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Sylvain Laurens, Une politisation feutre.

Les hauts fonctionnaires et


limmigration en France (1962-1981), Paris, Belin, coll. Sociohistoires, 2009.
[Introduction]

Introduction gnrale
Jai trouv la raison principale pour laquelle
nous avons des clandestins : nous les fabriquons .
Une sous-directrice son directeur dadministration centrale1.

Dans un moment de froide lucidit, le haut fonctionnaire emprunte


parfois des raccourcis que le socio-historien ne peut que lui envier,
surtout lorsque vient lheure de justifier tout lintrt que peut reprsenter une enqute sur les hauts fonctionnaires et limmigration dans
les dcennies 1960 et 1970 .
Comme semble nous y inviter cette sous-directrice dadministration
centrale, ce livre voudrait mettre en vidence dans quelle mesure lactivit sociale accomplie par des agents dans un lieu de lchiquier
social peut avoir des consquences lautre extrmit dune chane
dinterdpendances2. Considrant que les processus de domination tatique ne se limitent pas aux relations de face--face entre les agents de
ltat et ses administrs (ou assujettis ), lambition de cette recherche
est de mettre en exergue les effets du travail produit par des acteurs qui
nont pas ncessairement croiser des immigrs pour prescrire un
cadre lgislatif, refuser le financement de logements sociaux, signer des
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accords de circulation avec des pays dmigration, ou mme faire couper


au montage une mission tlvise sur le racisme pouvant potentiellement choquer , selon eux, le public franais
Sans nier les formes diverses de rception et de rappropriation des
normes tatiques ou juridiques par les individus, cette tude sinscrit
dans une perspective socio-historique qui met laccent sur ltude des
relations distance [] [et] les fils invisibles [qui] relient des millions de personnes qui ne se connaissent pas 3 . Elle sattache dcrire
comment ce qui se joue dans le champ du pouvoir peut potentiellement
avoir des effets sociaux qui dpassent les couloirs des ministres ou
des cabinets ministriels. Se focalisant non pas sur les migrants
mais sur ceux qui vivent de limmigration, elle propose un point de
vue qui invite penser de faon relationnelle les processus par lesquels ltat contribue la production de la socit 4 et les effets parfois occults de linterdpendance entre diffrents mondes sociaux5.
Plus prcisment, lambition de cet ouvrage est de rendre visible le
rle jou par des hauts fonctionnaires dans une priode historique trs
prcise qui semble dcisive pour comprendre la place quoccupe en
France limmigration dans les dbats publics contemporains.
SINTERROGER SUR UNE MISE EN RCIT CLASSIQUE DE LHISTOIRE
DES POLITIQUES DIMMIGRATION

Les travaux fondateurs dune multitude dhistoriens nous donnent


aujourdhui une reprsentation assez prcise de lvolution respective
des flux migratoires et de lattitude des pouvoirs publics franais sur
le temps long et notamment sur ces deux derniers sicles6. Ces travaux gnralistes ont t suivis de recherches plus spcialises qui
par des focales plus resserres apportent des clairages sur des points
prcis et couvrent une part importante de la panoplie des structures
de ladministration des trangers : depuis les agents dadministration
centrale7 ou des prfectures8, en passant par ceux en charge de lasile9,
des municipalits10 ou les grants de foyers11
Ce travail se situe dans le prolongement de ces diffrents travaux
gnralistes et plus spcialiss mais il se concentre en premier lieu sur
une squence historique trs particulire qui dbute en 1962 et sachve
en 1981. Pourquoi sintresser cette priode relativement courte ?

Prcisons tout dabord quil sagit dune priode o lensemble


de ces travaux antrieurs dcrivent une succession de changements
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importants. Si lon considre limmigration sous le plan des politiques


publiques, ces travaux soulignent notamment quune srie de mesures
sont prises dans un laps de temps trs court (adoption des circulaires
Marcellin-Fontanet en 1972, cration dun secrtariat dtat aux travailleurs immigrs en 1974, annonce du regroupement familial en
1975, mise en place dune aide au retour en 1976-1977) dont la plus
visible est souvent institue en vritable date-csure : la dcision de
juillet 1974 de suspendre limmigration .

Si on considre limmigration comme un problme social, cest-dire un enjeu public dont la dfinition collective varie en fonction
de linvestissement des pouvoirs publics mais aussi de diffrents
acteurs en concurrence pour en dfinir les contours12 , la priode
qui stend de 1962 1982 est galement souvent considre
comme une priode o se redfinit et sactualise toute une matrice
de vocabulaire. Le champ du dicible en matire dimmigration
semble, en effet, voluer fondamentalement : dans les discours
publics, on ne parle plus progressivement dassimilation mais
dintgration , le syntagme travailleurs trangers disparat
progressivement au profit des immigrs 13, le vocabulaire antiraciste est repris par le personnel politique de droite (qui vote la
loi anti-raciste de 1972), la question des immigrs de la deuxime
gnration , dj voque dans les annes 1930, refait son apparition dans les journaux
Quelques repres chronologiques
1958 : Ordonnance portant sur la cration du Fonds dAction Sociale (FAS)
pour les travailleurs musulmans (Algriens).
1962 : Indpendance algrienne. Extension des prrogatives de la Socit
nationale de construction pour les travailleurs algriens (SONACOTRAL)
tous les trangers (SONACOTRA).
1964 : Les accords Nekkache-Grandval prvoient quun contingent de travailleurs algriens soit fix unilatralement chaque trimestre par la France et
slectionn par lOffice national dimmigration (ONI) aprs contrle mdical
des mdecins franais.
1966 : Cration dune Direction de la Population et des migrations (DPM) au
ministre des Affaires sociales.
1968 : Accords franco-algriens : les travailleurs algriens perdent le bnfice
de la libre circulation, leur sjour est contrl.

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1970 : Lois pour la rsorption des bidonvilles , Drame dAubervilliers (incendie dans un foyer de travailleurs).
1972 : Circulaires Marcellin-Fontanet, qui visent notamment limiter les rgularisations. Loi sur le racisme.
1973 : Le prsident Boumdiene annonce larrt de toute migration
vers la France. Grves de la faim contre les circulaires Marcellin-Fontanet.
vnements de Marseille . Rforme du code de la nationalit.
Juillet 1974 : Nomination dun secrtaire dtat aux Travailleurs immigrs.
Accord du Conseil des ministres pour ladoption dune circulaire visant la
suspension provisoire de limmigration conomique.
Septembre 1974 : Nomination de Paul Dijoud au poste de secrtaire dtat
aux Travailleurs immigrs.
1975 : Le Conseil des ministres annonce le regroupement familial . Rforme
des titres de sjour. Arrive des rfugis asiatiques. Affaire du port dArenc.
Lancement de la semaine de dialogue Franais-immigrs.
Avril 1977 : Nomination de Lionel Stolru en remplacement de Paul Dijoud,
lancement officiel dun dispositif daide au retour en direction des travailleurs
immigrs.
27 septembre 1977 : Lionel Stolru, se rfrant la dcision de la RFA suspend pour trois ans limmigration familiale.
1978 : Dbut des ngociations avec le gouvernement algrien sur les tentatives de retours forcs.
1980 : Abandon du projet de retours forcs et accords prvoyant le renouvellement des cartes de rsident pour les Algriens arrivs en France depuis
juillet 1962, comme contrepartie du retour de 35 000 volontaires.

Enfin, dans bien des travaux, il sagit dune squence historique prsente comme centrale pour comprendre limportance accorde aux
migrations ces trente dernires annes dans les dbats publics. Le rcit
qui est fait de cette priode de changements rapides est, en effet, gnralement celui-ci : dans un premier temps le ralentissement conomique
(notamment le choc ptrolier de 1973) aurait facilit progressivement
ladoption de mesures restrictives et aurait conduit en 1974 les dcideurs
politiques arrter limmigration pour protger le march du travail
national. Dans un deuxime temps, les travailleurs trangers bloqus cause de la crise conomique et ntant plus assurs de r-obtenir un visa sils quittent le territoire auraient fait venir logiquement
leur famille (incitant les pouvoirs publics autoriser le regroupement
familial de 1975). La crise conomique et cette venue des familles
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auraient ainsi rendu dans un troisime temps visibles les immigrs dans lespace public ouvrant ainsi la voie dans les annes 1980
une instrumentalisation de cet enjeu par le Front National (qui perce
Dreux notamment aux lections municipales de 1983). En entretenant le
racisme populaire 14, certains acteurs politiques auraient enfin achev
une repolitisation progressive mais continue de limmigration qui serait
donc due essentiellement la crise.
Cette mise en rcit qui laisse au contexte conomique , aux
migrants et aux extrmes politiques une grande part de responsabilit dans la remise lagenda des questions dimmigration peut tre
retrouve dans une version plus ou moins complte dans beaucoup de
textes politiques, journalistiques ou mme historiques15.
Ce qui traverse ce livre cest dabord le questionnement de ces
chanes logiques, de ces squences qui sont bien souvent prsentes
comme causales. Ce qui peut poser problme, ou qui en tout cas sera
interrog dans cet ouvrage, cest la connexion qui est notamment frquemment prsente comme naturelle entre la situation de crise
conomique et larrt de limmigration . Certes de nombreuses
recherches nous rappellent les liens existant entre la crise conomique
et la transformation des conditions de vie des travailleurs migrants,
mais une telle mise en rcit semble toutefois aller quelque peu lencontre de certains acquis de la sociologie de ltat et dune srie de
travaux en sciences sociales.
Commenons par rappeler que tout processus a besoin dtre labellis, dsign par des acteurs : certains faits sociaux nmergent jamais
ltat de problme public et ne font jamais lobjet dune transcription dans un dispositif daction publique. Cela est dautant plus vrai
lorsquil sagit dimmigration et on pourrait objecter comme le fait
Grard Noiriel par exemple que sous le Second Empire il y a dj en
France prs dun million dimmigrs en France, mais [que] ceux-ci
nont pas encore de nom :
Les archives de police prouvent que les violences et les rixes
entre travailleurs trangers et franais sont lgions, mais elles
ne trouvent pratiquement aucun cho dans la presse Ce nest
quau moment de la Grande Dpression des annes 1880 avec
le triomphe de ltat social et des nouveaux groupes de porteparole et de fonctionnaires quil cre que le problme des
trangers fait irruption sur la scne politique et que lessentiel
du lexique de limmigration est invent 16.
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Si lhistoire nous enseigne quil ny a pas de correspondances parfaites entre lvolution des flux migratoires et le volume des dbats
publics sur limmigration, alors bien quil y ait effectivement des
signes objectifs dun ralentissement conomique compter du dbut
de la dcennie 1970 (ou de lextrme fin de la dcennie 1960), il faut
nanmoins que des acteurs aient pu contribuer oprer des connexions
logiques entre certains fragments de la ralit objectivement mesurables (la rcession de plusieurs secteurs dactivits par exemple) et
lide que cette ralit devait ncessiter la fois un arrt de limmigration et la prise en charge par le pouvoir politique dun problme
de limmigration .
Or, compter des annes 1970, quels sont les acteurs qui ont pu
se faire ainsi les porte-parole dun suppos problme de limmigration ? Le patronat mais aussi les syndicats17 semblent alors diviss
sur cet enjeu. Une analyse des Journaux officiels ne nous incitent pas
non plus considrer lAssemble nationale comme lpicentre dune
mobilisation. Lensemble des travaux historiques saccordent mme
sur le fait que les annes 1960 sont une priode o les acteurs politiques se dsintressent de la politique migratoire. Si bien sr les effets
de mai 68 ou les transformations du champ militant mritent dtre
pris en compte, tout nous invite alors nous pencher du ct de ce qui
se joue au sein de ltat pour comprendre comment limmigration
a ainsi pu si subitement redevenir un enjeu de politique publique et
de dbat public.
Depuis la Libration et au moins jusqu la fin des annes 1960,
Alexis Spire souligne qu en labsence de changements lgislatifs,
une part importante de la politique migratoire sest droule aux guichets des prfectures (dpendant du ministre de lIntrieur) et dans
les bureaux de main-duvre (du ministre du Travail), sous la tutelle
de ladministration centrale et par lintermdiaire dune succession
de circulaires se superposant les unes aux autres 18. Il nous reste alors
comprendre par quel processus, dans la priode historique qui suit,
limmigration a pu tre en quelque sorte re-saisie par le politique.
LES HAUTS FONCTIONNAIRES : UN CHANON ESSENTIEL
DANS LES RAPPORTS ENTRE TAT, NATION ET IMMIGRATION ?

Ce livre sattache vrifier lhypothse que les hauts fonctionnaires, en tant que groupe social capable de se mobiliser et pas seulement
rduit comme on le fait trop souvent au rle dexcutants aux ordres
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du politique ont contribu pour une part importante une repolitisation


et une remise lagenda de limmigration compter de la fin des
annes 1960.
Cette hypothse, cette intuition de dpart, repose sur une srie de
travaux prexistants de sociologie de limmigration mais aussi de sociologie politique ou de sociologie de ltat qui rappellent la place particulire quoccupent les hauts fonctionnaires dans la socit franaise.

Un groupe la charnire dun mode de domination


tatico-national
Apprhender le rle jou par les hauts fonctionnaires en matire
dimmigration cest commencer par nouer des fils jusquici spars 19. Cest tout dabord faire le lien entre, dune part, une littrature
sociologique et historique dans laquelle limmigration apparat comme
un problme public li tout la fois lmergence de ltat social, la
notion de citoyennet et au clivage national / tranger, et, dautre part,
un ensemble de travaux sur les sommets de ltat 20 qui dcrivent les
hauts fonctionnaires comme des acteurs inscrits historiquement dans
un milieu dcisionnel central21, situs linterface entre des acteurs
politiques qui se veulent les reprsentants du peuple franais et une
administration lgitimant son action au nom de lintrt national .
Comme le soulignent les travaux de Christophe Charle, lexpression contemporaine hauts fonctionnaires date du dernier tiers du 19e
sicle22. Celle-ci simpose en mme temps que se dploient et se spcialisent les services internes de ltat, au terme de ce mme processus
de diffrenciation tatique23 qui a vu linvention de limmigration 24.
Nouer les fils spars des travaux sur limmigration et des recherches
sur les lites rpublicaines revient en premier lieu penser que cest
galement au terme de linstallation dun tat social que les figures
publiques du bureaucrate se sont diversifies. Se distinguant sans
cesse de ceux que lon nommait alors employs , la frange haute
de la bureaucratie achve alors ce travail permanent de dmarcation,
par lequel sentretient depuis le xviiie sicle la spcificit distinctive
des grands corps , une spcificit cense lgitimer lide que laccs
certains postes ncessiterait un savoir-faire, voire un savoir-tre particulier25. Au terme dun long processus historique26, les hauts fonctionnaires apparaissent alors comme un groupe charnire qui sinscrit
de part et dautre dune ligne thoriquement trace entre administratif
et politique, sinstituent en garants dun tat-nation27, linterface de
ceux qui exercent le pouvoir politique au nom dune communaut
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nationale 28 et les agents intermdiaires de ltat censs servir les


citoyens franais .
Cette imbrication, entre le sort dun tat devenu symboliquement
instrument de la nation et le sort de ceux qui occupent en son sein
les premiers rangs, explique que du point de vue de lhistorien et du
sociologue, les hauts fonctionnaires fournissent une clef dentre
privilgie pour tudier des tournants politiques particulirement visibles29 : les volutions structurelles des rapports entre tat et champ
politique, comme les changements de rgime trouvant toujours se
rpercuter dans un groupe ainsi li historiquement lexercice du pouvoir administratif et politique. Cest ce quont pu dmontrer, pour la
France, les travaux portant sur les hauts fonctionnaires sous le Second
Empire30, la IIIe Rpublique31, Vichy32 ou la Ve Rpublique33 ; mais
aussi pour dautres aires gographiques sur les processus de colonisation34. Car si la noblesse dtat voit avant tout son sort li au sort
de ltat, histoire nationale et histoire des hauts fonctionnaires
fusionnent vritablement au gr des crises structurelles o le fonctionnement de ltat (ou sa survie si lon considre les priodes de guerre)
se voit remis en cause.
Cette histoire particulire explique galement que les hauts fonctionnaires, rotule essentielle dun dispositif tatique, ne sont ni proprement
parler des hommes politiques, ni des fonctionnaires qui ont russi ,
ni des excutants aux ordres du politique, ni mme des juristes. Sils
semblent pouvoir endosser, selon les interactions, successivement et
ponctuellement ces diffrents rles , cest surtout et avant toute chose
car ils constituent un groupe social, qui a vu son sort li conjointement
au sort de ltat et un systme de justification national.

Utiliser la diversit des espaces


occups par les grands commis
En France, ce groupe doit cette socio-gense singulire le fait de
se situer de part et dautre dune frontire thoriquement admise entre
politique et administratif. Au vu de cette histoire singulire, ramener lactivit sociale produite par les hauts fonctionnaires une seule
de ses dimensions (administrative, politique ou juridique), revient
invitablement perdre de vue ce qui constitue toute la spcificit
socio-historique de ce groupe social. Lambition de cette recherche est
dtudier lvolution et la reformulation contemporaine dun problme
de limmigration depuis lactivit concrte de la haute fonction publique en considrant celle-ci, non pas seulement comme une position
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dans un organigramme administratif, mais comme un groupe historiquement li la gense dun tat-nation et au champ politique.
Par hauts fonctionnaires nous dsignerons donc dans cet ouvrage
principalement des agents appartenant un corps, susceptibles doccuper au sein de ladministration centrale des postes compris entre
chef adjoint de bureau et directeur, mais qui peuvent au cours de leur
carrire tre amens occuper aussi bien des positions de conseiller
technique en cabinet ministriel, directeur dun tablissement public
autonome ou mme responsable dune association reconnue (dans le
domaine de limmigration)
En comparaison avec une certaine littrature scientifique qui cesse
de qualifier de fonctionnaire tout acteur qui nexercerait plus de
fonctions administratives (rendant caduc ce terme notamment ds lors
que celui-ci passerait du ct des cabinets ministriels ou serait
dtach de ltat), cette triple dsignation par lappartenance un
corps, loccupation de positions leves dans ltat et la possibilit
dtre li lexercice, direct ou indirect, dun pouvoir politique rend
possible un dcentrement du regard.
Dans cette perspective, les hauts fonctionnaires apparaissent alors
comme un groupe social dau plus sept mille personnes qui, sous la
Ve Rpublique, occupe, au-del de la totalit des postes de direction en
administration centrale, quatre postes de ministre sur dix, un poste sur
dix de dput, 60 % des postes en cabinet ministriel35 et, en matire
dimmigration compter de 1967, la quasi-totalit des postes tant
administratifs que politiques au niveau national36 ainsi que la plupart
des directions dhonneur des organismes caritatifs lintention des
travailleurs immigrs. Que lon y voie le fruit dun long processus
amorc au xixe sicle ou une particularit historique due un rgime
politique (la Ve Rpublique) caractris par une forte interpntration des personnels politiques et administratifs 37, choisir comme
clef dentre ce groupe social, cest--dire des acteurs, et non pas
seulement un secteur de ltat , permet alors de ne pas rduire les
rapports entre ltat et la socit des rseaux de politiques publiques38 dont ltat ne serait quun des items , rifi au milieu dautres
acteurs collectifs non dconstruits.
La grande diversit de ces positions susceptibles dtre
successivement occupes par ces agents invite alors au contraire
redescendre au niveau des individus et considrer les trajectoires
dans leur ensemble et dans leurs diffrentes squences sans vacuer
les effets de cette appartenance un groupe tant il est vrai quen
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France les fonctionnaires, et en particulier les hauts fonctionnaires


membres des grands corps, peuvent trs facilement entrer et sortir de
la politique, faire campagne en restant en fonction, aller tester leurs
chances sur le terrain, adhrer un parti politique et bien sr tre
intgrs un cabinet ministriel tout en continuant tre rmunrs
normalement et progresser tout aussi normalement dans les chelons
de ladministration 39.
Ainsi, pour ne prendre que quelques exemples propres limmigration, Andr Postel-Vinay est tour tour directeur de la Caisse centrale de coopration, directeur de la Population et des migrations au
ministre du Travail, secrtaire dtat aux Travailleurs immigrs, puis
prsident dune association grant des foyers en direction des trangers
(lAssociation franaise pour les travailleurs africains et malgaches
AFTAM). Herv de Charette est directeur de cabinet du ministre du
Travail, du secrtaire dtat aux Travailleurs immigrs, puis prsident
de la SONACOTRA avant de devenir lui-mme ministre. Georges
Gorse est ambassadeur de France en Algrie, ministre du Travail,
dput puis prsident de lassociation France-Algrie. Stphane Hessel
est attach culturel lambassade dAlgrie, prsident de lAFTAM,
ambassadeur au Tchad, prsident de lOffice de promotion culturelle
des immigrs avant, quelques annes plus tard dtre nomm membre
du Haut Conseil lIntgration
Pour ces agents, le champ des possibles ne se conoit donc pas
uniquement lintrieur dun ou mme de plusieurs ministres. Pour
ces hauts fonctionnaires, lespace des postes successivement occupables ne se limite pas des lieux clos (administratif contre politique,
administration contre tiers-secteur caritatif) mais est constitu par
un ensemble de postes de premier plan quils peuvent briguer alors
mme que ces lieux restent relativement hermtiques pour les agents
occupant des postes intermdiaires . Si lon adopte cette perspective, peu de choses, dans la plupart des cas, sparent alors un directeur
de cabinet dun directeur dadministration centrale et les frontires
entre espace administratif et espace politique paraissent moins infranchissables que ne le laisserait croire un sens commun non savant ou
certaines approches thoriques.
Lambition de ce travail est donc de se saisir pleinement de cette
particularit historique dun groupe se situant de part et dautre de
limites communment admises entre diffrents univers sociaux pour
mettre en lumire les rapports qui unissent ltat, le champ politique
et le reste de la socit en matire dimmigration. Le questionnement
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canonique sur la multipositionnalit 40 des membres de la classe


dominante ne dbouchera donc pas ici sur une tentative de contribution
aux ruling class theories41. Cette possibilit de se jouer en partie des
labels et des frontires entre diffrents espaces masque, en matire
dimmigration, un questionnement notre sens bien plus large qui
nous invite nous interroger sur les effets de ces interdpendances
entre diffrents mondes sociaux.

Des hauts fonctionnaires


acteurs de la re-politisation de certains dossiers ?
Si, comme on la vu, la noblesse dtat est ainsi historiquement lie
une communaut politique nationale et si elle peut certains gards se
jouer de frontires communment admises entre diffrents espaces, il nous
reste, encore nouer un dernier fil essentiel entre la littrature consacre la haute fonction publique et cette recherche sur limmigration.
Certains travaux rcents tendent, en effet, prouver que sous la
Ve Rpublique, les hauts fonctionnaires bnficient dun poids encore
plus dcisif dans la formulation des questions susceptibles dtre saisies par le politique.
En forgeant la notion de fonctionnaires-dirigeants ou de fonctionnaires-gouvernants 42, en la substituant celle de hauts fonctionnaires et en insistant sur le rle jou par ces agents la charnire entre
lespace politique et les services de ltat, certaines recherches, conduites dans le sillage des travaux de Jacques Lagroye, ont su ainsi dpasser une perspective dichotomique de laction publique. Les travaux de
Jean-Michel Eymeri sur les cabinets ministriels43 ont pu, par exemple,
montrer dans quelle mesure les agents en poste dans les cabinets ministriels peuvent contribuer la politisation de certains dossiers . De
part et dautre dune mme frontire entre espace politique et espace
administratif, des agents, unis par une mme culture dtat , joueraient ainsi un rle de gate keeper. Plus que de simples relais entre
les soutiers des politiques publiques et les hommes politiques, ils
transcriraient dans un langage technique et administratif les desiderata du ministre mais surtout, pour ce qui nous intresse ici, seraient
en mesure de produire du politique . Choisissant ce qui est digne
dtre port la connaissance du ministre et ce qui ne ncessite pas un
arbitrage de ce dernier, ils seraient en mesure de mettre en alerte et
de susciter linvestissement des acteurs gouvernementaux sur certains
dossiers. En sparant les questions qui doivent remonter de celles qui
peuvent tre traites dans les administrations centrales, ils opreraient
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un tri dcisif et apporteraient une contribution majeure la vie sociale


en facilitant ou en empchant la politisation de certains enjeux.
Transpos limmigration, ce schme danalyse pose, au regard
de la repolitisation croissante de limmigration dans le dbat public
depuis ces trente dernires annes, la question souvent occulte du
rle des agents de ltat dans un processus quon attribue gnralement la seule instrumentalisation de ce thme dans le champ politique et lessor du Front National.
Si une recherche historique se donne pour point de dpart les
annes 1960, dans quelle mesure, le dossier de limmigration a-t-il
pu faire partie de ces dossiers qui sont remonts auprs du ministre ,
par quel biais et partir de quand ?
METTRE AU JOUR LES EFFETS DUN TRAVAIL DE FORMULATION

Si en matire dimmigration les soutiers des politiques publiques


oprent un travail de formalisation dune relation de pouvoir 44,
nous mettrons donc lhypothse, au regard des acquis respectifs des
travaux existants, que les hauts fonctionnaires oprent pour leur part
un travail de formulation qui selon les espaces quils occupent45 peut
tre qualifi, par dautres acteurs, de politique , dadministratif
voire de caritatif .
Ce processus ne se situe ni en amont dune excution par des
subalternes ni en aval dune dcision politique. Il est constitutif
dun modus operandi par lequel sactualise en permanence une division de lespace social entre nationaux et trangers. Ce travail de formulation, nous posons logiquement comme hypothse quil participe
lvolution et la construction de limmigration en problme social
et la re-problmatisation dune catgorie dintervention publique46
en lgitimant la cration, la suppression ou la fusion de structures
administratives, en construisant des difices thoriques susceptibles
dtre repris presque tels quels dans diffrents espaces administratifs, politiques voire mdiatiques.
Cette contribution la vie sociale dpasse sans doute le simple travail bureaucratique tel quil peut tre parfois caricatur47. Par un processus de d-singularisation ces agents produisent des reprsentations,
construisent des difices thoriques dont les effets sociaux dpassent
la simple dfense de leurs prrogatives institutionnelles.
Nous proposons, au vu des travaux antrieurs sur la haute
fonction publique dune part et sur la politique dimmigration
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dautre part de tester cette hypothse sur une priode restreinte :


une priode de crise conomique , une priode o un appareil
bureaucratique va galement devoir se redployer sous les coups de
la dcolonisation et lenracinement dun nouveau rgime une priode
enfin, o limmigration en tant que problme social a connu une
repolitisation et o ce travail de formulation produit par les hauts
fonctionnaires a donc pu tre potentiellement le plus important.
Les sommets de ltat comme lieux de dsignation dune crise nationale ?
Le lien entre crise conomique et immigration a dj pu tre tabli dans bien
des travaux48. Les trois crises 49 de lappareil de production (dans les annes
1880-1890, entre les deux guerres puis dans les annes 1970) et la remise
lagenda de limmigration ont dj fait lobjet danalyses dtailles. Ces
travaux montrent quau-del de leurs similitudes, chacune de ces crises fut
diffrente de la prcdente. La crise des annes 1880-1890 correspond
avant tout un apprentissage des techniques politiques parlementaires ,
une tradition , lmergence dune matrice de discours dans laquelle les
protagonistes nauront qu puiser lors des crises ultrieures 50.
La crise des annes 1930, quant elle et comme lvoquent galement les
travaux de Jean-Charles Bonnet51, donne lieu une mise lagenda de limmigration partir, notamment, de lAssemble Nationale les reprsentants lus,
les dputs nationaux donnant alors limpulsion dun traitement de la crise
travers une logique de protection de la main-duvre. Cette crise des annes
trente na [ds lors] rien de fondateur en ce qui concerne largumentation politique contre les trangers 52 ; elle se caractrise surtout par ladoption de lois
protgeant les professions librales. Cette cristallisation autour du march du
travail, cette nouvelle mise sur agenda de limmigration aboutit lexprience
de Philippe Serres, la nomination dun secrtaire dtat (1938) issu dune
circonscription o les travailleurs franais sont massivement en comptition avec
des travailleurs trangers (apportant une preuve supplmentaire de lacuit
dune formulation de la question travers le prisme du chmage53).
Nous dfendrons lhypothse que la crise des annes 1970 donne lieu
un processus aux accents comparables, mais dont les lieux de dfinition se
situent plutt au sein de ltat. Nous dfendrons lide que cette fois-ci les
fonctionnaires-gouvernants se sont trouvs placs aux avant-postes dun processus de dsignation des menaces pesant sur la communaut nationale 54
et que la mise lagenda de limmigration sest faite tout autant partir
dune gestion technocratique de la crise qu partir des lieux lgitimes de la
reprsentation nationale.

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Ce travail repose avant tout sur ltude darchives publiques et


prives. Ltude des fonds des institutions classiques en charge de
limmigration (DPM, FAS, ONI) fut complte par un travail sur
des archives publiques et prives peu exploites jusquici : les archives dpendant du ministre des Finances par exemple ; mais aussi les
archives de diffrentes associations.
Ces traces du travail administratif et politique telles quelles nous
parviennent par le biais des archives permettent de reconstruire en
partie le jeu des relations sociales dans lequel sinscrivent les hauts
fonctionnaires, quils soient en cabinets ministriels, en administration
centrale ou en dtachement auprs dun organisme. Elles permettent,
et cest sans doute l lessentiel, dtudier la domination en tant que
processus ( en train de se raliser) et non uniquement partir de prsupposs thoriques (que viendrait appuyer lexhibition de proprits
sociales de gouvernants construites statistiquement).
La priorit a t donne, dans un premier temps, aux archives qui
concernaient les lieux de jointure entre la sphre politique et administrative : les cabinets ministriels55 et les directions dadministration
centrale. La Direction des Populations et des migrations (dpendant du
ministre des Affaires sociales) a t linstitution qui a t explore le
plus en dtail, notamment sa gense. Elle semblait en effet cristalliser
les trajectoires de plusieurs hauts fonctionnaires et reprsentait, pour
certains dentre eux, le lieu dune reconversion sur limmigration.
mesure que les entretiens taient conduits, ltude dautres
fonds darchives semblait devenir essentielle pour resituer les circulations dagents dun espace lautre : les fonds de la Direction de
la Rglementation au ministre de lIntrieur (dont une partie seulement fut accessible), la Direction des Conventions administratives et la
Direction des Affaires politiques au ministre des Affaires trangres
ont ainsi galement t analyss. Ce dernier fonds a laiss transparatre toute limportance des relations entre tats. Analyser les premiers
moments de linstauration de relations bilatrales entre la France et
lAlgrie est alors paru essentiel et un dtour par les archives francoalgriennes conserves Aix en Provence a sembl ncessaire.
Enfin, les archives du ministre des Finances navaient pas t
exploites dans les travaux historiques prcdents. Ces fonds ont
donc t analyss pour retracer lvolution de la Caisse Centrale de
Coopration conomique (premire institution avoir propos une
aide au retour pour les travailleurs immigrs) et pour prciser le rle
des agents des Finances au sein des Comits interministriels sur
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INTRODUCTION GNRALE

limmigration et du Fonds dAction Sociale. Enfin, les fonds de


llyse pour le septennat de V. Giscard dEstaing ont pu tre galement explors.
En complment de ces fonds officiels, ltude des trajectoires de
certains hauts fonctionnaires a ncessit lutilisation de fonds privs
ou semi-publics comme ceux de lInstitut dhistoire du temps prsent
(IHTP) ou de la Fondation nationale des sciences politiques (FNSP)
ou rputs moins nobles comme les archives audiovisuelles. Au fil
de cette recherche, certaines personnes interroges ont aussi accept
de transmettre des documents personnels56.
Le fait que lhistoire politique ou administrative ait pu dj tre crite
par dautres permet de mobiliser ces diffrentes sources, non pas afin de
poser des jalons dj connus dune politique de limmigration, mais afin
de reproduire, tant que faire se peut, les pratiques et les logiques du travail administratif telles quelles simposent aux acteurs. Concrtement,
cela signifie, quexcept pour les claircissements historiques ou les
prcisions que se devait dapporter ce travail de recherche de par lexploitation de ces fonds, il na pas t cherch retracer les grands traits
dune chronologie qui est dj connue par ailleurs. Considrant que la
note reste linstrument de travail essentiel dun monde social qui vit sur
le culte de lcrit et quelle constituait et synthtisait ce pouvoir de
formulation que nous prtons aux hauts fonctionnaires en matire
dimmigration, les circulaires, les notes (de travail, de synthse), les rapports, les comptes rendus de runion, les correspondances, les brouillons
ont fait en revanche lobjet dune exploitation particulirement pousse,
compar certains travaux prcdents.
La place laisse aux entretiens
Ce travail sur archives est complt dune part par un travail dobjectivation
statistique et dautre part par la conduite dentretiens auprs de diffrents
acteurs politiques et administratifs de lpoque.
Les 62 entretiens conduits avec des hauts fonctionnaires dans le cadre de
cette recherche navaient pas vocation eux seuls expliciter les modes
de fonctionnement de ltat franais lgard des immigrs, encore moins
rvler des ralits historiques dissimules. Il sagissait surtout partir
darchives reproduites et prsentes lenqut dans le cadre de lentretien
dclairer les logiques sous-jacentes certaines pratiques ou de resituer un jeu
de relations dans lequel tait inscrit tel ou tel acteur. Dans leur exploitation il a
t procd une recherche de la concordance 57. Ce qui signifie quaucun

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UNE POLITISATION FEUTRE


des lments historiques avancs en entretien qui naurait pu tre recoup
au moins par dautres entretiens ou une archive crite na gnralement t
pris en compte. Sur le plan de leur restitution, les entretiens sont donc le plus
souvent cits lorsquils clairent sur les pratiques, des faons de faire , et
non pour donner du vcu . Les noms des personnes interroges ou cites
nont t anonymiss (et sont alors suivis dune * ) que si le locuteur na
jamais eu intervenir dans lespace public au titre de ses fonctions.
Nous avons dj par ailleurs pu dtailler plus largement la faon dont ces
entretiens semi-directifs ont pu tre conduits58. Prcisons simplement ici que
contre limpens mthodologique 59 de certains travaux qui laissent dans
les coulisses dune recherche sur ltat la question des entretiens, le choix a
t fait de laisser intactes les relances et hsitations de lenquteur laissant
ainsi voir au lecteur la ralit dinteractions qui nont pas toujours t
lavantage de lenquteur60.

Enfin, dans la mesure o cet ouvrage dcrit un processus social,


le plan dexposition des rsultats respecte tant que faire se peut la
chronologie des vnements. Les premiers chapitres dbutent en 1962,
le dernier sachve sur la fin du mandat de Valry Giscard dEstaing.
Entre ces deux extrmits, chacun des chapitres aborde travers une
focale particulire un moment saillant o le rle jou par les fonctionnaires-gouvernants nous semblait dcisif dans lactualisation des
dfinitions collectives donnes limmigration .
Louvrage comporte trois parties. Les trois premiers chapitres
dcrivent trois processus structurels qui expliquent un processus de
conversion gnrale la matrise des flux de lensemble des agents
administratifs. Aprs cette description des changements structurels que
connat cet espace politico-administratif sur lensemble de la priode
tudie, la deuxime partie insiste alors logiquement sur le rle jou
par ces agents de la haute fonction publique dans la re-politisation
progressive de limmigration au dbut de la dcennie 1970. Enfin la
troisime partie, met en vidence le rle jou par certains grands
commis la fin de la dcennie 1970, dans une squence historique
o les discours de protection de la main-duvre nationale et les politiques de retour des travailleurs trangers refont leur apparition en
France, quarante ans aprs la crise des annes 1930.

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