Vous êtes sur la page 1sur 59

REPUBLIQUE DU SENEGAL

Un Peuple, Un But, Une Foi


REPUBLIQUE
DU
SENEGAL
**********
PRIMATURE
**********
ECOLE NATIONALE DADMINISTRATION

Prsent par M. Mouhamadou KA


Cours commun 2005

PLAN DU COURS
PARTIE I.
LE PRINCIPE DE LEGALITE...........................................................................................
TITRE 1.01 LE CONTENU DU PRINCIPE DE LEGALITE
10
TITRE 1.02 DES NORMES MULTIPLES
10
SECTION 1 LES NORMES TEXTUELLES..............................................................................
PARAGRAPHE 1 Les normes supra administratives.....................................................................
A La constitution..................................................................................................................
B Les conventions internationales.......................................................................................
C La loi................................................................................................................................
PARAGRAPHE 2 Les normes administratives...............................................................................
A Le contrat administratif....................................................................................................
B Le rglement....................................................................................................................
SECTION 2 LES SOURCES EXTRA TEXTUELLES..............................................................
PARAGRAPHE 1 Les principes gnraux du droit........................................................................
PARAGRAPHE 2 La jurisprudence...............................................................................................
CHAPITRE2
LA MISE EN PRATIQUE DE LA LEGALITE...............................................
SECTION 1 LE CONTROLE DE LA LEGALITE ET LA SANCTION DE
LILLEGALITE...............................................................................................................................
PARAGRAPHE 1 Le rapport de lgalit........................................................................................
A Lobligation de compatibilit...........................................................................................
B Lobligation de conformit...............................................................................................
C Lobligation dagir...........................................................................................................
PARAGRAPHE 2 Sanction de lillgalit......................................................................................
A La nullit..........................................................................................................................
B Linexistence....................................................................................................................
SECTION 2 ETENDUE DE LA CONTRAINTE ET DU CONTROLE DE LA
LEGALITE 14
PARAGRAPHE 1 La notion de pouvoir discrtionnaire................................................................
A Pouvoir discrtionnaire et comptence lie.....................................................................
B La ncessaire combinaison entre pouvoir discrtionnaire et comptence lie
14
Dabord lauteur de lacte doit tre comptent et............................................................
Lacte doit viser un but dintrt gnral.........................................................................
PARAGRAPHE 2 Porte du pouvoir discrtionnaire.....................................................................
TITRE 1.03 LES ATTENUATIONS AU PRINCIPE DE LA LEGALITE
15
CHAPITRE1
LES ACTES ATTENUANT LA LEGALITE : LA THEORIE DES
ACTES DE GOUVERNEMENT........................................................................................................
SECTION 1 DUNE VISION LARGE A UNE CONCEPTION RESTRICTIVE DE
LACTE DE GOUVERNEMENT...................................................................................................
PARAGRAPHE 1 Une vision large................................................................................................
PARAGRAPHE 2 Une vision restrictive........................................................................................
SECTION 2 UNE LISTE LIMITATIVE.....................................................................................
PARAGRAPHE 1 Les actes de lexcutif pris dans ses relations avec le parlement.....................
PARAGRAPHE 2 Les actes de lexcutif en matire de relations internationales.........................
CHAPITRE2
LES CIRCONSTANCES ATTENUANT LA LEGALITE...............................
SECTION 1 LA THEORIE JURISPRUDENTIELLE DES CIRCONSTANCES
EXCEPTIONNELLES....................................................................................................................

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

PARAGRAPHE 1 La notion de circonstances exceptionnelles......................................................


PARAGRAPHE 2
Les effets des circonstances exceptionnelles
17
SECTION 2 LES ATTEINTES LEGALES.................................................................................
PARAGRAPHE 1 Deux rgimes dexception diffrents................................................................
PARAGRAPHE 2
Deux rgimes dexception similaires
18
PARTIE II. LE DROIT DE LORGANISATION ADMINISTRATIVE................................................
TITRE 2.01 LORGANISATION DE LADMINISTRATION DETAT
19
CHAPITRE1
LADMINISTRATION CENTRALE...............................................................
SECTION 1 LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES SUPREMES....................................
PARAGRAPHE 1 La Prsidence de la Rpublique........................................................................
PARAGRAPHE 2
Le premier ministre et les structures de la primature
20
PARAGRAPHE 3
Le dpartement ministriel
20
SECTION 2 LES ORGANES DE CONSULTATION ET DE COORDINATION.....................
PARAGRAPHE 1 Les structures de coordination..........................................................................
PARAGRAPHE 2
Les structures de consultation
21
CHAPITRE2
LADMINISTRATION DECONCENTREE....................................................
SECTION 1 LES AUTORITES DECONCENTREES................................................................
PARAGRAPHE 1 Le gouverneur...................................................................................................
PARAGRAPHE 2
Le Prfet
21
PARAGRAPHE 3
Le Sous Prfet
21
SECTION 2 LES ORGANISMES CONSULTATIFS.................................................................
PARAGRAPHE 1 Le conseil dpartemental..................................................................................
PARAGRAPHE 2
Le conseil darrondissement
22
TITRE 2.02 LORGANISATION DE LADMINISTRATION DECENTRALISEE
22
CHAPITRE1
LE PRINCIPE DE LA DEMOCRATIE LOCALE...........................................
SECTION 1 LE PRINCIPE DE LA LIBRE ADMINISTRATION.............................................
PARAGRAPHE 1 La notion daffaires locales...............................................................................
PARAGRAPHE 2
Les comptence transfres
23
SECTION 2 LE PRINCIPE DES ORGANES ELUS.................................................................
PARAGRAPHE 1 Les organes dlibrants des Collectivits Locales............................................
A Le Conseil Municipal.......................................................................................................
B Le Conseil dArrondissement..........................................................................................
C Le Conseil Rural..............................................................................................................
D Le Conseil Rgional.........................................................................................................
PARAGRAPHE 2
Les organes excutifs des Collectivits Locales
24
A Le Maire...........................................................................................................................
B Le Prsident du Conseil Rural.........................................................................................
C Le Prsident du Conseil Rgional....................................................................................

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

CHAPITRE2
LES ORGANES DE LA DECENTRALISATION...........................................
SECTION 1 LES MOYENS MATERIELS.................................................................................
PARAGRAPHE 1 Les moyens financiers......................................................................................
PARAGRAPHE 2
Les biens des collectivits locales
25
SECTION 2 LE REGROUPEMENT DE COLLECTIVITES LOCALES.................................
PARAGRAPHE 1 La coopration locale........................................................................................
A Le groupement dintrt communautaire.........................................................................
B Lentente communale.......................................................................................................
C La communaut urbaine...................................................................................................
D Le groupement mixte.......................................................................................................
PARAGRAPHE 2
La coopration dcentralise
26
PARTIE III. LES FORMES ET LES MOYENS DE LACTION ADMINISTRATIVE.........................
TITRE 3.01 LES FORMES DE LACTION ADMINISTRATIVE
27
CHAPITRE1
LE SERVICE PUBLIC.....................................................................................
SECTION 1 LA NOTION DE SERVICE PUBLIC....................................................................
PARAGRAPHE 1 Le contenu de la notion de service public.........................................................
A La conception classique...................................................................................................
Lactivit dintrt gnral...............................................................................................
Le service public doit dpendre dune collectivit publique...........................................
Le critre de rgime exorbitant de droit commun............................................................
B Lvolution de la notion...................................................................................................
PARAGRAPHE 2
Porte de la notion de service public
29
SECTION 2 LE REGIME DU SERVICE PUBLIC....................................................................
PARAGRAPHE 1 Les modes de gestion du service public............................................................
A La gestion des services publics par les organismes publics.............................................
La rgie............................................................................................................................
Ltablissement public (EP).............................................................................................
B La gestion des services publics par des personnes prives..............................................
PARAGRAPHE 2
Les lois du service public
30
A Le principe de continuit..................................................................................................
B Le principe dadaptation ou de mutabilit.......................................................................
C Le principe de lgalit....................................................................................................
CHAPITRE2
LA POLICE ADMINISTRATIVE....................................................................
SECTION 1
LA PROTECTION DE LORDRE PUBLIC....................................................
PARAGRAPHE 1 Distinction entre police administrative et police judiciaire..............................
A Critres de distinction......................................................................................................
B Intrts et difficults de la distinction..............................................................................
PARAGRAPHE 2 La notion dordre public...................................................................................
A Conception traditionnelle de lordre public.....................................................................
B La conception extensive de lordre public.......................................................................
SECTION 2
AMENAGEMENT ET CONTROLE DES POUVOIRS DE
POLICE
33
PARAGRAPHE 1 Les autorits de police......................................................................................
A Le Prsident de la Rpublique.........................................................................................
B Le Premier Ministre.........................................................................................................
Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

C Les ministres....................................................................................................................
D Le Prfet...........................................................................................................................
E le Gouverneur, le Sous Prfet, le Prsident du Conseil Rgional, le Prsident
du Conseil Rural.......................................................................................................................
F Le Maire...........................................................................................................................
Plusieurs situations sont distinguer...................................................................................................

1re situation : concours des pouvoirs de police administrative


gnrale
34

2me situation : le concours entre pouvoirs de polices


administratives spciales......................................................................................................................

3me situation : concours entre police administrative gnrale et


police administrative spciale..............................................................................................................
PARAGRAPHE 2 Le contrle des mesures de police....................................................................
TITRE 3.02 LES PROCEDES DE LACTION ADMINISTRATIVE
35
CHAPITRE1
LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL...................................................
SECTION 1
LA NOTION DACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL............................
PARAGRAPHE 1 Les actes unilatraux manant de ladministration insusceptibles de
recours pour excs de pouvoir.............................................................................................................
A
La dcision nest pas administrative par son objet (contenu)...........................
B
La dcision relve dune gestion prive...........................................................
C
La dcision nest pas normative........................................................................
PARAGRAPHE 2 Les actes susceptibles de recours pour excs de pouvoir nmanant
pas de ladministration.........................................................................................................................
SECTION 2
LE REGIME JURIDIQUE DE LACTE ADMINISTRATIF
UNILATERAL
36
PARAGRAPHE 1 Elaboration et forme de la dcision excutoire.................................................
A
Elaboration de la dcision excutoire...............................................................
B
Les formes de lacte administratif unilatral....................................................
PARAGRAPHE 2 Les effets de la dcision excutoire..................................................................
A
Le privilge du pralable..................................................................................
B
Le privilge de lexcution doffice..................................................................
PARAGRAPHE 3 La disparition de lacte administratif unilatral................................................
A
Labrogation......................................................................................................
B
Le retrait............................................................................................................
CHAPITRE2
LE PROCEDE CONTRACTUEL....................................................................
SECTION 1
LES CRITERES DU CONTRAT ADMINISTRATIF......................................
PARAGRAPHE 1 Le critre organique (permanent).....................................................................
A
Le principe........................................................................................................
B
Les attnuations au principe.............................................................................
PARAGRAPHE 2 Le critre matriel (alternatif)...........................................................................
A
Le critre de la participation.............................................................................
B
Les clauses exorbitantes de droit commun.......................................................
SECTION 2
LA FORMATION DES CONTRATS ADMINISTRATIFS.............................
PARAGRAPHE 1 La mise en chec du principe de lgalit..........................................................
PARAGRAPHE 2 Les atteintes la libert contractuelle...............................................................
SECTION 3
LEXECUTION DU CONTRAT ADMINISTRATIF.......................................
PARAGRAPHE 1 Les pouvoirs de ladministration......................................................................
A
Le pouvoir de direction, de contrle et de modification unilatrale
42
Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

B
Le pouvoir de sanction......................................................................................
PARAGRAPHE 2 Le principe de lquilibre financier et linfluence des faits
nouveaux sur le contrat........................................................................................................................
A
Le fait du prince................................................................................................
B
Les sujtions imprvues....................................................................................
C
Limprvision....................................................................................................
SECTION 4
FIN ET CONTENTIEUX DU CONTRAT ADMINISTRATIF.......................
PARAGRAPHE 1 La fin du contrat administratif..........................................................................
PARAGRAPHE 2 Le contentieux du contrat administratif............................................................
A
Le contentieux de pleine juridiction.................................................................
B
Le contentieux de lannulation.........................................................................
i)
1ere exception : lhypothse de lacte dtachable..............................................
ii)
2eme exception....................................................................................................
iii)
3eme exception....................................................................................................
iv)
4eme exception....................................................................................................
PARTIE IV.
LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE LADMINISTRATION
46
TITRE 4.01
LE SCHEMA SENEGALAIS..........................................................................
CHAPITRE1
UNITE DE JURIDICTION ET SPECIFICITE DU
CONTENTIEUX ADMINISTRATIF..................................................................................................
SECTION 1
LES VERTUS DU MODELE SENEGALAIS.................................................
PARAGRAPHE 1 Des vertus simplificatrices................................................................................
PARAGRAPHE 2 Une opportunit pour le juge............................................................................
SECTION 2
LES LIMITES DU MODELE SENEGALAIS................................................
PARAGRAPHE 1 Lexigence dune demande pralable en matire administrative......................
PARAGRAPHE 2 La privatisation du contentieux administratif...................................................
CHAPITRE2
LES JURIDICTIONS COMPETENTES.........................................................
SECTION 1
LA COMPETENCE DE DROIT COMMUN DU TRIBUNAL
REGIONAL
49
PARAGRAPHE 1 Composition et organisation du tribunal rgional.............................................
PARAGRAPHE 2 Les attributions du tribunal rgional.................................................................
SECTION 2
LES EXCEPTIONS A LA COMPETENCE DE DROIT
COMMUN DU TRIBUNAL REGIONAL..........................................................................................
PARAGRAPHE 1 Le Conseil dEtat..............................................................................................
A
Organisation du Conseil dEtat.........................................................................
i)
Un prsident nomm par dcret .......................................................................
ii)
Les prsidents de sections.................................................................................
iii)
Le secrtaire gnral.........................................................................................
iv)
Les conseillers dEtat........................................................................................
B
Les structures du Conseil dEtat.......................................................................
PARAGRAPHE 2 Les autres exceptions la comptence de droit commun du tribunal
rgional
50
A
Le Tribunal Dpartemental...............................................................................
B
La Cour dAppel...............................................................................................
C
La Cour des Comptes........................................................................................
D
Les organes caractre juridictionnel..............................................................
TITRE 1.02
RECOURS CONTENTIEUX ET DISCIPLINE BUDGETAIRE
CONTENTIEUSE 51
CHAPITRE1
LE RECOURS CONTENTIEUX.....................................................................
SECTION 1
CLASSIFICATION DES RECOURS CONTENTIEUX.................................

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

PARAGRAPHE 1 Le contentieux des personnes...........................................................................


A
Le contentieux de la responsabilit...................................................................

Le contentieux des contrats :............................................................................

Le contentieux de la responsabilit extra contractuelle....................................


B
Le contentieux de la rpression........................................................................
PARAGRAPHE 2 Le contentieux des actes...................................................................................
A
Le contentieux de lannulation (excs de pouvoir)...........................................
B
Le contentieux de la rformation......................................................................
C
Le contentieux de linterprtation et de lapprciation des actes
administratifs
52
SECTION 2
LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR................................................
PARAGRAPHE 1 Les conditions de recevabilit du recours pour excs de pouvoir....................
A
La condition relative lacte attaqu................................................................
B
La condition relative au requrant....................................................................
C
La condition relative la requte......................................................................
PARAGRAPHE 2 Les cas douverture du recours pour excs de pouvoir.....................................
A
Les illgalits externes......................................................................................

Est-ce que lauteur de lacte tait comptent pour prendre lace


litigieux, ou ;
53

Est-ce que lauteur de lacte a respect les conditions de


procdure ?
53
B
Les illgalits internes......................................................................................

Lobjet de lacte................................................................................................

Le but de lacte.................................................................................................

Les motifs de lacte...........................................................................................

Les motifs de droit............................................................................................

Les motifs de fait..............................................................................................


CHAPITRE2
LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE...........................
SECTION 1
LES PRINCIPES GENERAUX.......................................................................
PARAGRAPHE 1 Intrts et sources de la procdure administrative contentieuse.......................
PARAGRAPHE 2 Les traits gnraux de la procdure administrative contentieuse.....................

1re caractristique : la procdure administrative contentieuse est


crite
56

2me caractristique : la procdure administrative contentieuse est


inquisitoriale
56

3me caractristique : la procdure administrative contentieuse est


contradictoire tout en restant secrte....................................................................................................

4me caractristique : la procdure administrative contentieuse est


non suspensive
56
SECTION 2
LINSTRUCTION ET LE JUGEMENT...........................................................
PARAGRAPHE 1 Linstruction......................................................................................................
PARAGRAPHE 2 Le jugement......................................................................................................
SECTION 3
LES VOIES DE RECOURS.............................................................................
PARAGRAPHE 1 Les voies de rtractation...................................................................................
A
Lopposition......................................................................................................
B
La tierce opposition..........................................................................................
C
Les recours en rvision.....................................................................................
i)
La dcision est rendue sur fausse pice ;..........................................................

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

ii)
La dcision a t rendue en mconnaissance de pices dcisives
dtenues par la partie adverse ;............................................................................................................
iii)
La dcision a t rendue en violation des rgles essentielles de la
procdure.
57
D
Le recours en rectification derreur..................................................................
E
Le recours en rabat darrt................................................................................
i)
Que la dcision attaque est entache dune erreur de procdure ;
57
ii)
Cette erreur ne doit pas tre le fait de la partie intresse ;..............................
iii)
Lerreur doit affecter la solution du litige.........................................................
PARAGRAPHE 2 Les voies de rformation...................................................................................
A
Lappel..............................................................................................................
B
La cassation.......................................................................................................

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

LE CONTENU DU COURS.
Le module de droit administratif comprend cinq (5) parties :
Le principe de la lgalit administrative ;
Le droit de lorganisation administrative ;
Les moyens et finalits de laction administrative ;
Le contrle juridictionnel de laction administrative (suprieur hirarchique, conseil
dEtat, rparation) ;
Droit de la responsabilit publique
INTRODUCTION GENERALE
Le droit administratif est une branche du droit Public. On distingue traditionnellement trois
(3) branches au sein du droit Public :
Le droit constitutionnel ;
Les finances publiques et
Le droit administratif.
Le droit constitutionnel est compos de lensemble des rgles relatives la sparation
des pouvoirs. Ces rgles sont consignes dans un document juridique appel la Constitution.
Le terme droit Financier dsigne le corps complexe de rgles qui gouvernent les
activits financires de lEtat et des autres collectivits publiques.
Le droit administratif dans son acception la plus immdiatement perceptible est le
droit applicable ladministration. Il est constitu par lensemble des dispositions qui
rglementent les rapports entre ladministration organe du pouvoir politique et les
administrs.
Cest un droit jeune, qui, en lespace dun sicle, a russi assujettir ladministration au
respect des rgles mme sil faut, lvidence, admettre que la conqute de ladministration
par le droit nest pas universellement acheve.
La raison dEtat crit Paul WEIL ne capitule jamais du jour au lendemain . Que
recouvre le droit administratif ? La notion dAdministration doit tre prcise, les rapports
que ladministration entretient avec les administrs clairs. Le terme administrer est
polysmique. On parle de ladministration dun patrimoine, dun domaine industriel, des
douanes. Ladministration peut avoir plusieurs sens.
En matire civile, lusage du terme renvoie lacte de gestion quon oppose lacte de
disposition. Dans le langage courant, administrer renvoie surtout aux activits de lEtat. On
peut sous cet angle distinguer deux conceptions matrielle et organique.
Au sens organique, ladministration dsigne lensemble des autorits et services de lEtat, ce
qui est vis ici, ce sont les organes.
Sous langle matriel, laccent est mis sur la finalit. Ladministration est donc cette activit
qui vise lintrt gnral en utilisant des Prrogatives de Puissance Publique (PPP), ces
dernires constituent ses moyens.
La fonction dadministrer doit tre distingue de lactivit des particuliers mais aussi de
lactivit de certains organes. Les personnes prives, dans leurs agissements visent un intrt
particulier alors que ladministration vise un intrt gnral.
La fonction dadministration doit tre distingue de la fonction de gouvernement.
Gouverner, cest dfinir les grandes orientations et options ( plusieurs niveaux) alors que
ladministration constitue linstrument de ralisation de ces choix/options (difficult de

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

distinguer le gouvernement de ladministration exemple prsident et ministres). Il faut


distinguer :
les concepts administrer et lgifrer. Lgifrer correspond laction de voter les lois
alors quadministrer est le fait de les excuter.
Il faut galement distinguer les concepts administrer et juger, juger est le fait des
juges.
Quels sont les rapports entre administration et administrs ? La concidence entre
administration et administrs nest pas automatique. Ladministration peut tre soumise au
mme droit que les particuliers. En clair, la soumission de ladministration au droit ne signifie
pas forcment un droit administratif entendu comme un ensemble de dispositions diffrentes
des rgles de droit commun (priv). En Angleterre ou aux USA, le droit qui est appliqu
ladministration est celui qui est appliqu aux particuliers, autrement dit, ladministration est
perue comme un justiciable ordinaire. Ce systme est distinguer du systme Franais,
lequel connat une dualit de droit et une dualit de juridiction. Mais il faut tout de mme
remarquer que lvolution est alle en France ou en Grande Bretagne, vers le triomphe dun
systme mixte, un dualisme tempr.
Le droit administratif nest pas exclusivement un droit de ladministration, ce qui
signifie quil ne sapplique pas uniquement ladministration ;
Mais il nest pas aussi tout le droit de ladministration, ce qui signifie que
ladministration peut tre soumise au droit priv.
Le droit administratif trace le cadre dans lequel sexerce le pouvoir administratif. Le
droit administratif a fait lobjet dune rationalisation croissante. Il est un produit du temps et
son histoire est intimement lie la formation de lEtat en France. Chacune des tapes quil a
franchies la marqu. Lancien rgime qualifi par certains de prhistoire du droit
administratif se caractrisait par une grande confusion des pouvoirs. Confusion entre activits
publiques et prives, confusion aussi dans les missions des parlements. Malgr lexistence
marginale dun corps de rgles sappliquant ladministration, lenchevtrement tait de
mise. Cest dans ce contexte de confusion quclatera la rvolution de 1789. Avec elle
interviendra une grande rforme avec la naissance des dpartements et des communes. Les
rvolutionnaires adoptrent un certain nombre de textes considrs tort ou raison comme
fondateurs du droit administratif.
Ainsi, la loi des 16_24/08/1790 pose linterdiction au juge de troubler de quelque
faon que ce soit, les oprations des corps administratifs, de citer les administrateurs pour
raison de fonction, de connatre des actes dadministration pour quelque raison que ce soit .
par le dcret du 16 fructidor an III, confirmation de cette interdiction, ainsi, dfenses
itratives sont faites aux tribunaux de connatre des actes dadministration de quelque nature
que ce soit . Et, en croire certains, cest partir de cette priode que fut dessin le schma
gnral de ladministration Franaise avec la constitution de lan VIII, lorganisation du
territoire Franais connatra une certaine uniformisation. A la tte de chaque circonscription
territoriale se trouve un administrateur qui exerce sous lautorit du pouvoir central. Cest
toujours avec la constitution de lan VIII quest n le Conseil dEtat. Mais il a fallu attendre
une loi du 24 mai 1872 pour que le conseil dEtat soit promu au statut de juridiction avec
plnitude de comptence. Cest lavnement de la justice dlgue. En tranchant le litige qui
lui tait soumis, le Conseil dEtat recourrait des rgles techniques autres que celles qui
taient dusage en droit priv. Celles-ci, en ralit, le juge les crait, les inventait. Ainsi, le
droit administratif mergeait progressivement du travail des juges. Le Conseil dEtat,
dEtat crit un
auteur, a secrt le droit administratif comme une glande secrte son hormone .

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

10

CARACTERISTIQUES DU DROIT ADMINISTRATIF


La premire caractristique de ce droit est quil est dorigine prtorienne, ce qui signifie que
lensemble des rgles qui le composent a t dgag par le juge loccasion des litiges ports
sa connaissance. Il en va des rgles relatives la responsabilit publique, la mutabilit des
contrats administratifs, la non rtroactivit des actes administratifs, etc. En Afrique et plus
prcisment au Sngal, il existe une sorte dinversion dans le processus de cration des
normes (poses par le lgislateur). Cest un droit complexe et cette complexit est lie son
dfaut dcriture (nuancer du fait du vaste mouvement en France). Pour connatre ce droit, il
faut aller vers la dcouverte de solutions proposes par le juge, ce qui nest pas une entreprise
facile.
Cest un droit rcent et souple. Rcent parce quune bonne partie de ses rgles a t dgage
le sicle dernier. Cest un droit souple, cette souplesse rside dans le fait que le juge
administratif, contrairement au juge civil est moins rvrencieux par rapport aux textes.
Cest un droit autonome, ce qui signifie quil ne saurait tre rduit lensemble des
drogations que les lois apporteraient lapplication du droit civil. Pour les tenants de la thse
de lautonomie du droit administratif, il serait un corps de rgles globalement autonome et
rpondant au bloc de droit priv.
Sur quoi se fonde lautonomie du droit administratif ? Si le droit administratif ne peut tre
regard comme une juxtaposition de solutions particulires, partir de quand lapplique -ton ? A partir de quand peut on reconnatre la comptence des juridictions administratives ? Il
faut donc aller la dcouverte des critres explicatifs, plusieurs ont t proposs.

PARTIE I.LE
PRINCIPE DE LEGALITE
I.
La soumission de ladministration des rgles pr tablies constitue un principe essentiel de
lEtat libral assimil tort ou raison lEtat de droit par opposition lEtat de police ou
lEtat arbitraire.
Lactivit tatique est encadre par un ensemble de normes contrairement ce quune lecture
rapide laisse croire. Le principe de la lgalit ne signifie pas que ladministration nest
soumise quau seul respect de la loi. Par lgalit il faut entendre un ensemble de normes
qui vont de la constitution au plus modeste des arrts.

TITRE I.1 LE CONTENU DU PRINCIPE DE LEGALITE


Laction administrative est soumise un ensemble de rgles varies, extrieures
ladministration, poses par elle-mme.
La particularit de ces normes, cest quelles ont une contrainte variable dont le dfaut
dobservation peut tre sanctionn.

TITRE I.2

DES NORMES MULTIPLES

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

11

Le bloc de lgalit runit en une vritable pyramide un ensemble de normes. On peut les
classer de diffrentes manires. Nous distinguerons les normes textuelles des normes extra
textuelles.
SECTION 1

LES NORMES TEXTUELLES

Leur particularit, cest quelles reposent sur un texte. Nous distinguerons les normes
administratives des normes extra administratives.
PARAGRAPHE 1

Les normes supra administratives

Elles sont composes de la constitution, des conventions internationales et de la loi.


A

La constitution

La premire source du droit public est la constitution place au sommet de la hirarchie des
normes. Elle dfinit lorganisation des pouvoirs publics et dtermine les liberts et droits
fondamentaux quils doivent respecter. Les dispositions de la constitution lient lautorit
administrative tant du point de vue de son organisation que de son fonctionnement. Le juge
administratif a, dans une srie de dcisions, rappel, lobligation pour ladministration du
respect des rgles constitutionnelles. Lautorit administrative est aussi tenue au respect du
prambule de la constitution ; plac en tte, il exprime la philosophie politique et sociale de
lEtat.
B

Les conventions internationales

La place des traits dans lordonnancement juridique est dtermine par larticle 98 de la
constitution qui nonce les traits ou accords rgulirement ratifis ou approuvs ont, ds
leur publication, une autorit suprieure celle des lois sous rserve pour chaque accord ou
trait de son application par lautre partie
Pour quune convention puisse tre considre comme une norme de la lgalit
administrative, il lui faut remplir les conditions pr cites (confre Cour suprme 29 janvier
1975 SEGA SECK FALL dissolution du syndicat des enseignants en violation dune
convention de lOIT mais non publie)
C

La loi

La loi est le texte vot par le parlement (dans les conditions fixes par la constitution) et
promulgu par le Prsident de la Rpublique.
La loi est une source importante de la lgalit administrative en ce quelle rgit plusieurs
domaines du droit administratif.
Au SENEGAL les catgories du contrat et de la responsabilit sont rgies par la loi 65_51 du
19 juillet 1965.
1965
En France ou la part de lcrit est rsiduelle, la loi reste une source importante de la lgalit
administrative.
Si ladministration est tenue au respect des rgles pr cites, elle reste aussi soumise aux
rgles quelle-mme a dictes.
PARAGRAPHE 2

Les normes administratives

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

12

Le contrat administratif

Du fait de son exclusion de la hirarchie des normes, on peut tre tent de lexclure des
sources de la lgalit administrative ; le contrat reste nanmoins une source de la lgalit
parce que tout simplement une convention dment signe tient lieu de loi entre les parties .
Quels que soient les pouvoirs dont elle dispose dans la formation ou lexcution dun contrat,
elle est tenue au respect de la convention (mme si ladministration dispose de certains
privilges par exemple le pouvoir de rsiliation unilatral).
B

Le rglement

Par rglement, il faut entendre toute une srie de mesures (dcret, arrt, circulaire, etc).
Toutes ces mesures constituent une source de la lgalit administrative.
SECTION 2

LES SOURCES EXTRA TEXTUELLES

On distinguera les principes gnraux du droit de la jurisprudence.


PARAGRAPHE 1

Les principes gnraux du droit

Plus quon interprte de la rgle, le juge administratif peut tre regard comme un jurislateur
car en labsence de normes crites, il a su les crer. Mais cest pour combler la brivet des
textes quil a labor les principes gnraux du droit qui se dfinissent comme des principes
non crits. Ils ne naissent pas ex-nihilo. Ils sont lexpression dune certaine philosophie et
traduisent le conscience juridique de lpoque qui les a vu natre. Les principes gnraux
posent deux (2) questions. La premire est celle de leur diversit, la seconde, est relative
leur place dans la hirarchie des normes.
PARAGRAPHE 2

La jurisprudence

Ce serait peut tre un paradoxe de considrer la jurisprudence comme une source de la lgalit
administrative, mais en ce qui concerne le droit administratif, il est indiscutable que le juge
possde un pouvoir normatif. Au fur et mesure des litiges ports sa connaissance, il a pu
dfinir des normes de conduite pour ladministration.
A ct des sources extra textuelles, on peut citer la coutume et la doctrine. Si pour la
coutume, il est gnralement admis quelle est insignifiante dans llaboration du droit
administratif, on reconnat une certaine autorit la doctrine.
CHAPITRE2

LA MISE EN PRATIQUE DE LA LEGALITE

Le respect de la lgalit impose un certain nombre de contraintes ladministration. La


rigueur de la lgalit est fonction du degr de contrainte quelle impose. Cette rigueur
prsente une limite considre comme inhrente mme la structure de la lgalit.
SECTION 1
LE CONTROLE
SANCTION DE LILLEGALITE

DE

LA

LEGALITE

ET

LA

Le degr de soumission de ladministration au droit est fonction de deux (2) facteurs. Le


premier est relatif au contenu de la norme, le second concerne la sanction.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

13

PARAGRAPHE 1

Le rapport de lgalit

La norme impose ladministration une contrainte dont le contenu est variable. Dans
certains cas, la norme interdit, dans dautres, elle permet, assez frquemment, elle oblige.
Selon les cas, le rapport de lgalit na pas le mme sens, la mme porte.
A

Lobligation de compatibilit

Elle signifie simplement que lacte administratif est tenu au respect du droit existant. M
BOCKEL le dfinit comme une obligation minimum qui pse sur tout acte administratif. Cette
obligation est aussi appele obligation de non contrarit. On la rencontre souvent dans les
domaines de comptences dits de comptences concurrentes. Par exemple, un Maire ne
saurait valablement assouplir une rglementation gnrale, il peut, par contre, si lordre public
lexige, prendre des mesures coercitives.
B

Lobligation de conformit

Lacte administratif doit rester conforme la norme suprieure. Ainsi lautorit


administrative saisie pour la dlivrance dun permis de construire doit sexcuter une fois que
toutes les conditions sont runies.
C

Lobligation dagir

Elle est plus contraignante car elle interdit ladministration de sabstenir. Cest le cas des
mesures de police que ladministration est tenue de prendre pour faire cesser un pril.
PARAGRAPHE 2

Sanction de lillgalit

Tout acte administratif bnficie dune prsomption de lgalit. Cela signifie que lacte, ds
son entre en vigueur est suppos conforme au droit. La ncessit de scuriser les relations
juridiques et de continuit de la vie administrative justifie cette prsupposition. Si la lgalit
est mise en chec, lillgalit peut tre constate. Dans certains cas, le juge prononce
linexistence.
A

La nullit

La constatation de lillgalit dune mesure peut soprer de deux (2) faons :


Elle peut tre le fait de ladministration ;
Elle est le plus souvent luvre du juge.
B

Linexistence

Pris dans son sens littral, lacte inexistant renvoie un nant absolu. Un acte inexistant est
suppos navoir jamais t pris. Au sens driv, linexistant apparat comme une nullit
dordre public qui frappe un acte dont lirrgularit est tellement manifeste et grave que son
insertion et son maintien dans lordonnancement juridique apparaissent difficilement
acceptables.
Linexistence juridique doit tre distingue de linexistence matrielle. Linexistence
matrielle ne pose quun simple problme de preuve, alors que linexistence juridique est de

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

14

constatation complexe et le juge administratif nen a pas donn une dfinition prcise, il
utilise cette notion de faon pragmatique car elle lui permet dassouplir les rgles de dlais et
de procdures.
SECTION 2
ETENDUE
CONTROLE DE LA LEGALITE

DE

LA

CONTRAINTE

ET

DU

Si limpratif de respect de la lgalit couvrait lintgralit de laction administrative, celle-ci


serait inoprante. Si du point de vue du principe, lacte administratif est en cadr par la
lgalit, il reste que dans le quotidien, ladministration bnficie dune relative libert et cette
dernire ne saurait tre assimile une zone de non droit. Pour ladministration, comme pour
tous les acteurs de la vie juridique, la compltude normative est un leurre. La notion de
pouvoir discrtionnaire doit tre apprhende, sa porte prcise.
PARAGRAPHE 1

La notion de pouvoir discrtionnaire

On oppose le pouvoir discrtionnaire la comptence lie. Ces deux (2) notions en ralit se
combinent pour raliser un quilibre de lacte administratif.
A

Pouvoir discrtionnaire et comptence lie

On dit que lacte administratif a une comptence lie quand la loi, le rglement, bref, la
rgle de droit, lui dictent une conduite, un comportement. Par exemple lautorit
administrative est tenue de dlivrer un permis de construire si toutes les conditions sont
runies.
Il y a pouvoir discrtionnaire lorsque la rgle de droit laisse linitiative ladministration
dagir ou de ne pas agir. Au sens des domaines o se dploie laction administrative crit
J.F.LACHAUM, il en existe certains dans lesquels les autorits administratives disposent
dune libert daction importante o le poids de la lgalit est moins lourd que dans ceux o
les autorits administratives ne disposent que dune comptence lie . quand ladministration
a la comptence lie, son acte est jug au regard du droit, mais quand elle dispose dun
pouvoir discrtionnaire, lacte ne peut tre jug quau regard de lopportunit.
B

La ncessaire combinaison entre pouvoir discrtionnaire et comptence

lie
Laction administrative ne saurait tre entirement discrtionnaire, mais elle ne saurait
aussi saccommoder dune gnralisation de la comptence lie. Le droit administratif se
dfinissant comme la recherche permanente de lquilibre entre lintrt gnral et le droit des
particuliers, il sensuit quil ne saurait exister de pure comptence lie ou de pure comptence
discrtionnaire. En pratique, si lautorit administrative dispose du pouvoir discrtionnaire, les
actes quelle prend, pour tre rguliers, doivent respecter deux conditions :
Dabord lauteur de lacte doit tre comptent et
Lacte doit viser un but dintrt gnral.
Par ailleurs, il ne saurait exister de comptence purement lie car, mme lie,
ladministration dispose du choix du moment pour reprendre lexpression du doyen
HAURIOU.
Laction administrative tant changeante, pour viter un certain immobilisme, il faut lui
amnager un espace discrtionnaire, mais ce dernier doit tre rglement.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

15

PARAGRAPHE 2

Porte du pouvoir discrtionnaire

Lexercice du pouvoir discrtionnaire doit-il tre regard comme une mise en cong de la
lgalit ? On a lhabitude de dire que le pouvoir discrtionnaire sarrte o commence la
lgalit, ce qui signifie que le contrle du juge, qui normalement est un contrle de
lgalit,doit sarrter l o commence le pouvoir discrtionnaire. Sous lapparence dun
contrle de lgalit, le juge a, en ralit, exerc un contrle de lopportunit. Il a fini par
considrer lopportunit comme une condition de la lgalit. En effet, quelle que soit
ltendue des pouvoirs de ladministration dans un domaine prcis, le juge sanctionnera
lerreur dapprciation.

TITRE I.3 LES ATTENUATIONS AU PRINCIPE DE LA LEGALITE


Certaines comptences attnuent la lgalit, dans dautres cas, certains actes peuvent lui
porter atteinte.
CHAPITRE1
LES ACTES ATTENUANT LA LEGALITE : LA THEORIE DES
ACTES DE GOUVERNEMENT
Lide selon laquelle ladministration est tenue au respect de la lgalit na pas triomph
facilement. Il existe une catgorie dactes qui chappe tout contrle de lgalit. Ce sont les
actes que la doctrine qualifie dactes de gouvernement et le Conseil dEtat Franais les
enveloppe dans la formule actes chappant tout contrle des tribunaux . ils bnficient
dune immunit juridictionnelle, en cela, ils apparaissent comme astreints au principe de la
lgalit. La thorie des actes de gouvernement a connu une volution heurte ; une vision
large de la notion sest substitue une conception restrictive. La jurisprudence a structur cette
notion qui apparat aujourdhui plus labore.
SECTION 1
DUNE VISION LARGE A UNE CONCEPTION
RESTRICTIVE DE LACTE DE GOUVERNEMENT.
Cette conception large ou classique fait du modle politique le critre de lacte de
gouvernement, mais cette conception sera rejete par la dcision Prince Napolon de 1875.
PARAGRAPHE 1

Une vision large

Elle se justifiait, du temps de la justice retenue, car le Conseil dEtat ne bnficiait pas dune
plnitude de juridiction. Lacte de gouvernement tait ses dbuts une notion floue et
incertaine. Lexplication rsidait dans la conscration du mobile politique comme critre de
lacte gouvernement. Au XIXe sicle, en effet, le Conseil dEtat considrait comme actes de
gouvernement, les actes de lexcutif que le gouvernement dclarait inspirs par un modle
politique. Aussi, le Conseil dEtat refusait de connatre des recours tant en annulation quen
indemnits relatifs ces actes. Cette conception classique quivalait la reconnaissance de la
raison dEtat, mais elle sera abandonne en 1875.
PARAGRAPHE 2

Une vision restrictive

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

16

Ds les conclusions du commissaire du gouvernement, dans larrt PRINCE Napolon de


1875, on pouvait lire les signes dune rupture il ne suffit pas quun acte mane du
gouvernement ou de lun de ses reprsentants, que cet acte ait t dlibr en conseil des
ministres ou dict pour un intrt politique pour quil soit soustrait la comptence du juge
administratif . dans cette affaire, le prince Napolon Bonaparte avait attaqu la dcision du
ministre de la guerre dtablir son nom dans lannuaire militaire o il prtendait figurer.
Abandon donc du critre du mobile politique mais, pour autant, lacte de gouvernement na
pas t supprim. Ce que le Conseil dEtat entendait limiter, cest le critre large et ancien du
mobile politique mais aucun autre critre ne sera dgag par la suite. Lacte de gouvernement
devient ds lors une notion contingente, le juge limitera progressivement son domaine.
SECTION 2

UNE LISTE LIMITATIVE

Avec lvolution, lacte de gouvernement sest rtrci comme une peau de chagrin. Un certain
nombre dactes considrs comme tels sont rests dans le droit commun. De mme, la
technique de lacte dtachable a permis au juge de limiter limmunit juridictionnelle dont
bnficiait lacte de gouvernement. Au terme dune longue volution, lacte de gouvernement
apparat plus labor, plus structur.
PARAGRAPHE 1

Les actes de lexcutif pris dans ses relations avec le

parlement
Lacte de dissolution du parlement, linitiative des lois, la dcision de recourir larticle 52 de
la constitution (pouvoir de crise), la dcision de recourir larticle 103 (rvision de la
constitution), la dcision de recourir au rfrendum, etc.
Lensemble de ces actes, bien qumanant du pouvoir excutif, mais du fait de leur connexit
avec le parlement sont considrs comme trangers la comptence du juge administratif.
PARAGRAPHE 2

Les actes de lexcutif en matire de relations

internationales
Les actes relatifs la ngociation, la conclusion, lapplication des traits internationaux
chappant la comptence du juge administratif lexception de lacte dtachable.
La doctrine, pour lessentiel, saccorde penser que cette immunit procde des principes
gnraux de rpartition des comptences entre les juges. Dans cette perspective, il apparat
que limmunit des actes pris par le gouvernement dans ses rapports avec le parlement
prolonge lincomptence du juge administratif lgard du parlement lui-mme, lgard de
son activit. En ce qui concerne les actes intressant les relations internationales, limmunit
sexplique par le fait que le gouvernement nagit pas en tant quautorit administrative. Tel est
ltat du droit ou plutt, telles sont les interprtations les plus acceptes. Ces dernires
prsentent lavantage de respecter lautonomie du gouvernement dans des domaines ou ses
interventions sont diffrentes de son activit administrative. Pour le Professeur RIVERO
elles permettent (interprtations) dliminer de notre droit, une catgorie qui offre aux
tentations de larbitraire un abri propre les encourager .
CHAPITRE2

LES CIRCONSTANCES ATTENUANT LA LEGALITE

A cot des actes qui attnuent la lgalit, il existe des circonstances qui peuvent linflchir
considrablement. On distinguera la thorie jurisprudentielle des circonstances

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

17

exceptionnelles, des atteintes lgales que constituent ltat durgence et ltat de sige
(transfert des pouvoirs de lautorit civile vers lautorit militaire).
SECTION 1
LA
THEORIE
CIRCONSTANCES EXCEPTIONNELLES

JURISPRUDENTIELLE

DES

Certaines circonstances peuvent entraner des dsordres dans ka vie dune nation, dun Etat,
lautorit administrative, pour assurer la continuit de sa mission, doit prendre les mesures
ncessaires, lesquelles mesures apparatraient irrgulires en temps de paix. La thorie des
circonstances exceptionnelles est une cration du juge. Elle a beaucoup prospr pendant les
priodes de crise et de guerre. La notion de circonstances exceptionnelles doit tre prcise,
ses effets analyss.
PARAGRAPHE 1

La notion de circonstances exceptionnelles

Le contexte de guerre, les bouleversements politiques ont amen le juge administratif Franais
laborer une vritable doctrine des pouvoirs de crise. Pour quil y ait circonstances
exceptionnelles, deux conditions doivent tre runies. La premire est relative aux
circonstances, la seconde concerne les mesures prises pendant ces circonstances.
En ce qui concerne les conditions lies aux circonstances proprement dites, il faut la
survenance dun vnement grave et imprvu. Elle ne doit pas permettre ladministration
dagir lgalement. Par application du droit fait ou du droit expressment pos, par rapport au
droit qui se fait, ladministration ne saurait trouver une solution la continuit du service
public.
En ce qui se rapporte aux conditions relatives aux mesures prises, ladministration ne peut
pas, parce que les circonstances sont exceptionnelles, sautoriser toute sorte de mesures. En
effet, les mesures ne sauraient tre rgulires qu la condition dtre ncessaires.
PARAGRAPHE 2

Les effets des circonstances exceptionnelles

La survenance dvnements graves et imprvus pose lexigence dune lgalit


exceptionnelle. A la lgalit dite traditionnelle, se substitue une lgalit de crise dont le trait
dominant est quelle dispose administrative du respect des rgles lgales. Elle donne
ladministration le pouvoir dagir au-del de ses comptences normales. Elle autorise la
violation des rgles de formes et de procdure (arrt HEYRIES
HEYRIES). Elle permet
ladministration ddicter des actes restrictifs de libert (arrt dames DOL et LAURENT). Les
mesures prises en circonstances exceptionnelles peuvent faire lobjet dun contrle. Ainsi le
juge sattachera vrifier le caractre exceptionnel des circonstances, ladministration, mme
en priode dexception doit non seulement agir dans le respect de lintrt gnral, mais les
moyens quelle utilise doivent aussi tre adapts. Circonstance exceptionnelle ne justifie pas
une mise en cong de la lgalit.
SECTION 2

LES ATTEINTES LEGALES

Deux rgimes dexception sont distinguer. Il sagit de ltat durgence et de ltat de sige. Il
est organis par la loi Sngalaise du 29/04/1969. ils prsentent un certain nombre de
similitudes, mais sur certains points, ils sont diffrents.
PARAGRAPHE 1

Deux rgimes dexception diffrents

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

18

Au terme de larticle 2 de la loi prcite, ltat durgence ne peut tre dcrt quen cas de
pril imminent rsultant datteintes graves lordre public, de menaces subversives
compromettant la scurit intrieure ou dvnements graves prsentant un caractre de
calamit publique.
Ltat de sige, quant lui couvre un champ dapplication plus tendu, au terme de larticle 15
de la loi de 1969, ltat de sige peut tre dclar en cas de pril imminent pour la scurit
intrieure, mais aussi, pour la scurit extrieure de lEtat.
Du point de vue des effets, les deux rgimes se distinguent. Si ltat durgence entrane une
extension des comptences de lautorit administrative (gouverneur, prfet, etc) ltat de sige
entrane un transfert du pouvoir de maintien de lautorit civile lautorit militaire.
PARAGRAPHE 2

Deux rgimes dexception similaires

Ils sont similaires dabord parce quils sappliquent dans un contexte de perturbation de
lordre public.
Ils prsentent aussi des similitudes quant la procdure de mise en uvre. Ltat de sige et
ltat durgence sont dcrts par le Prsident de la Rpublique, lAssemble Nationale se
runit de plein droit. Le dcret prononant ltat durgence ou ltat de sige cesse dtre en
vigueur aprs douze (12) jours, mais lassemble nationale saisie peut dcider la prolongation.

PARTIE II.
LE DROIT DE LORGANISATION
ADMINISTRATIVE
Ladministration centrale nest pas, elle seule, en mesure dassurer lintgralit des tches
administratives sur lensemble du territoire national. Une organisation administrative
cohrente doit rconcilier plusieurs exigences.
Aux exigences dunit de lEtat correspond la centralisation ;
aux exigences de respect des aspirations dmocratiques plurielles correspond la
dcentralisation.
Dans un systme dit centralis, pour toutes les activits dintrt gnral, le pouvoir de
dcision et de commandement est exerc par les autorits centrales, lexcution est assure
par leurs agents. Une centralisation totale est une pure illusion car toute centralisation est
assortie de dconcentration.
La dconcentration est une technique qui consiste confier des pouvoirs de dcision
dtermins et limits des relais locaux (gouverneurs, prfets, services extrieurs). Ces relais
ou agents locaux sont placs sous lautorit du pouvoir central au moyen du contrle
hirarchique.
Le contrle hirarchique se dfinit comme le contrle exerc par une autorit suprieure sur
des agents subordonns dans le cadre dune structure centralise. Ce pouvoir sexerce sur des
personnes et de des actes.
La dcentralisation consiste dans le transfert de certaines attributions du pouvoir central
certaines personnes morales de droit public (la personnalit morale est une fiction juridique).
Cest une technique qui fait participer les citoyens aux affaires en dotant certaines
collectivits gographiques ou certains services spcialiss (exemple hpitaux) de la
personnalit morale. La dcentralisation technique est ralise par le biais des tablissements
publics qui sont spcialiss dans lexercice dune activit.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

19

La dcentralisation est dite territoriale quand le transfert est circonscrit une portion du
territoire. Elle traduit lide quune collectivit, mme englobe dans un ensemble plus vaste,
a des intrts spcifiques. Ds lors, elle doit pouvoir les grer avec des ressources et des
institutions qui lui sont propres. Ce transfert ne signifie nullement affaiblissement ou
dsistement de lEtat, car un systme de contrle est amnag. Cest le contrle de tutelle,
expression aujourdhui abandonne en droit positif Franais et Sngalais. Le lgislateur
Franais de 1956 lui prfre le contrle de lgalit. Il permet au pouvoir dEtat davoir un
droit de regard sur les collectivits locales. Il permet de sauvegarder lunit de lEtat.
Ltude de lorganisation administrative nous mnera dans deux directions essentielles. Aussi,
dans un titre premier traiterons nous de lorganisation de ladministration dEtat, et, dans un
second temps, nous tudierons lorganisation de ladministration dcentralise.

TITRE II.1 LORGANISATION DE LADMINISTRATION DETAT


Elle est compose de deux niveaux. Chacun de ces niveaux est compos de plusieurs
structures, mais aucune de ces structures ne dispose de la personnalit juridique.
CHAPITRE1

LADMINISTRATION CENTRALE

Elle comprend un ensemble trs vaste de services lecture de la constitution Sngalaise de


2001, il apparat un bicphalisme au sommet de ladministration dEtat. Aux structures
administratives suprmes ou suprieures, il faut envisager ltude dautres qui ont une mission
de coordination et de coordination.
SECTION 1

LES STRUCTURES ADMINISTRATIVES SUPREMES

Elles sont, pour lessentiel, constitues de l Prsidence de la Rpublique, de la Primature et du


Gouvernement.
PARAGRAPHE 1

La Prsidence de la Rpublique

Le texte constitutionnel de 2001 leur reconnat un certain nombre de pouvoirs quil exerce en
sappuyant sur plusieurs services. Ce sont les articles 42, 43, 44 etc qui traitent des
comptences du Prsident de la Rpublique. Ses pouvoirs sont distinguer selon quils
sexercent en priode normale ou en priode de crise. Le Prsident de la Rpublique est une
autorit politique et, en mme temps, une autorit administrative.
Il prside le Conseil des Ministres
Signe les ordonnances et les dcrets ;
Il dispose dun pouvoir de nomination aux emplois civils et militaires.
A lgard des personnes soumises sa nomination, il dispose dun pouvoir disciplinaire, en
vertu de ladage selon lequel le pouvoir disciplinaire appartient lautorit investie du
pouvoir de nomination. Larticle 52 amnage des pouvoirs au profit du Prsident de la
Rpublique en temps de crise, cette disposition est hrite de larticle 16 de la constitution
Franaise du 04/10/1958.
Les services de la Prsidence la Rpublique sont nombreux, on peut les classer en deux
groupes dimportances ingales. Il sagit du cabinet du Prsident de la Rpublique et du
Secrtariat Gnral de la Prsidence la Rpublique.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

20

La cabinet joue un rle purement politique, le Secrtariat Gnral de la Prsidence de la


Rpublique joue un rle essentiellement administratif. il est lorgane essentiel de la
Prsidence de la Rpublique. Le Secrtariat Gnral assiste la Prsident de la Rpublique dans
la dtermination et la conduite de la politique de la nation. Il est compos de plusieurs
services, certains sont dits propres, dautres, rattachs. Au nombre des services propres, on
peut citer le SAGE, le bureau du chiffre et des tlcommunications, etc. parmi les services
rattachs, on peut citer la grande chancellerie, lordre national du Lion, etc. exemple, le dcret
91/424 du 17 avril 1991, journal officiel n 5403.
PARAGRAPHE 2

Le premier ministre et les structures de la primature

Au terme de la constitution :
il dispose dun pouvoir rglementaire ;
il nomme aux emplois civils dtermins par la loi ;
Il assure lexcution des lois
Dans lexcution de sa mission, il est assist par un certain nombre de services, son cabinet, le
Secrtariat Gnral du gouvernement, des commissaires gnraux.
Le Secrtariat Gnral est lorgane de coordination de laction gouvernementale.
Parmi les Commissaires Gnraux, on peut citer le Commissariat Gnral au secteur para
public, linsertion la rinsertion et lemploi, confre journal officiel, mme anne, page
124.
PARAGRAPHE 3

Le dpartement ministriel

Dirig par un ministre, le dpartement ministriel est constitu dun ensemble de services
hirarchiss dont la mission est la gestion dun secteur dtermin. Il a donc un pouvoir de
dcision, ce qui signifie quil peut prendre des actes unilatraux pour signer des contrats.
Depuis une dcision du conseil dEtat de 1936 (arrt JAMART
JAMART), il lui est reconnu un pouvoir
rglementaire dorganisation de ses services. Cest ce qui ressort de la dcision prcite que
mme dans les cas o les ministres ne tiennent daucune disposition lgislative ou
rglementaire, il leur appartient comme tout chef de service, de prendre les mesures
ncessaires au bon fonctionnement de ladministration place sous son autorit . Pour mener
bien sa mission, il est assist de son cabinet et dun ensemble de services administratifs. Son
cabinet que lui-mme a le pouvoir de former, est compos de 5 personnes normalement. Le
directeur et les conseillers techniques doivent tre diplms de lenseignement suprieur. Ils
doivent appartenir la hirarchie A (normalement).
SECTION 2
COORDINATION

LES

ORGANES

DE

CONSULTATION

ET

DE

Nous distinguerons les structures de coordination des structures de consultation.


PARAGRAPHE 1

Les structures de coordination

Il en existe plusieurs. On peut citer quelques unes :


Le conseil des ministres : prsid par le Prsident de la Rpublique, il joue un rle de
coordination de laction gouvernementale ;
Le conseil prsidentiel qui est une cration rcente ;
Le conseil interministriel, quil soit permanent ou occasionnel.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

21

Il existe dautres moyens de coordination de laction gouvernementale. Il sagit des conseils


de cabinet, des audiences que le Prsident accorde au ministre.
PARAGRAPHE 2

Les structures de consultation

Certaines ont une existence permanente et dautres existent de manire pisodique. Parmi les
organes consultatifs permanents, on peut citer le conseil suprieur de la fonction publique. Il
est consult pour tout projet de texte intressant la fonction publique. Il y a aussi le comit
permanent du travail et de la scurit sociale.
Lassemble du conseil dEtat existe aussi. Elle est saisie pour tout projet de texte lgislatif ou
rglementaire. Elle a hrit des comptences traditionnelles dvolues lancienne cours
suprme. Lassemble du conseil dEtat effectue un contrle des textes sur le plan de la forme,
mais galement sur le plan du fonds et de lopportunit.
CHAPITRE2

LADMINISTRATION DECONCENTREE

Le Sngal est fractionn en circonscriptions administratives et territoriales o sont installs


les agents de lEtat qui le reprsente. Appel services extrieurs, ces services assurent sous
lautorit des ministres le fonctionnement des services publics. Les agents du pouvoir dEtat
dans les collectivits territoriales sont essentiellement les gouverneurs, les prfets et les sous
prfets. Des structures de consultation sont aussi amnages.
SECTION 1

LES AUTORITES DECONCENTREES

Lorganisation administrative territoriale fait apparatre la tte de chaque circonscription, un


chef. Dans les rgion, cest le gouverneur, dans les dpartement, cest le prfet et sous prfet
dans les arrondissements.
PARAGRAPHE 1

Le gouverneur

Il reprsente le chef dEtat, chacun des ministres dans sa circonscription. Il est responsable du
maintien de lordre public, de lexcution des lois et rglements. Il est le suprieur
hirarchique de lensemble des agents de lEtat en service dans la rgion.
PARAGRAPHE 2

Le Prfet

Plac la tte des services administratifs extrieurs dans le ressort de son dpartement, il
relve la fois de lautorit du gouverneur et du ministre de lintrieur. Il exerce
dimportantes responsabilits dans le domaine du maintien de lordre public. Le prfet est par
excellence, le sige des pouvoirs de police.
PARAGRAPHE 3

Le Sous Prfet

Il joue le mme rle que les autres reprsentants de lEtat, mais dans ressort territorial plus
rduit. Pour lessentiel, les reprsentants de lEtat dispose dun pouvoir de police, dun
pouvoir de contrle des actes des collectivits locales. Cest ce qui ressort de la loi 96-06 du
22 Mars 1996, portant Code des Collectivits Locales. Dans lexercice de leurs activits, les
autorits dconcentres sont assistes par des organismes consultatifs.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

22

SECTION 2

LES ORGANISMES CONSULTATIFS

Ladministration territoriale comprend essentiellement deux types de conseils consultatifs, il


sagit du conseil dpartemental et du conseil darrondissement.
PARAGRAPHE 1

Le conseil dpartemental

Il est compos de deux reprsentants lus des communes et de deux reprsentants des conseils
darrondissement choisis parmi les dlgus de Conseils Ruraux reprsentants des
groupements caractre conomique et social dsigns par arrt du Gouverneur. Le conseil
dpartemental tient deux sessions annuelles, mais la dure de la session ne peut excder trois
jours. Il peut se runir sur convocation de son prsident o la demande du tiers au moins des
membres du conseil. La dure du mandat des conseillers dpartementaux est de cinq ans. Le
mandat est gratuit. Le conseil dpartemental est consult pour llaboration des programmes
rgionaux et dpartementaux de dveloppement. Son avis est demand pour tous les
programmes dinvestissement, bref, sur toutes les questions dintrt dpartemental.
PARAGRAPHE 2

Le conseil darrondissement

Compos des lus des Communauts Rurales et des reprsentants des groupements
coopratifs dsigns par arrt du Prfet, sur proposition des groupements en question. Il
dispose des mmes pouvoirs que le conseil dpartemental, une chelle plus rduite. Ses
rgles de fonctionnement, ses comptences, bref son schma dorganisation et de
fonctionnement est calqu sur celui du conseil dpartemental.

TITRE II.2 LORGANISATION DE LADMINISTRATION


DECENTRALISEE
A lindpendance, le nombre de villes riges en communes na pas sensiblement augment et
toutes les communes ne bnficiaient pas de la libre administration selon le modle Franais.
En 1996, un effort de systmatisation sera entrepris, il aboutira la loi 66_64 du 30 juin 1966,
portant Code de lAdministration Communale (CAC).
A partir de 1972, la dcentralisation stend au monde rural avec la loi 72_25 du 19 avril 1972
relative aux Communauts Rurales, une catgorie que lon peut prsenter comme une
exception une tradition de mimtisme juridique comme dans plusieurs domaines.
Dautres dispositions interviendront, mais il a fallu attendre 1996, pour voir la
dcentralisation accomplir de nouveaux progrs avec la loi du 22/03/1996 portant Code des
Collectivits Locales. Dans lexpos des motifs de ladite loi, le lgislateur Sngalais na pas
fait mystre de ses intentions. Pour lui, moment tait venu dapprofondir la dcentralisation en
considrant les Collectivits Locales comme majeures, de prciser les nouvelles liberts dont
elles bnficient. La gestion, par la Collectivit Locale, de ses propres affaires, signifie
dabord quelle se choisisse elle-mme ses propres organes, ensuite, cette gestion ne saurait
tre entrave par un quelconque pouvoir, par une quelconque autorit, car la Collectivit
Locale sadministre librement.
Cest larticulation de ces deux principes qui fonde la dmocratie locale. Mais la russite de la
dcentralisation est suspendue la runion de certaines conditions. Autrement, pour que la
dcentralisation connaisse un sucs, la Collectivit Locale doit disposer de certains moyens.
CHAPITRE1

LE PRINCIPE DE LA DEMOCRATIE LOCALE

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

23

Larticle 1, alina 2 du CCL pose que la rgion, la Commune et la Communaut Rurale sont
dots de la personnalit morale et de lautonomie financire. Elles sadministrent librement
par les conseils lus au suffrage universel . Cette disposition est reprise, avec une symtrie
presque parfaite par la Constitution du 22 janvier 2001, article 102, qui dispose que les CL
constituent le cadre institutionnel de la participation des citoyens la gestion des affaires
publiques, elles sadministrent librement par des assembles lues.
lues
SECTION 1

LE PRINCIPE DE LA LIBRE ADMINISTRATION

Les textes prcits accordent une clause gnrale de comptences aux CL en ce qui se
rapporte ladministration daffaires locales.
PARAGRAPHE 1

La notion daffaires locales

La gestion des affaires locales par les conseils lus caractrise la dcentralisation territoriale.
Elle en est un principe fondamental. La notion daffaires locales signifie qu cts des
besoins considrs comme tant ceux de lensemble de la communaut, il en existe dautres
qui sont spcifiques des entits prises isolment. Cette spcification des besoins explique
pourquoi les populations qui les partagent dveloppent une sorte de solidarit naturelle. La
proximit gographique, les considrations culturelles peuvent justifier cette particularit des
besoins. Un besoin est dit collectif quand il concerne lensemble des membres de la
communaut nationale. Par contre le ravitaillement en eau courante dune ville, lorganisation
dun service de transport peuvent se poser en particulier une ville, une localit. En effet,
chaque fois que la loi caractrise un intrt local, elle autorise en mme temps la possibilit
dune prise en charge de ce besoin au plan local et cela ne peut tre le fait que dune
administration locale. Cest pourquoi on distingue les services publics locaux des services
publics nationaux. La libre administration ne signifie pas libert totale daction car au-del du
contrle dont les CL peuvent faire lobjet, il appartient lEtat de dterminer ceux des besoins
nationaux et ceux qui sont propres un territoire dtermin.
PARAGRAPHE 2

Les comptence transfres

Elles sont organises par la loi 96-07 du 22 mars 1996 portant transfert de comptences aux
rgions, aux communes et aux Communauts Rurales. Il stait agi pour lgislateur de 1996
de responsabiliser trs largement les CL. En ce qui concerne les comptences on peut citer : la
gestion de lenvironnement et des ressources naturelles, la sant et laction sociale etc. Pour
exercer ces comptences, chaque CL possde des organes propres cest--dire une assemble
dlibrante et un organe excutif. Ces deux organes sont lus.
SECTION 2

LE PRINCIPE DES ORGANES ELUS

Chaque CL dispose de 02 types organes.


PARAGRAPHE 1
A

Les organes dlibrants des Collectivits Locales

Le Conseil Municipal

Le conseil municipal est lu au suffrage universel direct pour une dure de 05 ans. Le nombre
de conseillers municipaux est fonction de la taille des communes. Il est lorgane dlibrant de

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

24

la commune. Il rgle par ses dlibrations les affaires de la commune ; Cest ce qui ressort des
articles 88 97 du CCL.
B

Le Conseil dArrondissement

Il est lu au suffrage universel direct. Cest la loi 96-09 fixant organisation administrative et
financire de la commune darrondissement qui nonce ses comptences allant de la
gestion des marchs de quartiers, des petits travaux dassainissement, des quipements
scolaires, sanitaires sociaux et sportifs.
C

Le Conseil Rural

Cest lorgane dlibrant de la CR. Il est aussi lu au suffrage universel direct. Il est
comptent dans le domaine de lhabitat, de loccupation des sols, bref il dlibre sur toutes les
affaires emportant lintrt de la CR.
D

Le Conseil Rgional

Au terme de larticle 28 du CCL, le conseil rgional est compos de conseillers rgionaux


lus. Il est lorgane dlibrant de la rgion. Chaque conseil rgional forme de droit 04
commissions : une commission administrative et du rglement intrieur, une commission
ducation et sant, une commission financire, et une commission durbanisme.
PARAGRAPHE 2

Les organes excutifs des Collectivits Locales

Il sagit du Maire, du Prsident du Conseil Rural et du Prsident du Conseil Rgional.


A

Le Maire

Il est lu parmi les conseillers sachant lire et crire. Il est second par des adjoints lus qui
fondent avec lui le bureau municipal. Sa rmunration est fixe par dcret. Il remplit une
double fonction en vertu du principe de ddoublement fonctionnel. Il est agent de lEtat quil
reprsente dans sa commune, il lui revient les tches de publication et dexcution des lois. En
sa qualit dagent de la commune, il est responsable de la police municipale. Il lui appartient
dassurer lordre public. Il est le chef des services municipaux. Ordonnateur du budget
municipal, il doit veiller lexcution des programmes de dveloppement.
B

Le Prsident du Conseil Rural

Il est assist par deux vices Prsidents. Il est charg dexcuter les dlibrations du Conseil
Rural. Il joue pratiquement le mme rle que le Maire, dans son ressort territorial de
comptence. Il obit aussi au principe du ddoublement fonctionnel de comptence.
C

Le Prsident du Conseil Rgional

Elu au sein du Conseil Rgional, pour une dure de cinq ans, il prpare et excute les
dlibrations. Il gre les domaines de la rgion et exerce des pouvoirs de police importants. Il
est lordonnateur des dpenses et prescrit lexcution des recettes.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

25

CHAPITRE2

LES ORGANES DE LA DECENTRALISATION

Pas de dcentralisation sans moyens daction suffisants. Il ne suffit pas de transfrer les
comptences pour que la dcentralisation connaisse un succs. Pour russir, la
dcentralisation doit saccompagner de la mise disposition des collectivits locales des
moyens daction. Ces moyens peuvent tre juridiques (actes unilatraux, conventions, etc), ils
peuvent aussi tre matriels. Ils sont indispensables, mais rarement suffisants (section 1). Ces
moyens consistent aussi dans les possibilits donnes aux collectivits locales de cooprer
entre elles (section 2).
SECTION 1

LES MOYENS MATERIELS

Nous distinguerons les moyens financiers des biens dont disposent les collectivits locales.
PARAGRAPHE 1

Les moyens financiers

Au terme de larticle 248 du CCL, les recettes ordinaires des collectivits locales proviennent
des produits des recettes fiscales, de lexploitation du domaine et des services locaux, des
ristournes accordes par lEtat sur le montant des impts et taxes recouvres leur profit et de
la rpartition annuelle du fonds de dotation.
De cette disposition deux types de recettes sont distinguer. Les premires peuvent tre
qualifies dautonomes, les autres de recettes extrieures. Les collectivits locales bnficient
dapports extrieurs reprsents par les subventions et les emprunts. La subvention peut tre
dfinie comme une participation financire fonds perdus accorde une collectivit locale,
dans un but dintrt gnral. Les subventions sont, pour lessentiel, accordes par lEtat, mais
cela nexclut pas quelles soient le fait dautres collectivits publiques. Les collectivits
locales, aux fins de financement de leurs programmes peuvent recourir lemprunt. A la
diffrence de la subvention, lemprunt nest pas gratuit.
PARAGRAPHE 2

Les biens des collectivits locales

Au terme de larticle 13 de la loi 96_07 portant transfert de comptences, le transfert dune


comptence entrane de plein droit, la mise disposition de la collectivit bnficiaire de
lensemble des biens meubles et immeubles utiliss la date de ce transfert pour lexercice de
cette comptence. Cette disposition reprend larticle 19 alina 1 de la loi Franaise du 17
janvier 1983. le principe de cette mise en disposition sexplique par le souci du lgislateur
dassurer ladministration locale les moyens de faire face aux charges nouvelles. Comme en
France, la rforme de 1996 a t loccasion dune prise de conscience de la pauvret des
collectivits locales, au mieux de la vtust de leurs biens.
Comment sorganise ce transfert ? Larticle 13, alina 2 apporte la rponse. Il est organis par
un dcret de dvolution qui normalement dresse une liste des biens susceptibles dtre mis la
disposition de ladministration locale. Ce dcret est pris sur la base dun procs verbal tabli
contradictoirement entre le reprsentant de lEtat et lexcutif local. Ce procs verbal contient
un certain nombre dinformations, entre autres, la consistance des biens, leur situation
juridique, leur tat et lvaluation de leur remise en tat. Bref, le procs verbal dresse une
sorte dtat des lieux.
A cot des moyens matriels, juridiques, le regroupement des collectivits locales peut tre
regard comme un facteur de russite de la dcentralisation.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

26

SECTION 2
LOCALES
PARAGRAPHE 1

LE

REGROUPEMENT

DE

COLLECTIVITES

La coopration locale

La loi de mars 1996 (96_06) institue quatre formules de coopration.


A

Le groupement dintrt communautaire

Larticle 239 du CCL nonce que plusieurs communaut rurales peuvent constituer, entre
elles, ou avec une ou plusieurs communes, un groupement dintrt communautaire . le
groupement dintrt communautaire a pour objet, entre autres, la gestion ou lexploitation
des terres du domaine national, de biens dquipement, dinfrastructures ou de ressources
intressant plusieurs communauts rurales et une ou plusieurs communes. Le Sngal a connu
une exprience de groupement dintrt communautaire (Commune de Joal / Communaut
Rurale de Ngunine).
B

Lentente communale

Elle est rglemente aux articles 179 et 180 du CCL. Lentente communale est cre par deux
ou plusieurs conseils municipaux linitiative de leurs Maires. Elle porte sur les objets
dintrt communal commun.
C

La communaut urbaine

Elle peut tre regarde comme un syndicat de communes, la diffrence de lentente


communale, la communaut urbaine est une personne morale de droit public. Le Sngal a
connu une exprience de communaut urbaine, il sagit de celle de Dakar qui a fait lobjet
dune dissolution au lendemain de lalternance survenue en mars 2000.
D

Le groupement mixte

Il ressort de larticle 74 du CCL qui peuvent tre constitues par accord, entre les rgions et
lEtat, ou avec les Etablissements Publics Caractre Administratif ou avec des communauts
rurales en vue dune uvre ou dun service prsentant une utilit pour chacune des parties. Le
groupement mixte, comme la communaut urbaine est une personne morale de droit public.
Les collectivits locales peuvent aussi dvelopper des rapports avec des entits locales
trangres.
PARAGRAPHE 2

La coopration dcentralise

Elle est rglemente au terme des articles 131 134 dune loi franaise de 1992 et par les
articles 17, 26 et 136 du code des collectivits locales. Cette coopration a vue le jour avec la
pratique des villes jumeles. Timide ses dbuts, elle a connue un grand dynamisme avec la
dcentralisation. Lautonomie faut il le rappel, consiste en une manire dtre dune
collectivit dcentralise. Elle ne peut saccommoder de condescendance. Dabord
circonscrite dans le domaine de lhumanitaire et du culturel, elle investira sous la pousse du
progrs technologique dautres secteurs. Elle trouvera un terrain dclosion dans les pays du
sud frapps par la scheresse, le chmage, et soumis des plans dajustement. Entreprise
modeste aux objectifs limits, la coopration dcentralise a connu une extension fulgurante,

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

27

ses modalits de mise en uvre se sont multiplis, elle pose aujourdhui un problme de
visibilit.

PARTIE III.
LES FORMES ET LES MOYENS DE LACTION
ADMINISTRATIVE
TITRE III.1 LES FORMES DE LACTION ADMINISTRATIVE
Ladministration a une mission de service public, c'est--dire quelle vise la satisfaction de
lintrt gnral en fournissant des prestations aux usagers et administrs (chapitre I). Lautre
forme que prend laction administrative est celle de la police. Il appartient donc lautorit
administrative ddicter les mesures ncessaires aux fins de prvenir les troubles lordre
public.
CHAPITRE1

LE SERVICE PUBLIC

Avec le service public, nous aborderons ltude dune des notions les plus controverses du
droit administratif. Envisag dans le sens organique, le service public est constitu des
administrations charges de fournir des prestations aux administrs (dfense,
tlcommunication). Au plan matriel, le service public est regard comme lactivit qui tend
procurer la collectivit des biens et des services considrs comme ncessaires la
satisfaction de lintrt gnral. Cest envisag dans cette perspective que le service public
pose problme car il a un contenu variable. Il nexiste pas en dehors du cas du SENEGAL (cf.
article 11 du code des obligations de ladministration), de dfinition lgale du service public.
Ni la jurisprudence, ni la doctrine ne sont parvenus se mettre daccord sur une dfinition
unique. Depuis son clatante apparition sous larrt BLANCO rendu le 08 fvrier 1873 sa
renaissance avec les arrts CAISSE PRIMAIRE : AIDE ET PROTECTION et EFFIMIEF la
notion de service public a connu toute une srie de mutations et donn lieu plusieurs
controverses sur son rang, sa valeur en tant que notion explicative du droit administratif. Que
recouvre la notion de service public, son contenu doit tre prcis, sa porte dgage (section
1). Il nous faudra traiter du rgime du service public (section 2). Autrement nous nous
intressons ses modes de gestion et aux lois qui le gouvernent (principe de continuit,
adaptation, lgalit).
SECTION 1
PARAGRAPHE 1

LA NOTION DE SERVICE PUBLIC


Le contenu de la notion de service public

Le service public na pas revtu tout le temps le mme contenu.


Si aux premiers moments cette notion connaissait une certaine homognit, il faut remarquer
que sous la pression de certains vnements, les activits des personnes publiques se sont
diversifies au point de faire perdre la notion sa cohrence.
A

La conception classique

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

28

Au dbut du 20e sicle la doctrine systmatisant la jurisprudence dfinissait le service public


comme toute activit dintrt gnral assure par une collectivit publique et soumise un
rgime spcial de droit administratif. On reconnat donc le service public la runion de ces
trois critres.
Lactivit dintrt gnral
Cette notion dintrt gnral est contingente et polysmique. Il existe une catgorie
dactivits considres comme dintrt gnral par nature (dfense, justice ). Parce que
stratgiques, ces activits ne peuvent tre dlgues des personnes prives. Elles sont du
ressort de la puissance publique. Dautres aussi sont considres comme dintrt gnral
parce que essentielles (ducation, sant..). Les auteurs ne saccordent pas donner le mme
contenu lintrt gnral, autrement cest pas une donne de lvidence.
Le service public doit dpendre dune collectivit publique
Traditionnellement, le service public dpendait des gouvernants. Cette dpendance est
organique, cela signifie que lactivit est prise en charge au moyen de la rgie, mme si ce
procd apparat trs centralisateur. Cette gestion peut tre non seulement le fait de lEtat,
mais elle peut aussi relever des collectivits locales. En effet, dans le cadre de la
dcentralisation territoriale, il peut tre confi aux collectivits locales la gestion es services
publics. La gestion, par une collectivit publique nexclut pas le recours la concession et
cette technique a t trs souvent utilise ans le domaine de la distribution de leau. Certains
auteurs expliquent que ce mode de gestion du service public ne saurait tre regard comme
une exception au principe de la prise en charge de lactivit par une collectivit publique, car
le contrle exerc et le poids du cahier des charges font que le lien de dpendance ne peut tre
considr comme virtuel.
Le critre de rgime exorbitant de droit commun
Il sagit des prrogatives de puissance publique quon ne rencontre pas dans les relations de
particulier particulier.
Cette notion de service public, aprs une priode considre comme son ge do (arrts
BLANCO
BLANCO, THERANT
THERANT, FEUTRY
FEUTRY, etc) o tout ce qui concerne lorganisation des services
publics est considr comme une opration administrative va perdre de sa cohrence sous la
pression es vnements.
B

Lvolution de la notion

Elle est alle dans le sens de la dsagrgation de la notion qui sest manifeste par une srie
de ruptures.
Dabord, rupture entre activits dintrt gnral et activits de service public. Certaines
activits prives peuvent tre dintrt gnral, sans revtir le caractre e service public.
Ensuite, une activit de service public peut tre poursuivie par un organisme autre quune
collectivit publique. Cest le sens des dcisions ou des arrts du CE (tablissements VEZIA
VEZIA,
CAISSE PRIMAIRE AIDES ET PROTECTION
PROTECTION, etc).
Enfin, le dernier signe de la rupture est relatif au rgime juridique du service public. En clair,
une activit de service public mene par un organisme public ne conduit pas forcment un
rgime drogatoire au droit priv.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

29

PARAGRAPHE 2

Porte de la notion de service public

Quelle place occupe le service public pour lapplication du droit administratif ? il joue un rle
dterminant, mais pas exclusif. Le caractre dterminant du service public justifie le recours
aux prrogatives e puissance publique. Lide de service public implique le respect des
principes fondamentaux (continuit, adaptation, galit). Dans les Etats dualit
juridictionnelle, lide de service public justifie la comptence des tribunaux de lordre
administratif et lapplication de rgles diffrentes de celles en cours dans le droit priv. Pour
M BRAIVANT, ancien prsident de la section du rapport du CE si lon ne peut construire
tout le droit administratif autour de la notion de service public, il reste que lon ne peut
construire le droit administratif sans le recours au service public . Le service public joue un
rle de prsomption dapplication du droit administratif, prsomption susceptible de
renversement.
SECTION 2
PARAGRAPHE 1

LE REGIME DU SERVICE PUBLIC


Les modes de gestion du service public

Il existe plusieurs modes du service public, on peut les regroupes en deux grandes catgories :
la gestion des services publics par les organismes publics et la gestion des services publics par
les personnes prives.
A

La gestion des services publics par les organismes publics

Cest le procd classique. Il peut revtir deux formes.


La rgie
Elle est dfinie comme le procd par lequel la personne publique assure la gestion du service
public par ses propres moyens. Les services publics grs en rgie sont dpourvus de
personnalit juridique. Il sagit essentiellement des administrations classiques. Ils sont
rattachs une collectivit publique, ce qui signifie quils sont organiss de la mme manire
que cette dernire. Il appartient la collectivit de rattachement e leur procurer les moyens
matriels et humains ont-ils ont besoin. Leurs actes, selon le cas se confondent avec ceux e
lEtat ou de la collectivit. Le droit qui leur est applicable est le droit administratif.
Ltablissement public (EP)
Cest une personne morale de droit public, dote une autonomie financire et administrative,
charge de la gestion dun service public, sous le contrle de la collectivit qui la cre.
Ltablissement public est un service public institutionnalis. La formule de ltablissement
public offre une certaine commodit de gestion, cest pourquoi elle est trs prise des
pouvoirs publics. Il existe plusieurs catgories dtablissements publics, on peut les classer
suivant leur taille (certains ont une dimension nationale et dautres une taille plus rduite). On
peut les classer suivant leur finalit (on distingue alors les tablissements publics caractre
administratif, EPA, qui ont une vocation purement administrative, des tablissements publics
caractre industriel et commercial, EPIC, qui ont une mission essentiellement conomique).
Les EPA rpondent une volont de dcentralisation par services, leur individualit fait quils
sont indpendants du point de vue de leur gestion et de la personne publique de rattachement.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

30

De tels tablissements sont, pour lessentiel soumis aux rgles du droit public. Leurs agents
sont fonctionnaires et ils utilisent les deniers publics.
Les EPIC sont soumis, pour lessentiel, aux rgles du droit civil et commercial (Code des
Obligations Civiles et Commerciales). Ils emploient un personnel non fonctionnaire, sauf
exception, et ne sont pas soumis aux rgles de la comptabilit publique.
Comment distinguer les deux catgories dEP ? La qualification de lEP est du ressort de
lautorit de cration. Mais il arrive que la qualification donne ne recoupe pas toute la ralit
de ltablissement. Un EP peut tre baptis EPIC alors quil poursuit une mission
essentiellement administrative, on parle alors dEP visage renvers. Il arrive que le texte
institutif qualifie de service public administratif alors que lactivit poursuivie par lEP
prsente des aspects commerciaux, on parle alors dEP visage double.
En labsence de texte institutif, tout service public est prsum tre de nature administrative.
Il appartient au juge de recourir la mthode dite pluraliste ou faisceau dindices , de
donner une qualification au service public.
B

La gestion des services publics par des personnes prives

Ce procd nest pas nouveau. La collectivit publique peut confier la gestion de certains
services publics des particuliers. Elle peut utiliser deux procds : le procd unilatral et le
procd de la concession.
Dans la concession, la gestion des services publics est confie, par la personne publique,
appele concdant, un particulier appel concessionnaire. La concession offre un certain
nombre de privilges :la possibilit de se rmunrer sur les redevances perues de usagers, la
possibilit de bnficier de subventions, la possibilit dutiliser des prrogatives de puissance
publique, le droit lquilibre financier.
Le concessionnaire est soumis un certain nombre dobligations : le respect des cahiers des
charges, le respect des principes fondamentaux du service public (continuit, galit,
adaptation).
Le non respect de ces obligations peut amener le concdant prononcer des sanctions. Cellesci varient en fonction de la gravit du manquement. Quel droit applique- t- on au contrat de
concession ? Lacte de concession est un acte mixte. Il combine les dispositions
rglementaires (cahier des charges) et des lments contractuels (financiers). La concession
est un contrat administratif, il sensuit que les rapports entre concdant et concessionnaire
sont des rapports de droit public (fixation des tarifs, pouvoir de modification unilatral,
contrle). Les litiges qui naissent de cette concession sont des litiges de droit public. Les
rapports entre le concessionnaire et ses employs relvent du droit priv.
Le service public, quil soit gr directement par une personne publique ou par un particulier,
obit un certain nombre de principes.
PARAGRAPHE 2

Les lois du service public

Ces principes appels aussi lois de ROLLAND, du nom de lauteur qui les a systmatiss
entre les deux guerres sont au nombre de trois.
A

Le principe de continuit

Il signifie que le service public ne doit pas connatre dinterruption. Le service public doit
fonctionner de manire ponctuelle et rgulire.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

31

Le principe dadaptation ou de mutabilit

Il signifie que le service public ne saurait tre en dcalage avec les exigences du moment. La
performance est une condition de lefficacit. Ce principe signifie que le service public doit
tre adapt lvolution des besoins collectifs et aux exigences de lintrt gnral.
C

Le principe de lgalit

Il a reu une conscration constitutionnelle, il signifie que le service public ne saurait prendre
en charge les considrations dordre religieux, les convictions politiques, philosophiques, pour
traiter diffremment les usagers et les agents. Ce principe est rapprocher de celui de la
lacit. Il peut connatre des distorsions, c'est--dire lexistence dun certain nombre de
discriminations. Mais ces dernires se justifient au regard des diffrences de situation.
Lautre forme que peu revtir laction administrative, cest la police.
CHAPITRE2

LA POLICE ADMINISTRATIVE

La police est un terme ambigu. Il peut tre employ dans plusieurs sens. Dans un sens
organique la police est assimile lensemble des forces de lordre, c'est--dire ce corps de
fonctionnaires relevant des ministres de lintrieur et des forces armes. Au sens matriel la
police peut tre comme lensemble des interventions de ladministration qui tentent imposer
la libert des particuliers la discipline exige par la vie en socit. La police administrative
vise la prvention des troubles lordre public (section 1). Lactivit de police est du ressort
de plusieurs autorits administratives et fait lobjet dun contrle (section 2).
SECTION 1

LA PROTECTION DE LORDRE PUBLIC

La police administrative vise la protection de lordre public. Cest cette particularit qui fait
quelle doit tre distingue de la police judiciaire (paragraphe 1). Lordre public vis est
normalement matriel et extrieur mais lvolution est alle vers une extension des
comptences de la police administrative (paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1

Distinction entre police administrative et police judiciaire

Cette distinction repose sur un critre dit finaliste, elle rvle quelques difficults mais
prsente un certain nombre dintrts.
A

Critres de distinction

Au terme du code de procdure pnale, la police judiciaire consiste constater dabord les
infractions, en rassembler les preuves et en rechercher les auteurs. La police administrative
a quant elle une mission de lordre public.
B

Intrts et difficults de la distinction

Le premier intrt est que les deux polices ne relvent pas du mme contentieux. La police
judiciaire est un service auxiliaire de la justice, son contentieux relve normalement des
tribunaux judiciaires alors que les litiges soulevs par des activits de police administrative
relve normalement du juge administratif. le deuxime intrt est que lexercice de la police

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

32

administrative appartient donc plusieurs collectivits publiques alors que lactivit de police
judiciaire est du ressort exclusif de lEtat.
La distinction entre police administrative et police judiciaire nest pas toujours aise faire.
La premire difficult concerne le personnel de police c'est--dire les agents assumant les
missions de police. En effet lauteur dun acte mis en cause ou le responsable de lopration
litigieuse peut possder la double casquette dagent de police judiciaire et dagent de police
administrative. La deuxime est quau cours dune mme opration de police, il peut coexister
des lments de police administrative et de police judiciaire.
Dans tous les cas, il appartient au juge saisi de se prononcer sur la nature de la mission. Si
lopration est inscrite dans le cadre dune mission gnral de contrle et de surveillance
ayant pour finalit le maintien de lordre public, il ya application des rgles de droit
administratif ; sil sagit de rpression, il y a application des rgles du droit priv.
Si la mission de prvention des troubles lordre public aide distinguer lactivit de police
administrative de lactivit de police judiciaire, il reste que la notion dordre public est
ambigu.
PARAGRAPHE 2

La notion dordre public

Elle a connu une volution dune conception traditionnelle restrictive dans le sens dune
majoration des pouvoirs de ladministration.
A

Conception traditionnelle de lordre public

Elle se rsume la trilogie classique scurit, tranquillit, salubrit. En assurant sa mission de


scurit ladministration prvient les dangers qui guettent la communaut (prvention des
risques daccidents de la circulation, rglementation de la situation des immeubles vtustes
menaant ruines). Par sa mission de salubrit publique, ladministration prserve lhygine
publique en luttant contre les risques de maladies, dpidmies. En assurant sa mission de
tranquillit publique, ladministration veille prvenir les risques de comportements
excdents, les inconvnients normaux de la vie en socit.
Lordre public que ladministration a pour mission de protger est matriel et extrieur.
Lordre dans les esprits normalement ne relve pas de la police administrative ; autrement
lordre public ninvestit pas lintimit mais avec lvolution il a connu une certaine extension.
B

La conception extensive de lordre public

Lordre public ne saurait tre fig limit aux troubles matrielles et extrieures. Il peut
slargir des dimensions immatrielles et intimes. Ainsi la question se pose si lautorit
administrative peut valablement justifier une interdiction en se fondant sur des rgles dordre
moral. Le juge du conseil dEtat a admis la rgularit dune mesure dinterdiction se fondant
sur des considrations dordre moral, mais cela dans des cas limits (arrt LES FILMS
LUTETIA le juge a estim dans cette dcision quune autorit administrative peut interdire la
projection dun film si sa reprsentation en raison du caractre immorale du film et des
circonstances locales prjudiciable lordre public). Le juge na pas systmatiquement
accept de faire de limmoralit ou de la moralit une composante de lordre public (cf.
dcision lance des nains interdiction pour atteinte la dignit humaine). Lordre public vise
ici est lobjet globalement de la police administrative gnral quil faut distinguer de la police
administrative spcial qui elle rpond un besoin de rglementation dans un secteur
spcifique. Lobjet de la police administrative gnral est de maintenir lordre public par des

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

33

moyens appropris lgard des citoyens et de toutes les activits dans un territoire donn.
Cest lordre public dans ces composantes traditionnelles (tranquillit, scurit, salubrit).
La police administrative spciale a un objet plus prcis, elle peut concerner une catgorie
particulire de la population (police des trangers), une profession spcifique (police des
murs) ou une activits dtermine. La police administrative spciale fait lobjet dun texte.
Pour mener bien son activit de police, lautorit administrative dicte des mesures
unilatrales ou recourt certaines oprations. Mais, quels que soient les moyens utiliss,
lactivit de police est encadre.
SECTION 2
DE POLICE

AMENAGEMENT ET CONTROLE DES POUVOIRS

Les comptences de police sont rparties entre diffrentes autorits. (Paragraphe 1), elles
font lobjet dun contrle (paragraphe 2)
PARAGRAPHE 1
A

Les autorits de police

Le Prsident de la Rpublique

Il sagit dabord le Prsident de la Rpublique. Cest ce qui ressort de la dcision LABONNE


du 08/08/1919 ; le Prsident de la Rpublique avait, par dcret, institu un certificat de
capacit de conduite. En application de ce dcret, le Prfet pouvait retirer ledit certificat tout
automobiliste coupable de manquement au code la route. Le certificat de M LABONNE fut
retir, il contesta le mesure au motif que le Prsident de la Rpublique ne pouvait ne pouvait
valablement dicter une mesure dans ce domaine. Le CE ne le suivit pas et dans son
considrant rest clbre, il posa : il appartient au Prsident de la Rpublique, en dehors de
toute dlgation lgislative et en vertu de ses pouvoirs propres de dterminer les mesures de
police qui doivent en tout tat de cause tre applique sur ltendue du territoire national.
B

Le Premier Ministre

Il dispose dun pouvoir de police gnral, cest ce qui ressort de la dcision SARL
RESTAURANT NICOLAS du CE du 13/05/1960. Au terme de celle-ci, il ressort quil
appartient au Premier Ministre, en vertu de ses pouvoirs propres, en dehors de toute
disposition lgislative lui habilitant spcialement ddicter les mesures de police ncessaires
la protection de la salubrit publique sur lensemble du territoire national.
C

Les ministres

Ils ne disposent pas normalement dun pouvoir de police administrative gnrale,


lexception du Ministre de lIntrieur. Mais ils peuvent dicter les mesures ncessaires
lorganisation de leurs services (arrt JAMART CE 1936).
D

Le Prfet

Il est le sige par excellence des pouvoirs de police. Il les exerce dans les limites de son
dpartement.
E
le Gouverneur, le Sous Prfet, le Prsident du Conseil Rgional, le
Prsident du Conseil Rural

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

34

Ils disposent galement de pouvoirs de police dans leurs circonscriptions respectives.


F

Le Maire

Il est charg, sous le contrle du reprsentant de lEtat, de la police municipale et de


lexcution des actes y affrant, cest ce qui ressort de larticle 124 du CCL.
La diversit des autorits de police peut entraner un certain nombre de difficults dans
lapplication des dcisions. Cest toute la problmatique du cumul des pouvoirs de police.
Comment concilier les pouvoirs de police ?
Plusieurs situations sont distinguer.
1re situation : concours des pouvoirs de police administrative gnrale
Le fait quune autorit administrative dispose de pouvoirs dans des limites territoriales
bien prcises ne fait pas obstacle ce que dautres autorits puissent prendre des mesures
dans ces mmes limites (exemple le Gouverneur et le Maire). Comment rsoudre le
problme ?
Dabord lautorit suprieure dtient la comptence de police de principe, ce
qui signifie que lautorit infrieure ne saurait dicter des prescriptions
contraires.
Lautorit infrieure peut prendre des mesures plus contraignantes, si les
circonstances locales lexigent (confre CE 1902, commune de NERIS LES
BAINS
BAINS).
me
2 situation : le concours entre pouvoirs de polices administratives spciales
Aucune difficult majeure parce que chaque police sapplique dans un secteur bien prcis
(police de la chasse et police des immigrs, par exemple).
3me situation : concours entre police administrative gnrale et police administrative
spciale
Au terme de la dcision 1959, SOCIT LES FILMS LUTETIA
LUTETIA, le Maire peut prendre des
mesures daggravation quand les circonstances locales lexigent. Il peut interdire la projection
dun film, sil est de nature porter prjudice lordre public local. Les circonstances locales,
cest un ensemble de considrations particulires une localit, qui justifie le refus dune
manifestation.
Quelle soit gnrale ou spciale, lactivit de la police fait lobjet dun encadrement.
PARAGRAPHE 2

Le contrle des mesures de police

Comme toute activit administrative, lactivit de police ne saurait sexercer dans la


mconnaissance des rgles du droit. Dans un tat de droit o la libert est la rgle, la
restriction de police lexception , les mesures de police doivent faire lobjet dexception ; le
contrle qui est le fait du juge saisi dun recours pour excs de pouvoir, sattachera raliser
lquilibre entre limpratif de protection des troubles lordre public et les exigences de
respect des liberts.
La mesure de police, pour quelle soit rgulire, doit tre prise par lautorit comptente. Elle
est tenue au respect des rgles de forme et de procdure telles que prvues par la constitution.
La finalit de la mesure de police est le respect de lordre public. Une mesure de police qui
scarte de cette finalit est susceptible dannulation pour dtournement de pouvoirs
(exemple, si un Prfet interdit une manifestation pour protger ses amis politiques). Il y a
dtournement de pouvoir quand la mesure de police ne vise pas lintrt gnral ou quelle na
aucune finalit de police, bien que prise en vue de lintrt gnral. La protection de lordre
Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

35

public ne doit pas conduire lautorit administrative dicter des mesures dinterdiction
gnrales ou abusives. La mesure dinterdiction ou de restriction dune libert ne saurait tre
lgale qu la condition dtre adapte aux circonstances de temps et de lieu. Le juge exige
que la mesure soit proportionnelle, soit ncessaire pour viter le risque de troubles lordre
public. Le juge exerce un contrle variable, il refuse pourtant, dans certains domaines dits de
haute police, de vrifier la proportionnalit de la mesure par rapport la gravit de la menace
des troubles lordre public. Mme sil faut reconnatre que depuis quelques annes, la marge
de manuvre de lautorit administrative est de plus en plus restreinte.

TITRE III.2 LES PROCEDES DE LACTION ADMINISTRATIVE


Ladministration exerce sa mission en recourrant un certain nombre de moyens. Ces moyens
peuvent tre rangs en deux catgories, les actes juridiques et les oprations matrielles. En
traitant des procds de laction administrative, seule la catgorie des actes juridiques nous
intressera.
Ladministration peut dicter deux types dactes juridiques et ces actes peuvent tre classs de
diffrentes manires. On peut se situer du point de vue des destinataires de la mesure, on
distinguera alors lacte rgle (rglement) qui est une disposition gnrale de lacte individuel
dont lobjet est de modifier les situations individuelles.
On peut classer les actes juridiques en se situant du point de vue de leur formation. On
distingue alors lacte unilatral (chapitre 1), de lacte bi ou plurilatral appel contrat (chapitre
2).
CHAPITRE1

LACTE ADMINISTRATIF UNILATERAL

Parmi les pouvoirs dont dispose ladministration, le plus important est celui de la dcision
unilatrale. Par ce moyen, appel aussi dcision excutoire ou acte dcisoire,
ladministration peut modifier lordonnancement juridique, c'est--dire, le droit pos, existant,
par les obligations quelle impose ou par les droits quelle confre. La notion dacte
administratif unilatral doit tre analyse (section 1) son rgime juridique clair (section 2).
SECTION 1
UNILATERAL

LA

NOTION

DACTE

ADMINISTRATIF

A priori, lacte administratif unilatral peut tre dfini comme un acte juridique manant
dune personne publique et susceptible de recours en annulation devant le juge. Cette
approche ne donne pas toutes les garanties de clart parce que :
Dabord tous les actes administratifs unilatraux ne sont pas susceptibles de recours
pour excs de pouvoir ;
Ensuite, tous les actes administratifs unilatraux susceptibles de recours pour excs de
pouvoir nmanent pas toujours de ladministration.
Les actes unilatraux manant de ladministration
insusceptibles de recours pour excs de pouvoir
PARAGRAPHE 1

Tous les actes de ladministration ne sont pas qualifis de dcisions excutoires, on peut
envisager trois cas de figure.
A

La dcision nest pas administrative par son objet (contenu)

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

36

Ce cas de figure concide avec la catgorie des actes dits de gouvernement.


B

La dcision relve dune gestion prive

Tous les actes accomplis pour la gestion du domaine priv de ladministration ne peuvent tre
regards comme des actes dcisoires car pris dans les conditions du droit priv.
C

La dcision nest pas normative

Lacte vis ici ne modifie pas lordonnancement juridique. Il sagit des actes qui nont quune
valeur indicative et prparatoire. Cest le cas des mesures annonciatrices de projets
(commission qui va tudier la rforme de la fonction publique) des recommandations dun
conseil municipal, rgional ou rural, des actes prparatoires (rapports, avis, propositions), les
circulaires, directives, etc. il sagit, le plus clair du temps, de mesures par lesquelles une
autorit administrative fait connatre ses subordonns ses rsolutions sur un point relatif
lexcution dun service ou linterprtation du droit.
Lacte administratif unilatral peut tre la fait dune structure ne relevant pas organiquement
de ladministration.
PARAGRAPHE 2
Les actes susceptibles de recours pour excs de pouvoir
nmanant pas de ladministration

Sous cet aspect, la qualit de lorgane importe peu, les personnes prives prennent
normalement des actes privs. Mais il arrive quelles prennent des dcisions excutoires. Elles
peuvent disposer des prrogatives de puissance publique, cest--dire, un pouvoir de dcision
parce quelles on t en charge une mission de service public. Ce pouvoir accord aux personnes
prives de prendre des actes dautorit a t reconnu dans plusieurs dcisions (MONPEURT
MONPEURT,
BOUGUEN
BOUGUEN, AIR FRANCE CONTRE POUX BARBIER
BARBIER, etc).
SECTION 2
LE
ADMINISTRATIF UNILATERAL
PARAGRAPHE 1
A

REGIME

JURIDIQUE

DE

LACTE

Elaboration et forme de la dcision excutoire

Elaboration de la dcision excutoire

Il nexiste pas de formalit applicable ou valable pour lensemble des actes administratifs,
mais il arrive parfois que ladministration consulte, enqute ou communique. Les textes
peuvent rendre obligatoire la consultation. Les organismes de consultation aident
ladministration prparer ses dcisions.
Lavis donn par les organes de consultation peut lier les administrations, on parle alors davis
conforme. Dans dautres cas, ils sont seulement consultatifs. Dans lhypothse o la
consultation est obligatoire, le non respect, par lautorit administrative, de cette formalit
peut entraner la nullit de lacte (cour suprme, 23 juin 1975, SOULEYMANE SIDIBE
SIDIBE).
Lenqute a pour but de permettre ladministration de faire connatre ses intentions, de
recueillir des observations, mais aussi davoir une ide des droits des particuliers (voir ce
propos loi Sngalaise du 02/07/1976 relative lexpropriation pour cause dutilit publique).
La communication est obligatoire avant la prise de certaines dcisions, cest le cas, en matire
disciplinaire. Avant de prononcer une sanction, lautorit administrative est tenue de

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

37

communiquer le dossier lagent intress. Cest le principe dit du contradictoire, qui est le
prolongement du principe constitutionnel du respect du droit de la dfense.
B

Les formes de lacte administratif unilatral

Ladministration prend des actes qui peuvent revtir plusieurs formes.


Si lautorit de dcision est une autorit individuelle, lacte prend la forme dun dcret, dun
arrt
Si lautorit de dcision est une autorit collgiale, lacte prend la forme dune dlibration.
Larrt est le mode le plus frquent des dcisions administratives. Les autorits statuant sous
forme darrts sont le Ministre, le Gouverneur, le Prfet, le Prsident du Conseil Rgional,
etc.
Les dcisions appeles dlibrations sont celles du Conseil Rgional, du Conseil Rural, du
Conseil dAdministration dune socit.
Larrt interministriel est considr comme une dcision individuelle.
La dcision administrative est une dcision crite, mais elle peut aussi tre verbale.
La dcision administrative peut tre implicite, on distingue deux cas de figure :
Ladministration est saisie dune demande laquelle elle ne fait pas suite pendant un
certain temps (4 mois), elle est suppose avoir oppos un refus cette demande, on
parle alors de dcision implicite de rejet.
Le silence gard par ladministration peut tre regard comme une adhsion la
demande, mais cette situation nest possible qu la condition quun texte le prvoie
expressment.
Lautre forme que doit revtir lacte administratif unilatral, cest la motivation. Elle se dfinit
comme lexpression formelle des motifs dans le corps de la dcision. Le motif, quant lui,
sanalyse comme llment de droit ou fait qui constitue le fondement dune dcision tant
administrative que juridictionnelle. Une dcision est motive, quand son auteur a pris soin de
mentionner dans le corps de celle-ci les, considrations de droit et de fait il sest fond pour
agir. La motivation apparat comme une banalit en ce qui concerne les dcisions
juridictionnelles qui comptent ncessairement lnonc des motifs. En ce qui concerne la
dcision administrative, la situation est toute autre et les droits Sngalais et Franais
apportent des rponses diffrentes.
En France, la loi du 11 Juillet 1979 consacre lobligation de motivation. Cette dernire est
presque dapplication gnrale. Le dispositif Franais de 1979 na pas dquivalent en droit
Sngalais et la politique jurisprudentielle suivie dans ce domaine noffre pas de garanties de
clart.
PARAGRAPHE 2

Les effets de la dcision excutoire

La dcision excutoire a pour effet de modifier lordonnancement juridique. Cette


modification du droit existant sapplique par le fait que ladministration dispose du privilge
du pralable et du privilge de lexcution doffice.
A

Le privilge du pralable

Le trait caractristique de la dcision administrative, cest quelle est excutoire, par ellemme. Ladministration na pas besoin dun acte dlivr par le juge pour faire constater le
bien fond de sa dcision. Elle na pas non plus besoin du consentement des particuliers ou
des administrs pour imposer une mesure. Le doyen G VEDEL exprimera bien ce rgime

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

38

particulier de la dcision excutoire en parlant de lautorit de la chose dcide . le


particulier qui sestime ls ne dispose que du moyen du recours, et ce dernier na pas un effet
suspensif. Pour que le juge ordonne le sursis lexcution dune dcision, deux conditions
doivent tre runies :
La premire est relative aux moyens invoqus, lesquels doivent tre srieux ;
La seconde est relative au prjudice qui doit tre difficilement rparable.
B

Le privilge de lexcution doffice

On peut envisager deux cas de figure.


Si lexcution dpend de ladministration, la question ne soulve pas de difficult,
l administration sexcute (par exemple aprs avoir accord une subvention,
ladministration la libre).
Si lexcution doit tre le fait des particuliers deux cas de figure soffrent lanalyse
Si le particulier est obissant, il ny a aucun problme
Par contre, si lexcution rencontre, de sa part, une rsistance, ladministration
peut prononcer une sanction administrative (par exemple, le retrait dune
licence un grant de dbit de boisson).
Mais le plus important des pouvoirs de ladministration, cest lexcution doffice. Il y a
excution force (doffice) quand ladministration saisit les biens dun contribuable
rcalcitrant. En dehors de lorgane et dune permission de la loi, lautorit administrative doit
respecter un certain nombre de conditions, quand elle recourt lexcution force :
Cest dabord labsence de sanctions lgales ;
Lacte administratif appliquer doit avoir sa source dans un texte ;
Lexcution de lacte doit avoir rencontr une rsistance ;
La mesure excuter ne doit pas aller au-del de ce qui est strictement ncessaire (voir
ce propos TC 2 dcembre 1902 socit immobilire ST JUST
JUST).
PARAGRAPHE 3

La disparition de lacte administratif unilatral

Lacte administratif unilatral connat une certaine dure. Il faut envisager sa sortie de
lordonnancement juridique.
Lacte administratif entre dans la vie juridique ds que son auteur le signe. Il ne peut tre
opposable aux administrs qu la condition dtre port leur connaissance. Cest le
principe de la publicit qui peut revtir deux formes (publication et notification). Le
rglement ne lie les administrs quaprs sa publication alors que la notification est le mode
de publicit des actes individuels.
La dcision excutoire na deffet que pour lavenir, cest le principe de non rtro activit
des actes administratifs (voir ce propos CE, juin 1948, SOCIETE DU JOURNAL
LAURORE
LAURORE)
Une dcision peut fixer sa dure, cest le cas en matire de permission de voirie. En dehors de
cette hypothse (acte fixant sa dure) il existe deux autres modalits de sortie de lacte
administratif unilatral : labrogation et le retrait. Il sont encadrs par des rgles qui tentent de
concilier des exigences contradictoires ; celles de respect de la lgalit et celles de scurit
juridique.
A

Labrogation

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

39

Elle traduit la volont de ladministration de faire disparatre lacte pour lavenir. Elle peut
revtir deux formes, une forme tacite et une forme expresse ;
Labrogation des textes rglementaires est possible tout moment. Dabord, le principe dit
nul na droit acquis au maintien des rglements (CONSEIL DETAT 1930, DESPUJOL
DESPUJOL,
1989 ALITALIA
ALITALIA).
En ce qui concerne les dcisions non rglementaires, on distingue entre celles qui sont
cratrices de droits et celles qui ne le sont pas. Ainsi, pour les actes individuels non crateurs
de droits, labrogation est possible tout moment alors que labrogation des actes non
rglementaires crateurs de droits nest pas possible.
B

Le retrait

Il traduit la volont de ladministration de rapporter la dcision de faon rtroactive,


autrement dit, lauteur de lacte entend supprimer les effets de sa dcision. Lacte est prsum
navoir jamais t pris et toutes ses consquences passes et venir sont effaces.
Le retrait est encadr par un certain nombre de rgles. Les actes rglementaires ne peuvent en
principe faire lobjet dun retrait en vertu du principe de non rtroactivit. Pour les actes
caractre individuel, deux situations sont distinguer :
Lacte individuel non crateur de droit peut tre retir tout moment ;
En ce sui concerne lacte individuel crateur de droits, son retrait nest possible
qu la runion de deux conditions :
1. le retrait est fait (ou doit tre) pour rparer une illgalit, ce qui signifie que
des considrations de pure opportunit ne sauraient justifier le retrait ;
2. le retrait doit intervenir dans les dlais des recours contentieux. Cest ce qui
ressort dune dcision de 1992 DAME CACHET
De lapplication de cette jurisprudence, le retrait allait connatre une certaine extension. Tel
est lenseignement quon tire dune autre dcision du Conseil dEtat de 1966, VILLE DE
BAGNEUX
BAGNEUX. Si la publicit est inadquate ou incomplte, les dlais du recours contentieux ne
courent pas. Cette jurisprudence posait problme et il a fallu attendre une autre dcision de
2001dite TERNON pour que le juge du Conseil dEtat dcide que ladministration ne peut
retirer une dcision individuelle cratrice de droit, si elle est illgale, que dans le dlai de
quatre mois suivant la prise de la dcision.
CHAPITRE2

LE PROCEDE CONTRACTUEL

Pour la ralisation et lentretien des ouvrages publiques (coles, btimentsetc.) et pour


lapprovisionnement des services publics (papier, matriels diversetc.), les personnes
publiques passent avec les personnes prives ou avec elles mmes des conventions ou
contrats. Les personnes publiques peuvent sobliger suivant les rglements tablis par le code
des obligations civiles et commerciales, Code des Obligations Civiles et Commerciales. Elles
peuvent aussi recourir aux rgles tablies par le code des obligations de ladministration,
Code des Obligations de lAdministration. Dans cette dernire hypothse, ladministration
utilise le contrat administratif. Le contrat administratif comme la dcision excutoire nen
reprsente pas moins un privilge exorbitant du droit commun car ladministration bnficie
dimportants pouvoirs qui nont leurs pareils dans le droit priv. Ltude du contrat
administratif soulve un certain nombre de questions.
Comment les reconnat on ? Quelles sont leurs conditions ? Quest ce qui caractrise leur
excution ? Comment prennent ils fin ? Comment est organis leur contentieux ?

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

40

SECTION 1

LES CRITERES DU CONTRAT ADMINISTRATIF

Lune des difficults du contrat administratif tient son identification. La qualification de


contrat administratif peut rsulter de la volont du lgislateur ou de lautorit rglementaire
(exemple : au Sngal, la loi du 02 juillet 1976 relative au domaine de lEtat prcise que les
contrats relatifs au dit domaine sont des contrats administratifs). Cest une loi du 06 juin 1990
relative lorganisation et au fonctionnement des entreprises du secteur parapublic qui
qualifie les contrats entre les agents non fonctionnaires et les entreprises du secteur parapublic
de contrat de droit priv. Le dcret du 30 mai 2002 qualifie les marchs publics de contrat
administratif (article 4). En dehors des hypothses de qualification textuelle, cest au juge
quest revenu la tache de dfinir cette notion de contrat administratif. Avec le contrat
administratif, on a une parfaite illustration du caractre prtorien du droit administratif. Le
lgislateur sngalais de 1965 a codifi les prcdents jurisprudentiels franais avec
ladoption de la loi 65. 51 du 19 juillet 1965 portant code des obligations de ladministration,
Code des Obligations de lAdministration. De ces deux sources, il apparat quun contrat est
dit administratif sil est conclu par une personne publique ou pour son compte et qui, soit
comporte des clauses exorbitantes du droit commun, soit fait participer le cocontractant
lexcution du service public.
PARAGRAPHE 1

Le critre organique (permanent)

Le contrat administratif est celui qui est conclu par une personne publique. Mais ce principe
admet des exceptions.
A

Le principe

Il tient la qualit des parties. Pour quun contrat soit administratif, il faut que lune des
parties soit une personne publique. Ainsi au terme de larticle 8 du Code des Obligations de
lAdministration, il est expressment pos seules les conventions auxquelles une personne
morale de droit public fait partie peuvent constituer des contrats administratifs par nature .
Le critre de prsence dune personne publique au contrat administratif a reu certaines
exceptions.
B

Les attnuations au principe

La rgle pose larticle 8 connat une exception larticle 9, de la loi prcite, qui nonce
que les contrats conclus entre personnes prives peuvent tre administratifs si lun des
cocontractants a en ralit trait pour le compte dune personne morale de droit public . le
droit sngalais consacre sur ce point la dcision du tribunal des conflits du 08 juillet 1963,
SOCIT ENTREPRISE PEYROT
PEYROT, le juge des conflits a estim dans cette affaire que les
marchs conclus par un concessionnaire de travaux autoroutiers avec dautres entreprises
prives taient des contrats administratifs.
Par ailleurs un contrat sign entre deux personnes publiques est prsum administratif (cf.
conseil dEtat, union des assurances de Paris). Mais cette prsomption est rfragable (simple)
et un contrat pass entre deux personnes publiques peut tre u contrat priv (cf. conseil dEtat
11 mai 1990, BUREAU DAIDE SOCIAL DE BLENOD LES PONTS A MOUSSON
MOUSSON). Le
juge a dans cette affaire considr quun contrat conclu entre deux personnes publiques est un
contrat de droit priv parce queu gard son objet, il na fait natre que des rapports de droit
priv.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

41

Si le critre organique est ncessaire, il nest pas suffisant. Pour qualifier un contrat
administratif, au-del de la prsence dune personne publique, il lui faut adjoindre un critre
matriel.
PARAGRAPHE 2

Le critre matriel (alternatif)

A la diffrence du critre permanent, le critre alternatif vise le contenu ou lobjet du contrat.


A

Le critre de la participation

Il signifie que le cocontractant de ladministration doit avoir pour mission lexcution du


service public. Aussi le conseil dEtat a dcid du caractre administratif dun contrat liant le
sieur THEROND la ville de MONTPELLIER portant sur le ramassage des chiens errants.
Dautres dcisions comme les arrts TERRIER
TERRIER, POUX BERTIN
BERTINetc. sont venues donner
la qualification de contrat administratif des contrats relatifs lexcution du service public.
Le droit sngalais a codifi ces prcdents jurisprudentiels. Ainsi larticle 10 du Code des
Obligations de lAdministration, on peut lire sont administratifs les contrats comportant une
participation directe et permanente du cocontractant de ladministration lexcution du
service .Si le contrat ne remplit pas la condition relative au service public, il doit, pour tre
administratif, comporter des clauses exorbitant du droit commun.
B

Les clauses exorbitantes de droit commun

A larticle 12 du Code des Obligations de lAdministration est regard comme contrats


administratifs, les contrats relatifs une activit de service public qui utilise des procds de
gestion publique. Lemploi des procds de gestion publique se manifeste par la prsence
dans la convention de clauses exorbitantes du droit commun .
Quest ce quune clause exorbitante de droit commun ?
Le Code des Obligations de lAdministration ne donne pas une de dfinition mais larticle
15, il propose une liste limitative de clauses exorbitantes du droit commun : la clause
exorbitante peut rsulter de la rupture de lgalit contractuel au profit de lun des
cocontractants, de loctroi au cocontractant de ladministration de prrogatives lgard des
tiers, de linclusion de rgles spcifiques du rgime juridique des contrats administratifs et
enfin du but dintrt gnral qui a manifestement inspir la stipulation .
Cette rglementation sinspire de la dcision du conseil dEtat du 31 juillet 1912, SOCIT
DES GRANITES PORPHYRODES DES VOSGES
VOSGES, le juge a estim dans cette affaire que la
convention liant la ville de LILLE la socit en question avait pour objet unique des
fournitures livrer selon les rgles et conditions des contrats entre particuliers.
Il est possible que le contrat ne contienne pas lui-mme des clauses exorbitantes mais sinsre
dans un cadre lgislatif et rglementaire particulier de nature souligner son caractre
exorbitant.
Ainsi un contrat sera qualifi dadministratif en raison du caractre lgislatif et rglementaire
dans lequel il sinscrit. Cest ce qui rsulte de la dcision du conseil dEtat du 19 janvier 1973,
SOCIT DEXPLOITATION LECTRIQUE DANS LA RIVIRE DES SANT
SANT, ont t
considrs comme contrats administratifs les contrats par lesquels EDF achte aux
producteurs autonomes llectricit produite par leurs installations, les contrats taient conclus
obligatoirement et leur contentieux donn lieu une intervention du ministre.
SECTION 2
ADMINISTRATIFS

LA

FORMATION

DES

CONTRATS

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

42

Si le contrat administratif emprunte au Code des Obligations Civiles et Commerciales sa


thorie gnrale de validit, il sen distingue au moins sur deux (2) aspects. Dabord parce
quil met en chec le principe de libert contractuelle et ensuite, il met en chec le principe de
lgalit entre les parties.
PARAGRAPHE 1

La mise en chec du principe de lgalit

Le contrat priv rsulte dun accord entre volont librement exprime. Le contrat administratif
met en uvre des procds autoritaires par le fait tout simplement du que les clauses sont
dtermines de manire unilatrale. Il appartient aux co-contractants daccepter ou de refuser
les conditions de ladministration. Ces dernires sont contenues dans le cahier des charges qui
est un document annex lacte contractuel. Il est compos de documents gnraux et de
documents particuliers.
PARAGRAPHE 2

Les atteintes la libert contractuelle

Dans la conclusion des contrats administratifs, lautorit administrative a la comptence lie.


On peut le vrifier deux (2) niveaux :
Dans la capacit de contracter.
Nimporte quel chelon de ladministration na pas la qualit pour contracter. Cela signifie
que pour passer un contrat, la condition de la capacit juridique doit tre remplie.
LEtat, les collectivits locales, les tablissements publics, sont des personnes publiques, donc
peuvent contracter. Les services publics non personnaliss ne peuvent contracter des contrats
quau nom de lEtat. Lautorisation de contracter est donne par les textes qui dfinissent par
ailleurs, les rgles de forme et de procdures respecter.
Dans ce domaine, ladministration ne dispose pas de pouvoir discrtionnaire. Labsence de
lautonomie de la volont (ou latteinte la libert contractuelle) se manifeste par le fait que
ladministration, une fois le march dfini, est tenue au respect des rgles relatives au mode
de passation des contrats.
Ils sont tenus aux rgles relatives ladjudication, lappel doffre, le gr gr, demande de
renseignement et de prix depuis 2002.
SECTION 3

LEXECUTION DU CONTRAT ADMINISTRATIF

Lingalit de traitement qui structure les relations entre administration et administrs se


traduit au plan contractuel, par lamnagement au profit de la premire, dun ensemble de
privilge (Paragraphe 1). Si ladministration dispose de rels pouvoirs en matire
contractuelle, il reste que certaines garanties sont amnages, pour assurer lquilibre
financier des contrats.
PARAGRAPHE 1
A

Les pouvoirs de ladministration

Le pouvoir de direction, de contrle et de modification unilatrale

De la jurisprudence et des textes, il ressort que ladministration dispose dun pouvoir de


direction et de contrle (visite de chantier). Ladministration dispose aussi dun pouvoir de
modification unilatrale. Le professeur Ren CHAPUS estime quelle dcoule des rgles
gnrales du contrat et ladministration le dtient en tout tat de cause. Le conseil dEtat a

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

43

admis le pouvoir de modification unilatral dans une srie de mesures (conseil dEtat 1902,
compagnie nouvelle du gage Deville les Rouen ; Conseil dEtat 21 mars 1910 compagnie
gnrale franaise des tramways). Le juge a admis quune ville peut exiger du
concessionnaire de transport de sadapter aux exigences dune agglomration en pleine
expansion. Cette jurisprudence sera codifie au terme de larticle 109 du Code des
Obligations de lAdministration o il est pos en raison des ncessits du service public la
ralisation duquel le corps contractant participe, lAdministration peut exceptionnellement
modifier certaines stipulations du contrat . Ce pouvoir existe en dehors de toute disposition
lgale. Ce pouvoir pour tre rgulier doit tre ncessaire cest ce qui ressort des articles 110,
111 et 112 du Code des Obligations de lAdministration. Autrement, ce pouvoir de
modification doit tre justifi par les exigences du service public et de lintrt gnral.
B

Le pouvoir de sanction

Le recours la sanction ne se justifie que quand le cocontractant est coupable de dfaillance


dans lexcution de ses obligations. Ce peut tre le dfaut dexcution, le retard apport dans
lexcution ou le fait de simples ngligences. Les sanctions peuvent tre pcuniaires. Elles
peuvent consister aussi en une mise en rgie.
LAdministration dispose aussi dun pouvoir de rsiliation du contrat. Ce pouvoir le plus clair
du temps existe de plein droit et lAdministration ne saurait renoncer en recourir. Cest ce
qui rsulte de larticle 80 du Code des Obligations de lAdministration qui nonce le
pouvoir de lAdministration de prononcer des sanctions lencontre du cocontractant qui a
manqu ses obligations est dordre public et lAdministration ne peut y renoncer lavance
dune manire gnrale . Ces prrogatives impriment un caractre particulier au contrat
administratif et conforte lide selon laquelle lopration contractuelle contient des lments
de dcision excutoire.
Limpossibilit pour le cocontractant de se prvaloir de la rgle de non excution, renforce
cette conviction.
PARAGRAPHE 2

Le principe de lquilibre financier et linfluence des

faits nouveaux sur le contrat


Lexcution du contrat peut rencontrer des difficults en raison de certains bouleversements
ou par le fait de mesures des pouvoirs publics. Cest diffrentes situations peuvent avoir un
effet perturbateur de lquilibre du contrat. Ce sont ces bouleversements que semble viser
larticle 117 du Code des Obligations de lAdministration quand il nonce lorsque la
survenance des faits nouveaux modifie lexcution du contrat, la continuit du service public
suppose ladaptation des stipulations contractuelles la situation nouvelle.
Quels sont ces faits nouveaux et quelles consquences entranent ils ?
A

Le fait du prince

Il rsulte de lexercice par lautorit publique, de lexcution de ses prrogatives lencontre


du co-contractant. Il y a fait du prince si la puissance publique modifie certaines stipulations
contractuelles. Cette modification saccompagne dune rparation intgrale, c'est--dire dune
rparation la hauteur du prjudice subi. Le droit sngalais de 1965 ne nomme pas
expressment le fait du prince. Mais cest cette situation que larticle 113 du Code des
Obligations de lAdministration semble viser quand il nonce que lexercice par
ladministration de son pouvoir de modification unilatrale, ouvre au co-contractant, droit
une indemnit couvrant lintgralit du prjudice subi .

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

44

Les sujtions imprvues

Prvues larticle 118 du Code des Obligations de lAdministration, elles sont dfinies
comme les faits matriels extrieurs aux co-contractant et qui ne pouvaient tre
raisonnablement engags au moment de la conclusion du contrant et qui entranent une
difficult anormale dexcution.
Les sujtions imprvues ne dispensent pas le co-contractant de lexcution de ses obligations,
mme si le retard est tolr. Cest ce qui ressort de larticle 119 et larticle 120 du Code des
Obligations de lAdministration prcise que les sujtions imprvues ouvrent droit une
rparation intgrale.
C

Limprvision

Le droit sngalais consacre cette notion larticle 121 qui indique que lorsque les
circonstances extrieures la volont des parties et imprvisible au moment de la signature
des contrats bouleversent lconomie du contrat en entranant un dficit pour le cocontractant. Ce dernier peut obtenir que ladministration supporte une partie de la perte quil a
subi pour assurer la perte du service public.
Le Code des Obligations de lAdministration ne dfinit pas les notions dextriorit et
dimprvisibilit, alors que le Conseil dEtat franais a labor une vritable thorie de
limprvision, en faisant une interprtation trs stricte des notions prcites (voir ce propos
Conseil dEtat 30 mars 1916 ; COMPAGNIE GNRALE DCLAIRAGE DE
BORDEAUX
BORDEAUX).
La compagnie avait actionn la ville de Bordeaux devant le conseil de prfecture afin de faire
juger que le prix du gaz fix par le contrat de concession doit tre relev.
En clair, la compagnie demandait ladministration, lobtention dune indemnit couvrant le
prjudice n de la hausse du prix du charbon.
Le Conseil dEtat a estim que la compagnie tait fonde soutenir quelle ne peut tre tenue
dassurer lexcution du contrat aux conditions prvues lorigine, par suite de
circonstances ; lconomie du contrat se trouve bouleverse.
Si limprvision est constitue ou tablie, ladministration ne supporte quune partie des
charges. Cette participation est fonde de la situation extra contractuelle cre, mais elle est
aussi limite dans le temps si le dficit persiste malgr la participation de lautorit publique
compromettant dfinitivement le retour lquilibre, le droit sngalais recommande la
rsiliation.
De ce point de vue, il sinspire de la dcision Conseil dEtat, 8 Dcembre 1932,
COMPAGNIE DES TRAMWAYS DE CHERBOURG
CHERBOURG. Cette situation peut sapparenter un
cas de force majeure que le droit sngalais rglemente au terme des articles 89 92.
Au terme de ces dispositions, deux cas de force majeure sont distinguer. Dan le premier cas,
elle naffecte quune partie du contrat. Dans le deuxime cas, elle rend le contrat
dfinitivement irralisable. On se trouve dans une situation illgitime de rsiliation.
SECTION 4
ADMINISTRATIF
PARAGRAPHE 1

FIN

ET

CONTENTIEUX

DU

CONTRAT

La fin du contrat administratif

Elle peut rsulter de situations deux situations

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

45

Premire situation : les parties excutent leurs obligations.


Deuxime situation : le contrat peut connatre une fin anticipe. Cest lhypothse de
la rsiliation. Elle peut tre le fait de lautorit.
Il faut distinguer deux situations en matire de rsiliation des contrats. Pour tous les contrats
lexception du contrat de concession de service public, ladministration dispose dun pouvoir
de rsiliation.
Par contre, lautorit administrative ne saurait rsilier un contrat de concession de service
public, la condition que le contrat lui-mme le prvoit.
Cest ce qui rsulte de larticle 87 du Code des Obligations de lAdministration alina 2, qui
dispose que la rsiliation de la concession de service public est prononce par le juge sauf si
ladministration se voit reconnatre ce droit par une stipulation de la convention . La
rsiliation peut tre donc le fait du juge.
Lopration contractuelle est un processus complexe qui peut soulever des difficults
chacune de ses tapes.
De lexcution du contrat, peut natre un contentieux qui prsente un certain de particularit.
PARAGRAPHE 2

Le contentieux du contrat administratif

Il nobit pas au principe dunit. Les litiges ns des contrats relvent normalement du juge du
plein contentieux, appel aussi contentieux de pleine juridiction. Mais il est aussi possible que
le juge de lexcs de pouvoir soit saisi.
A

Le contentieux de pleine juridiction

Comme le nom lindique, ce contentieux donne au juge de large pouvoir. Il peut en effet,
apprcier les lments de droit ou de fait soulevs dans le litige. Il prononce au besoin, des
sanctions pcuniaires.
B

Le contentieux de lannulation

Il ne donne au juge que des pouvoirs limits. Autrement, il ne lui donne que le pouvoir de
vrifier la lgalit de la mesure. Il est appel contentieux objectif parce que la question pose
au juge est de vrifier la conformit dun acte la rgle de droit.
Dans le cas du contrat administratif, le recours pour excs de pouvoir nest recevable
quexceptionnellement.
i)

1ere exception : lhypothse de lacte dtachable

Lacte dtachable est dfini comme lacte dont la lgalit peut tre apprcie indpendamment
du contrat. Le droit sngalais de 1965 ne dfinit pas lacte dtachable et au terme de larticle
140 du Code des Obligations de lAdministration, sont considrs comme acte dtachable,
lautorisation de contracter, la dcision de contracter ou de ne pas contracter, lopration
dadjudication, lapprobation du contrat, lacte de conclusion du contrat ou le refus de
conclure.
ii)

2eme exception

Il est possible au terme du Code des Collectivits Locales (articles 334, 335, 336), de recourir
en excs de pouvoir contre les conventions de ladministration.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

46

iii)

3eme exception

Il est possible dexercer un recours pour excs de pouvoir contre les dispositions
rglementaires dun contrat. Cest ce qui rsulte dune dcision du Conseil dEtat franais
arrt CAYZEELE (1996).
iv)

4eme exception

Cest que le juge a admis quil est possible de recourir en excs de pouvoir contre un contrat
portant recrutement dun agent non titulaire. Cest a le sens de la dcision de 1998, Ville de
Lisieux.

PARTIE IV.

LE CONTROLE JURIDICTIONNEL DE LADMINISTRATION

Le principe de la soumission au respect de la lgalit ne peut tre pleinement efficace que si


les administrs disposent du pouvoir de saisir le juge dune part pour sanctionner les
irrgularits et dautre part dobtenir la rparation des prjudices. Laction en justice nest pas
le seul moyen pour arriver ses fins car il existe dautres mcanismes non juridictionnels de
contrle de laction administrative. En effet ladministration amnage en son sein des
techniques ou des moyens de contrle appels recours administratifs. Ces derniers sont au
nombre de deux : le recours hirarchique et le recours gracieux.
Il y a recours hirarchique quand la requte est adresse au suprieur hirarchique de lauteur
de lacte attaqu ; il y a recours gracieux si la demande est adresse lauteur de la dcision.
Ces deux recours sont en principe indpendants des recours juridictionnels mais ils peuvent
tre lis.
Lautre modalit de contrle est le mdiateur de la rpublique. Organise par la loi du 13
janvier 1999 modifiant une autre du 11 fvrier 1991, linstitution du mdiateur est hrite de
la loi franaise du 03 janvier 1973. La comptence du mdiateur stend toute rclamation
relative au fonctionnement de ladministration. Il a un pouvoir de proposition et de
recommandation mais ne dispose pas dun pouvoir de sanction. Le mdiateur joue un rle
important, il exerce un magistre dinfluence dterminante surtout en France.
Mais quel que soit lintrt quoffre les recours administratifs et le mdiateur, il reste quils ne
sont pas garants dune protection efficace des droits et des liberts des administrs. On
comprend donc tout lintrt du contrle juridictionnel.
Si le schma franais dorganisation de la justice prsente une originalit qui se manifeste par
la diversit des organes qui le composent et par la rpartition des comptences entre eux, il
reste que loption des tats africains marqus par la tradition franaise ne sest pas traduite
lindpendance par linstitution dune juridiction administrative autonome.
Plusieurs rformes ont affect lorganisation du contrle juridictionnel au Sngal mais toutes
les rformes sorientaient dans une mme direction : confier le contentieux administratif au
juge judiciaire ordinaire sous rserve de certaines affaires relevant de la comptence dune
section ou dune chambre administrative de la cour suprme. Ctait le cas avec lordonnance
60. 56 du 14 novembre 1960 relative lorganisation judiciaire au Sngal modifie par une
loi du 02 fvrier 1984. En 1992 des changements interviendront avec linstitution du conseil
dEtat.
Ces changements perturbent ils fondamentalement le schma de lorganisation judiciaire ?
Oui dans une certaine mesure car avec la loi de juin 1992 le schma Sngalais prsente une
dualit au sommet mais maintient une unicit la base.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

47

Cette amorce de spcialisation du juge na pas forcment entran une disparition du juge bon
tout faire, tant il est vrai, pour reprendre le professeur KANTE, que le tribunal rgional
reste la cl de vote du systme sngalais .
Au total, lorganisation du contrle juridictionnel constitue un ensemble relativement
homogne. Il nous faut dans un premier temps rflchir sur le modle sngalais (Titre 1)
pour ensuite aborder dans un second temps ltude des recours contentieux et de la procdure
contentieuse (Titre 2).
TITRE IV.1 LE SCHEMA SENEGALAIS
Il repose sur une unit de juridiction et une spcificit du contentieux administratif (chapitre
1). Il fait du tribunal rgional, juge de droit commun en toute matire mais il amnage des
exceptions au profit dautres juridictions et dorganisme administratifs caractre
juridictionnel (chapitre 2).
CHAPITRE1
UNITE DE JURIDICTION ET SPECIFICITE DU CONTENTIEUX
ADMINISTRATIF.
Loption dun schma unitaire avec dualit de contentieux prsente certaines vertus (section
1). Ces dernires ne sauraient dissimuler certaines lacunes (section 2).
SECTION 1

LES VERTUS DU MODELE SENEGALAIS

La doctrine sngalaise est unanime admettre que le modle choisi prsente des vertus
simplificatrices (paragraphe 1) qui offrent au juge sngalais la possibilit de dfinir ou de
dterminer le champs dapplication du droit administratif (paragraphe 2).
PARAGRAPHE 1

Des vertus simplificatrices

Elles tiennent la rupture avec la tradition franaise de dualit juridictionnelle et


linstitution dun systme conome de conflits. Cest partir du principe de la sparation des
autorits administratives et judiciaires, pos par la rvolution franaise que sest construit le
droit administratif. Le principe pos par la loi des 16 et 24 aot 1790 et le dcret du 16
fructidor an 3, est considr tort ou raison comme la source du systme compliqu de
dualit des ordres juridictionnels. En France, lordre juridictionnel est compos de lordre
judiciaire et de lordre administratif. Au sommet de lordre judiciaire se trouve la cour de
cassation et pour lordre juridictionnel administratif le conseil dEtat. Pour rsoudre les
conflits de comptence entre les deux ordres, le tribunal des conflits a t institu. Le systme
franais prsente un certain nombre dinconvnients. Le plaideur est confront la redoutable
question de savoir quel est lordre juridictionnel comptent pour connatre dun litige n dune
opration de ladministration car celle-ci nest pas soumise automatiquement au droit
administratif.
En renonant ce systme, le Sngal a choisit de faire lconomie des conflits de
comptence. Le doyen GEORGE VEIDEL ne tarissait dloges lendroit du systme
sngalais quand lendroit du schma franais il crit : le droit administratif franais est
certains gards un droit primitif, limportance et la complexit des questions de comptence
juridictionnelle le rattache au droit insuffisamment volu . En effet pour le doyen VEIDEL
cest dans le droit primitif que lon centre lattention sur le point de savoir quel juge sera
saisi et comment. Le droit sngalais parce que nattachant pas beaucoup dimportance aux
questions de comptence apparat de ce point de vue beaucoup plus perfectionn, plus

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

48

volu . Au-del de cette vertu, loption sngalaise donnerait davantage de possibilits au


juge de construire le droit administratif.
PARAGRAPHE 2

Une opportunit pour le juge

Libr des exigences de recherche de comptence et de procdure, le juge du tribunal rgional


une fois saisi dun litige dcide librement de la rgle de droit applicable. Cest lopinion du
professeur KANTE quand il pose le juge judiciaire est plus laise dans le droit priv pour
tre en mesure de dfinir les bases du droit administratif et les modalits de sa
concrtisation . Pour y arriver, il lui faut prendre la conscience de ltendue de ses
responsabilits et ne pas se considrer comme simple lment du systme judiciaire est
dappliquer les lois et textes car le droit est une donne sociale et remplit une fonction sociale.
SECTION 2

LES LIMITES DU MODELE SENEGALAIS

Elles ne dcoulent pas forcment de lunit de juridiction. Elles tiennent en partie une
certaine conception de la matire administrative et au faible capacit du juge produire le
droit tant au moins durant les premires dcennies aprs indpendance.
PARAGRAPHE 1

Lexigence

dune

demande

pralable

en

matire

administrative
Le principe est que tous les litiges sont soumis aux rgles de procdure civile. Il existe
quelque fois des exceptions ds linstant o le juge est saisi dun litige portant sur une matire
administrative. Cest ce qui ressort des articles 729 733 du code de procdure civile. Toute
action en justice doit tre prcd (en matire administrative) dune demande adresse
lautorit administrative dsigne pour recevoir lassignation. Le doyen BOCKEL trouve
cette rgle inopportune en ce quelle rintroduit une scission se manifestant par une
particularit de procdure sanctionne par une irrecevabilit . Cette rgle est contraire
lesprit du systme dunit juridictionnelle. Autrement pour se prononcer sur la recevabilit
dune requte, le juge doit dfinir dabord le droit applicable. Si cest le droit administratif qui
sapplique, il exigera le respect de la demande administrative pralable (cf. Cour dappel de
Dakar. Arrt ABDOURAHMANE NDOYE
NDOYE). A ce facteur bloquant il faut ajouter linaptitude
du juge ordinaire appliquer les rgles de droit administratifs.
PARAGRAPHE 2

La privatisation du contentieux administratif

Le problme dune ventuelle privatisation


du contentieux administratif se pose
inluctablement partir du moment o lunit de juridiction est loption choisie. En effet les
auteurs sont davis penser quil existe un risque de confier le contentieux administratif au
juge judiciaire parce que incapable de formuler les rgles applicables ladministration. Au
Sngal certaines dcisions rendent compte de cette inaptitude du juge (cf. tribunal de
premire instance de This 04 Mai 1976 MOR TALL et cour suprme 1969 ABDOULAYE
GUEYE contre Mairie de Dakar
Dakar).
CHAPITRE2

LES JURIDICTIONS COMPETENTES

A la lecture du schma sngalais, il apparat que le tribunal rgional a une comptence de


droit commun en toute matire (section 1). Il connat des litiges emportant ladministration

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

49

sous rserve des comptences dexception amnages au profit dautres juridictions ou


dorganismes administratifs caractre juridictionnel (section 2).
SECTION 1
TRIBUNAL REGIONAL
PARAGRAPHE 1

LA COMPETENCE DE DROIT COMMUN DU

Composition et organisation du tribunal rgional

Il peut tre compos dun ou de plusieurs juges. Auprs de chaque tribunal rgional, le
procureur de la rpublique est charg dexercer les fonctions du ministre public. Dans
lhypothse dempchement, il est remplac par le plus ancien des substituts. Dans chaque
tribunal rgional un juge dsign par arrt du ministre de la justice remplit les fonctions de
juge dinstruction. Dans lhypothse o dans un tribunal rgional il ny a quun seul juge,
alors celui-ci remplit les fonctions de juge dinstruction. Laudience du tribunal rgional est
prside par le prsident du tribunal rgional mais il peut dlguer ce pouvoir. Le tribunal
rgional est une juridiction de premier ressort. Ses dcisions sont susceptibles dappel. Elle est
une juridiction comptence territoriale installe au chef lieu de rgion.
PARAGRAPHE 2

Les attributions du tribunal rgional

Au terme de larticle 3 de la loi 84.19 du 02 fvrier 1984 fixant organisation judiciaire au


Sngal, modifi, sous rserve des comptences dexception, en premier et dernier ressort
du conseil constitutionnel, du conseil dEtat, de la cour de cassation, de la cour dappel et des
cours dassises et en premier ressort des tribunaux du travail et des tribunaux dpartementaux,
les tribunaux rgionaux sont juge de droit commun en premier ressort en toute matire .
Ltendue des comptences du tribunal rgional est prcise dans les articles 3 et 4 de la loi en
question. Au terme de lalina 1 larticle 3, le tribunal rgional est comptent pour connatre
de toute instance tendant faire dclarer dbitrice les collectivits publiques soit raison de
ce quelles ont ordonn, soit e raison des marchs conclus par elles, soit en raison des tout
acte de leur part ayant caus prjudice autrui. Ses comptences stendent au contentieux
fiscal, cest ce qui rsulte de lalina 2 de larticle 3, quand il nonce que le tribunal rgional
connat des litiges relatifs lassiette au taux et au recouvrement des impositions de toute
nature et particulirement des demandes en dcharge ou rduction formules par les
contribuables, ainsi que les actes de saisie et de poursuite administrative . Enfin le tribunal
rgional est juge de lapprciation ou de linterprtation de la lgalit des actes administratifs.
Ainsi, larticle 4, il est prcis que les juridictions Sngalaises ont au cours dinstances
dont elles sont saisies, comptence pour apprcier et interprter la lgalit des actes
administratifs. La seule hypothse de renvoi dune juridiction une autre ne concerne que la
cour de cassation. En effet, si dans un litige devant cette cour, un problme dinterprtation et
dapprciation de la lgalit dun acte administratif se pose, cette juridiction doit surseoir
statuer et renvoyer la question la connaissance du Conseil dEtat qui doit statuer dans un
dlai de deux mois.
SECTION 2
LES EXCEPTIONS A LA COMPETENCE DE DROIT
COMMUN DU TRIBUNAL REGIONAL
PARAGRAPHE 1

Le Conseil dEtat

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

50

Organe charg de contrler ladministration, le Conseil dEtat est n avec les rformes de
1992, notamment avec la loi du 30 mai 1992 qui a fait lobjet de modifications au lendemain
de la cration de la cour des comptes.
A

i)
ii)
iii)
iv)

Organisation du Conseil dEtat

Un prsident nomm par dcret, il est charg de ladministration et de la


discipline de linstitution. Il gre les crdits de fonctionnement, il assure la
rpartition des affaires contentieuses entre sections ;
Les prsidents de sections, ils prsident les formations de jugement, veillent au
bon fonctionnement des sections ;
Le secrtaire gnral, il lui appartient, entre autres, la direction des services
administratifs, lexcution des dlibrations ;
Les conseillers dEtat, choisis parmi les magistrats ayant exerc en qualit de
titulaires un emploi hors hirarchie pendant quatre ans au moins. Peuvent aussi
tre nomms Conseillers dEtat, les fonctionnaires titulaires dune matrise ou
ayant un diplme admis en quivalence, les avocats et professeurs duniversit.
B

Les structures du Conseil dEtat

Le conseil dEtat est structur en deux grandes formations une dite administrative et une autre
dite contentieuse.
Sagissant de la formation administrative, on distingue lassemble gnrale consultative, le
bureau et lassemble gnrale intrieure.
Sagissant de la formation contentieuse, elle est compose de la premire et de la deuxime
section et enfin des sections runies. La premire et la deuxime section constituent les
principales formations de jugement. Les sections runies, elles, constituent la formation
solennelle du Conseil dEtat.
PARAGRAPHE 2

Les autres exceptions la comptence de droit commun

du tribunal rgional
A

Le Tribunal Dpartemental

Larticle 20 du Code Electoral confie le contentieux des inscriptions aux listes lectorales au
juge du tribunal dpartemental. Il sagit de dcisions des commissions administratives
dtablissement des listes lectorales.
B

La Cour dAppel

Elle peut connatre du contentieux n des lections rurales, municipales et rgionales. Elle
peut aussi connatre de certains litiges ns de dcisions des organes administratifs caractre
juridictionnel.
C

La Cour des Comptes

Organise par une loi du 17 fvrier 1999, la cour des comptes a hrit des comptences
dvolues lancienne Cour de Discipline Budgtaire et de celles de la deuxime section du
Conseil dEtat en matire financire.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

51

La cour des comptes a pour mission la sauvegarde du patrimoine public, la rationalisation de


laction administrative. Elle connat des irrgularits lies aux imputations illgales, aux
engagements irrguliers. Elle est comptente lgard des fonctionnaires civils et militaires,
des magistrats et agents de lEtat, etc.
D

Les organes caractre juridictionnel

Certains des organes ont une comptence en matire disciplinaire. Il sagit par exemple des
ordres dont la mission essentiellement est dorganiser et dencadrer la profession. Ils peuvent
prononcer des sanctions disciplinaires pour des infractions lies au manquement de la
discipline professionnelle.
TITRE I.2 RECOURS
CONTENTIEUSE
CHAPITRE1

CONTENTIEUX

ET

DISCIPLINE

BUDGETAIRE

LE RECOURS CONTENTIEUX
SECTION 1

CLASSIFICATION DES RECOURS CONTENTIEUX

Il est possible de classer le recours contentieux de plusieurs faons. On peut distinguer les
recours contentieux en prenant en compte ltendue des pouvoirs du juge. On distinguera
donc le plein contentieux, du contentieux lexcs de pouvoir (ou contentieux de
lannulation). Dans le premier cas, les pouvoirs du juge sont plus tendus, car il peut se
prononcer sur la lgalit dune mesure, mais aussi, prononcer des dommages et intrts. Alors
que dans le second cas, il sagit tout simplement de vrifier la conformit dun acte par
rapport au droit. Cette classification rejoint celle qui se propose de distinguer les diffrents
recours contentieux en partant cette fois ci de la nature du litige. Autrement dit le litige
soulve-t-il des questions de droit objectif ou met il en jeu des questions de droit subjectif.
Une autre classification a t propose, elle distingue le contentieux des actes du contentieux
des personnes.
PARAGRAPHE 1

Le contentieux des personnes

Ces contentieux mettent en cause les droits et les obligations des particuliers. Cest dans cette
catgorie de contentieux quil faut ranger les contentieux subjectifs. On va distinguer le
contentieux de la responsabilit du contentieux de la rpression.
A

Le contentieux de la responsabilit

On va distinguer le contentieux des contrats du contentieux de la responsabilit extra


contractuelle.
Le contentieux des contrats :
Il y a un contentieux des contrats lorsquune partie au contrat ne respecte pas ses engagements
et que, de cette circonstance, naisse un prjudice ;
Le contentieux de la responsabilit extra contractuelle

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

52

Il est aussi ranger dans le contentieux des personnes, quil sagisse dune action en
responsabilit pour faute ou pour une action en responsabilit sans faute, ds lors que le
prjudice est caus, ladministration a lobligation de rparation ;
Le contentieux de la rpression

Il arrive que le juge administratif prononce une sanction comme le ferait le juge pnal, cest le
cas, quand le juge sanctionne un contrevenant de grande voirie. Cest le cas galement des
sanctions contre les atteintes lintgrit du domaine public. On peut ranger dans ce cadre
aussi le contentieux disciplinaire.
PARAGRAPHE 2

Le contentieux des actes

On distinguera plusieurs types de contentieux


Le contentieux de lannulation (excs de pouvoir)

Lobjet du recours pour excs de pouvoir est lannulation de lacte attaqu, c'est--dire sa
disparition rtro active. Lacte annul est sens navoir jamais exist.
Le contentieux de la rformation

Dans certaines hypothses, le juge peut aller au-del de la simple annulation, il arrive en effet
quil se substitue ladministration active dans sa mission de dire le droit. Relve de ce
contentieux, le contentieux fiscal, le contentieux lctoral.
Le contentieux de linterprtation et de lapprciation des actes

administratifs
Dans le contentieux de linterprtation, la question qui est pose au juge est celle du sens
donner un acte administratif. il y a contentieux de lapprciation de la lgalit des actes
administratifs lorsque la question pose au juge est celle de la valeur accorder un acte
administratif.
SECTION 2

LE RECOURS POUR EXCES DE POUVOIR

Il est une voie de droit qui permet aux administrs de saisir le juge aux fins dannulation, pour
illgalit, dun acte administratif. Pour M. Gaston JEZE, il est une merveilleuse cration des
juristes, larme la plus efficace, la plus pratique, la plus conomique qui existe au monde pour
dfendre les liberts . Le recours pour excs de pouvoir est une technique mise au point par
le juge et qui permet tout individu ayant un intrt, mme moral, de demander lannulation
dun acte. Il est un dispositif essentiel de lEtat de droit.
Le recours pour excs de pouvoir est souvent formaliste, autrement, pour quune requte en
annulation soit recevable, elle doit remplir diffrentes conditions (paragraphe 1). En outre, la
requte doit contenir un expos des moyens (arguments), c'est--dire des griefs quon
reproche ladministration. Ces moyens sont dsigns par lexpression cas douverture du
recours pour excs de pouvoir ; ils se subdivisent en moyens de lgalit interne et externe
(paragraphe 2).

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

53

PARAGRAPHE 1

Les conditions de recevabilit du recours pour excs de

pouvoir
Pour quune requte soit dclare recevable, un certain nombre de conditions doivent tre
remplies. Ces conditions concernent soit lacte attaqu, soit le requrant, soit la requte ellemme.
A

La condition relative lacte attaqu

La requte doit viser lannulation dun acte administratif unilatral normateur. Voir ce
propos COUR SUPREME DU SENEGAL 21 fvrier 1978_Parti Dmocratique Sngalais.
Voir aussi ce propos CONSEIL DETAT, 04 janvier 2001 PARTI SOCIALISTE & UNION
POUR LE RENOUVEAU DEMOCRATIQUE CONTRE ETAT DU SENEGAL
SENEGAL. Voir ce
propos galement Conseil dEtat 29 octobre 1997 SUD COMMUNICATION
COMMUNICATION.
B

La condition relative au requrant

Il faut quil ait intrt et capacit agir.


Le requrant doit tre apte agir en justice. Par ailleurs, il doit avoir un intrt personnel
obtenir lannulation. Cet intrt peut tre direct, indirect, matriel ou moral. Le juge
administratif interprte, de manire large, cette notion dintrt agir.
C

La condition relative la requte

Elle doit tre crite et revtue dun timbre de (5000 FCFA)


Elle doit indiquer le domicile et le nom des parties
Elle doit contenir un expos des faits ainsi que des conclusions. Voir ce propos Conseil
dEtat, fvrier 2001, ABDOULAYE ELIMANE KANE CONTRE COMMUNAUTE
RURALE DE DABIA
DABIA.
Elle doit tre accompagne de la copie de la dcision attaque et doit tre notifie la partie
adverse. la requte doit tre introduite dans un dlai de deux mois partir de la publication ou
la notification de la dcision. Le dlai est impratif. Il peut faire lobjet dune prorogation.
Dans certains cas, le dlai est prorog (exemple recours administratif pralable) la rgle
gnrale veut que le silence gard par ladministration pendant quatre mois quivaut un
refus. Le requrant dispose alors dun nouveau dlai de deux mois pour contester la dcision.
PARAGRAPHE 2

Les cas douverture du recours pour excs de pouvoir

Les cas douverture du recours pour excs de pouvoir renvoient aux moyens, c'est--dire, les
arguments juridiques de nature faire tablir lillgalit de la dcision dont lannulation est
demande. Ces moyens se subdivisent en moyens de lgalit internes et moyens de lgalit
externes.
A

Les illgalits externes

Elles concernent les violations se rapportant la comptence, aux vices de forme et de


procdure. Autrement, elles renvoient aux questions de savoir
Est-ce que lauteur de lacte tait comptent pour prendre lace litigieux, ou ;
Est-ce que lauteur de lacte a respect les conditions de procdure ?

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

54

Il y a incomptence quand une autorit administrative prend une dcision sans quelle en
ait reu lhabilitation. Il y a vice de forme quand lacte nest pas motiv alors quil aurait
d ltre. Voir ce propos, Conseil dEtat, 1997, LDMPT CONTRE ETAT DU
SENEGAL
SENEGAL. Il y a vice de procdure quand le principe dit contradictoire na pas t
respect ou le principe de la consultation a t viol. Voir ce propos, Cour Suprme
1975, SOULEYMANE SIDIBE
SIDIBE. Toute modification dun statut particulier doit passer par
une consultation du Conseil Suprieur de la Fonction Publique
B
Les illgalits internes
Le contrle du juge sur la validit de lacte sopre au triple point de vue de lacte, de son
objet et de ses motifs.

Lobjet de lacte
Cest le contenu qui est vis (ce sur quoi porte lacte). Le juge recherche si lacte ne viole pas
directement la loi, autrement, lautorit administrative doit sassurer Que son acte ne viole pas
des dispositions suprieures. Voir ce propos Cour Suprme Sngalaise, mai 1965,
IBRAHIMA SEYDOU NDAO
NDAO.
Le but de lacte
Lacte administratif ne saurait tre rgulier qu la condition de viser lintrt gnral. Lacte
pris pour des raisons autres que lintrt gnral est illgal car entach de dtournement de
pouvoir. Lexamen de cette condition amne le juge sonder les intentions subjectives de
lauteur de lacte. Cet examen peut prendre deux directions.
Lautorit administrative agit pour protger un intrt personnel, celui dun
tiers ou pour des raisons politiques ;
Lacte a t pris en considration dun intrt public, mais qui est inadapt.
Voir ce propos Conseil dEtat, 26 novembre 1875, PARISET A propos de la
fermeture dune fabrique dallumettes sous prtexte quelle ne satisfaisait pas
la rglementation des tablissements dangereux, incommodes et insalubres
alors quen ralit, seules des proccupations financires avaient justifi la
dcision de fermeture.
Le dtournement de pouvoirs est trs peu utilis en jurisprudence parce quil est
techniquement difficile prouver.
Les motifs de lacte
Les motifs de lacte sont des lments de droit ou de fait qui servent de base une dcision.
Pour quune dcision puisse tre lgale, les lments de droit ou de fait qui la sou tendent
doivent tre rguliers. On distinguera les motifs de droit des motifs de fait.
Les motifs de droit
Tout acte administratif doit avoir une base lgale, c'est--dire reposer sur un texte. Il y a vice
de motif de droit lorsque lautorit administrative fonde sa dcision sur un texte qui nexiste
pas ou sur une interprtation errone dun texte. Voir ce propos, Cour Suprme 1974
ABDOURAHMANE CISSE
CISSE.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

55

Les motifs de fait


La rgularit des motifs de fait signifie deux choses :
(1) La premire pose la question de savoir si les faits sur lesquels se fonde la
dcision sont exacts. Cest le problme de lexactitude matrielle des faits.
Voir ce propos CE Franais 1916, CABINEAU
CABINEAU, Cour Suprme mars 1963
AMADOU ALPHA KANE ;
(2) La seconde pose la question de savoir si les faits sont de nature justifier la
dcision. Voir ce propos CE 1914, arrt GOMEL ; le recours pour excs de
pouvoir formul contre un refus de permis de construire au motif quil portait
atteinte une perspective monumentale a permis au juge de vrifier si la place
Beauveau (Ministre de lIntrieur Franais) constituait une perspective
monumentale, et mme, supposer quelle le soit, le juge vrifiera si la
construction projete tait attentatoire cette perspective. Cest dans le mme
sens quil faut comprendre une autre dcision du CE 19 mai 1933, DECISION
BENJAMIN
BENJAMIN. Dans cette affaire, le juge a cherch vrifier si la runion tait
de nature troubler lordre public au regard des moyens dont dispose lautorit
de police.
Lintensit du contrle du juge varie suivant les pouvoirs de ladministration. On distinguera
trois types de contrles :
(1) un contrle minimum : ce stade, le juge vrifie lexistence matrielle des
faits ;
(2) un contrle normal : le juge y ajoute la qualification juridique des faits ;
(3) un contrle maximum : le juge y ajoute lapprciation des faits. Il correspond
un contrle de lopportunit de la dcision.
CHAPITRE2

LA PROCEDURE ADMINISTRATIVE CONTENTIEUSE


SECTION 1
LES PRINCIPES GENERAUX
PARAGRAPHE 1
Intrts et sources de la procdure administrative
contentieuse

La procdure administrative contentieuse est dfinie comme lensemble des rgles qui
gouvernent lintroduction et le jugement devant les juridictions administratives. Elle est
souvent dcrie, mais pourtant, cest sur le terrain de la procdure que se gagnent ou se
perdent beaucoup de procs. Certains auteurs estiment quune bonne administration de la
justice passe par le rejet du maquis de la procdure parsem de chausse trappe, de
traquenards et des fins de non recevoir qui apparaissent comme des piges imagins par les
technocrates du formalisme pour traiter les plaideurs de bonne foi . Pourtant, la procdure
administrative contentieuse prsente une grande utilit pratique. Entre autres, elle permet de
clarifier lobjet du litige, mais de protger aussi, les situations juridiques. la forme crit
IHERING ennemie jure de larbitraire est la seule jumelle de la libert . La rgle de
procdure est une cration prtorienne (du juge) mais en France, depuis lentre en vigueur du
Code de justice Administrative, les donnes ont chang. Les rgles sont contenues dans un
document unique. Au Sngal, on ne peut, en ralit, parler de codification des rgles car cest
au dtour de certains textes isols quon retrouve les rgles de procdure. Par exemple, la loi
du 30 mai 1992 portant loi organique sur le Conseil dEtat ; on rencontre aussi les rgles de
procdure en revisitant les articles 729 733 do Code de Procdure Civile.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

56

PARAGRAPHE 2

Les traits gnraux de la procdure administrative

contentieuse
1re caractristique : la procdure administrative contentieuse est crite
Cela signifie que toute conclusion ou tout moyen invoqu laudience doit faire lobjet dun
acte crit. A dfaut, ce moyen ne saurait tre retenu par le juge. Autrement, il ne peut exister,
selon la formule consacre de surprise daudience .
2me caractristique : la procdure administrative contentieuse est inquisitoriale
Cela signifie quil appartient au juge de rgler le droulement du procs en fixant par exemple
les dlais, en ordonnant toute mesure ncessaire ltablissement de la vrit. Voir ce
propos, Conseil dEtat Franais 1954, ARRET BAREL et, au Sngal, Cour Suprme 1963
AMADOU ALPHA KANE.
3me caractristique : la procdure administrative contentieuse est contradictoire tout en
restant secrte.
Chaque partie est tenue informe des documents et des lments produits par lautre partie.
Les parties doivent assister aux mesures dinstruction et dexpertise, mais nul autre que les
parties en cause ne peut avoir accs laffaire.
4me caractristique : la procdure administrative contentieuse est non suspensive
Cela signifie que lorsquun recours est introduit contre une dcision, celui qui lintroduit doit
excuter cette dcision. Il appartient au juge le pouvoir de prononcer le sursis excution.
SECTION 2
PARAGRAPHE 1

LINSTRUCTION ET LE JUGEMENT
Linstruction

Elle est dirige par le juge. Elle est contradictoire. Il appartient au juge la conduite de
linstruction, en fixant les dlais pour le dpt des moyens, des documents, conclusions, etc.
Le juge est trs regardant sur le respect du principe dit contradictoire, cest pourquoi il veille
ce que le dialogue entre les parties ne soit jamais rompu par la communication de toute pice,
de tout mmoire. Sil estime que laffaire est en tat dtre juge, le Prsident de la juridiction
rend une ordonnance de clture de linstruction et laffaire est appele en audience.
PARAGRAPHE 2

Le jugement

Le rle dune audience, cest la liste des affaires appeles cette audience. Sauf exception
aucun dlai nest prvu pour linscription dune affaire un rle daudience. Le dbat peut
tre ouvert au public, mais les dlibrations se font ors la prsence des parties. Les dcisions
doivent contenir les motifs c'est--dire lexpos des fondements juridiques de la dcision qui
commence par le mot considrant et qui finit par le dispositif qui est la sentence
juridictionnelle.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

57

La dcision est rendue par lecture en sance publique. Elle est notifie par voie
administrative, par un agent asserment de ladministration, le jour ou au domicile rel des
parties. La minute de la dcision est conserve au greffe.
SECTION 3

LES VOIES DE RECOURS

Parmi les voies de recours mises la disposition des justiciables insatisfaits dune dcision, on
distingue celles qui permettent au requrant de saisir la mme juridiction (celle qui a rendu la
dcision), de celles qui permettent au requrant de saisir une juridiction suprieure.
PARAGRAPHE 1
A

Les voies de rtractation

Lopposition

Cest un recours contre les dcisions rendues par dfaut, le requrant nayant pas pu prsenter
son argumentation, sa dfense, bien qutant mis en cause.
B

La tierce opposition

Elle est la voie ouverte, devant une juridiction, une personne qui na pas t prsente ou
reprsente une audience dont la dcision porte prjudice.
C

Les recours en rvision

Il est possible dans trois cas :


i) La dcision est rendue sur fausse pice ;
ii) La dcision a t rendue en mconnaissance de pices dcisives dtenues par la
partie adverse ;
iii) La dcision a t rendue en violation des rgles essentielles de la procdure.
D
E

Le recours en rectification derreur


Le recours en rabat darrt

Il est possible trois conditions


i)
ii)
iii)

Que la dcision attaque est entache dune erreur de procdure ;


Cette erreur ne doit pas tre le fait de la partie intresse ;
Lerreur doit affecter la solution du litige.
PARAGRAPHE 2

Les voies de rformation

On distinguera lappel de la cassation.


A

Lappel

Cest une voie de recours contre les jugements rendus en premier ressort. Lappel pose un
second examen du litige. A la diffrence de la cassation, le juge dappel se saisit de lensemble
des conclusions et moyens de premire instance, cest ce quon appelle leffet dvolutif de
lappel.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

58

La cassation

Le recours en cassation relve de la seule comptence du Conseil dEtat. Il permet la haute


juridiction de vrifier si le droit a t respect. Cette voie de droit garantit lunit du
contentieux administratif.

Saisie : M.C.DIBA, C.I.FALL, C.O.NDIAYE, A.B.SAMB

59