CAPTULO I: EL CICLO DE LAS POLTICAS PBLICAS

Eliseo R. Lpez Snchez

Fue Harold Laswell en 19511 quien conceptualiz tanto las polticas pblicas como
fenmeno, como el anlisis de las mismas. La aportacin fundamental de Laswell era
incorporar un nuevo enfoque a la ciencia poltica. Hasta entonces, la ciencia poltica se
enfocaba al estudio de la relacin entre la sociedad y los poderes pblicos, como por
ejemplo el acceso al poder o las polticas pblicas. Con la ciencia de las polticas de
Laswell, se incorpor un enfoque sobre la actividad y resultados de la accin pblica, y
lo haca desde una perspectiva dinmica, que buscaba analizar el incremento de funciones
estatales que se produjo inmediatamente antes y despus de la II Guerra Mundial. Las
funciones estatales ya no solo eran reguladoras, sino tambin funciones asistenciales y
prestadoras de servicios, y requeran de un marco analtico que permitiera mejorar la
calidad del ejercicio de la propias polticas pblicas.
La visin de las polticas y su anlisis de Laswell se basada en un proceso ms que en un
ciclo. Su intencin era analizar el proceso de la decisin pblica y las etapas eran hitos
para la comparacin de casos, cada etapa o fase:

Inteligencia

Promocin

Prescripcin

Invocacin

Aplicacin

Terminacin

Evaluacin

Estas fases fueron simplificadas por Brewer, discpulo de Laswell, en los aos 70
(DeLeon, 1997) y el marco de fases de anlisis qued en:

Iniciacin

Estimacin

Lasswell, Harold D. (1951), "The Policy Orientation", en Daniel Lerner y Harold D. Lasswell (eds.), The
Policy Sciences, Stanford, CA, Stanford University Press.

Seleccin

Implementacin

Evaluacin

Terminacin

La fase de terminacin nos daba la idea de que la poltica pblica tena un fin temporal,
tras lo que se iniciaba un nuevo proceso. No obstante, diversos autores fueron
desarrollando su propio marco de fases, desarrollando su modelo adaptado a los anlisis
de casos y modelos que se presentaban. En este sentido, el propio Brewer, junto a DeLeon
desarrollaron y justificaron el modelo de etapas anterior (Brewer y DeLeon, 1983). A
pesar de que este desarrollo pona en cuestin la lineabilidad de la realizacin de las
polticas pblicas, pues no siempre las etapas son secuenciales, pudiendo producirse de
manera paralela, o pudiendo volver de una etapa a otra anterior, como la estimacin, que
puede llevar de nuevo a la iniciacin en vez de la seleccin, la interpretacin en muchos
estudios fue de una rigidez del modelo y la secuencia de etapas, incluso en la propia
prctica de la polticas.
Aunque la idea y utilidad analtica de los procesos de polticas articulado en fases ha sido
puesta en cuestin por algunos autores, como Paul Sabatier (Sabatier y Jenkins-Smith,
1993), esto no significa que se haya dejado de usar y de que hayan existido desarrollos.
Ms an, parece que los diferentes autores desarrollan sus propios modelos de procesos
de polticas para el estudio de sus casos. En este sentido, es frecuente que se contemple
la continuidad de los procesos, no incluyendo la fase de terminacin, sino incorporando
la idea de ciclo, esto es, de la sucesin de procesos de una misma poltica. En este sentido,
una aportacin fundamental fue la de Charles Lindblom (1959) que, adems de cuestionar
las bases del modelo de eleccin racional imperante y proponer el modelo de racionalidad
limitada del incrementalismo, plante que la poltica pblica en la prctica era un
quehacer constante en el que se producan permanentes ajustes y aproximaciones
sucesivas a objetivos que tambin cambiaban. De esta forma, las polticas no tenan
realmente una fase de terminacin, sino que casi todas las polticas se basan en decisiones
previas. Al margen de la polmica sobre su modelo, la visin de que el proceso de la
poltica es continuo, y se convierte en un ciclo pasa a ser asumida por la mayor parte de
los autores. Lo que se discute y analiza es la continuidad y el cambio de las polticas, ms
que su ocasional terminacin.
2

En este contexto de proceso de elaboracin de polticas y ciclo de polticas hemos de

considerar las aportaciones del modelo secuencial, desarrollados en los aos 70, en los
que las fases o etapas no se distinguen tanto por su funcin, como propona Laswell, sino
por las actividades que se desarrollan, siendo las actividades ms concretas que las
funciones. Siguiendo a Alejandro Estvez (2000) los modelos secuenciales como el de
Jones y el de Anderson dejaran, de forma simplificada, un proceso como el que sigue:

Agenda

Formulacin

Adopcin de la poltica o decisin

Implementacin

Evaluacin

Ahora bien, este proceso ideal puede modificarse, ya que algunas etapas se superponen,
como la de formulacin y decisin, u otras se pueden incorporar, como la presupuestacin
(Estvez, 2000). As pues, se asume que las etapas de los procesos de adaptan y son
flexibles.
A este respecto debemos aadir que el resultado de una poltica pblica es una
intervencin en la sociedad, por lo que lgicamente no existe la misma situacin de
partida y no todas las polticas tienen por qu desembocar cclicamente en un nuevo
proceso. Por eso, adems de determinadas propuestas tericas que no le dan tanta
importancia a los procesos y sus etapas, como la mencionada de Sabatier, existen otras
que mantienen el planteamiento procesal sin darle tanta importancia al aspecto cclico.
Estas propuestas tericas suelen buscar analizar los cambios de polticas, frente a la visin
incrementalista que prefiere ver la continuidad de las polticas, como por ejemplo la de
corrientes mltiples de Kingdom (1984) y Zahariadis (2007), o la de equilibrio
interrumpido de Baumgartner y Jones (2007)2. No obstante, no son propuestas
necesariamente opuestas a las de ciclo o proceso de polticas, ya que su foco de atencin
se centra en la formacin de las agendas y, si acaso, en la formulacin de la poltica
pblica, sin que esto impida incorporar al anlisis otras fases como la implementacin
que ayuden a analizar los procesos de ruptura e innovacin de las polticas.

Todos estos enfoques se pueden ver con ms detalle en la obra: Sabatier, Paul (coord.) (1999 y 20072 Edicin). Theories of the Policy Process, Boulder (Colorado, EE.UU.) Westview Press.

En cualquier caso, hay que destacar que el enfoque de anlisis de las polticas pblicas
como procesos y como ciclos es algo instrumental, que busca ser til para la elaboracin
de polticas y para su anlisis. En definitiva, las polticas pblicas son algo prctico, y el
enfoque de procesos ha de tener aplicacin en la realizacin de polticas concretas y en el
anlisis de las misma, y dado que la prctica de elaboracin de las polticas pblicas est
cambiando constantemente, debido a las transformaciones de la sociedad y sus conflictos,
y a las transformaciones del propio Estado y de la Administracin pblica, la manera de
hacer polticas evoluciona, y con ello tambin evolucionan las propuestas de etapas de
fases y ciclos. En ltima instancia, la finalidad de los modelos de fases y ciclos es
encontrar grandes elementos comunes o patrones de comparacin (Estvez, 2000).
Si tuviramos que elegir un modelo ideal totalmente completo de polticas pblicas
podramos considerar algo as:

Problemas
Reestructura
cin de
problemas

Prospectiv
a
Consecue
ncias

Rendimiento
Resultados

Alternativas

Evaluacin

Implemen
tacin

Anlisis de
efectos

Decisin

Fuente: Dunn, W. (1981) Public Policy Analysis, en Subirats, J. (1989) Anlisis de

Polticas Pblicas y Eficacia de la Administracin. INAP. Madrid.

Realmente este es un modelo complejo, que responde a un mundo ideal en el que los
flujos de la poltica pblica tienen ms de un circuito, en el que existen retornos entre las
fases y en el que se plantean todas las fases posibles, as como los pasos intermedios que
en la prctica se saltan. Desde un punto de vista normativo, este ciclo (Subirats, 1989) se
basa en:

La identificacin de los problemas pblicos

El estudio de las alternativas de accin posibles

Fijacin de objetivos y toma de decisiones

5

Implementacin

Evaluacin

Este ciclo, que podra ser entendido como una adaptacin de los modelos secuenciales de
Jones o de Anderson, sobre el que se diferencia la identificacin de problemas y el estudio
de alternativas, que tambin podramos entender como elementos de la fase de agenda.
El propio Subirats ha ido perfilando el modelo:

Identificacin del problema e inclusin en la agenda

Formulacin de la poltica y toma de decisiones

Implementacin

Evaluacin

No obstante, ms all de las denominaciones y adaptaciones, podemos considerar un

conjunto de elementos constantes en el ciclo de polticas pblicas: actores, problemas
pblicos, agendas, alternativas, objetivos, seguimiento, ejecucin... Elementos como los
actores, la definicin de problemas o los tipos de agenda se han visto en el mdulo
anterior. Los elementos vinculados a la formulacin y a la decisin los veremos en las
sucesivas lecciones de este mdulo, y la evaluacin tambin tiene su mdulo especfico,
teniendo en cuenta que en la actualidad se considera que se puede evaluar cualquier fase
de las polticas, con lo que la evaluacin podra ser concebida como un ciclo paralelo. En
este punto nos interesa recordar los elementos iniciales con los que da comienzo la
poltica, vistos en el mdulo 1.
La dinmica del ciclo de las polticas
Cmo nace una poltica? Toda poltica pblica necesita de un promotor, que la impulsa
polticamente. Ante una demanda o conflicto social, los diferentes actores que se
involucran en la poltica pblica asumen diferentes roles, segn sus posiciones, intereses
y recursos, sean estos econmicos, de movilizacin social, legales, conocimientos
tcnicos, informacin, etc. La involucracin de los actores en el conflicto o demanda
social implica que definen su visin del problema o se posicionan respecto a la definicin
que hacen otros actores. De esta manera, los actores asumen roles respecto al caso:
oponente, colaborador o habilitador (gatekeeper), aliado, mediador, filtrador, director,
promotor El ms importante para iniciar la poltica es el de promotor o emprendedor
(Meny y Thoenig 1992) de la misma. En cualquier caso, cada actor elige su estrategia y
6

su tctica, con el fin de satisfacer sus intereses, que puede ser de confrontacin,
negociacin, consenso, etc.
Tambin hay que considerar que el promotor de una poltica puede ser una coalicin de
actores (Sabatier y Jenkins-Smith, 1999) que comparten intereses e intercambian recursos
de manera estable. Independientemente de que la iniciativa de la poltica sea de uno o de
varios, cada poltica sectorial establece un entramado o red de actores (policy network)
en la que estos interactan.
Segn cul sea el tipo del actor o actores promotores podemos tener polticas:

Top-down, de arriba hacia abajo, desde las lites polticas a lo largo de una
estructura estatal burocratizada. El actor promotor suele ser gubernamental

Buttom up, si nace desde abajo, recogiendo las propuestas de los niveles
inferiores

de

la

administracin

(aquellas

ms

prximas

con

los

usuarios/beneficiarios de las polticas) o de actores sociales, como grupos de

representacin social, empresarial, partidos polticos, etc.
Las polticas cuyo inicio es top-down se suelen situar en un marco ms legalista y formal,
un alcance ms general, mientras que las polticas buttom-up suelen tener un componente
ms informal y un alcance mucho ms concreto.
Segn Cobb y Elder (citados por Meny y Thoenig 1992), los emprendedores polticos se
pueden clasificar en diversos en funcin de sus objetivos, cada uno de los cuales induce
un proceso de accin particular:
a) El reajuste: buscan un beneficio propio, a travs de que la autoridad pblica corrija
una situacin propia, que les afecta directamente, y que identifican como
problema.
b) La explotacin: el emprendedor sociopoltico acta para otros, que son los que
sufren el problema. Existe un beneficio personal en la medida en que los
defendidos reconocen el proyecto o la organizacin del emprendedor.

c) La mejora: el emprendedor no se beneficia, e interviene en nombre del inters

pblico. Con el objetivo de evitar desequilibrios en la comunidad, o hacer triunfar
una opcin ideolgica.
d) La reaccin circunstancial: no existe un emprendedor lder, porque el problema
surge por un accidente o un desafa espontneo.
En funcin de sus objetivos, el actor promotor ha de tener clara su estrategia para
conseguir introducir su problema en la agenda pblica, o incluso directamente en la
agenda gubernamental. Para ello es importante entender cmo define el problema y su
solucin. Hay que tener en cuenta que cuando un actor promueve una poltica, plantea su
definicin de un problema pblico, que no es neutral, y normalmente al hacerlo plantea
su alternativa de solucin. Ms an, puede ocurrir que el actor o coalicin promotora
tenga una solucin, debido a sus intereses, a sus oportunidades o a su ideologa, a la que
le busca un problema pblico. De todos modos, el problema y su solucin tienen que tener
una referencia en los hechos, en las demandas sociales y en los conflictos entre grupos
sociales, algo que permita contrastar la definicin del problema con las evidencias.
Tambin el actor promotor ha de tener capacidad de prospectiva, o encargar un estudio
que calcule las posibles consecuencias de su definicin del problema, tales como la
magnitud de la demanda o conflicto, las evidencias y pruebas objetivas del mismo, el
posicionamiento de otros actores y qu pasara si no se acta sobre el fenmeno.
La estrategia del actor promotor tambin ha de tener en cuenta que la definicin de un
problema no permanece estable e invariable, sino que va cambiando sobre la marcha. Se
reajusta, porque la definicin es un desafo poltico, y en el conflicto/colaboracin entre
los actores, es necesario reajustarlo. Hay que tener en cuenta que el emprendedor de
polticas pblicas, sea social, poltico o funcionarial, es el que tiene que movilizar a favor
para conseguir un cambio.
Un elemento bsico para entender cmo y por qu los actores de polticas redefinen sus
problemas es el liderazgo de de las organizaciones polticas y sociales involucradas en el
caso. El estilo de liderazgo influye en:

Cmo se tratan los problemas, cmo se establecen estrategias y objetivos y en

cmo se redefinen.
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Cmo lo perciben los dems actores y cmo lo percibe el pblico objetivo.

Uno de los motivos fundamentales para que los actores, tanto los polticos como los
sociales, redefinan sus definiciones de problemas es que buscan ampliar su base de apoyo
social, por lo que tienden a ensanchar los pblicos afectados por una poltica pblica
concreta redefiniendo el problema (Meny y Thoenig 1992). Este reajuste se enfrenta a un
doble reto:

Los actores cambian de postura, se coaligan entre s, se enfrentan por otros

conflictos, etc.

Aparece nuevos actores, bien porque en la redefinicin del problema se acaba

afectando a nuevos grupos sociales, bien porque los que no estaba organizados
encuentran un liderazgo y una organizacin que los moviliza.

Cobb y Elder (citados por Meny y Thoenig 1992) consideran varias condiciones en las
que aumenta la probabilidad de incorporar nuevos grupos sociales, cuyas organizaciones
se convierten en actores:

Ambigedad en la definicin del problema. Un problema definido en trminos

ambiguos facilita formar alianzas amplias.

Simplicidad. Un problema definido en trminos simples es comprendido por ms

gente.

Novedad. Un problema nuevo engancha ms que un tema recurrente.

Carcter imperfecto de los problemas. Los pblicos son ms sensibles a iniciativas

que no estn perfectamente pulidas y acabadas (en las que no pueden opinar ni
aportar su solucin).

La redefinicin de los problemas, y de los conflictos polticos, se produce adems en el

campo cultural: smbolos, valores, identidades, que son compartidas por ciertos medios y
grupos sociales. Cuanto ms emocional sea la definicin de un problema, ms creble es
y ms movilizacin activa conseguir. No obstante, si el referente cultural emotivo es
demasiado intenso, el capital movilizado se desplifarra.
9

Los medios de comunicacin desempean un papel fundamental en este contexto, pues

en los mismos se entabla el debate pblico. Por ejemplo:

Provocan acontecimientos para que determinados grupos sociales entren en

escena.

Persuaden en los medios para atraer nuevos pblicos.

Otro componente bsico para entender cmo y por qu los actores de polticas redefinen
sus problemas son los lderes de las organizaciones polticas y sociales. El estilo de
liderazgo influye en cmo se tratan los problemas, cmo se establecen estrategias y
objetivos y en cmo se redefinen.
En muchos casos la clave reside en la poltica de comunicacin (el marketing pblico y
el marketing poltico) de los grupos que lo llevan a cabo. Cada problema requiere de una
estrategia, un plan de comunicacin, si se quiere incidir en la agenda de las polticas
pblicas de manera eficaz. En esa estrategia tenemos:
a) Una parte discreta, (informes tcnicos, envo de cartas, reuniones con los
dirigentes polticos, creacin de plataformas, participacin en los numerosos
rganos consultivos de la administracin pblica, etc.)
b) Otra parte abierta, en los medios de comunicacin. Respecto a la misma,
podramos contemplar diferentes aspectos clave:
o El objetivo en la parte abierta es llegar a las autoridades, de la misma
manera que en la discreta es hacerles ver el beneficio que reporta colaborar
con su grupo y su visin de la construccin del problema.
o Otro objetivo es llegar a una masa crtica de poblacin, hacindoles ver en
qu medida sus intereses personales se vinculan a los colectivos. Muchos
ciudadanos no ven hasta qu punto sus intereses personales dependen de
que se solucionen los colectivos porque nadie se lo explica o porque estn
convencidos de que no pueden hacer nada.
o Las preferencias de los ciudadanos son cualitativas, aunque cuando las
manifiestan, por ejemplo con el voto, se convierten en cuantitativas. Es a
10

travs de la accin pblica y la participacin poltica cuando se

manifiestan cualitativas, ya que los problemas aparecen ante el pblico,
que opina sobre los mismos.
Este ltimo aspecto nos lleva al concepto de la formacin de la agenda, tratado en el
mdulo primero, y sobre la formulacin de alternativas. Se puede decir que cada
definicin de cada problema por parte de cada actor es una alternativa, ya que al definir
los problemas de definen en sus soluciones. Por tanto, el proceso de asentamiento de la
agenda (agenda setting) implica un filtrado no slo de los problemas, sino de las
alternativas de posible solucin de los mismos. As, en cuanto que el proceso del
asentamiento de la agenda y definicin de problemas acaba dejando una nica definicin
del problema y muy pocas alternativas de solucin, incluida la de no actuar, este proceso
es en si mismo la decisin.
No obstante, los enfoques clsicos del ciclo de polticas que hemos visto al principio de
la leccin suelen tener una fase de toma de decisiones, o de seleccin, separada. De hecho
es un punto crucial del ciclo, no ya de las polticas pblicas, sino de la poltica en general.
Se entiende en estos enfoques que la toma de decisiones es un momento crtico en el que
hay que elegir una opcin en una situacin de incertidumbre. Todos los estudios de
polticas pblicas trataran de aportar conocimientos sobre cmo reducir la incertidumbre,
particularmente en la toma de decisiones. Sin embargo, teniendo en cuenta el proceso,
conviene no perder la perspectiva de que a lo largo de las fases que hemos visto, los
actores han estado tomando decisiones. Lo hacen cada vez que manifiestan su postura,
que definen su problema, que intercambian posturas, recursos y definiciones de
problema
Dentro de estos enfoques clsicos, podemos sealar tres grandes modelos tericos sobre
la toma de decisiones, que han analizado las decisiones segn la estrategia de los decisores
que intervienen y la naturaleza de los problemas. Son modelos secuenciales, enfocados al
ciclo de polticas.

La clsica racional-exhaustiva (irse a la raz), desde los aos 30 a los 50 y se

caracteriza por emplear tcnicas de planificacin estratgica.

11

Comparaciones limitadas sucesivas, irse por la ramas, e incrementalismo, llamada

la tcnica de salir del paso (Lindblom) supone una aproximacin progresiva a los
problemas, sin abordar el problema en su raz de fondo.

Exploracin combinada (Etzioni), busca reducir los riesgos de la toma de

decisiones incorporando investigaciones aplicadas en los aspectos clave de los
problemas y soluciones.

La teora racionalista fue la adoptada por los pioneros de las polticas pblicas, como
Merrian y Lasswell (1951), cuya pretensin era desarrollar una ciencia de la accin
basada en una teora de la decisin y para ello buscaban metodologas que sistematizaran
la toma de decisiones. Por tanto, el punto culminante de su proceso de polticas era en
realidad la fase de decisin, aspecto este que queda difuminado en las teoras actuales de
Kingdom o Sabatier citadas anteriormente, en el que todo el proceso es la decisin.
Para entender el enfoque racionalista hay que tener en cuenta que los conceptos surgieron
en el contexto de la II Guerra Mundial y el inicio de la Guerra Fra, con el objetivo de
racionalizar los recursos. Lo que observaron de las decisiones es que en momentos de
urgencia, los polticos acuden a aquellas disciplinas que utilizan un mtodo ms claro, y
se propusieron llevar este mtodo cientfico a la Administracin Pblica.
El mtodo decisorio en concreto se basaba en herramientas de la ciencia econmica, como
el anlisis de clculo coste-beneficio, con maximizacin de las alternativas, y un intento
de cuantificacin de la realidad, con medidas supuestamente objetivas y estticas, y el
establecimiento de inferencias y relaciones de causalidad aplicadas a la realidad.
El paradigma racionalista fue muy criticado por las teoras de las ciencias sociales de la
dcada de los aos 60 y 70. La teora racional distaba mucho de poder aprender el
conjunto de la realidad social porque nunca se podran alcanzar niveles de informacin
satisfactorios, aspecto que era especialmente crtico en la toma de decisiones de las
polticas pblicas. Al final, se deca, el racionalismo supona un mundo ideal que no
exista en la prctica y sus mtodos no eran capaces de afrontar los grandes conflictos
sociales del momento, particularmente en EE.UU., como la ineficacia e ineficiencia de
los programas sociales. Con todo, este enfoque ha vuelto en parte desde las perspectivas
ms economicistas de las polticas pblicas desde los aos 80.

12

Las primeras crticas a la aproximacin racionalista produjeron modelos como los de

racionalidad limitada de Herbert Simon (Aguilar Villanueva 1992b). Parta de que la
teora racionalista tena:

Sesgos cognitivos: El ser humano no puede manejar toda la informacin que exige
un anlisis racional y las instituciones pblicas no tiene las capacidades que se les
suponen.

Sesgos informativos: El decisor no tiene toda la informacin que exige la

elaboracin racional de escenarios.

Al final, los actores decisores actan y deciden en funcin de sus experiencias anteriores,
y de los particularismos y rutinas de la organizacin. En realidad no buscan la eficiencia
ni la eficacia, sino una solucin meramente satisfactoria que resuelva el problema dentro
del abanico de respuestas que la organizacin maneja habitualmente.
Como desarrollo de esta teora de racionalidad limitada, y de manera ms especfica en
el anlisis de polticas pblicas, se desarroll un modelo secuencial de comparaciones
limitadas o modelo de salir del paso (Lindblom 1959, 1979) basndose en estudios
empricos de cmo se tomaban en realidad las decisiones en el sistema poltico
estadounidense. La conclusin es que las decisiones se toman por aproximacin, teniendo
en cuenta:

Las opciones de decisin reflejan los valores de los actores, por lo que no existen
objetivos neutrales.

Todo inters est respaldado por un grupo organizado, que busca en la poltica sus
deseos ontolgicos.

Las alternativas estn limitadas por los conocimientos de los actores, las
organizaciones, y sus rutinas.

Las decisiones se adoptan por negociacin y consenso entre los actores miembros
de las coaliciones ganadoras, que en realidad tambin estn en conflicto entre los
actores. Se va produciendo un ajuste mutuo, difcil, entre intereses diferentes.

13

Las decisiones se toman en funcin de lo que ya existe. Se hace un cambio

pequeo, si funciona, se mantiene, pero se crean garantas para las polticas
puedan ser reversibles.

Se ha acusado a este enfoque de ser conservador, no ideolgicamente, sino porque los

anlisis favorecen3 el estudio de la continuidad de las polticas, pero no explican el
cambio, ni tampoco de forma completa cmo surgen polticas totalmente nuevas. Por otro
lado, su enfoque plantea la inevitabilidad de la victoria de los poderosos, y la
imposibilidad de establecer si una poltica o una decisin es buena o mala, ya que es
relativa a los valores de los decisores.
Frente a estas limitaciones han surgido otros modelos secuenciales, como el tercero que
citbamos. El modelo de Etzioni (1967) de la exploracin combinada plantea una salida
intermedia para la accin, partiendo de que la racionalidad es limitada y de que se pueda
cambiar una poltica, sin una mera resignacin incrementalista. Se basa en que los
decisores exploren y obtengan informacin objetiva y datos mensurables de una situacin,
utilizando tantos recursos (dinero, tiempo, materiales, personal) como importante o
arriesgada se considere la decisin. Este mtodo impulsa que una parte de la exploracin
sea el anlisis de los actores, ms an, la exploracin para la obtencin de informacin se
basa en muchos casos en las aportaciones de los actores, lo que por otro lado permite al
decisor conocer los intereses e ir estableciendo cierto consenso. En este sentido, la
propuesta de Etzioni pretende asumir la coherencia interna de los modelos racionales,
junto a la coherencia externa del modelo incrementalista. Su modelo es el de polticas y
decisiones de abajo hacia arriba, buttom up, con prcticas deliberativas, aunque este tipo
de desarrollo enlaza con la formulacin, como veremos en la prxima leccin. Este
modelo, al igual que los dos anteriores modelos secuenciales, tambin es ms una
propuesta de accin que una teora, dentro del mismo caben opciones de participacin
social y la deliberacin, como formas de exploracin combinada de informacin e
intereses.
En estos modelos clsicos, pues son ms bien modelos de accin que meros marcos
tericos, la decisin involucra fundamentalmente a las lites polticas en su rol de

Su artculo est traducido al castellano en: Etzioni, Amitai (1967): La exploracin combinada, un tercer
enfoque en la toma de decisiones, en: Aguilar Villanueva, L. (1992) La hechura de las Polticas
Pblicas. Coleccin Antologas de Poltica Pblica. Mxico D. F. Miguel ngel Porra.
3

14

decisores, las autoridades pblicas, aunque menor medida el de Etzioni. En realidad

toman parte en ellas ms actores involucrados en la poltica, como beneficiarios,
funcionarios, financiadores, representantes de la oposicin o de otras opciones polticas,
etc. En este sentido hemos de tener en cuenta que:

La forma del nacimiento de la poltica y el planteamiento de las soluciones

condicionan el proceso de decisin

En el proceso decisorio intervienen variables como el papel que desempea el

decisor, los procesos que intervienen y las relaciones de influencia y de poder
entre los actores.

El decisor, la autoridad pblica, es el rgano, sea unipersonal o colegiado, al que le

corresponde ser titular ltimo de una decisin, segn la competencia que tenga. Es el
responsable de la decisin, y en un sistema democrtico, debera ser el rgano que, de
una forma u otra, responde ante los ciudadanos en unas elecciones. En una poltica de
iniciativa to-down, el decisor y el promotor de la poltica suelen coincidir.
Para sintetizar desde el punto del anlisis de las polticas como se desarrolla la fase de
decisin podemos seguir a Meny y Thoenig (1992), para quienes tiene dos grandes tipos
de enfoques sobre el decisor, que hemos apuntado anteriormente:

Pluralista:

la

decisin

es

un

compromiso

entre

mltiples

actores

interdependientes. No hay un nico decisor libre, como argument Robert Dahl

en New Haven4 y tambin los estudios de Lindblom. El poder poltico es difuso y
el sistema poltico es pluralista.

Elitista: No hay un momento concreto de toma de decisin, sino que las decisiones
son consecuencia de los intereses de los grupos ms poderosos, que no intervienen
directamente, sino que mueven los hilos.

El punto de diferencia principal entre ambas concepciones es que el pluralismo considera

que los actores a veces colaboraran y a veces compiten, pudiendo entrar nuevos actores
con intereses en el proceso de la poltica; mientras que el elitismo considera que en

Dahl, Robert (1961): Who Governs? Democracy and Power in an American City, New Haven (Connecticut,
EE.UU.), Yale University Press.

15

realidad las elites tienen ms intereses en comn que en conflicto, por lo que llegan
fcilmente a acuerdos y no permiten que entren nuevos actores.
Sea desde el punto de vista elitista o desde el pluralista, hay que destacar como actores
relevantes en los procesos decisorios a los partidos polticos. Entre las funciones de los
partidos son especialmente relevantes para las polticas pblicas la de seleccin de las
elites polticas y la de agregacin de intereses. Los partidos, al agregar intereses,
incorporan redes de actores a los procesos de polticas, y estas redes de actores pretenden
tomar parte en las decisiones, adems de en la formulacin y la implementacin.
Analizando ms en profundidad la fase de decisin, Meny y Thoenig (1992) diseccionan
este momento y consideran como subfases:

Formulacin: cmo llega a la agenda gubernamental, y es lo que hemos visto hasta

ahora. Lo fundamental sera la ltima parte que hemos visto, la seleccin de una
alternativa.

Legitimacin: es la fase en la que el o los responsbles institucionales resuelven:

la autoridad. Quien decide puede ratificar o no el proceso de formulacin llevado
a cabo hasta entonces, pero hay que tener en cuenta que quien firma, se puede
encontrar con las siguientes circunstancias:
o Ha delegado funciones en colaboradores y asesores que anticipan sus
intereses y preferencias, que no puede comprobar.
o Ni el decisor ni su equipo tienen siempre influencia para destruir
compromisos que neutralizan o movilizan hoy o maana a otros actores
calve que cuentan.
o Tampoco tienen tiempo para re-hacerlo todo y adquirir el conocimiento e
informacin necesarias para sobre las potenciales alternativas. La
informacin es cara, por lo que siempre es incompleta. Hay que pagarla
en trminos econmicso, si hay que hacer una investigacin, o polticos,
si hay que devolver el favor. Adems, el factor tiempo que se tarda en
adquirirla es fundamental, y cabe la posibilidad de que no sea tomada en
cuenta una nueva inforamcin si socaba la visin del mundo del decisor.

16

o Los mtodos para objetivas las decisiones son escasos y subjetivos: lo

vimos en la identificacin y seleccin de alternativas con las tablas.
o Importan las cualidades individuales para trabajar con situaciones
complejas, y se capaz de simplificarlas en alternativas posibles.
o La toma de decisiones desencadena tensin en los individuos que deciden
(la soledad del poder), porque en la prctica no siempre se puede contantar
a todo el mundo.
Al final las decisiones se basan en datos que provienen de:

Paradigmas y datos falsamente cientficos o poco comprovados.

La autoridad y el incrementalismo de toda la vida.

Se toman decisiones intermedias, no se decide o simplemente, se aplaza.

Meny y Thoenig (1992) tambin sealan que el contexto en el que se produce el proceso
decisorio influye en su contenido, identificando cuatro factores principales. En los dos
primeros, el decisor es clave, mientras que en los dos segundos, el que decide es el
contexto:

El papel desempeado por el decisor. Un papel est compuesto por las

expectativas y los valores con los que un medio presiona sobre una jerarqua, una
funcin pblica, un mandato electivo: el jefe, el alcalde, el ministro. La persona
que ocupa esta posicin tiene que adaptarse necesariamente a las esperanzas y
valores de esa presin, salvo que se arriesgue a perder su credibilidad. Este
mecanismo induce comportamientos conservadores y limita la eleccin de
alternativas. Un ministro o un alcalde pasa demasiado tiempo en actos
protocolarios que legitiman su posicin ante la opinin pblica.

Los procedimientos que intervienen en el proceso. Se pueden definir 3 tipos de

procedimientos clave:
o Las reglas: el sistema de reparto de competencias, por ejemplo, fija el
derecho a decidir de quien, sobre qu y cmo. Existen plazos, organismos
colegiados, formas de transmisin, medios de control de las normas
17

o Los circuitos de comunicacin: quien presenta la informacin influye

sobre la misma. Normalmente los asesores del alto cargo tienen como
funcin simplificar la enorme cantidad de informacin del entorno, y la
informacin no circula libremente, ya que el circuito de comunicacin
brinda la solucin.
o La divisin de tareas: los organigramas, la estructura, no son inocuos. El
grado de especializacin de los distintos organismos que toman parte en
la decisin y el conocimiento tcnico de su personal condiciona las
mismas. Por ejemplo, un Ministerio de Hacienda o de Finanzas tiene un
punto de vista fiscal, y uno de Agricultura, agrario.

Las relaciones de influencia y de poder que intervienen entre los actores. Cada
organismo pblico y cada actor social persigue sus intereses sectoriales y
manifiesta su propia visin de lo que es eficaz y racional, teniendo en cuenta que
la capacidad de decidir est repartida desigualmente.
o Los ajustes entre actores se practican en torno a las relaciones de poder
que se tejen entre ellos.
o Los actores que controlan poderosas incertidumbres de las que dependen
terceros, hacen que estos terceros dependan de su negociacin e imponen
sus reglas y criterios.
o Los niveles de base ejecutan las decisiones y las adaptan a sus
circunstancias locales y controlan una informacin que no comparten con
los dems porque no tienen inters en perder su margen de autonoma. Con
ello, la decisin se separa de la ejecucin.
o La clave es saber quin tiene el poder para anticipar el proceso. En un
universo plural, la decisin depende del orden de los compromisos. El
decisor no tendr verdaderamente margen, si adems, no ocupa una
posicin de poder frente a aquellos cuya adhesin y ayuda moviliza. Si no
es as, el decisor no pasa de ser un mero decisor pasivo de los compromisos
tolerables para la organizacin, que le impone una relacin de fuerzas.

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o Ante esta situacin se plantea la estrategia del incrementalismo disjunto

(Lindblom, 1979): lo posible es una estrategia para la accin. Un universo
plural se presenta como una caja negra en las que no existe ningn
consenso posible sobre el problema, las soluciones, las alternativas y los
criterios de eleccin. Por tanto, el cambio slo puede ser inducido al
margen, de forma indirecta. Para el decisor, el incrementalismo disjunto
se caracteriza por:

No identificarse con una visin del problema o con una alternativa,

para ser aceptado por todas las partes interesadas.

Actuar cada vez que se pueda y se presente una ocasin, son forzar
las decisiones.

Aceptar el tratamiento de los problemas anodinos, alejados del

problema central.

Estar dispuesto a intercambiar concesiones con los jugadores con

los cuales se trata de actuar.

Multiplicar las coaliciones con numerosos jugadores con mltiples

puntos, sin crear divergencias radicales entre dos campos opuestos.

Gestionar el tiempo como un recurso del juego.

La ambigedad y el malentendido como factores de accin. Las decisiones se

toman sin que nadie se d verdaderamente cuenta, sin que se identifique quin,
cundo y por qu. Se produce una especie de anarqua organizada, segn el
modelo de Cohen, March y Olsen (1972), una organizacin del desgobierno. Las
grandes organizaciones son opacas y el equvoco est generalizado respecto a:
o Los fines y las preferencias: se formulan de forma abstracta y coexisten
competitivamente.
o Las actividades y a las tareas: se caracterizan por la ambigedad y la
vaguedad.

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o A los procedimientos y las maneras de hacer: son intercambiables y

equvocas.
o A los participantes y a los actores: algunos no estn presentes cuando
deberan estarlo y otros aparecen sin invitacin.
o En el proceso decisorio intervienen variables como el liderazgo del
decisor, los procesos y las relaciones de influencia y de poder entre los
actores.
o Siguiendo a Cohen, March y Olsen (1972) una decisin slo existe porque
ciertos actores o terceros la perciben como tal. En una anarqua organizada
tienen lugar tres procesos de encadenamiento decisional:

La eleccin final realizada responde a un problema social

claramente identificable, el inicial o su redefinicin en el proceso.

La opcin no responde a un problema o ya no responde a un

problema con la redefinicin. La ausencia de problema real hace
posible la eleccin de un acto.

El problema ha sido descartado y no se ha producido eleccin.

o El resultado final es anrquico en la medida en que no hay reglas ni

obligaciones a todos y los actores modifican sin cesar su definicin de su
problema y su solucin.
o El directivo lo que hace es delegar, fomentar la competencia interna entre
los cargos intermedios para tener un margen, para lo cual lo que hacen es
remover los cargos intermedios de vez en cuando.
Meny y Thoenig (1992) resumen que la sustancia de las decisiones dependen de la
estrategia de los decisores que intervienen y de la naturaleza de los problemas, lo que nos
dejara tres modelos:

El modelo de incrementalismo disjunto de Lindblom se adapta a los escenarios de

accin fragmentados y pluralistas.

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El modelo de la tirana de los procedimientos muestra el comportamiento de

quienes deciden haciendo frente a medios burocrticos centralizados,
estratificados y sumergidos en el formalismo de estructuras.

La presin de la conformidad con el papel se encuentra generalmente en contextos

cuyas normas adscriptivas (estatutos, partidos, etc.) desplazan las consideraciones
adquisitivas, y los criterios de eficiencia y de eficacia, como es el caso en medios
muy integrados y socialmente protegidos.

Las herramientas de anlisis para averiguar cul predomina son las que expuso Allison
(1969)5 en su crisis de los misiles, con tres enfoques bsicos:

Un enfoque en trminos racionales, que llevado al extremo podra significar teora

de juegos. La investigacin demuestra que no se us por los decisores en el caso
de los misiles, aunque lo sea por los analistas.

Un enfoque en trminos de sociologa de las organizaciones, basado en la

racionalidad limitada, y limitada por las organizaciones en las que est inmersos
los decisores.

Un enfoque en trminos de mercado poltico, en el que adems de las

circunstancias intraorganizativas, hay que tener en cuenta que Kennedy se
enfrenta a un entorno electoral.

Se ha sugerido una cuarta perspectiva basada en el enfoque decisional por

objeciones, por exclusin, para explicar esta misma crisis. Los actores interactan
en una dinmica de objeciones a las potenciales opciones.

Al final, Meny y Thoenig (1992) concluyen que hay dos parmetros que dejan ms huella
en el proceso decisional:

El grado de acuerdo o desacuerdo existente entre los que participan en la decisin

acerca de los objetivos y los valores ligados al problema que se considera.

Publicado en castellano, Allison, Graham (1969), Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos,
en Aguilar Villanueva, L. (1992), La hechura de las Polticas Pblicas, Coleccin Antologas de Poltica
Pblica. Mxico, Miguel ngel Porra. Grupo Editorial.

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El grado de certeza o incertidumbre que prevalece entre los actores en cuanto a

los medios que deben utilizarse, al conocimiento de los hechos y a la eficiencia de
las soluciones. Los hechos y los mtodos para tratarlas son claros o son
indefinidos o de incertidumbre?

Una vez adoptada la decisin, ha de formularse e implementarse, las dos fases siguientes.
En muchos casos la formulacin se hace mediante la forma de una ley y sus normas
complementarias, pero sobre todo lo que ms importa es la programacin, que sirva de
referente a la administracin en su papel de implementadora. Estas dos fases las veremos
con ms detalle en el captulo siguiente.

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Antologas de Poltica Pblica. Mxico D.F. Ed. Miguel ngel Porra.
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