que una formulacin uniforme, requiere la consideracin especfica de las circunstancias que
concurren en cada institucin u organismo. Ms que una mera enunciacin, requiere un esfuerzo clarificador sobre el contenido de lo que se est exigiendo,
134
CONCLUSIONES Y DECLARACIN FINAL
lo cual conduce a proponer que sean las distintas Administraciones y los distintos Organismos los que procedan, desde un marco comn, a dicha exploracin y formulacin concreta, en los trminos especficos exigidos por sus caractersticas. Partiendo siempre, y en todo caso, de la consideracin de los ciudadanos como interlocutores vlidos, capaces de participar en condiciones de
dilogo simtrico, lo que les sita ms all de su mera consideracin como sujetos de derechos.
El Parlamento, a travs de las Comisiones Permanentes conespondientes,
podra desarrollar un trabajo de bsqueda en la reflexin sobre estas cuestiones
y en la gestacin de un consenso bsico sobre algunos principios nucleares.
Conviene, por tanto, fijar el marco general de consenso y de aplicacin en
el que deben encuadrarse siempre los desarrollos particulares, y ese marco no
debe ser otro que la mxima norma estatutaria de la Funcin Pblica. La prxima tramitacin del Estatuto ofrece la oportunidad singular de proceder al establecimiento y la definicin general de tales principios y valores y de conformar
en tomo a dicho establecimiento el mayor consenso posible, en el marco poltico, en el de la sociedad y en el interno de la propia Administracin Pblica.
Dicho consenso, que es siempre necesario cuando se refiere a cuestiones de la
Funcin Pblica, se convierte en estratgico cuando se trata de fortalecer su legitimacin por medio del acuerdo sobre los valores que la informan y que presiden toda su ac'tividad. Tal consenso debe aspirar, adems, a que lo pblico
trate de ejercer el liderazgo en la ejemplaridad social y debe atender a la necesaria elevacin de la moral profesional, en el doble sentido, de los servidores
pblicos.
Establecidos los valores comunes en el futuro Estatuto, sera aconsejable
que, sobre tales principios generales, cada organizacin elaborara un Cdigo
de Conducta adaptado a sus singularidades, que pasara de este modo a formar
parte de la cultura de la propia organizacin subrayando el sentido de pertenencia a la misma, la identificacin con la actividad que desarrolla, la integracin con sus fines, fomentando el compromiso en la consecucin de sus objetivos por la va del respeto a sus valores, del fortalecimiento de las convicciones
y de la observancia de una conducta correcta.
Tales Cdigos podran contener, orientativamente,. el enunciado de valores
que guan la actividad de la organizacin (incluida la obtencin de los fines
concretos para los que existe separadamente de las dems organizaciones), una
descripcin de las funciones y de las responsabilidades asumidas por los servidores pblicos en relacin con tal obtencin y una determinacin de las obligaciones legales y axiolgicas de tales servidores (como, por ejemplo, incompatibilidades, conflictos de intereses, debidas reservas y otras).
La elaboracin de tales Cdigos aconseja, y exige, un profundo y slido
dilogo con los servidores pblicos, que debe servir, antes de nada, para que se
produzca el reconocimiento y aceptacin de los valores que subyacen al Cdigo y para asegurar su posterior consideracin como algo propio, sin la cual
cualquier propsito en este campo no puede realmente prosperar.
135
6. Finalmente, no hay que olvidar que el respeto a los principios establecidos y a las normas de comportamiento definidas debe ser objeto expreso de
aprendizaje, anlisis y reflexin suficientes por parte de los servidores pblicos, a travs de un proceso consciente y predeterminado de orientacin profesional. Para ello, es imprescindible, en primer lugar, introducir una aproximacin general a estas cuestiones en los programas exigidos para su seleccin.
Pero resulta todava ms importante y til la imparticin de cursos y programas de formacin permanente que comuniquen los valores y las normas de
conducta apropiadas y revisen su puesta en prctica real. El seguimiento de tales cursos, programas y actividades debe articularse con la frecuencia necesaria como para asegurar la incorporacin de la reflexin adicional que requieren
los cambios continuos y sus efectos prcticos en la realidad administrativa.
En este contexto, el Instituto Nacional de Administracin Pblica est llamado a desempear un papel de liderazgo en la reflexin sobre los contenidos
yen el diseo de estrategias de elaboracin de cdigos de conducta en el mbito pblico, as como en la orientacin y puesta en prctica de tales normas en
las distintas instituciones, organismos y unidades. Adems, le corresponde el
compromiso de disear los planes de formacin que garanticen a los servidores pblicos el pleno cumplimiento de su funcin constitucional.
136
Declaracin final
En atencin a lo anteriormente expuesto, los participantes en las Jornadas

sobre tica en la Administracin Pblica consideran oportuno recomendar lo
siguiente:
1.
2.
3.
4.
5.
Que una referencia explcita a los principios y valores que deben

orientar el comportamiento tico en la Administracin Pblica figure
en el texto de un futuro Estatuto de la Funcin Pblica y sea objeto del
mayor consenso poltico y social y de la participacin activa de los servidores pblicos.
Que la orientacin para la determinacin de sus contenidos sea obtenida a partir del anlisis conjunto y sistemtico de los mandatos contenidos en la Constitucin espaola, a la luz de las transformaciones que
se estn produciendo en la realidad.
Que resulta conveniente que los distintos organismos elaboren Cdigos de Conducta que traspongan a sus circunstancias singulares las
nonnas de comportamiento genrico que se derivan de los principios
enunciados.
Que debe propiciarse la puesta en marcha de programas de fonnacin
inicial y permanente que aseguren el conocimiento de los valores y de
las reglas de conducta, as como una reflexin actualizada sobre las
mIsmas.
Que el Instituto Nacional de Administracin Pblica debe asumir iniciativas en orden a la provisin de tal formacin y de apoyo a los organismos interesados en la elaboracin e implantacin de cdigos de
conducta propios.
Instituto Nacional de Administracin Pblica
Madrid, 15 y 16 de abril de 1997
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CLAUSURA
Intervencin de D. Jaime Rodrguez-Arana,

Subsecretario de Administraciones Pblicas
Seor Director del INAP, seor Director General de la Funcin Pblica, seora Subdirectora General del INAP, seores Presidentes del Parlamento de
Extremadura y del Parlamento de Baleares, autoridades, seoras y seores.
En primer lugar, quiero trasladarles las excusas del Secretario de Estado
para las Administraciones Pblicas, que no ha podido estar con nosotros en
este acto y que me pide les enve un saludo muy cordial. El Secretario de Estado ha seguido con mucho inters estas Jornadas y est seguro de que esta reflexin sobre la Administracin Pblica y la tica como elemento configurador
de su organizacin va a dar lugar a resultados importantes. En todo caso, el que
se haya debatido este tema durante estos das es, ya de por s, extraordinariamente importante. Por mi parte, aprovecho para pedir disculpas a los organizadores de las Jornadas, porque me hubiera gustado estar presente en todas las
sesiones, dado el inters y la actualidad del tema, que forma parte indisoluble
del futuro de toda la Reforma Administrativa.
Hemos sido testigos, durante estos das, de discusiones, aproximaciones y
debates sobre la tica en la funcin pblica, que, con seguridad, nos han refrescado nuestros conocimientos de filosoa, de Derecho y de sociologa y que, en
todo caso, han puesto de manifiesto la actualidad orteguiana de la tica en la
sociedad en general y en la funcin pblica en particular.
La Administracin Pblica es una realidad compleja y multidisciplinar, a la
que hay que aproximarse desde muchos puntos de vista: jurdico, econmico,
sociolgico, estadstico... hasta psicolgico. En este sentido, me parece que la
aproximacin tica es fundamental para entender lo que la Constitucin ha
querido sealar cuando ha definido lo que es la Administracin como Organizacin.
Quisiera resaltar que la mayora de estos temas representan una relativa novedad en el mbito de los estudios sobre recursos humanos en la Administracin Pblica, quiz ms preocupados, tradicionalmente, por aspectos de ndole
jurdica, econmica, de gestin o de gerencia pblica. Esta novedad, no obstante, no puede esconder la existencia de antecedentes que estn ya en la tradicin de la funcin pblica, en los que la promocin de los principios ticos estuvieron presentes. La Escuela administrativa del siglo XIX --con Posada Herrera o con Colmeiro- da buena prueba de una lnea de pensamiento que
141
siempre puso su acento en la Administracin Pblica entendida como una organizacin al servicio de los intereses generales, lo que enlazaba con la tradicin de servicio pblico de origen francs, especialmente del Profesor Duguit.
Hoy aparece con ms actualidad y con ms fuerza esta reflexin sobre la Administracin como funcin de servicio, que enlaza con los principios vertebradores y valores fundamentales de la organizacin administrativa, segn la
Constitucin espaola de 1978.
La idea de servicio pblico ha representado, desde hace muchos aos, un
elemento esencial que materializa y explicita las seas de identidad de la funcin pblica. Este planteamiento parte de una corriente de estudios que comienzan en 1970 por iniciativa del Instituto Internacional de Ciencias Administrativas, y del Instituto Europeo de la Administracin Pblica ms recientemente,
que ha supuesto que los distintos Gobiernos se preocupen de esta cuestin, sobre todo por una razn estructural, pero tambin por una razn instrumental evidente. Si tenemos claro que la Administracin es de los ciudadanos, tenemos,
necesariamente, que pulsar el ambiente para conocer si esta organizacin administrativa est, verdaderamente, a disposicin de los ciudadanos, si cumple sus
funciones constitucionales y si los ciudadanos perciben que, realmente, la Administracin est volcada en la defensa de los intereses generales.
Interesa sealar, muy brevemente, algunos conceptos que, en buena medida, se desprenden de lo que se ha debatido estos das en el Instituto Nacional
de Administracin Pblica, que ha cumplido con la organizacin de estas Jornadas con una de sus funciones ms importantes, como centro de reflexin, de
estudio y de trabajo sobre los temas que preocupan a la Administracin Pblica. Estoy convencido que una Escuela de Funcin Pblica no debe dedicarse
nica y exclusivamente a organizar cursos de formacin, que es su funcin bsica, sino que debe propiciar la reflexin y el debate, desde una perspectiva
plural, como aqu se ha hecho en un asunto tan importante como es el de la tica de la Administracin Pblica.
Como deca, hemos hablado, entre otras cosas, de las diferencias entre la
tica pblica y la tica privada o la tica de los negocios, en un momento de
transformacin, de continuo cambio en ambas. Estamos asistiendo a un cambio por la organizacin empresarial que cada vez va teniendo una mayor conciencia social y, a su vez, la Administracin Pblica cada vez va aproximndose ms a criterios de rentabilidad. La Administracin Pblica no es una empresa ms, que acte nica y exclusivamente con criterios de rentabilidad
econmica, sino que tiene una funcin de contenido social. Pues bien, esta funcin de servicio al inters general est vinculada a presupuestos ticos que se
pueden resumir en que la Administracin se oriente a que los ciudadanos puedan ejercer, de forma plena, sus derechos fundamentales.
Se ha hablado, tambin, de la importancia de la tensin dialctica entre legalidad y eficacia. Este dilema es, an hoy, una realidad que debe superarse teniendo presente ese viejo consejo de atto Mayer de que la eficacia debe estar
integrada en la legalidad.
142
CLAUSURA.-JAIME RODRGUEZ-ARANA
Hemos tenido tambin el honor de escuchar a Lord Nolan, figura central

del pensamiento sobre la codificaci de la tica en la Administracin Pblica
anglosajona, disertar sobre la necesidad de codificar las reglas ticas, a partir
de cdigos de conducta adecuados para los empleados pblicos. sta es una de
las conclusiones ms importantes de ese famoso Informe Nolan, que ya es un
documento clsico para cualquier estudioso de estas materias. En nuestro pas,
no obstante, la codificacin de este tipo de normas no ha sido frecuente. Es bsica, sin embargo, la inclusin de principios ticos que sirvan de gua para los
empleados pblicos, sobre todo porque ello es una aplicacin razonable y lgica del artculo 103 de la Constitucin, que consagra los principios de objetividad en el servicio y mrito y capacidad en el acceso a la funcin pblica. Esos
principios que enmarcan la estructura de la Administracin Pblica deben estar tambin explicitados en las normas generales. Por eso, en el proyecto de
Estatuto de la Funcin Pblica se incluyen, como novedad, algunas ideas sobre
la integridad, la transparencia en la gestin, la receptividad, la. competencia
profesional y el servicio a los ciudadanos, como elementos configuradores de
esta perspectiva tica.
La difusin de estas ideas, que en las Jornadas se han debatido, puede tener
consecuencias inmediatas. Una buena conclusin de las mismas podra ser la
necesidad de generar el impulso suficiente de los diversos organismos de la
Administracin General del Estado, para adoptar cdigos ticos o de conducta,
amparados por el marco general del proyecto del Estatuto de la Funcin Pblica. Partiendo de la idea de que no son las normas ni las leyes las que solucionan los problemas, sino el sentido comn de las personas llamadas a su aplicacin concreta, es importante subrayar que los empleados pblicos debemos ser
capaces de que el ciudadano perciba que esa Administracin gestiona, con objetividad, como dice el artculo 103, los intereses generales.
Ya termino, agradeciendo al Director del INAP la oportunidad y el acierto
que ha tenido al organizar estas Jornadas, a todos y cada uno de los profesores
que han participado en las mismas, sobre todo a Lord Nolan, que ha venido
desde Inglaterra para estar con nosotros, y a los asistentes, su participacin.
Con mucho susto, y en nombre del seor Ministro, declaro clausuradas estas Jornadas de Etica Pblica.
143

Jornadas Sobre Etica Publica, España 1997

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JORNADAS SOBRE

INSTITUTO NACIONAL DE ADMINISTRACIN PBLICA

Coleccin: INFORMES Y DOCUMENTOS

MINISTERIO DE ADMINISTRACIONES PUBLICAS

Intervencin del Ministro de Administraciones Pblicas, D. Ma~.............................

Intervencin de Lord Nolan, Presidente del Comit sobre normas

INTERVENCIN DE LOS REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO

Intervencin de D. Lorenzo Martn-Retortillo

INTERVENCIN DE LA REPRESENTANTE DE LA OCDE .....

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

8. INTERVENCIN DEL DIRECTOR GENERAL DE LA FUNCIN PUBLICA

D. Rafael Catal Polo

9. CONCLUSIONES Y DECLARACIN FINAL

Intervencin de D. Jaime Rodrguez-Arana, Subsecretario de

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

JORNADAS So.BRE TICA PBLICA

cas manifest su apoyo a estas actividades, al mismo tiempo que recordaba el

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

Por todo ello, y desde la modesta contribucin que supone la celebracin

Director del INAP

Inauguracin de las Jornadas sobre tica Pblica por el Ministro

Intervencin de los representantes de los Grupos Parlamentarios

Intervencin del Ministro de Administraciones Pblicas,

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

de las Administraciones por recuperar liderazgo e influencia social, aportando

Intervencin de Lord Nolan,

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

Examinar las inquietudes actuales relativas a las normas de conducta de

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

LOS SIETE PRINCIPIOS

ENFATIZAR EL COMPORTAMIENTO TICO

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

zacin establezca su propio cdigo de conducta, utilizando si es necesario un

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

Intervencin de D. Lorenzo Martn-Retortillo,

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-LORENZO MARTN-RETORTILLO

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

digamos si es en los propios tribunales, los miembros vayan a decidir y a votar

En segundo lugar, querra insistir en el respeto del principio del mrito en

REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-LORENZO MARTN-RETORTILLO

mercado y que a m me gusta recomendar). Pues bien, aflora reiteradamente en

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-LORENZO MARTN-RETORTILLO

Me gustara recordar an un nuevo pasaje constitucional. Al contemplarse

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

o recuerden que dura tambin hasta anteayer la prctica tan arraigada en

REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-LORENZO MARTN-RETORTILLO

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.~LORENZOMARTN-RETORTILLO

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

Esto me lleva a aludir a continuacin, y ya brevemente, a una nueva idea

REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-LORENZO MARTN-RETORTILLO

que serva de recordatorio general (aunque no desconozco que desde hace

Intervencin de D. Jaime Rodrguez-Arana,

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

REPRESENTANTES DEL PENSAMIENTO ACADMICO.-JAIME RODRGUEZ-ARANA

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA

frente a poderosos conflictos de intereses, que pueden entraar eventuales

Intervencin de D. a Victoria Camps,

UNA TICA O MUCHAS TICAS

JORNADAS SOBRE TICA PBLICA