Reformas de Segunda Generacion

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas
de segunda generacin en Amrica Latina1

Carlos Santiso
Investigador, Johns Hopkins School of Advanced International Studies en Washington

DC, Estados Unidos, y consejero del Stockholm Group for Development Studies,
Estocolmo, Suecia.
ce-mail: csantiso@hotmail.com
Resumen
Tras dos dcadas de democratizacin y ms de una dcada de
reformas econmicas de inspiracin neoliberal, las democracias
emergentes de Amrica Latina siguen confrontndose a una serie desafos para consolidar la democracia y profundizar las reformas econmicas, y eso de manera simultnea. Este breve estudio subraya algunas de las tensiones entre, por un lado, los
requisitos para consolidar la democracia (ampliacin y efectividad de la participacin ciudadana) y, por otro lado, la autonoma
de la poltica econmica requerida implcitamente por los preceptos neoliberales del Consenso de Washington y la gestin de
las crisis econmicas. Intenta demostrar que los modos de gobierno que permitieron llevar a cabo las reformas econmicas
ortodoxas dichas de primera generacin a finales de los aos
Esta ponencia fue presentada en el Seminario La reinvencin de la poltica y de la ciudadana:
La gobernabilidad democrtica para el desarrollo humano en Amrica Latina organizado por
el Instituto Internacional de Gobernabilidad (IIG), el Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD) y la Generalitat de Catalunya en Barcelona, Espaa, 22 y 23 de enero de
2001. El autor agradece a los participantes de este seminario por sus comentarios y sugerencias,
y en particular Joan Prats, Guillermo ODonnell, Edelberto Torres-Rivas, Carlos Luiz Bresser
Pereira y Julio Csar Fernndez Toro as como a Jos Rafael Garca y Anja Linder.
1
Revista Instituciones y Desarrollo N 8 y 9 (2001) pgs. 325-366. Institut Internacional de Governabilitat

de Catalunya, Crsega 255, 5 1 08036 Barcelona, Espanya
Carlos Santiso
1980 y principios de los aos 1990 (el decretismo) no son adecuados para sustentar el proceso reformador e iniciar las reformas estructurales dichas de segunda generacin. Sostiene en
particular que el contexto de gobernabilidad compartida requiere el establecimiento de coaliciones gubernamentales coherentes y eficaces para llevar a cabo las reformas estructurales que
deben sustentarse en un consenso socio-poltico amplio. Esta
realizacin implica ampliar la agenda del ajuste estructural e integrar consideraciones acerca de la reforma del Estado, del desarrollo institucional y, de manera ms fundamental, de la reforma del sistema poltico. La consolidacin simultnea de la democracia y de las reformas econmicas exige cambios
substanciales no slo en la arquitectura institucional del Estado
sino tambin en los modos y estilos de gobierno. Esto requiere
la reinvencin de la poltica y la reactivacin de la ciudadana.
El caso argentino nos permite investigar algunas de las hiptesis
del modelo de las democracias delegativas que caracteriza las
dinmicas de los procesos de democratizacin en la regin.
Introduccin
El tiempo bifurca hacia innumerables futuros
Jorge Luis Borges
En este inicio de siglo, muchas democracias emergentes siguen en

busca de consolidacin, luchando por convertirse en verdaderas democracias liberales y multipartidistas (Diamond, 1999, 1997 y 1996;
Boeninger, 1996). Es muy comn para pases que han intentado transiciones polticas quedarse con las formas pero no con la sustancia de la
democracia. Varios pases de Amrica Latina siguen vulnerables a crisis
de gobernabilidad democrtica debido a disfunciones econmicas, desigualdades sociales y desgaste democrtico2. Como lo sealaba el semanal The Economist en diciembre del 2000, la reforma, aunque emprendida, progresa lentamente.
Vase en particular: Instituto Internacional de Gobernabilidad, Oportunidades y Riesgos
para la Democratizacin y el Desarrollo Humano.
http://www.iigov.org/iigov/docum/inici.htm
2
Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina
Si bien las crisis contemporneas de gobernabilidad no suelen resultar

en el fracaso o la interrupcin de los regmenes democrticos, s significan una erosin importante del marco democrtico y pueden resultar en
regmenes polticos hbridos, caracterizados por instituciones seudo-democrticas y modos de gobierno autocrticos (Santiso, 2001). En particular, las relaciones ambiguas y complejas entre los procesos de democratizacin y las reformas econmicas han producido nuevos acercamientos
sobre la economa poltica de las reformas. Como lo indica Roberto Perz
Rocha (1999), un proceso de democratizacin no lleva necesariamente a
la adopcin de una agenda de buen gobierno as como el buen gobierno
no lleva necesariamente a la emergencia de la democracia. Si bien la democracia consolidada conlleva un mayor grado de estabilidad, al
institucionalizar las reglas del juego poltico, la democratizacin es un
proceso altamente voltil, inestable y vulnerable (Przeworski, 1995;
Mansfield y Snyder, 1995). En los aos 1960 y 1970, Samuel Huntington
(1968) adverta que la democratizacin y la extensin de la participacin
poltica que sta conlleva pueden resultar en crisis de gobernabilidad en
situaciones de escasa institucionalizacin poltica y debilidad del Estado3. Por lo tanto, todo proceso de democratizacin debe ser pensado en
trminos de grado y etapas, de ritmo y pautas.
La cadencia de los procesos de democratizacin en Latinoamrica ha
sido desigual y sigue inestable, refutando las hiptesis de las teoras clsicas de la modernizacin. Tras dos dcadas de democratizacin y ms de
una dcada de reformas econmicas de inspiracin neoliberal, las democracias emergentes de Amrica Latina siguen confrontndose a una serie
desafos para consolidar la democracia y profundizar las reformas econmicas de manera simultnea. Entre los retos ms importantes se encuentra la resolucin de las tensiones entre reformas polticas y reformas econmicas, no slo en trminos el diseo y sinergias, pero de manera ms
fundamental en trminos de compatibilidad. Esta dimensin del debate
contemporneo sobre el desarrollo en Amrica Latina representa el dilema central del proceso de desarrollo humano: las relaciones ambiguas y
complejas entre democratizacin y reformas econmicas.
La Comisin Trilateral, en su informe de 1975, describa la crisis que atravesaban entonces las
democracias trilaterales (Estados Unidos, Europa occidental y Japn), con la parcial excepcin de Japn (Crozier, Huntington y Waranuki, 1975).
3
Carlos Santiso
En este contexto, el nuevo enfoque de la economa poltica parece

orientarse no tanto sobre el anlisis de las relaciones entre tipo de rgimen poltico y desarrollo poltico, pero ms bien entre la calidad de la
gobernanbilidad democrtica y desarrollo econmico. En particular, este
artculo hace hincapi sobre algunas de las tensiones y contradicciones
sealadas por Stephan Haggard y Robert Kaufman (1992 y 1995) entre,
por un lado, la necesidad de fortalecer los mecanismos de responsabilidad
poltica (o accountability) para consolidar la democracia y, por otro lado, la
tentacin de aislar la poltica econmica de las presiones del juego democrtico para llevar a cabo ajustes econmicos ortodoxos y reformas econmicas neoliberales.
Este breve estudio subraya algunas de las tensiones y contradicciones
entre reformas econmicas y reformas polticas a la luz de la experiencia
argentina durante las dos ltimas dcadas. Se concentra en el anlisis de
estas tensiones en la segunda fase del proceso reformador cuando el desafo reside en consolidar de manera simultnea las reformas econmicas
y la democracia. En particular, intenta demostrar que los modos de gobierno que permitieron llevar a cabo las reformas econmicas ortodoxas
dichas de primera generacin a finales de los aos 1980 y principios de
los aos 1990 no son adecuados para sustentar el proceso reformador e
iniciar las reformas estructurales dichas de segunda generacin. Esta
realizacin implica ampliar la agenda de la reforma del Estado y del ajuste estructural e integrar consideraciones acerca del desarrollo institucional
y de la reforma del sistema poltico.
En este trabajo nos concentraremos en particular en las nuevas exigencias
que las reformas econmicas de segunda generacin imponen a los sistemas
polticos. Argentina se ve actualmente confrontada a una crisis aguda de confianza en su capacidad de gestin econmica precisamente cuando, segn Steven
Levitsky (2000), aparece experimentar una cierta normalizacin de la poltica
democrtica tras las elecciones presidenciales de octubre de 1999 y su segunda
alternancia democrtica al poder. La victoria de Fernando de la Ra, el cuarto
presidente constitucional desde el retorno de la democracia en 1983, signific
una segunda alternancia poltica en el poder, sustentada por un consenso en
cuanto a la direccin general de la poltica econmica. El caso argentino nos
permite investigar algunas de las hiptesis del modelo de las democracias limitadas o delegativas que, segn Guillermo ODonnell (1994), caracteriza las
dinmicas de los procesos de democratizacin en la regin.
Este anlisis apuntar a la imperiosa necesidad de conseguir una mayor convergencia y mejor sincrona entre reformas econmicas y reformas polticas para sustentar un desarrollo humano con equidad. Esto requiere la reinvencin de la poltica y la reactivacin de la ciudadana. En
esta nueva agenda, la reforma del Estado, el desarrollo institucional y el
fortalecimiento de la gobernabilidad ocupan el cruce de los caminos entre reformas econmicas y consolidacin de la democracia.
Sin embargo, la arquitectura institucional de la gobernabilidad democrtica semeja los misterios de las pirmides egipcias o mayas: Cmo
emergen, se desarrollan y se consolidan las instituciones de gobernabilidad?
Cmo cambian y se adaptan a las exigencias del cambio econmico, poltico y social? Como lo indica Dani Rodrik (1999), la cuestin no es
tanto el saber si las instituciones son o no importantes pero cuales son
las instituciones que importan y como adquirirlas? Si bien la importancia
de las instituciones polticas en la segunda fase de reformas es ampliamente reconocida, indicaciones de cmo llevar a cabo la reforma del Estado y desarrollar las instituciones de gobernabilidad siguen siendo escasas y parciales (Grindle, Lora, y Seddon, 1999). Todo consenso sobre este
aspecto sigue elusivo cuando se pasa de los objetivos generales a las prescripciones especficas. La falta de un marco conceptual para guiar la
implementacin de las reformas institucionales desemboca en una agenda poltica compleja e imprecisa. Esta nueva agenda es sin embargo sumamente poltica y, a pesar de los esfuerzos de las instituciones financieras internacionales, no se pueden aislar las dimensiones econmicas de
las reformas de segunda generacin de sus dimensiones polticas.
Es necesario, sin embargo, subrayar una serie de consideraciones
metodolgicas. Primero, el anlisis de las relaciones entre las dimensiones
econmicas y polticas de las reformas de segunda generacin en Amrica Latina nos invita y nos obliga a traspasar los marcos analticos y conceptuales tradicionales tanto de la economa como de la poltica, o en las
palabras de Albert Hirschman (1981 y 1999), a usar nuestras capacidades
de autosubversin e innovacin intelectuales (Santiso, 2000).
Segundo, es igualmente necesario ir ms all de las falsas esperanzas
de los paradigmas reduccionistas que ofrece el espejismo de soluciones
estndares a problemas complejos. A pesar de la advertencia de Albert
Hirschamn (1971) sobre los usos y los abusos de los paradigmas para el
Carlos Santiso
desarrollo, Amrica Latina ha sufrido de una sucesin de paradigmas y

contra paradigmas que, ayer como hoy, conviene cuestionar. La sospecha
y la cautela deben guiar nuestras reflexiones. Como lo dijo Jorge Luis
Borges, El tiempo bifurca hacia innumerables futuros y sera fatal creer
en la existencia de una va nica hacia el desarrollo humano sostenible.
Sin embargo, como lo indica Joan Prats (sin fecha), necesitamos disponer de una teora de cmo cambian las instituciones y las capacidades
de los Estados. Sin ella seguiremos prisioneros del gerencialismo y de su
conocida falacia tecnocrtica. Es imperioso profundizar la bsqueda de
un marco conceptual riguroso y sistemtico que integre suficiente flexibilidad para poder adaptarse a las exigencias de circunstancias y contextos
especficos de cada pas en un momento particular de su historia. Esta
bsqueda es ante que todo un proceso posibilista y pragmtico que se
sustenta en la poltica de lo posible, y no tanto de lo deseable, como lo
fueron los paradigmas del pasado.
Este breve estudio esta dividido en dos partes. La primera analiza el
debate entono al neo-Consenso de Washington y delinea las dimensiones
institucionales y polticas de las reformas de segunda generacin. La
segunda parte analiza las tensiones entre polticas econmicas insulares y
la consolidacin de la gobernabilidad democrtica en Argentina.
Las reformas de segunda generacin: ms all del

consenso de Washington
Las ltimas dos dcadas han sido marcadas por la emergencia de una
nueva ortodoxia en materia de desarrollo econmico. Durante la dcada de
los aos 1980, el debate acerca del desarrollo dio como resultado un modelo bien definido, pulido y compacto de lo que se dio en llamar el Consenso
de Washington, reflejando una nueva ortodoxia para el diseo de polticas
econmicas adecuadas (Williamson, 1990 y 1999)4. Este declogo fue
adoptado con mayor o menor grado de acatamiento por la mayora de
los pases latinoamericanos durante las dos ltimas dcadas, empezando
por Bolivia en 1985 (y Chile a mediados de los aos 1970).
Entrevista con John Williamson, Senior Fellow en el Institute of International Economics,
Washington DC, 8 de noviembre de 2000.
4
Estas polticas vienen guiadas por las teoras neoliberales de la economa del mercado y las diez prescripciones polticas del Consenso de Washington, las cuales definen lo que constituye un buen gobierno y polticas
pblicas sanas5. El fracaso de las polticas de estabilizacin heterodoxas
con el Plan Austral en Argentina en 1985, el Plan Cruzado en Brasil en
1986 y el plan ajuste diseado por el aprista Alan Garca, en Per en
1985, agudizaron el fracaso fiscal del Estado y subrayaron la necesidad
de reconsiderar el modelo de desarrollo econmico centrado sobre el Estado. El surgimiento de la crisis estuvo relacionado con el retraso
institucional de los Estados frente a los procesos de globalizacin y result en el agotamiento del modelo de desarrollo autrquico propio a la matriz Estad-cntrica (Cavarozzi, 1991). El Consenso buscaba la reduccin
del tamao del Estado, y la redeficinin de las relaciones entre Estado,
mercado y sociedad civil.
Este proceso reformador coincidi con la transicin hacia la democracia en
numeroso pases latinoamericanos: con la excepcin de Chile, los programas de
estabilizacin ortodoxa y de ajuste estructural fueron iniciados y llevados a
cabo por gobiernos democrticos. Como consecuencia de este proceso de convergencia se produjo una reduccin del campo de lo posible, es decir de las
opciones polticas y modelos conceptuales alternativos a la disposicin de los
pases en desarrollo para formular estrategias de desarrollo autnomas.
Sin embargo, un balance de las primeras reformas muestra que el ajuste
estructural, cuyo objetivo ltimo era disminuir el tamao del Estado, no
resolvi una serie de problemas bsicos de los pases latinoamericanos, en
particular en las reas sociales (Burki y Perry, 1997; Banco Interamericano de Desarrollo, 1997). En particular, los niveles de pobreza, injusticia
social y desigualdades en el reparto de las riquezas siguen inaceptablemente
altos.
El temario de las reformas de primera generacin comprenda 10 instrumentos de poltica

econmica: disciplina fiscal, reforma fiscal e impositiva, reorientacin del gasto pblico hacia
la educacin y la salud, liberalizacin financiera, tipo de cambio competitivos, liberalizacin
comercial, privatizacin, desregulacin, apertura a las inversiones directas extranjeras, y defensa de la propiedad privada (Williamson, 1990).
5
Carlos Santiso
Primera y segunda generacin de reformas

Las experiencias de los pases latinoamericanos con reformas neoliberales
orientadas hacia el mercado han resultado en una revisin del Consenso de
Washington y el forjamiento de un consenso renovado en torno de un nuevo marco conceptual que, aunque impreciso, contrasta con el discurso tecncrata y economicista que prevaleci durante la dcada de los aos 1980.
Se ha venido, entonces, proponiendo una segunda generacin de reformas, con la finalidad de reconstruir el aparato estatal y fortalecer las instituciones de gobernabilidad, a partir de una nueva concepcin del papel del
Estado en el proceso reformador.
La distincin clsica establecida por Stephan Haggard y Robert Kaufman
(1995) entre el inicio y la consolidacin de las reformas econmicas permite distinguir las reformas de primera y de segunda generacin.
La primera ola reformas econmicas dichas de primera generacin incluyen la estabilizacin macroeconmica y la liberalizacin econmica y
estn orientadas a la estabilizacin y apertura econmicas como respuesta
al fracaso del modelo de desarrollo econmico centrado sobre el Estado y
polticas de industrializacin por substitucin de importaciones principios
de aos 1980s. Estas fueron adoptadas e implementadas a finales de los
aos 1980s o principios de los aos 1990s por la mayora de los pases
latinoamericanos, con varios grados de intensidad y de xito.
A mediados de los aos 1990s las insuficiencias de la agenda de reformas estndares que se sustentaba en el Consenso de Washington obligaron
ajustar el temario reformador e integrar reformas institucionales con el objetivo de consolidar y arraigar las reformas de primera generacin.
La necesidad de consolidar el ajuste estructural y las reformas econmicas ortodoxas iniciadas segn el modelo del Consenso de Washington se ha
convertido en imperativo que gua a los reformistas latinoamericanos. El
dficit social de las reformas de primera generacin debe ser compensado
en una segunda etapa de reformas, si no se desea perder el impulso de la
primera fase y ganar en estabilidad poltica.
Las reformas contenidas en esta segunda fase describen un amplio
temario de reformas estructurales e institucionales dichas de segunda
generacin e incluyen la reforma del Estado, el desarrollo institucional y

el fortalecimiento de la gobernabilidad. El nuevo discurso del neo-Consenso de Washington o el Consenso de Santiago articulado durante la Cumbre de las Amricas de 1998 no es una sinfona, sino una polifona: tienen su origen en la convergencia de distintas corrientes y en las
autosubversiones de numerosas disciplinas en las ciencias sociales tales
como la economa neo-institucional, el neo-institucionalismo o la economa poltica6.Esta nueva sabidura se basa en la premisa fundamental de
que las instituciones son cruciales para el desarrollo sostenible con equidad y que el Estado debe ser reconstituido para poder desempear sus
responsabilidades.
El problema que plantea esta nueva visin es que la debilidad
institucional constituye un cuello de botella importante para las transformaciones econmicas fundamentales. Como lo indic Miles Kahler (1990),
la paradoja ortodoxa reside en el hecho que para reducir su rol en la economa y expandir las fuerzas del mercado, el Estado debe ser fortalecido.
En otras palabras, para ser reformado, el Estado debe ser reforzado.
El consenso en evolucin es bastante laxo, especialmente cuando se
lo compara con el rgido conjunto de prescripciones de polticas propuesto por el paradigma ortodoxo que orient las reformas macroeconmicas
de primera generacin. De hecho, no existe un manifiesto de polticas
que resuma las reformas que Amrica Latina debera estar implementando
en la prxima dcada.
Ha habido numerosos intentos por cristalizar este nuevo temario en
un declogo simple y bien definido, tal como el que describe el Consenso
de Washington. Sin embargo, muchos intentan plasmar este consenso creciente en un programa de reformas para la regin (Birdsall y de la Torre,
2001). En su artculo de 1994 titulado The Second Generation of Reforms,
Moiss Nam (1994, 1995a y 1995b) intenta dar forma y significado a lo
que ahora se conoce como reformas econmicas de segunda generacin.
El autor se concentra en segunda etapa de la liberalizacin econmica la
cual define por contraposicin a la primera etapa de las reformas. Sin
embargo, la caracterizacin, tal como se puede ver en la Tabla 1, es muy
Sobre el neo-Consenso de Washington, vase en particular Williamson, 1993 y 1997; Burki
y Perry et al., 1998; Stiglitz, 1998a y 1998b).
6
Carlos Santiso
amplia.
Tabla 1: Reformas de Primera y Segunda Generacin
Objetivos Principales
Instrumentos
Primera Generacin
Administracin de crisis
reduciendo la inflacin, el
desequilibrio interno y
externo y restaurando el
crecimiento.
Cortes drsticos del
presupuesto, reformas
impositivas, liberalizacin
de precios, del comercio y
de las inversiones,
desregulacin, fondos
sociales, agencias
autnomas para contratos
y privatizacin con
propsitos fiscales.
Actores
Presidencia, gabinete
econmico, banco central,
instituciones financieras
multilaterales, grupos
financieros privados,
inversores en valores
extranjeros.
Desafos Principales
Administracin
macroeconmica dirigida
por una aislada elite
tecnocrtica, y como
ganarse al electorado y a
los que tienen inters.
Segunda Generacin
Mejoramiento de las
condiciones sociales
manteniendo la estabilidad
macroeconmica.
Reforma del servicio civil,
reforma laboral,
reestructuracin de los
ministerios sociales,
reforma judicial,
modernizacin legislativa,
mejoramiento de la
capacidad regulatoria,
mejoramiento de la
recoleccin fiscal,
privatizacin estratgica
de servicios y empresas
estatales, reestructuracin
de las relaciones entre el
gobierno central y el local
(descentralizacin).
Presidencia, gabinete,
legisladores, servicio civil,
judicial, sindicatos,
partidos polticos, prensa,
gobiernos estatales y
locales, sector privado,
instituciones financiera
multilaterales.
Desarrollo institucional
altamente dependiente y
de administradores de
nivel medio en el sector
pblico y la participacin
de personas interesadas.
Fuente: Banco Mundial (1997b) y Nam (1994, 1995a y 1995b).
Las instituciones financieras internacionales y en particular los bancos

multilaterales para el desarrollo, decepcionados por la escasa eficiencia de
la ayuda y los efectos perversos de la corrupcin, han incorporado la agenda de las reformas econmicas de segunda generacin en sus polticas de
prstamo y de asistencia (Santiso, 2000a, 2000b y 2000c; Fine, Lapavistas
y Pincus, 2001). La tendencia general de la evolucin intelectual de estos
organismos est marcada en particular por una politizacin creciente de
la agenda neo-institucionalista para el desarrollo. Segn un informe del
Banco mundial (Burki y Perry, 1997), las prioridades de la reforma para
10
Amrica Latina se agrupan en cinco grandes reas de polticas, entre las

cuales el perfeccionamiento del entorno legal y regulador, el aumento de
la calidad de gobernabilidad del sector pblico y el fortalecimiento fiscal.
La gobernabilidad del sector pblico y el fortalecimiento fiscal son identificados como prerrequisitos para el programa de reformas.
Un segundo informe del Banco mundial (Burki y Perry, 1998) investiga en particular el temario de reformas ms all del Consenso de Washington. ste ofrece una perspectiva ms abiertamente poltica sobre las
reformas institucionales necesarias para consolidar y profundizar las reformas econmicas de primera generacin. La reforma del sistema judicial y de la administracin pblica viene identificada como una dimensin esencial de la nueva agenda destinada a reforzar la gobernabilidad
democrtica. El informe del Banco Interamericano de Desarrollo de 1997
sobre Amrica Latina tras una dcada de reformas tambin introduce la
dimensin poltica en el anlisis de los sistemas fiscales descentralizados.
Su informe de 2000 sobre el desarrollo ms all de la economa subraya
la importancia de las instituciones polticas para la efectividad gubernamental e incluye en el conjunto de reformas polticas necesarias la reforma de los sistemas electorales, la divisin vertical de poderes entre nivel
central y sub-nacional, la modernizacin de los partidos polticos, la reforma de los poderes judicial y legislativo as como la promocin de la
participacin ciudadana. Estos nuevos acercamientos marcan una importante transformacin de la agenda de las instituciones financieras internacionales, que sigue todava en gestacin.
Hacia senderos que bifurcan?

Sin embargo, La distincin entre la primera y la segunda generacin de
reformas corresponde a una concepcin en etapas de la reforma, no en
senderos que bifurcan. Tanto el neo-Consenso de Washington como el que
le preceda siguen marcados por las hiptesis de las teoras de la modernizacin segn las cuales el desarrollo econmico desembocar, en un momento u
otro, al desarrollo poltico. El objetivo de las reformas de segunda generacin consiste en profundizar, completar y corregir las insuficiencias de las
reformas de mercado de primera generacin. Por lo tanto, el consenso
post-Washington, o en el mbito latinoamericano el Consenso de Santiago, no constituye una repudio de la lgica neoliberal de las reformas eco-
11
Carlos Santiso
nmicas, sino ms bien la correccin de sus imperfecciones originales (en

particular su escasa atencin a las cuestiones sociales en materia de educacin y salud, a la reduccin de la pobreza y de las desigualdades, y a la
promocin del capital social).
Como lo indica Moses Nam (1999 y 2000), las reformas de primera
generacin son ahora consideradas necesarias pero no suficientes para
promover un desarrollo sano y sostenible. El nfasis sigue puesto sobre la
eficiencia del Estado y la efectividad de las polticas pblicas, ms que
sobre la legitimidad del Estado y la capacidad de respuesta de las polticas pblicas a las demandas ciudadanas, en particular a la de los
desfavorecidos. Ms especficamente, los esfuerzos parecen estar dirigidos
a lograr un sector pblico ms eficiente y eficaz. La tendencia funcionalista
e instrumentalista de esta lgica tiende, sin embargo, a desvalorar la importancia y la autonoma de la poltica como vector de cambio.
El nuevo paradigma que est emergiendo actualmente no constituye
entonces una negacin de la agenda neoliberal del Consenso de Washington. Ms bien complementa los esfuerzos de reforma anteriores. No intenta desmantelar lo que se logr en la dcada anterior, sino ms bien
fortalecer y arraigar esos logros. No constituye una alternativa a lo que le
ha precedido, sino su continuacin, y segn algunos analistas su legitimacin poltica y social. Fernando de Carvalho sugiere, por ejemplo, que el
enfoque de las instituciones financieras internacionales sobre la apropiacin o mejor dicho re-apropiacin, de las reformas econmicas
(ownership) constituye, no tanto un ajuste de las polticas iniciales de la
condicionalidad de la ayuda, sino ms bien, un cambio de estrategia para
que las reformas propuestas por estas instituciones sean interiorizadas,
pero no cuestionadas o negadas. El objetivo ltimo es asegurar la
sostenabilidad de las reformas econmicas arraigndolas en un compromiso y un consenso nacionales.
El proceso que va desde la primera ola de reformas (y el reduccionismo
econmico que la sostuvo) hasta las reformas de la segunda generacin
(y el reconocimiento de la importancia de los factores polticoinstitucionales y sociales en el cambio macroeconmico) mantiene, todava hoy, un lmite borroso entre la poltica y la economa. La sntesis contenida en la seccin anterior muestra importantes novedades en reas de
polticas y principios universales, y sin embargo tambin muestra proble-
12
mas en su enfoque del cambio institucional y la formulacin de polticas.

Como observan Gabriel Casaburi y Diana Tussie (1999), las reformas
estructurales de segunda generacin
slo pueden ser factibles polticamente, sostenibles en el largo plazo y lograr sus resultados esperados, si se llevan adelante bajo condiciones especficas: gobiernos legtimos, regulaciones econmicas adecuadas, participacin activa por parte
de los ms afectados directamente, una administracin pblica capaz y honesta, y un sistema descentralizado de implantacin de polticas que genere la rendicin de cuentas a
todos los niveles. En su conjunto, estas nuevas condiciones
cada vez se empaquetan ms bajo el trmino general de
gobernabilidad.
Por lo tanto es necesario ampliar la concepcin de la gobernabilidad y
de las reformas institucionales contenida en las reformas econmicas de
segunda generacin para integrar consideraciones acerca de la democratizacin del Estado y la reforma del sistema poltico. En otras palabras,
es necesario reintegrar y rehabilitar lo poltico en el debate acerca de la
reforma del Estado. Esto requiere en particular la reinvencin de la poltica como vector de cambio y desarrollo humano integral y sostenible.
Como lo seala Marcelo Lasagna (1999),
la reforma del Estado quedar hipotecada en caso de no
impulsarse cambios sustantivos en la gobernabilidad democrtica que tiendan a hacerlo ms transparente, eficaz, inclusivo y legtimo. Cambios que deberan tender a mejorar la
capacidad de gobernar en un marco de mayor responsabilidad, eficiencia y legitimidad de la accin gubernamental.
Ms especficamente, es el buen gobierno como condicin necesaria
para el desarrollo humano sostenible lo que busca el temario de las
reformas estructurales de segunda generacin. En este contexto, el acercamiento del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)
es particularmente revelador de las dimensiones polticas de la
gobernabilidad y de las reformas institucionales correspondientes. Para
el PNUD (1997a:2), la gobernabilidad es un concepto amplio que se refiere al ejercicio de la autoridad econmica, poltica y administrativa para
13
Carlos Santiso
administrar los asuntos de un pas en todos los niveles. Comprende los

mecanismos, procesos e instituciones a travs de los cuales los ciudadanos
y los grupos articulan sus intereses, ejercitan sus derechos jurdicos, cumplen sus obligaciones y median sus intereses. La gobernabilidad descansa
sobre tres pilares: los procesos de toma de decisiones que afectan la economa de un pas, la poltica y la implementacin de polticas (PNUD, 1997b).
La definicin del PNUD, al distinguir tres tipos de gobernabilidades
(gobernabilidad poltica, econmica y administrativa) subraya los procesos de gobierno ms que las estructuras institucionales del Estado. El
buen gobierno aborda la asignacin y administracin de recursos para
responder a los problemas colectivos: se caracteriza por la participacin,
transparencia, rendicin de cuentas y responsabilidad poltica
(accountability), Estado de derecho, eficacia y equidad. Asimismo, el buen
gobierno abarca e incluye al Estado y al mismo tiempo lo trasciende, al
incluir la sociedad civil y el sector privado. Las caractersticas del gobierno y su relacin con los gobernados deben constituir el eje fundamental
de todo concepto operativo de la gobernabilidad democrtica.
La reforma del Estado

El debate contemporneo sobre las reformas de segunda generacin
conlleva importantes innovaciones para nuestro entendimiento del desarrollo humano. En particular, introduce importantes elementos que hasta
se haban descartado u olvidado, entre los cuales: (i) la reforma del Estado para reforzar la responsividad de las polticas pblicas a las demandas y necesidades de los ciudadanos y para conseguir una mejor adecuacin de las instituciones pblicas con los cambios polticos, econmicos
y sociales; (ii) el fortalecimiento de las instituciones de gobernabilidad
tras dcadas de ajuste estructural con una excesiva obsesin fiscal; y (iii)
la articulacin de principios de gobierno como la participacin, la responsabilidad (accountability), la transparencia y la efectividad.
La reforma del Estado constituye uno de los elementos ms definitorios
de las reformas estructurales de segunda generacin del neo-consenso
de Washington (Haggard, 1998). La rehabilitacin del rol del Estado para
el desarrollo radica en las deficiencias de los mecanismos del mercado y
de los conceptos de Estado mnimo. Para que funcionen correctamente,
14
los mercados necesitan marcos reguladores e institucionales que slo el

Estado puede proveer (Olson, 2000). De hecho, el informe del Banco
mundial sobre El Estado en un Mundo en Transicin (1997) reconoce
que:
Han fracasado los intentos de desarrollo basados en el
protagonismo del Estado, pero tambin fracasarn los que se
quieran realizar a sus espaldas. Sin un Estado eficaz el desarrollo es imposible (pg.26).
Sin embargo, tanto el neo-Consenso de Washington como su predecesor se sustentan en una concepcin particular del Estado, ms liberal que
republicano en el sentido descrito por Guillermo ODonnell (1999). En
particular, la visin vinculada y promovida por las instituciones financieras internacionales viene marcada, implcita o explcitamente, por esta
concepcin minimalista y reduccionista del Estado, de las instituciones y
polticas pblicas de manera general del bien pblico y de los servicios
pblicos (Campbell, 2000). El Estado liberal propuesto por el Consenso
de Washington constituye un ataque conceptual y prctico a la nocin y
ambicin del Estado de bienestar (welfare state). Adems tiende a esquematizar el modelo de Estado adecuado sobre el modelo de Estado
Anglosajn. En muchos casos, lo que se propone es una privatizacin del
Estado, sobre la base exclusiva de los requisitos de la economa de mercado y conceptos de eficiencia. Crticos de esta tendencia implcita sugieren modelos alternativos de filosofa y organizacin estatal, en particular
el modelo de economa social de mercado (Benecke, 2000) y el proyecto
social demcrata (Bresser Pereira et al, 1993). Ms recientemente, propuestas para generar una tercera va, entre Estado y mercado invitan a
repensar los modelos de organizacin estatal y desarrollo econmico.
Como lo subraya Joan Prats, existe una amplia gama de arquitecturas
estatales entre las cuales escoger y desde luego no un modelo nico:
Ese Estado eficaz ya no es ni el Estado megalmano de la
sustitucin de importaciones ni el Estado minimalista del radicalismo neoliberal. No es, pues, el Estado latinoamericano
todava existente, el cual ms que reformado necesita ser reconstruido o refundado, sino un Estado a crear, con roles y
capacidades nuevos, coherentes con las exigencias del nuevo
modelo de desarrollo.
15
Carlos Santiso
Lo que se necesita pues es una nueva teora de la intervencin estatal

legtima (Prats, sin fecha). Cierto, se est dando una cierta convergencia
entre los principios de eficiencia y de legitimidad de las polticas pblicas.
Por ejemplo, la agenda de la reforma de la administracin pblica que
durante dcadas ha sido definida en trminos de efectividad y capacidad,
a la sombra de la escuela gerencial y las teoras acerca de la autonoma y
la capacidad del Estado (Bresser Pereira y Peter Spink, 1999), integra
ahora consideraciones sobre la despolitizacin de la administracin publica y la responsividad (responsiveness) de las polticas pblicas a las
exigencias de los ciudadanos, en particular de los ms vulnerables.
Toda visin del rol del Estado en el nuevo modelo de desarrollo conlleva sin embargo una visin ms amplia de la vida poltica y de la colectividad social. Esta visin no puede ser dogmtica o estandarizada, como
lo seal Albert Hirschman, sino debe ser el fruto de una decisin poltica. Es entonces necesario ir ms all del esquema reduccionista avanzado en particular por las instituciones de Bretton Woods para investigar
modelos alternativos de organizacin estatal, gubernamental y administrativa. Como lo indica Joseph Stiglitz (1998a),
El estado tiene un rol importante que jugar en la produccin
de regulaciones apropiadas, la proteccin y el bienestar social. La discusin no debera ser si el estado debe implicarse,
sino cmo debe implicarse. La cuestin central no sera as el
tamao del gobierno, sino las actividades y mtodos del gobierno.
Instituciones y desarrollo institucional

Una alternativa a este acercamiento conceptual consiste en enfocarse
no tanto sobre el modelo institucional de Estado sino ms bien sobre el
proceso de desarrollo institucional. Como lo seala Joan Prats (sin fecha),
El punto clave es el cambio institucional. Si no disponemos
de una buena teora del cambio institucional no ser posible
ni definir en qu consiste la capacidad institucional del Esta-
16
do ni indicar con fundamento qu deba hacerse para construir o fortalecer esta capacidad. Sin una teora del cambio
institucional, estamos condenados a dar o a seguir recetas, a
veces quizs acertadas y aceptables, pero por casualidad, ya
que se presentan o sin fundamentacin o sin otro fundamento que el de haber funcionado en otros pases.
El segundo pilar de las reformas de segunda generacin del neo-Consenso de Washington reside en la centralidad de las instituciones y de la
reforma institucional. Siguiendo a Douglas North (1990) y Jack Knight
(1992) las instituciones son definidas como conjuntos de reglas que
estructuran interacciones en determinadas formas. Las reglas pueden ser
formales (definidas por el derecho positivo o regulacin) o informales
(nocin compartida de cmo funciona algo, ya sea cuando no est cubierto por reglas formales o cuando las contradice), pero deben ser compartidas por la comunidad poltica. La nocin de reforma institucional contiene, por definicin, la idea de cambio. El desarrollo institucional se puede
entonces definir como la bsqueda de equilibrio.
Democracia y reformas econmicas: en la bsqueda de

consolidacin simultnea
La poltica necesariamente se encuentra en el centro de las reformas
institucionales (Shepsle, 1999). Un aspecto importante de las reformas
de segunda generacin reside en su carcter suma e intrnsecamente
poltico: requieren reinventar la poltica. Como lo seala Benecke
(2000:43), La tarea de disear un modelo econmico es una tarea poltica y depende de su viabilidad poltica.
El reto para las democracias emergentes del Cono Sur consiste entonces en consolidar de manera simultnea las reformas econmicas y la
democracia. En este punto, los requisitos para la profundizacin de las
reformas econmicas convergen con las exigencias para la consolidacin
de la democracia. Sin embargo, los modos y estilos de gobierno que permitieron llevar a cabo las reformas econmicas de primera generacin a
finales de los aos 1980 y principios de los aos 1990 no son adecuados
para sustentar el proceso reformador e iniciar las reformas de segunda
generacin.
17
Carlos Santiso
El debate acerca de las reformas estructurales de segunda generacin saca a la luz, de nuevo, tanto sobre las sinergias como las tensiones
entre las reformas econmicas y el cambio poltico.
La consolidacin simultnea de la democracia y de las reformas econmicas exige cambios substanciales no slo en la arquitectura institucional
del Estado pero tambin en los modos y estilos de gobierno.
La reforma del Estado, el desarrollo institucional y el fortalecimiento
de la gobernabilidad son procesos sumamente polticos que se arraigan en
la rehabilitacin de lo poltico, la reinvencin de la poltica y la consideracin de su centralidad en todo proceso de reforma. La reforma del Estado no puede ser completa sin la reforma de los modos de gobierno y la
revitalizacin de la ciudadana activa, en otras palabras en la consolidacin de la democracia. Como lo subraya el Centro Latinoamericano de
Administracin para el Desarrollo (1998),
La redemocratizacin es un aspecto importante para la reforma del Estado en Amrica Latina, ante todo porque afecta la dinmica y el ritmo del proceso. Muchas de las reformas
dependen de la creacin de nuevas instituciones, de cambios
constitucionales o de modificaciones profundas en el sistema
administrativo, afectando el status quo de diversos grupos,
algunos atrincherados desde hace dcadas en el aparato estatal. Este dilema especialmente se plantea cuando se pasa de
la primera generacin de reformas, realizada por un pequeo
grupo de tcnicos y burcratas aislados dentro del Estado, a
la siguiente generacin, en la cual es fundamental la concrecin de coaliciones democrticas que sustenten el proceso de
reforma del Estado.
Polticas insulares y democracia delegativa

Una de las caractersticas de las reformas econmicas de primera
generacin ha consistido en la manera en que fueron definidas y llevadas a cabo. Las reformas econmicas de primera generacin fueron
adoptadas por el poder ejecutivo en forma relativamente aislada del
resto del sistema poltico, usando de las prerrogativas del poder ejecuti-
18
vo contenidas en las constituciones presidenciales adoptadas por las

democracias latinoamericanas. Este aislamiento de la poltica econmica
result del uso de los decretos de emergencia y de la delegacin del poder
legislativo por el congreso (Haggard y Kaufman, 1992 y 1995; Graham y
Nam, 1998). Estos procesos generaron polticas econmicas insulares
y polticas pblicas desarraigadas del campo poltico, reforzando a veces
las tendencias autocrticas de los presidentes, como en particular en el
caso de Per durante la presidencia de Alberto Fujimori.
Esta caracterstica de los procesos de toma de decisin para la adopcin de las reformas econmicas implic una concentracin del poder en
el Ejecutivo y una autonomizacin de las polticas econmicas del marco
democrtico. Si bien las circunstancias de crisis econmica aguda
(hiperinflacin) exigan entonces tales procedimientos, la permanencia
de estos estilos de gobierno tiende a generar importantes tensiones entre,
por un lado, los requisitos para consolidar la democracia (ampliacin y
efectividad de la participacin ciudadana) y, por otro lado, la autonoma
de la poltica econmica requerida implcitamente por los preceptos
neoliberales del Consenso de Washington.
De manera paradjica, este proceso de insularizacin o aislamiento de
la poltica econmica en Argentina se produjo en un contexto poltico
democrtico, resultando en lo que Guillermo ODonnell (1994) vino a
calificar de democracia delegativa, caracterizada por una amplia concentracin del poder en la presidencia y el recurso a decretos ejecutivos para
gobernar7.
Las exigencias para iniciar las reformas de primera generacin en el
marco de un contexto democrtico recobrado resultaron en el aislamiento de la poltica econmica y el uso y, a veces, abuso de modos de gobierno expeditivos para esquivar los bloqueo de los sistemas polticos, y en
particular la inestabilidad de las coaliciones gubernamentales y la fragmentacin del sistema de partidos. La economa poltica de las reformas
La literatura sobre la economa poltica de la reformas econmicas es muy amplia. Vase en
particular, Haggard y Kaufman, 1992 y 1995, y Sturzenegger y Tommasi, 1998. Sobre la
economa poltica de la reformas econmicas en Argentina, vase en particular: Ferreira Rubio
y Goretti, 1996; De Ruiz, 1996; Nio, 1996; Palermo y Navarro, 1996; Torre, 1998; Bambaci,
Saront y Tommasi, 1999; Ferreira Rubio, 2000.
7
19
Carlos Santiso
econmicas en Brasil ilustra este aspecto del proceso reformador.

A finales de los aos 1980 y principios de los aos 1990, la necesidad
de iniciar de manera rpida reformas econmicas radicales para luchar
contra la hiperinflacin implic en numerosos casos la disociacin de los
lugares de toma de poder de las presiones del juego democrtico, consideradas a veces contradictorias y contraproductivas, y por lo tanto nefastas
a una gestin sana y coherente de la poltica econmica. La adopcin
rpida de medidas radicales, segn la lgica avanzada por los proponentes de la terapia de shock, exiga de cierto modo tal insulacin de las
polticas pblicas segn la cual la administracin macroeconmica estara dirigida por una elite tecnocrtica aislada. Una de las caractersticas
fundamentales de las condiciones en que se llevaron a cabo las reformas
de primera generacin y se ejerci el poder poltico decisionista es el
contexto de crisis econmica aguda, de crisis de gobernabilidad (a mediados de 1989) y de erosin de la autoridad del Estado. El contexto de
emergencia ampli los mrgenes de maniobra del gobierno (Palermo y
Navarro, 1996).
Desde el inicio de la transicin democrtica en 1983, el sistema poltico argentino ha experimentado una concentracin progresiva del poder
en el ejecutivo (Ferreira Rubio y Goretti, 1996). Una de las consecuencias polticas de las reformas econmicas ha sido la alteracin de los principios constitucionales y del sistema de control mutuo de los poderes
(checks and balances). De hecho, la Constitucin argentina consagra el
principio de separacin y equilibrio de poderes e incluye numeroso puntos de veto a diferentes niveles de gobierno. La divisin y separacin del
poder ocurre a diferentes niveles del sistema poltico: el rgimen presidencial divide el poder en tres poderes independientes (ejecutivo, legislativo y judicial); el sistema bicameral divide el poder legislativo en dos
entidades (la Cmara de Diputados y el Senado); y el sistema federal divide el gobierno en tres niveles, local, provincial y federal). Estos principios constitucionales han sido erosionados por el estilo de gobierno
menemista, en particular durante los dos primeros aos de su presidencia.
Durante este perodo, la concentracin del poder en el ejecutivo tuvo
diversas manifestaciones, entre las cuales el recurso cada vez ms frecuente a la delegacin de facultades legislativas al presidente as como a
los decretos de necesidad y urgencia.
En esta fase del proceso de reforma, la presidencia, el gabinete econ-
20
mico, el banco central y las instituciones financieras multilaterales, fueron

los actores principales y el decretismo, o el uso e incluso el abuso de los
decretos ejecutivos y los regmenes de excepcin, fue el modo de gobierno preferido. Esta estrategia result, en numerosos casos, exitosa. Durante su primer quinquenio (1989-1995), el presidente argentino Carlos
Menem inici la reforma econmica a travs de las prerrogativas legislativas delegadas por el Congreso y el uso de decretos de necesidad y urgencia, a pesar de tener el apoyo del Congreso dominado por el Partido
Justicialista. Como lo indica Ferrerira Rubio (2000:3),
Si bien la delegacin de facultades legislativas no era desconocida en la historia institucional argentina, durante el gobierno de Menem la importancia de las materias delegadas y
la amplitud de la delegaciones reforz considerablemente los
recursos del Ejecutivo ... El Presidente Menem recurri tambin a los decretos de necesidad y urgencia para eludir al
Congreso y las restricciones institucionales que no poda salvar a travs de las facultades que le haba sido delegadas ...
La importancia del decretazo como estilo de gobierno, durante la administracin Menem, est relacionada con la trascendencia de las medidas que a travs de ellos se decidieron.
Entre julio de 1989 y agosto de 1994, el presidente Menem adopt
336 decretos de necesidad y emergencia (contra 35 adoptados por los
presidentes constitucionales entre 1853 y 1989), entre los cuales la Ley
de Convertibilidad de 1991, verdadero ancla de la poltica econmica
argentina contempornea (aunque sta fue aprobada por el Congreso).
Si bien el recurso al estilo decisionista puede ser justificado en perodos de crisis econmica aguda, como en 1989, la permanencia de ste
como mtodo de gobierno normal perjudica la calidad de la gobernabilidad
democrtica al disminuir los incentivos a negociar compromisos sobre
polticas estatales fundamentales, en particular el modelo de desarrollo
econmico.
Las reformas constitucionales de 1994 reforzaron el presidencialismo
al dar al recurso de los decretos de gobierno una legitimidad constitucional. Los decretos de necesidad y urgencia, la delegacin de facultades
legislativas y la promulgacin parcial de las leyes cobraron rango consti-
21
Carlos Santiso
tucional (Ferreira Rubio y Goretti, 1995).

Las leyes de Emergencia Econmica y Reforma del Estado de 1989
ampliaron el espacio poltico y el margen de maniobra del presidente,
aumentando su autonoma para actuar con discrecin. Adems, durante
el primer mandato de Menem, el Partido Justicialista se impuso como
partido hegemnico. Si bien la preponderancia de una partido no es necesariamente un rasgo antidemocrtico, en un pas en transicin democrtica, con frgiles instituciones republicanas, y sin tradicin de polticas consensuales, esta situacin crea oportunidades peligrosas para el abuso del
poder gubernamental.
Sin embargo, la necesidad de aislar la poltica econmica fue debida,
en parte, a la necesidad de neutralizar las dinmicas contradictorias no
slo en la oposicin sino igualmente en el partido peronista cuya filosofa
poltica neo-populista resisti la agenda reformadora de Menem. Las relaciones ambiguas entre el presidente y su propio partido fueron resueltas
cuando Menem recobr el liderazgo del partido peronista durante el congreso de marzo de 1991 y concluy un modus vivendi con su partido
(Corrales, 2000). Adems, la poltica local y las provincias siguen
detentando una importante influencia sobre el sistema poltico argentino,
y en particular el partido justicialista. Como lo argumentan Bambaci et al
(1999), las reformas menemistas fueron el resultado de compromisos entre, por una parte el gobierno, y por otra parte el partido justicialista, los
gobernadores provinciales peronistas y los sindicatos (en particular el retraso de las reformas laborales y del sistema de la descentralizacin fiscal).
El decretismo y el hipermayoritarismo que caracterizaron la iniciacin de las reformas econmicas durante los primeros aos del gobierno
Menem perjudicaron la calidad de la democracia argentina. Como lo seala Ferrerira Rubio (2000), el gobierno por decreto (el decretismo o
decisionismo) alter el reparto de los recursos de poder institucional y
de las competencias previstas por la constitucin que consagra la divisin
de poderes. La concentracin del poder en la presidencia, el aislamiento
del poder ejecutivo y el recurso a modos de gobierno autocrticos crearon
una democracia delegativa (ODonnell, 1994). Las democracias
delegativas vienen caracterizadas por el decretismo y por consecuencia
la debilitacin de los mecanismos e instituciones de responsabilidad horizontal (horizontal accountability), como en particular el poder judicial.
22
De hecho, el nfasis de la reforma judicial emprendida por Menem

estuvo enfocada hacia el mejoramiento de la eficiencia y de la efectividad
de la justicia, condiciones necesarias para las reformas econmicas. El
fortalecimiento de la independencia de la justicia no constitua entonces
una prioridad e incluso si sta fuera perjudicial a las reformas econmicas, sera descartada. Por lo contrario, en 1990, Menem reform la Corte
Suprema de Justicia, elevando el nmero de jueces de cinco a nueve para
neutralizar la resistencia judicial a las reformas econmicas. Esto implic
una fuerte politizacin del aparato judicial que constituye ahora un verdadero Taln de Aquiles para consolidar la democracia y llevar a cabo las
reformas de segunda generacin (Prillaman, 2000). Si bien la reforma
constitucional de 1994 reforz la independencia del poder judicial con la
creacin del Consejo de la Magistratura, la reforma judicial constituye un
rea prioritaria para garantizar el Estado de Derecho8.
El gobierno por decreto tuvo repercusiones negativas para la
gobernabilidad democrtica al resultar en el debilitamiento de los mecanismos e instituciones de responsabilidad poltica y de rendicin de cuentas (accountability) y en la emergencia de mtodos de gobierno que debilitaron las capacidades (e inclinaciones) del Ejecutivo para genera consensos multipartidarios y crear coaliciones de apoyo sobre polticas fundamentales. Los comportamientos que stas tendencias generaron y las costumbres que introdujeron en la conducta de la poltica comprometen la
consolidacin de la democracia. Por ejemplo, las medidas fiscales definidas
por de la Ra a finales del 2000 fueron adoptadas por decreto al no conseguir apoyo suficiente en el Congreso tras la resignacin del Vicepresidente
Carlos Alvarez, dirigente del Frepaso, y la implosin anunciada de la coalicin contre nature entre la Unin Cvica Radical (UCR) y el Frepaso
establecida en 1997. La inestabilidad gubernamental y la crisis econmica durante el invierno 2000 2001 tienen sus orgenes en la elusiva bsqueda de una coalicin de apoyo coherente para sustentar las reformas
econmicas necesarias, y en particular el re-equilibrio fiscal del Estado.
Sin embargo, esto no significa que una mayor independencia del poder judicial sea forzosamente mejor para la democracia. Ms importante es el comportamiento cvico de los actores
polticos. Por ejemplo, la Constitucin brasilea de 1988 consagr la independencia total del
poder judicial, pero este abus de su independencia para convertirse en institucin, cierto
independiente, pero ineficaz, cerrada y corrupta.
8
23
Carlos Santiso
Una de las dimensiones importantes del debate contemporneo sobre

el desarrollo y los procesos de reforma econmica ha sido la redefinicin
y la reduccin del campo poltico. La autonomizacin de la poltica econmica de las dems polticas pblicas produjo una reduccin drstica
del campo de lo posible, es decir de las opciones y alternativas en materia de poltica econmica para el desarrollo. Los procesos de reforma econmica de los aos 1980 y 1990 han redefinido el mbito poltico y reducido la soberana sobre las polticas pblicas, en particular las polticas
econmicas. Las exigencias de la poltica econmica generaron una mayor concentracin del poder y la insulacin de amplios aspectos de las
polticas pblicas: la poltica macroeconmica est a manos de un banco
central independiente, la poltica fiscal restringida por las
condicionalidades de los acuerdos con el Fondo monetario internacional,
y la poltica de cambio encerrado en el marco de la Ley de Convertibilidad.
Si bien la poltica de rigor viene sustentada por un fuerte consenso poltico, el gobierno tiene a su disposicin muchos menos instrumentos de
poltica macroeconmica.
Paradjicamente, el retorno de la democracia no signific una mayor
libertad para definir y llevar a cabo polticas pblicas autnomas. El nuevo contexto creado por ms de una dcada de reforma econmica redujo
el margen de maniobra del gobierno democrtico argentino y su capacidad de llevar a cabo polticas econmicas contracclicas de tipo
keynesianas. De hecho, durante las elecciones presidenciales de octubre
1999, tanto el candidato peronista Eduardo Duhalde como el candidato
de la Alianza, Fernando de la Ra, coincidan en sus programas econmicos para confrontar la recesin econmica en la cual se encuentra Argentina desde 1998. Este consenso, sin embargo, reduce las opciones entre
las cuales los electores pueden escoger durante las elecciones y limita las
capacidades del gobierno para llevar a cabo polticas heterodoxas.
Rehabilitacin de lo poltico y reinvencin de la poltica

El proceso de reforma argentina ilustra uno de los dilemas fundamentales de todo proceso de reforma: la dificultad de combinar procesos de
toma de decisin efectivos y la representacin de intereses diversos y a
veces contradictorios. Las reformas estructurales de segunda generacin
24
ilustran las tensiones entre la exigencia de responsabilidad poltica o

accountability, necesaria para consolidar la democracia, y la necesidad de
decisionismo para llevar a cabo reformas econmicas audaces.
La adopcin e implementacin de las reformas de segunda generacin, sin embargo, requieren condiciones diferentes de las que permitieron iniciar y llevar a cabo las reformas de primera generacin. En particular requieren reformar los modos de gobierno y fortalecer las instituciones democrticas. Las reformas econmicas de segunda generacin requieren un tipo de gobernabilidad distinta de la que fue necesaria para
impulsar las reformas de primera generacin (Bambaci, 1999; Pastor y
Wise, 1999; Castro, 2000). Los mtodos y estilos de gobierno que aseguraron de cierto modo el xito de las reformas econmicas de primera
generacin compromete e incluso impiden las reformas estructurales de
segunda generacin. An es ms, Como lo seala Juliana Bambaci (1999),
las reformas de segunda generacin vienen marcadas por una paradoja
fundamental: las condiciones necesarias para su adopcin son precisamente los objetivos de estas, es decir polticas consensuales e instituciones democrticas robustas.
Sin embargo, como lo sealan Francisco Panizza (2000) y Steven
Levitsky (2000), el modelo de democracia delegativa se aplica principalmente a los 18-24 primeros meses de gobierno durante los cuales Menem
dispona de una mayora absoluta en el Congreso. De hecho, el uso de los
decretos ejecutivos durante el decenio presidencial de Menem (1989
1999) reflej diferentes circunstancias polticas. Segn Mariana Llanos, si
bien entre 1989 y 1990 el Congreso deleg voluntariamente muchas de
sus prerrogativas en el marco de la Ley de Reforma del Estado y la Ley de
Emergencia Econmica de 1989, el perodo entre 1991 y 1994 fue marcado por un mayor grado de negociacin y compromiso entre el poder
ejecutivo y legislativo.
El segundo mandato presidencial de Menem (1995 1999) se caracteriz por un cierto debilitamiento del poder presidencial y un mayor grado
de conflicto en las relaciones ejecutivo-legislativo. Si bien el uso de decretos ejecutivos durante los primeros aos del rgimen Menem reflejaba
el poder poltico del presidente, ulteriormente la persistencia del recurso
al gobierno por decreto era indicativo de la debilidad del presidente y su
25
Carlos Santiso
incapacidad de generar coaliciones de apoyo para la adopcin de sus

polticas. Durante este segundo perodo, el Congreso se hizo ms asertivo
e incisivo, modificando un nmero creciente de las iniciativas legislativas
del presidente.
Durante este segundo perodo, el presidente tuvo que recurrir a los
mecanismos clsicos de la poltica Argentina, como el clientelismo, el
personalismo y el favoritismo, en particular en el contexto de las relaciones con las provincias. De hecho, los sectores en los cuales la reforma ha
sido ms lenta han sido la reforma de la administracin provincial y la
reforma laboral, al depender Menem del apoyo de los gobernadores provinciales y de los lderes sindicales para controlar el Congreso y el Partido
Justicialista. Hasta el pacto fiscal de 1993, la reforma del gobierno provincial ni siquiera estaba en la agenda. Como lo argumenta Francisco
Panizza (2000:775), Menem utiliz su posicin de autoridad para construir una fuerte alianza tanto dentro como fuera del Congreso para apoyar
la reforma econmica lo cual le permiti durante los primeros aos de su
presidencia actuar con un alto grado de autonoma con el acuerdo implcito o explcito del Congreso y expandir los lmites del poder presidencial.
La interaccin entre poltica tradicional (old politics) y nueva economa (new economics) ha influido sobre la agenda, el contenido y el timing
de las reformas en Argentina, en particular durante el segundo mandato
presidencial de Menem entre 1995 y 1998 (Panizza, 2000)
A pesar de estos matices acerca de la naturaleza delegativa de la democracia argentina durante la era Menem, la agenda de las reformas de
segunda generacin a la vez ampla el campo de sectores a reformar e
implica una reforma de los estilos de gobierno heredados del menemismo.
Las reformas de segunda generacin comprenden la reforma del sistema fiscal y del federalismo fiscal, la reforma laboral as como la reforma
del sistema financiero, el mejoramiento del marco regulador para la actividad econmica y la privatizacin, la modernizacin del poder legislativo y la reforma del sistema judicial, el mejoramiento de los servicios sociales y el mejoramiento de la infraestructura para el desarrollo del sector
privado. La segunda reforma del Estado iniciada por Carlos Menem en
1993 ya reconoca las insuficiencias del proceso de reforma inicial.
26
Los desafos de la gobernabilidad compartida

La reforma tanto del sistema poltico como ms fundamentalmente de
la poltica ocupa una plaza central en el nuevo horizonte de las reformas.
Esto implica transitar del decretismo o decisionismo heredado de las
tendencias delegativas del menemismo a polticas ms consensuales susceptibles de crear coaliciones de apoyo estables y coherentes. La economa poltica de las coaliciones gubernamentales es particularmente instructiva al analizar la inestabilidad poltica desde mediados de 2000.
Le reforma de la poltica es todava ms necesaria en el contexto de
cohabitacin cuando el ejecutivo y el legislativo son dominados por fuerzas polticas diferentes (o en casos donde el poder ejecutivo no cuenta
con mayora parlamentaria) generando situaciones de gobernabilidad dividida o compartida9. Sin embargo, esta situacin no es nueva en el contexto argentino. El Presidente Alfonsn (1983-1989) enfrent una situacin similar. Sin embargo, tal situacin de gobernabilidad compartida es
muy propicia a generar crisis de gobernabilidad. En estas situaciones, la
consolidacin de la democracia, entendida sta como conjunto de mecanismos institucionales para la resolucin de los conflictos polticos sobre
polticas pblicas, se hace todava ms importante.
El contexto poltico fue cambiando radicalmente durante el segundo
mandato de Menem. La derrota peronista en las elecciones parlamentarias
de 1997 priv al gobierno Menem de una mayora absoluta en el Congreso.
Con la creacin de la coalicin electoral Alianza por el Progreso y la Justicia entre el UCR y Frepaso en agosto de 1997, los peronistas perdieron
su hegemona electoral en la Cmara de Diputados. El balance del poder
El nuevo contexto poltico de gobernabilidad compartida tras las elecciones de 1997 result
en la aparicin en el discurso poltico argentino de referencias a la cohabitacin francesa, a la
concertacin, y al modelo de consenso. Sin embargo, el sistema poltico francs, a diferencia
del argentino, es semi-presidencial, con un primer ministro responsable ante el parlamento,
y por lo tanto tirando su legitimidad de la mayora parlamentaria. El sistema francs define
un ejecutivo bicfalo caracterizado por un presidente y un primer ministro con competencias
propias y diferente legitimidad popular. Argentina tiene un sistema presidencial clsico, ya
que la figura de Jefe de Gabinete de Ministros, creada en 1994, no corresponde con la
posicin de primer ministro en el sistema francs.
9
27
Carlos Santiso
sigui alterndose y, en las elecciones legislativas de 1997, la Alianza

gan el 46% de los votos, contra el 36% para el partido peronista. El
mapa poltico post-Menem se hizo todava ms pluralista. Las elecciones
legislativas de octubre 1999 confirmaron esta tendencia, al ganar la Alianza
el 40% de los votos. A partir de 1997 (y an ms a partir de 1999), las
condiciones de gobernabilidad son esencialmente distintas.
Sin embargo, el Partido Justicialista sigue siendo el partido ms importante en la Cmara de Diputados, controla el Senado, representa casi los
dos tercios de los puestos de gobernadores (14 sobre 23, e incluso las
provincias de Buenos Aires, Crdoba y Santa Fe) y domina la Corte Suprema, cuando la Alianza sigue siendo una coalicin frgil de creacin
reciente. Las elecciones de 1999 representan por lo tanto un cambio importante en la estructura de la gobernabilidad democrtica en Argentina.
Gobernar en tales circunstancias de fragmentacin del poder implica entonces estrategias polticas consensuales. La adopcin del presupuesto
del Estado en diciembre de 1999 fue testigo de este nuevo acercamiento
a la poltica.
La cohabitacin poltica representa un contexto poltico con
implicaciones importantes en cuanto a la manera de hacer poltica. La
incongruencia entre mayora ejecutiva y legislativa pone de relieve muchas de las insuficiencias de los sistemas presidenciales latinoamericanos.
Los casos ms destacados incluyen Mxico a partir de las elecciones legislativas de julio de 1997 cuando el PRI perdi su mayora absoluta en la
Cmara de Diputados e incluso desde julio de 2000 cuando el PAN gan
las elecciones presidenciales, sin conseguir sin embargo la mayora en el
Congreso dominado por el PRI. En Chile, la victoria de Ricardo Lagos en
enero de 2000 atesta de cambios importantes en el seno de la coalicin
Concertacin que domin el proceso de democratizacin desde 1989 y
en el balance de poder tradicional entre, por una parte, socialistas y demcrata-cristinos dentro de la Concertacin, y, por otra parte, entre la
Concertacin y la derecha (Garretn, 2000).
Este contexto poltico de gobernabilidad compartida impone nuevas
condiciones para la gobernabilidad democrtica, y en particular formacin, gestin y mantenimiento de coaliciones gubernamentales coherentes y sustentadas por un programa poltico comn, y no solamente conve-
28
niencias electorales. La consolidacin de instituciones representativas y

eficientes se vuelve entonces imperativa tanto para consolidar la democracia como profundizar las reformas econmicas. La poltica recobra todo
su poder, en particular en su capacidad de generar suficiente consenso y
sustentarlo con coaliciones reformistas. Adems, la gobernabilidad democrtica compartida puede contribuir a reforzar los mecanismos
institucionales de responsabilidad poltica y de accountability, como por
ejemplo las comisiones parlamentarias, restringiendo as el poder ejecutivo y previniendo el abuso del poder. En particular, la introduccin de
rasgo parlamentarios podra aportar una serie de mejoramientos en el sistema poltico argentino y apaciguar las tensiones entre presidencialismo y
multipartidismo10.
La severidad de la crisis econmica en la cual se encuentra Argentina
desde 1998 provoc una inestabilidad poltica aguda durante el invierno
2000 2001, con la sucesin de tres ministros de economa y hacienda en
el perodo de un mes (con la dimisin de Jose Luis Machinea, el efmero
perodo Ricardo Lpez Murphy, y el regreso de Domingo Caballo, arquitecto de la Ley de Convertibilidad de 1991, a las riendas de la economa a
finales marzo de 2001). El ambicioso plan de estabilizacin econmica,
la Ley de Competitividad, avanzado por Caballo se concentra sobre la
imperiosa necesidad de corregir los desequilibrios fiscales y reformar la
estructural estatal.
En particular, la Ley Competitividad propone la delegacin del poder
legislativo en el mbito econmico al poder ejecutivo. Como en 1989
1991, la profundidad de la crisis econmica implica recurrir a mtodos de
gobierno expeditivos que si bien pueden contribuir a resolver la crisis financiera a corto plazo, son sin embargo insuficientes para llevar a cabo las
reformas estructurales a largo plazo. Estas requieren un consenso poltico
ms amplio, tanto sobre el diagnstico de la crisis como sobre las medidas a adoptar. La fragilidad de la coalicin gubernamental Alianza y su
incapacidad a convertirse en coalicin de apoyo lo suficientemente coherente y estable para evitar el recurso a decretos contribuyeron a precipitar
Sobre las insuficiencias del presidencialismo en Amrica Latina, vase en particular Linz y
Valenzuela (1994a y 1994b) y Shugart y Haggard (1997); sobre el presidencialismo argentino,
vase Jones (1997).
10
29
Carlos Santiso
la crisis de gobernabilidad. La naturaleza misma del sistema presidencial

argentino crea incentivos para resolver la incapacidad de generar coaliciones gubernamentales concentrando el poder en el ejecutivo y aislando
ste ltimo de las presiones y dinmicas contradictorias del juego democrtico.
La reforma poltica viene a ocupar una plaza crucial en la agenda de
reforma y desarrollo institucional. En particular, el desarrollo de las instituciones de gobernabilidad, esenciales para sustentar las reformas econmicas, exige importantes reformas polticas como, por ejemplo, la separacin efectiva de los poderes para garantizar la autonoma y la independencia mutua de los diferentes poderes (ejecutivo, legislativo, judicial e
incluso las autoridades electorales) o la reforma del sistema de partidos
polticos y del sistema electoral para generar y sustentar compromisos
sobre las polticas pblicas y coaliciones para apoyar el proceso reformador. La efectividad y eficiencia de las reformas institucionales (incluso
apolticas y tcnicas) requiere en gran medida importantes reformas del
sistema poltico.
Como lo indic Scott Mainwaring (1993), los sistemas polticos latinoamericanos estn a menudo caracterizados por la difcil combinacin
entre un sistema presidencial con tendencias autoritarias y un sistema
multipartidista basado en un sistema electoral proporcional, generando
as coaliciones gubernamentales altamente inestables. Adems, un sistema electoral excesivamente proporcional tiende a debilitar los mecanismos de responsabilidad poltica, al fortalecer el papel de los partidos polticos en la seleccin de los candidatos.
A diferencia de Brasil, Argentina posee un sistema de partidos relativamente ms estable y coherente. En Brasil, la fragmentacin del sistema de
partidos imposibilita la formacin de coaliciones gubernamentales eficaces y coherentes, si bien que la poltica gubernamental se concentra en la
gestin de las tensiones en el seno de la coalicin gubernamental. Sin embargo, la economa poltica de las coaliciones sigue inestable. En el caso
argentino, la influencia desproporcional de las provincias, tanto en el sistema de partidos como en las instituciones de gobernabilidad, fragiliza la
disciplina de los partidos y dificulta la gestin de coaliciones de gobierno.
La reforma del sistema de partidos y en particular del sistema electoral
podra permitir la inclusin de incentivos para favorecer la formacin de
30
coaliciones de gobierno eficaces. Por ejemplo, el sistema electoral chileno

antes de la reforma de 1958 permita listas electorales conjuntas a nivel
tanto local como nacional, lo cual favoreca el establecimiento de
coaliciones estructuradas. En Bolivia, la evolucin del sistema poltico
durante los aos 1980s produjo un sistema hbrido de presidencialismo y
parlamentarismo - que Ren Antonio Mayorga (1997) califica de
presidencialismo parlamentarista - compatible con la Nueva Poltica
Econmica impulsada por Paz Estensoro (1985 1989). La reforma poltica en Argentina requiere disear una nueva economa poltica de las
coaliciones polticas.
La Argentina sigue confrontndose a una serie de problemas estructurales cuya resolucin requiere mayor consenso. Algunos de los problemas
subsistentes estn relacionados a las reformas de primera generacin
como, por ejemplo, elevados dficit fiscales, imperfecciones del sistema
de recaudacin impositiva, fragilidad del sistema de descentralizacin fiscal, falta de supervisin del sector financiero y reduccin del endeudamiento externo. Adems, reformas ms estructurales como la reforma del
mercado laboral, del sistema tributario o del arreglo federal requieren llevar a cabo reformas instituciones de segunda generacin.
Conclusiones
Si mi voz muriera en tierra,
llevadla al nivel del mar
y dejadla en la ribera.
Rafael Alberti
La incapacidad de los gobiernos latinoamericanos a dirigir la economa repercute en la credibilidad y legitimidad de las instituciones democrticas. Las dificultades de los regmenes para generar condiciones de
gobernabilidad. La gobernabilidad democrtica viene entendida como la
capacidad de los gobiernos para ejercer el poder poltico democrtico de
forma continua en condiciones de legitimidad, (Castro, 2000:9) especialmente en circunstancias de crisis. Como lo indic Tomassini (1993), la
gobernabilidad constituye la principal amenaza que enfrentan los pases
latinoamericanos en sus procesos de desarrollo poltico y econmico. El
problema fundamental de la gobernabilidad es que la crisis ha dejado de
31
Carlos Santiso
ser una excepcin para convertirse en regla (Castro, 2000:10).

La gobernabilidad democrtica no significa la ausencia de conflicto, el
estatus quo o la emergencia de un consenso amorfo. La poltica democrtica es, por excelencia, un proceso en flujo constante hecho de conflictos
continuos enmarcados en un consenso sobre las reglas del juego democrtico. La democracia significa la regulacin institucional del conflicto
poltico sustentada por una cultura de negociacin y compromiso.
La democratizacin significa a la vez consenso y disensin: la
gobernabilidad democrtica se sustenta en el conflicto poltico a la vez
que lo regula proveyendo un marco regulatorio e institucional para su
resolucin. Como lo indica Norberto Bobbio (1987a, 1987b y 1988), la
democracia es un proceso y mtodo de gobierno marcado por la confrontacin continua de opiniones, la negociacin y la bsqueda de equilibrios
siempre precarios. La democracia ofrece procedimientos e instrumentos
institucionalizados para resolver el conflicto poltico, con reglas y normas
definiendo el campo de lo posible de la interaccin poltica. Si bien hay
incertidumbre en cuanto al contenido de las polticas y los resultados de
los conflictos, existe estabilidad en cuanto a las reglas del juego poltico.
Si bien, la democratizacin constituye un largo proceso de aprendizaje de
la poltica democrtica, hecha de juegos repetidos de negociacin, de compromisos e incluso de consensos precarios.
Sin embargo, la economa poltica de la formacin y sostenibilidad de
las coaliciones gubernamentales en un contexto democrtico recobrado
requiere volver a pensar la reforma poltica en Amrica Latina, y en particular la reforma de los sistemas de partidos y de los incentivos que los
sistemas electorales establecen.
Las exigencias de la gobernabilidad democrtica apuntan hacia otro tipo
de poltica y nuevos mtodos de gobierno en el contexto de una
gobernabilidad compartida y la imperiosa necesidad de construir coaliciones de gobierno coherentes. El fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica en la segunda fase de reforma (consolidacin simultnea de la democracia y de las reformas econmicas) requiere reformar tanto la arquitectura institucional del Estado como los mtodos y estilos de gobierno.
Redefine el espacio pblico y subraya la necesidad de reformar las instituciones democrticas, en particular el sistema de partidos polticos y los
parlamentos. Estos ltimos deben convertirse en canales efectivos y efi-
32
cientes de voz, de participacin y de representacin para contribuir a la

definicin de polticas de lo posible.
Este breve anlisis de las tensiones entre reformas econmicas y democratizacin poltica en la segunda fase de las reformas apunta a la imperiosa necesidad de rehabilitar lo poltico y reinventar la poltica para
llevar a cabo reformas estructurales de segunda generacin exitosa. En
esta nueva fase de la poltica latinoamericana, la ingeniera institucional y
la innovacin poltica cobrarn un nuevo sentido para adaptar los sistemas polticos a las nuevas exigencias de la consolidacin simultnea de
las reformas econmicas y de la democracia.
Ms importantes an son los cambios en los estilos y modos de gobierno necesarios para generar mayor consenso y fortalecer as la democracia
en situaciones de gobernabilidad compartida. Como lo indica Castro
(2000:18),
La discusin y negociacin contribuyen a la creacin de las
bases polticas de una estrategia de reforma. Las condiciones
polticas generadas en la negociacin son las que determinan
el grado de credibilidad de los programas de reforma.
El fortalecimiento de la cultura y de los comportamientos democrticos tiene que sustentarse en principios directivos articulados en un cdigo de conducta para la gobernabilidad democrtica. Este cdigo definira
en particular los principios democrticos que tendran que guiar la accin
gubernamental y la conducta de la poltica. Estos principios incluyen: (i)
la inclusin y la participacin, y por lo tanto la articulacin de preferencias por medio de un sistema de partidos polticos eficaz y representacin
efectiva de los ciudadanos y sus preferencias; (ii) la responsabilidad poltica (political accountability), tanto vertical como horizontal, y por lo
tanto la capacidad de respuesta de las polticas pblicas a las preferencias; (iii) la trasparencia en la accin publica y la obligacin de rendir
cuentas, en particular en casos de corrupcin; y (iii) el Estado de derecho
y la independencia efectiva de los poderes, en particular el poder judicial,
para garantizar la aplicacin consistente e imparcial del derecho.
Combinar de manera armoniosa las nociones de legitimidad y eficiencia de las polticas pblicas para garantizar un desarrollo humano sosteni-
33
Carlos Santiso
ble con equidad y reducir la vulnerabilidad econmica, poltica y social

de las democracias emergentes latinoamericanas constituye el desafo fundamental de las reformas de segunda generacin y el punto de convergencia de las reformas econmicas y polticas. Como lo indica Jos Antonio Ocampo (1998), las reformas de segunda generacin tienen que enfrentarse al reto de la equidad y enfrentarse al desafo de reestablecer el
pacto de legitimidad de los Estados.
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Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas

de segunda generacin en Amrica Latina1

Investigador, Johns Hopkins School of Advanced International Studies en Washington

Revista Instituciones y Desarrollo N 8 y 9 (2001) pgs. 325-366. Institut Internacional de Governabilitat

En este inicio de siglo, muchas democracias emergentes siguen en

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

Si bien las crisis contemporneas de gobernabilidad no suelen resultar

En este contexto, el nuevo enfoque de la economa poltica parece

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

desarrollo, Amrica Latina ha sufrido de una sucesin de paradigmas y

Las reformas de segunda generacin: ms all del

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

El temario de las reformas de primera generacin comprenda 10 instrumentos de poltica

Primera y segunda generacin de reformas

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

generacin e incluyen la reforma del Estado, el desarrollo institucional y

Fuente: Banco Mundial (1997b) y Nam (1994, 1995a y 1995b).

Las instituciones financieras internacionales y en particular los bancos

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

Amrica Latina se agrupan en cinco grandes reas de polticas, entre las

Hacia senderos que bifurcan?

nmicas, sino ms bien la correccin de sus imperfecciones originales (en

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

mas en su enfoque del cambio institucional y la formulacin de polticas.

administrar los asuntos de un pas en todos los niveles. Comprende los

La reforma del Estado

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

los mercados necesitan marcos reguladores e institucionales que slo el

Lo que se necesita pues es una nueva teora de la intervencin estatal

Instituciones y desarrollo institucional

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

Democracia y reformas econmicas: en la bsqueda de

Polticas insulares y democracia delegativa

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

vo contenidas en las constituciones presidenciales adoptadas por las

econmicas en Brasil ilustra este aspecto del proceso reformador.

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

mico, el banco central y las instituciones financieras multilaterales, fueron

tucional (Ferreira Rubio y Goretti, 1995).

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

De hecho, el nfasis de la reforma judicial emprendida por Menem

Una de las dimensiones importantes del debate contemporneo sobre

Rehabilitacin de lo poltico y reinvencin de la poltica

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

ilustran las tensiones entre la exigencia de responsabilidad poltica o

incapacidad de generar coaliciones de apoyo para la adopcin de sus

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

Los desafos de la gobernabilidad compartida

sigui alterndose y, en las elecciones legislativas de 1997, la Alianza

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

niencias electorales. La consolidacin de instituciones representativas y

la crisis de gobernabilidad. La naturaleza misma del sistema presidencial

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

coaliciones de gobierno eficaces. Por ejemplo, el sistema electoral chileno

ser una excepcin para convertirse en regla (Castro, 2000:10).

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

cientes de voz, de participacin y de representacin para contribuir a la

ble con equidad y reducir la vulnerabilidad econmica, poltica y social

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

BOBBIO, NORBERTO, O. Future da Democracia. Rio de Janeiro: Paz e

CORRALES, J. Presidents, Ruling Parties and Party Rules: A Theory on the

Gobernabilidad democrtica y reformas econmicas de segunda generacin en Amrica Latina

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