El Programa de Fortalecimiento Institucional en las Escuelas

Medias. Un estudio sobre los procesos de apropiacin, negociacin y

resistencias en la relacin poltica educativa y cotidianeidad escolar

Liliana Sinisi
Colaboradores:

Patricia

Maddonni,

Virginia

Manzano,

Patricia

Orge

Maximiliano Ra

Introduccin
Este artculo

presenta los alcances de la investigacin realizada

durante el ao 2003, en el marco general del proyecto sobre estudios

comparados que se realiz segn el convenio de cooperacin establecido
entre la Secretara de Educacin del GCBA y la OEI1.
Nuestro objetivo estuvo centrado en

conocer,

los sentidos y

significados que los sujetos construyen en torno a la implementacin

del

Programa de Fortalecimiento Institucional para la Escuela Media; indagando

adems, de qu manera este

programa

introduce, si es que los hace,

innovaciones en la gestin institucional; qu formas asume la presencia del

estado -polticas- , en este caso la Secretara de Educacin del Gobierno de la
Ciudad de Buenos Aires, en las escuelas a travs del Programa; conocer si
esta presencia produjo modificaciones/cambios en la cotidianeidad de las
escuelas y cmo interpretan los sujetos estos cambios inducidos desde el
nivel central.
En las pginas siguientes daremos cuenta del
metodolgico que encuadr nuestro estudio,

marco terico

una breve descripcin del

Programa seleccionado en el contexto de la enseanza media en la Ciudad de

Buenos Aires, para

introducirnos en la cotidianeidad de las escuelas

describiendo los modos a partir de los cuales las instituciones/sujetos se

apropian, negocian o resisten las modificaciones implementadas desde el
nivel central, en este caso la Secretara de Educacin de la Ciudad Autnoma
de Buenos Aires.
Sujetos, instituciones y polticas
Pensamos a la escuela como parte de una historia no documentada
analizando su existencia cotidiana actual como historia acumulada, buscando
en el presente los elementos estatales y civiles con los que se ha construido
la escuela. Ahora bien, la posibilidad de documentar cmo funcionan estas
El equipo de investigacin estuvo formado por Patricia Maddonni, Virginia Manzano,
Patricia Orge y Maximiliano Ra.
1

dinmicas necesariamente remite a indagar sobre el accionar de los sujetos

en la medida en que stos aceptan, rechazan, redefinen o transforman las
prescripciones. En ese sentido, el interjuego entre los procesos de control y
el de apropiacin2, retomados de Ezpeleta y Rockwell, permite dar cuenta
de la vinculacin entre la vida cotidiana en las escuelas y otros contextos
sociales (Ezpeleta y Rockwell; 1992).
Con relacin al proceso de control, estas autoras lo interpretan como
una serie de interacciones y mecanismos observables y recurrentes, a
travs de las cuales se imponen, se negocian o se reorientan ciertas
relaciones que constituyen la realidad escolar. Asimismo, avanzan hacia la
reconceptualizacin y resignificacin del poder como relacin, posibilitando
la apertura hacia la existencia de un poder/control implcito ejercido
coyunturalmente por los sectores sociales dominados que exigen, limitan o
modifican la realizacin de proyectos educativos generados desde el estado
(Ezpeleta, Rockwell; 1985).
Por otra parte, los sujetos no reaccionan ante las acciones del poder
estatal de modo homogneo, unidireccional y por tanto predecible. La
relacin entre el Estado y los sujetos adquiere contenidos particulares -y, en
tanto tales, histricos- en su existencia cotidiana. Esto permite que las
autoras, antes mencionadas, aborden el proceso de apropiacin, que da
existencia real a la escuela en esta escala, da concrecin incluso a los
mecanismos de control, a las prescripciones estatales que llegan a formar
parte efectiva de cada escuela (Ezpeleta, Rockwell; 1985).
Largas polmicas

han puesto de manifiesto que la relacin sujeto y

condiciones epocales se trata de una relacin ms problemtica de lo que

podra suponer esta recuperacin de los sujetos en los procesos de
investigacin. Es por ello

que,

analizamos las relaciones y procesos

cotidianos no a modo de formulaciones vacas que silencian a los propios

protagonistas

sino

reconociendo

el

conjunto

de

representaciones,

Las autoras definen estos procesos como aquellos que permiten vincular lo
observable en la prctica cotidiana al movimiento social significativo en otras
escuelas. Algunos de stos son: reproduccin y la transformacin de relaciones
sociales, el control y la apropiacin de instituciones, la generacin, conservacin o
destruccin de conocimientos, la socializacin o individuacin de la vida social.
2

significaciones y sentidos que generan los sujetos como parte de un conjunto

social. Por lo tanto, no como individuos aislados sino en relacin con otros
que es el nico modo de produccin de sentidos en tanto no existe sujeto
fuera de las relaciones sociales. Las prcticas y representaciones que
generan los sujetos son heterogneas. En ellas se pueden detectar
experiencias sociales e histricas diferenciadas, huellas del pasado e intentos
de transformarlas, construccin de sentidos en relacin con lo vivido y con
aquello que supone el por-venir.
Por lo tanto, desde tal concepcin social del sujeto, es posible
reconocer en los entramados de sus prcticas y representaciones 3 tanto
aquellas tendencias que hegemonizan un tiempo como las posibilidades de
transgredirlas, de crear nuevas formas, de zafar a imaginarios cristalizados,
preconstituidos, de escapar a mecanismos coercitivos.
La realidad sometida a estudio es conceptualizada en trminos de
procesos sociales; nos interes
que

configuran

en

conocer la dinmica de relaciones sociales

la

que

son

construidos

los

ejes

sujetos/instituciones/polticas, reconstruir las interacciones contextuadas de

sujetos en tanto activos realizadores del mundo social, sus prcticas en los
contextos institucionales vinculados a los sentidos y significados que le
otorgan a las polticas educativas y normativas emitidos desde el nivel
central. El carcter contextuado de toda interaccin implica, entonces,
reconocerla no como una totalidad en s misma, sino en relacin a un
contexto mayor dentro del cual adquiere un contenido especfico.
Procesos de innovacin

H.Lefebvre (1983) realiza una interesante discusin y rastreo alrededor de las

conceptualizaciones de representacin. Plantea que conocerlas implica que el
analista siga su gnesis y los rodeos de su formacin (emergencia, trayecto,
impacto, eficacia). Las representaciones no pueden pasar solamente por alteraciones
de lo real y de lo verdadero, por mscaras y mascaradas, como en la teora habitual
de las ideologas. El modo de existencia de las representaciones slo se concibe
tomando en cuenta las condiciones de existencia de tal o cual grupo, pueblo o raza.
En La presencia y la ausencia. Contribucin a la teora de las representaciones;Fondo
de Cultura Econmica; Mxico,DF
3

Documentar los procesos de innovacin en el nivel medio desde un

marco interpretativo implica

asumir la mirada de las escuelas y de los

conceptos que permiten apresar lo otro de la escuela. Las reformas

educativas y en general, los procesos de innovacin escolar, se han diseado
e investigado tradicionalmente a partir de una visin aplicacionista, esto es,
a partir de una mirada que supone que las escuelas reciben polticas de
reforma y las aplican, siendo entonces la funcin de la investigacin
documentar este proceso (Terigi,F.; 1999). Por el contrario, se parte de la
premisa de que las escuelas no aplican de forma inmediata las polticas de
innovacin definidas centralmente, ya que como afirma Ezpeleta, la
apropiacin de nuevas concepciones y la construccin de prcticas, es un
proceso difcil, fragmentado y lento( .) que se van ensayando o
incorporando segn se compruebe que funcionan (Ezpeleta, J. ; 2001).
Mara R. Almandoz analiza, sintetiza y presenta

diversas lneas

interpretativas sobre la innovacin. Lo que aqu interesa sealar, es que ms

all de estas

lneas, una serie de elementos comunes atraviesan a todas

ellas en lo referente a los elementos implicados en el proceso de innovacin:

la identificacin de un problema;

el cambio de las situaciones que se

atribuyen como causas de ese problema; un proceso planificado de cambio

sostenido por diversos sujetos y recursos. Al mismo tiempo, a estos
elementos que se ubican en el plano de la descripcin se

adosan

valoraciones y prescripciones; por lo tanto, la idea de innovacin contiene

una nocin apriorstica sobre el sentido deseable del cambio. As, la idea de
innovacin en la gestin escolar alude a un proceso intencionado y
planificado que pretende producir cambios positivos y estables en las
prcticas de los actores de la educacin (Almandoz, 2001).
Es necesario tambin, recuperar las crticas que han surgido a partir
de las llamadas innovaciones, ya que algunas de ellas

han obviado

procesos y relaciones sociales previas a la instalacin de la reforma. La

innovacin, en los formatos ms duros de reforma se instala como un
cambio de orden, con la perspectiva de modificar pensamientos y acciones
arraigadas en la vida escolar, desconoce las historias previas que portan

sujetos e instituciones en tanto que, como reflexiona Birgin en el

imperativo de la novedad el pasado no se ofrece como anclaje para la
ruptura

sino

que

slo

es

aquello

equiparable

lo

envejecido

(Birgin,A.;2001) o segn palabras de Santos Guerra La innovacin por la

innovacin no es un valor,() no se puede identificar cambio con mejora
(Santos Guerra, M.A.; 2003).
Partimos entonces de re-pensar a las innovaciones no slo como parte
de un diseo de poltica educativa sino

como aquellas relaciones que

incorporan la accin prctica de los sujetos en los contextos escolares y los

mecanismos de implementacin de cambios ya sean locales como del nivel
central.
Estilos de gestin4. Estilos de conduccin5
Como indica la bibliografa especializada en anlisis institucional
(Birgin, Duschastzky; 2001; Garay,L.:2000; Ball,S.:1993, Fernndez, L; 1993
etc.), en los ltimos aos el trmino gestin es empleado para explicar todo
aquello que da cuenta de la vida escolar. Si los problemas no se solucionan,
si la relacin con los docentes es conflictiva, si los estudiantes no aprenden
se dice que es una gestin ineficaz; por el contrario, si la gestin
administr eficazmente los recursos escasos, si mantuvo la eficacia y la
calidad educativa se habla de gestin eficaz.
La apropiacin y uso de esta categora tiene como contexto al
neoliberalismo, ya que el uso del trmino gestin connota una fuerte
representacin que tiene su correlato en las conceptualizaciones ligadas a la
lgica del mercado, a las decisiones empresariales, a las formas de gobierno
desde los 90 hasta la actualidad. Esta representacin, al interior de las
escuelas se legitima como una nueva matriz de sentido (Birgin,A.;2001),
que apropiada por las polticas educativas consecuencia de la reforma,
Gestin: accin y efecto de administrar; accin conducente al logro de un negocio.
Administrar: ejercer la autoridad o el mando sobre un territorio o personas.
Diccionario de la Real Academia Espaola
5
Conduccin: accin o efecto de conducir; Conducir: guiar o dirigir hacia un lugar y
objetivo. Ibid
4

ubicaron a las escuelas en el lugar del gerenciamiento ms que en el de la

direccin6. Como afirma Ball:
la transformacin ha empezado a modificar la direccin de las
escuelas desde un estilo profesional-colegial a otro de gestin-burocrtico.
En efecto se controla el trabajo de los docentes mediante el uso de tcnicas
de gestin y las tareas docentes estn cada vez ms sometidas a la lgica de
la produccin industrial y a la lgica del mercado. () La gestin constituye
un discurso profesional y profesionalizador que permite a quienes lo
pronuncian

reclamar

para

en

exclusiva

determinados

tipos

de

procedimientos que convierten a los dems en objeto de ese discurso y

receptores de los procedimientos. La gestin es una racionalidad orientada a
la eficiencia, la viabilidad y el control (Ball,S. :1993)

Aspectos metodolgicos
Brevemente sealaremos cul fue el punto de partida tericometodolgico de este estudio. En este sentido, diremos que su base est en
la tradicin

etnogrfica aunque es necesario remarcar, que si bien

en la

actualidad las condiciones de accesibilidad y de permanencia en las

instituciones educativas

han sido afectadas

por

las turbulencias

en el

hacer cotidiano de los docentes y las escuelas, muy mirados por el poder
central y por las familias, atravesadas adems por

el contexto de crisis

institucional y potenciado con la crisis general, esto ha

dificultado un

trabajo de campo de larga duracin en terreno sin que esto inhabilitara los
presupuestos tericos del enfoque etnogrfico7 (Pallma,S y Sinisi, L. 2004).
Si

bien

generalizables,

las
s

conclusiones
constituyen

de
una

este

estudio

aproximacin

no

son

totalmente

sistemtica

la

Direccin: accin y efecto de dirigir; Dirigir: guiar, llevar, mostrar el camino. Ibid.
Para este tema del enfoque en relacin a las discontinuidades en el campo ver
Pallma S. y Sinisi L. Tras las huellas de la etnografa educativa en tiempos de crisis
en Cuadernos de Antropologa Social, Revista del Instituto de Ciencias
Antropolgicas, FFyL.UBA, 2004.
6
7

comprensin de los procesos de innovacin en el nivel medio. Dicho de otro

modo,

la

validez

de

este

estudio

no

se

sustenta

en

criterios

de

representatividad estadstica sino en los aportes que puede ofrecer para

describir, comprender y explicar las caractersticas y peculiaridades de los
procesos de innovacin en las escuelas medias. Es necesario enfatizar que el
enfoque propuesto no es evaluativo, ni de la accin de los sujetos ni del
Programa en estudio; se procur documentar procesos, capturar significados.
Para realizar la investigacin se trabaj

con un nmero reducido de

escuelas medias de la Ciudad de Buenos Aires, elegidas en funcin de los

objetivos del proyecto; en lneas generales fueron escuelas

de diferente

modalidad, este criterio se basa en el supuesto de que los distintos tipos de

escuelas medias acumulan tradiciones diferentes que generan, por tanto,
distintas condiciones de apropiacin de las polticas de innovacin propuestas
centralmente. Se seleccionaron 8 escuelas (tcnica, bachiller y comercial),
distribuidas en 4 regiones8 (2 por regin); escuelas que preferentemente
atienden a poblacin con caractersticas socio econmicas diferentes;
escuelas que poseen varios turnos o un turno como las nocturnas; escuelas
creadas en perodos histricos diferentes, este criterio se vincul con la
necesidad de comparar para el anlisis, instituciones que dependieron
histricamente del Gobierno Nacional y que a principios de los 90 fueron
transferidas al municipio; y escuelas que fueron creadas por el municipio, las
llamadas Escuelas Municipales de Enseanza Media (EMEM histricas)
actualmente Escuelas de Enseanza Media (EEM). Este proceso, implic la
inclusin en el sistema de escuelas con tradiciones e historias diferentes.
Otra estrategia metodolgica, fue la de seleccionar entre todos los
proyectos elaborados en las escuelas para el Programa de Fortalecimiento
Institucional,

solo dos. As se seleccionaron los Proyectos de: Tutora, por

Las escuelas medias de la ciudad de Bs. As se localizan en diferentes regiones. Para

el sistema de educacin secundario la ciudad queda dividida en ocho regiones. Las
regiones son unidades administrativas y de decisiones curriculares que pertenecen
a la gestin del nivel intermedio, las supervisiones. A su vez stas se integran en
espacios distritales, donde se localizan las escuelas pertenecientes al nivel de
educacin primario.

dos motivos, se aplican en todas las escuelas del sistema por lo tanto
permite la comparacin entre las escuelas seleccionadas y adems ya que si
bien las tutoras tienen bastante tradicin de ser implementadas en las
escuelas y mantienen una impronta en la historia y experiencia de los
sujetos, en tanto lo reconocen como algo que venan haciendo, implic un
redireccionamiento fuerte del nivel central en torno a la forma en que se
trabajara desde las tutoras; y los Proyectos elaborados por la escuela en el
marco del Programa, es decir que tuviera mdulos, y que fuera significativo
para sta por algn motivo, por su vnculo con el Proyecto Educativo
Institucional,

porque

presentaba algn

nivel

de

conflictividad

con

lo

propuesto por el nivel central, etc.

La Enseanza Media en el

Sistema Educativo

de la Ciudad

de

Buenos Aires
Segn la historia de la educacin de nuestro pas, la enseanza media
creci entre 1930 y 1955 (Tedesco J.C.; 1986) casi acompaando la total
expansin de la educacin primaria aunque este crecimiento nunca alcanz
los niveles de igualacin social esperados, ya que es posible suponer que la
misma slo benefici a las capas medias urbanas mientras que los sectores
empobrecidos

accedan y permanecan en una relacin proporcionalmente

bastante menor.
A pesar de esta diferencial proporcin, el ingreso a las escuelas medias
se ha masificado de los 60 en adelante. Concomitantemente, la bibliografa
especializada da cuenta de que, desde hace algunos aos, se habla de
crisis de la escuela media ya que en definitiva no ha cumplido con su
objetivo de insercin social y laboral de los jvenes que a ella asisten, en
parte porque los contenidos estn lejos de lo que estos jvenes desean
aprender, porque la escuela pas de ser un espacio de aprendizaje a un lugar
de contencin, retencin etc. Como muchos autores afirman, la expansin
de la educacin secundaria se produce en un contexto de profundizacin de
las

desigualdades;

las

escuelas

se

encuentran

frente

una

gran

diversificacin social y cultural que, con el trasfondo de las transformaciones

socio-culturales y econmicas ms amplias, cuestiona sus

funciones

originales, y plantea nuevos desafos. La llegada de los sectores ms pobres

a la enseanza media puso en contradiccin los acuerdos y los intereses
previos, es por ello que la escuela se enfrenta a la tarea de tener

que

administrar grupos heterogneos y su rol tradicional entra en conflicto.

La Ciudad de Buenos Aires es una de las jurisdicciones que presenta
los ndices de mayor nivel de vida del pas, incluso durante la grave crisis
econmica que hace varios aos se ha instalado en nuestro territorio, sus
indicadores sociales y educativos se encuentran entre los mejores, a pesar de
que la pobreza alcanza segn datos de mayo 2002 al 13% de la poblacin.
El documento elaborado por la ltima gestin educativa a fines del ao
2002, indica la

crtica situacin de mantenimiento en el sistema de los

jvenes que acceden a la escolaridad media; es decir, que si bien son altas
las tasas del traspaso del colegio primario al secundario, igualmente no se
logra garantizar el progreso en los niveles de escolarizacin ms all de los
primeros aos del nivel medio. De acuerdo con los datos relevados por la
Direccin de Estadstica, en 1999 slo el 69% de los estudiantes completaba
con xito sus estudios secundarios en las modalidades bachiller y comercial,
y apenas el 41% lo consegua en las escuelas tcnicas. El 40 % de la
matrcula inicial de primer ao no llegaba a matricularse en el tercero 9.
Con respecto a la historia de las escuelas medias de la Ciudad de
Buenos Aires, podemos decir que existen algunas que fueron histricamente
establecimientos

dependientes

del

gobierno

nacional.

El

proceso

de

transferencia de Nacin a la Municipalidad ocurrido entre 1992 y 1993,

signific

la inclusin en el sistema de un conjunto de instituciones con

tradiciones e historias diferenciadas. Ello se expresa, en parte, en las

denominaciones de los establecimientos, que no necesariamente responden a
la modalidad de formacin ofrecida10, de all que cada establecimiento
educativo conserve su denominacin de origen, como colegio, liceo o
Memoria de gestin Documento elaborado por la Secretara de Educacin,
Direccin de Planeamiento, Septiembre-2002.
10
Bachiller con Especializacin, Liceos con Orientacin, Escuelas Normales etctera.
9

10

escuela. Estas instituciones, llamadas colegios histricos tradicionales,

fueron fundados hace ms de 50 o 60 aos y pertenecieron a la rbita del
Ministerio de Educacin, esto les asign cierto prestigio.
Entre 1989 y 1990, es el perodo en el que se crean

ocho Escuelas

Municipales de Enseanza Media (EMEM), a las que se suman 7 ms en

1992. Uno de los propsitos de esta creacin fue ampliar la cobertura
educativa, por eso se localizaron en barrios y zonas que no contaban con
suficientes escuelas de enseanza media. Fueron ubicadas estratgicamente
en las zonas de la ciudad donde viven poblaciones en situaciones de mayor
pobreza. Se trat de desarrollar una experiencia pedaggica diferente a las
existentes en las escuelas del nivel las transferidas.
Otra mencin merecen las escuelas tcnicas. La primera data de
principios del siglo XX, es una escuela muy prestigiosa ubicada en la zona sur
de la ciudad, las dems escuelas tcnicas se fueron extendiendo con el
proceso de industrializacin del pas a mediados de siglo, con el objetivo de
formar una mano de obra ms capacitada. La Ley Federal de Educacin
produjo que, en las jurisdicciones donde se aplic, estas escuelas fueran
desapareciendo, ya que por el cambio de niveles propuestos (EGB y
Polimodal) no se poda incorporar una enseanza de 6 aos como tienen
estipulado. Como se sabe, Ciudad de Buenos Aires no aplic la Ley por lo
tanto

esta jurisdiccin es la nica que mantuvo las escuelas tcnicas con

algunas modificaciones curriculares.

Esta breve historizacin de las instituciones que componen el sistema
de escuelas medias de la ciudad, nos permiti comprender la forma que se
construye la diferente forma de nombrar-se y de reconocer-se

a las

instituciones y adems entender que esta diferenciacin es producto de los

procesos sociales en la
sistema

creacin, nominacin histrica e incorporacin al

municipal de las unidades educativas. Por otra parte, los hitos

fundacionales de estos tipos de escuelas dejan huellas en los sujetos, marcas

que an permanecen y que representaran un papel significativo en el tipo de
relaciones que se establezcan con el nivel central.

11

Poltica Educativa y Educacin Media

Para comprender el contexto en el cual se despliegan las prcticas de
los sujetos es necesario recordar algunos

aspectos de la transformacin

educativa y los movimientos de reforma ocurridos a principios de los 90.

Como aspectos bsicos de esta transformacin podemos mencionar: el
avance del discurso y la lgica del mercado en el campo educativo: eficacia,
eficiencia, calidad, competitividad fueron las categoras que primaron los
estudios en el marco de la reforma; un proceso de fuerte descentralizacin
que transfiere a las jurisdicciones la responsabilidad administrativa, de
gestin y de financiamiento y una centralizacin desde el Ministerio de
Educacin de la Nacin a travs de, por ejemplo,

el Sistema Nacional de

Evaluacin de la Calidad y del control de algunos rubros econmicos; el

desplazamiento del sistema educativo en su totalidad a la institucin
escolar hacia un nuevo modelo de escuela que facilite su autonoma con
estilos de gestin comprometidos con la eficiencia y por lo tanto con los
resultados que se obtienen; pero a su vez el perfil de cada institucin debe
ser el resultado de su propio proyecto institucional, se produce un cambio en
el rol del director puesto ahora a gerenciar la institucin escolar
(Montesinos; Pallma y Sinisi; 1996); determina una nueva estructura del
sistema educativo, integrado por la Educacin Inicial, constituda por el
Jardn de Infantes de 3 a 5 aos, siendo obligatorio el ltimo ao, Educacin
General Bsica, obligatoria, de 9 aos de duracin a partir de los 6 aos y
Educacin Polimodal, de tres aos de duracin y por ltimo estipula para el
ao 2000 la total implementacin de la Ley en todo el territorio nacional.
De este modo, la poltica educativa materializada en la Ley Federal de
Educacin sancionada en 1993, con sus propuestas de descentralizacin,
privatizacin y focalizacin, afect duramente la concepcin que constituye a
la educacin como derecho universal, donde la preocupacin se centraba en
la institucin que ensea, en el cmo ensear frente a un sujeto alumno
homogeneizado; la igualdad sostena una definicin nica de los destinatarios
de la educacin: futuros ciudadanos; por el contrario la equidad y su
estrategia privilegiada, la focalizacin, crean en su lugar tipificaciones de

12

destinatarios asentadas en el establecimiento de ciertas carencias definidas

a priori; frente a un sujeto alumno altamente heterogneo las instituciones
educativas se preocupan por las caractersticas de ese sujeto y en pos de eso
elaboran sus propuestas educativas. Estos cambios implican el corrimiento de
una mirada e intervencin poltica que ha dejado de ser general (y
homognea) para dar paso a otra de carcter parcial, local, diferencial,
acorde a los destinatarios. (Montesinos, M.P; 2002).
Aunque

la Ley

Federal no se ha implementado

en la Ciudad de

Buenos Aires, s se han ido produciendo en esta jurisdiccin una serie de

cambios acorde a

los temas que la reforma propona, como por ejemplo

cambios a nivel curricular y de contenidos;

cambios, aunque no en la

estructura, s en la forma pedaggica de pensar los ciclos; incorporacin del

sistema de evaluacin de la calidad; incorporacin de polticas focalizadas,
etc.
Otro aspecto de la reforma educativa y la descentralizacin fue, el
traspaso de escuelas de los niveles nacionales a los locales 11; y sobre todo la
descentralizacin de las cargas operativas del funcionamiento de los
centros educativos. En el marco de estos procesos se delinearon nuevas
formas de gestin de las instituciones educativas; al respecto, algunos
autores sostienen que (...) La institucin no es pensada como una totalidad
orgnicamente articulada y direccionada por los tradicionales directores de
escuela que ajustan su gestin a los lineamientos polticos y la normativa
vigente, sino como una sumatoria de proyectos en los que convergen
intereses

particulares,

institucionales

comunitarios.

La

nocin

de

autonoma, de perfiles y de proyectos especficos es revalorizada. (...)

(Birgin, Dussel y Tiramonti; 1998).
En este marco la generacin de proyectos de manera descentralizada
se legitima desde el ejercicio de la autonoma de las instituciones escolares
pero como contracara implica la posibilidad que tienen las escuelas de
captar recursos escasos y poder sobrevivir en el tiempo. Torres sostiene,
Como se ver en el apartado sobre las caractersticas del sistema Educativo de
Ciudad de Buenos Aires.
11

13

que en los ltimos aos toda iniciativa adquiere el estatus de proyecto; por
ello, denomina a esta forma de gestin institucin proyecto, caracterizando
a este proceso como proyectitis (Torres, M.R. 2000).
En las escuelas, proyecto es uno de los trminos ms extendidos y la
connotacin del mismo, segn nuestro criterio, se vincula como hemos visto
con los procesos polticos y econmicos que se expresaron durante la dcada
de 1990. A partir de este estudio fue posible constatar que el trmino
proyecto

no

constituye

una

novedad

privativa

del

Programa

de

Fortalecimiento Institucional. Por el contrario, los sentidos que en torno a

este concepto se construyen desde la poltica educativa de la Secretara de
Educacin entran en contradiccin/conflicto con los sentidos que los sujetos
tienen incorporados en su experiencia a partir de la reforma.
La gestin educativa iniciada en la Ciudad de Buenos Aires en 1999,
realiz una serie de estudios para determinar la situacin en la que se
encontraba la enseanza media; los porcentajes relevados dan cuenta de un
nmero bastante preocupante, ya que los ndices estadsticos de desercin y
repitencia,

hacia fines de la dcada del 90 representaban al 40% de la

matrcula inicial12. En un artculo publicado por el diario Clarn el 10 de

Agosto de 2000, el entonces Secretario de Educacin Daniel Filmus
anunciaba ..los chicos no terminan sus estudios secundarios y hay altos
ndices de repitencia. Es necesario seguir personalizadamente el proceso de
cada uno para que no dejen la escuela() para el esquema que pensamos la
figura del profesor taxi queda inhabilitada () los docentes no disponen de
tiempo para sentarse a discutir deben tener sentido de pertenencia
institucional, horas para tutoras y para reunirse con los alumnos fuera de
clase
A partir de reconocer el estado de situacin imperante, se comienzan
a implementar polticas tendientes a mejorar la retencin y la calidad de los
aprendizajes de los jvenes en las escuelas medias del sistema:

Datos de la Direccin de Estadstica y la Direccin General de Planeamiento.

Secretara de Educacin del Gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires.
12

14

Se trata de propuestas de diverso tipo, destinadas a abordar distintas

problemticas pero que, de manera general, se orientan a mejorar la
propuesta educativa que se ofrece a los adolescentes y los jvenes que
cursan sus estudios secundarios en las escuelas de la Ciudad. El inicio o la
consolidacin de estas acciones se inscribe en el propsito de avanzar hacia
una profunda transformacin en la finalidad formativa de la educacin
secundaria, un proceso complejo y desafiante que deber tener continuidad
en los prximos aos, considerando que durante muchos aos el nivel medio
no ha recibido aportes sustantivos y de recursos, y ha sido destinatario de
acciones acotadas y por lo general fragmentadas.
Los propsitos centrales,

13

orientados a las escuelas medias, se

proponen: atender a las condiciones vitales que ponen en riesgo el proyecto

de ser estudiante; intervenir sobre las condiciones institucionales que
participan en la produccin de la experiencia de fracaso; recuperar el lugar
de la enseanza y convertirlo en asunto institucional y diversificar los
motivos y los modos de estar en la escuela y de aprender con otros 14.
Otro hecho significativo de la poltica para el nivel, es aquel por el
cual en el ao 2002 la Legislatura aprueba la Ley 898, de obligatoriedad de la
Enseanza Media, siendo la Ciudad de Buenos Aires la primera y nica ciudad
del continente que establece 13 aos de educacin obligatoria.

El Programa de Fortalecimiento Institucional para las Escuelas

Medias
De los programas y proyectos elaborados por la Secretara de
Educacin para atender el alto ndice de fracaso escolar acaecido en las
escuelas medias , el Programa de Fortalecimiento Institucional se inscribe en
el siguiente propsito: intervenir sobre las condiciones institucionales que
participan en la produccin del fracaso; Programa que posee caractersticas
Memoria de Gestin documento elaborado por la Secretara de Educacin,
Direccin de Planeamiento, Septiembre 2002
14
Ibid
13

15

diferentes a otros implementados desde las polticas educativas, como es el

caso de aquellos derivados de la Reforma Educativa antes descripta, ya que
incluye la particularidad de intentar recuperar aspectos significativos de la
enseanza, en palabras de los encargados del Programa:
redireccionar lo pedaggico, atendiendo a la enseanza pero
mejorando las condiciones institucionales, es decir darles asesoramiento
tcnico, fortalecer la discusin entre pares ( Coordinadora del Programa de
Fortalecimiento).
Es un programa que parte del diagnstico de la situacin conflictiva y
de alta vulnerabilidad que viven los jvenes hoy, pero que focaliza en el
accionar de la escuela para fortalecer la enseanza, el trabajo docente y
mejorar la calidad de los aprendizajes de estos mismos. Pero, cmo se
implement? Cules fueron los acuerdos previos? Cmo se present en las
escuelas?
Segn la Coordinadora del Programa, al interior de la Secretara de
Educacin siempre hubo acuerdos y consensos y de esta forma se intent
transmitir a las escuelas:
Desde el comienzo el secretario, la subsecretaria y el gabinete
empezaron a hacer planes por rea, convocaron a las primeras discusiones
para ver cules seran las acciones claves para tener plata. Estaba la cabeza
de la gestin ah, no fue una pelea por instalarlo, en todo caso fue una
construccin bastante colectiva, con algunas ideas previas de que sera
bueno de que la genteque no chocara con las horas de trabajo, entonces
haba que pagar. No fue una discusin () luego se convoc a los
supervisores, a los directores, se mand un material preliminar a las
escuelas, se busc informacin de lo que suceda de fuentes directasse
mand una comunicacin a las escuelas que eran como introducciones de los
materiales del programa. Cul era la idea?, va a haber el ao que viene una
partida de dinero de horas pagas de trabajo, vayan viendo qu prioridades ,
qu asuntos. As se empez a instalar el tema en las escuelas. Luego hubo
una reunin del Secretario con los directores. (Coordinadora del PFI)

16

El Programa de Fortalecimiento comenz a implementarse en las

escuelas en el ao 2001, para lograr sus objetivos el programa asigna
mdulos institucionales a todas las escuelas cuyas plantas orgnico
funcionales15 slo rentan a los profesores en las horas de clase que dictan.
Los mdulos estn destinados a los docentes del establecimiento para
desarrollar proyectos destinados prioritariamente a los alumnos que cursan
primero y segundo ao. Para la distribucin de los mdulos entre el conjunto
de las escuelas medias, el programa maneja el criterio bsico de que todas
las escuelas necesitan de los recursos disponibles y deben beneficiarse con
ellos; es decir, se descartan

criterios de tipo meritocrtico (ms recursos a

16

las escuelas que funcionan mejor, que tienen mejores ndices de retencin
o rendimiento de su alumnado, que proponen mejores proyectos, etc),
dado que, segn lo explicitado en los cuadernillos, ellos no solo no resultan
coherentes con los propsitos planteados sino que pueden resultar contrarios
a los mismos.
Un mdulo institucional es una unidad de cuarenta minutos de
duracin cuyo valor se establece en la suma fija-no remunerativa, ni
bonificable por antigedad-de 30 pesos. Los mdulos se asignan a la
institucin y no a los docentes, siendo la conduccin de la
encargada de redistribuirlos entre su
pautas y

institucin la

personal, siguiendo por un lado las

normativas explicitados en los documentos y

segn

criterios

institucionales generados a partir de su propia interpretacin.

Complementariamente, las escuelas no disponen automticamente
de los mdulos que se les asignan centralmente: la disponibilidad efectiva de
este recurso es el resultado de un proceso que tiene como objetivo la
formulacin de proyectos institucionales cuya validez y viabilidad debe ser

La Planta orgnico funcional (POF) de una escuela establece la estructura de

contrataciones de cada establecimiento.
16
Ver La distribucin de los mdulos entre las instituciones del sistema, en Pautas
para la utilizacin y asignacin de mdulos institucionales en los establecimientos del
Nivel Medio; manual 2002; PFI, DGPL, Sec. De Educacin de la Ciudad de Buenos
Aires.
15

17

refrendada por los Supervisores y los Asistentes Tcnicos y, en una instancia

posterior, por la Comisin de Seguimiento del programa.
Quines asumen un papel destacado en la asignacin de los mdulos
institucionales?: en el Manual de procedimientos se establece un circuito
administrativo vinculado con esta cuestin en el que se reconoce la
intervencin de directivos, supervisores, asesores tcnicos y una Comisin de
Seguimiento integrada por Directores de rea y miembros de la Direccin
General de Planeamiento.

Este circuito se asienta sobre las siguientes

pautas: el directivo elabora la propuesta general de su establecimiento

compuesta por el conjunto de proyectos presentados que cuenten con su
aprobacin. Esta propuesta se eleva a la Supervisin de la regin
correspondiente que visa la misma y la gira a la Comisin de Seguimiento, y
esta ltima se encarga de aprobar o de indicar reformulaciones. Asimismo,
una vez asignados mdulos a los proyectos presentados, el Rector/Director
debe encargarse de controlar el uso de los mismos. Como vemos, en cierta
medida cada una de las instancias tiene poder de aceptar o pedir
reformulaciones sobre los proyectos presentados para la asignacin de
mdulos.
Para orientar la tarea de las escuelas que reciben mdulos y para
fortalecer a aquellas que ya cuentan con tiempos extraclase rentados, el
programa ofrece a las escuelas apoyo y seguimiento a travs de los
Asistentes Tcnicos de cada Direccin de rea 17 quienes orientan en la la
identificacin de sus problemticas; la definicin de sus propsitos y el
diseo de estrategias de accin18.
Podemos afirmar que la figura de la Asistencia Tcnica es lo que le
imprime

al programa su

carcter

ms

novedoso, ya que

no

hay

antecedentes en las escuelas medias de este tipo de intervencin y

Direccin rea de Educacin Media y Tcnica, Direccin Area de Educacin Artstica
y Direccin General de Educacin Superior. El equipo tcnico que asiste a las
escuelas dependientes de la Direccin de Media y Tcnica (que constituyen la mayor
parte de las escuelas de la ciudad), est co-coordinado por la Direccin General de
Planeamiento.
18
Cuadernillo 2001
17

18

seguimiento; las asistentes tcnicas

se vinculan con las escuelas casi en

forma cotidiana:
el tema era la sistematicidad en la asistencia, demostrar que bamos
a ir todas las semanas (Coordinadora del equipo tcnico)
Las Asistentes dependen de la Direccin de Planeamiento y de la
Direccin de Enseanza Media y Tcnica, en una co-coordinacin mixta 19 a
cargo de dos responsables uno por Planeamiento y otro por Media- que a su
vez dependen de la Coordinacin General del Programa.
Existen dos asistentes tcnicas por regin que se dividen las escuelas
a las que asisten; son todas mujeres, por lo general con formacin
pedaggica, se espera de ellas que conozcan en profundidad la problemtica
de escuela media, que tengan una mirada generalista, de conjunto de la
escuela, no didctica. La forma en que estas asistentes construyan su rol
ser central ya que,

de alguna manera, representan la intervencin de la

poltica en el cotidiano escolar, operan a nuestro entender como traductores

polticos , negocian con las escuelas y en gran medida contribuyen a
construir parte de los sentidos que los sujetos en las instituciones se
formulen sobre el Programa:
... tiene 2 pilares fuertes de intervencin, uno que pasa por la asignacin
de recursos financieros a las escuelas, destinados a financiar el trabajo de
profesores para realizar tareas que no son tan habituales en la escuela media
en funcin de elaborar proyectos especficos ms all de las horas de
enseanza. El otro pilar es la asistencia tcnica, con la intencin de que el
trabajo cara a cara, sistemtico de las asistentes tcnicas en interlocucin
con los equipos directivos y de profesores van produciendo la posibilidad de
que se disee un proyecto y se evale. (Asistente Tcnica de Reg. A).

19

Cuadernillo 2002

19

Como se ha visto, pginas arriba, en las lneas de accin prioritarias

definidas por la Secretara de Educacin el trabajo en curso est focalizando
los esfuerzos y los recursos en el desarrollo de proyectos vinculados
estrechamente con la

enseanza de las asignaturas de los dos primeros

aos y con estrategias de apoyo y seguimiento a los alumnos de estos aos.

Se impulsan actualmente propuestas dirigidas a los estudiantes que cursan
el ltimo ao de la escuela secundaria.
Inscriptas en estas lneas de accin la adjudicacin de mdulos
institucionales- se vinculan al Programa los llamados proyectos de Tutora. En
la Ciudad de Bs. As, la organizacin de tutoras en algunas escuelas cuenta
con una experiencia anterior desarrollada por la poltica educativa de los aos
80, los llamados Proyecto XIII, este tipo de proyectos fueron implementados
en 1970 por varias escuelas piloto e introducen como novedad diversas
pautas pedaggicas como la designacin de profesores por cargo; propone
un sistema de Tutoras para lograr un mayor acercamiento con el alumno y
su problemtica, el profesor Tutor sirve de nexo entre el alumno, sus padres,
los profesores del curso y las autoridades educativas, la carga horaria es
rentada y forma parte del salario estable del docente. Este Proyecto brinda,
adems, el dictado de clases de apoyo en todas las asignaturas. El Proyecto
XIII se encuentra an vigente en algunas escuelas de la ciudad.
Por otro lado, no son pocas las instituciones que a pesar de no contar
con medios econmicos especficos como para poder sostener este tipo de
proyectos
para

han adoptado el sistema de tutora

por considerarlo prioritario

mejorar vinculacin con los alumnos. Esto es concomitante a los

procesos ocurridos en la dcada del 90, que como vimos en el apartado II,
la transformacin de la estructura del sistema educativo trajo aparejada el
retorno de algunos conceptos y estrategias de la pedagoga: - tutorasproyectos-gestin; estos, a la luz de los nuevos lineamientos curriculares y
pedaggicos

se

convirtieron

en

centrales,

generando

un

efecto

casi

compulsivo de circulacin de materiales sobre estos temas y de numerosas

ofertas de capacitaciones especificas destinadas

a los docentes. En ese

20

sentido , es que este proyecto de Tutoras en el marco del Programa se

convierte en un andamio, ya que sobre lo conocido y transitado
segn lo manifiestan desde el nivel central, producir

se intenta,

variacin o nuevas

configuraciones en la enseanza.
La Direccin de Planeamiento de la Secretara de Educacin, public
un documento en el cual se aborda el tema de las Tutoras en los primeros
aos del nivel medio, y cuyo propsito consiste en orientar la formulacin y
el desarrollo de proyectos en el marco del Programa de Fortalecimiento. En
dicho documento se sealan una serie de tensiones que rigen el ejercicio
tutorial y que se expresan como dicotomas en las opciones que fundamentan
las prcticas; por ello, el escrito formula orientaciones para sintetizar y
superar las mismas en un encuadre renovado que resignifique el lugar de la
Tutora. Al respecto, el documento sostiene que la Tutora debe reconocer dos
dimensiones

de

la

escolaridad:

(...)

la

acadmica

vinculada

los

aprendizajes y, consecuentemente, al rendimiento en las asignaturas; y la

relativa a la interaccin social, que refiere a la integracin grupal de los
alumnos y a su inclusin y participacin, tanto individual como colectiva, en
la vida institucional20.
Asimismo, propone situar la accin del tutor en dos niveles: el
individual abocado a problemticas o situaciones que se comprenden en las
demandas de los alumnos que atraviesan esos padecimientos; y el grupal
que involucra al curso o divisin. Finalmente, propone recortar como
propsito de la Tutora la atencin a situaciones problemticas y el
seguimiento de la experiencia escolar cotidiana.
En palabras del Director de Enseanza Media y Tcnica de la Secretara
de Educacin, la figura del tutor en estos trminos en la escuela es novedosa:
en la escuela es nueva () si, claro. Todos sabemos...nueva no quiere decir
que no hubiera sujetos que operaran naturalmente como tutores (...) es decir
tratando de encontrar el punto de equilibrio entre la escucha y lo pedaggico,
es decir no olvidndose que en ltima instancia estamos hablando de una
tutora pedaggica () claro, porque evidentemente yo no se donde termina lo
20

Documento La Tutora en los primeros aos del nivel medio, p. 11.

21

pedaggico y empieza lo personal, cuando un alumno no aprende, pero el

asunto es que lo personal ya tiene funcin (-) de lo pedaggico, eso quiero
decir. Me parece importante haber puesto el acento en esto para evitar que lo
personal termine cumplindose desde lo teraputico. Eso se tiene que evitar,
no porque est mal, sino porque la escuela no es el mbito para esto...
(Director de EMyT)
Otra lnea que recibe mdulos es la que presenta la elaboracin, por
parte de las escuelas, de Proyectos Institucionales, que segn los objetivos
del Programa debern estar referidos a solucionar las problemticas que la
institucin detecta en lo referente al trabajo pedaggico hacia los alumnos.
Una escuela puede tener hasta 5 proyectos, y no ms de eso y debe propiciar
al interior de la misma el trabajo colectivo y evitar acciones individuales y
aisladas de los docentes21.
Los lineamientos en torno a las caractersticas y contenidos

de los

proyectos son definidos centralmente aunque se propende cierto margen de

accin por parte de las escuelas. Prioritariamente los proyectos deben
encarar problemas referidos a la repitencia y la desercin, el bajo
rendimiento y la calidad de los aprendizajes de los alumnos; abordar
preferentemente ciertas temticas como aquellas que se vinculan al
mejoramiento de las propuestas de enseanza y focalizar la atencin en
determinados sectores del alumnado cuya escolaridad est en riesgo,
principalmente en los 1ros y 2dos aos 22.

El Programa de Fortalecimiento en la cotidianeidad escolar

Como dijimos en las primeras pginas, nuestro objetivo estuvo
centrado en conocer los sentidos construidos por los sujetos en la
Documento Pautas para la utilizacin y la asignacin de mdulos institucionales en
los establecimientos del nivel medio Direccin General de Planeamiento, SEGCBA,
aos 2001,2002, 2003.
22
IBid, 2003.
21

22

cotidianeidad de las escuelas en relacin a la implementacin de polticas

desde el nivel central, que de alguna manera pretenden innovar o inducir
innovaciones como es el caso especfico

del Programa de Fortalecimiento

Institucional, y cmo estos sentidos se resignifican y complejizan en el nivel

local por la multiplicidad de voces y de actores, fundamentalmente, cuando
en estos sentidos se encuentran experiencias, huellas y tradiciones que
muchas veces

se apropian, resisten o resignifican los lineamientos

establecidos.
En relacin a los sentidos construidos en las escuelas en torno a lo que
se concibe como innovacin, vimos que se reconoce generalmente que sta
no aparece vinculada linealmente a la implementacin del Programa. En
cambio, los diferentes sujetos entrevistados reconocen como aportes
positivos del mismo en la escuela. Con respecto a esto, se ven como aportes
del Programa la posibilidad de formar grupos de trabajo a partir de la
asignacin de mdulos institucionales rentados, y el asesoramiento tcnico
vehiculizado por la figura de la Asistente Tcnica, sobre todo la renovada
capacidad para formular proyectos y modos de evaluacin de la propia
prctica. A nivel de los coordinadores del Programa de Fortalecimiento, como
de otros actores del nivel central, existen consensos en torno a que el
Programa se instal sobre estructuras ya existentes, igualmente consideran
que si existe algo que se pueda denominar innovador tiene que ver con
dos figuras: la de la Asistente Tcnica, que proviene del nivel central y la del
Coordinador de Proyectos que es integrante de la escuela.
Si el termino innovacin implica: novedad, hacer de nuevo, ingreso
de algo nuevo en la realidad preexistente, entonces las escuelas consideran
que estos proyectos de alguna manera

sirven para afianzar y legitimar lo

realizado. Pero justamente por ese motivo es que no pueden considerarlos

innovadores, porque el cambio, segn la interpretacin de los entrevistados,
lo construyeron ellos mismos, al identificar una problemtica y buscar desde
sus Proyectos Educativos Institucionales, modos de responder, aunque
reconocen que la aplicacin del Programa re-direccion o en todo caso
fortaleci lo que ya se vena dando, adquiriendo ahora otra dimensin, como

23

puede ser el caso de la sustentabilidad de las acciones.

En este sentido,

siguiendo con Almandoz compartimos la idea de que Las innovaciones no

entran en un terreno vaco, no sustituyen lo que hay, ms frecuentemente
aaden complejidad, porque el profesorado y los centros reconstruyen las
reformas.() Esto no quiere decir que no haya una interconexin con el nivel
central, pero las directrices de ste tienen que ser o, mejor dicho son,
inevitablemente definidas y reconstruidas localmente (op.cit.).
Tal como enuncian las prescripciones y normativas del Programa, los
mdulos son para las instituciones y es el equipo directivo quien los asigna y
distribuye entre el personal docente. Los mdulos son asignados a todas las
escuelas de la ciudad que no cuentan con otro tipo de subsidios, pero dentro
de cada institucin no todos reciben

mdulos y las decisiones sobre a

quienes asignrselos es una accin y un proceso que implica estrategias

diversas por parte de cada institucin. La relacin con el trabajo y la
valoracin en torno al compromiso y participacin de los profesores para
asignarles mdulos, es un tema central que se repite en todas las situaciones
observadas.
Cabra realizar una distincin entre las nociones de participacin y
compromiso; en general se sostiene que la participacin tiene un sentido
ms acotado que la nocin de compromiso. En efecto, la idea de participacin
remite al tiempo extra que cada docente brinda a la institucin ms all del
dictado de las horas de clase para la que fue contratado. Por lo general, la
participacin asume el carcter de respuesta a una convocatoria institucional.
El compromiso, en cambio, remite a un atributo cuasi moral que se vincula
con la vocacin y con la entrega hacia los otros en contextos particulares
de crisis y de construccin de un horizonte pedaggico. El compromiso,
entonces,

es

una

actitud

sostenida

en

el

tiempo,

que

implica

posicionamientos permanentes, y que trasciende convocatorias puntuales.

La falta de participacin de los docentes se interpreta como un problema
derivado

de

mltiples

causas,

algunas

de

ellas

se

vinculan

con

las

caractersticas del trabajo docente en el marco de la organizacin del sistema

24

educativo y otras estn puestas sobre la capacidad de las instituciones

escolares para generar niveles de adhesin con los proyectos en marcha.
De este modo, en casi todas las escuelas estudiadas, la idea de
participacin aparece fuertemente asociada al trabajo ad-honorem como
requisito

previo

la

asignacin

de

horas

institucionales,

cuestin

naturalizada por la mayora de los docentes y cuestionada sin xito por

aquellos que se opondran al otorgamiento de los mdulos.
Continuando con el tema de la asignacin de mdulos, las normativas
se sustentan sobre una operacin de abstraccin de situaciones concretas para
incidir de manera conjunta sobre la totalidad de escuelas medias integradas al
Programa. Sin embargo,

a la par de estas normativas que pretenden ser

impersonales y universales, juegan

dispositivos estructurados por relaciones

de poder y que se expresan, entre otras cosas, en la construccin de criterios

para la asignacin de los mdulos y para el uso de los mismos, tales como a
nivel de lo local son las concepciones en torno al compromiso y la participacin.
El interjuego entre las normativas y los dispositivos estructurados por
relaciones de poder genera situaciones de confrontacin y de negociacin que
dinamizan y moldean la implementacin del Programa en las escuelas.
Asimismo, esta instancia, resignificando el proceso, tambin expresa la
posibilidad para la institucin escolar del ejercicio de autonoma en cuanto a
la seleccin de personal docente para la asignacin de mdulos y de esta
forma se diferencia con respecto a las decisiones del nivel central encargadas
de asignar y seleccionar el personal docente en general.
El anlisis de las tutoras y los proyectos elaborados por las escuelas,
nos permiti identificar la presencia de lneas de trabajo impartidas desde el
nivel central que, en casi todos los casos, marcan una reorientacin ms
pedaggica en lo que hace a la formulacin de proyectos. La tarea de
reformulacin para su aceptacin y financiamiento, signific revisar las
prcticas construidas con anterioridad e intentar dar respuesta a ciertos
requisitos mnimos propuestos a travs de las orientaciones de las asistentes
tcnicas.

25

Algunos directivos manifiestan que actualmente con el Programa se

implementan verdaderos proyectos, como un empuje importante para lo
que se vena haciendo, como instancia de concrecin,

posibilitador y

estructurador de proyectos que se venan gestando. Adems, el trabajo con

proyectos forjara un sentido de mayor dedicacin a la tarea por parte de los
docentes, modificando el modo de estar en la institucin en tanto este modo
de trabajo ana, permite compartir, tendera a eliminar al profesor taxi y
promovera la capacitacin en instancias de trabajo.
En casi todas las instituciones donde se realiz el trabajo de campo,
se hace explcito

a travs de los testimonios de los sujetos que, previo a

este proceso de articulacin entre aquello que era prioritario para las
instituciones y las lneas de accin del Programa, exista una historia
discontinua de propuestas, acciones y proyectos vinculadas particularmente a
atender las problemticas personales de la poblacin estudiantil, tendientes a
prevenir el fracaso escolar pero desde una mirada

ms focalizada. Esta

perspectiva no es propia de la escuela ya que durante la gestin educativa de

los aos 90 el concepto de acciones compensatorias a travs del
financiamiento de proyectos institucionales tuvo un fuerte impacto en las
instituciones educativas de todo el pas y si bien en la ciudad de Buenos Aires
fue menor , a nivel nacional las llamadas polticas compensatorias ocuparon
un amplio espectro que legitim las acciones particulares de las instituciones,
obturando otras posibilidades de revisar y reflexionar sobre las condiciones
institucionales que producen las situaciones de desigualdad educativa
(Birgin; Dussel; Tiramonti; 1998)
El Proyecto de Tutora en las escuelas, posee antecedentes previos a
implementacin

del

Programa

de

Fortalecimiento;

se

encuentran

antecedentes que rondan aproximadamente los diez aos, momento a partir

del cual se implementaron tutoras de un modo informal que remitan
bsicamente a la figura de un docente referente que se hacia eco de las
demandas de los alumnos. A partir de la implementacin del Programa se
comienza a poner nfasis en el mejoramiento de la gestin de la enseanza,
por lo tanto las tutoras se presentan segn los documentos elaborados por el

26

nivel central, como espacios pedaggicos para trabajar cuestiones vinculadas

con el aprendizaje y la enseanza. Sin embargo, los testimonios de los
distintos sujetos entrevistados, registran que las tutoras histricamente han
funcionado

como

espacios

de

contencin

de

acompaamiento

problemticas puntuales de los alumnos. Si bien no manifiestan una

oposicin o confrontacin colectiva a los nuevas orientaciones explicitadas
desde el nivel central, expresando por el contrario un acuerdo, existe segn
lo observado,

que es en este proyecto donde se evidencian las mayores

tensiones entre la aceptacin a las nuevas orientaciones de plantear un

espacio ms pedaggico o seguir con el peso de la tradicin donde prima la
atencin ms personalizada a los aspectos psico-sociales y afectivos de los
alumnos. Es de suponer que por ese motivo desde la poltica central se le
haya dedicado mayor atencin, evidenciada en la elaboracin de materiales
escritos especficos sobre el tema, en el que se recupera parte de la historia
de estas instancias en las instituciones pero a su vez se registran
orientaciones precisas para destinarle a ese espacio una funcin ms
pedaggica. Puede pensarse que se parte de lo que las escuelas ya tenan
instalado, es decir, no se desconoce su experiencia, pero desde la poltica se
intenta construir otro sentido que es visualizado y reconocido en las
instituciones, quienes explicitan que a lo ya realizado tuvieron que reorientar
segn las pautas y normativas actuales.
Lo que se recupera como novedoso, por parte de los sujetos del actual
Proyecto de Tutora enmarcado en el Programa de Fortalecimiento, con
respecto a los intentos anteriores es el seguimiento y la reflexin sobre la
propia prctica a partir de la intervencin de la Asistente Tcnica por un lado;
y el encuadre de las acciones del tutor en las normativas derivadas de la
poltica central, por el otro.
Es de destacar,

que los proyectos de Tutora pusieron en tensin la

figura de un sujeto muy importante al interior de las escuelas medias, como es

la del preceptor. En este sentido se tiende a disputar la definicin de la tutora
y a quin le corresponde. As, algunos docentes definen que los preceptores no
estaran capacitados para la tarea y en sentido contrario, los preceptores se

27

ven as mismos como con mayor idoneidad para ella, lo que muestra o expone
una visin donde se escinden la dimensin pedaggica por una parte y por
otra la dimensin social de la tarea tutorial. En otras instituciones por el
contrario, la figura del preceptor aparece valorizada, se le asignan mdulos,
aunque esto no est normativizado por el Programa y se los considera un actor
central a la hora de definir las relaciones con los jvenes.
En una primera anticipacin de sentido, parecera ser que la mayor o
menor adecuacin, apropiacin o resistencia que se da entre el Programa de
Fortalecimiento y el nivel local estara dada por la forma en que es
representado lo pedaggico por los distintos sujetos y por ende en el
carcter que adquiere la gestin de las diferentes problemticas educativas
en cada escuela. De esta forma, es la insercin de lo pedaggico dentro de
los discursos de la escolaridad lo que visibiliza los procesos de disputa, las
relaciones de fuerza que pareceran materializarse en el tipo de proyecto que
se decide emplear al momento de implementar el Programa.
En este sentido, la centralidad en lo pedaggico que se enfatiza desde
el Programa es entendido desde el discurso y sealado como una necesidad,
sin embargo es un punto de tensin que se expresa especialmente en la
funcin y lugar que le otorgan prioritariamente a las tutoras o a las
proyectos de apoyo escolar . Las instituciones se debaten entre las acciones
de ensear y las de contencin social, significando a la capacidad de
contextualizacin como el verdadero camino hacia la innovacin.
Son aisladas las alusiones sobre los aportes del

Programa a la

retencin de los alumnos y al mejoramiento de los aprendizajes. Con

respecto a esto,

las visiones expresan esfuerzos de los docentes en el

marco de un proceso de lucha cotidiana en el contexto de extrema

vulnerabilidad que caracteriza hoy a los jvenes, sobre todo si estos se
encuentran en situaciones de desigualdad social. Asimismo, la construccin
social que enfatiza la condicin de alumnos en situacin de riesgo media las
interpretaciones sobre los aportes del Programa, ya que los mdulos se
conciben como recursos que garantizan la accin de los docentes en un
nuevo escenario, donde la escuela se convirti en un espacio de contencin

28

social de los alumnos frente al debilitamiento de otros espacios de

sociabilidad juveniles. Es en este contexto, donde se negocian y se disputan
cotidianamente los sentidos construidos en torno a lo pedaggico, donde
entran en relacin la poltica educativa y la micropoltica escolar.
Siguiendo a Rockwell (Rockwell,E.;1987), si partimos de considerar la
existencia de una relacin significativa entre el nivel institucional (como se
organizan y funcionan las escuelas) en su dimensin tanto histrica y
estructural y el de las practicas sociales en la escuela, vemos como estos
factores afectan o repercuten en la implementacin del Programa de
Fortalecimiento atendiendo a la particularidad de cada uno de los contextos
descriptos y analizados. En este sentido, creemos que las historias y
dinmicas institucionales tienen incidencia

en el surgimiento, desarrollo y

sostn de proyectos en cada una de las escuelas.

En relacin a las escuelas seleccionadas para el estudio, es notable
como en las llamadas EMEM existen lineamientos que

mantienen vigentes

los objetivos de retencin e inclusin que primaron en la etapa fundacional

de las instituciones. La relacin entre la poltica central y estas instituciones
estaba ligada a la figura del Subsecretario de Educacin, quien fue mentor de
su creacin. Esta vinculacin explica la confianza, respeto y valoracin
alcanzados entre el nivel central y estas escuelas y que hoy se reactualizan
desde las acciones y directivas propuestas por el Programa. Una hiptesis es
que estas escuelas a las que se les promovi desde el inicio mayor
autonoma,

sienten cierto derecho para asumir un lugar de confrontacin y

de dilogo ms directo con las autoridades de los niveles centrales y

nacionales. De hecho, un pedido que le hacen al Programa es que utilice
diversas estrategias segn las escuelas y que otorguen ms autonoma para
que cada institucin rearme sus propias acciones y redistribuya los mdulos
sin necesidad de un control que ellos consideran demasiado estricto y
burocrtico.
Por otro lado, los ex colegios nacionales o escuelas transferidas
mantienen con el nivel central una relacin muchas veces de disputa con los
contenidos del propio Programa de Fortalecimiento, que se

expresa por

29

ejemplo, en la definicin del sentido sobre las tutoras, en una toma de

decisiones con carcter

ms verticalista, en canales ms difusos de

circulacin de la informacin, en un trabajo grupal pero muchas veces de

ndole ms corporativo etc. Durante nuestra estada en estas escuelas,
hemos recogido testimonios que dan cuenta de ciertas demandas a los
funcionarios de la Secretara de Educacin por las cuales se les pide que se
reconozca la complejidad de sus instituciones, de los mltiples cargos
docentes y administrativos, tener ms libertad en la seleccin de temas para
los proyectos, etc.
Existen otros procesos, ligados a ciertos mecanismos de resistencia,
que encontramos ligados a los argumentos sindicales que enfatizaban la
precarizacin laboral y la flexibilizacin; si bien estos no tuvieron efectos
sobre la articulacin de prcticas de oposicin masivas al Programa en la
escuela, en cambio interpelaron el sentido que los docentes atribuyen a estos
mdulos basndose sobre la experiencia histrica dentro del sistema
educativo.
Los docentes, directivos y supervisores comparan la asignacin de
mdulos institucionales con la experiencia previa de una poltica educativa
mediante la cual se asignaron horas institucionales que finalmente no
fueron abonadas. Desde esta experiencia previa se construye la percepcin
sobre los mdulos como inestables, flexibles y por lo tanto plausibles de
precarizar la condicin de trabajo docente. Al mismo tiempo, en los
testimonios se enfatiza la intencionalidad de los planificadores/ejecutores de
la poltica a nivel central por revertir la asociacin entre el Programa de
Fortalecimiento y la antigua experiencia. Esta intencionalidad se expresa en
el cambio de denominaciones, por ejemplo mdulos institucionales en lugar
de horas institucionales, y en el apoyo tcnico que a nivel de las escuelas y la
supervisin

se evala positivamente y se interpreta como una diferencia

fundamental.
Las prcticas y acciones propuestas desde el gremialismo docente
parecen haber tenido poca incidencia en la efectiva implementacin del

30

Programa

en

la

escuela.

planificadores/ejecutores del

En

este

sentido,

directivos,

docentes,

nivel central coinciden en la idea de que los

sectores docentes que mayor oposicin generaron frente a la implementacin

terminaron por aceptar los mdulos institucionales. Sin embargo, en los
relatos tambin aparecen un conjunto de prcticas no articuladas a nivel
discursivo pero que funcionaron

en la cotidianeidad escolar frente a los

proyectos enmarcados en el Programa.

En las instituciones, el sentido de aceptacin de aquello que el nivel
central

brinda es interpretado como un beneficio para la realizacin de lo

que sostenan con gran

esfuerzo voluntario, como el sostenimiento de

proyectos escolares que carecan de recursos materiales e incentivos

econmicos. No desperdiciar las oportunidades se convierte en un nivel de
apropiacin.
Los

cuestionamientos en torno a la aceptacin de los mdulos

institucionales en las escuelas se expresa especialmente a travs de

sugerencias de continuidad de este sistema en funcin de que no se
encuentre sujeto a los destinos y avatares del Programa. De este modo, el
reclamo pone el acento en la sustentabilidad de los proyectos en el tiempo.
Los sealamientos crticos, se centran en la percepcin de la transitoriedad
del Programa y en la demanda de su incorporacin a la organizacin del
sistema escolar, al respecto aparecen

frases tales como: se tendra que

reglamentar, incorporar definitivamente a la organizacin escolar, o los

mdulos se tendran que incorporar al salario docente. La percepcin de
transitoriedad inhibe cambios ms profundos en la organizacin del tiempo y
los proyectos escolares. Esta percepcin se asienta en una conceptualizacin
particular de la poltica, la distincin entre lo poltico y lo educativo sostiene
la representacin de transitoriedad del Programa en las visiones de algunos
sujetos. Al respecto, se seala que el tiempo poltico est atravesado por la
inestabilidad y los cambios, y que justamente el desajuste entre el tiempo
poltico y el educativo protegi a la escuela de la inestabilidad poltica de la
Argentina.

Pero, el encuadre del Programa de Fortalecimiento Institucional

se presenta como poltico y no educativo, y es desde ah que se propone la

31

incorporacin del Programa a la estructura del Sistema Educativo de la

Escuela Media.
Consideraciones finales
Hemos visto que, importantes decisiones de la poltica educativa en la
Ciudad de Buenos Aires estn dirigidas hacia el nivel medio. Estas medidas
se concretizaron en la formulacin de diferentes tipos de programas con el
objetivo de lograr la inclusin de los jvenes en las escuelas, bajar los ndices
de fracaso escolar y mejorar la calidad de los aprendizajes, para llevar a cabo
este objetivo se cre, entre otros,

el Programa de Fortalecimiento

Institucional para las Escuelas Medias.

Nuestro estudio, estuvo abocado a indagar sobre las representaciones
y sentidos que los sujetos construyen en torno a la implementacin del
Programa, y a la construccin de procesos de apropiacin, negociacin y
resistencias, esto nos permiti llegar a ciertas conclusiones

al relevar las

relaciones que producen las polticas implementadas desde el nivel central en

la cotidianeidad de la vida escolar; relaciones que, moldean las prcticas y
los sentidos que los sujetos sociales producen sobre las mismas.
Partiendo del supuesto terico de que las escuelas no aplican
mecnicamente los lineamientos definidos centralmente, queda claro a partir
de lo analizado, que la existencia del interjuego de representaciones y
concepciones de los sujetos mediatizan las polticas y las concretizan en el
hacer cotidiano. La identificacin de situaciones conflictivas supone complejos
mecanismos de diferenciacin, comparacin, percepcin que se sustentan en
experiencias y en saberes, tanto los que producen los propios sujetos desde
sus prcticas cotidianas como aquellos que se generan desde las polticas
estatales, los debates pblicos, y otras instituciones con las cuales entran en
relacin las escuelas. En este sentido, cmo se entienden e identifican los
problemas, a qu procesos se los atribuye y los modos de resolucin
conforman una construccin social que articula representaciones y prcticas,
a su vez esto media en la implementacin de las polticas diseadas en el

32

nivel central de gestin. Por construccin social entendemos (...) al proceso

de condicionamiento recproco entre las representaciones y las prcticas,
desarrolladas tanto por los especialistas (...), como por los diversos
conjuntos sociales. (Grimberg, 1997).
A

nivel

particular,

las

construcciones

sociales

median

en

la

implementacin del Programa de Fortalecimiento Institucional; a nivel

general,

estas construcciones definen y moldean el propio proceso de

innovacin en la gestin escolar delineando los mecanismos de control y

apropiacin

en el marco ms global del proceso de hegemona; en este

proceso de construccin de hegemona desde el nivel central encontramos

que el programa parti de una poltica de intervencin que intent ser
consensuada ms que una intervencin arbitraria; pero, a nivel local, vimos
que

los sujetos

cuentan con capacidades diferenciales

para negociar sus

definiciones y sus iniciativas, dependiendo esto del tipo de institucin y de su

vnculo con la poltica central.
La particularidad de las dinmicas observadas tambin complejizan el
proceso

de

innovacin,

porque

la

identificacin

de

problemas

la

planificacin secuenciada para resolverlos se insertan en los procesos ms

amplios de control/apropiacin. Siguiendo a Ezpeleta y Rockwell,
...la normatividad y el control estatal estn siempre presentes, pero
no determinan totalmente la trama de interacciones entre sujetos o el
sentido de las prcticas observables. En realidad cada escuela es producto de
una permanente construccin social (...) se trata de una relacin en
constante construccin y negociacin en funcin de circunstancias precisas.
En estas se juegan intereses e historias inmediatas y mediatas de la escuela,
del poblado, de los sujetos involucrados. (Ezpeleta, J. Y Rockwell,E.; 1985)
Vimos que el Programa de Fortalecimiento es valorizado en las
escuelas en tanto posibilitador de condiciones de trabajo diferentes a las
habituales en el cotidiano escolar. Esta posibilidad est relacionada por un
lado, con todo lo relativo al trabajo acadmico intraescolar, elaboracin de
proyectos, trabajo en grupos, mayor profesionalizacin de la tarea; por el

33

otro, una vez implementado el programa los sujetos se lo apropian

aprovechando algunas de las posibilidades que ofrece como por ejemplo,
aumentar sus ingresos. La nocin de aprovechar en este contexto, no
remite a individuos racionales que actan sobre la base del clculo
costo/beneficio, sino que es indicativa de opciones condicionadas que se les
presentan a los sujetos sociales en el marco de determinadas correlaciones
de fuerzas sociales. As, la crisis de representacin sindical, el deterioro de la
situacin socio-econmica de la Argentina,

la transformacin de las

regulaciones laborales; y el esfuerzo voluntario puesto en el sostenimiento

variable de proyectos escolares que carecan de recursos materiales e
incentivos econmicos, constituyen el conjunto de relaciones desde las cuales
los sujetos optan y activamente se apropian de ciertos elementos de la
poltica educativa.

En estos trminos, la apropiacin expresa procesos de

consentimiento con el Programa

antes que de consenso. Es decir, los

sujetos consienten desde una posicin subordinada, ya que resignan ciertas

demandas o expectativas en aras de una posicin realista que implique el
logro de los recursos distribuidos.
Existira una apropiacin diferencial de los contenidos y normativas del
Programa por parte de los distintos sujetos ligados a los modos de circulacin
de la informacin y el otorgamiento de mdulos en las instituciones. La
participacin o no dentro de los proyectos genera tensiones entre distintos
sujetos al interior de la institucin escolar, lo que da lugar a diferentes
estrategias de oposicin por parte de aquellos que no son parte de los
proyectos. Es as, que las formas de circulacin

y la designacin de los

mdulos se asienta en cada escuela segn los mecanismos y circuitos que

toman otras decisiones o acciones emprendidas con anterioridad a este
programa. En este sentido, y segn las escuelas estudiadas, es recurrente
que frente a equipos de conduccin con estructuras
refuerzan ciertos mecanismos internos de resistencia

ms jerrquicas, se
al adjudicarse el

equipo el rol de dadores de mdulos; por el contrario, equipos con una

organizacin ms horizontal

producen mayores niveles de participacin en

la elaboracin de proyectos.

34

La intervencin de la Asistente Tcnica juega un papel central en la

reflexin y posterior acomodacin que, especialmente los equipos de
conduccin, efectan para implementar algunas variaciones en su gestin. En
un sentido contrario, existe un mecanismo de apropiacin que las Asistentes
Tcnicas realizan sobre el funcionamiento e historia de las instituciones,
siendo ellas mismas las que deben encontrar estrategias de negociacin y
adecuacin a las formas de gestin, ya que frente a proyectos institucionales
muy consolidados, las polticas del Programa generan mayores espacios de
negociacin tendientes al fortalecimiento o la burocratizacin pero no as en
la lnea de una innovacin. Es a partir de estas acciones que entendemos a
la prctica de las Asistentes Tcnicas como la de traductor poltico, ya que
traducen el discurso poltico-pedaggico a la realidad cotidiana de las
escuelas negociando los sentidos que el programa le imprime a la
implementacin con los sentidos que los sujetos institucionales le otorgan a
su efectivizacin.
En concordancia con algunas lneas de reforma, encontramos la
existencia de un doble movimiento de descentralizacin/centralizacin en la
relacin de la

poltica central con el nivel local. Este proceso dinmico se

constituye porque mientras que por un lado, el programa intenta favorecer

la autonoma de las escuelas al promover la formulacin de proyectos, por
otro lado centraliza y controla estas formulaciones a partir de la intervencin
que llevan a cabo las Asistentes Tcnicas
central,

en

la adjudicacin de

como representantes del nivel

mdulos, seleccin de temas/proyectos

especficamente en la dinmica escolar.

Por ltimo, diversos autores reconocen que el sistema educativo de la
Ciudad de Buenos Aires es

como una isla dentro del sistema educativo

nacional, idea compartida desde el sentido comn de los sujetos, ya que

sigue presentando los mejores niveles de calidad y retencin, aunque, a
pesar de esto, no escapa a las lgicas de segmentacin, fragmentacin y
exclusin que se han acentuado en los ltimos aos producto de la crisis
econmica y social que atraviesa a todo el territorio argentino. En este

35

contexto se despliegan las escuelas, escuelas que

muchos de los sujetos

entrevistados definen como escuelas de contencin, la ltima frontera,

escuelas que tienen que enfrentarse a la dura realidad que azota hoy a los
jvenes que a ella intentan asistir: pobreza, desocupacin, violencia,
estigmatizacin y por otra parte cumplir con cierto mandato de calidad
atribuido a la jurisdiccin.
La implementacin del Programa de Fortalecimiento Institucional ha
generado un significado compartido al considerar que las condiciones
institucionales mejoran por el solo hecho de ofrecerles a los docentes la
posibilidad de poner la mirada en problemticas que vivencian como
significativas y relevantes. Podemos afirmar, que la repitencia, el abandono y
el bajo nivel en los aprendizajes de los jvenes son problemas que las
instituciones y los sujetos comparten con los lineamientos de las polticas
establecidas desde el nivel central. Estos sentidos compartidos en definitiva
nos demuestran, tal como sostiene

R.M. Torres (2000), que

el cambio

educativo no se encuentra solamente en los diseos de tcnicos y

especialistas en polticas educativas ni tampoco en la labor solitaria de las
escuelas, sino en la articulacin y el dilogo entre ambos niveles.

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