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Inspection gnrale des finances

N 2007-M-005-02

RAPPORT
sur
la gestion pluriannuelle des finances publiques

tabli par

Arnaud LE FOLL
Inspecteur des finances

Charlotte REBOUL
Inspectrice des finances
Sous la supervision de
Henri GUILLAUME
Inspecteur gnral des finances

- AVRIL 2007 -

Amlie VERDIER
Inspectrice des finances

SYNTHESE

Dans le cadre des travaux du conseil dorientation des finances publiques (COFIPU),
linspection gnrale des finances a tudi comment renforcer la gestion pluriannuelle de lensemble
des finances publiques (tat et ses satellites, collectivits territoriales, administrations sociales).
1. Les lments actuels de programmation pluriannuelle ne sont pas satisfaisants :
ils sont toujours dconnects de la procdure budgtaire et sont soit trs gnraux, soit sectoriels
et reposent le plus souvent sur une augmentation des moyens ; la gestion densemble des
finances publiques est donc en pratique annuelle, voire infra-annuelle.
1.1. La programmation pluriannuelle des finances publiques, labore chaque anne
depuis 1998 pour les quatre ans venir, dans le cadre du pacte de stabilit et de croissance europen,
na jusquici jamais t respecte. Cette drive sexplique avant tout par le drapage des dpenses ; le
respect de la cible de solde en 2005 est d pour une large part des motifs conjoncturels1.
Cette programmation souffre en effet de deux dfauts majeurs :
- elle est ralise dans la seule perspective du programme de stabilit et na pas de lien
direct avec la procdure budgtaire annuelle ;
- elle ne sappuie pas sur des cibles oprationnelles permettant de matriser effectivement
les finances publiques.
Loutil le plus efficace aujourd'hui est la norme de dpense que se donne le
gouvernement, qui prside effectivement llaboration du projet de loi de finances. Mais celle-ci ne
porte que sur une partie des charges du seul tat, est nonce de manire trs gnrale sans identifier
les conomies structurelles raliser et doit tre redfinie chaque anne, mme si elle tend en pratique
devenir pluriannuelle (norme de croissance des dpenses dite zro volume , soit linflation).
1.2. Il existe par ailleurs des programmations pluriannuelles sectorielles, gnralement
axes sur une augmentation des moyens, qui rigidifient considrablement la dpense.
Les lois de programmation couvrent 20% du budget et prvoient des augmentations de
moyens trs suprieures la norme de dpense, sans prciser comment les financer. Le contrat de
croissance et de solidarit, renouvel chaque anne, prvoit galement une augmentation des concours
de ltat aux collectivits territoriales suprieure la norme de dpense.
Les dcisions relatives aux mesures gnrales en matire de rmunration sont parfois
prises sur une base pluriannuelle et, dans tous les cas, en dehors de la procdure budgtaire,
ncessitant un financement au moins partiel en gestion.
Face ces hausses substantielles de moyens, les contrats conclus avec des administrations
visent une matrise de la dpense, mais ne couvrent que 7% des crdits hors charge de la dette.
1.3. Ainsi la gestion des finances publiques est avant tout ralise sur une base annuelle
( bouclage du budget, avec des mesures dajustements en dpenses et en recettes) voire infraannuelle (mouvement de crdits en gestion pour compenser les sous-budgtisations et assurer le
respect de la norme de dpense). Les autorisations dengagement, outil de programmation
pluriannuelle des besoins, ne font pas encore lobjet dune budgtisation et dune excution
rigoureuses. Plus largement, le pilotage des finances publiques reste court-termiste et les travaux des
services sont orients vers la budgtisation, plus que sur lanalyse de lexcution. Il nexiste ainsi pas
de scnario tendanciel dvolution des dpenses partag entre la direction du budget et les ministres.

Soulte des industries lectriques et gazires, lasticit des recettes la croissance plus forte que prvu notamment.

2. Dfinir une stratgie pluriannuelle de finances publiques sur la dure de la


lgislature et programmer les dpenses de ltat sur trois ans pour permettre un pilotage effectif
des finances publiques, mais galement augmenter la visibilit des gestionnaires.
2.1. Lexamen des pratiques des trois pays de lUnion europenne les plus avancs en ce
domaine conduit identifier les avantages de la pluriannualit et les conditions de russite.
Les programmations retenues, qui visent donner de la visibilit aux acteurs publics et
ddramatiser la procdure budgtaire, ont permis de respecter les cibles de moyen terme, fixes au
plan interne (les programmes de stabilit ou de convergence ne faisant que reprendre ces cibles).
Une condition essentielle de russite est que les rgles pluriannuelles font lobjet dun
soutien politique important. Une hirarchisation des objectifs est galement ncessaire : la priorit va
la matrise des finances publiques et au respect strict de plafonds de dpense (Sude, Pays-Bas), ou
la visibilit donne aux gestionnaires (Royaume-Uni).
2.2. La mission propose darrter ds 2007 une stratgie de finances publiques raliste,
fixe sur la dure de la lgislature, reposant sur des hypothses prudentes.
Dans le cas franais, la priorit donne la matrise des finances publiques implique une
approche descendante : fixation initiale des objectifs, puis dclinaison sous contrainte en fonction de la
dynamique de chaque dpense. Des cibles de rsultats dtermines au plan national, mesures travers
le ratio dendettement et le solde structurel des finances publiques, devraient tre fixes lhorizon de
la lgislature, soit en 2011 pour pouvoir tre observes en 2012. Ceci impose, dune part, de dfinir le
rythme de leffort structurel raliser chaque anne pour viter de reporter les efforts en fin de
priode, dautre part, de dfinir des objectifs pour chaque catgorie dacteurs publics.
Pour assurer le respect de la programmation et se mnager des marges de manuvre en
cas de bonnes surprises , la mission propose de retenir des hypothses moyennes sur la priode
prudentes en matire de croissance, dinflation et dlasticit des recettes fiscales la croissance.
2.3. Pour ltat, il est propos de dfinir une trajectoire de recettes et des plafonds
pluriannuels de dpense, sur un primtre largi par rapport la norme actuelle.
La dfinition dune trajectoire de recettes vise viter les fuites lies lexistence de
la norme de dpense : la stratgie doit dfinir ex ante quel est le niveau annuel de recettes attendu, en
prcisant le cas chant les mesures fiscales envisages. Des rgles de comportement sur laffectation
des surplus et sur les mesures et dpenses fiscales nouvelles devraient galement tre dfinies.
En dpenses, la mission propose que la norme dvolution soit fixe sur la lgislature et
se traduise par la fixation de plafonds de crdits de paiement en termes nominaux, sur un primtre
largi, incluant notamment les prlvements sur recettes, les taxes nouvellement affectes dautres
acteurs publics et la variation de la dette la scurit sociale.
2.4. La programmation dtaille des dpenses de ltat pourrait se faire au niveau de la
mission, sur trois ans, partir de la dfinition par le gouvernement de ses priorits budgtaires et dans
lidal aprs une revue de programmes.
Pour sortir du paradoxe actuel, qui donne la plus grande visibilit ceux qui bnficient
de moyens supplmentaires et non ceux qui doivent rduire la dpense, est propose une
programmation dtaille sur trois ans, sur des primtres stabiliss, partir dune analyse mene
conjointement par la direction du budget et les ministres gestionnaires entre le PLF 2007 et le DOB
2008. Cette programmation aurait de meilleures chances de russite si elle tait prcde dune revue
de programmes2 portant sur les dpenses et les recettes.

Examen systmatique des dpenses et mesures fiscales questionnant leur efficacit et les modes dintervention publics.

Le choix de la mission comme unit de programmation permettrait dassurer la continuit


avec la procdure budgtaire ; cela suppose de dsigner des responsables de mission, aux plans
politique et administratif, qui nexistent pas aujourd'hui. Les plafonds de crdits par mission
incluraient un plafond de masse salariale et, si possible, les contributions aux comptes daffectation
spciale pensions , avec la fixation en dbut de priode des taux de contribution annuels.
Le respect de la programmation serait assur par lexistence dune rserve de
budgtisation, rserve en priorit aux ajustements lis aux vnements non prvisibles (par exemple :
ajustement de la charge de la dette).
2.5. Deux lments de gestion pluriannuelle jugs essentiels par la mission peuvent tre
mis en uvre indpendamment des autres prconisations du rapport :
- le cadrage des dterminants de la masse salariale et la programmation des mesures
gnrales, en faisant primer le cadrage budgtaire sur les ngociations salariales ;
- ltude de lvolution tendancielle de la dpense dtaille par anne sur au moins trois
ans, afin didentifier en amont les besoins et les causes ventuelles de drapages.

SOMMAIRE

I. LA PLURIANNUALIT EST UN LMENT-CL POUR LA MATRISE DES


FINANCES PUBLIQUES ET LAMLIORATION DE LA GESTION PUBLIQUE................... 2
A.

LES EXEMPLES TRANGERS ILLUSTRENT LES VERTUS DUNE GESTION PLURIANNUELLE DES
FINANCES PUBLIQUES .......................................................................................................................... 2

1.
Le choix de la pluriannualit vise donner de la visibilit et ddramatiser la procdure
budgtaire........................................................................................................................................ 2
2.
Les trois pays tudis respectent la programmation quils se donnent ................................. 2
3.
Les conditions de russite sont la fois politiques et techniques .......................................... 3
B. AIDER LA MATRISE DES FINANCES PUBLIQUES EN PLANIFIANT LES EFFORTS ........................ 5
1.
La matrise des finances publiques ne peut se raliser que sur plusieurs annes ................. 6
2.
La gestion pluriannuelle suppose une meilleure connaissance de la dynamique de la
dpense ............................................................................................................................................ 9
C. AUGMENTER LA VISIBILIT DES CHOIX BUDGTAIRES ET DONNER UN CADRE DE GESTION
STABLE, EN ALLGEANT LA PROCDURE BUDGTAIRE ..................................................................... 10
1.
Augmenter la visibilit des choix budgtaires en prenant acte du fait que la dpense se gre
de manire pluriannuelle............................................................................................................... 10
2.
Donner un cadre de gestion stable pour allger la procdure budgtaire annuelle et
enrichir le travail danalyse de la dpense ................................................................................... 13
3.
Donner du temps pour faire des rformes et intresser les gestionnaires ........................... 13
II.
LA CIBLE : UNE STRATGIE DE FINANCES PUBLIQUES SUR LA DURE DE LA
LGISLATURE ET UNE PROGRAMMATION DES DPENSES DE LTAT AU NIVEAU
DE LA MISSION................................................................................................................................. 15
A. UNE STRATGIE DE FINANCES PUBLIQUES SUR LA DURE DE LGISLATURE ET DES OBJECTIFS
OPRATIONNELS POUR CHAQUE ADMINISTRATION PUBLIQUE .......................................................... 15
1.
La cible pour 2011 : un niveau dendettement et de solde structurel pour les
administrations publiques ............................................................................................................. 16
2.
Des objectifs oprationnels pour chaque catgorie dacteurs............................................. 16
3.
Pour ltat, une trajectoire de recettes et des plafonds pluriannuels nominaux de dpense
en crdits de paiement, exprims en comptabilit budgtaire....................................................... 17
B. UNE PROGRAMMATION DE LENSEMBLE DES DPENSES DE LTAT AU NIVEAU DE LA
MISSION ............................................................................................................................................. 19
1.
Si deux modles sont possibles pour la programmation des dpenses, la situation des
finances publiques plaide plutt la dfinition dun plafond global de dpenses........................ 19
2.
Programmer les dpenses au niveau de la mission permettra dafficher des priorits
politiques et de faciliter le lien avec la loi de finances, mais ne pourra faire abstraction de la
gestion ministrielle de la masse salariale.................................................................................... 20
3.
La programmation devra saccompagner dune stratgie fixant les schmas demplois et
lvolution de la masse salariale................................................................................................... 22

III.
LA MTHODE POUR UNE STRATGIE PLURIANNUELLE DES FINANCES
PUBLIQUES........................................................................................................................................ 23
A.

SE DONNER DES OBJECTIFS ET DES HYPOTHSES RALISTES POUR FAIRE APPARATRE DES
MARGES DE MANUVRE .................................................................................................................... 23
1.
2.

Dfinir les objectifs dendettement et de solde structurel partir dhypothses ralistes .. 23


Grer les bonnes surprises ............................................................................................. 24

B. FIXER LA STRATGIE DANS UNE LOI DE PROGRAMMATION DES FINANCES PUBLIQUES OU PAR
UN ENGAGEMENT DU GOUVERNEMENT LORS DE LEXAMEN DE LA PLUS PROCHAINE LOI DE
FINANCES ........................................................................................................................................... 24
1.
La stratgie des finances publiques ncessite une dcision collgiale du gouvernement,
donnant un mandat au ministre des finances .......................................................................... 24
2.
La stratgie peut tre fixe dans une loi de programmation ou dans un engagement
politique du gouvernement, en fonction des objectifs poursuivis .................................................. 25
C. PILOTER PAR ACTEUR MAIS RAISONNER TOUTES ADMINISTRATIONS PUBLIQUES.................... 25
1.
Favoriser le raisonnement toutes APU pour la dfinition des objectifs et le contrle de leur
respect ........................................................................................................................................... 25
2.
La fixation dtaille des objectifs des administrations locales ............................................ 26
IV.
LA MTHODE POUR UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES
DPENSES DE LTAT.................................................................................................................... 27
A.

ADOPTER LE RFLEXE PLURIANNUEL ....................................................................................... 27


1.
Raliser des projections pluriannuelles de la dpense, en particulier pour les dpenses
difficilement pilotables court terme............................................................................................ 27
2.
Amliorer la connaissance des chanciers de crdits de paiement en dveloppant le
raisonnement en autorisations dengagement............................................................................... 27
3.
Raliser un cadrage pluriannuel des dterminants de la masse salariale et programmer les
mesures gnrales et le taux de contribution des pensions ........................................................... 28
4.
Contrler le respect de la trajectoire de recettes et limiter plus strictement les dpenses
fiscales ........................................................................................................................................... 29
B. PROGRAMMER LES DPENSES DE LTAT SUR DES PRIMTRES STABILISS POUR TROIS ANS 29
1.
Stabiliser les primtres de budgtisation ........................................................................... 29
2.
Conduire une revue de programmes portant sur les dpenses et les recettes...................... 31
3.
Raliser une programmation sur trois ans, rvisable au bout de deux ans ......................... 31
4.
Raliser une PMT partage entre le ministre des finances et les ministres ............... 31
5.
Traiter le cas des missions interministrielles en dsignant un ministre et une
administration chef de file............................................................................................................. 32
6.
Se donner une rserve de programmation, croissante sur la priode et des rgles
dadaptation des plafonds ............................................................................................................. 33
7.
Inciter une dclinaison des plafonds au niveau des programmes pour donner une
visibilit relle aux gestionnaires.................................................................................................. 33
C. FAIRE VOLUER LA PROCDURE BUDGTAIRE ANNUELLE ET LES PROGRAMMATIONS
SECTORIELLES ................................................................................................................................... 34
1.
Limiter la procdure budgtaire annuelle la rpartition des plafonds par programme, la
dfinition des mesures de recettes et lanalyse de la performance ............................................ 34
2.
Limiter le pilotage de lexcution ........................................................................................ 34
3.
Intgrer les lois de programmations sectorielles la programmation pluriannuelle
densemble..................................................................................................................................... 35

- Rapport, page 1 -

INTRODUCTION

Dans le cadre des travaux du conseil dorientation des finances publiques, le ministre de
lconomie, des finances et de lindustrie et le ministre dlgu au budget et la rforme de ltat ont
demand linspection gnrale des finances de formuler des propositions en vue de renforcer la
gestion pluriannuelle des finances publiques (tat et autres administrations publiques). Les travaux de
la mission ont dbut mi-janvier.
Cette mission fait suite au dernier rapport des parlementaires Alain Lambert et Didier
Migaud sur la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF)3, qui propose
doser la pluriannualit . La LOLF a, la fois, renforc lannualit de lautorisation budgtaire4, en
plafonnant les reports de crdits et promu des outils pluriannuels nouveaux pour clairer les choix
budgtaires5. La pluriannualit permettrait ainsi de parachever la logique de la rforme, en
responsabilisant les gestionnaires sur une priode plus longue que la seule anne budgtaire.
La lettre de mission demandait ainsi des propositions pour :
- faire du programme de stabilit le socle dune programmation pluriannuelle partag,
et se donner une programmation interne couvrant lensemble des finances publiques ;
- renforcer la dimension pluriannuelle de la norme dvolution des dpenses de ltat
() en rflchissant la possibilit de dcliner cette nouvelle norme par missions et
programmes, en prenant en compte la diversit des dpenses concernes.
Il tait galement demand dexaminer comment articuler pluriannualit et annualit
budgtaire.
Pour ce faire, la mission sest appuye sur les services du ministre des finances
(direction du budget et direction gnrale du Trsor et de la politique conomique, titre principal),
mais galement sur les autres ministres : aprs un premier change avec les secrtaires gnraux et
directeurs des affaires financires de quelques-uns dentre eux, lapprhension des contraintes des
gestionnaires a t complte par un questionnaire, adress aux quinze dpartements ministriels. La
mission remercie lensemble de ses interlocuteurs pour la qualit des rponses apportes.
Elle a galement nourri sa rflexion des modles de programmation pluriannuelle existant
au sein de lUnion europenne, grce des changes avec la Commission (direction gnrale ECFIN)
et surtout partir de ltude dtaille de trois exemples : Royaume-Uni, Pays-Bas et Sude.
Les conclusions de ces tudes sont prsentes dans trois annexes du rapport. Trois autres
annexes tudient de manire dtaille les modalits de programmation de la masse salariale et des
dpenses de pension et la budgtisation des autorisations dengagement. Deux annexes examinent la
programmation des finances publiques et celle des dpenses de ltat.
La premire partie du rapport expose en quoi la pluriannualit est un lment-cl pour la
matrise des finances publiques et lamlioration de la gestion publique, partir des exemples
trangers tudis. La deuxime partie dfinit les deux piliers de la gestion pluriannuelle propose : une
stratgie des finances publiques couvrant la lgislature et la programmation des dpenses de ltat sur
trois ans, complte par une trajectoire en recettes. La troisime et la quatrime partie sont consacres
la description de la mthode propose pour atteindre chacun de ces deux objectifs.

lpreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique la rforme , octobre 2006.


Le principe dannualit, qui impose un vote annuel du Parlement sur les ressources et les charges de ltat, a dailleurs
valeur constitutionnelle. Voir la dcision du Conseil constitutionnel du 25 juillet 2001 sur la LOLF (16me considrant).
5
En rendant notamment obligatoire, en annexe au projet de loi de finances, la programmation pluriannuelle servant de
fondement au programme de stabilit, labor conformment aux engagements europens de la France et en ddoublant
lautorisation budgtaire en autorisations dengagement et en crdits de paiement.
4

- Rapport, page 2 I.

LA PLURIANNUALIT EST UN LMENT-CL POUR LA MATRISE DES


FINANCES PUBLIQUES ET LAMLIORATION DE LA GESTION PUBLIQUE
Une gestion pluriannuelle des finances publiques vise deux objectifs :
- une meilleure matrise des finances publiques, dans la mesure o celle-ci est plus
facilement atteinte par une programmation densemble, plutt que par une succession
de dcisions annuelles ;
- une amlioration de la gestion publique, par la plus grande visibilit donne aux
gestionnaires sur leurs moyens.

Il convient cependant de souligner demble quun quilibre doit tre dfini entre ces
deux objectifs, qui ne peuvent tre galement prioritaires, comme le montrent les exemples trangers
tudis ; par ailleurs, la gestion pluriannuelle nassure pas par elle-mme latteinte de ces deux
objectifs, mais peut y contribuer.

A.

Les exemples trangers illustrent les vertus dune gestion pluriannuelle des
finances publiques

La mission a tudi en dtail les modles de gestion pluriannuelle de trois pays


europens, bnficiant dune exprience de dix ans ou plus, qui permet de mettre en vidence les
conditions de russite dune gestion pluriannuelle. Les rgles pluriannuelles ont en effet t introduites
en 1994 aux Pays-Bas ( norme Zalm ) et en 1997 au Royaume-Uni et en Sude6.
1. Le choix de la pluriannualit vise donner de la visibilit et ddramatiser la
procdure budgtaire
La pluriannualit a t adopte, dans ces trois pays, dans la perspective de matriser
les finances publiques, mais dans des contextes diffrents. La Sude a mis en place une gestion
pluriannuelle compter de 1997, aprs tre sortie de la crise des finances publiques (1993-1994), dans
le but de se prmunir contre pareille situation lavenir. Aux Pays-Bas, la norme Zalm visait le
redressement des finances publiques (dette de 77,7% en 1993). Au Royaume-Uni, le raisonnement
pluriannuel a t conu pour grer moyen terme la matrise des dpenses de fonctionnement et un
rattrapage de linvestissement public, en vitant les -coups dune gestion annuelle.
Dans les trois cas, le dveloppement de la pluriannualit vise dpassionner la procdure
budgtaire, en ne remettant pas en cause tous les ans les choix les plus importants et en donnant de la
visibilit aux gestionnaires publics. Elle cherche galement les responsabiliser, en les incitant
dvelopper une gestion plus rationnelle partir dune vision pluriannuelle de leur budget.
2. Les trois pays tudis respectent la programmation quils se donnent
Ces trois pays se donnent des objectifs de moyen terme, internes, indpendamment du
pacte de stabilit et de croissance europen, portant sur lensemble des finances publiques,
gnralement dfinis en fonction du solde des finances publiques et complts le cas chant par
dautres objectifs. Lhorizon retenu est fonction de lagenda conomique (objectif de solde structurel,
prenant en compte le cycle conomique) ou politique (objectif de lgislature), aucune de ces deux
options napparaissant dailleurs idale.
Pour atteindre ces objectifs, ces pays ont dfini des rgles de discipline budgtaire
pluriannuelles, qui incluent la dfinition de plafonds annuels de dpenses sur la dure de la
lgislature (Pays-Bas) ou sur une dure fixe, dconnecte de la lgislature (trois ans au RoyaumeUni et en Sude), en termes rels (Pays-Bas) ou nominaux (Sude et Royaume-Uni), de manire
dconnecter le niveau des dpenses de lvolution des recettes. Le modle conomique sous-jacent est
de faire jouer les stabilisateurs automatiques en recette plutt quen dpense, pour viter lasymtrie
des comportements en dpense (augmentation structurelle dcide en phase haute de cycle).

La programmation pluriannuelle des finances publiques de ces pays est prsente dans les annexes I III du rapport.

- Rapport, page 3 En pratique, ce sont ces plafonds de dpenses qui constituent le cur de la gestion
pluriannuelle et qui sont vritablement contraignants. Les plafonds portent gnralement sur un
primtre plus restreint que les finances des administrations publiques, de manire se limiter la
dpense pilotable par le gouvernement.
Ainsi les finances des collectivits territoriales, mais galement les charges de la dette,
sont-elles exclues des plafonds dfinis en Sude7 et aux Pays-Bas, qui incluent en revanche les
dpenses de sant et de scurit sociale. Au Royaume-Uni, sous la contrainte dune trajectoire de
dpenses globale, la programmation porte sur 60% des dpenses environ, le reste des dpenses ne
faisant lobjet que de prvisions (charges de la dette, dpenses de sant et de scurit sociale).
lintrieur du plafond global des dpenses, la programmation donne par secteur de
dpense est plus ou moins ferme (cf. infra), mais toujours dtaille, sur au moins une vingtaine de
secteurs, donnant une illustration concrte des implications de la programmation.
Les programmations de dpense sont globalement respectes : en Sude et aux Pays-Bas,
o laccent est mis sur le respect du plafond global, celui-ci na jamais t dpass, mme si ce rsultat
a parfois t atteint par des compensations entre sous-secteurs (Pays-Bas) ou par un pilotage des
dpenses entre deux exercices permettant de respecter le plafond annuel (Sude). Au Royaume-Uni, la
trajectoire de dpense globale ne constitue pas un objectif aussi contraignant ; les plafonds dtaills
par ministre et agence (Departmental Expenditure Limit DEL) constituent plutt des planchers ;
lapplication de la programmation a cependant permis datteindre lobjectif (quilibre du
fonctionnement courant).
Dans chaque pays, des rflexions existent pour amnager le systme, notamment pour
ajuster les hypothses conomiques qui sous-tendent la programmation, donner encore plus de
visibilit aux gestionnaires de terrain, ou surtout mieux encadrer les fuites possibles vis--vis du ou
des plafond(s) de dpenses (cf. infra). Aucun des trois pays tudis nenvisage cependant de
revenir une gestion annuelle des finances publiques8, au vu des avantages procurs par la
gestion pluriannuelle.
3. Les conditions de russite sont la fois politiques et techniques
La conception pluriannuelle des finances publiques est dans les trois pays tudis
devenue un acquis, qui permet de rationaliser les choix et de modifier la perception du pilotage des
dpenses, mieux partage entre les acteurs publics.
a) Le succs de la programmation dcoule du soutien politique apport
Un facteur-cl de succs du systme est que les rgles de comportement budgtaires
( fiscal rules ) font lobjet dun relatif consensus politique. Le respect de la programmation
pluriannuelle, dont est charg le ministre des finances, est un objectif clair du gouvernement aux
Pays-Bas, il sagit dailleurs dune composante essentielle de laccord de coalition. Dans deux de ces
trois pays (Pays-Bas et Sude), les rgles ont survcu des changements de majorit politique.

7
Mais les collectivits territoriales sont tenues de respecter une rgle dor ; si elles se trouvent en situation de dficit, celui-ci
doit tre compens sur trois ans.
8
Mme si chacun conserve une procdure budgtaire et un vote du Parlement annuels.

- Rapport, page 4 Au-del, on peut souligner les facteurs plus institutionnels qui concourent au respect de la
programmation, tels le poids politique et la longvit du ministre des finances, qui contrastent avec la
situation franaise9. Aucun membre du gouvernement ne conteste les rgles et, dans certains cas, on
observe mme un encadrement de la capacit dannonce des ministres dits dpensiers10. Lorsque le
respect des plafonds est menac, le gouvernement nhsite pas prendre des mesures pour y remdier,
y compris pour matriser lvolution des dpenses de guichet (exemple en Sude et aux Pays-Bas).
Cet engagement se traduit par le fait que les pays tudis ne retiennent pas une
programmation glissante, dans laquelle les objectifs fixs en n pour les exercices n+2 et suivants
peuvent tre revus lanne suivante (n+1), mais une programmation ferme, en dpit de lvolution
possible des hypothses macro-conomiques11. Ceci vite de reporter leffort de redressement chaque
anne sur la fin de priode.
b) Au plan technique, deux lments apparaissent structurants pour la russite de la
programmation
Le premier lment est que la programmation sappuie sur la dfinition de rgles dautoassurance et sur la constitution de rserves de budgtisation, ncessaires pour ajuster la
programmation, croissantes sur la priode et dont lusage est encadr.
Les rgles de comportement et dauto-assurance visent par exemple :
- la dfinition dun seuil dalerte obligeant une raction en cas de dtrioration des
finances publiques (pouvant aller jusqu changer les dispositions lgislatives
applicables et gnrant la dpense) ;
- la prcision des comptences respectives du ministre des finances et des autres
ministres dans la gestion des facilits dexcution (le contrle de lexcution se fait
toujours ex post pour les dpenses de lanne quivalent de nos crdits de paiement),
ces facilits pouvant tre adaptes au cas par cas selon la pratique des ministres ;
- un cadrage budgtaire des dpenses de personnel.
Dans les trois pays tudis, les ngociations salariales sont dcentralises au niveau
des ministres ou agences, partir dun cadrage pralable du ministre des finances, plus ou
moins formalis. Deux caractristiques essentielles permettent de garantir larticulation des dcisions
salariales avec la programmation pluriannuelle : dune part, la primaut confre au cadrage
budgtaire sur les ngociations, qui restent souvent annuelles, permet de fixer de faon stable et
crdible les mandats de ngociation des employeurs. Dautre part, les ngociateurs-employeurs sont
responsabiliss sur la soutenabilit budgtaire de leurs dcisions salariales, quils devront financer
dans le cadre de leurs enveloppes futures, ce qui contribue au respect du cadrage budgtaire.
Par ailleurs, lutilisation de la rserve de budgtisation est soumise lapprciation du
ministre des finances.
La fixation de son niveau dpend de deux objectifs contradictoires : dune part, la volont
de se mnager des rserves suffisantes pour faire face aux erreurs de prvisions et aux dpenses
imprvues, dautre part, le risque dune pression forte la dpense lorsque la programmation fait
apparatre des marges.

Voir larticle Politique ou management public : le temps de la politique et le temps de la gestion publique , par
Alexandre Sin, Politiques et management public, volume 23, n3, septembre 2005. Larticle souligne que depuis 1993,
aucun ministre des finances na la fois prpar un projet de loi de finances, excut la loi de finances et rendu compte au
moment de la loi de rglement de la loi de finances (ce qui suppose une prsence dau moins 24 mois). La France a connu
11 ministres des finances de 1992 2005, alors que sur la mme priode lAllemagne en a connu 3 et le Royaume-Uni, 3.
10
Aux Pays-Bas, il est ainsi prvu dans la lettre du ministre des finances pressenti aux ministres pressentis que les mesures
ou autres dispositions ayant des effets financiers importants ne doivent pas tre annoncs, mme si les crdits ncessaires
sont inscrits au budget, avant quil ny ait eu concertation avec le ministre des finances .
11
Les Pays-Bas ajustent cependant les plafonds au vu de linflation.

- Rapport, page 5 Des techniques diverses ont t imagines pour prserver la rserve et favoriser
lapplication dun principe dauto-assurance sur les alas au niveau des ministres et agences :
dfinition dune rserve au niveau du seul ministre des finances et simulation des consquences dune
dtrioration des conditions macro-conomiques ayant un impact sur la dpense, pour illustrer le
risque de mise en danger du plafond de dpenses (Sude) ; inclusion de la rserve dans une
enveloppe plus large, destine procder aux ajustements lis linflation pour viter la
communication de son montant prcis (Pays-Bas) ; ddoublement de la rserve pour faire face aux
dpenses non programmes dune part et aux dpenses programmes dautre part (Royaume-Uni)12.
Le deuxime lment technique de russite est la systmatisation des exercices de
prvision dvolution des dpenses sur les exercices en cours et venir et le dveloppement de
lanalyse de la dpense. Aux Pays-Bas, le projet de loi de finances donne ainsi une prvision de
dpense n+5 au niveau des 200 chapitres . En Sude, les ministres et agences doivent raliser des
prvisions dexcution pour lanne en cours et les trois suivantes cinq six fois par an.
Dcharg dune partie des tches de budgtisation annuelles, le ministre des finances
peut consacrer plus de ressources lanalyse de la dpense. La systmatisation de lexercice
permet de mieux distinguer les projections tendancielles de dpense ( droits constants , cest--dire
lgislation et politiques inchanges) des objectifs de dpense, dapprcier lcart entre les deux
montants et ainsi didentifier les risques de drapage comme les mesures de redressement.
Les engagements de long terme sont par ailleurs valids par le ministre des finances,
quel que soit le mode dautorisation de ces engagements (autorisation budgtaire ou non). Les
systmes mis en place portent essentiellement sur les oprations lourdes dinvestissement.

B.

Aider la matrise des finances publiques en planifiant les efforts

Par contraste, il nexiste pas en France dobjectif de moyen terme dfini de manire
interne, lexception rcente des objectifs de lengagement national de dsendettement, adopt un an
seulement avant les lections prsidentielles et lgislatives. Force est de constater que le ministre des
finances napparat pas dot doutils suffisamment efficaces pour assurer la matrise des finances
publiques. Aussi la programmation pluriannuelle, labore en vue du programme de stabilit et
centre sur un objectif de solde nominal des finances publiques, na jusquici jamais t
respecte, avant tout suite au non-respect des cibles nominales de dpense. La programmation
arrte fin 2005 est cependant globalement tenue ce jour, en partie grce aux bonnes surprises
constates en recettes (et notamment aux surplus de recettes non anticips)13.

12

titre indicatif, on peut relever que la rserve de programmation est de lordre de 2,5% pour n+3 en Sude et de 1,3% en
DEL et 1,3% en AME au Royaume-Uni.
13
Voir annexe IV sur la programmation pluriannuelle des finances publiques pour une analyse dtaille et le rle des bonnes
surprises en recettes.

- Rapport, page 6 Graphique 1 : Solde des administrations publiques et


trajectoires affiches dans les programmes de stabilit dposs depuis 2001
0,0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

-0,5%

-1,0%

Exprim en % de PIB

-1,5%
2003-2005 SB - 01/12/2001
2004-2006 SB - 01/12/2002

-2,0%

2005-2007 SB - 01/12/2003
2006-2008 SB - 01/12/2004
2007-2009 SB - 01/12/2005
2008-2010 SB - 01/12/2006
Ralis - INSEE

-2,5%

-3,0%

-3,5%

-4,0%

-4,5%

Source : DGTPE, mission.

Le passage une gestion pluriannuelle devrait permettre daider la matrise des finances
publiques, en programmant les efforts de redressement.

1. La matrise des finances publiques ne peut se raliser que sur plusieurs annes
Les cibles stratgiques en matire de gestion des finances publiques, quil sagisse du
poids de lendettement, du taux de prlvements obligatoires (global ou par acteur conomique), ou du
niveau du solde structurel des administrations publiques, ne peuvent tre inflchies qu moyen terme.

a) Faire voluer la gestion des finances publiques dans leur ensemble prend du temps
Une gestion pluriannuelle des finances publiques permet de mettre laccent, non pas sur
les rsultats obtenus chaque anne, mais sur leur volution structurelle. Elle diminuerait les incitations
aux dcisions de court terme, sans impact ou dimpact limit sur latteinte des objectifs pluriannuels.
A contrario sur la priode rcente, le caractre annuel de la procdure budgtaire,
conjugu un dficit public suprieur ou gal 2,5% du PIB entre 2002 et 2006, proche du seuil de
3% dfini au niveau europen comme dficit excessif, a conduit maintenir une logique de pilotage
annuel du solde dexcution, incluant des mesures aux effets ponctuels, qui ne permettent pas de
matriser la dpense moyen terme (cessions dactifs, pilotage des oprations de fin de gestion,
augmentations salariales prenant effet mi ou fin danne, dcides aprs le vote de la LFI, etc.). Cela
na pas permis datteindre les objectifs fixs en dpense dans les programmes de stabilit.

- Rapport, page 7 Graphique 2 : Comparaison de lvolution en volume de la dpense publique en comptabilit nationale
et des prvisions des programmes de stabilit entre 2000 et 2005
120

Evolution en volume (Base 100 en 1999)

115

2003-2005 SB - 01/12/2001
2004-2006 SB - 01/12/2002
2005-2007 SB - 01/12/2003

110

2006-2008 SB - 01/12/2004
2007-2009 SB - 01/12/2005
2008-2010 SB - 01/12/2006

105

Ralis - INSEE

100

95
2000

2001

2002

2003

2004

2005

Source : DGTPE, Mission.

Une programmation pluriannuelle des finances publiques srieuse ne permettrait pas par
elle-mme dassainir les dpenses, mais conduirait fiabiliser les trajectoires dcides. En effet, elle
obligerait documenter de manire plus prcise, au moment de la dfinition des cibles, comment
leur atteinte est envisage, et dfinir des efforts mieux rpartis dans le temps. Une
caractristique marquante des programmations pluriannuelles franaises, critique par la Commission
et le Conseil, est en effet que les programmes de stabilit sont dsquilibrs et prvoient des efforts
trs importants en fin de priode, comme lillustre le graphique ci-dessus.
Par ailleurs, les efforts doivent galement tre mieux rpartis entre les secteurs
dadministration publique ; aujourd'hui, leffort de matrise des dpenses est avant tout port par
ltat et, dans une moindre mesure, par le secteur des administrations sociales, alors que la matrise
des finances publiques suppose la coordination de tous les acteurs publics.
Une gestion pluriannuelle de lensemble des finances publiques implique une
modification des relations financires entre ltat et les collectivits territoriales ; en effet, si les
finances locales ne sont que lgrement dficitaires (0,1% en 2006), elles sont alimentes prs de
40% par ltat, de manire quasi-automatique, et augmentent leurs dpenses plus vite que le PIB, alors
quune partie des augmentations de fiscalit quelles dcident, qui impactent le niveau densemble des
prlvements obligatoires, est prise en charge par ltat. Une telle volution impose de raisonner
moyen terme, sur lensemble des concours financiers de ltat aux collectivits et en prenant compte
limpact des dcisions de ltat sur la dpense locale14.

14

Pour une analyse dtaille de cette situation, voir le rapport prsent par M. Pierre Richard, prsident du conseil
dadministration de Dexia, au comit des finances publiques : Solidarit et performance, les enjeux de la matrise des
dpenses publiques locales , dcembre 2006.

- Rapport, page 8 b) Mieux matriser les finances de ltat suppose de dfinir des objectifs pluriannuels
Larticle 55 de la LOLF prvoit que chacune des dispositions dun projet de loi de
finances affectant les ressources ou les charges de ltat fait lobjet dune valuation chiffre de son
incidence au titre de lanne considre et, le cas chant, des annes suivantes , mais cette
disposition est en pratique peu applique, les projections en PLF se limitant limpact en n+1,
lexception de certaines baisses dimpt15.
Dune part, il nexiste aujourd'hui pas de programmation pluriannuelle prcise de
lvolution des recettes et des mesures fiscales. Tout au plus la LOLF prvoit-elle que la loi de
finances initiale de lanne dfinit laffectation des ventuels surplus de recettes (affects en loi de
finances 2006 et 2007 la rduction du dficit) cette affectation devant tre dcide chaque anne.
Dautre part, la norme de dpense, qui est un outil assez efficace pour matriser la
dpense de ltat, malgr les fuites quelle engendre (dbudgtisations, mesures en recettes), est
dfinie de manire annuelle. Utilise depuis 1998, elle tend en pratique devenir pluriannuelle, mais
ce caractre pluriannuel nest pas affich et ne sapplique pas aux annes dlections.
Le graphique 3 reprend les normes dvolution de dpenses primtre constant, en euros
constants (volution en volume), telles que prvues en PLF et telles quexcutes16 (en partant du
principe que la norme a t respecte en excution et en intgrant linflation effective). Le graphique
est complt par lvolution en volume des dpenses de ltat, en comptabilit nationale.
Lvolution des dpenses de ltat a t relativement stable et lgrement au-dessus de
linflation (+0,2% en PLF et +0,1% en excution) sur la priode. Le passage laffichage dune norme
dvolution pluriannuelle peut donc tre envisag, de manire ancrer les anticipations dvolution
des dpenses et mieux planifier les priorits et mesures dconomies (cf. infra). Il gagnerait
prendre en compte un primtre largi, compte tenu de lvolution de la dpense en comptabilit
nationale, nettement plus dynamique (elle intgre notamment les prlvements sur recettes).

Pour les dpenses du budget gnral : la progression de + 1,2 % entre la LFI 2002 et le
PLF 2003 est dtermine ici partir de la loi de finances initiale 2002.La progression des dpenses
entre 2005 et 2006 prend en compte leffet rel de la sortie du budget de ltat des allgements
gnraux de charges (+0,5% et non +0% en euros constants).
Pour les dpenses en comptabilit nationale : le pic de 2002 sexplique notamment par
laugmentation des dpenses dcide en LFR en 2002 et le pic de 2004 par la budgtisation du
FOREC ; cette budgtisation identifie en comptabilit nationale nimpacte pas la norme de
progression des dpenses du budget gnral car elle est comptabilise comme mesure de primtre en
vertu de la charte de budgtisation.

15

Exemple rcent de la baisse de limpt sur le revenu, dcide en LFI 2006 mais dont lessentiel des effets se fait sentir
compter de 2007. contrario, les dcisions daffectation de taxes ou de transferts de charge ne font jamais lobjet dune
analyse pluriannuelle de leurs effets (manque gagner pour ltat dynamique de la charge transfre).
16
Pour 2007, linflation prise en compte est la prvision du mois de mars (+0,3%).

- Rapport, page 9 Graphique 3 : volution des dpenses de ltat en euros constants


5,0%

Progression des dpenses en volume

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

-1,0%

-2,0%
Norme de progression du BG selon PLF

Progression relle des dpenses du BG

Progression des dpenses compta nat.

Source : DGTPE, PLF.

2. La gestion pluriannuelle suppose une meilleure connaissance de la dynamique de


la dpense
Comme lillustrent les exemples trangers, une gestion pluriannuelle des finances
publiques suppose davoir une bonne visibilit de la dpense, sur deux plans au moins :
- lanalyse doit distinguer lvolution tendancielle des dpenses publiques et lobjectif
poursuivi ;
Or, les scnarii tendanciels ( droits constants) et cibles sont aujourd'hui confondus dans
les programmes de stabilit et dans les prsentations ralises au moment du DOB. Sur la priode
rcente, le scnario tendanciel dvolution des dpenses de ltat ne sert mme pas de base
llaboration de la programmation pluriannuelle, ce qui ne facilite pas la prise de conscience des
efforts raliser pour respecter la programmation. Sur le seul primtre des dpenses de ltat, le
ministre des finances nest pas en mesure dlaborer un chancier consolid anne par anne des
crdits de paiement dcoulant des autorisations dengagement ouvertes et consommes17.
Raisonner de manire pluriannuelle impose pourtant de se donner une visibilit sur la
dpense tendancielle, que le gouvernement dcide ou non de rendre publique cette volution. En effet,
la rigidit dune part importante de la dpense doit tre prise en compte dans la dfinition des cibles
pluriannuelles, pour viter que leffort de matrise ne porte par dfaut sur le reste de la dpense, sans
avoir pour autant fait lobjet dune analyse pralable.
- la programmation doit tre dtaille par secteur de dpense, pour responsabiliser les
acteurs de la dpense publique.

17

Voir annexe VII sur les autorisations dengagement et le calendrier des crdits de paiement.

- Rapport, page 10 La programmation actuelle est trop agrge : elle ne donne pas le dtail des trajectoires
par sous-secteur des administrations publiques en recettes et en dpenses et, sur le primtre de
ltat, elle ne donne quune rpartition indicative des efforts raliser par nature de dpense
(masse salariale, dpenses de fonctionnement, intervention), sans indiquer quel ministre ou quels
programmes budgtaires devront raliser des efforts suprieurs la moyenne pour permettre de
financer les priorits budgtaires du gouvernement, ce que dplorent dailleurs les directeurs des
affaires financires18.
Pour que la programmation pluriannuelle serve effectivement matriser la dpense
publique, elle doit saccompagner de la dfinition de cibles dtailles en dpense, permettant une
appropriation par les responsables politiques et administratifs de leur trajectoire de dpenses et, audel, une auto-assurance de principe, qui conduise raisonner par redploiement plutt quen
demandant des moyens supplmentaires.

C.

Augmenter la visibilit des choix budgtaires et donner un cadre de gestion


stable, en allgeant la procdure budgtaire

Indpendamment des objectifs de matrise des finances publiques, la programmation


pluriannuelle augmente la visibilit des choix budgtaires et donne un cadre de gestion plus
stable aux gestionnaires publics, en parfaite continuit avec les principes de la LOLF
(responsabilisation sur les moyens et contrle ex post de latteinte des objectifs) : les objectifs et
indicateurs de performance nont pas vocation tre renouvels chaque anne.

1. Augmenter la visibilit des choix budgtaires en prenant acte du fait que la dpense
se gre de manire pluriannuelle
La gestion actuelle des finances publiques est aujourd'hui dsquilibre :
- les dcisions structurantes et dfinissant les priorits budgtaires sont
pluriannuelles (lois de programmation, contrat de croissance et de solidarit avec les
collectivits territoriales, reconduit chaque anne) ; elles ne sont pas toujours prises
selon des calendriers convergents et jamais en fonction dun quilibre densemble des
finances de ltat ou des finances publiques ;
- la programmation pluriannuelle labore en vue du programme de stabilit nest quune
dclaration dintentions, trs peu documente ;
- certaines dcisions sont prises en dehors du cadre budgtaire ; il sagit avant tout des
mesures gnrales en matire de rmunration, dcides indpendamment des
hypothses de construction de la loi de finances et ayant un impact sur lensemble des
acteurs publics ;
- en revanche, les dcisions visant la matrise des finances publiques sont prises sur
une base annuelle, voire infra-annuelle19, dans des conditions toujours difficiles.

18

Lenqute ralise par la mission auprs des quinze directeurs des affaires financires (DAF) comptents pour un primtre
ministriel montre que deux dentre eux au moins estiment ne pas pouvoir faire de lien direct entre le programme de stabilit
et la norme de dpense ; aucun dentre eux nestime que les dpenses de son primtre ministriel doivent voluer en dessous
de la norme de dpense. Tous dplorent labsence dassociation des ministres au processus de fixation de la norme et
labsence dexplicitation de la norme. Voir annexe IX pour la synthse des rponses apportes.
19
Mouvements de crdits en excution, pouvant aller au-del des crdits mis en rserve au sein de chaque programme en
dbut de procdure.

- Rapport, page 11 Ce pilotage aboutit dterminer par dfaut les programmes non prioritaires, mais
galement constituer des sous-budgtisations rcurrentes. Ltat en est rduit dbudgtiser ses
principales dpenses dinvestissement en matire dinfrastructures de transport pour scuriser la
dynamique de cette dpense20. Lobservation du pass montre qu moyen terme, les sousbudgtisations sont, au moins en partie, combles, lexception notable des dettes constitues par
ltat vis--vis de la scurit sociale, mais que ce mode de gestion ne permet pas de revenir sur la
dpense supplmentaire autorise par dfaut : il se traduit par un ressaut des dpenses globales,
observ en 1997 comme en 2002.
On relve ainsi un paradoxe : alors que la gestion annuelle des finances publiques
maximise en thorie la marge de manuvre du pouvoir politique, puisquil peut faire voluer ses choix
chaque anne, celle-ci se traduit en ralit par une marge de manuvre trs rduite, compte tenu de la
dynamique de la dpense publique, qui nest annuelle ni dans sa composante structurelle (dpenses
rigides), ni dans sa composante discrtionnaire (compte tenu des lois de programmation).
Les graphiques ci-joint illustrent le poids des engagements pluriannuels dans la dpense :
- le premier graphique met en vidence le poids des lois de programmation et, dans une
bien moindre mesure, des contrats sectoriels, dans la loi de finances21 ; compte tenu du
poids des autres dpenses totalement contraintes (au minimum, charges de la dette,
contributions au CAS pensions et mission rgimes sociaux et de retraite), cest plus de
la moiti de la dpense qui est entirement dcide au moment de la prparation du PLF
(le reste tant par ailleurs largement contraint par la dynamique de la masse salariale et
incluant des engagements vis--vis doprateurs ou dassociations) ;
- le deuxime graphique montre que les interventions discrtionnaires ne portent que sur
5% de la dpense et que les dpenses de fonctionnement des administrations au sens
large ( appareil productif ), incluant la masse salariale, le fonctionnement courant et
les dpenses immobilires, constituent prs de la moiti de la dpense.
Une programmation pluriannuelle des dpenses de ltat, dfinissant un cadre
densemble, permettrait de sortir du paradoxe actuel, dans lequel existent seulement des
programmations sectorielles, dont on se demande chaque anne comment les financer.
Elle conduirait ainsi la fois crdibiliser les engagements du gouvernement sur ses
priorits budgtaires et sur sa stratgie de finances publiques, dsormais labores de manire
cohrente.

20

Cration de lagence de financement des infrastructures de transport, dont le financement nest dailleurs pas assur au-del
de 2008.
21
La dynamique des transferts aux collectivits territoriales porte essentiellement sur le prlvement sur recettes, hors crdits
limitatifs du budget gnral.

- Rapport, page 12 -

Graphique 4 : Rpartition des crdits de la LFI 200722 en fonction des engagements pluriannuels
et des principales dpenses contraintes

Lois de programmation
18%

Contrats sectoriels
5%
Autres
48%

Charges de la dette
15%

Rgimes sociaux et de
retraite
2%

Contributions au CAS
pensions
12%

Source : Mission.

Graphique 5 : Rpartition des crdits du PLF 200722 en fonction des labels (nature de dpense)

Autres (dont engagements


financiers)
15%
Interventions
contractualises
4%
Fonctionnement
au sens large
48%
Interventions guichet
ouvert (dont pensions)
23%

Investissement structurant
5%
Interventions
discrtionnaires
5%

Labels :
Dsignation
Primtre

Investissement
Interventions
structurant
discrtionnaires
Dpenses de titre 2 et majorit des
Une partie du Une partie du titre
dpenses de titre 3 + une partie du titre 5
titre 5
3 et du titre 6
Fonctionnement au sens large

Source : Direction du budget.

22

Hors remboursements et dgrvements.

Interventions
guichet ouvert
Une partie du
titre 6

Interventions
contractualises
Une partie du
titre 3

Autres
Pour lessentiel,
titre 4

- Rapport, page 13 2. Donner un cadre de gestion stable pour allger la procdure budgtaire annuelle et
enrichir le travail danalyse de la dpense
Le caractre annuel de la procdure conduit des jeux de rle non coopratifs, la fois
entre le ministre des finances et les autres ministres23, et entre ltat et les autres acteurs publics. En
effet, les conditions de bouclage du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de
la scurit sociale conduisent des arbitrages tardifs, destins avant tout permettre le respect de la
norme de dpense de ltat et de lobjectif de solde des administrations sociales24, tout en garantissant
aux collectivits territoriales un taux de progression des concours de ltat satisfaisant.
La dfinition dun cadre de gestion pluriannuel prsente de ce point de vue un quadruple
avantage :
- il oblige rationaliser les choix de gestion par essence pluriannuels, notamment en
matire demplois et de politique salariale ; la programmation des mesures gnrales,
aujourd'hui dcide sans concertation par le ministre de la fonction publique au nom du
Premier ministre, prsenterait ainsi des avantages pour lensemble de la sphre
publique25 ;
- il amliore la confiance entre les acteurs travers un cadre partag et respect, ds
lors que, pendant la priode de programmation, il ny a pas de mise en cause
systmatique de la dpense ou des transferts entre administrations publiques ;
- un cadre de gestion pluriannuel doit galement viser un allgement de la procdure
annuelle, dont plusieurs DAF ont indiqu la mission quil pouvait constituer un
objectif en tant que tel.
La procdure dlaboration du PLF est en effet devenue particulirement lourde depuis
2005 : lors de la budgtisation, interviennent de trs nombreux mouvements de primtre entre les
programmes et les hypothses sur la budgtisation de la masse salariale voluent fortement tout au
long de la procdure, ds lors que les dcisions, tant en matire demplois que de rmunration, ne
sont prises quau dernier moment, voire aprs le vote du PLF (mesures gnrales). Par ailleurs, les
annexes rendues obligatoires par la LOLF sont plus riches que par le pass et ncessitent un travail
important (performance, justification au premier euro, oprateurs, etc.).
- il permet enfin de donner plus de temps et de moyens pour lanalyse de la dpense,
travail plus riche denseignement pour le pilotage des finances publiques que les
manipulations de primtre visant rpondre des logiques daffichage.
3. Donner du temps pour faire des rformes et intresser les gestionnaires
Le paradoxe de la gestion actuelle est quelle donne avant tout de la visibilit aux secteurs
prioritaires, travers les lois de programmation (les quatre lois de programmation en vigueur couvrent
57 Md soit 25% des crdits du budget gnral en LFI 2007, hors programme Charge de la dette),
plutt quaux secteurs qui doivent produire des efforts dconomies importants, lexception limite
des administrations couvertes par des contrats (sur un primtre de 15 Md en 2007, soit moins de
7% des crdits du budget gnral hors charge de la dette)26.

23
Voir par exemple le rapport au gouvernement des parlementaires Alain Lambert et Didier Migaud, Russir la LOLF, cl
dune gestion publique responsable et efficace , septembre 2005.
24
Sur ce dernier point, voir le rcent rapport IGAS-IGF sur larticulation entre les finances de ltat et les finances de la
scurit sociale , mars 2007.
25
Cf. infra et annexe V sur la programmation pluriannuelle du titre 2 et des effectifs.
26
Voir le dtail du chiffrage en pice-jointe lannexe VIII sur le primtre de la programmation des dpenses de ltat.

- Rapport, page 14 La mise en place dune vritable gestion pluriannuelle devrait permettre de donner aux
ministres et aux gestionnaires les moyens de faire des rformes, tout en les intressant au respect
des plafonds fixs. Lintressement aux conomies, permis aujourd'hui seulement de manire
annuelle par la fongibilit des crdits, apparat lusage trop court-termiste, comme lillustrent les
rponses au questionnaire de la mission. Ces conomies courent le risque dtre remises en cause ds
lexercice suivant et le tri entre les conomies relles et les effets daubaine27 ne se fait pas selon des
rgles claires28. Lexercice 2006, anne de transition, a prsent un caractre exceptionnel
( budgtisation de prcaution sur le titre 2 et profil de consommation trs prudent tout au long de
lanne, conduisant perturber en partie la base de budgtisation de la masse salariale).
Il est clair que les rformes structurelles ncessitent un horizon suprieur un an, comme
le montre dailleurs lintrt port par les administrations aux contrats pluriannuels signs avec la
direction du budget. Par ailleurs, en rgime de croisire, la connaissance plus fine des dterminants de
la dpense doit permettre une budgtisation pluriannuelle plus juste et mieux partage.

27
28

Exemple : recrutements retards, grves donnant lieu des conomies sur le titre 2.
En pratique, lexcution de n nest cependant pas connue prcisment pour la budgtisation de n+1.

- Rapport, page 15 -

II.

LA CIBLE : UNE STRATGIE DE FINANCES PUBLIQUES SUR LA DURE DE LA


LGISLATURE ET UNE PROGRAMMATION DES DPENSES DE LTAT AU
NIVEAU DE LA MISSION

Ainsi, la mise en place dune gestion pluriannuelle des finances publiques fait aujourd'hui
consensus, la fois pour contribuer une meilleure matrise des finances publiques et pour amliorer
les conditions de la gestion publique, le poids respectif de ces deux objectifs devant tre prcis. Elle
est demande par les parlementaires lorigine de la LOLF, encourage par la confrence nationale
des finances publiques29 et souhaite par les gestionnaires : ceux qui bnficient de lois de
programmation souhaitent les voir renouveles, ceux qui nen bnficient pas souhaitent connatre
lavance les objectifs de matrise de la dpense qui leur sont assigns. La gestion pluriannuelle de
finances publiques revient ainsi se donner un objectif stratgique, des objectifs oprationnels de
moyen terme, une stratgie pour y parvenir et une programmation pluriannuelle de la dpense.
Cela ncessite cependant des choix rapides pour fixer un cap aux finances publiques
et encadrer les dcisions futures, en dpenses et en recettes.
La mission propose de concrtiser le choix dune gestion pluriannuelle en deux temps :
- la dfinition dune stratgie de finances publiques pluriannuelle, exercice politique qui
peut tre ralise rapidement, est un pralable indispensable la programmation des
dpenses publiques ; elle devrait intervenir en tout dbut de lgislature ;
- la programmation dtaille des dpenses de ltat ncessite un travail de traduction des
priorits gouvernementales et danalyse de la dpense plus fin, aussi elle devrait tre
ralise en vue du DOB de juin 2008.

A.

Une stratgie de finances publiques sur la dure de lgislature et des objectifs


oprationnels pour chaque administration publique

La programmation pluriannuelle de lensemble des finances publiques doit tre repense


et devenir un exercice pralable la procdure budgtaire
Le programme de stabilit ne rpond pas au besoin dune relle programmation
pluriannuelle des finances publiques. La programmation pluriannuelle des finances publiques doit
devenir avant tout un exercice national interne, mme si elle doit naturellement intgrer les
engagements europens de la France. Les programmes de stabilit successifs ne devraient tre que les
comptes-rendus pro-format, destins la Commission et au Conseil, de la bonne marche de la
programmation.
Aussi, il est indispensable que le nouveau gouvernement fixe, avant la rdaction du
prochain programme de stabilit 2009-2011, ses objectifs de finances publiques au plan interne. La
suite du prsent rapport retient lexpression de stratgie de finances publiques , afin de marquer la
rupture avec le vocabulaire prcdent, qui nengageait pas vritablement, comme on la vu, le
gouvernement.
Cette stratgie devrait tre dfinie sur la lgislature et non de manire glissante, de
manire retenir une trajectoire raliste et donner au gouvernement et au Parlement une clause de
rendez-vous sur les rsultats en 2012. Elle devrait tre traduite en objectifs oprationnels pour chacune
des administrations publiques.

29

Voir le premier rapport du conseil dorientation des finances publiques, sur limpact du vieillissement de la population sur
les finances publiques et sur leur soutenabilit, fvrier 2007.

- Rapport, page 16 1. La cible pour 2011 : un niveau dendettement et de solde structurel pour les
administrations publiques
La stratgie de finances publiques devrait comprendre un objectif dendettement, thme
dsormais entr dans le dbat public, et un objectif de solde structurel des finances publiques, plus
directement pilotable et qui constitue la rfrence principale de la coordination des politiques
budgtaires au niveau europen. La mission propose de dfinir des objectifs horizon 2011, dont le
respect peut ainsi tre apprci en 2012, afin de faire correspondre le calendrier de la stratgie avec le
calendrier lectoral.
Si lobjectif de dette est le plus vident politiquement, il ne devrait cependant pas tre le
plus valoris, notamment parce que la cible est soumise des facteurs non matriss par ltat
(volution des taux dintrt).
La cible de solde horizon 2011, exprim en points de PIB, devrait tre dfinie en termes
structurels, afin que le gouvernement puisse mettre en avant son action en matire de finances
publiques, mme si la conjoncture se rvlait tre un obstacle latteinte de lobjectif dendettement.
Le solde structurel fait aujourd'hui lobjet dvaluations indpendantes, notamment par la Commission
europenne, dans lapprciation quelle porte sur les programmes de stabilit.
Llment le plus important pour la crdibilit de la stratgie est de prvoir des
efforts structurels rpartis de faon homogne sur la priode, et non pas concentrs en fin de
priode, et de prciser comment les rsultats seront atteints (cf. infra). La concentration des efforts
en dbut de priode pourrait mme donner des marges de manuvre en fin de lgislature les
exemples trangers, comme le cas allemand le confirme en 2006-2007, montrent quun redressement
des finances publiques peut tre relativement rapide, si la rsorption du dficit est structurelle30.
La stratgie pluriannuelle des finances publiques labore par le prochain gouvernement
comprendrait ainsi :
- un niveau cible dendettement horizon 2011, qui pourrait tre infrieur ou gal 60%
du PIB, au vu des engagements europens de la France ;
- un niveau cible de solde structurel horizon 2011, conforme au cadre fix par le
programme de stabilit31 ;
- un objectif damlioration annuelle du solde structurel homogne sur la priode, a
priori fix 0,5% du PIB, comme le prvoit le pacte de stabilit et de croissance
rform en 2005, tant que lobjectif de solde moyen terme nest pas atteint32.
2. Des objectifs oprationnels pour chaque catgorie dacteurs
Les objectifs fixs aux diffrents sous-secteurs doivent tre prsents et discuts lors
dune runion de la confrence nationale des finances publiques, quil faudrait tenir avant lt. Le
temps disponible partir de la mise en place du nouveau gouvernement tant compt, les cibles fixes
aux administrations de scurit sociale (ASSO), aux administrations locales (APUL) et aux
organismes divers dadministration centrale (ODAC) dans lengagement national de dsendettement
pourraient tre reconduites.
Un objectif dendettement et de solde structurel de fin de priode et un rythme annuel
damlioration du solde structurel ne constituent cependant pas des objectifs oprationnels, mme sils
sont ncessaires pour lgitimer les mesures de matrise des finances publiques.

30

Voir en annexes I III les trajectoires suivies par les pays tudis par la mission.
La rforme du pacte de stabilit et de croissance en 2005 ne fixe plus lobjectif de moyen terme des finances publiques de
manire automatique comme proche de lquilibre ou en excdent : il appartient dsormais aux autorits nationales de se
fixer un objectif de solde de moyen terme, dans des limites permettant le respect du pacte, soit un objectif de moyen terme
compris entre 1% et lexcdent budgtaire.
32
Le solde structurel 2005 est estim 2,8 % du PIB (-3,3 % hors soultes verses par les industries lectriques et gazires).
31

- Rapport, page 17 La mission considre indispensable de prciser, ds la dfinition de la stratgie, les


objectifs par sous-secteur des administrations publiques, prenant acte du fait que ltat ne pilote
pas globalement la dpense publique.
Ces objectifs doivent tenir compte de lexistant : les collectivits territoriales sont
soumises la rgle dor (quilibre de la section de fonctionnement) ; seule une partie des
administrations sociales est couverte par la loi de financement de la scurit sociale et les modes de
financement des dpenses sociales sont varies ; les ODAC constituent un ensemble htrogne qui ne
peut tre pilot globalement.
Par ailleurs, le solde de chacun des sous-secteurs est aujourd'hui positif (ODAC) ou
lgrement dficitaire (-0,1% du PIB pour les APUL et 0,5% pour les administrations sociales). Les
objectifs de moyen terme de chacun de ces sous-secteurs devraient donc tre lquilibre.
La stratgie pluriannuelle des finances publiques pourrait ainsi prvoir :
- un objectif dquilibre annuel pour les administrations locales (mesur en
comptabilit nationale), accompagn dune redfinition du rythme de croissance des
transferts de ltat, prciser par la ngociation ; lobjectif pour ltat devrait tre
que les transferts aux APUL soient soumis aux mmes contraintes que les dpenses du
budget gnral de ltat, de faon leur faire partager la contrainte globale travers la
matrise de leurs ressources ;
- sagissant des administrations sociales, le rapport IGAS-IGF prcit sur larticulation
entre les finances de ltat et les finances de la scurit sociale propose de dfinir
des objectifs de dpense pluriannuels pour les branches famille et maladie,
compltant lobjectif dquilibre du solde de ces branches maladie et famille et
lobjectif dquilibre du solde des administrations sociales ;
- pour les ODAC, il nest gure possible daller au-del dun objectif global dquilibre ;
en revanche, la mission propose que soit conduite une rflexion sur la dfinition de
rgles gnrales encadrant le recours lemprunt, en particulier pour les oprateurs
de ltat, notion prcise dans le cadre de la mise en uvre de la LOLF et qui vise les
organismes autonomes qui mettent en uvre la politique de ltat telle que prsente
dans les programmes budgtaires. Cette rflexion pourrait porter la fois sur le rle de
la tutelle dans les dcisions demprunt et sur les conditions de cette capacit demprunt,
aujourd'hui ouverte pour un nombre important dentre eux33, mme si lessentiel de la
dette est port par la caisse damortissement de la dette sociale (CADES) et autres
structures de dfaisance. Ladoption dune rgle dor pourrait ainsi tre envisage,
pour les oprateurs dont lautonomie se justifie.
Cest cependant pour ltat, qui porte aujourd'hui lessentiel du dficit, que la dfinition
des cibles doit tre la plus prcise.
3. Pour ltat, une trajectoire de recettes et des plafonds pluriannuels nominaux de
dpense en crdits de paiement, exprims en comptabilit budgtaire
La dfinition des objectifs oprationnels fixs ltat doit rpondre aux contraintes
suivantes :
- poursuivre la dconnexion du pilotage des recettes et des dpenses, releve rcemment
par le premier rapport pour le conseil dorientation des finances publiques prsent par
le rapporteur gnral du budget, Gilles Carrez. Cette dconnexion, pratique depuis la
dfinition dune norme de dpenses, permet en effet dviter les politiques procycliques
en haut de cycle ;
- permettre un lien direct avec la procdure budgtaire, ce qui nest pas le cas de la norme
de dpense actuelle ;
33

La liste prcise des ODAC pouvant sendetter est cependant inconnue aujourd'hui des services du ministre des finances.

- Rapport, page 18 - scuriser latteinte des objectifs fixs dans la stratgie pluriannuelle des finances
publiques.
Dans cette perspective, la mission propose de dcomposer lobjectif damlioration
structurelle du solde de ltat en une trajectoire de recettes et des plafonds de dpense stricts.
a) La dfinition dune trajectoire de recettes
Il nest pas possible de dterminer des cibles contraignantes en matire de recettes, dans
la mesure o lvolution annuelle des recettes fiscales est lie la conjoncture et llasticit des
recettes la conjoncture, qui peut varier, tout en restant moyen terme proche de lunit.
En revanche, comme le montre lexemple des Pays-Bas, il est possible de dcrire une
trajectoire de recettes de rfrence, partir de lhypothse de croissance retenue dans le cadre de la
programmation pluriannuelle dune part, et dune lasticit moyenne des recettes la croissance de 1,
dautre part.
La mission propose ainsi que la stratgie pluriannuelle prcise pour ltat :
- une trajectoire de rfrence des recettes, dduite de lhypothse de croissance
retenue dans la programmation pluriannuelle et des choix ventuels du gouvernement
en matire dvolution des prlvements obligatoires ;
- des rgles de comportement sur la gestion des ventuels surplus de recettes fiscales
constats par rapport la programmation, dfinies ds la programmation pluriannuelle ;
il importe en effet de ne pas gnrer de dpenses nouvelles partir de surplus qui
peuvent tre conjoncturels ;
- des rgles sur le traitement des mesures nouvelles damnagement des barmes, des
dpenses fiscales et des affectations de taxes : leur impact sur le niveau des recettes
devrait tre explicit et systmatiquement compar lvolution des dpenses.
b) La dfinition de plafonds de dpenses fermes pour chaque anne de la programmation
Lvolution des dpenses de ltat se dduit de lobjectif de solde et de la trajectoire en
recettes. Si le gouvernement choisissait de rduire les prlvements obligatoires, alors leffort en
dpenses devrait tre dautant plus grand, quel que soit lobjectif fix. Lannexe IV prcise de manire
dtaille comment les plafonds de dpenses devraient tre dfinis.
Les principales caractristiques des plafonds de dpenses dfinis sur la priode devraient
tre les suivantes :
- des plafonds largis par rapport au primtre actuel de la norme de dpense de
ltat, de manire se rapprocher de la dpense de ltat en comptabilit
maastrichtienne. Les plafonds intgreraient notamment les prlvements sur recettes
(qui sont aujourd'hui nettement plus dynamiques que les dpenses du budget gnral) et
les ventuelles taxes affectes sans transfert dun montant quivalent de charges ;
linclusion de la variation de la dette de ltat vis--vis de la scurit sociale, prconise
par le rapport IGAS-IGF prcit, permettrait dviter laugmentation des dettes
lavenir34 ; linclusion des remboursements et dgrvements dimpts locaux35, difficile
compte tenu des alas de prvision de ses composantes, est galement juge souhaitable
par la mission36 ;

34

Le remboursement de la dette actuelle donnerait lieu un ressaut ponctuel de la dpense tat de 6 Md au moins (montant
de la dette au 31 dcembre 2006).
35
La programmation nintgrerait pas en revanche les remboursements et dgrvements dimpts dtat, qui sont plus lis au
barme de limpt, lexception du dgrvement portant sur la redevance tlvision, quil est propos de rintgrer au
primtre des crdits limitatifs du budget gnral (mission Mdias).
36
La mission rejoint ainsi les prconisations du rapport daudit de modernisation IGA-IGF sur les outils de pilotage et
d'information des dgrvements et admissions en non-valeur d'impts directs locaux de novembre 2006, visant engager une
rflexion sur linclusion de ce programme budgtaire dans le primtre de la dpense sous contrainte.

- Rapport, page 19 - des plafonds dfinis de manire nominale, partir dune hypothse dinflation sur la
priode, a priori infrieure 1,8% ;
- des plafonds contraignants en budgtisation et en excution, comme lest aujourd'hui la
norme de dpenses ;
- des plafonds dfinis en crdits de paiement, la mission prconisant par ailleurs une
meilleure budgtisation des chanciers (cf. infra).
Le tableau ci-dessous prsente ainsi de manire synthtique les objectifs oprationnels de
chaque administration publique, qui devraient figurer dans la stratgie pluriannuelle des finances
publiques.
Tableau 1 : Dcomposition des objectifs par administration publique (APU)
APU
Toutes APU

Dfinition en comptabilit
maastrichtienne
Objectif de
Solde 2006
solde 2011
-2,6% dfinir

ASSO

-0,5%

0%

APUL

-0,1%

0%

ODAC

+0,5%

>0%

TAT

-2,6%

Par
diffrence

Dfinition oprationnelle de lobjectif dans la stratgie


pluriannuelle des finances publiques
(priode 2008-2011)
Fixation dobjectifs de dpenses maladie-famille
Objectif dquilibre du sous-secteur
Objectif dquilibre ngociation mener pour un nouveau
contrat pluriannuel et des engagements sur lvolution de la
dpense
Pas dobjectif direct autre que de solde positif
Envisager un encadrement de la capacit dendettement
1. Plafonds nominaux annuels des dpenses, en comptabilit
budgtaire, sur le primtre du budget gnral, largi aux
prlvements sur recettes, aux taxes nouvellement affectes
sans transferts de charges et aux remboursements et
dgrvements dimpts locaux
2. Dfinition dune trajectoire de recette cible

Source : Mission les soldes 2006 sont issues des Perspectives conomiques 2007-2008 publies en mars 2007.

B.

Une programmation de lensemble des dpenses de ltat au niveau de la


mission

La mission est convaincue que la crdibilit des plafonds annuels de dpense de


ltat ne sera assure que par la programmation des dpenses un niveau dtaill ; une telle
programmation prsente par ailleurs lavantage de donner de la visibilit aux gestionnaires. partir de
lexamen des critres de programmation pertinents et des diffrentes solutions envisageables, elle
privilgie une programmation des dpenses par mission au sens de la LOLF, incluant une stratgie
dvolution des effectifs et de la masse salariale. La programmation de la dpense serait complte par
une trajectoire en recettes.

1. Si deux modles sont possibles pour la programmation des dpenses, la situation


des finances publiques plaide plutt la dfinition dun plafond global de dpenses
Il importe de choisir clairement quel est lobjectif poursuivi de manire prioritaire
travers la programmation : la matrise des finances publiques, ou la responsabilisation des
gestionnaires sur des enveloppes dtermines de manire pluriannuelle, sur lesquelles ils peuvent agir.

- Rapport, page 20 Les exemples trangers montrent que les deux choix sont possibles :
Au Royaume-Uni, la programmation des dpenses sur trois ans porte sur une partie
seulement du budget, les Departemental Expenditure Limits (DEL), soit environ 60% de la dpense.
Le reste du budget (Annualy Managed Expenditure AME) fait galement lobjet de prvisions trois
ans, mais sans que le respect des prvisions constitue une contrainte : en effet, les AME sont juges
prvisibles, mais non pilotables de manire satisfaisante37. Ainsi, le gouvernement ne se donne pas
pour objectif le strict respect dun plafond global de dpenses annuelles et lobjectif poursuivi titre
principal est la responsabilisation des gestionnaires, sur des enveloppes orientes la hausse.
linverse, en Sude et aux Pays-Bas, le plafond contraignant est le plafond global des
dpenses de ltat ; la programmation dtaille ntant quindicative pour les exercices postrieurs
n+1.
Il convient de souligner que le contexte prsidant ces choix est diffrent :
- les rgles britanniques ont t adoptes pour encadrer une politique budgtaire de
rattrapage progressif des retards dinvestissement et une augmentation du poids des
dpenses dans le PIB ;
- les rgles sudoises et nerlandaises visent scuriser la matrise des finances
publiques et clairer les choix budgtaires de lanne.
La France parat plus proche de la situation de la Sude et des Pays-Bas, dans la mesure
o ses finances publiques ne sont pas aujourd'hui matrises. Une approche descendante stricte,
privilgiant le respect du plafond global des dpenses, apparat ainsi prfrable.

2. Programmer les dpenses au niveau de la mission permettra dafficher des priorits


politiques et de faciliter le lien avec la loi de finances, mais ne pourra faire abstraction
de la gestion ministrielle de la masse salariale
a) Quatre critres pour dterminer le primtre de programmation des dpenses de ltat
- le primtre de programmation doit permettre laffichage de priorits politiques
pour remplir le rle tenu aujourd'hui par les lois de programmation sectorielles pour les
dpenses prioritaires ; dfaut, de telles lois risqueraient de se superposer la
programmation ;
- chaque plafond pluriannuel doit avoir un responsable identifi, tant au niveau politique
(ministre) quadministratif ;
- le primtre retenu doit permettre de constituer des ensembles de dpenses pilotables,
afin de respecter les plafonds annuels fixs par la programmation, ce qui ncessite une
surface financire suffisante et des ensembles composes de dpenses qui ne soient pas
gouvernes par les mmes dterminants ;
- enfin, la programmation doit permettre une articulation simple avec la procdure
budgtaire, afin de rpondre lobjectif dallgement de cette dernire, mais
galement pour assurer la crdibilit de la programmation.
Aucun des trois types de programmation possibles : par ministre, par politique publique
(mission / programme) ou en fonction de la nature de la dpense, ne rpond parfaitement ces
critres38.

37
38

Ce primtre inclut notamment les charges de la dette et les dpenses de scurit sociale.
Voir annexe VIII pour une analyse plus dtaille.

- Rapport, page 21 b) Il est propos de retenir une programmation au niveau de la mission


Deux niveaux de programmation sont principalement envisageables : par ministre ou par
mission.
Une programmation par ministre permettrait une responsabilisation politique et serait
cohrente avec le mode de budgtisation de la masse salariale. Elle ne peut ce concevoir que dans le
cadre dune structure ministrielle resserre et stable dans le temps (structure partir des quinze
dpartements ministriels existants). Elle prsenterait cependant le risque de porter atteinte la
logique de budgtisation en fonction des politiques publiques, porte par la LOLF.
Une programmation par mission prsente lavantage dune plus grande continuit avec la
procdure budgtaire, de constituer des ensembles plus vastes et plus diversifis que les programmes,
tout en permettant laffichage de priorits politiques, critre jug essentiel : cest ainsi le primtre
quil est propos de retenir pour la programmation. Un tel choix suppose cependant de conforter les
missions comme cadre de budgtisation et non pas seulement de prsentation et de vote des lois
de finances, et donc de dsigner des responsables de mission .
La programmation par mission prsente par ailleurs deux problmes :
- il existe aujourd'hui neuf missions interministrielles, pour lesquelles la responsabilit
tant politique quadministrative nest pas aise dterminer ;
Il est ncessaire de rappeler que la logique de la nouvelle nomenclature budgtaire est
dinciter lvolution des structures administratives, qui doivent se rapprochent des contours des
politiques publiques. terme, lobjectif doit tre ainsi de navoir que des missions ministrielles, avec
un nombre limit de missions par ministre, ce qui faciliterait la programmation.
- certaines des missions apparaissent peu pilotables sur une priode pluriannuelle.
Trois catgories de dpenses ont t identifis comme relevant de ce cas de figure :
- les engagements financiers de ltat et la charge de la dette, qui ne peuvent faire
lobjet que de prvisions et dont lexclusion du plafond de dpenses pourrait tre
envisage, comme cela se pratique dans plusieurs pays ;
Un tel choix irait cependant lencontre du rapprochement des dpenses sous plafond
avec le primtre des dpenses retenues en comptabilit nationale. Le maintien de cette dpense sous
plafond implique de prvoir une rserve de budgtisation pour ajustements ventuels.
- les dpenses nouvellement intgres au plafond, hors budget gnral ;
Si le montant du prlvement sur recettes au profit des collectivits territoriales peut tre
dtermin lors de la ngociation de lvolution du contrat par lequel ltat donne une visibilit sur les
transferts, tel nest pas le cas du prlvement sur recettes en faveur de lUnion europenne, ni des
remboursements et dgrvements dimpts locaux, voire des taxes affectes ; ces dpenses ou
moindres recettes ne pourront faire lobjet que dvaluations et ncessiteront l encore de prvoir une
rserve de budgtisation.
- les dpenses de la mission Rgimes sociaux de retraites ;
Les dpenses de la mission Rgimes sociaux et de retraite, qui peuvent faire lobjet de
prvisions relativement fiables, ne peuvent pas tre pilotes court terme ; les ventuelles mesures de
redressement nauront deffet qu moyen terme. La mission propose de les intgrer la
programmation, mais avec un plafond non contraignant et la possibilit dabonder la dpense partir
dune rserve de programmation.
Par ailleurs, la masse salariale, en particulier les mesures gnrales et les contributions de
ltat employeur au compte daffectation spciale (CAS) pensions, doit pour pouvoir tre dcline par
mission, ce qui est souhaitable, et voir ses dterminants programms (cf. infra).

- Rapport, page 22 En revanche, sagissant des autres missions pour lesquelles la part des dpenses
contraintes est suprieure 50% des crdits39, il est prconis un traitement quivalent celui des
autres missions du budget gnral.
Il apparat en effet important, en programmation, de dfinir le plafond des dpenses par
grandes politiques publiques et dinciter prendre des mesures de redressement lorsque lexcution
budgtaire annuelle dune part, les projections dvolution des dpenses dautre part, font apparatre
des dpassements structurels. Les exemples trangers montrent quun tel raisonnement est
envisageable, mme sur les dpenses de guichet.
Hors remboursements et dgrvements et prlvements sur recettes, la programmation
porterait40 ainsi sur 82% des crdits du budget gnral (si lon inclut la masse salariale y compris
contributions au CAS pensions) et 70% hors CAS.
Malgr les rserves exposes ci-dessus, il est propos de retenir une programmation par
mission, solution la plus cohrente avec lesprit de la LOLF. Compte tenu du caractre peu matrisable
dune partie des dpenses ainsi couvertes et de la nouveaut de lexercice, la mission prconise que,
dans un premier temps du moins, seul le plafond densemble des dpenses soit considr comme
ferme : les plafonds par mission seront indicatifs, mme si les ajustements devront tre aussi limits
que possible.

3. La programmation devra saccompagner dune stratgie fixant les schmas


demplois et lvolution de la masse salariale
La dfinition dune politique pluriannuelle en matire demplois et de masse
salariale est une ncessit, indpendamment de la dfinition dune stratgie de finances publiques ou
de la programmation dtaille des dpenses de ltat. Elle a dailleurs t propose aux ministres par
la direction du budget fin 200541.
Au niveau des emplois, il faut souligner que les dcisions de recrutement, permettant de
jouer sur les effectifs, prennent rarement effet dans lanne, ds lors que les nouveaux fonctionnaires
sont dans un premier temps forms, pour une priode qui peut aller jusqu 27 mois.
Si lon sengage sur la voie dune programmation pluriannuelle, il est encore plus
indispensable de raliser une programmation des dpenses de titre 2, vu leur poids dans le budget
gnral et dans certaines missions. Cela ncessite, outre un exercice de prvisions techniques, de
dterminer les orientations de moyen terme que le gouvernement souhaite donner aux principaux
dterminants de la masse salariale : un schma demploi pluriannuel fixant lvolution des effectifs et
un cadrage pluriannuel des mesures gnrales et catgorielles.

39
Pour deux autres missions (Solidarit et intgration, Ville et logement), la part des interventions guichet ouvert reprsente
plus de 50% des crdits ; pour trois missions, la part des interventions contractualises approche (Aide publique au
dveloppement) ou dpasse (Mdias, Relations avec les collectivits territoriales) 50% des crdits.
40
Sur le primtre hors programme Charge de la dette et hors missions Rgimes sociaux et de retraite et Anciens
combattants, mmoire et liens avec la Nation.
41
Voir note du 25 novembre 2005 sur la procdure budgtaire 2007, expose dans lannexe VIII.

- Rapport, page 23 -

III.

LA MTHODE POUR UNE STRATGIE PLURIANNUELLE DES FINANCES


PUBLIQUES

Pour aboutir au contenu stratgique dcrit au II.A, la mission prconise que


lengagement du gouvernement soit ralis partir dhypothses ralistes, soit port devant le
Parlement et que son respect soit apprci tous les ans sur lensemble des administrations publiques.

A.

Se donner des objectifs et des hypothses ralistes pour faire apparatre des
marges de manuvre
1. Dfinir les objectifs dendettement et de solde structurel partir dhypothses
ralistes

Lune des explications du non-respect des programmes de stabilit est la fixation


dhypothses de croissance en moyenne optimistes par rapport la croissance observe.
Graphique 6 : carts entre les hypothses de croissance des programmes de stabilit (scnarios bas)
et la croissance constate
4,5%

4,0%

3,5%

Exprim en % de PIB

3,0%
2003-2005 SB - 01/12/2001
2004-2006 SB - 01/12/2002

2,5%

2005-2007 SB - 01/12/2003
2006-2008 SB - 01/12/2004
2007-2009 SB - 01/12/2005

2,0%

2008-2010 SB - 01/12/2006
Ralis - INSEE
1,5%

1,0%

0,5%

0,0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Source : DGTPE, Mission.

Comme le montrent les exemples trangers, le gouvernement a au contraire intrt


retenir des hypothses relativement prudentes, qui seront le meilleur garant du respect de ses objectifs.
La mission propose ainsi que :
- la stratgie pluriannuelle soit tablie partir dune hypothse de croissance gale la
croissance potentielle, qui peut tre juge relativement prudente au vu de la position
dans le cycle ;
- une hypothse dinflation raliste, sans doute infrieure 1,8%, soit fixe ds la
stratgie pluriannuelle des finances publiques pour traduire les objectifs atteindre tout
au long de la lgislature en termes nominaux. La fixation dune hypothse dinflation
trop leve aboutit en effet relcher la pression exerce sur la dpense ;
- une clause de sauvegarde pourrait tre introduite sur linflation, en prvoyant un
ajustement des plafonds si linflation tait suprieure lhypothse retenue deux annes
conscutives.

- Rapport, page 24 2. Grer les bonnes surprises


Comme la montr lexemple de lanne 2006, il est plus simple de grer les bonnes
surprises fiscales, ds lors que la loi de finances de lanne reconduit la rgle daffectation des
surplus de recettes, ce qui devrait tre permis par les hypothses macro-conomiques prudentes.
Des rgles devraient tre dfinies pour affecter les surplus de recettes en cours de
programmation, comme cela existe aujourd'hui pour les surplus constats en excution ; comme la
mission a pu lobserver ltranger, des mesures supplmentaires en recettes ne devraient pouvoir tre
adoptes qu condition dtre compenses en dpenses.
Enfin, comme le soulignait le rapport Pbereau, dans la phase dassainissement, un
moratoire sur les baisses dimpts serait prfrable ; dans les pays qui ont redress leurs finances
publiques, la phase dassainissement a conjugu une matrise stricte de la dpense et le maintien, voire
laugmentation des prlvements, de manire retrouver rapidement un niveau de solde permettant de
scarter dun pilotage annuel de lexcution.

B.

Fixer la stratgie dans une loi de programmation des finances publiques ou


par un engagement du gouvernement lors de lexamen de la plus prochaine
loi de finances

La stratgie de finances publiques, arrte le plus tt possible et de prfrence avant le


PLF 2008, peut prendre soit la forme dune loi de programmation des finances publiques, soit un
engagement solennel du gouvernement, mais suppose dans tous les cas une dcision collgiale du
gouvernement.

1. La stratgie des finances publiques ncessite une dcision collgiale du


gouvernement, donnant un mandat au ministre des finances
La programmation pluriannuelle actuelle, trs agrge, est aujourd'hui labore par le seul
ministre des finances, le Premier ministre validant les principaux lments sous-jacents de la
programmation (cibles vises, rpartition de leffort entre les secteurs). Les autres ministres ne sont
pas associs llaboration de cette programmation.
Pour que la gestion pluriannuelle des finances publiques soit plus effective
quaujourd'hui, elle doit constituer un choix politique, visant piloter les finances publiques plutt
qu les subir. Compte tenu de notre modle institutionnel, la stratgie pluriannuelle devrait faire
lobjet dune dcision collgiale, permettant dassurer une solidarit gouvernementale sur le
respect des objectifs.
La stratgie pourrait ainsi tre adopte lors dun sminaire gouvernemental, sur le modle
du sminaire de cadrage tenu au dbut de la procdure budgtaire 2006 en janvier 2005 ; il pourrait
galement tre demand tous les ministres dtre prsents lors de la prsentation de la stratgie.
Enfin, le Premier ministre pourrait faire du respect de cette stratgie une condition dappartenance au
gouvernement.
Le respect de cette stratgie devrait tre confi au ministre des finances, qui serait alors
dot dun objectif politique clair vis--vis de ses collgues.
Par ailleurs, parce quelle regroupe lensemble des acteurs de la dpense publique, cest
au sein de la confrence nationale des finances publiques42 que les grandes orientations dune
programmation pluriannuelle des finances publiques devraient tre actes, afin que les efforts fournir
par les diffrents secteurs des administrations publiques soient discuts.
42

La confrence nationale des finances publiques, qui sest runie pour la premire fois le 11 janvier 2006, a pour objectif un
dialogue largi entre les acteurs des finances publiques : gouvernement, Parlement, mais galement reprsentants des
collectivits territoriales, prsidents de caisse de scurit sociale, organisations syndicales.

- Rapport, page 25 2. La stratgie peut tre fixe dans une loi de programmation ou dans un engagement
politique du gouvernement, en fonction des objectifs poursuivis
Chacun de ces deux vecteurs a t utilis depuis 1990.
La loi de janvier 1994, prise dans le contexte de la grande crise des finances
publiques , fixait pour objectif de ramener le budget de ltat un dficit de 2,5% du PIB en LFI
1997. La LFI 1997 a t construite sur un dficit de 3,5% du PIB.
Lengagement national de dsendettement, qui consolide le programme de stabilit 20072009 tabli en janvier 2006, sera respect pour lexercice au cours duquel il a t adopt (dficit des
administrations publiques estim 2,5% du PIB, pour un objectif de 2,9% en janvier 2006 et de 2,8%
en juin 2006). Il repose cependant sur des hypothses extrmement ambitieuses pour les annes 2008
2010 (rduction des dpenses de ltat en volume de 1,25% en 2008, 1,5% en 2009 et 1,75% en
2010).
Les deux solutions, loi ou engagement, sont possibles pour fixer la stratgie pluriannuelle
propose par la mission. Elles ne prsentent pas les mmes avantages :
- une loi fixant la stratgie des finances publiques obligerait le Parlement se
prononcer par un vote, sans engager cependant les lois de finances ni les lois de
financement de la scurit sociale. Le texte de loi ne pourrait pas aller au-del de la
dfinition dobjectifs. Cette loi serait prsente par le Premier ministre, au nom de
lensemble du gouvernement. Cela permettrait ensuite au ministre des finances de
sappuyer sur un texte dun niveau juridique comparable celui des lois de
programmations pluriannuelles sectorielles, au risque dapparatre comme une loi
ordinaire ;
- un engagement du gouvernement concrtis par un rapport dpos lors de
lexamen du plus prochain projet de loi de finances43 serait plus solennel et plus
conforme la nature de la stratgie, mais court le risque dtre noy parmi les autres
annonces du dbut de lgislature. Un tel engagement pourrait galement tre inclus la
dclaration de politique gnrale.
Quel que soit le vecteur choisi, celui-ci doit tre la traduction dun engagement collectif
du gouvernement et non pas du seul ministre des finances et faire lobjet dun dbat au Parlement.

C.

Piloter par acteur mais raisonner toutes administrations publiques


1. Favoriser le raisonnement toutes APU pour la dfinition des objectifs et le contrle
de leur respect

La stratgie des finances publiques doit sappuyer sur les progrs dj raliss en matire
de gouvernance des finances de lensemble des administrations publiques :
- mise en place dun rapport sur les prlvements obligatoires dans leur
ensemble (article 52 de la LOLF) ;
- meilleure matrise des dpenses dassurance-maladie, avec la mise en place dun comit
dalerte jouant un rle prventif ;
- installation de la confrence nationale des finances publiques en janvier 2006 ;
- tenue dun dbat dorientation budgtaire (DOB) commun pour le PLF et le PLFSS en
juin 2006.

43

Loi de rglement 2006, loi de finances rectificative 2007 ou loi de finances 2008.

- Rapport, page 26 La mission propose qu loccasion des rendez-vous annuels dsormais institus
(confrence nationale des finances publiques et dbat dorientation budgtaire), soient prsents en
termes structurels, compter du DOB 2008 :
- la confrontation des rsultats obtenus la stratgie dfinie en dbut de lgislature ;
- la trajectoire spontane politique inchange pour les recettes, les dpenses et les
soldes de chaque secteur administratif ;
- la trajectoire des objectifs atteindre pour les mmes postes, en termes structurels, telle
quelle dcoule de la stratgie pluriannuelle des finances publiques ;
- les implications auxquelles cette trajectoire conduit pour les diffrents postes en
fonction de leur rigidit ;
- les actions mener en cas de drive observe par rapport aux objectifs en distinguant
les mesures destines traiter les carts conjoncturels des mesures destines traiter les
carts structurels.
Le calendrier de la confrence nationale des finances publiques pourrait tre lgrement
dcal, au printemps, de manire tre rapproch du DOB.

2. La fixation dtaille des objectifs des administrations locales


Lobjectif fix aux administrations locales est, comme il a t indiqu au II.B.2,
lquilibre. Lvolution des concours de ltat, aujourd'hui dtermine par le contrat de solidarit et de
croissance reconduit chaque anne, doit tre discute au cours dune ngociation densemble, portant
sur la totalit des concours de ltat (aujourd'hui sous forme de prlvements sur recette et de
dpenses du budget gnral, en crdits limitatifs et en remboursements et dgrvements), incluant un
examen de la dynamique des dpenses. La mission prconise que cette discussion ait lieu aprs
ladoption de la stratgie, au sein de la confrence nationale des finances publiques, entre 2007 et
2008, car elle prendra du temps. En effet, cette volution doit tre dcide pour constituer un lment
de la programmation dtaille des dpenses de ltat.

- Rapport, page 27 -

IV.

LA MTHODE POUR UNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES DPENSES


DE LTAT

Ladoption dune programmation dtaille des dpenses de ltat suppose de concevoir le


budget de manire pluriannuelle, de programmer les dpenses pour trois ans sur des primtres
stabiliss et enfin de faire voluer la procdure budgtaire annuelle et les lois de programmation
sectorielles.

A.

Adopter le rflexe pluriannuel

Les exemples trangers montrent quun facteur-cl de russite des programmations


pluriannuelles est dvoluer vers une conception pluriannuelle du budget : cela suppose de raliser des
projections pluriannuelles de dpense rgulires, de dvelopper la budgtisation en fonction des
chanciers pluriannuels de crdits de paiement et darrter un cadrage pluriannuel des dterminants
de la masse salariale.

1. Raliser des projections pluriannuelles de la dpense, en particulier pour les


dpenses difficilement pilotables court terme
Les projections pluriannuelles de dpense sont aujourd'hui avant tout ralises pour les
dpenses de ltat et, pour lessentiel, par le seul ministre des finances. Les progrs dans la
connaissance de la dpense doivent tre raliss dans deux directions, ds que possible. Par
comparaison avec les modles trangers tudis, la France apparat en effet trs en retard dans la
connaissance de la dynamique prcise de la dpense :
- dvelopper la connaissance de la dpense des autres administrations publiques et,
en particulier, des modles de projection pluriannuelle des dpenses des administrations
sociales, compte tenu de leurs liens avec les hypothses macro-conomiques ; des
modles de projection des finances des administrations locales pourraient galement
tre labors, en mobilisant les services de la comptabilit publique et les experts
locaux ; celle-ci est indispensable pour viter la fixation dobjectifs de court terme trop
loigns de la dynamique relle de la dpense ;
- dvelopper une analyse contradictoire des projections tendancielles de dpense de
ltat, au niveau de tous les ministres, selon des conventions harmonises dfinies par
le ministre des finances ; celle-ci doit permettre dtablir quelles sont les marges de
manuvre effectives en dpense.
2. Amliorer la connaissance des chanciers de crdits de paiement en dveloppant
le raisonnement en autorisations dengagement
La mission a tudi en dtail la budgtisation et lexcution des autorisations
dengagement (AE), nouveaut introduite par la LOLF. Son constat est que les autorisations
dengagement ne font aujourd'hui pas encore lobjet dune budgtisation rigoureuse et ne
constituent pas un outil de pilotage la dpense44. Pour autant, les AE sont un outil important pour
sobliger dfinir des chanciers de crdits de paiement dtaills anne par anne, ce qui nest pas le
cas aujourd'hui, sur lensemble de la dpense, et non pas seulement sur les dpenses dinvestissement.
Lexamen des exemples trangers montre que lenjeu de la budgtisation en AE rside
avant tout dans la capacit avoir une visibilit dtaille sur les chanciers de paiements lis aux
engagements pluriannuels, que ces AE soient restreintes aux seuls investissements ou gnralises.
Cette visibilit contribue la scurisation du gestionnaire, lui permettant ainsi dinscrire projets et
rformes de structure dans la dure.

44

Cf. annexe VII au prsent rapport.

- Rapport, page 28 La mission prconise ainsi de dvelopper la visibilit sur les chanciers de CP venir
pour les AE dj consommes ou affectes, ainsi que les nouvelles AE accordes et damliorer
linformation donne au Parlement sur la consommation des AE. Cet exercice sera grandement
facilit par le dploiement de CHORUS, mais doit tre conduit partir des outils actuels. La mission
juge galement ncessaire dexiger de chaque gestionnaire quil ait une vision dtaille de ces
besoins de CP horizon de trois ans, pour garantir la qualit de la programmation des dpenses.
3. Raliser un cadrage pluriannuel des dterminants de la masse salariale et
programmer les mesures gnrales et le taux de contribution des pensions
Il est indispensable de progresser dans la dfinition du cadrage budgtaire de la
ngociation salariale, moins damoindrir la crdibilit de lexercice de programmation pluriannuelle
(le titre 2 hors contributions au CAS pensions reprsente 33% des dpenses du budget gnral hors
remboursements et dgrvements ; le titre 2 reprsente plus de 50% des crdits pour sept missions).
a) Programmer les mesures gnrales
Si le cadre actuel des ngociations ntait pas modifi, le maintien de ngociations
salariales centralises ne serait compatible avec une programmation pluriannuelle des dpenses
de ltat qu la condition deffectuer une programmation pluriannuelle de la valeur du point,
interne au gouvernement, et de dfinir sur cette base, chaque cycle de ngociation incluant des
mesures gnrales, le mandat du ministre charg de cette ngociation.
Afin de limiter le risque que des mesures gnrales soient accordes au-del de lquilibre
dfini par le cadrage pluriannuel, les principaux ministres employeurs devraient tre associs aux
ngociations ou au moins leur prparation. Les mesures dcides devraient tre finances la fois
par une rserve centrale et par les ministres, dans une proportion dterminer (par exemple 50-50,
alors que les mesures sont aujourd'hui quasi-intgralement finances en gestion). Cette dernire
proposition pourrait dailleurs tre applique indpendamment du passage une
programmation pluriannuelle des dpenses.
partir de la dtermination de schmas demplois ministriels, les plafonds de
crdits par mission incluraient ainsi un plafond de titre 2, permettant de maximiser la
responsabilisation des gestionnaires. Selon le degr de prcision de la programmation de la masse
salariale, ce plafond serait plus ou moins ajustable45.
Le scnario le plus cohrent avec la programmation pluriannuelle dtaille, et qui
permettrait daccrotre la responsabilisation des acteurs en matire de gestion de la masse
salariale promue par la LOLF, serait cependant la dcentralisation des ngociations salariales.
Les mesures gnrales pourraient dans ce cas soit tre abandonnes, soit ne plus faire lobjet que de
dcisions unilatrales du gouvernement. Le cadrage budgtaire pluriannuel de la masse salariale serait
dfini en fonction des objectifs de politique salariale du gouvernement et, le cas chant, en
concertation avec les autres employeurs publics. Les ministres seraient alors responsabiliss sur la
soutenabilit budgtaire de leurs dcisions salariales, prises lissue de ngociations, quils auraient
financer dans la limite de leurs plafonds de dpenses, dfinis de manire matriser lvolution
globale de la masse salariale46.
b) Programmer les contributions au CAS pensions
Les projections pluriannuelles de dpense de pensions, qui existent dj, doivent tre
renforces.

45

Le dtail de ces propositions est tabli en annexe V au prsent rapport.


Cf. le rapport ralis par lIGF sur la rnovation de la ngociation salariale dans la fonction publique dtat, septembre
2004.
46

- Rapport, page 29 La programmation pluriannuelle du taux de contribution employeur est souhaitable.


Elle ne peut tre envisage qu la condition que les dterminants de la masse salariale, et en
particulier les mesures gnrales, fassent eux aussi lobjet dune programmation pluriannuelle ; une
telle programmation permettrait de responsabiliser les ministres employeurs sur leurs cots complets
de masse salariale. Dans ce schma, le taux de contribution employeur devrait tre programm de
faon quilibrer le rgime chaque anne (il serait donc distinct chaque anne) et des mcanismes
dajustement seraient prvus en cas de dsquilibre (abondement du CAS par la rserve centrale).
Si les dterminants de la masse salariale ntaient pas intgrs la programmation, la
contribution de ltat au CAS pension serait isole dans la programmation et rpartie chaque anne
entre les programmes en fonction des projections de masse salariale.
Lvolution du rgime vers une logique de quasi-caisse de retraite prsenterait des
avantages certains en termes de gestion pluriannuelle, en permettant de piloter le CAS non plus en
fonction dun horizon annuel, mais en vue dun objectif dquilibre de moyen terme. Le taux de
contribution employeur pourrait alors tre fix un niveau stable sur une priode, et ferait entrer le
rgime dans une logique de provisionnement propre aux caisses de retraite.
4. Contrler le respect de la trajectoire de recettes et limiter plus strictement les
dpenses fiscales
Le respect de la trajectoire de recettes de ltat dfinie dans la stratgie de finances
publiques ne peut passer par la simple confrontation des prvisions de recette aux ralisations, qui
peuvent sexpliquer par une croissance ou une lasticit de recettes diffrentes de celles retenues dans
la programmation.
Il importe en revanche de prvoir des rgles pour les mesures affectant les recettes,
permettant de sassurer quelles ne mettent pas en danger la programmation.
La mission propose donc que :
- certaines oprations soient intgres la norme de dpense : il sagit des prlvements
sur recettes (intgrs la dpense en comptabilit nationale), des remboursements et
dgrvements dimpts locaux et les affectations de taxe nouvelles ;
- la cration de dpenses fiscales soit subordonne des rgles strictes, en sinspirant par
exemple des dispositifs mis en place aux Pays-Bas ou en Sude : par exemple, aucune
dpense fiscale dont le cot ne peut tre estim ne devrait tre cre et les dpenses
existantes dont le cot ne peut tre estim ou est trs faible devraient tre supprimes,
ds lors que leur efficacit ne peut tre dmontre.

B.

Programmer les dpenses de ltat sur des primtres stabiliss pour


trois ans
1. Stabiliser les primtres de budgtisation

Un pralable llaboration dune programmation dtaille des dpenses est la


stabilisation des primtres de budgtisation :
- primtres ministriels, ncessaires la programmation des emplois ;
- primtre des missions et programmes, qui refltent les moyens affects aux politiques
publiques.
En effet, les importantes variations de primtre constates par le pass, la fois sur les
charges relevant de ltat, prises en compte dans lactuelle charte de budgtisation, mais galement
entre les missions et programmes, rendent aujourd'hui illisible lvolution des budgets dune anne sur
lautre. Seule la lecture dtaille des projets annuels de performance permettrait de comprendre les
volutions observes. Le tableau ci-dessous ne porte que sur les crdits hors titre 2.

- Rapport, page 30 Tableau 2 : volution des crdits n+1/n hors titre 2 entre les LFI 2005 200747,
exemples de missions aux volutions en apparence contradictoires ou surprenantes48
Mission

2006 /
2005

2007 /
2006

Montant des
crdits LFI
2007 hors
titre 2 en M

Anciens combattants,
mmoire et liens avec la
nation

+1,28%

-0,43%

Culture

+0,06%

-3,82%

-8,18%

+2,58%

408

-0,85% +14,74%

3 962

cologie et dveloppement
durable
Enseignement scolaire
Gestion et contrle des
finances publiques
Mdias

+16,92%

-1,59%

+26,30% +45,77%

Outre-mer
Scurit
Scurit sanitaire
Solidarit et intgration
Stratgie conomique et
pilotage des finances
publiques

+1,14%

-1,71%

+35,89%

+2,17%

-1,13%
+3,30%

+3,88%
-0,28%

+12,40%

-4,40%

Travail et emploi

+4,11%

-8,09%

Total hors titre 2


Hors allgements de charge
Travail et emploi
Total hors titre 2

+1,58% +0,43%

Commentaires sur les volutions


observes

Fortes variations de la dotation pour


3 614 victimes des perscutions antismites +
transfert crdits CIVS49 en LFI 2007
Affectation dune recette de 70 M au centre
2 112
des monuments nationaux en LFI 2007

1 868
Cration de la CFII50 en LFI 2006 +
501 transfert programme Audiovisuel
extrieur en LFI 2007
Transfert de dpenses de sant outre-mer
1 799
vers mission Sant
Transfert immobilier Gendarmerie depuis
2 591 mission Dfense en LFI 2006 + impact
des lois de programmation
418
11 369 conomies prvues en LFI 2007
369 Projets informatiques en LFI 2006
Dynamisme des allgements de charges
(2006) + ralisation d'conomies en LFI
2007 + baisse des subventions suite
11 612
ressources extra-budgtaires des oprateurs
(550 M crance Undic au bnfice du
fonds de solidarit / 200 M recettes AFPA)

-3,92%
+0,57%

Source : Mission, prcisions apportes par la direction du budget (bureau 1BLF). La mission a not en gras les prcisions
qui correspondent un motif dvolution relle de la dpense ( la hausse ou la baisse), par opposition aux volutions lies
aux mesures de primtre.

La mission propose ainsi :


- de stabiliser non seulement la liste des missions et programmes, mais galement la
rpartition des charges entre missions et, si possible, entre programmes, sur la
dure de la programmation. De mme, la rpartition des charges entre ltat et les
autres administrations publiques devrait tre fixe sur la priode de
programmation dtaille des dpenses.
Une partie des changements de primtre intervenus entre les missions et programmes
peut sexpliquer par le caractre rcent de cette nomenclature. De nouveaux changements ne peuvent
tre exclus en PLF 2008, voire 2009. La mission propose ainsi une stabilisation compter de 2009, sur
la priode de la programmation dtaille des dpenses, fixe trois ans (cf. infra).
47

volution corrige des mesures de primtres dtailles dans les PLF 2006 et 2007.
Le tableau complet figure en pice-jointe lannexe VIII.
49
CIVS : commission pour lindemnisation des victimes de spoliations.
50
CFII : chane franaise dinformation internationale.
48

- Rapport, page 31 - de renforcer la charte de budgtisation existante, pour quelle rende compte de
tous les mouvements de primtre pouvant survenir et pour quelle devienne
pluriannuelle (ne servant pas seulement comparer le primtre des dpenses de n+1
celles de n, mais permettant de tenir un compteur des volutions intervenues partir
de 2007).
2. Conduire une revue de programmes portant sur les dpenses et les recettes
Une deuxime condition de russite de la programmation dtaille des dpenses est la
ralisation dune revue de programmes, portant la fois sur les dpenses budgtaires et les mesures
fiscales (dpenses fiscales) affectes une politique.
Cette revue de programme aurait un double objectif :
- poser la question de lutilit et de lefficacit de la dpense, selon les principes dfinis
dans les revues de programme la canadienne ;
- identifier les sous-budgtisations pour les rsoudre de manire durable.
Une programmation dtaille des dpenses pourrait tre ralise sans revue de
programme, mais avec de moindres garanties de succs.
Une telle revue de programme aurait vocation se tenir tous les deux ans. Elle permettrait
didentifier les mesures dconomies structurelles mettre en uvre pour financer les priorits
budgtaires du gouvernement.
3. Raliser une programmation sur trois ans, rvisable au bout de deux ans
De manire rendre crdible la stabilisation des primtres de budgtisation dune part,
la revue de programmes dautre part, la programmation dtaille des dpenses devrait tre ralise sur
une dure plus limite que la stratgie des finances publiques. Ceci permettrait galement au
gouvernement de faire voluer la liste des priorits budgtaires mi-lgislature.
La mission propose que la programmation soit ralise sur trois ans et rvisable au bout
de deux ans, selon le modle anglais :
- la rflexion horizon de trois ans, dure habituellement retenue dans les contrats
conclus entre la direction du budget et les administrations, permet de donner un horizon
de moyen terme aux gestionnaires ;
- pendant deux ans, la programmation ne serait pas rvise, de manire assurer
lintressement des gestionnaires aux conomies ;
- en revanche, la programmation pourrait tre revue au bout de deux ans, pour rviser les
plafonds fixs initialement pour n+3 et dfinir les plafonds pluriannuels sur les deux
annes suivantes. Cette rvision interviendrait donc en 2010, pour les exercices 2011
2013, et permettrait un ajustement de la programmation dtaille des dpenses de ltat
au calendrier lectoral.
4. Raliser une PMT partage entre le ministre des finances et les ministres
Le but de la programmation dtaille doit tre de faire converger les approches
descendante (plafond de dpense global) et ascendante (issue de lanalyse des dterminants de la
dpense).
a) Le gouvernement doit dabord fixer les priorits budgtaires sur trois ans, au
minimum par blocs de mission, ainsi que le cadrage de la masse salariale
partir de la dfinition des plafonds annuels nominaux de dpense, la programmation
pluriannuelle a besoin dun cadre pour dfinir des cibles annuelles par mission.

- Rapport, page 32 Trois lments apparaissent indispensables :


- la dfinition claire des priorits budgtaires du gouvernement, si possible par mission et
au minimum par blocs de missions ;
- la dfinition des dterminants de la masse salariale (cf. supra) ;
- la prcision par la direction du budget des marges de manuvre existantes, compte tenu
des dpenses totalement rigides court terme (charges de la dette, dpenses de pension
et dpenses de la mission rgimes sociaux et de retraite, comme expos supra).

b) Les services doivent documenter les cibles affiches comme le fait aujourd'hui la
direction du budget et saccorder sur une budgtisation soutenable
partir des priorits donnes par le gouvernement et des projections de dpense
tendancielle, une ngociation devrait sengager entre le ministre des finances et les autres ministres,
pour dfinir des plafonds par mission sur trois ans.
La programmation consisterait ainsi raliser lexercice de programmation moyen
terme (PMT) de la direction du budget, non plus entre la premire sous-direction du budget et les sousdirections sectorielles, mais entre les ministres et la direction du budget.
Comme cest le cas dans les trois pays tudis par la mission, il apparat indispensable de
demander aux administrations de venir prsenter des mesures qui permettent datteindre la
cible pour les missions qui les concernent. Cet exercice sera facilit par la revue de programmes, si
elle a eu lieu. Dans le cas contraire, la programmation sera loccasion de faire prciser par les
ministres quelles sont les missions prioritaires.
Un calendrier prcis devra tre fix pour llaboration de cette programmation ; en cas de
dsaccords, ceux-ci devront tre tranchs au niveau du gouvernement, de manire dterminer
lissue de cette phase de programmation des plafonds par mission qui respectent le plafond nominal
des dpenses fix pour chaque anne de la programmation dans la stratgie des finances publiques. La
programmation retenue devrait galement reprendre la liste des principales mesures dconomie
mettre en uvre pour respecter les plafonds.

5. Traiter le cas des missions interministrielles en dsignant un ministre et une


administration chef de file
La programmation des crdits des missions interministrielles demande un traitement
spcifique, notamment pour la masse salariale. Lannexe V au prsent rapport propose de dfinir des
plafonds distincts de titre 2 entre ministres pour un nombre limit de mission.
Au-del, la programmation dtaille au niveau de la mission doit conforter celle-ci
comme une unit pertinente de support des moyens de politiques publiques, allant au-del de la lettre
stricte de la LOLF, qui nen fait quun ensemble de programmes.
Pour les neuf missions interministrielles actuelles, il est prconis quun chef de file
politique (ministre) et administratif (secrtaire gnral sans doute) soit prcis. Cet exercice pourra
rvler les tensions existantes au sein des missions interministrielles, et le risque existe que
lexistence de celles-ci soit remise en cause.
Dans le cas gnral, un responsable administratif devra tre dsign pour sassurer du
respect de la programmation et aider la dclinaison des crdits de la mission par programme. Dans le
cas des missions ministrielles, ce devrait tre le secrtaire gnral, comme cest dores et dj le cas
dans certains ministres pour la rpartition de la lettre-plafond (quipement).

- Rapport, page 33 6. Se donner une rserve de programmation, croissante sur la priode et des rgles
dadaptation des plafonds
La bonne marche de la programmation pluriannuelle impose de se donner des lments de
souplesse sur la priode de programmation.
a) Une rserve de budgtisation
Les exemples trangers montrent quil est ncessaire de dterminer lavance une rserve
de budgtisation, de manire faire face aux imprvus, tout en rglementant strictement lusage, pour
affirmer le principe dauto-assurance.
Deux questions se posent :
- la dfinition du montant de la rserve de budgtisation ; elle doit tre dfinie en
fonction de la marge derreur de prvisions pour les dpenses non matrisables court
terme (charges de la dette par exemple) ; une rserve de lordre de 5 Md soit 2,5% des
crdits horizon n+3 pourrait constituer un premier repre ;
- la localisation de cette rserve au sein de la programmation dtaille des dpenses
par mission.
Suivant lexemple nerlandais, la rserve de budgtisation pourrait tre rpartie entre
plusieurs enveloppes, de manire tre dbloque linitiative du ministre des finances. Outre le
recours la dotations de la mission Provisions , la mission prconise de dfinir une marge
dassurance dans les plafonds des missions Engagements financiers de ltat et Rgimes sociaux et de
retraite, plutt que dans la prvision des dpenses du CAS Pensions, qui doit tre conforme au
scnario central (une surestimation conduirait surestimer la budgtisation du titre 2 du budget
gnral).
b) Des rgles dadaptation des plafonds
La programmation dtaille devrait comprendre des rgles sur :
- lvolution des plafonds de titre 2, ajuster si des mesures gnrales taient adoptes
au-del du cadrage initial, en prvoyant une prise en charge partielle sous plafond, de
manire inciter les gestionnaires prconiser le respect du cadrage initial ;
- les prvisions dinflation : une hypothse dinflation prudente doit tre retenue pour la
stratgie pluriannuelle des finances publiques. Si linflation scartait deux annes de
suite de cette hypothse, un ajustement serait ncessaire pour certaines missions
(notamment celles incluant des prestations indexes), dont la liste devrait tre dfinie au
stade de la programmation.

7. Inciter une dclinaison des plafonds au niveau des programmes pour donner une
visibilit relle aux gestionnaires
La visibilit des gestionnaires dpend des crdits allous au niveau des programmes,
plutt quaux missions.
La dfinition dun schma demplois et des dterminants de la masse salariale, sils
taient retenus, constitueraient un lment important de visibilit au niveau des responsables de
programme.
Au-del, il apparat difficile de garantir des montants par programme, mais lexercice de
programmation va conduire analyser la dpense et donc raliser des projections de dpense ce
niveau. Ainsi, la mission considre souhaitable dinciter une dclinaison indicative par programme
des plafonds dfinis par mission. Une telle dclinaison pourrait passer par des contrats pluriannuels.

- Rapport, page 34 Ds lors que des plafonds pluriannuels par mission seront dfinis, au moins titre
indicatif, ces contrats pourraient tre conclus entre chef de mission et responsable de programme,
soit par exemple entre secrtaire gnral et directeur dadministration centrale. La direction du budget
pourrait cependant continuer signer ces contrats, pour donner une assurance supplmentaire sur les
moyens allous au programme, lorsque le contrat permettrait par exemple daller au-del des efforts
demands en programmation, ou ncessiterait un accompagnement particulier, compte tenu de
limportance des enjeux de rforme envisags (profonde rorganisation de ladministration concerne,
par exemple).
En revanche, la mission est rserve sur la signature de contrats sur les primtres actuels,
qui ne recoupent pas la nomenclature budgtaire51.

C.

Faire voluer la procdure budgtaire annuelle et les programmations


sectorielles
La programmation pluriannuelle aura des consquences sur les procdures actuelles.
1. Limiter la procdure budgtaire annuelle la rpartition des plafonds par
programme, la dfinition des mesures de recettes et lanalyse de la performance

La lettre de cadrage de dbut de procdure ne sert plus qu prendre en compte les


ventuels ajustements la programmation ncessits par lapplication des rgles et reprendrait le
plafond nominal des crdits dfini pour lanne venir, ainsi que les plafonds par mission.
Un an sur deux, la procdure annuelle naurait plus pour objectif, en budgtisation, que la
dfinition prcise des mesures de recettes compatibles avec la trajectoire arrte dans la stratgie de
finances publiques, et la dclinaison des plafonds de dpenses par mission au niveau des programmes.
Celle-ci devrait donc pouvoir tre ralise plus tt dans lanne (elle est aujourd'hui ralise entre la
fin juin et la fin juillet).
Cette volution permettrait de dgager du temps :
- pour lanalyse de la dpense, valorise lors de la programmation dtaille suivante ;
- pour lanalyse de la performance.
2. Limiter le pilotage de lexcution
De manire responsabiliser les gestionnaires, une visibilit maximale sur leurs crdits
doit tre recherche.
Aussi, les reports de crdits doivent tre automatiques :
- dans la limite des 3% pour les CP en rgime de croisire, cette rgle ne cre pas de
problme de ressaut de dpense, car les reports entrants et sortants sont en principe de
montants comparables. Si tel ntait pas le cas, le plafond de 3% pourrait tre revu. Les
comparaisons internationales menes par la mission montrent que le plafonnement des
crdits reportables est plutt une bonne pratique, pour viter une rgulation du ministre
des finances sur lutilisation des reports.
- pour les AE affectes, conformment aux rgles en cours de dfinition.
La mise en rserve de crdit, destine faire face aux dpenses imprvues en excution,
ne peut tre faite quen dbut de procdure et les gels ne devraient pas concerner les reports
Au-del, la suppression des mouvements de crdits au moment du collectif de fin danne
pourrait tre envisage, comme le prconisent les rapports prcits de MM. Lambert et Migaud : une
telle mesure constitue une incitation forte rsoudre au stade du PLF les sous-budgtisations.
51

Dans le cas des contrats des directions rseaux du MINEFI, un contrat conjoint pour les directions relevant dun mme
programme budgtaire pourrait tre envisag. Une prsentation synthtique des contrats actuels figure en pice jointe
lannexe VIII du prsent rapport.

- Rapport, page 35 3. Intgrer les lois de programmations sectorielles la programmation pluriannuelle


densemble
Les lois de programmation sectorielle nont pas pour seule raison dtre la dfinition de
moyens. Elles dfinissent galement des objectifs pour des politiques prioritaires et sont en gnral
loccasion dune rflexion densemble sur la lgislation applicable. Aussi, mme si le dispositif de
performance figure en annexe obligatoire au projet de loi de finances et si la programmation
pluriannuelle permet de conforter les priorits budgtaires au niveau de la mission, il est sans doute
illusoire dimaginer que les lois de programmation soient abandonnes lavenir.
La mission propose cependant que le gouvernement se donne des rgles, pour assurer le
bouclage entre les lois de programmation sectorielles et la programmation dtaille :
- elles doivent sinscrire dans la programmation densemble et prciser leur impact sur la
programmation des finances publiques ;
- elles ne peuvent conduire une rvision des plafonds fixs par mission que par
redploiement des crdits allous une autre mission.

- Rapport, page 36 CONCLUSION


La mission a acquis la conviction que la programmation pluriannuelle des finances
publiques constituerait une amlioration considrable de nos modes de gestion, tant du point de vue de
la matrise des finances publiques que de lamlioration de la gestion publique. Elle ne permettrait pas
elle seule dy parvenir, mais crerait des conditions trs favorables pour atteindre ces objectifs.
Les exemples trangers montrent que lassainissement des finances publiques peut tre
rapide, sil sappuie sur une stratgie cohrente et programme : celle-ci ne permet pas de faire
lconomie des dcisions douloureuses (matrise accrue des dpenses et stabilisation des prlvements
obligatoires), mais elle les inscrit dans un horizon qui permet den illustrer les bnfices.
partir dune revue de programmes partage, la gestion pluriannuelle permet galement
de faire voluer le jeu de rle entre le ministre des finances et les autres ministres, amens
conduire une analyse partage sur lvolution tendancielle de la dpense de ltat, ainsi que sur les
moyens de la faire voluer. La mme amlioration peut tre attendue dun dialogue orient vers
latteinte dun objectif commun, dfini en termes dendettement et de solde structurel, entre ltat et
les autres administrations publiques.
Le passage une gestion pluriannuelle suppose cependant un changement dtat desprit
radical, pour mettre fin la gestion aujourd'hui court-termiste des finances publiques. Il faut pour cela
sappuyer sur une plus grande collgialit des dcisions gouvernementales en matire budgtaire.
Aussi, il convient de garder lesprit quune telle volution ne peut tre dcide quen
dbut de lgislature, pour donner une crdibilit la stratgie ainsi dfinie et faire voluer
structurellement la procdure budgtaire.
Enfin, la mission souhaite souligner que la programmation pluriannuelle constituerait un
pas supplmentaire dans la logique de responsabilisation des gestionnaires poursuivie travers la
LOLF : lusage, la visibilit annuelle donne aux gestionnaires est aujourd'hui insuffisante et ne
permet pas de faire jouer les rallocations au sein dun mme budget.
Certaines de ses propositions pourraient dailleurs tre mises en uvre indpendamment
de la dfinition dune programmation densemble : ainsi par exemple du cadrage budgtaire des
dcisions prises en matire de rmunration et de schmas demplois, ou des progrs raliser dans la
connaissance prcise des chanciers des crdits de paiement.
Fait Paris, le 2 mai 2007,

Calendrier des procdures budgtaires pluriannuelles et annuelles

2007

2008
Confrence
FiPu

Confrence des finances


publiques
Toutes APU

2009

Confrence
FiPu

2010

Confrence
FiPu

Bilan
stratgie

2011

Confrence
FiPu

Bilan
stratgie

2012

Confrence
FiPu

Bilan
stratgie

Confrence
FiPu

Bilan
stratgie

Projet de loi
de rglement
2006

LFI 2006
Etat

Collectif
budgtaire
(?)

LFI 2007
Etat

Projet de loi
de rglement
2007

Excution LFI 2007

Stratgie des finances


publiques
Toutes APU + dtail Etat

Prparation
stratgie
FiPu

LFI 2008
Etat

DOB 2008

Stratgie pluriannuelle des finances publiques 2008-2011


- Endettement en 2011 + Solde structurel toutes APU, solde et amlioration structurelle par APU en 2008, 2009, 2010, 2011
- Trajectoire de rfrence des recettes
- Plafonds de dpense en termes nominaux pour l'Etat sur primtre largi (BG + PSR + variation de la dette Etat/Scurit sociale + R&D collectivits locales + affectation de recettes post 2008)

Dbat
PLF
2008

Bilan
Stratgie
FiPu

Prparation
stratgie
FiPu

Projet de loi
de rglement
2008

Excution LFI 2008

LFI
Programmation des
dpenses 2009-2011
Etat

Stratgie
2008-2011

Revue de programmes - PMT partage


- Recettes
- Transferts aux collectivits locales
- Missions largies (BG+affectations)

LFI 2009
Etat

Bilan
stratgie

Programmation des dpenses 2009-2011


Dclinaison par mission du primtre Etat largi : Charge de la dette + PSR UE + Rgimes spciaux + variation de la dette Etat/Scurit sociale + Transferts Collectivits locales (PSR +
R&D + BG) + Missions (BG + affectation de recettes post 2008)

DOB
Rpartition
par prog.

Dbat
PLF
2009

Projet de loi
de rglement
2009

Excution LFI 2009

LFI
LFI 2010
Etat

Bilan
stratgie

DOB
Rpartition
par prog.

Dbat
PLF
2010

Projet de loi
de rglement
2010

Excution LFI 2010

LFI
Programmation des
dpenses 2011-2013
Etat

Stratgie
2008-2011

Revue de programmes - PMT partage


- Recettes
- Transferts aux collectivits locales
- Missions largies (BG+affectations)

LFI 2011
Etat

Bilan
stratgie

Programmation des dpenses 2011-2013


Dclinaison par mission du primtre Etat largi : Charge de la dette + PSR UE + Rgimes spciaux + variation de la dette Etat/Scurit sociale + Transferts Collectivits locale
R&D + BG) + Missions (BG + affectation de recettes)

DOB
Rpartition
par prog.

Dbat
PLF
2011

Projet de loi
de rglement
2011

Excution LFI 2011

LFI
LFI 2012
Etat

Bilan
stratgie

DOB
Rpartition
par prog.

Dbat
PLF
2012

Excution LFI 2012

LFI
Programmes de stabilit
Toutes APU

Stratgie
2008-2011

Prparation
PSTAB

Programme de stabilit 2009-2011


Stratgie
2008-2011

Prparation
PSTAB

Programme de stabilit 2010-2012


Stratgie
2008-2011

Prparation
PSTAB

Programme de stabilit 2011-2013


Stratgie
2008-2011

Prparation
PSTAB

Programme de stabilit 2012-2014

Lgende

Rendez-vous parlementaire

Elections prsidentielles et
lgislatives

Point d'tape la conf. des


finances publiques

Dclinaison de la
programmation

Dclinaison stricte de la
stratgie

Stratgie
2008-2011

Bilan de la stratgie, prsent en conf


FiPu et au DOB

Bilan
stratgie

PIECES JOINTES

LISTE DES PIECES JOINTES

PIECE JOINTE N1 : LETTRE DE MISSION

PIECE JOINTE N2 : NOTE DE CADRAGE DU 5 FEVRIER 2007

PIECE JOINTE N1

LETTRE DE MISSION

- Pice jointe n1, page 1 -

- Pice jointe n1, page 2 -

PIECE JOINTE N2

NOTE DE CADRAGE DU 5 FEVRIER 2007

- Pice jointe n2, page 1 -

Inspection gnrale des Finances


N 2007-M-005-01

NOTE DE CADRAGE
sur
la gestion pluriannuelle des finances publiques

tablie par

Arnaud LE FOLL
Inspecteur des finances

Charlotte REBOUL
Inspectrice des finances

Sous la supervision de
linspecteur gnral des finances
Henri GUILLAUME

- FVRIER 2007 -

Amlie VERDIER
Inspectrice des finances

- Pice jointe n2, page 2 -

SOMMAIRE

I. UNE GESTION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES EST NECESSAIRE


ET CONSENSUELLE.................................................................................................................... 4
A. LES ELEMENTS ACTUELS DE GESTION PLURIANNUELLE NE SERVENT PAS DE BASE A UN
PROCESSUS BUDGETAIRE ANNUEL PAR AILLEURS TRES CONTRAINT ......................................... 4
1. La programmation pluriannuelle effectue dans le cadre du programme de stabilit nest pas
dcline dans le projet de loi de finances................................................................................... 4
2. Llaboration et le bouclage du budget sont gouverns par une norme annuelle dvolution
des dpenses de ltat qui nest pas partage et qui ne rpond que partiellement lobjectif de
matrise des finances publiques.................................................................................................. 5
3. La construction des lois de finances est dans le mme temps contrainte par des engagements
sectoriels, lgislatifs ou internes ladministration, qui engagent les finances de ltat sur le
moyen et le long terme sur des trajectoires ingalement matrises.......................................... 6
B. LINSUFFISANCE DES OUTILS DE PLURIANNUALITE PESE SUR LA VISIBILITE DES
GESTIONNAIRES .......................................................................................................................... 6
1. La construction des lois de finances ne sapparente pas une programmation des
engagements de ltat et ne permet pas de disposer dune visibilit des engagements
pluriannuels................................................................................................................................ 6
2. Labsence de gestion pluriannuelle de la procdure budgtaire ne facilite pas lexcution, qui
fait lobjet dun pilotage infra-annuel........................................................................................ 7
3. Les gestionnaires ont besoin de plus de visibilit pour amliorer la qualit de la gestion et
lefficacit de la dpense, alors que la matrise de la dpense suppose didentifier des marges
de manuvre .............................................................................................................................. 7
II. LINTRODUCTION DUNE GESTION PLURIANNUELLE EFFECTIVE, QUI
NECESSITE UN ENGAGEMENT POLITIQUE FORT, PEUT REPOSER SUR DEUX
CONCEPTIONS DE LA PROCEDURE BUDGETAIRE .......................................................... 9
A. UNE GESTION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES PLUS EFFECTIVE APPELLE UN
ENGAGEMENT POLITIQUE FORT ET GLOBAL SUR LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE, QUI
POURRAIT ETRE PLUS DETAILLEE QUAUJOURD'HUI................................................................... 9
1. Un engagement politique fort est ncessaire pour crdibiliser la programmation
pluriannuelle .............................................................................................................................. 9
2. Cet engagement pourrait prendre plusieurs formes, qui doivent tre expertises .................. 9
3. Un tel engagement politique pourrait se faire sur une programmation pluriannuelle plus
dtaille quaujourd'hui, dans des limites prciser............................................................... 10
B. LINTRODUCTION DUNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DANS LA PROCEDURE
BUDGETAIRE PEUT SE FAIRE SELON DEUX CONCEPTIONS DIFFERENTES, POUR CONSTITUER UN
CADRE FERME OU UNE SIMPLE TRAJECTOIRE ........................................................................... 11
1. Lapproche descendante maximise la visibilit des gestionnaires mais est plus fragile....... 11
2. Lapproche ascendante permet de diffrencier la programmation selon la nature de la
dpense et de conserver des marges de manuvre annuelles, mais ne favorise pas
lappropriation collective de la programmation...................................................................... 12

- Pice jointe n2, page 3 -

III.

LES TRAVAUX A CONDUIRE PAR LA MISSION.......................................................... 13


A. PRECISER LA FORME QUE POURRAIT PRENDRE UN ENGAGEMENT POLITIQUE EN TENANT
COMPTE DU PROBLEME DE LANNEE DE TRANSITION ............................................................... 13
B. DETERMINER LE PERIMETRE DAPPLICATION DUN CADRE PLURIANNUEL ET LA FORME QUIL
POURRAIT PRENDRE .................................................................................................................. 13
1. Dfinir le primtre concern par la programmation dtaille ............................................ 13
2. Dfinir le primtre dapplication : ministre / mission programme ................................ 14
3. Prciser la forme de la trajectoire et le cadre temporel ....................................................... 14
C. DETERMINER LES REGLES DE FONCTIONNEMENT DU CADRE PLURIANNUEL ET LES MODALITES
DAJUSTEMENT ANNUEL ........................................................................................................... 14
D. EXAMINER LES MODALITES DE CADRAGE PLURIANNUEL DE LA MASSE SALARIALE................ 15
E. TUDIER LIMPACT DUN CADRE PLURIANNUEL SUR LES ENGAGEMENTS SECTORIELS
PLURIANNUELS ......................................................................................................................... 15
F. TUDIER LA POSSIBILITE, A TERME, DUN PILOTAGE DES FINANCES DE LTAT PAR LES
ENGAGEMENTS ......................................................................................................................... 16

IV.

LA METHODE RETENUE ................................................................................................... 16


A. COMBINER UN EXAMEN GLOBAL DU BUDGET DE LTAT ET UN EXAMEN DETAILLE SUR
QUELQUES EXEMPLES ............................................................................................................... 16
B. INTEGRER DES ELEMENTS DE COMPARAISON INTERNATIONALE A LANALYSE ....................... 16

- Pice jointe n2, page 4 -

Le conseil dorientation des finances publiques du 6 dcembre 2006 a souhait confier


linspection gnrale des finances, la suite des propositions du dernier rapport de MM. Lambert et
Migaud sur la mise en uvre de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), une mission sur
la gestion pluriannuelle des finances publiques.
Aux termes de la lettre de mission, linscription des finances publiques dans une
perspective pluriannuelle partage et effective permettrait une meilleure visibilit sur la trajectoire
des finances publiques, de mieux valuer les consquences pluriannuelles des dcisions budgtaires et
de faire jouer plein les marges de manuvre permises par la LOLF , en facilitant linscription dans
la dure des projets de rforme des politiques publiques et damlioration des conditions de la
gestion . La gestion pluriannuelle peut ainsi viser deux objectifs : la matrise des finances publiques
et une meilleure qualit de gestion issue dune visibilit plus grande des gestionnaires sur leurs
moyens.
La lettre de mission demande de formuler des propositions en vue de :
- faire du programme de stabilit le socle dune programmation pluriannuelle
partage ;
- renforcer la dimension pluriannuelle de la norme dvolution des dpenses de ltat
en dfinissant les modalits envisageables pour inscrire les dpenses de ltat dans une
trajectoire pluriannuelle, en rflchissant la possibilit de dcliner cette nouvelle
norme par missions et programmes, en prenant en compte la diversit des dpenses
concernes ;
- articuler cette approche pluriannuelle avec lannualit budgtaire, dans le cadre de
la loi organique relative aux lois de finances .
La mission a dbut ses travaux le 15 janvier et doit les achever la fin du mois de mars.
La prsente note vise dgager, en vue de la confrence nationale des finances publiques du 12 fvrier
prochain, les enjeux du sujet, les pistes de solutions envisageables ce stade et les travaux techniques
que la mission conduira.

I. UNE GESTION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES EST NECESSAIRE


ET CONSENSUELLE
Les outils actuels de gestion pluriannuelle restent indicatifs et ne permettent pas
datteindre une matrise des finances publiques et une connaissance fine des engagements
pluriannuels, non plus que de responsabiliser les gestionnaires par une visibilit accrue sur leurs
moyens (A). Une gestion plus pluriannuelle des finances publiques fait ainsi lobjet dun consensus,
mais les objectifs poursuivis travers la pluriannualit ne sont pas ncessairement convergents (B).

A. Les lments actuels de gestion pluriannuelle ne servent pas de base un processus


budgtaire annuel par ailleurs trs contraint
Les outils de pluriannualit existants sont la fois nombreux et incomplets : ils portent
sur une trajectoire trs globale et lointaine (programme de stabilit) ou reposent au contraire sur une
approche sectorielle et donc partielle, qui constitue, du point de vue budgtaire, plus une contrainte
quune donne de construction budgtaire, sans tre toutefois toujours respecte.

1.

La programmation pluriannuelle effectue dans le cadre du programme de


stabilit nest pas dcline dans le projet de loi de finances

Les deux procdures sont en pratique dconnectes.

- Pice jointe n2, page 5 Mme pour la partie tat , le programme de stabilit ne repose pas sur une projection
analytique complte des dpenses constates : la trajectoire est dtermine partir dhypothses sur les
principaux postes de dpense et, en 2006, partir des objectifs de lengagement national de
dsendettement. Les seules hypothses dtailles affiches dans le programme de stabilit portent,
dune part, sur le taux dintrt de la dette et, dautre part, sur lvolution de la masse salariale (et donc
des effectifs, mais sans que cette hypothse soit explicite ni rendue publique). La partie recettes est
dtermine de manire plus fine, mais est soumise aux alas des rformes fiscales ultrieures (et
intervenant en pratique presque chaque anne).
Dautre part, le calendrier dlaboration et de discussion du programme de stabilit ne
facilite pas sa prise en compte dans la procdure de construction annuelle du budget, car les
calendriers sont dcals et les hypothses ajustes chaque phase (cf. ci-dessous), au moins entre
dcembre et juin :
Aot N

Septembre N

Dcembre N

Mars N+1

Juin N+1

Calage des hypothses


annuelles et
pluriannuelles

Dpt du PLF N+1,


perspectives
pluriannuelles N+2
N+4

Dpt du programme
de stabilit N+2-N+4

Examen en ECOFIN
du programme de
stabilit N+2-N+4

DOB et cadrage du
PLF N+2

Concrtement, le taux daugmentation des dpenses de ltat fix dans le programme de


stabilit nest pas directement utilis pour dterminer la norme de dpense servant construire le
budget.

2.

Llaboration et le bouclage du budget sont gouverns par une norme annuelle


dvolution des dpenses de ltat qui nest pas partage et qui ne rpond que
partiellement lobjectif de matrise des finances publiques

Une norme de dpense de ltat est dfinie depuis 1997 pour llaboration du PLF et
fixe selon les priodes des niveaux variables. La dfinition dune norme zro volume depuis
2003 tend en pratique rapprocher ce cadrage de celui retenu dans le programme de stabilit. Des
progrs ont par ailleurs t raliss pour rapprocher les trajectoires pluriannuelles et annuelles, avec la
fixation dune norme dutilisation des surplus de recettes imprvus1 et lengagement national de
dsendettement (DOB 2007), qui amorce linscription du PLF dans une trajectoire pluriannuelle.
La fixation dune norme de dpense a permis de contenir laugmentation des dpenses de
ltat et prsente lavantage de ne pas tre pro-cyclique, par diffrence avec une tentative de matrise
passant par un objectif de solde spontan.
Elle nest cependant pas collgialement partage : malgr sa fixation en dbut danne
dans la lettre de cadrage du Premier ministre, elle nest pas intgre dans les demandes de crdits des
ministres, faute davoir t rpartie entre missions et programmes prioritaires et non prioritaires. Elle
induit des arbitrages de fin de parcours, incluant des contournements de la norme : affectations de
taxes des oprateurs, dbudgtisations et dpenses fiscales, lis au fait quil nexiste pas de norme en
recettes, ni de norme pour les oprateurs. Elle ne rpond donc que partiellement lobjectif de matrise
des finances publiques, en focalisant lattention sur les dpenses de ltat.

Par amendement la LOLF en 2005 (annexe obligatoire au PLF).

- Pice jointe n2, page 6 3.

La construction des lois de finances est dans le mme temps contrainte par des
engagements sectoriels, lgislatifs ou internes ladministration, qui engagent les
finances de ltat sur le moyen et le long terme sur des trajectoires ingalement
matrises

Les lois de programmation, qui interviennent dans des domaines varis (loi de
programmation militaire, lois dorientation et de programmation pour la scurit intrieure, pour la
justice, pour la recherche, etc.), sont des engagements de dpenses qui ne simposent pas,
juridiquement, aux lois de finances, mais constituent une contrainte de budgtisation. Cette contrainte
ne dcoule pas dun arbitrage global sur les finances de ltat, ni dailleurs toujours dune
programmation interne des administrations. Sans tre toujours respectes, elles donnent une visibilit
aux gestionnaires, mais le plus souvent sur une partie seulement du primtre budgtaire.
Ces engagements sont de moyen terme, sur la dure de la loi (trois cinq ans dans le cas
gnral), mais galement de long terme, dans la mesure o ces lois saccompagnent de plans de
recrutement importants.
Par ailleurs, des contrats, signs entre le ministre des finances et les ministres
dpensiers , en gnral sur les crdits de personnel et de fonctionnement (hors crdits
dintervention) donnent une certaine visibilit sur les moyens, en change defforts de productivit.
Ces contrats, dont le primtre ne correspond pas aux missions et programmes budgtaires mais aux
structures administratives, ont inclus pour les directions rseaux du ministre des finances des
clauses protectrices conduisant reporter la charge des efforts sur les administrations non couvertes
par les contrats. Les nouveaux contrats ne prsentent pas les mmes garanties, mais restent ngocis
au cas par cas.
Enfin, ltat signe avec certains oprateurs des contrats de moyens qui peuvent
contraindre fortement les programmes budgtaires concerns et dans le mme temps susciter la
critique, dans la mesure o ils ne concernent que rarement lensemble des oprateurs dun secteur (cf.
cas de la culture, par exemple) et o ils posent des problmes de calibrage (difficult pour la tutelle
destimer la ralit des besoins).
Les plans de baisse dimpts constituent galement souvent des engagements
pluriannuels.

B. Linsuffisance des outils de pluriannualit pse sur la visibilit des gestionnaires


1.

La construction des lois de finances ne sapparente pas une programmation


des engagements de ltat et ne permet pas de disposer dune visibilit des
engagements pluriannuels

La LOLF a mis en place des autorisations dengagement (AE) sur lensemble des
dpenses de ltat, alors que les autorisations de programmes ne portaient que sur le titre V
(investissement). Pour les dpenses de personnel, la LOLF prcise que la budgtisation se fait en AE =
CP. Le report des AE non consommes nest pas automatique.
La mise en uvre de la LOLF a conduit prciser le recours aux AE, en posant les
principes suivants :
- lengagement pluriannuel de ltat doit tre couvert en totalit par les AE (contrats,
marchs) ;
- les AE sont annuelles et leur report est ngoci.
Ceci peut poser problme pour la gestion de programmes dinvestissement parfois peu
prvisibles (dure scoulant entre les actes prparatoires et la signature du contrat, par exemple). Les
ministres font par ailleurs tat dun manque de clart de la doctrine (cf. infra) et se sont peu
appropris cet outil.

- Pice jointe n2, page 7 Par ailleurs, dfaut notamment doutil de suivi adapt, la dpense ne fait pas
vritablement lobjet dune programmation pluriannuelle travers les AE et les arbitrages budgtaires
se font uniquement en CP, avec ajustement ultrieur des AE (dont le montant ouvert est en pratique
peu diffrent de celui ouvert en CP). Les documents budgtaires ne reprennent pas dchancier prcis
des CP.
Au total, le ministre des finances nest pas en situation de pouvoir dterminer
prcisment lchancier venir des besoins de CP correspondant aux AE consommes, cest--dire
davoir une visibilit complte sur les engagements pluriannuels de ltat.

2.

Labsence de gestion pluriannuelle de la procdure budgtaire ne facilite pas


lexcution, qui fait lobjet dun pilotage infra-annuel

Le cadre trs contraint de la construction budgtaire annuelle et la volont de respecter la


norme de dpense en excution amnent piloter lexcution de manire infra-annuelle pour financer
toute mesure nouvelle (augmentation du point fonction publique non anticipe, par exemple).
Les reports, qui constituent le seul lment pluriannuel de la procdure budgtaire avec
les AE, sont limits par la LOLF 3% des crdits du programme, de manire rduire les besoins de
financement en N+1 excdant les crdits ouverts en loi de finances. Ce pourcentage apparat lusage
suffisamment lev par rapport aux besoins des gestionnaires ( lexception des programmes identifis
en loi de finances).
De mme, la mise en rserve de crdits, applique de manire uniforme aux programmes
(avec un taux spcifique, plus faible, pour les crdits de titre II) et annonce en annexe au PLF depuis
le PLF 2006, rduit lincertitude sur les modalits de la rgulation et permet aux gestionnaires de
mieux anticiper les crdits effectivement disponibles.
Mais ces volutions positives nexcluent pas la persistance des mesures de gestion
infra-annuelles : le niveau des reports demeure soumis ngociation avec la direction du budget et la
rgulation subsiste en partie sur les reports ouverts ; des actes de rgulation ponctuels peuvent excder
le niveau mis en rserve ; la date de fixation de fin de gestion est un lment de matrise de lexcution
annuelle, rendant plus difficile la gestion au niveau des BOP et des UO.
Enfin, la LOLF amne reconsidrer les modalits de lexcution. Il convient de prciser
comment se fait le lien entre lanalyse de lexcution et la budgtisation, avec les possibilits
nouvelles de fongibilit des crdits pour les gestionnaires. Conduite de manire annuelle, une telle
analyse amne rduire la base budgtaire des programmes hauteur des montants sous-excuts ou
des mouvements de crdits effectus dans le cadre de la fongibilit asymtrique. Cette logique induit
des effets dsincitatifs forts pour les gestionnaires, car les modes de gestion ne permettent pas toujours
le recyclage annuel des conomies.

3.

Les gestionnaires ont besoin de plus de visibilit pour amliorer la qualit de la


gestion et lefficacit de la dpense, alors que la matrise de la dpense suppose
didentifier des marges de manuvre

Il ny a pas eu ce jour de prise de position officielle sur ce sujet de la part des


administrations. La mission retire des entretiens dj mens les lments suivants.
Les quatre ministres rencontrs ce stade par la mission (Intrieur, Dfense, ducation
nationale, enseignement suprieur et recherche et Finances2) ont marqu leur intrt de principe pour
un cadrage pluriannuel de leurs dpenses, sans quil soit ncessairement strict et en insistant :

2
La mission a rencontr la secrtaire gnrale du ministre de lintrieur et de lamnagement du territoire, les directeurs des
affaires financires du ministre de la dfense, de lintrieur et de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la
recherche, ainsi que le chef du service des affaires budgtaires et immobilires au secrtariat gnral du ministre de
lconomie, des finances et de lindustrie.

- Pice jointe n2, page 8 - sur la ncessit absolue dune visibilit sur les moyens, y compris la baisse, pour
mener des rformes structurelles (de politiques publiques ou en gestion) ; la visibilit
nest pas un lment de confort , mais une ncessit pour grer de la manire la plus
efficace ;
- sur lincitation aux conomies que peut constituer un cadrage pluriannuel ;
- sur la ncessit de rgles du jeu claires (primtre couvert, financement des mesures
non anticipes, partage des conomies ralises, etc.), pour sassurer que lancrage
pluriannuel ait des effets concrets sur la ngociation budgtaire et allge la procdure
annuelle, devenue particulirement lourde.
Pour sa part, le ministre des finances3 cherche obtenir des garanties sur une trajectoire
pluriannuelle prcaire (et ce jour presque jamais respecte) ; il est ainsi intress :
- dcliner plus prcisment la trajectoire pluriannuelle, donnant chaque ministre /
chaque mission un cadrage pluriannuel dterminant la budgtisation et intgrant le cas
chant un objectif de recettes ;
- dfinir un cadre pluriannuel plus prcis pour les dpenses matrisables et permettant
didentifier des gains de productivit, de manire faciliter la mise en uvre des
dmarches de rorganisation (cf. logique des contrats de performance) ;
- conserver une marge de manuvre annuelle et infra-annuelle.
*
Ainsi la mission relve que :
- le pilotage annuel (laboration) et infra-annuel (excution) du budget ne permet
aujourd'hui dassurer ni une parfaite matrise des finances publiques, ni la pleine
responsabilisation des gestionnaires recherche travers la LOLF ;
- ces deux objectifs ne sont cependant pas ncessairement convergents, car la dpense est
dautant mieux matrise quelle peut tre programme ; la matrise des finances
publiques ncessite de pouvoir faire face des alas et donc de ne pas avoir rigidifi
totalement le budget de ltat.

3
La mission a rencontr le directeur du budget, la directrice de la lgislation fiscale et le chef de service des politiques
publiques la direction gnrale du trsor et de la politique conomique.

- Pice jointe n2, page 9 -

II. LINTRODUCTION DUNE GESTION PLURIANNUELLE EFFECTIVE, QUI


NECESSITE UN ENGAGEMENT POLITIQUE FORT, PEUT REPOSER SUR DEUX
CONCEPTIONS DE LA PROCEDURE BUDGETAIRE
Au vu de la situation actuelle, il est ncessaire, pour se doter dune programmation
pluriannuelle partage, davoir un engagement politique fort sur la programmation pluriannuelle
densemble, celle-ci pouvant tre plus ou moins dtaille (A).
Au-del, lintroduction de la pluriannualit dans la procdure budgtaire implique un
choix entre deux modles :
- un modle privilgiant la visibilit pluriannuelle, faisant de la programmation un cadre
ferme, dtermin par une approche descendante (dclinaison de la programmation
pluriannuelle de ltat en blocs pilotables) (B.1) ;
- un modle centr sur lannualit budgtaire, faisant de la programmation pluriannuelle
dtaille par blocs de dpenses un cadre indicatif, nourri le cas chant de cadres
pluriannuels plus prcis sur une partie des dpenses (B.2).

A. Une gestion pluriannuelle des finances publiques plus effective appelle un


engagement politique fort et global sur la programmation pluriannuelle, qui pourrait
tre plus dtaille quaujourd'hui
1.

Un engagement politique fort est ncessaire pour crdibiliser la programmation


pluriannuelle

Le programme de stabilit, qui engage la France vis--vis de ses partenaires europens,


nest aujourd'hui pas vcu comme lengageant vis--vis delle-mme. Pour faire du programme de
stabilit le socle dune programmation pluriannuelle partage , comme le suggre la lettre de
mission, il convient que la programmation pluriannuelle soit dcide de manire plus collgiale et
solennelle et, sans doute, de manire plus dtaille quaujourd'hui. Les comparaisons internationales
montrent dailleurs que dans les pays qui se sont dots dune programmation pluriannuelle, celle-ci
fait lobjet dun engagement politique (pouvant dailleurs saccompagner du maintien de lannualit
budgtaire).
La fixation au niveau politique dune programmation pluriannuelle partage permettrait
la fois de rendre les programmes de stabilit successifs plus crdibles et sans doute plus ralistes, le
gouvernement sengageant de faon solidaire sur les conditions dvolution des finances publiques de
manire plus prcise.

2. Cet engagement pourrait prendre plusieurs formes, qui doivent tre expertises
Plusieurs manires de marquer cet engagement politique peuvent tre imagines, en dbut
de lgislature puis ensuite en rgime de croisire . Ont ainsi t voqus par les interlocuteurs de la
mission :
- au sein de lexcutif, une adoption collgiale de la programmation pluriannuelle
dcide lors dun sminaire gouvernemental, ainsi que ladhsion de chacun des
ministres la programmation pluriannuelle, pouvant aller jusqu la signature dun
engagement ou la fixation de normes de dpenses pluriannuelles dans les lettresplafonds (proposition du rapport Lambert-Migaud) ;
- afin dassocier le pouvoir lgislatif, pourraient tre envisage une loi dorientation sur
les finances publiques en dbut de lgislature, sur trois cinq ans, prcisant la
trajectoire des finances publiques ; cette solution prsente cependant linconvnient de
ne pas tre juridiquement contraignante pour les lois de finances ;

- Pice jointe n2, page 10 - le gouvernement pourrait prsenter, au moment du DOB sur lequel un vote serait
sollicit le dtail de la programmation pluriannuelle, support du programme de stabilit,
ce qui supposerait de revoir le calendrier dadoption ou, du moins, de prparation, des
programmes de stabilit ; cette solution viendrait prolonger le prcdent de
lengagement national de dsendettement ;
- une modification de la LOLF visant inscrire le principe dune gestion pluriannuelle
pourrait tre envisage et marquerait la volont dinscrire la procdure budgtaire dans
un cadre pluriannuel (par exemple, en rendant obligatoire la prsentation de la
programmation pluriannuelle au moment du DOB4 ; dautres solutions sont sans doute
possibles) ; les avantages et les inconvnients de cette nouvelle modification du texte
organique doivent tre tudis ;
- enfin, une modification de la Constitution visant inscrire le principe dune gestion
pluriannuelle (par exemple, larticle 47).
3.

Un tel engagement politique pourrait se faire sur une programmation


pluriannuelle plus dtaille quaujourd'hui, dans des limites prciser

On peut imaginer que la programmation pluriannuelle arrte au niveau politique, quelle


quen soit la forme, soit plus prcise que le niveau de dtail actuel de la programmation pluriannuelle
des finances publiques jointe au PLF. Il est ainsi possible denvisager :
- des normes pluriannuelles portant sur les dpenses, voire sur le solde et / ou sur les
recettes ;
Un objectif de solde primaire prsente lavantage de la lisibilit et de la simplicit, ainsi
que de pouvoir tre facilement reli lobjectif de dsendettement. La rgle de comportement
nouvelle prvue en annexe au PLF sur laffectation des surplus de recettes limite la pression la
dpense. Mais, sauf se fixer des objectifs de solde sur la dure du cycle conomique, ce mode de
pilotage nest pas le plus efficace pour la matrise de la dpense et napporte pas la visibilit
ncessaire.
On peut galement envisager que des objectifs combins soient fixs sur les recettes et
sur les dpenses.
Un objectif pluriannuel sur les dpenses seules viendrait parachever la dmarche engage
depuis 1997, mais sans carter toutefois les cueils de contournement de la norme. Il peut par ailleurs
tre considr comme plus difficile politiquement.
Un objectif complmentaire sur les recettes pourrait permettre dafficher une trajectoire,
malgr les alas des exercices de prvision. Il sagirait de limiter les effets de contournement de la
norme de dpenses en fixant un niveau de produit attendu5 il engagerait donc le gouvernement sur
limpact cumul des volutions gnrales de limpt, des dpenses fiscales et de laffectation de
taxes6. Il permettrait sans doute damliorer llaboration des rformes fiscales, en leur donnant un
cadre pluriannuel. Il conviendrait dtudier le cas des prlvements sur recettes, non pilotables, au
moins dans le cas europen7.

4
Soit une modification de larticle 48 de la LOLF, qui ne prvoit ce stade quun rapport sur () les orientations des
finances publiques comportant () une description des grandes orientations de sa politique conomique et budgtaire au
regard des engagements europens de la France et une valuation moyen terme des ressources de ltat et de ses charges
ventiles par grandes fonctions () .
5
Les dpenses fiscales ne dpassent cependant que trs rarement le milliard deuros (cas de quatre cinq dentre elles). Elles
nont donc que peu dimpact sur le produit densemble ; laffichage dun objectif de produit constituerait cependant un
lment de discipline collective.
6
Un facteur explicatif important du non-respect des programmes de stabilit des annes 2000 pour la partie tat tient aux
baisses dimpts non anticipes.
7
Les prlvements sur recettes au profit des collectivits territoriales sont fonction de la rengociation dun contrat
pluriannuel, aujourd'hui prorog chaque anne.

- Pice jointe n2, page 11 - un engagement pluriannuel portant, en dpense, sur le primtre de ltat largi
certains des organismes divers dadministration centrale (ODAC)8 ;
Un tel primtre viserait limiter les effets des dbudgtisations.
- un niveau de dtail plus grand sur les dpenses pluriannuelles, dclines au niveau
de la mission et/ou du primtre ministriel.
La lettre de mission demande dtudier la possibilit de renforcer la dimension
pluriannuelle de la norme dvolution des dpenses de ltat () en rflchissant la possibilit de
dcliner cette nouvelle norme par missions et programmes, en prenant en compte la diversit des
dpenses concernes : cela suppose de dcliner un niveau politique au moins quivalent celui de
la norme de dpense (fixe aujourd'hui par le Premier ministre) une programmation pluriannuelle par
mission, voire par primtre ministriel. Les dpenses fiscales nouvelles relevant de chaque primtre
pourraient tre ventuellement associes ce plafond9. Le primtre de la mission est le plus logique
au vu de la nomenclature budgtaire ; le primtre ministriel correspond mieux au niveau de
responsabilit politique.
Ce choix permettrait de scuriser certaines dpenses menaces, car plus faciles
rduire court terme (interventions discrtionnaires). Ses avantages et inconvnients sont prsents
infra au II.B.1.

B. Lintroduction dune programmation pluriannuelle dans la procdure budgtaire


peut se faire selon deux conceptions diffrentes, pour constituer un cadre ferme ou une
simple trajectoire
La thorie budgtaire distingue deux modles de dfinition du budget :
- un modle contractuel, dans lequel la dfinition des dpenses se fait par consensus entre
les ministres sur les dpenses dcides par le gouvernement ; cest notamment le
modle retenu dans les pays ayant des gouvernements de coalition ;
- un modle dlgataire, dans lequel le ministre des finances est charg de proposer un
arbitrage entre les postes de dpenses, partir dun cadrage fix par le chef du
gouvernement.
Le modle franais est issu du modle dlgataire, la LOLF ayant tendance faire
voluer les arbitrages vers des enveloppes plus globales.
Pour un cadre densemble donn (et fix le cas chant au niveau du gouvernement), la
pluriannualit peut en thorie senvisager dans les deux modles. En pratique, larticulation de la
programmation pluriannuelle avec la procdure budgtaire peut se faire soit selon un modle
descendant, soit selon un modle ascendant.

1.

Lapproche descendante maximise la visibilit des gestionnaires mais est plus


fragile

Lapproche descendante consiste partir de la programmation globale et en dduire des


plafonds pluriannuels sur la totalit ou la quasi-totalit des dpenses, en sus de la
programmation en recettes et/ou en solde.
La programmation pluriannuelle est donc dcline en plafonds dtaills pour chaque
anne par enveloppes et simpose la procdure budgtaire, moyennant les ajustements annuels
ncessaires.
8

Notamment les oprateurs appliquant directement la politique de ltat et dots par dpense budgtaire, dont la cration
rcente est lie pour partie la volont de respecter la norme de dpense : agence pour le financement des infrastructures de
transport ferroviaire (AFITF), agence pour linnovation industrielle (AII), agence nationale pour la recherche (ANR), etc.
9
La mission souligne cependant les difficults dvaluation des dpenses fiscales. La fixation dun objectif de produit
(programmation pluriannuelle des recettes) est premire vue prfrable.

- Pice jointe n2, page 12 Cette approche suppose :


- un arbitrage politique densemble, donc complexe, en amont, fond sur un travail prcis
de projection des dpenses et des rgles de dclinaison annuelle (cf. infra) ;
- un financement de principe des dpenses nouvelles lintrieur du plafond
( auto-assurance des gestionnaires), en contrepartie de la visibilit dont ils
disposent (modle retenu pour les contrats des rseaux du MINEFI) ;
- des rgles de gestion prcises, permettant la fois de prserver la visibilit des
gestionnaires et de conserver des marges de manuvre annuelles.
Elle prsente lavantage de changer en profondeur le jeu de rle aujourd'hui
luvre dans la procdure budgtaire, en dterminant lavance le cadre de gestion. Elle est, au
moins en thorie, gage dun meilleur respect collectif de la programmation pluriannuelle, dont les
effets sont dtaills sur lensemble du primtre. Elle renforce la collgialit des choix, en obligeant
des arbitrages sur les mesures transversales (masse salariale). Elle implique que les engagements
sectoriels respectent le cadrage densemble et permet une meilleure apprhension des consquences
budgtaires de toutes les demandes de dpenses.
En revanche, elle a pour inconvnient de mettre en place un cadre rigide, alors que toutes
les dpenses ne peuvent tre pilotes de manire pluriannuelle. Elle devrait sans doute saccompagner
dune mise plat des sous-budgtisations existantes. En obligeant financer toute annonce politique
lintrieur dune enveloppe, elle diminue la marge de manuvre politique pendant la priode de
programmation.
Il sagit ainsi dun contrat de confiance collectif et collgial, mais fragile. Cette
approche bouleverserait la procdure budgtaire actuelle.

2.

Lapproche ascendante permet de diffrencier la programmation selon la


nature de la dpense et de conserver des marges de manuvre annuelles, mais ne
favorise pas lappropriation collective de la programmation

Lapproche ascendante consiste combiner une programmation pluriannuelle


densemble et des engagements pluriannuels sectoriels sur les dpenses les plus programmables,
en maintenant une procdure budgtaire strictement annuelle. La programmation pluriannuelle
dtaille par mission ou ministre, si elle existe, ne constitue quune trajectoire.
Elle est plus proche de la procdure actuelle et sen distingue, le cas chant, par
laffichage dune trajectoire pluriannuelle plus prcise.
Elle permet de diffrencier la programmation selon la nature de la dpense et de
prendre en compte le fait que certaines dpenses, correspondant notamment des droits ouverts
par la loi, ne sont pas pilotables. Elle offre galement une marge de ngociation pour des
engagements sectoriels, qui une visibilit plus grande peut tre offerte en change de gains de
productivit (sur le modle des contrats internes actuels) : la visibilit est ainsi limite aux cas o les
conomies de gestion sont les plus identifies.
En revanche, cette dmarche ne favorise pas lappropriation collective de la contrainte
globale ; elle peut faciliter la fuite de la dpense vers les primtres hors programmation
pluriannuelle dtaille et, plus gnralement, cre des incitations aux changements de primtre / de
modalits de financement dune politique. En pratique, elle peut amener revenir sur la nomenclature
des missions et programmes budgtaires (en analysant la dpense par titre de dpense, alors que la
prsentation par titre est indicative dans la LOLF).

- Pice jointe n2, page 13 III. LES TRAVAUX A CONDUIRE PAR LA MISSION
Pour rpondre aux questions du niveau de lancrage pluriannuel aux plans politique
et technique et de lquilibre trouver entre la programmation pluriannuelle et la gestion
annuelle et infra-annuelle, la mission a identifi six axes de travail : la forme de lengagement
politique voqu et les contraintes de calendrier, la dtermination du primtre pertinent dapplication
de la programmation pluriannuelle et la forme quelle pourrait prendre, les rgles de fonctionnement
pluriannuel et les modalits dajustement annuel, le pilotage de la masse salariale, limpact des deux
types de procdures envisags sur les contrats pluriannuels sectoriels, la possibilit dun pilotage de la
dpense, terme, par les autorisations dengagements.

A. Prciser la forme que pourrait prendre un engagement politique en tenant compte


du problme de lanne de transition
Sil apparat essentiel de profiter de llan politique suscit par les lections
prsidentielles puis lgislatives de 2007, il nest cependant pas raliste dimaginer que soient runies
lt 2007 les conditions dlaboration dun cadrage pluriannuel sur lensemble du budget de ltat.
Il sagit donc de dterminer comment pourraient tre organiss en 2007 :
- un engagement politique fort sur le renforcement de la gestion pluriannuelle des
finances publiques, articul le cas chant loccasion de la formulation du prochain
programme de stabilit (2009-2011, prsent dbut dcembre 2007) et en fonction des
pistes identifies supra au II.A ;
- des travaux de cadrage pluriannuel des dpenses, par mission ou par ministre.
La mission tudiera les modalits darticulations de ces deux phases et les travaux
pouvant tre conduits ds 2007. Elle tudiera galement comment ce cadrage pourrait tre ralis en
rgime de croisire (et en amliorant si possible les problmes de calendrier lissue de la
prochaine lgislature).
B. Dterminer le primtre dapplication dun cadre pluriannuel et la forme quil
pourrait prendre
Il convient de dterminer quel ensemble serait concern par la dclinaison dun cadre ou
dune norme pluriannuelle, quelle unit dapplication serait retenue (mission / ministre) et quelles
pourraient tre les modalits pratiques du cadre ou de la norme (horizon temporel, dcoupage annuel).

1. Dfinir le primtre concern par la programmation dtaille


Une programmation sur les recettes, si elle tait retenue, ne prsenterait pas a priori de
difficult insurmontable les prvisions ralises pour le programme de stabilit sont relativement
dtailles, mme si leur fiabilit nest pas toujours parfaite (effet retard des mesures fiscales, etc.). Elle
supposerait cependant de tenir compte de ces incertitudes. Une programmation dtaille par impt ne
prsente a priori pas dintrt10.
En dpense, il convient de prciser sur quel primtre une programmation dtaille peut
tre ralise : en principe, plus la dclinaison est gnrale, plus elle peut tre accepte et toute
exception tend devenir une source potentielle de fuite . Il convient au minimum dexaminer le
cas :
- des crdits valuatifs ;
- des programmes correspondant des crdits dintervention non discrtionnaires ;
- des oprateurs / ODAC pouvant a contrario tre intgrs.
10
Mme si, politiquement, lobjectif de recettes peut se dcliner par type dimpt (impt sur les mnages / les entreprises, par
exemple).

- Pice jointe n2, page 14 2. Dfinir le primtre dapplication : ministre / mission programme
La LOLF organise la structure budgtaire en missions, parfois interministrielles, et
programmes, tout en maintenant le caractre ministriel11 du plafond des emplois, ce qui amne
poser la question du primtre dapplication du cadre pluriannuel.
Les critres de choix du primtre dapplication sont notamment : la surface financire et
la cohrence des crdits (des redploiements internes sont-ils possibles en vue dassurer une
auto-assurance ?), lexistence dun responsable identifi.
Au vu de ses premiers travaux, la mission carte la fixation dun cadre pluriannuel au
niveau du programme, qui ne rpond pas aux critres proposs, notamment pour la surface financire,
mme sil prsente lavantage dtre toujours ministriel (le cas chant, au travers dactions miroirs
entre programmes) et davoir un responsable identifi. Cela nempche pas, au contraire, la
dclinaison du plafond de la mission / du ministre au niveau des programmes ou de certains
programmes, voire des BOP par le gestionnaire ministriel.

3. Prciser la forme de la trajectoire et le cadre temporel


Sur le primtre retenu (mission / groupe de missions / ministre), pour un taux de
croissance annuel moyen, on peut imaginer soit un taux de croissance identique chaque anne sur la
priode, soit un taux de croissance pour chaque anne, dfini avec le gestionnaire en prenant en
compte le respect de la contrainte globale.
La fixation dun taux annuel moyen est a priori la plus simple et correspond la logique
de lapproche descendante. La mission tudiera partir de quelques exemples la possibilit de raliser
une programmation plus fine et les modalits darticulation avec la norme pluriannuelle densemble.
La dure du cadre pluriannuel peut tre envisage entre trois ans (pacte de stabilit,
quoique adopt en N-1) et cinq ans (mandature). Les interlocuteurs de la mission ont tous considr
jusquici quune programmation sur trois ans tait plus raliste, techniquement et politiquement.
Trois grands modles peuvent tre envisags et seront tudis par la mission :
- un cadre fixe, qui prsente lavantage de la visibilit et linconvnient de la rigidit (par
exemple, sil apparat que le socle a t dtermin un niveau trop lev) ;
- un cadre glissant (rvision chaque anne des deux dernires annes), qui est plus
souple, mais risque dapporter peu de changements par rapport aux pratiques
actuelles de ngociations annuelles ;
- un cadre intermdiaire peut tre imagin, sur le modle des Spending Reviews12
britanniques, consistant en un cadre fixe rvis un an avant la fin de la priode (au bout
de deux ans pour un cadre sur trois ans), ce qui suppose une discipline stricte.
C. Dterminer les rgles de fonctionnement du cadre pluriannuel et les modalits
dajustement annuel
Lquilibre entre les cadres pluriannuels et annuels suppose des rgles, dfinies lavance
et respectes afin dtablir la confiance, portant sur :
- lintgration de la programmation pluriannuelle dans la budgtisation et les
consquences dune non-couverture de dpenses imputable au ministre ;
- la rpartition des gains de productivit raliss, notamment sur le titre II ;

11

Sur quinze primtres ministriels invariants, quelle que soit la configuration gouvernementale.
Programmation triennale des dpenses publiques, portant sur environ 60% des dpenses, qui fixe les plafonds de dpenses
de chaque ministre sur les trois exercices suivants.
12

- Pice jointe n2, page 15 - la dfinition des primtres respectifs de lauto-assurance et des financements ventuels
hors plafond ;
- des rgles de gestion des imprvus ;
- la dfinition de marges de manuvre annuelles, en jouant par exemple sur le niveau des
mises en rserve de crdits.
La mission examinera quelles rgles peuvent tre envisages, leur degr de faisabilit et
les marges de manuvre annuelles induites ncessaires, en liaison avec les analyses conduites sur la
masse salariale (cf. infra).

D. Examiner les modalits de cadrage pluriannuel de la masse salariale


La masse salariale reprsente aujourd'hui 44% des dpenses du budget gnral (LFI 2007,
hors remboursements et dgrvements) et plus de 90% des dpenses de certains programmes
(enseignement scolaire, par exemple) : la fixation dun cadrage pluriannuel des dpenses implique de
rflchir aux modalits de cadrage pluriannuel des dpenses de titre II.
Par ailleurs, la modernisation de la gestion des ressources humaines et le dveloppement
de la gestion pluriannuelle des emplois, des effectifs et des comptences (GPEEC) ncessite une
visibilit pluriannuelle sur les effectifs.
La dpense de titre II dpend de facteurs pour une part transversaux (point fonction
publique, taux de cotisation des pensions) et pour une part propres chaque ministre (recrutements,
mesures catgorielles, GVT, mme si ce dernier est en partie subi).
Dans un cadre pluriannuel, la logique de la LOLF, ainsi que la ncessit de retrouver des
marges de manuvre sur cette dpense13, amne sinterroger sur la possibilit de cadrages
pluriannuels transversaux (point fonction publique) et sur lintrt dune ngociation salariale
dconcentre par ministre, de manire permettre dinclure la masse salariale dans le cadre
pluriannuel avec une auto-assurance la plus large possible.
La mission valuera ltat de la capacit de prvision de la masse salariale au ministre
des finances et dans les ministres. Elle examinera si le cadre pluriannuel donn en crdits doit
saccompagner dun cadrage du titre II et / ou des effectifs.
La mission examinera comment mettre en cohrence un cadrage pluriannuel et le pilotage
de la masse salariale. Elle cherchera dterminer des mcanismes permettant dassurer un quilibre
entre les couvertures internes et transversales des volutions mme imprvues de la masse salariale, au
sein du cadrage pluriannuel.

E. tudier limpact dun cadre pluriannuel sur les engagements sectoriels pluriannuels
Suivant les solutions retenues (modle descendant ou ascendant influant sur la procdure
budgtaire), limpact sur les outils sectoriels existants ne sera bien videmment pas de mme nature.
Les volets moyens des lois de programmation pluriannuelles sectorielles sont a priori
exclus ds lors quexiste une programmation pluriannuelle densemble ferme.
Sagissant des contrats, partir de ltude des contrats existants (au moins un contrat des
directions rseau et un nouveau contrat extrieur au ministre des finances), la mission examinera les
modalits dextension ventuelle de la dmarche et les modalits dadaptation des contrats aux
diffrents types possibles de programmation pluriannuelle : nature des engagements apports par les
parties, qualit des signataires, etc.

13
Cf. ce sujet le rapport sur la rnovation de la ngociation salariale dans la fonction publique dtat de M. Henri
Guillaume et Mme Catherine Sueur, IGF, septembre 2004.

- Pice jointe n2, page 16 F. tudier la possibilit, terme, dun pilotage des finances de ltat par les
engagements
Il sagit aujourd'hui dun point controvers : en effet, tant la dtermination du solde
budgtaire au sens de Maastricht14 que lexpression de la norme de dpenses se font en crdits de
paiement.
Il existe aujourd'hui, du moins pour les quatre ministres rencontrs par la mission, des
incertitudes sur la doctrine applicable en matire dautorisations dengagements. La mission
examinera ltat actuel des pratiques (en budgtisation et en excution) et formulera des propositions
visant, dune part, amliorer la visibilit de ltat sur les engagements futurs de dpenses pris au
cours dune anne, dautre part, dterminer quel pourrait tre le meilleur mode de pilotage de la
dpense, lorsque les systmes dinformation adquats seront en place.

IV. LA METHODE RETENUE


A. Combiner un examen global du budget de ltat et un examen dtaill sur quelques
exemples
partir de lexamen du pass (si possible sur 2005, 2006, 2007), lvolution des
dpenses sera retrace ex post sur le primtre des missions et des ministres. Ce travail permettra de
mettre en vidence les volutions de primtre intervenues et, le cas chant, didentifier les
primtres potentiellement instables.
La mission tudiera les sous-jacents du programme de stabilit actuel, pour en dduire
quels pourraient tre les facteurs darbitrage, trajectoire pluriannuelle donne.
En sappuyant sur les travaux dj raliss par la direction du budget, elle sintressera au
profil des missions (type de crdits par nature, par politique, surface financire, responsable identifi,
etc.).
Le travail sera conduit sur des exemples approfondis choisis parmi les quatre ministres
dj rencontrs (dfense, ducation nationale, recherche et enseignement suprieur, finances) et
partir dun questionnaire adress aux quinze directions financires ministrielles, mettant en vidence
lutilisation actuelle des outils de pluriannualit dont ils disposent, les projections pluriannuelles quils
ralisent, la visibilit quils sont en mesure de donner aux gestionnaires et celle quune programmation
pluriannuelle leur permettrait denvisager.

B. Intgrer des lments de comparaison internationale lanalyse


Comme la mis rcemment en vidence le travail de Comparaisons internationales sur
les rformes budgtaires et de gestion publique dans treize pays , ralis par les missions
conomiques de la DGTPE en 2006 dans le cadre du rapport de MM. Lambert et Migaud prcit, de
trs nombreux membres de lOCDE disposent dune gestion pluriannuelle des finances publiques, plus
ou moins intgre la procdure budgtaire.
La mission a prvu dapprofondir les comparaisons partir de deux ou trois exemples
trangers (Royaume-Uni, Pays-Bas et / ou un pays scandinave).

14
Qui est en droits constats selon le systme SEC 1995, mais est dtermin, pour la France, par ajustements partir du solde
budgtaire tabli en comptabilit de caisse permettant de prendre en compte les lments exceptionnels.

- Pice jointe n2, page 17 Au sein de lUnion europenne, elle tudiera, partir des publications de la Commission
et des travaux de la DGTPE, le lien entre dimension pluriannuelle du processus budgtaire,
performance budgtaire et respect du pacte de stabilit.
*
Lenjeu dune gestion pluriannuelle des finances publiques est de parvenir la fois une
meilleure matrise des finances publiques et une meilleure qualit de la dpense. Une
ddramatisation et un allgement de la procdure budgtaire annuelle, qui serait fonde sur des rgles
du jeu collgiales et clairement explicites, constituent des objectifs intermdiaires.

Paris, le 5 fvrier 2007

ANNEXES

LISTE DES ANNEXES

ANNEXE 1 :

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES


AU ROYAUME-UNI

ANNEXE 2 :

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES


EN SUEDE

ANNEXE 3 :

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES


AUX PAYS-BAS

ANNEXE 4 :

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

ANNEXE 5 :

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DU TITRE II ET DES


EFFECTIFS

ANNEXE 6 :

LE TRAITEMENT DES DEPENSES DE PENSIONS DANS UNE OPTIQUE


PLURIANNUELLE

ANNEXE 7 :

LA BUDGETISATION DES AUTORISATIONS DENGAGEMENT A


PARTIR DES ECHEANCIERS DE CREDITS DE PAIEMENT

ANNEXE 8 :

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES DEPENSES DE LTAT


PIECES JOINTES : LA PROCEDURE BUDGETAIRE ANNUELLE ET LES
ENGAGEMENTS PLURIANNUELS

ANNEXE 9 :

SYNTHESE DES REPONSES DES SECRETAIRES GENERAUX ET DES


DIRECTEURS DES AFFAIRES FINANCIERES AU QUESTIONNAIRE DE
LA MISSION

ANNEXE I

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
DES FINANCES PUBLIQUES AU ROYAUME-UNI

SOMMAIRE

I. DEUX OBJECTIFS DE MOYEN TERME SONT ASSIGNES DEPUIS 1997 A LA


POLITIQUE BUDGETAIRE .............................................................................................................. 1
A.

LA REGLE DOR EST COMPLETEE PAR LA REGLE DE LINVESTISSEMENT SOUTENABLE .......... 1


1. Selon la rgle dor, le solde budgtaire courant doit tre quilibr sur le cycle
conomique...................................................................................................................................... 1
2. La rgle de linvestissement soutenable vise contenir le niveau dendettement net 40%
du PIB.............................................................................................................................................. 2
B.
DES REGLES PRAGMATIQUES SAPPUYANT SUR DES CONCEPTS ECONOMIQUES PARFOIS
DIFFICILES A APPRECIER ...................................................................................................................... 2
1. Ces rgles ont t conues pour assainir les finances publiques tout en permettant de
redresser le niveau dinvestissement public .................................................................................... 2
2. Ces deux rgles posent des problmes thoriques et statistiques............................................ 2
C.
DES REGLES QUI DEVRAIENT ETRE RESPECTEES SUR LE CYCLE ECONOMIQUE QUI SACHEVE
EN 2007................................................................................................................................................ 3
II.
UNE PROGRAMMATION TRIENNALE, FERME OU INDICATIVE SELON LE
TYPE DE DEPENSE, EST ETABLIE PAR LE TREASURY SELON UNE PROCEDURE
DESCENDANTE ET BILATERALE ................................................................................................. 3
A.
UNE TRAJECTOIRE DE DEPENSES COURANTES ET DINVESTISSEMENT EST ETABLIE DE FAON
A RESPECTER LES OBJECTIFS DE MOYEN TERME .................................................................................. 3
1. La trajectoire de dpenses courantes est tablie de faon respecter la rgle dor .............. 3
2. La trajectoire de dpenses dinvestissement est tablie de faon ne pas porter
lendettement net au-del du niveau permis par la rgle dinvestissement soutenable .................. 4
B.
CETTE TRAJECTOIRE EST DECLINEE SUR TROIS ANS, DE FAON INDICATIVE SUR LES
DEPENSES VOLATILES OU DE GUICHET ET DE FAON FERME SUR LES DEPENSES DE
FONCTIONNEMENT ET DINVESTISSEMENT .......................................................................................... 6

1. Le Treasury classe les dpenses selon leur caractre plus ou moins prvisible et
matrisable....................................................................................................................................... 6
2. Lvolution des DEL est conditionne celle des AME.......................................................... 6
3. La procdure de rpartition des DEL est mene de faon bilatrale par le Treasury ............ 7
C.
LA PROGRAMMATION TRIENNALE DES DEPENSES, QUI PERMET DE DONNER UNE VISIBILITE
SUR LEURS MOYENS AUX ADMINISTRATIONS PUBLIQUES, SACCOMPAGNE DE LA FIXATION
DOBJECTIFS DE PERFORMANCE ET DEFFICIENCE............................................................................... 7
1. Les ministres se voient allouer par le Treasury des budgets sur trois ans fonds sur une
double distinction, entre fonctionnement et investissement dune part, entre AME et DEL de
lautre .............................................................................................................................................. 7
2. Le budget est tabli depuis lanne budgtaire 2003-2004 en comptabilit dexercice ......... 8
3. La dmarche de performance et defficience sinscrit dans le mme calendrier que la
programmation triennale des dpenses........................................................................................... 9
D.
LE TREASURY VEILLE A LA COHERENCE ENTRE CETTE PROGRAMMATION TRIENNALE ET LES
PROGRAMMATIONS A PLUS LONG TERME NECESSAIRES A CERTAINS MINISTERES .............................. 9
1. Le budget britannique ne comporte pas de distinction similaire la distinction entre
autorisations dengagement et crdits de paiement ........................................................................ 9
2. Les programmations long terme des ministres sont valides en amont par le Treasury.. 10

III.
LEXISTENCE DUNE PROGRAMMATION TRIENNALE PERMET DALLEGER
LA PROCEDURE BUDGETAIRE ANNUELLE ............................................................................ 10
A.

LA PROCEDURE BUDGETAIRE DEVANT LE PARLEMENT RESTE ANNUELLE MAIS NE REMET PAS


EN CAUSE LES ARBITRAGES RENDUS DANS LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ......................... 10
1.
2.
3.

Les Spending Reviews, dont llaboration dure un an, ninterviennent quun an sur deux.. 10
La procdure parlementaire est rapide et ne remet pas en cause les Spending Reviews...... 11
Laccent est mis davantage sur le contrle a posteriori des dpenses.................................. 11
B.
LE PROGRAMME DE CONVERGENCE, PRESENTE TOUS LES ANS, NEST QUUN DECALQUE DE
LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE INTERNE .............................................................................. 12
1. Le programme des convergences est tabli lissue du rendez-vous parlementaire de fin
danne .......................................................................................................................................... 12
2. Loin de constituer un exercice de programmation autonome, le programme de convergence
sappuie sur la programmation pluriannuelle interne .................................................................. 12
IV.
LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION EST ASSURE EN EXECUTION PAR
LUTILISATION DES RESERVES BUDGETAIRES ET LES MINISTERES DISPOSENT DE
MARGES DE MANUVRE IMPORTANTES DANS LA GESTION DE LEURS
DEPENSES .......................................................................................................................................... 12
A.
LE FINANCEMENT DES DEPENSES IMPREVUES EST ASSURE GRACE AUX RESERVES
CONSTITUEES EN PROGRAMMATION .................................................................................................. 12
1. Lutilisation de la rserve DEL est conditionne laccord du Treasury ............................ 12
2. Le Treasury a dvelopp des mthodes pour intresser les ministres la bonne utilisation
de la rserve .................................................................................................................................. 13
B.
DES REGLES DEXECUTION SOUPLES SOUS LE CONTROLE DU TREASURY............................... 13
1. Les ministres disposent de facilits de gestion qui posent parfois des problmes............... 13
2. Le Treasury contrle cependant certains des principaux engagements des ministres ........ 13
3. Le Treasury assure un suivi centralis de la position de trsorerie de lEtat....................... 14
PIECE JOINTE................................................................................................................................... 15

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES


AU ROYAUME-UNI
Le modle anglais sinscrit dans un contexte institutionnel propre caractris
notamment par :
- un budget consolid qui ne fait pas la distinction entre les secteurs Etat, ASSO et
collectivits locales (la protection sociale tant finance par limpt) et intgrant
lensemble des financements publics verss aux agences (il ny a pas davantage de
secteur ODAC) ; les dpenses publiques slvent ainsi 550 Mds de livres (environ
800 Mds) en 2006-2007, soit prs de 42% du PIB ;
- une flexibilit de la politique budgtaire qui sest manifeste dans les variations rapides
du poids des dpenses et des recettes publiques dans le PIB ; par ailleurs la croissance
conomique moyenne proche de 3% en rythme annuel depuis 1997 a donn des marges
de manuvre budgtaires;
- la prminence du Gouvernement sur le Parlement dans la planification et le contrle de
lvolution des dpenses publiques ;
- enfin, un poids politique considrable du Chancelier de lEchiquier, numro deux du
gouvernement en fonction, comme le Premier ministre, depuis 10 ans et pressenti
comme futur Premier ministre, qui joue un rle important dans la capacit du Treasury
dfinir et faire respecter ses programmations triennales des dpenses publiques.
Ce modle, tabli il y a dix ans par lactuel Chancelier de lEchiquier, a en outre bnfici
jusqu ce jour de conditions conomiques favorables, permettant au Treasury de ne btir que des
programmations la hausse voire dabonder en cours de programmation les dotations des ministres.
La prsentation qui suit est notamment tire des entretiens mens par la mission au
Royaume-Uni avec des reprsentants du Treasury, de deux ministres dpensiers (transports et
dfense) et de lInstitute for Fiscal Studies, organisme indpendant de recherche sur les politiques
publiques.
La mission tient remercier la mission conomique de Londres pour lorganisation de ces
entretiens et pour sa relecture attentive de cette annexe.
I.

DEUX OBJECTIFS DE MOYEN TERME SONT ASSIGNES DEPUIS 1997 A LA


POLITIQUE BUDGETAIRE

A.

La rgle dor est complte par la rgle de linvestissement soutenable


1. Selon la rgle dor, le solde budgtaire courant doit tre quilibr sur le cycle
conomique

Selon la rgle dor, les dpenses courantes doivent tre couvertes par les recettes
budgtaires, le gouvernement ne sautorisant en effet sendetter que pour financer linvestissement.
Cette rgle sapprcie sur la dure du cycle conomique (un cycle commenant et se terminant lorsque
lconomie se trouve en situation doutput gap nul).

- Annexe I, page 2 Concrtement, la rgle dor, mesure en comptabilit nationale sur la base des comptes
tablis par lOffice national de statistiques (ONS) selon les rgles ESA 951 signifie que la somme
algbrique des dficits et excdents courants, exprims en % du PIB, doit tre positive ce mode de
calcul ayant t prcis au fur et mesure par le Treasury.
Il rsulte de la rgle dor une distinction budgtaire fondamentale entre dpenses
courantes dune part et dpenses dinvestissement de lautre, les ministres ntant pas autoriss
utiliser des crdits dinvestissement pour financer des dpenses courantes.
2. La rgle de linvestissement soutenable vise contenir le niveau dendettement net
40% du PIB
La rgle dinvestissement soutenable, selon laquelle lendettement public net doit tre
infrieur 40% du PIB, complte la rgle dor qui nautorise sur la dure du cycle lendettement que
pour financer des dpenses dinvestissement.
Elle mesure lendettement public net (i.e. hors actifs financiers de court terme), la
diffrence de la dette publique au sens de Maastricht qui est mesure sur une base brute. Le respect de
cette rgle est mesur tous les mois, sur la base de la comptabilit nationale.
Cette rgle, qui tait initialement un objectif quand la dette tait suprieure 40%, est
devenue depuis son passage sous la barre des 40% (en 1998-1999) un plafond.

B.

Des rgles pragmatiques sappuyant sur des concepts conomiques parfois


difficiles apprcier
1. Ces rgles ont t conues pour assainir les finances publiques tout en permettant
de redresser le niveau dinvestissement public

Cest pour asseoir la crdibilit de sa politique budgtaire que le ministre des finances
travailliste nouvellement arriv en 1997 et toujours en fonction, Gordon Brown, sest fix ces deux
rgles budgtaires.
Leur objet est en effet de soutenir linvestissement public tout en prservant lquit intergnrationnelle (les gnrations suivantes nayant pas supporter les dpenses de fonctionnement des
gnrations prcdentes). En lapprciant sur la dure du cycle, le Treasury cherche galement
permettre aux stabilisateurs automatiques de jouer leur rle.
Ce sont des rgles nationales qui ne recoupent pas les rgles retenues la mme date dans
le Pacte de stabilit et de croissance.
2. Ces deux rgles posent des problmes thoriques et statistiques
Lapplication de la rgle dor pose des problmes lis :
- la classification des dpenses entre fonctionnement et investissement, effectue par
lOffice national des statistiques2 (ONS) ;
- la datation du cycle ; cest le Treasury lui-mme qui fixe la dure du cycle sur lequel il
apprcie le respect de la rgle dor et les changements rcemment intervenus sur les
dates de dbut et de fin de cycle, bien que conformes au consensus conomique, nont
pas manqu de susciter un dbat ;

La comptabilisation des licences UMTS entrane un cart de 0,1% de PIB sur les recettes fiscales entre les chiffres de la
Commission europenne (en ESA 95) et ceux du Treasury.
2
Elle a donn lieu discussion dans trois cas : les vhicules blinds de combat, classs, en raison de leur caractre
"prissable" en dpenses de fonctionnement, contre le souhait du Ministre de la Dfense ; les subventions aux chemins de
fer, reclasses en investissement, ainsi que certaines dpenses dentretien des routes.

- Annexe I, page 3 - lestimation de la croissance conomique potentielle, de la responsabilit galement du


Treasury ; un dbat merge sur la possibilit dobliger le Treasury reprendre les
estimations dun organisme indpendant (certains commentateurs voquent par
exemple la Bank of England) plutt que de retenir ses propres estimations.
Il est galement reproch la rgle dor dtre focalise sur les performances budgtaires
passes, au dtriment dune apprciation des perspectives futures. Le Treasury rflchirait une
volution de la rgle, qui pourrait tre apprcie sur une priode fixe lavance.
Les critiques sur la rgle dinvestissement soutenable portaient jusqu une priode
rcente sur la non inclusion des contrats de partenariats publics-privs (PFI Private Finance
Initiative) dans la dette de lEtat, alors que ces contrats de longue dure impliquent des versements
rguliers par le secteur public pour rmunrer loprateur priv et prendre en charge les cots de
capital. LONS a donc dcid en septembre 2006 dinclure ces contrats PFI dans la dette publique.
Mais la mthodologie retenue fait dbat : lONS na inclus dans la dette publique que les actifs
financs sur PFI qui sont lgalement passs dans le domaine public, et non lensemble des projets3. En
outre, la dette nette ne prend pas en compte le passif hors bilan de lEtat, notamment les pensions du
secteur public. Enfin, se pose galement un problme de classification dlments de dette entre les
secteurs public et priv.
Au del de ces problmes techniques se pose un autre problme : en effet, la fluidit de la
planification des dpenses peut tre menace par le fait que la politique fiscale ncessaire en dbut de
cycle nest pas ncessairement identique la politique fiscale qui tait ncessaire la fin du cycle
conomique prcdent.

C.

Des rgles qui devraient tre respectes sur le cycle conomique qui sachve
en 2007

Selon le Treasury, le cycle actuel aurait commenc au deuxime semestre 1997 et devrait
se terminer dbut 2007. La date de dbut du cycle a t modifie en juin 2005 (le dbut du cycle tait
auparavant fix la mi-1999), permettant au gouvernement de rcuprer un excdent courant de
14,6 milliards de livres (21 Mds ). La date de fin du cycle a t modifie loccasion du pr-budget
prsent fin 2006 en raison de la rvision de louput gap (le cycle devait initialement se terminer mi2008). La rgle dor devrait donc tre respecte sur le cycle 1997/2007 avec une marge de 11 Mds de
livres, daprs les dclarations du Chancelier lors de la prsentation du budget 2007-08 en mars 2007.
II.

UNE PROGRAMMATION TRIENNALE, FERME OU INDICATIVE SELON LE TYPE


DE DEPENSE, EST ETABLIE PAR LE TREASURY SELON UNE PROCEDURE
DESCENDANTE ET BILATERALE

A.

Une trajectoire de dpenses courantes et dinvestissement est tablie de faon


respecter les objectifs de moyen terme
1. La trajectoire de dpenses courantes est tablie de faon respecter la rgle dor

Une programmation triennale des dpenses publiques, qui prend le nom de Spending
Review (littralement revue de dpenses) est tablie tous les deux ans (sauf en 2006, en prvision du
changement attendu de premier ministre en 2007) par le Treasury, qui procde de faon
descendante . En fonction des prvisions dvolution des recettes (volution tendancielle laquelle
sajoute leffet des mesures nouvelles projetes) qui dpend de la position dans le cycle conomique,
une trajectoire de dpenses courantes est tablie de faon respecter la rgle dor. Les prvisions de
recettes sont tablies de faon prudente ; elles sont fondes sur une prvision de croissance du PIB
infrieure de 0,5 point la prvision de croissance centrale du Treasury.

Soit 4,95 Mds de livres -7,1 Mds, versus 23 Mds de livres -33,3 Mds.

- Annexe I, page 4 En dautres termes, la trajectoire des dpenses courantes est tablie, pour respecter la
rgle d'or, avec une marge de prudence (qui correspond 0,7% de PIB en 2011-12 dans la dernire
Comprehensive Spending Review).
Graphique 1 : Evolution des dpenses et du solde courants
Current Receipts % of GDP

Surplus on the Current Budget

41%

3.0%

Average current surplus from 1997-98

2.5%

40%

Average current surplus from 2006-07

2.0%

1.0%

% o f GD P

% of G DP

Current Surplus % of GDP

1.5%

39%

38%
Current Receipts % of GDP
37%

0.5%
0.0%
-0.5%
-1.0%

36%

-1.5%

2
-1

-1
20

20

10

01

-1
09
20

20

20

8
-0

-0

07

-0
06
20

08

5
-0

-0

04

20

20

05

4
-0
03

20

20

20

02

01

-0

-0

0
-0

-0

99

20

19

00

9
-9

-9

98

97
19

-1
11

10

20

19

-1

-1
09

20

20

8
-0

-0

07

20

20

08

7
-0

-0

20

20

05

-0
04

20

06

3
03
20

02

-0

-0

-0
01

20

-0
20

00
20

99

-9
98

19

19

19

-0

7
-9

-9
97

96
19

-2.0%

35%

Current Receipts vs. Current Spending (% of GDP)

Current Spending

41%

Current Spending real growth (LHS)

6%

40%

40%

R e a l Growt h %

% of G DP

39%

38%
Current Receipts % of GDP
Current Spending % of GDP (RHS)

37%

5%

39%

4%

38%

3%

37%

2%

36%

1%

35%

0%

34%
2
-1

-1

11
20

10
20

20

09

-1

-0
08
20

07
20

20

06

-0

-0

6
-0

5
-0

05

04
20

20

-0
03
20

20

02

-0

2
01

-0
20

99

00
20

19

-0

0
-0

9
-9
98

97
19

20

11

19

-9
96

-1%

19

2
-1

1
-1
10

20

20

09

-1

-0
08

07

8
20

20

06

-0

-0

-0
05
20

20

4
20

04

-0

-0
03
20

02
20

01
20

-0

-0

1
00

20

19

99

-0

-0

19

98

-9

-9

7
-9
96

97
19

19

-9

35%

36%

Source : HM Treasury

2. La trajectoire de dpenses dinvestissement est tablie de faon ne pas porter


lendettement net au-del du niveau permis par la rgle dinvestissement soutenable
La trajectoire de dpenses dinvestissement est quant elle dfinie de faon permettre le
respect de la rgle dinvestissement soutenable sur la priode : en fonction de lvolution projete sur
la priode de lendettement net, le montant des dpenses dinvestissement peut tre dtermin.

33%

% of GD P

Current Spending % of GDP (RHS)

- Annexe I, page 5 Graphiques 2 : Evolution des dpenses dinvestissement et de lendettement net


Public Sector Net Debt as % of GDP
46%
44%
42%
% of GDP

40%
38%
36%
34%
32%
30%

19
96
19 97
97
19 98
98
-9
19 9
99
-0
20 0
00
-0
20 1
01
20 02
02
-0
20 3
03
20 04
04
20 05
05
20 06
06
-0
20 7
07
20 08
08
-0
20 9
09
20 10
10
-1
20 1
11
-1
2

28%

Capital Spending
20%

3.0%
40.85%
2.5%

15%
2.0%
1.5%
1.0%
5%
0.5%
0.0%

19
96
-9
7
19
97
-9
8
19
98
-9
9
19
99
-0
0
20
00
-0
1
20
01
-0
2
20
02
-0
3
20
03
-0
4
20
04
-0
5
20
05
-0
6
20
06
-0
7
20
07
-0
8
20
08
-0
9
20
09
-1
0
20
10
-1
1
20
11
-1
2

0%

-0.5%

-5%
Year-on-year real capital growth (LHS)

-1.0%

Net Investment as % of GDP (RHS)


-10%

-1.5%

Source : HM Treasury

Graphique 3: Evolution des dpenses totales


Total Managed Expenditure (TME)
Year-on-year TME growth (LHS)

6%

43%

TME % of GDP (RHS)


42%

5%

41%
40%
3%

39%

2%

38%
37%

1%
36%
0%

35%

Source : HM Treasury

-1
2

-1
1

11
20

-1
0

10
20

20

09

-0
9

-0
8

08
20

20

07

-0
7

-0
6

06
20

-0
5

05
20

-0
4

04
20

-0
3

03

02
20

20

-0
1

-0
2
01

20

00
20

-9
9

99
19

98
19

-9
7
96

97
19

19

-0
0

34%
-9
8

-1%

% o f GDP

Real Growth %

4%

% of GDP

Real Growth %

10%

- Annexe I, page 6 -

B.

Cette trajectoire est dcline sur trois ans, de faon indicative sur les
dpenses volatiles ou de guichet et de faon ferme sur les dpenses de
fonctionnement et dinvestissement
1. Le Treasury classe les dpenses selon leur caractre plus ou moins prvisible et
matrisable
Les dpenses de fonctionnement et dinvestissement sont rparties en deux catgories :
- les Annually Managed Expenditures ou AME (littrallement : dpenses gres de
faon annuelle ) regroupent des dpenses caractrises par leur volatilit et leur
sensibilit la conjoncture ; sont classes dans cette catgorie environ 40% des
dpenses publiques, parmi lesquelles les dpenses de Scurit Sociale (les allocations
chmage, retraite, familiales, et les minima sociaux reprsentent ainsi 58% des AME) et
les intrts de la dette ; les dpenses dinvestissements sont minoritaires parmi les AME
(la liste exhaustive des AME peut tre trouve dans la pice jointe qui accompagne
cette annexe et qui prsente le budget anglais tel quil est tabli sur plusieurs annes par
le Treasury) ;
- les autres dpenses sont classes part et donnent lieu la fixation de Departmental
expenditure limits ou DEL, cest--dire de plafonds ministriels de dpenses exprims
en termes nominaux ; les DEL reprsentent 60% des dpenses publiques ; les DEL sont
constitues pour lessentiel des dpenses de fonctionnement et dinvestissement des
administrations (ministres et agences) publiques.

La classification dune dpense en AME ou DEL revient au Treasury qui apprcie avant
tout la capacit dun ministre matriser la dpense considre et en assumer les risques
dvolution. Seront ainsi classes en DEL les dpenses suffisamment stables pour permettre aux
ministres den amortir les fluctuations lintrieur dun plafond de dpenses.
Selon les membres de lInstitute for Fiscal Studies rencontrs par la mission, le maintien
en AME dun volume important de dpenses est aussi un moyen pour le Treasury de conserver une
marge de manuvre.
2. Lvolution des DEL est conditionne celle des AME
Le Treasury procde des prvisions de dpenses trois ans pour les AME, sur la base
dhypothses dvolution de la situation macroconomique gnrale. Une marge est conserve pour
faire face dventuelles erreurs de prvision. Cette marge va croissant avec le temps.
Sur la priode rcente, elle a t fixe :
- 1 Md de livres pour lanne budgtaire N+1 (soit 0,5% du montant total des AME
prvu pour lanne budgtaire 2004-2005 par la programmation triennale tablie en
2003 pour les annes 2004-2005 2006-2007) ;
- 2 Mds de livres pour lanne budgtaire N+2 (0,9% du montant total des AME prvu
pour lanne budgtaire 2005-2006) ;
- 3 Mds de livres pour lanne budgtaire N+3 (soit 1,3% du montant total des AME
prvu pour lanne budgtaire 2006-2007).
Lvolution des AME ainsi calcule conditionne celle des DEL. En effet, le taux de
progression des DEL est la rsultante de lcart entre le taux de croissance total des dpenses dfini
initialement et celui des AME tel quil a t calcul par le Treasury.
Cet exercice est ralis de faon distincte pour les dpenses courantes dune part et pour
les dpenses de fonctionnement de lautre.

- Annexe I, page 7 3. La procdure de rpartition des DEL est mene de faon bilatrale par le Treasury
Une fois la trajectoire densemble des dpenses publiques dfinie par le Treasury, il reste
ce dernier procder la rpartition des plafonds de dpenses DEL entre les quinze ministres, ce
quoi il aboutit aprs une phase de ngociations bilatrales itratives.
Jusqu' un an avant la finalisation de la SR, le Treasury met en uvre les "cross cutting
reviews" (revues de dpenses) qui encadrent les futures demandes de crdits des ministres. Neuf mois
avant ces demandes, le Treasury leur distribue un document de conseil pour les aider prparer leurs
demandes et promulguer les pr-requis minimums (comme le niveau de gain defficience attendu
chaque anne, le taux d'augmentation des salaires, etc.).
Trois mois avant la finalisation de la Spending Review, les ministres soumettent au
Treasury leur demande officielle de crdits pour la priode suivante. Ces demandes, sappuyant sur le
budget de lanne en cours, doivent identifier les pressions sexerant la hausse sur les dpenses, les
nouvelles priorits financer ainsi que les possibles rallocations de la dpense et les gains
defficience envisageables.
Les demandes des ministres font lobjet dune contre-expertise du Treasury (qui
sappuie galement sur des expertises indpendantes) mais aussi du Comit ministriel sur les services
et la dpense publique devant lequel les ministres doivent justifier leurs demandes face notamment au
ministre des finances et au secrtaire gnral du Treasury.
La procdure se termine, aprs des discussions entre le ministre des finances et le premier
ministre, par lenvoi des lettres daccord chacun des ministres fixant pour les DEL, les plafonds
de dpenses courantes et dinvestissement sur les trois prochaines annes ainsi que les nouveaux
projets de performance ministriels et les objectifs de gains defficience attendus des ministres
(cf. infra).

C.

La programmation triennale des dpenses, qui permet de donner une


visibilit sur leurs moyens aux administrations publiques, saccompagne de la
fixation dobjectifs de performance et defficience
1. Les ministres se voient allouer par le Treasury des budgets sur trois ans fonds
sur une double distinction, entre fonctionnement et investissement dune part, entre
AME et DEL de lautre

La Spending Review dbouche sur la publication par le Treasury dun document


administratif (Spending Review white paper), prsent par le Chancelier lui-mme, qui expose
lvolution des dpenses publiques sur trois ans ainsi que la rpartition des crdits par ministres.
Chaque ministre se voit notifier un budget sur trois ans qui lui est attribu par le
Treasury. Cest sur la base de ce budget, qui ne correspond pas exactement aux autorisations lgales
de dpenses qui sont dlivres annuellement aux ministres par le Parlement (cf. infra), que le
Treasury contrle lvolution de la dpense publique.
Pour chacune des trois annes concernes, le budget se compose dun plafond total de
dpenses, et de la rpartition de ce plafond entre quatre ensembles distincts. Ces plafonds sont fixs en
termes nominaux.
Tableau 1 : Prsentation schmatique des enveloppes de crdits allous aux ministres 1/2

Dpenses de fonctionnement
Resource
Dpenses dinvestissement
Capital

Dpenses programmes sur trois ans


DEL

Dpenses dfinies annuellement


AME

Resource DEL

Resource AME

Capital DEL

Capital AME

- Annexe I, page 8 A lintrieur de ces enveloppes de dpenses, le Treasury peut fixer dautres lments :
- il peut allouer des enveloppes de crdits des politiques publiques prcises, les
ministres nayant pas alors la possibilit dutiliser dautres fins ces crdits ;
- la Spending Review fixe le plafond de dpenses courantes pouvant tre consacres par
les ministres leurs frais administratifs, lexception des dpenses lis aux services de
guichet ; ces cots comprennent essentiellement les cots de personnel, les cots de
structure et les cots de fonctionnement, mais aussi des dpenses nentranant pas
dcaissement (notamment dprciation et cot de dtention du capital) ;
- la distinction entre dpenses entranant dcaissement et dpenses nentranant pas
dcaissement ;
- le montant des crdits que les ministres doivent mettre en rserve sur leurs dotations
initiales.
La pice jointe qui accompagne cette annexe prsente les budgets ministriels et les
AME, tels quils sont programms (ou prvus pour les AME) sur trois ans par les Spending Reviews.
2. Le budget est tabli depuis lanne budgtaire 2003-2004 en comptabilit
dexercice
Le Treasury contrle les dpenses publiques travers le budget qui dfinit lautorisation
de dpenses quil accorde aux ministres. A la diffrence de ce qui se passe en France, ce budget nest
pas le document sur lequel se prononce le Parlement ; ce dernier, qui dtient le pouvoir lgal
dautoriser la dpense, se prononce en effet sur des agrgats lgrement diffrents (cf. infra).
Depuis lanne budgtaire 2003-2004, le budget est tabli en cots complets selon les
rgles de la comptabilit dexercice. Le budget, tabli sur la base des cots complets, fait apparatre
des cots ne donnant pas lieu dcaissement :
- la dprciation du capital ;
- le cot de dtention du capital ;
- les provisions pour paiements futurs.
Les principes de budgtisation sont dfinis par le Treasury qui met disposition des
administrations un guide de budgtisation actualis chaque anne. Les budgets notifis aux ministres
sont donc btis sur les distinctions suivantes.
Tableau 2 : Prsentation schmatique des enveloppes de crdits allous aux ministres 2/2
DEL - Dpenses courantes
Dpenses entranant
dcaissement

Enveloppe pour frais


administratifs

DEL - Dpenses dinvestissement

Crdits flchs

Autres dpenses
Dpenses nentranant
pas dcaissement

AME - Dpenses courantes

AME - Dpenses dinvestissement

- Annexe I, page 9 3. La dmarche de performance et defficience sinscrit dans le mme calendrier que
la programmation triennale des dpenses
Chaque Spending Review est loccasion pour le Treasury et le Premier Ministre de fixer,
en accord avec les ministres concerns, des projets de performance triennaux (Public Service
Agreements ou PSA). Ces projets ont t introduits ds 1998.
Ces PSA fixent aux ministres les objectifs stratgiques quils auront mettre en uvre
sur la priode, leurs rsultats tant mesurs laide dindicateurs dont le nombre a progressivement
dcru depuis la mise en place des Spending Review (SR). Quelques PSA durent plus de trois ans (ceux
relatifs notamment aux objectifs en matire de lutte contre la pauvret des enfants ou le changement
climatique).
Le caractre central des PSA est de raisonner en termes de rsultats et non de dpenses,
ce qui laisse aux ministres une souplesse dans la ralisation de leurs objectifs.
Tableau 3 : Nombre dindicateurs de performance par Spending Review
Nombre total
dindicateurs

SR 1998

SR 2000

SR 2002

SR 2004

600

160

130

110

Source : HM Treasury

Par ailleurs, des objectifs de gains defficience sont fixs aux ministres par chaque
Spending Review. Ces gains sont exprims sous la forme dconomies raliser en crdits et en
effectifs et sont calculs par rapport aux budgets prcdents : avant toute nouvelle demande de crdit,
les ministres doivent ainsi dgager des conomies quils sont tenus daffecter au financement de
nouvelles priorits. Le niveau des conomies est mesur selon une mthode partage entre le Treasury
et les ministres afin dviter les dsaccords sur lamplitude des efforts raliss.
Les cibles defficience fixes dans la SR 2004 sont prsentes en pice jointe cette
annexe ; ils slevaient 2,5%.
Le Treasury a dj annonc que pour la Comprehensive Spending Review 2004-2007 les
ministres devront raliser 3% de gains defficience. Dans certains cas, ces conomies se traduiront
par une rduction quivalente des budgets ministriels afin de financer une partie de la progression des
dpenses des secteurs prioritaires, les dpenses publiques devant au total augmenter denviron 2% en
termes rels sur la priode.

D.

Le Treasury veille la cohrence entre cette programmation triennale et les


programmations plus long terme ncessaires certains ministres
1. Le budget britannique ne comporte pas de distinction similaire la distinction
entre autorisations dengagement et crdits de paiement

Le ddoublement systmatique de lautorisation parlementaire pos par la LOLF en


matire de dpenses, entre les autorisations dengagement dune part et les crdits de paiement de
lautre, na pas son quivalent au Royaume-Uni.
Les dpenses dinvestissement sont traites dans les budgets triennaux comme ils le
seraient en comptabilit ; ils sont inscrits au budget ds lors quils viennent sinscrire en comptabilit.
Les Spending Reviews, qui fixent les plafonds triennaux de dpenses dinvestissement allous aux
ministres, sont compltes par des documents spcifiques, les stratgies ministrielles
dinvestissement (Departmental investment strategies) dont lun des objectifs est la prise en compte
non seulement des dpenses dinvestissement entranant dcaissement mais aussi de celles
nentranant pas dcaissement (dotations aux amortissements).

- Annexe I, page 10 2. Les programmations long terme des ministres sont valides en amont par le
Treasury
Certains ministres, dont les politiques dinvestissement sont importantes et fortement
pluriannuelles, ont besoin dlaborer des programmations sectorielles plus long terme, comme le
ministre des Transports (qui sest dot en juillet 2000 dun Plan dix ans pour les Transports), le
ministre de la Dfense et le ministre de la Sant (plan 5 ans dans la SR02 entre 2003/04 et
2007/08).
La cohrence de ces programmations sectorielles avec la programmation densemble des
finances publiques est assure en amont par le Treasury qui approuve aussi bien lopportunit des
politiques engages par les ministres que le besoin de financement associ et son chancier. Il peut
ainsi sassurer avec les ministres de la soutenabilit long terme de leur stratgie dinvestissement.
En consquence, les stratgies sectorielles ne contraignent pas la programmation
densemble des finances publiques mais sinscrivent, au contraire, dans cette trajectoire. Les
prvisions de dpenses sont identiques, pour les premires annes, ce qui est prvue par la Spending
Review du moment, et constituent pour les annes suivantes des estimations qui pourront ou non tre
confirmes par les Spending Reviews suivantes.

III.

LEXISTENCE DUNE PROGRAMMATION TRIENNALE PERMET DALLEGER LA


PROCEDURE BUDGETAIRE ANNUELLE

A.

La procdure budgtaire devant le Parlement reste annuelle mais ne remet


pas en cause les arbitrages rendus dans la programmation pluriannuelle
1. Les Spending Reviews, dont llaboration dure un an, ninterviennent quun an
sur deux

Lexercice de programmation triennale des dpenses est consommateur de temps ; le


Treasury lui consacre prs dune anne entire. Les Spending Reviews ont lieu depuis 1998 tous les
deux ans, la dernire anne de la Spending Review tant normalement reconduite par la Spending
Review suivante comme premire anne de la nouvelle priode triennale. En raison du calendrier
politique, lexercice prvu en 2006 a toutefois t dcal 2007. Un passage en revue densemble de
la dpense publique accompagne dune rflexion dix ans est prvu (Comprehensive Spending
Review ou CSR), et la programmation pour les annes budgtaires 2008-2009 2010-2011 est
attendue pour lautomne 2007.
Tableau 4 : Calendrier des Spending Reviews

2002-2003

2003-2004

SR2002 

N+1

SR2004  N+1
2004-2005 20052006
N+2
N+3
SR 2002

SR 2004
N+2
N+3
200620072007
2008
CSR 2007 

20082009
N+1

200920102010
2011
N+2
N+3
CSR 2007

La prparation de la programmation pluriannuelle fait lobjet de dbats interministriels,


mais une fois les enveloppes arrtes pour trois ans, la dclinaison des enveloppes pluriannuelles dans
le budget de lanne ne donne pas lieu de nouvelles ngociations interministrielles.
Ds lors, la procdure budgtaire annuelle est loccasion dajuster les dpenses dAME
qui nont pas t fermement programmes sur trois ans, et de prsenter dventuelles nouvelles
mesures fiscales.

- Annexe I, page 11 2. La procdure parlementaire est rapide et ne remet pas en cause les Spending
Reviews
La procdure budgtaire parlementaire reste annuelle et articule autour de deux rendezvous : le vote de la loi de finances en mars (lanne budgtaire commenant le 1er avril pour sachever
le 31 mars de lanne suivante) et la prsentation par le Gouvernement dun pr-budget en dcembre.
Le Parlement ne se prononce pas sur la programmation pluriannuelle, qui est un exercice
administratif. Mais les ministres prsentent des demandes dautorisations de dpense cohrentes avec
les enveloppes de DEL qui leur ont t alloues par le Treasury, qui peut dailleurs refuser la
prsentation dune demande si celle-ci ne respecte pas les plafonds triennaux.
Bien que la prsentation de la loi de finances devant le Parlement la fin du mois de mars
soit un moment important de la vie politique britannique, o le Chancelier vient dresser un tableau de
la vie conomique du pays, des finances publiques et annoncer un train de mesures ou dinitiatives
gouvernementales, la discussion du budget en tant que tel mobilise assez peu le Parlement britannique.
Il ne consacre que quatre jours de sances plnires aux trois lectures du Finances Bill (Projet de loi
sur les recettes) et des actes dappropriation (Projet de loi sur les dpenses).
En effet, le fait majoritaire et la discipline partisane font quaucun amendement n'est, en
pratique, susceptible dtre adopt. Cela est dautant plus vrai que la Chambre des Lords, par
convention, adopte automatiquement et sans amendement les textes financiers4.
Les dbats sont donc largement reports en commission, et se focalisent surtout sur les
mesures fiscales nouvelles.
Le Parlement demeure malgr tout le seul autoriser lgalement les ministres dpenser
les fonds publics. Cette autorisation est dlivre annuellement sur des agrgats (estimates) qui ne
recoupent pas exactement ceux utiliss par le Treasury dans sa programmation pluriannuelle les
tables de passage dun document lautre tant prcise dans les documents budgtaires remis au
Parlement. Concrtement, le Parlement vote sur des lments qui ne sont pas repris dans le budget au
sens de la Spending Review et peut ne pas voter, linverse, sur certains lments prsents dans le
budget (au sens de la Spending Review).
En cas de dpassement du montant de lautorisation parlementaire senclenche une
procdure d excess vote dans laquelle le ministre concern est tenu dexpliquer les raisons de ce
drapage. Les ministres veillent ne pas dpasser leurs enveloppes afin de ne pas se retrouver dans
cette situation, coteuse politiquement.
3. Laccent est mis davantage sur le contrle a posteriori des dpenses
Depuis lanne budgtaire 2001-2002, les ministres doivent prsenter chaque anne au
Parlement des comptes tablis selon les rgles de la comptabilit prive (UK GAAP). Ces rgles
diffrent encore des rgles budgtaires retenues par le Treasury pour sa programmation triennale et par
le Parlement pour sa procdure budgtaire annuelle.
Les comptes ainsi prsents sont audits par le National Audit Office rattach au
Parlement et sont galement examins par la Commission des Comptes Publics de la Chambre des
Communes.

4
Le Parliament Act de 1911 limite dans le temps (un mois) les pouvoirs damendement de la Chambre des Lords sur les
textes financiers.

- Annexe I, page 12 -

B.

Le programme de convergence, prsent tous les ans, nest quun dcalque de


la programmation pluriannuelle interne
1. Le programme des convergences est tabli lissue du rendez-vous parlementaire
de fin danne

Le programme de convergence britannique est gnralement dpos en retard par rapport


au calendrier europen qui prvoit la remise des programmes de convergence ou de stabilit au plus
tard le 1er dcembre de chaque anne (le Royaume-Uni disposant dune drogation). Le programme de
convergence britannique est en effet prsent par le Treasury la suite du rendez-vous parlementaire
de la fin de lanne loccasion duquel le Chancelier prsente au Parlement un pr-budget.
Llaboration du programme de convergence est de la responsabilit exclusive du
Treasury, en raison non seulement du poids politique du ministre, mais aussi parce que la consultation
des ministres nest pas ncessaire dans la mesure o les arbitrages en dpenses ont dj t rendus
lors des Spending Reviews.
Le Parlement nintervient pas dans la procdure dlaboration du programme de
convergence. Il est toutefois inform du programme avant soumission de celui-ci la Commission
europenne en vertu de la lgislation britannique.

2. Loin de constituer un exercice de programmation autonome, le programme de


convergence sappuie sur la programmation pluriannuelle interne
Le programme de convergence nest que la dclinaison du pr-budget prsent par le
Chancelier en dcembre au Parlement. Il en reprend les lments de cadrage macro-conomique et les
projections budgtaires moyen terme, gage de la concordance entre les lments prsents la
Commission europenne et la politique budgtaire mene en interne.
Le programme de convergence ne constitue pas un enjeu politique au Royaume-Uni, la
politique budgtaire du Gouvernement tant en effet juge au regard des rgles nationales fixes par le
Chancelier il y a dix ans et non au regard des critres dfinis par le Pacte de stabilit et de croissance.
En tmoigne ainsi le peu dcho rencontr au Royaume-Uni par la dcision du Conseil de lUnion
europenne5 jugeant que le dficit public au Royaume-Uni, au sens de Maastricht, tait excessif (ce
dficit tant en effet suprieur 3% du PIB sur lanne budgtaire 2004-2005).
IV.

LE RESPECT DE LA PROGRAMMATION EST ASSURE EN EXECUTION PAR


LUTILISATION DES RESERVES BUDGETAIRES ET LES MINISTERES
DISPOSENT DE MARGES DE MANUVRE IMPORTANTES DANS LA GESTION
DE LEURS DEPENSES

A.

Le financement des dpenses imprvues est assur grce aux rserves


constitues en programmation
1. Lutilisation de la rserve DEL est conditionne laccord du Treasury

Le Treasury constitue en programmation une rserve sur les crdits DEL ; cette rserve
est prleve sur le montant total de DEL dtermin par le Treasury lissue de la procdure
descendante et vient donc minorer le montant des crdits pouvant tre rpartis entre les ministres.
Le montant de la rserve croit avec le temps, comme la marge pour erreurs de prvision
prise en compte lors de la prvision des AME :

Dcision et recommandation du 24 janvier 2006.

- Annexe I, page 13 - 1 Md de livres pour lanne budgtaire N+1 (soit 0,4% du montant total des DEL prvu
pour lanne budgtaire 2004-2005 par la programmation triennale tablie en 2003 pour
les annes 2004-2005 2006-2007) ;
- 2 Mds de livres pour lanne budgtaire N+2 (soit 0,7% du montant total des DEL
prvu pour lanne budgtaire 2005-2006) ;
- 3 Mds de livres pour lanne budgtaire N+3 (soit 0,9% du montant total des DEL
prvu pour lanne budgtaire 2006-2007).
Cette rserve est gre de faon centrale par le Treasury dont lautorisation est ncessaire
pour toute utilisation de crdits de la rserve.
Dans les faits, le montant de la rserve a d tre relev pour faire face aux dpenses lis
au dploiement des troupes britanniques en Afghanistan et en Irak.
2. Le Treasury a dvelopp des mthodes pour intresser les ministres la bonne
utilisation de la rserve
Le Treasury a pos trois rgles qui permettent de responsabiliser les ministres sur
lutilisation de la rserve :
- avant de pouvoir y faire appel, les ministres doivent dabord financer leurs dpenses
imprvues par rallocations internes ;
- les fonds de la rserve allous une anne un ministre ne sont pas pris en base lanne
suivante ;
- un ministre ayant bnfici de fonds de rserve mais ayant dgag des reports de
crdits la mme anne doit reverser le mme montant la rserve lanne suivante.

B.

Des rgles dexcution souples sous le contrle du Treasury


1. Les ministres disposent de facilits de gestion qui posent parfois des problmes

Outre la visibilit dont ils disposent trois ans sur leurs crdits, les ministres bnficient
de souplesses dexcution. A lintrieur de leur enveloppe de crdits ils sont ainsi autoriss :
- exercer une fongibilit asymtrique des dpenses courantes vers les dpenses
dinvestissement ;
- exercer une fongibilit asymtrique des dpenses entranant dcaissement vers les
dpenses nentranant pas dcaissement, linverse tant strictement encadr ;
- reporter sans limitation de montant les crdits sans emploi la fin dune anne
budgtaire ; compte tenu du montant de reports accumul par les ministres (le montant
cumul slve 8 Mds de livres en 2007, soit 2,5% du montant total des DEL autoris
pour lanne budgtaire 2006-2007), le Treasury prvoit de ne pas autoriser les
ministres consommer ces crdits sans son autorisation expresse.
2. Le Treasury contrle cependant certains des principaux engagements des
ministres
Le Treasury qui est en vertu des textes lordonnateur des dpenses dlgue en pratique sa
comptence aux ministres. Il se rserve la possibilit, dans ses lettres de dlgation , de contrler
en opportunit comme dun point de vue budgtaire, certaines dpenses des ministres en fonction de
leur montant ou de leurs caractristiques (celles-ci tant dfinies au cas pas cas par le Treasury).
Le Treasury se rserve ainsi explicitement (dans son guide budgtaire annuel) le droit de
bloquer en cours danne une opration qui pourrait mettre en pril les respect de lune ou lautre
rgles budgtaires.

- Annexe I, page 14 Par ailleurs, les ministres doivent obtenir la validation du Treasury sur leurs dcisions
salariales, qui sont toujours ce jour prises de faon annuelle, le Treasury cherchant les rendre
pluriannuelles. Les ministres prennent ces dcisions sur la recommandation de huit comits
indpendants constitus par grandes catgories professionnelles (infirmires, militaires, etc.) et
regroupant des reprsentants des employeurs, des salaris et des personnalits qualifies. Le Treasury
peut ainsi sassurer de la soutenabilit terme des dcisions salariales des administrations publiques et
avoir une bonne connaissance de lvolution des dpenses de rmunration.
3. Le Treasury assure un suivi centralis de la position de trsorerie de lEtat
Le suivi de la trsorerie reste important. Le budget, tabli en comptabilit dexercice, ne
permet pas de contrler directement les dcaissements des administrations publiques. Cest la raison
pour laquelle le budget distingue, dans les autorisations de dpense confies aux ministres, les
dpenses entranant un dcaissement (near-cash expenditure) des dpenses nentranant pas
dcaissement (principalement cots de dtention et de dprciation du capital ainsi que provisions).
Le Treasury suit par ailleurs quotidiennement la position de trsorerie des administrations
publiques.
Le contrle de la trsorerie est galement assur via le Parlement, qui fixe chaque anne
le plafond des dcaissements nets que sont autoriss raliser les ministres pour financer leurs
dpenses, et qui seront prlevs sur la trsorerie centrale de lEtat.

Les amliorations souhaites par le Treasury et les ministres rencontrs par la mission :
- le Treasury et les conomistes (notamment lInstitut dtudes budgtaires et fiscales)
tudient la possibilit de faire voluer la dfinition de la rgle dor pour la tourner
davantage vers lavenir et en faire un meilleur outil de pilotage ;
- une plus grande articulation entre la programmation triennale et les programmations
sectorielles plus long terme (Transports et Dfense) ;
- une harmonisation des nomenclatures budgtaires et comptables utilises par le
Treasury & le Parlement.

- Annexe I, page 15 -

PIECE JOINTE
PRESENTATION DU BUDGET DANS LA SPENDING REVIEW 2004
I/ Le cadrage budgtaire pour les trois annes budgtaires couvertes par la SR 2004 (2005/2006
2007/2008)
Il sagit pour les DEL de plafonds fermes de dpenses, et pour les AME de projections
qui seront revues chaque anne en fonction de lvolution de la conjoncture. Ce tableau rappelle
galement les plafonds de dpenses pour lanne budgtaire en cours (2004/2005).

- Annexe I, page 16 -

Les graphiques suivants montrent la rpartition des DEL et AME.

AME margin
Public corps
Debt interest
Net EU payments
Pensions
Other
Social security
benefits
Non-cash items

Student loans
Tax credits
BBC

Other

Reserve

Scot, Wales & NI


Health

Chx's Depts
Work & Pensions
International
Development
Trade & Industry
Education

Defence

Home Office
Local Govt

DCLG Transport

- Annexe I, page 17 II/ Les DEL : plafonds triennaux de dpenses par ministre, dans la SR 2004
Les plafonds triennaux de dpenses sont dfinis en termes nominaux et prsents en deux
enveloppes non fongibles (dpenses courantes / dpenses dinvestissement) du fait de la rgle dor.

- Annexe I, page 18 III/ La dmarche defficience dans la SR 2004


En contrepartie de la visibilit donne sur trois ans aux gestionnaires par les Spending
Reviews, le Treasury exige de leur part des gains defficience qui ont pris dans la SR 2004 la forme
dun affichage, pour chaque ministre :
- dun volume de crdits redployer en interne pour financer de nouvelles priorits :

- Annexe I, page 19 - dun volume de rductions deffectifs et de relocalisations (ie. dagents travaillant dans
des services implants Londres et devant tre rinstalls lextrieur de la capitale).

ANNEXE II

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
DES FINANCES PUBLIQUES EN SUEDE

SOMMAIRE
I. DES REGLES BUDGETAIRES PLURIANNUELLES ONT ETE MISES EN PLACE
SUITE A LA CRISE DES FINANCES PUBLIQUES TRAVERSEE PAR LA SUEDE DANS
LES ANNEES 1990 ............................................................................................................................... 1
A.
TROIS REGLES BUDGETAIRES SAPPLIQUENT, DONT LA PLUS IMPORTANTE POUR LE
PILOTAGE DES FINANCES PUBLIQUES EST LE RESPECT DU PLAFOND DE DEPENSES DEFINI POUR TROIS
ANS SUR LE BUDGET DE LTAT .......................................................................................................... 1
1. Une rgle dexcdent sur lensemble des finances publiques ................................................. 1
2. Le respect dun plafond de dpenses sur lensemble du budget de ltat hors intrts de la
dette 2
3. Une rgle dor sur les collectivits territoriales ..................................................................... 3
B.
LES REGLES FONT LOBJET DUN CONSENSUS POLITIQUE LIE AU TRAUMATISME DE LA CRISE
DES ANNEES 1990 ................................................................................................................................ 3
II.
UNE PROCEDURE BUDGETAIRE DESCENDANTE ET COLLEGIALE, INSCRITE
DANS UN PLAFOND PLURIANNUEL ET SOUTENUE PAR DES PREVISIONS
PLURIANNUELLES REGULIERES ................................................................................................. 5
A.
B.

LA PROCEDURE BUDGETAIRE ANNUELLE EST DESCENDANTE ET COLLEGIALE ....................... 5


LE PLAFOND PLURIANNUEL FAIT LOBJET DUNE DECLINAISON INDICATIVE PAR SECTEUR DE
DEPENSE............................................................................................................................................... 5
1. Une dclinaison indicative en 27 secteurs .............................................................................. 5
2. La gestion de la masse salariale est dconcentre mais les budgets de fonctionnement
intgrent des objectifs de productivit............................................................................................. 6
C.
LA PROGRAMMATION INCLUT UNE MARGE POUR FAIRE FACE AUX DEPENSES IMPREVUES QUI
PERMET DE RESPECTER LE PLAFOND, SAUF DANS CERTAINS CAS EXCEPTIONNELS QUI ONT CONDUIT
A DES AMENAGEMENTS DE DROITS ...................................................................................................... 7
1. Le plafond pluriannuel inclut une marge de scurit pour garantir son respect, non incluse
dans la dclinaison pluriannuelle en 27 secteurs de dpenses........................................................ 7
2. Des mesures correctrices peuvent tre prises mme en cours dexercice pour respecter les
plafonds ........................................................................................................................................... 7
D.
LE SYSTEME REPOSE SUR DES PREVISIONS DEXECUTION PLURIANNUELLE TRES REGULIERES
7
1. Des prvisions faites par les agences conomiques et financires.......................................... 7
2. Des prvisions dexcution pluriannuelles ralises par chaque ministre et agence
plusieurs fois par an ........................................................................................................................ 8
3. La confrontation des projections............................................................................................. 8
III.
LE CONTROLE DE LEXECUTION EST ALLEGE, EN LIGNE AVEC LES
OBJECTIFS DE RESPONSABILISATION DES GESTIONNAIRES ........................................... 9
A.

IL NEXISTE AUCUN CONTROLE EX ANTE DU MINISTERE DES FINANCES SUR LEXECUTION,


POUR LAQUELLE LES MINISTERES ET AGENCES BENEFICIENT DE SOUPLESSES ................................... 9
1. Pas de contrle ex ante et des souplesses dans lexcution .................................................... 9
2. La prise en compte du plafond global de dpenses en excution ............................................ 9
3. Lintressement aux conomies est une rgle non crite et lapprciation du ministre des
finances.......................................................................................................................................... 10
B.
LE SUIVI DES ENGAGEMENTS DE DEPENSES SE RAPPROCHE DU SYSTEME FRANAIS DAE,
MAIS SUR LES SEULS INVESTISSEMENTS ............................................................................................ 10
1. Des autorisations dengagement pour les investissements.................................................... 10
2. Une amlioration du suivi des engagements ......................................................................... 10
3. Pas de pilotage de la trsorerie............................................................................................. 10

IV.
LE PROGRAMME DE CONVERGENCE EST UNE STRICTE DECLINAISON DE LA
PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES ............................... 11
V.
UN EXEMPLE : LE BUDGET DE LAGENCE SUEDOISE DE SECURITE
SOCIALE............................................................................................................................................. 11
A.
UNE AGENCE CHARGEE DE VERSER LENSEMBLE DES PRESTATIONS SOCIALES SOIT UNE PART
SUBSTANTIELLE DU BUDGET DE LTAT ........................................................................................... 11
B.
LES PRESTATIONS VERSEES PAR LAGENCE FONT LOBJET DE PREVISIONS POUSSEES .......... 11
1. Lagence ralise des prvisions pousses sur les exercices n n+3 .................................... 11
2. Le ministre des finances dtermine la prvision retenue en loi de finances en fonction des
projets de rforme envisags ......................................................................................................... 12
C.
LE BUDGET ADMINISTRATIF DE LAGENCE EST DETERMINE ANNUELLEMENT ...................... 12
VI.
LES CONDITIONS DE SUCCES ET LES PISTES DAMELIORATION DU
SYSTEME............................................................................................................................................ 12
A.
1.
2.
B.

LES PISTES DAMELIORATION ENVISAGEES ........................................................................... 12


Concernant les rgles budgtaires ........................................................................................ 12
Concernant les plafonds de dpense par secteur .................................................................. 13
LES CONDITIONS DE REUSSITE DU MODELE SUEDOIS ............................................................ 14

Pices-jointes

Annexe II, page 1

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES


FINANCES PUBLIQUES EN SUEDE

La prsente annexe synthtise les lments recueillis par la mission lors dun dplacement
Stockholm le 8 mars 2007, au cours duquel elle a rencontr le ministre des finances, le ministre
des affaires sociales et lagence sudoise de scurit sociale.
La mission tient remercier la mission conomique de Stockholm et le ministre des
finances sudois pour lorganisation de ces entretiens et pour leur relecture attentive de cette annexe.
I.

DES REGLES BUDGETAIRES PLURIANNUELLES ONT ETE MISES EN PLACE


SUITE A LA CRISE DES FINANCES PUBLIQUES TRAVERSEE PAR LA SUEDE
DANS LES ANNEES 1990

A.

Trois rgles budgtaires sappliquent, dont la plus importante pour le


pilotage des finances publiques est le respect du plafond de dpenses dfini
pour trois ans sur le budget de ltat
Les trois rgles portent sur des ensembles distincts :
-

la rgle de lexcdent porte sur lensemble des finances publiques ;

la rgle relative au respect du plafond de dpenses, dfini sur trois ans, porte sur
ltat seulement (hors intrts de la dette, mais y compris dpenses de pensions,
prestations sociales, assurance-maladie) ;

la troisime rgle porte sur les collectivits territoriales.


Primtre dapplication des rgles budgtaires
Budget de ltat

Dont dpenses
Dont
Dont
Dont intrt de
des agences et prestations dpenses de
la dette
administrations sociales
pensions

Budget des collectivits


territoriales

1. Une rgle dexcdent sur lensemble des finances publiques


Le gouvernement vise un excdent de 2% en moyenne sur la dure du cycle pour les
administrations publiques (tat y compris scurit sociale et agences, pensions, collectivits
territoriales), exprim en comptabilit nationale (donc dexercice)1.
Plus exigeant que lobjectif fix par le pacte de stabilit et de croissance, lobjectif retenu
par le gouvernement sudois vise faire face aux dpenses lies au vieillissement et permettre de
contenir le dficit en priode de ralentissement de la croissance.

La dpense publique totale atteint 1 496 Md de couronnes en 2005, soit environ 162 Md.

Annexe II, page 2


Si lapprhension du cycle na pas fait lobjet dune dfinition rigoureuse (les dates du
cycle ne font pas lobjet dune communication officielle, comme au Royaume-Uni par exemple), les
excdents budgtaires rguliers permettent au gouvernement de souligner que lobjectif devrait tre
atteint sur 2000-2008 (cf. tableau en pice-jointe2).
La cible de 2% va dailleurs tre rvise en 2007, pour tre fixe sans doute autour
de 1%. En effet, une rcente dcision dEurostat classifie dsormais le systme des pensions en
comptabilit mnages - or celui-ci gnre un excdent structurel suprieur 1%.
Cette rgle nest plus aujourd'hui la plus contraignante dans la gestion de la procdure
budgtaire, compte tenu des excdents rgulirement dgags (excdent de 1,9% du PIB ds 1998). La
rgle de respect du plafond de dpense est juge plus opratoire.
2. Le respect dun plafond de dpenses sur lensemble du budget de ltat hors
intrts de la dette
Sur le primtre des dpenses juges directement contrlable par ltat, est tabli un
plafond de dpenses sur trois ans, en termes nominaux : ce plafond inclut les dpenses de ltat (y
compris prestations sociales, chmage, maladie, etc.) et des pensions, mais non des collectivits
locales. Les intrts de la dette sont galement exclus. Le plafond porte sur environ les deux tiers de la
dpense publique. Il est exprim en comptabilit budgtaire, de caisse.
Le plafond des dpenses est dtermin pour les trois annes venir et on ne procde, au
moins en thorie, qu des ajustements techniques sur les plafonds dj fixs (par exemple, en cas de
transfert de comptence aux collectivits locales ou dvolution dune mesure en dpense vers une
mesure en recettes) pour les annes 2 et 3. Chaque anne, est dfini le plafond de n+3 ; le plafond
dfini pour lanne venir (n+1) nest jamais remis en cause au cours de la procdure budgtaire3.
Le choix dexclure les intrts de la dette na pas fait lobjet dune de prise de position
officielle ; le ministre des finances indique nanmoins que, ds lors que lobjectif poursuivi tait la
rduction de la dette, il tait logique dviter de crer des marges de manuvre en dpense, du seul fait
de la rduction de lendettement.
Le but recherch travers la fixation dun plafond pluriannuel est dviter les actions procycliques en dpenses et de permettre le jeu des stabilisateurs automatiques via les recettes, qui
sajustent librement en fonction du cycle en effet, le plafond est fix de manire assurer le respect
de lobjectif dexcdent de moyen terme.
La fixation du plafond ne se fait pas dans des conditions totalement transparentes, en
effet :
- il est fix en comptabilit budgtaire (de caisse), alors que lobjectif dexcdent est
exprim en comptabilit gnrale ;
- il intgre des hypothses sur les autres secteurs de dpense et sur linflation ;
- le ministre des finances utilise cette absence de lien automatique pour ajuster le niveau
de la rserve (cf. infra).
Nanmoins, il convient de souligner que la programmation densemble est tablie partir
dhypothses de croissance prudentes, fixes en liaison avec les agences charges des prvisions
conomiques, desquelles sont tires des prvisions de recettes ; le niveau des dpenses nest que la
rsultante de ce processus. Implicitement, le but recherch est la stabilisation du poids des dpenses
publiques dans le PIB (aprs la rduction observe entre 1994 et 2000), mais cet objectif pourrait
voluer avec le nouveau gouvernement.
Le plafond est ensuite dclin par secteur de dpense, mais titre indicatif seulement et
dans la mesure o cela permet de mieux sassurer du respect du plafond global.
2

LOCDE valuait cependant en avril 2005 1,5 point de PIB en moyenne lexcdent du secteur public ajust du cycle
conomique sur la priode 2000-2006.
3
Il est arriv cependant que le plafond de n+2 ou de n+3 ne soit pas dfini aussi clairement que prvu.

Annexe II, page 3


Le plafond a toujours t respect depuis 1997, mais parfois laide dartifices
comptables (ou de dcalage des paiements), ou de mesures fiscales (cf. infra). La comparaison avec
la position dans le cycle conomique (output gap) montre cependant que la fixation des plafonds nest
pas totalement insensible la conjoncture (par exemple en 2004).
Tableau 1 : Plafond de dpenses (en milliard de couronnes sudoises)
Plafond
Plafond n+1/n
Excution
cart
Croissance PIB
cart de croissance

1997
723
699
-24

1998
720
-0,4%
718
-2

1999
753
4,6%
751
-2

2000
765
1,6%
760
-5

2001
791
3,4%
786
-5
1,1%
-0,5%

2002
812
2,7%
811
-1
2%
-0,8%

2003
822
1,2%
819
-3
1,7%
-1,3%

2004
858
4,4%
855
-3
4,1%
-0,7

2005
870
1,4%
864
-6
2,9%
-1,0

Source : Ministre des finances sudois prsentation du pr-budget printemps 2007.

3. Une rgle dor sur les collectivits territoriales


La troisime rgle est la seule dfinie par la loi, en 2000, qui oblige les collectivits
territoriales (non concernes par le plafond de dpenses), avoir un budget de fonctionnement
quilibr en droits constats et de nemprunter qu hauteur de linvestissement net. En cas de dficit,
celui-ci doit tre compens dans les trois ans qui suivent (auparavant, la compensation devait se faire
sur deux ans, mais la rgle a t modifie suite aux dficits constats). Elles sont actuellement en
excdent.
Tableau 2 : Solde budgtaire des collectivits territoriales (en % du PIB)
2000
0,2%

2001
-0,2%

2002
-0,5%

2003
-0,2%

2004

2005
0,2%

0,5%

Source : Ministre des finances sudois.

B.

Les rgles font lobjet dun consensus politique li au traumatisme de la crise


des annes 1990

Ces rgles lient le gouvernement dans son ensemble vis--vis du Parlement, et dsormais
vis--vis de lopinion publique, qui sest appropri ces rgles.
En effet, la Sude a fait face au dbut des annes 1990 une grave rcession (19911993), combine une dtrioration sans prcdent de ses finances publiques. Des mesures
volontaristes ont t prises partir de 1994 pour matriser les dpenses, avec des coupes drastiques
dans certains budgets ; ce nest quaprs cette phase dassainissement que les rgles de comportement
budgtaires, dfinies de manire pluriannuelle, ont t adoptes afin de scuriser la trajectoire des
finances publiques. La nouvelle procdure sest ainsi applique compter de 1997.
Selon les responsables du ministre des finances rencontres, la crise tait ncessaire pour
repenser la procdure budgtaire, qui est conue pour rduire les incitations en faveur dune politique
budgtaire pro-cyclique. Ces rgles nouvelles nont pas pris forme de loi, mais sont restes des
engagements politiques. Lide que toute dpense en plus doit tre finance par un moins est
maintenant accepte.
Aprs dix ans de gouvernement social-dmocrate (Gran Persson) lorigine de ces
rgles, le nouveau gouvernement de coalition de centre droit, issu des lections de septembre 2006
souhaite dailleurs en renforcer lapplication, dont il avait critiqu laffaiblissement au cours des
dernires annes.

Annexe II, page 4


Graphique : volution de lendettement brut et du solde des finances publiques, en % du PIB
80

70

60

50

40

-2

30

-4

20

-6

10

-8

-10
1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

Dette brute consolide

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Solde finances publiques

Source : Budget de printemps, mars 2007.

Extrait dun TD de la mission conomique de Stockholm (fvrier 2007)


Sagissant de la rigueur budgtaire le nouveau gouvernement se pose en continuateur de
la politique de Gran Persson avec mme une plus grande rigueur dans lapplication du cadre
budgtaire dfini par les sociaux-dmocrates, puisquil entend respecter strictement les plafonds de
dpenses pluriannuels.
Ainsi lobjectif de raliser un excdent annuel des finances publiques consolides de 2%
en moyenne sur la dure du cycle conomique est raffirm ; le ministre des finances Anders Borg
vient encore de le confirmer le 7 fvrier dans un entretien au journal quotidien Dagens Nyheter, en
raction notamment aux propos dUrban Bckstrm, le controvers directeur gnral du patronat
sudois (Svenskt Nringsliv) qui estimait quil serait prfrable de rduire lobjectif dexcdent des
finances publiques afin de permettre une dcrue plus prononce de la pression fiscale sur les
entreprises.
Le principe de prsentation de plafonds de dpenses contraignants sur une priode
glissante de trois ans va tre plus strictement respect, alors que le prcdent gouvernement sen tait
quelque peu affranchi en ne donnant pas toujours dobjectif contraignant pour la deuxime anne
flottante ou de prvision pour la troisime anne flottante et en recourant certaines pratiques peu
orthodoxes dans la prsentation des recettes et des dpenses. Le gouvernement social-dmocrate
stait ainsi autoris inscrire des ressources nettes de dpenses (prsentation sous forme de dpenses
fiscales et recours la contraction de dpenses et recettes, contraires lorthodoxie budgtaire de
prsentation des produits et dpenses bruts).
Le principal lment de ce recadrage dans un sens orthodoxe dans le budget 2007 est le
changement de classification de 7 Mds SEK (750 M), soit 0,25% du PIB, de subventions pour
l'emploi qui apparaissent en dpenses au titre de la dotation gnrale aux collectivits locales alors
qu'elles taient traites comme des minorations de recettes dans les budgets prcdents.

Annexe II, page 5


II.

UNE PROCEDURE BUDGETAIRE DESCENDANTE ET COLLEGIALE, INSCRITE


DANS UN PLAFOND PLURIANNUEL ET SOUTENUE PAR DES PREVISIONS
PLURIANNUELLES REGULIERES

A.

La procdure budgtaire annuelle est descendante et collgiale

La vritable nouveaut introduite compter de 1997 tait le caractre descendant de la


procdure, alors quauparavant les demandes budgtaires sagrgeaient sans cadre pralable.
partir du plafond de dpense applicable pour lanne venir, sont dfinis des plafonds
pour les 27 secteurs de dpense (cf. liste en pice-jointe), puis pour chacun des 500 chapitres
(appropriations) qui sont le niveau de spcialit des crdits que le gouvernement doit respecter en
excution. La moiti de ces chapitres environ correspond des dpenses administratives. Le Parlement
vote dabord le plafond total, puis le plafond de chacun des 27 secteurs et enfin le dtail par chapitre.
La procdure budgtaire a cependant volu :
- de 1996 2001, le gouvernement prsentait dans le projet de loi budgtaire de
printemps les plafonds de dpenses sur trois ans et la rpartition ferme pour lanne
venir entre les 27 secteurs de dpense la priode allant du printemps lautomne tait
utilise pour rpartir les crdits entre les chapitres, sous la responsabilit de chaque
ministre.
Cette rpartition initiale entre les 27 secteurs tait dcide lors de la runion budgtaire
du conseil des ministres au mois de mars, destine fixer la programmation pluriannuelle et arbitrer
collgialement entre les secteurs de dpense.
- dsormais4, le texte du printemps est avant tout loccasion de dfinir les grandes lignes
de la politique conomique et de faire des amendements la loi de finances en cours, si
ncessaire (quivalent de notre loi de finances rectificative) : la rpartition ferme entre
les 27 secteurs a t reporte la loi de finances de lautomne, ce qui retarde les
arbitrages (prises en aot) et amoindrit le pouvoir du ministre des finances.
Le projet de budget reste une dcision collgiale, arrte sous lautorit du Premier
ministre, mais qui suit le plus souvent (dans 95% des cas selon le ministre des finances) ce que
propose le ministre des finances.

B.

Le plafond pluriannuel fait lobjet dune dclinaison indicative par secteur de


dpense
1. Une dclinaison indicative en 27 secteurs

Il ny a pas de programmation rigide par secteur de dpense de manire pluriannuelle,


mais une indication de ce que le plafond global veut dire par secteur : des volutions sont donc
possibles pour la rpartition en 27 secteurs sur les annes 2 et 3 de la programmation.
Un point de rfrence figure cependant en loi de finances et la dclinaison du plafond
dtaille en 27 secteurs est approuve par le Parlement pour les annes n+2 et n+3 lors de ladoption
du budget n+1. Cette dclinaison est arrte par le ministre des finances, partir des prvisions
tablies au niveau de chaque chapitre et des mesures dconomies envisages pour respecter le plafond
(cf. infra).
Le rle de la projection dtaille des dpenses est ainsi didentifier les marges de
manuvre qui permettront de respecter les objectifs de dpense et de solde.

la demande du Parlement qui estimait passer trop de temps sur les questions budgtaires.

Annexe II, page 6


2. La gestion de la masse salariale est dconcentre mais les budgets de
fonctionnement intgrent des objectifs de productivit
La dclinaison pluriannuelle ne saccompagne pas dun cadrage salarial et la gestion
de la masse salariale est entirement dconcentre.
En effet, il ny a pas vraiment en Sude de fonction publique au sens franais : il nexiste
pas de grille salariale commune aux agents publics et ceux-ci sont soumis quasiment au mme droit du
travail que dans le secteur priv. Il est dailleurs possible de licencier des agents publics. Tous les
salaires sont individuels (il arrive quun trs bon spcialiste soit mieux pay que le chef de lagence).

Extrait dun TD de la mission conomique (juin 2005)


Le terme gnrique dagents publics apparat le plus adapt pour dsigner les employs
de ltat, des collectivits locales et des entreprises publiques en Sude. En effet, les
fonctionnaires , c'est--dire des personnels recruts par concours et dots dun statut comportant
notamment la garantie de lemploi, se rduisent un nombre trs limit de personnes au sein des
administrations centrales et notamment au ministre des affaires trangres (diplomates de carrire et
agents des ambassades, qui sont seuls recruts par concours). Des professions particulires, comme les
juges, peuvent tre soumises un rgime spcifique, gnralement dcrit dans une loi, pour prserver
leur indpendance.
La notion de corps de la fonction publique, les concours dentre et la stabilit de
lemploi ont disparu. La tendance qui sest affirme pour les personnels du secteur public est un
quasi-alignement, sur les droits et obligations des employs du secteur priv, par des conventions
collectives. Ce rapprochement est facilit par lexistence dun seul rgime gnral de retraite, gr par
lEtat pour lensemble des salaris et par une pratique du dialogue social trs structure.
Ltat poursuit ainsi une double ambition : rapprocher les statuts du secteur public et du
secteur priv et viter, autant que possible, ladoption de lois spcifiques lensemble du secteur
public. Il sagit daugmenter la flexibilit et dviter luniformit tout en ouvrant la voie des
solutions individuelles selon les secteurs et les administrations concernes.
Jusquau dbut des annes 1990, une agence tait charge de la ngociation centrale des
salaires, les administrations recevaient ensuite des complments de budget pour financer les accords
trouvs.
Dans le cadre de la responsabilisation des agences, la ngociation salariale est aujourd'hui
totalement dconcentre et ces dernires doivent financer les accords dans le cadre de leur budget.
Le contrle du ministre des finances est indirect :
- le budget annuel des agences comporte un plafond spcifique pour les dpenses
dadministration (cest lobjet dun chapitre), qui correspondent aux salaires et aux
dpenses de fonctionnement. Seul ce budget global est fix (les agences sont libres de
dterminer la part respective de chaque dpense et le poids des salaires).
- lvolution du plafond des dpenses dadministration reflte les objectifs de
productivit fixs par le ministre des finances.
Ainsi activit inchange, pour dterminer la dotation dadministration, le ministre des
finances applique au budget excut un taux dvolution qui prend en compte la fois laugmentation
des salaires dans le secteur manufacturier lanne prcdente, mais galement la moyenne annuelle des
gains de productivit constats dans le secteur des services dans le secteur priv sur dix ans (le solde
de ces deux volutions peut frquemment tre ngatif), un coefficient permettant de tenir compte de
laugmentation moyenne du prix des loyers et linflation pour les autres dpenses de fonctionnement.

Annexe II, page 7

C.

La programmation inclut une marge pour faire face aux dpenses imprvues
qui permet de respecter le plafond, sauf dans certains cas exceptionnels qui
ont conduit des amnagements de droits
1. Le plafond pluriannuel inclut une marge de scurit pour garantir son respect, non
incluse dans la dclinaison pluriannuelle en 27 secteurs de dpenses

Le ministre des finances insiste sur la ncessit dune marge, mais galement sur les
risques lis laffichage dune rserve trop importante (pression la dpense). La mthode retenue est
ainsi :
- de garder une marge relativement importante en dbut de programmation et de la
consommer au fur et mesure : la marge est ainsi plus importante au sein du
plafond n+3 que pour n+1. Aujourd'hui le gouvernement garde une marge denviron
2,5% des crdits pour n+3. Le ministre des finances considre par ailleurs comme
prudent de dmarrer la procdure budgtaire avec une marge de manuvre de 0,5% des
dpenses, non rpartie ;
- de raliser des variantes dhypothses pour dmontrer la ncessit de prserver une
marge assez longtemps dans la procdure ; par exemple, des projections montrent
limpact quaurait sur le budget une hausse de 1% du chmage par rapport au scnario
central et le risque de mise en danger du plafond total de dpense induit par la
consommation anticipe de la rserve ;
- de ne dfinir une marge quau niveau du ministre des finances : il nexiste pas de
marges de prcaution au sein des 27 budgets ;
- de mnager des souplesses en excution pour les ministres et agences (cf. infra).
2. Des mesures correctrices peuvent tre prises mme en cours dexercice pour
respecter les plafonds
Le respect du plafond de dpense est la rgle la plus contraignante. Il est ainsi arriv en
2003, lors de la loi de finances rectificative de printemps, que le gouvernement procde des
modifications lgislatives dans dix domaines pour rduire les prestations sociales, avec application
compter du 1er juillet de lanne, de manire respecter le plafond.
Cette dcision, prsente comme exceptionnelle (et conteste) a permis de respecter le
plafond de lanne ; il faut souligner cependant quelle a pu avoir des effets pro-cycliques (la Sude
tait alors en situation dcart de croissance ngatif) et quelle a t rendu possible par le fait quil ny
avait pas dchances lectorales de court terme.

D.

Le systme repose sur des prvisions dexcution pluriannuelle trs


rgulires
1. Des prvisions faites par les agences conomiques et financires

Les agences conomiques et financires, places sous la tutelle du ministre des finances
mais indpendantes de lui, ralisent plusieurs sries de prvisions entourant lexcution de lanne et
les projections de dpenses futures (jusqu n+3) :
- cadrage macro-conomique : perspectives de croissance, inflation, qui sont ensuite
utilises dans les modles de prvisions de la dpense publique (notamment ralises
par lagence charge des recherches conomiques, National institute for economic
research NIER) ;

Annexe II, page 8


- sur les recettes et les dpenses de moyen terme du gouvernement central (ralises par
lagence charge du management financier (Swedish National Financial Management
Authority ESV) ;
- sur lvolution du besoins de financement public (ralis par loffice de la dette, charg
de la gestion de la dette et de la trsorerie) ;
- sur les plafonds de dpenses et sur le solde dexcution de lanne, de manire
trimestrielle (par lagence NIER).
Par ailleurs, le ministre des finances a galement en interne la capacit de raliser ses
propres prvisions. Il arrte, au vu de celles-ci et des prvisions des agences, les hypothses macroconomiques.
Les prvisions de dpenses ralises par les agences financires et par le ministre des
finances sont rendues possibles par la mise en place dun systme dinformation intgr de la
dpense : la dpense excute est connue de manire centralise.
2. Des prvisions dexcution pluriannuelles ralises par chaque ministre et agence
plusieurs fois par an
Le ministre des finances demande chaque ministre et agence une prvision
dexcution pour lanne en cours et pour les trois annes suivantes, au niveau des 500 chapitres,
environ cinq six fois par an. Lobjectif est que ces prvisions soient aussi ralistes que possible et
le principe est de viser le mme niveau de qualit de la prvision pour n+1 et n+3. Les agences et
ministres raisonnent pour ces prvisions politique inchange et prennent en compte les hypothses
macroconomiques dinflation et de croissance conomique arrtes par le ministre des finances.
Cette dmarche existe depuis longtemps, mais les prvisions sont dsormais plus
encadres et faites de manire beaucoup plus rigoureuse, elles constituent donc un clairage trs utile.
3. La confrontation des projections
Cette dmarche a un objectif double :
- le pilotage de lexcution annuelle ;
- lajustement des dpenses des exercices venir.
En effet, partir de ces deux grands jeux de prvision, le ministre des finances est en
mesure :
-

danalyser les dpenses de lanne en cours, de manire ajuster la budgtisation


future ; au sein du ministre des finances, les quipes sectorielles sont la fois
chargs de la budgtisation et de lanalyse dtaille de lexcution budgtaire ;

de contre-expertiser les prvisions entre elles pour estimer les risques derreur ;

didentifier les drapages potentiels par rapport au plafond global de manire


anticipe sur les annes venir ;

de se forger une opinion sur les choix effectuer et didentifier les mesures
prendre ;

de dterminer un cap dans la loi de finances, avec les 27 plafonds sur n+2 et n+3.

La dclinaison de la loi de finances ne reprend dailleurs pas toujours les prvisions des
agences (cf. infra) et intgre dans une certaine mesure les rformes conduire.
Ainsi, limpact pluriannuel de chaque nouvelle rforme ou mesure annonce par la suite
doit tre explique par rapport la projection.

Annexe II, page 9


III.

LE CONTROLE DE LEXECUTION EST ALLEGE, EN LIGNE AVEC LES


OBJECTIFS DE RESPONSABILISATION DES GESTIONNAIRES

A.

Il nexiste aucun contrle ex ante du ministre des finances sur lexcution,


pour laquelle les ministres et agences bnficient de souplesses
1. Pas de contrle ex ante et des souplesses dans lexcution

Les ministres et agences sont libres de dpenser les crdits ouverts au niveau du
chapitre, le ministre des finances conservant une petite marge en excution son niveau (infrieure
1% du plafond global). Le ministre des finances analyse en revanche de manire dtaille lexcution
et en tient compte dans la budgtisation (contrle ex post).
Deux souplesses sont permises en excution, la facilit de paiement et les reports de
crdits. La marge de manuvre de chaque ministre et de chaque agence est fixe par une lettre de
cadrage annuelle du ministre des finances (cosigne, dans le cas des agences, par le ministre de tutelle)
donnant le dtail des mesures pouvant tre prises chaque niveau.
- la facilit de paiement : vis--vis du Parlement, le gouvernement peut aller jusqu
10% de crdits en plus au niveau de chacun des 500 chapitres, pourvu que le plafond
global des dpenses soit respect. Le ministre des finances laisse cette facult aux
ministres et aux agences, dans le cas gnral, jusqu +3% environ au niveau de leurs
chapitres, et pilote les mouvements entre 3 et 10% ;
La dfinition de cette facilit est cependant dfinie au cas par cas ; lorsquune agence
traverse des difficults financires, le ministre des finances peut dcider de lui retirer totalement la
facilit de paiement ; linverse, une agence concerne par des programmes dinvestissement pourra
avoir une facilit de paiement de 5 10%, lorsque cela est jug ncessaire. Une dcision explicite est
dans tous les cas ncessaire pour aller au-del de la facilit fixe par la lettre de cadrage.
Normalement, ces crdits en plus doivent tre rembourss sur les crdits de
lanne suivante (ils sont dduits du budget futur). En pratique cependant, cette rgle fait lobjet
dajustements, suivant la nature du dpassement (les dpassements en dpense administrative sont
strictement rcuprs, en revanche les dpenses de prestations, dassurance-maladie sont le plus
souvent rajustes en base).
- en pratique, cest plutt lautre volant de souplesse qui a t utilis par les ministres :
la possibilit de reporter les crdits disponibles en fin danne.
Il nexiste pas de plafonnement et cest une des faiblesses du systme : en effet, des
excdents trs importants ont t accumuls (25 milliards de couronnes, soit environ 3 Md). La
consommation des crdits reports a t encadre (en % de consommation annuelle des crdits
reports), mais le ministre des finances na pas t en mesure de les annuler.
2. La prise en compte du plafond global de dpenses en excution
Le pilotage de lexcution se fait en fonction du plafond et des arbitrages sont parfois
raliss entre les exercices, de manire mieux respecter les plafonds fixs : sil reste une marge de
manuvre importante en fin danne sous le plafond, certaines dpenses peuvent tre anticipes ou,
linverse, dautre retardes, ds lors que le respect du plafond sapprcie en comptabilit de caisse. Ce
type de manuvre a par exemple concern le versement de la contribution sudoise au budget
europen, mais a t beaucoup critiqu en Sude.

Annexe II, page 10


3. Lintressement aux conomies est une rgle non crite et lapprciation du
ministre des finances
Les budgets n+2 et n+3 ntant quindicatifs, il nexiste pas de garantie absolue de
conservation des conomies ralises. Le ministre des finances engage un dialogue sur lexcution et
applique comme rgle non crite lintressement partiel aux conomies. Les ministres ont par
ailleurs la possibilit de faire valoir que certaines dpenses ou au contraire rductions de dpense ont
une cause conjoncturelle et nont pas vocation se reproduire. Daprs les ministres rencontrs, la
rgle existe, mais ne constitue aucunement une visibilit pluriannuelle sur leurs moyens.

B.

Le suivi des engagements de dpenses se rapproche du systme franais


dAE, mais sur les seuls investissements
1. Des autorisations dengagement pour les investissements

Les budgets sont tablis sur les crdits de paiement et en comptabilit de caisse, mais
pour les dpenses vocation pluriannuelle, un engagement doit tre approuv par le Parlement,
couvrant le montant total des dpenses futures. Cet engagement est rattach un chapitre budgtaire et
il est accompagn dun profil des paiements venir (calendrier dtaill des paiements anne par anne
dans le cas gnral dans quelques cas isols seul le montant total restant financer est indiqu,
lorsque lchancier ne peut tre dtermin avec prcision).
Le primtre des dpenses couvertes a volu :
- historiquement , ces autorisations dengagement ne portaient que sur les grands
projets du ministre de la dfense ;
- elles ont t tendues aux travaux et autres dpenses dinvestissement.
Les investissements dun montant limit sont suivis diffremment : les agences peuvent
emprunter une caisse centrale pour taler la charge de linvestissement sur plusieurs annes et viter
le paiement dintrts. Enfin, les contrats et marchs pluriannuels de faibles montants, comme par
exemple les contrats de maintenance, ne font pas lobjet dun suivi spcifique par rapport aux
dpenses de fonctionnement courant et sont donc seulement couvertes par les crdits de paiement. Des
rgles claires ont t dfinies pour prciser ce qui peut tre dcid au niveau des agences (par exemple,
la conclusion dun bail sur plusieurs annes), ce qui ncessite lapprobation du ministre des finances
et les engagements qui doivent tre approuvs par le Parlement.
Il convient de relever quil ny a pas de plafond ferme par nature de dpense
(fonctionnement ou investissement), mais seulement un plafond spcifique pour les dpenses
administratives.
2. Une amlioration du suivi des engagements
Le pilotage des engagements a volu sur deux points :
- le ministre des finances ralise un suivi plus fin de la dpense annuelle dcoulant de
lengagement (plafonnement pour sassurer que lon ne va pas au-del du plafond initial
dengagement) ;
- dans le budget prsent au Parlement, la dclinaison au niveau des 500 chapitres des
dpenses n+2 et n+3 prcise les dpenses issues des engagements.
3. Pas de pilotage de la trsorerie
Enfin, le ministre des finances ne ralise pas de pilotage prcis de la situation de
trsorerie des ministres. Loffice de la dette ralise des projections quotidiennes des besoins de
paiement et les ministres et agences sont tenus de linformer par avance des mouvements de gros
montants, mais ils nont pas laborer de plans de trsorerie.

Annexe II, page 11


IV.

LE PROGRAMME DE CONVERGENCE EST UNE STRICTE DECLINAISON DE LA


PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES

La Sude ne fait pas partie de la zone euro. Le programme de convergence dcoule de la


programmation prsente en loi de finances, qui fixe les plafonds de dpense n+2 et n+3, et des rgles
budgtaires.
Le programme est labor par le ministre des finances, prsent au secrtaire dtat
(chef de ladministration, nomm par le ministre), puis aux autres ministres et la banque centrale
sudoise. Il est prsent au Parlement (commission des finances et commission des affaires
europennes) avant dtre envoy la Commission.
Le programme a presque toujours t respect, sauf pour les annes 2001-2003 au cours
desquelles le ralentissement de la croissance a t plus important quanticip (voir graphique le solde
des administrations publiques a t lgrement ngatif en 2002 et 2003). Les programmes de
convergence se caractrisent dailleurs par leur grande prudence : la trajectoire est le plus souvent
plate et les bonnes surprises ne sont pas rares.
V.

UN EXEMPLE : LE BUDGET DE LAGENCE SUEDOISE DE SECURITE SOCIALE

A.

Une agence charge de verser lensemble des prestations sociales soit une
part substantielle du budget de ltat

Lorganisation administrative sudoise spare nettement les fonctions de conception des


politiques, qui relvent des ministres, des fonctions dexcution, confies aux agences.
Lagence sudoise de scurit sociale est la plus importante dentre elles ; elle est charge
du versement denviron 50 Md de prestations, soit lquivalent de 25% de la consommation des
mnages sudois. La moiti de ces prestations sont des pensions et lautre moiti concerne les
dpenses dassurance-maladie et les prestations familiales. Lagence est ainsi charge de 5 des
27 secteurs de dpense du budget gnral.
Le ministre des affaires sociales compte pour sa part 35 personnes et assure la tutelle
stratgique des agences ; trois personnes sont affectes la tutelle de lagence nationale de la scurit
sociale la tutelle est centre sur les objectifs de performance ( partir dun contrat de performance
pluriannuel et dune lettre de cadrage annuelle, qui porte sur les moyens de lagence et les relations
entre ministre et agence, fixant les dates des comptes-rendus dexcution par exemple).

B.

Les prestations verses par lagence font lobjet de prvisions pousses


1. Lagence ralise des prvisions pousses sur les exercices n n+3

Sur le primtre des prestations verses par lagence, il nest pas possible de
raisonner en plafonds pluriannuels de dpense, en revanche, il est essentiel de raisonner sur des
projections affines en permanence.
Le budget dintervention couvre 48 allocations diffrentes, correspondant chacune un
chapitre budgtaire distinct. Les prvisions de dpenses sont ralises pour chaque allocation.
partir des donnes macro-conomiques de cadrage transversal (inflation, chmage...),
lagence utilise des modles statistiques pousss qui :
- analysent les comportements passs ;
- intgrent un certain suivi des populations concernes par les prestations (flux dentres
sorties entre les allocations maladie, chmage et retraite, par exemple5) ;
- prennent en compte les effets des rformes dj applicables.
5
Le parcours de chaque allocataire est traable partir de son n de scurit sociale, commun pour les diffrentes prestations
(chmage, maladie, retraite, etc.).

Annexe II, page 12


Sont ainsi labors un scnario central, ainsi que des scnarii pessimiste et optimiste en
fonction des principaux dterminants de la dpense.
Suivant lobligation lgale, lagence ralise en permanence des prvisions sur lanne en
cours et pour les trois annes suivantes. Lordre de grandeur des erreurs de prvision est de 1% pour le
budget de lanne, pour les exercices n+2 et n+3, la projection est considre comme un tendanciel qui
doit tre affin.
2. Le ministre des finances dtermine la prvision retenue en loi de finances en
fonction des projets de rforme envisags
Lagence nintgre pas de projet de rforme dans ses prvisions ; la sparation des
rles fait que cette fonction relve du ministre.
La projection de dpense de la loi de finances inclut donc ces projets de rforme dans
les tuyaux et il arrive ainsi que le budget soit arrt trs en dessous des prvisions de lagence.

C.

Le budget administratif de lagence est dtermin annuellement

Le budget administratif de lagence est dtermin annuellement et il est arriv dans la


priode rcente que les conomies demandes conduisent rduire les effectifs mais aucun
moment la tutelle ne fixe le nombre dETP viser. Lagence est bien totalement libre de lemploi de
son budget, mais produit un compte-rendu dtaill au ministre des finances, y compris par nature de
dpense.
Il arrive cependant que des dotations soient flches , par exemple, lorsque lagence a
reu rcemment une dotation spcifique pour recruter 300 personnes charges de lutter contre la
fraude, nouvelle priorit fixe lagence.

VI.

LES CONDITIONS DE SUCCES ET LES PISTES DAMELIORATION DU SYSTEME

A.

Les pistes damlioration envisages


1. Concernant les rgles budgtaires

La rgle dexcdent des administrations publiques hauteur de 2% a pu tre critique, ds


lors que cette cible induit des prlvements nets sur lconomie et quelle passe par un objectif
dquilibre permanent du budget de fonctionnement des collectivits territoriales, ce qui peut avoir des
effets pro-cycliques.
Des membres du Gouvernement actuel avaient, dans lopposition, considr que la cible
de 2% dexcdent navait pas vocation tre poursuivie indfiniment, ds lors que la collectivit
publique a vocation garder un certain niveau dendettement (aujourd'hui descendu 46,5% du PIB et
prvu 41,5% en 2007), pour viser une rduction des prlvements obligatoires. Il est probable
cependant, daprs les experts rencontrs au ministre des finances, que la rgle de lexcdent soit
conserve, compte tenu des enjeux du vieillissement (la baisse des prlvements obligatoires devant
donc saccompagner dune rvision la baisse des dpenses, ce que le nouveau gouvernement a
commenc faire).
contrario, le ralentissement du dsendettement a galement t mis en avant pour
justifier une rorientation de la rgle de solde budgtaire vers cet objectif.
Enfin, la rfrence un solde moyen sur la dure du cycle revient fixer une rgle qui
nest vrifie quex post, faute de disposer de modes de datation satisfaisants du cycle pour lavenir.
Le plafond pluriannuel de dpenses a fait lobjet de trois types de critiques :
- sur le primtre couvert par le plafond ;

Annexe II, page 13


Des parlementaires ont envisag de sortir les dpenses de pensions et dassurancemaladie du plafond de dpenses il a finalement t dcid de les garder dans le plafond, dans la
mesure o il est important de les concevoir comme un lment de la contrainte de financement cela
implique de conserver une marge de manuvre importante pour respecter le plafond global. Une
partie des dpenses de pension (mais pas la majeure part des dpenses) devraient cependant sortir du
plafond, ds lors quelles ne sont plus prises en compte dans les finances des administrations publiques
au sens dEurostat, compte tenu de leur mode de financement.
- sur lutilisation de la rserve
Elle a parfois t utilise pour des dpenses durables et non pas conjoncturelles il
pourrait tre envisag de fixer des rgles plus strictes pour son utilisation6.
- sur les possibilits de contournement du plafond et labsence de rgles sur les recettes.
Ne fixer un plafond quen dpense induit des incitations le contourner en recettes
ainsi, des experts6 considrent quune amlioration du systme pourrait passer par une intgration des
dpenses fiscales la procdure budgtaire.
De fait, des lments dencadrement des dpenses fiscales existent :
- une valuation du cot des dpenses fiscales est prsente chaque anne depuis le
printemps 1996 en loi de finances ;
- les dpenses fiscales sont prsentes paralllement aux dpenses budgtaires qui
concernent les mmes secteurs (comme dans les projets annuels de performance
franais) ;
- le nouveau gouvernement a supprim un certain nombre de dpenses fiscales et a
raffirm le principe selon lequel la transformation dune dpense budgtaire en
dpense fiscale devait induire une rduction du plafond de dpenses ;
- pour certaines dpenses fiscales nouvelles, un dispositif de plafonnement a t
introduit : la loi qui cre le dispositif limite le montant de la dpense fiscale.
Ainsi, dans la loi de finances du printemps 2006, une aide destine encourager la
conversion des modes de chauffages (pour raliser des conomies dnergie) a t cre avec les
prcisions suivantes : les bnfices octroys en application de la prsente loi ne pourront pas
diminuer le revenu fiscal de ltat dun montant suprieur 1 000 MSEK en 2006 [110 M environ],
500 MSEK en 2007 et 500 MSEK en 2008 . Une agence est charge de la gestion de cette dpense
fiscale : quand le bnfice cumul approche le plafond, lagence est charge de refuser lapprobation
ouvrant le bnfice fiscal les bnficiaires pourront le cas chant renouveler leur demande lanne
suivante7.
Il pourrait galement tre envisag de prvoir dans les rgles budgtaires que le
gouvernement justifie plus prcisment le recours chaque dpense fiscale.

2. Concernant les plafonds de dpense par secteur


Lagence et le ministre des affaires sociales, rencontrs par la mission, considrent que
cette dernire devrait avoir un budget administratif de fonctionnement sur trois ans, ds lors que
lobjectif est de rduire ce budget : il serait cohrent de programmer en mme temps lallocation des
moyens et les objectifs de performance, qui sont fixs sur trois ans.

Cf. Robert BOIJE (Banque centrale sudoise) et Jonas FISCHER (DG ECFIN de la Commission europenne), The Swedish
budget model : a genuine beauty or in need of a face lift ? dcembre 2006. Article prpar dans le cadre dun atelier
organis par la Commission europenne le 24 novembre 2006.
7
Source : changes avec le ministre sudois des finances.

Annexe II, page 14

B.

Les conditions de russite du modle sudois

La russite du modle sudois (excdent public de 2% et dette de 46,5% en 2006)


sappuie sur plusieurs piliers :
- un attachement politique aux rgles budgtaires, qui sont devenues un lment de la
crdibilit du gouvernement ;
- une adaptation des rgles pour contourner lrosion relative de leur efficacit ;
- un rflexe pluriannuel dans la gestion des finances publiques, crdibilis par
lorganisation institutionnelle, qui fait que les prvisions pluriannuelles ralises en
continu par plusieurs acteurs peuvent tre confrontes ;
Ainsi lagence de la scurit sociale est-elle amene faire des prvisions sur limpact
pluriannuel de rformes quelle na pas conues ou dfendues, ce qui permet une meilleure prise en
compte des impacts rels des rformes sur les prestations sociales.
- la valorisation des valuations externes (OCDE, Commission, etc.) pour faire voluer
les conditions du dbat interne.

Annexe II, page 15

PIECES-JOINTES

Les 27 secteurs de dpenses du budget de ltat


1 / Fonctionnement de lexcutif
2 / Finances publiques et gestion financire
3 / Impts, douane et recouvrement
4 / Justice
5 / Coopration internationale
6 / Dfense totale
7 / Aide internationale au dveloppement
8 / Immigrs et rfugis
9 / Services de sant et action sociale
10 / Scurit conomique en cas de maladie et de handicap
11 / Scurit conomique des personnes ges
12 / Scurit conomique des familles et des enfants
13 / March de lemploi
14 / Vie professionnelle
15 / Aides aux tudes
16/ Education et recherche universitaire
17 / Culture, mdias, communauts religieuses et loisirs
18 / Planification de lhabitat et des quipements collectifs, logement et construction
19 / Cohsion rgionale et dveloppement rgional
20 / Protection gnrale de lenvironnement et de la nature
21 / Energie
22/ Communications
23 / Agriculture et sylviculture, pche et activits conomiques apparentes
24 / Industrie et commerce
25 / Dotations gnrales des collectivits locales
26 / Intrts de la dette publique et questions annexes
27 / Contributions lUnion europenne

Annexe II, page 16

Tableau 3 : volution des finances publiques et de loutput gap depuis 1994 et prvisions du nouveau gouvernement pour 2008-210 (en % du PIB)
1995 1996 1997 1998 1999

73,2

73,0

73,0

71,4

68,8

62,2

-9,2

-6,9

-2,8

-1,0

1,9

2,3

49,0

49,0

51,5

52,1

52,7

53,3

67,1

64,1

62,1

60,0

57,8

57,2

Source : Mission conomique et programme de convergence sudois.

La croissance est estime 4,4% en 2006.

2000
Rupture de sries

1994
Dette brute
consolide
Solde finances
publiques
Prlvements
obligatoires
Dpenses
publiques
Croissance
Output gap

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

54,4

55,3

53,7

53,5

52,4

52,2

46,9

40,9

36,6

32,2

27,0

3,8

1,7

-1,5

-1,1

0,6

1,9

2,1

2,3

2,2

2,5

3,2

52,0

50,2

48,5

49,1

49,6

50,3

49,4

47,4

47,0

47,1

47,1

54,4

53,9

55,4

55,6

54,1

53,8

52,7

50,9

50,3

49,9

49,1

1,1%
-0,5%

2,0%
-0,8%

1,7%
-1,3%

4,1%
-0,7%

2,9%
-1,0%

4,4%
+0,1%

3,7%
+0,6%

3,3%
+1,1%

2,1%
+0,5%

2,3%
0

Annexe II, page 17

Prvisions de dficit public dans les programmes sudois


1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

-2

-4

-6

-8

dc-97

dc-98

dc-99

dc-00

dc-01

dc-02

dc-03

dc-04

dc-05

Ralis

2010

ANNEXE III
LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES
PUBLIQUES AUX PAYS-BAS

SOMMAIRE
I. LACCORD DE COALITION FIXE LE CADRE DES FINANCES PUBLIQUES POUR
QUATRE ANS
A.

LACCORD DE COALITION FIXE LE PLAFOND GENERAL DES DEPENSES PUBLIQUES A PARTIR DE

B.

LACCORD DE COALITION BALKENENDE II A CONDUIT AU REDRESSEMENT DES FINANCES


PUBLIQUES DEPUIS 2003
Des rgles budgtaires vertueuses
Et des plafonds de dpenses globalement respects
LACCORD DE COALITION BALKENENDE IV MAINTIENT DES OBJECTIFS BUDGETAIRES
VERTUEUX MEME SI CERTAINES REGLES CLES SASSOUPLISSENT
La vertu budgtaire, dans le cadre du pacte de stabilit et de croissance, reste un objectif cl
du nouveau gouvernement
Si les rgles restent conformes la norme Zalm , elles sassouplissent sensiblement
Les ministres pressentis pour participer au nouveau Gouvernement acceptent tacitement les
conditions de travail fixes par le ministre des finances pressenti

PREVISIONS INDEPENDANTES ET ARRETE LES REGLES BUDGETAIRES A RESPECTER

1.
2.
C.
1.
2.
3.

II.
SI LE BUDGET FAIT LOBJET DUN VOTE ANNUEL, SA CONCEPTION EST
FONDAMENTALEMENT PLURIANNUELLE
LE MINISTERE DES FINANCES DECLINE CHAQUE ANNEE LACCORD DE COALITION EN VUE DE
LA PREPARATION DU PLF
LES DOCUMENTS BUDGETAIRES DETAILLENT LES DEPENSES SUR UNE PERIODE DE SEPT
ANNEES A PARTIR DECHEANCIERS PRECIS CONUS EN LIEN AVEC LE MINISTERE DES

A.
B.

FINANCES

C.
1.
2.
D.
1.
2.
3.
4.
5.
6.

LA VISIBILITE PLURIANNUELLE SUR LES CP DISPENSE DUN PILOTAGE EN AE


Le pilotage des finances publiques porte sur les flux pluriannuels de CP
Le succs dune budgtisation pluriannuelle sincre des AE repose sur un systme
dinformation performant
DES REGLES COMPLEMENTAIRES CONTRIBUENT A LA RIGUEUR BUDGETAIRE
Report de 1 % des crdits
tude dimpact systmatique pour les dpenses fiscales
Rserve affiche de faon transparente dans les budgets
Transparence sur la rigidit de la dpense
Fongibilit totale des crdits
Surveillance de lexcution et mise sous tutelle

III.
LE PROGRAMME DE STABILITE REND COMPTE CHAQUE ANNE DE LA
TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE DU BUDGET
1.

1
1
2
2
3
3
4
4
5
5
5

6
6
6
7
7
7
7
7
8
8
8
8

Le Parlement sapproprie chaque anne le programme de stabilit, par ailleurs au cur de


laccord de coalition
Les collectivits locales sont sensibilises aux contraintes dcoulant des engagements
europens
Lavis du Conseil sur le programme de stabilit des Pays-Bas est globalement positif

9
9

IV.
LA NGOCIATION SALARIALE POUR LES AGENTS DU GOUVERNEMENT
CENTRAL EST MENE PAR LE MINISTRE DE LINTRIEUR DANS LE CADRE DUN
MANDAT FIX PAR LE MINISTRE DES FINANCES

10

2.
3.

1.
2.

La ngociation salariale est largement dcentralise depuis 1993


Le cycle budgtaire est dconnect du cycle des ngociations salariales

PICE JOINTE : LETTRE ADRESSE PAR LE MINISTRE DES FINANCES PRESSENTI


AUX MINISTRES ET SECRETAIRES DTAT PRESSENTIS

10
10
12

Annexe III, page 1

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES


FINANCES PUBLIQUES AUX PAYS-BAS

La prsente annexe synthtise les lments recueillis par la mission lors dun dplacement
La Haye, au cours duquel elle a rencontr les ministres des finances, de lintrieur, des transports et
des affaires sociales.
La mission tient remercier la mission conomique de La Haye pour lorganisation de
ces entretiens et pour sa relecture attentive de cette annexe.
I.

LACCORD DE COALITION FIXE LE CADRE DES FINANCES PUBLIQUES POUR


QUATRE ANS

A.

Laccord de coalition fixe le plafond gnral des dpenses publiques partir


de prvisions indpendantes et arrte les rgles budgtaires respecter

Aux Pays-Bas, la politique budgtaire est fixe lentre en fonction dun nouveau
Gouvernement pour la dure de son mandat, soit quatre ans en gnral. La dfinition de cette politique
est cependant prpare en amont avec une forte implication dorganismes indpendants.
Ainsi le groupe de travail sur les marges budgtaires (Sudiegroep Begrotingsruimte),
compos de hauts fonctionnaires, du CPB (Centraal Planbureau Office nerlandais de la prvision)
et de la banque centrale nerlandaise (DNB), dcrit le contexte macroconomique et budgtaire des
Pays-Bas moyen terme et donne son avis sur les principaux enjeux venir. Dans son avis de juin
2006 couvrant la priode 2007-2011, soit en pleine campagne pour les lections gnrales de
novembre 2006, le groupe de travail a considr ainsi que le vieillissement de la population tait
lenjeu majeur des annes venir, et conseill de rformer le systme de pension, daugmenter le taux
demploi et de maintenir un excdent budgtaire. Les programmes lectoraux se doivent de prendre en
compte ces considrations. Par ailleurs, au cours de la campagne, tous les partis soumettent au CPB le
chiffrage de leurs programmes lectoraux.
Les lections gnrales se droulent au scrutin proportionnel, qui ces dernires annes na
pas permis de dgager un parti majoritaire. Aprs les lections se forme donc un gouvernement de
coalition qui dirigera le pays pour les quatre annes venir. Le Gouvernement Balkenende IV, issu
des lections gnrales de novembre 2006, est ainsi une coalition regroupant les chrtiens-dmocrates
(CDA), les sociaux-dmocrates (PvdA) et lUnion Chrtienne (CU).
Laccord de coalition du Gouvernement devient le document de rfrence de la
mandature. Il comprend les lments suivants :
- un document de politique gnrale, qui dtaille le programme du Gouvernement, le
chiffre et fixe notamment un objectif de solde des finances publiques atteindre en fin
de mandature ; laccord de coalition Balkenende IV a t publi le 7 fvrier 2007 ;
- des rgles budgtaires prcises dcrivant les contraintes que le Gouvernement simpose
dans la conduite des finances publiques ;
- des plafonds de dpenses pluriannuels fixs en termes rels pour les trois secteurs dont
le Gouvernement a la responsabilit directe : le gouvernement central, la scurit
sociale et la sant ; les collectivits locales et les revenus de lexploitation du gaz ne
sont pas concerns par ces plafonds.

Annexe III, page 2


Le gouvernement Balkenende IV arrtera dfinitivement les rgles budgtaires et les
plafonds pluriannuels dici lt 2007. Le ministre des finances joue un rle actif dans la prparation
de ces plafonds. Il lui revient en effet de traduire le document de politique gnrale en plafonds de
dpenses pour chacun des trois secteurs. En pratique le ministre des finances prpare galement la
dclinaison pluriannuelle pour chaque ministre du plafond allou au gouvernement central. Ainsi
chaque ministre du Gouvernement recevra avant lt une lettre lui indiquant quelles sont les rgles
suivre pour piloter son budget et quels sont les plafonds de dpenses auxquels il devra se tenir1.
Le cadre politique pluriannuel fixe donc la trajectoire en dpenses et en mesures
fiscales nouvelles, permettant notamment datteindre un objectif de solde structurel terme. En
revanche il ny a pas de trajectoire annuelle de solde, de faon laisser jouer librement les
stabilisateurs automatiques.

B.

Laccord de coalition Balkenende II a conduit au redressement des finances


publiques depuis 2003

Mises en uvre depuis 1994 sous lappellation norme Zalm2 , ces pratiques
budgtaires ont permis une amlioration rapide des finances publiques des Pays-Bas. Elles ont en effet
conduit programmer et mettre en uvre une matrise puis une rduction importante de la dpense
publique. Le taux dendettement est ainsi pass de 77,7 % du PIB en 1993 50,2 % en 2006 et des
excdents budgtaires ont t rgulirement observs sur cette priode. Le solde 2006 est ainsi un
excdent de 0,1 % du PIB. Sur la seule priode 2003 2006, le solde budgtaire est pass de 3,1 %
+0,1 %.
1. Des rgles budgtaires vertueuses
Les rgles budgtaires retenues par le Gouvernement Balkenende II sinscrivent dans la
ligne de la doctrine budgtaire dite approche tendancielle (ou norme Zalm ) en uvre depuis
1994. Ces rgles telles quelles figurent dans laccord de coalition de 2003 sont les suivantes :
- partir dhypothses macroconomiques prudentes, de faon ne faire face qu un
minimum de mauvaises surprises ; en particulier la croissance conomique retenue est
infrieure de 0,25 % la prvision de croissance moyen terme formule par le CPB ;
- tablir les ajustements nominaux pour le budget de lanne N+1 une fois pour toutes au
printemps de lanne N, soit avant lexamen du projet de budget par le Parlement, de
faon rendre les choix publics transparents et prvisibles ;
- sparer strictement recettes et dpenses, de faon viter les comportements
procycliques3, et laisser ainsi jouer librement les stabilisateurs automatiques,
condition toutefois que le dficit ne dpasse par la valeur dalerte de 2,5 % du PIB et
que lamlioration structurelle du solde budgtaire reste suprieure 0,5 % du PIB tant
que lobjectif de moyen terme (dficit infrieur 0,5 %) nest pas atteint ;
- fixer des plafonds stricts de dpenses en termes rels pour chaque anne de la
mandature pour les trois secteurs principaux (le gouvernement central, la scurit
sociale et la sant) ;
- informer en temps rel le ministre des finances en cas de sous- ou surconsommation, de
faon permettre un pilotage de la trsorerie optimal ;

Les ministres pressentis ont cependant tous reu en fvrier 2007 un courrier de la part du ministre des finances pressenti les
informant des rgles quil conviendra de respecter sils acceptent leur mandat. Une traduction de ce courrier est jointe cette
annexe. Voir I.C.3.
2
Gerrit Zalm a t ministre des finances des Pays-Bas entre aot 1994 et fvrier 2007, avec pour seule discontinuit les 10
mois dexercice du pouvoir du Gouvernement Balkenende I (juillet 2002 mai 2003). Gerrit Zalm tait en outre vice-premier
ministre entre 2003 et 2007. Il est le pre des rgles budgtaires en vigueur aux Pays-Bas.
3
Entre 2003 et 2006, la politique budgtaire du Gouvernement a malgr tout eu des effets procycliques.

Annexe III, page 3


- compenser au sein de son propre budget les surconsommations constates, voire
modifier les dispositions lgislatives lorigine des dpenses en excs si la
compensation au sein du budget ministriel nest pas possible ;
- sinterdire de financer des mesures nouvelles grce des gains conjoncturels et non
structurels sur dautres dpenses.
2. Et des plafonds de dpenses globalement respects
En dehors des annes 2003 et 2004, particulires puisque le dficit avait dpass la valeur
dalerte de 2,5 % du PIB, les plafonds de dpenses pluriannuels fixs aux trois secteurs dans laccord
de Gouvernement 2003-2007 ont t globalement respects.
Tableau 1 : Plafonds de dpenses et dpenses effectives entre 2005 et 2007 (en Md)
Mds
Gouvernement central

Scurit sociale

Sant

Plafond
Ralis/prvu
cart
Plafond
Ralis/prvu
cart
Plafond
Ralis/prvu
cart

Total secteur public sous


cart
plafond de dpense

2005
94,5
93,0
1,5
58,3
57,4
0,9
41,7
42,3
-0,6

2006
97,7
97,6
0,0
57,7
56,8
0,9
43,4
44,1
-0,6

2007
101,8
100,9
0,9
58,4
58,4
0,0
45,8
46,4
-0,6

1,9

0,3

0,3

Source : Programme de stabilit des Pays-Bas, mise jour de novembre 2006

Dans lapproche nerlandaise, la fixation dun plafond de dpenses nest pas


contradictoire avec le caractre valuatif de certaines prvisions de dpenses. Ainsi les dpenses de
scurit sociale et de sant sont-elles plafonnes sur un horizon de moyen terme. Il faut toutefois noter
que ces plafonds se sont avrs insuffisants pour les dpenses de sant sur la priode 2003-2007. Deux
observations doivent cet gard tre formules :
- si la rgle dtanchit des plafonds na pas strictement t respecte, le niveau global
de dpenses publiques que stait fix le Gouvernement a bien t tenu ;
- la pratique budgtaire prvoit bien que, en cas de difficult pour respecter ces plafonds,
les conditions dattributions fixes par la loi doivent tre rvises4.
La procdure budgtaire est cependant trs avance dans lanne. Les ministres
remettent ainsi leurs projets de lois de finances mi-mai au ministre des finances. Cela laisse par
exemple le temps de prendre les mesures lgislatives ncessaires pour faire voluer les conditions
dattribution de prestations afin de les rendre compatibles avec le plafond de dpenses, le vote du
Parlement sur le budget nintervenant quen fin danne.

C.

Laccord de coalition Balkenende IV maintient des objectifs budgtaires


vertueux mme si certaines rgles cls sassouplissent

Le Gouvernement Balkenende IV est issu des lections gnrales de novembre 2006. Il


fait suite au Gouvernement Balkenende III, en fait un gouvernement de transition suite la dmission en
juin 2006 du Gouvernement Balkenende II. Si Gerrit Zalm ne fait plus partie du Gouvernement, la
norme Zalm reste la rfrence et le nouveau ministre des finances, M. Wouter Bos, est galement
vice-premier ministre du Gouvernement, comme son prdecesseur.

Ainsi, le budget de la Sant ayant t dpass en 2005 et 2006, le ministre de la Sant a dcid en 2007 de rduire la
subvention aux hpitaux pourtant acte par contrat avec ces derniers et les compagnies dassurance pour la priode allant de
2005 2007. Lassociation des hpitaux a contest cette dcision devant la justice et laffaire nest pas encore tranche.

Annexe III, page 4


1. La vertu budgtaire, dans le cadre du pacte de stabilit et de croissance, reste un
objectif cl du nouveau gouvernement
Le document de politique gnrale support de laccord de coalition a t publi le
7 fvrier 2007. Il sarticule autour de six piliers : rle europen et international actif ; conomie
innovante, comptitive et entreprenante ; cadre de vie durable ; cohsion sociale ; scurit, stabilit et
respect ; administration et services public. Ces axes stratgiques se traduisent par de nouvelles
dpenses hauteur de 7 Mds, auxquelles sajoutent 3 Mds de rductions dimpts, toutefois
entirement gages par des conomies et de nouvelles taxes de faon passer dun excdent prvu de
0,2 % en 2007 un excdent de 1,1 % en 2011 (excdent structurel de 1,0 %), en sefforant
damliorer chaque anne le solde des finances publiques, en pleine cohrence avec le pacte de
stabilit et de croissance.
Laccord de coalition comprend ainsi le dtail chiffr de cette stratgie pour la priode
2008-2011, anne aprs anne, un niveau plus fin que celui prsent dans le tableau ci-dessous.
Tableau 2 : quilibre financier de laccord de coalition horizon 2011
Agrgats principaux
Recettes fiscales supplmentaires droits
constants (croissance de 2 % par an)
Nouvelles taxes
conomies de fonctionnement
Rductions dimpts
Dpenses nouvelles Action internationale
conomie performante
Cadre de vie
Cohsion sociale
Scurit
Secteur public
Amlioration du solde budgtaire

2011
+8,0 Mds
+2,5 Mds
+6,0 Mds
-3,0 Mds
-0,4 Mds
-1,8 Mds
-0,9 Mds
-2,5 Mds
-0,7 Mds
-0,7 Mds
+6,5 Mds

Source : Accord de coalition du Gouvernement Balkenende IV

Le plan dconomie de fonctionnement sappuie notamment sur une amlioration notable


de lefficacit des administrations centrales permettant dconomiser 750 M en 2011 en masse
salariale, ce qui correspond la suppression de 15 000 ETP pour un effectif total de 117 000 agents.
2. Si les rgles restent conformes la norme Zalm , elles sassouplissent
sensiblement
Les rgles du Gouvernement Balkenende II sont globalement reconduites. Des
modifications sensibles apparaissent cependant. Elles sont dcrites dans le cadre financier pour 20082011, annex laccord de coalition :
- les prvisions ne sont plus prudentes mais ralistes, ce qui revient prendre la prvision
de moyen terme du CPB sans correction (soit une croissance de 2 % par an, moyenne
entre la croissance potentielle 2,25 % et lhypothse prudente 1,75 %) ;
- le plafond de dpense du gouvernement central ninclut plus les charges dintrts de la
dette ;
- la valeur dalerte au-del de laquelle les stabilisateurs automatiques ne jouent plus
librement passe dun dficit de 2,5 % un dficit de 2,0 % du PIB ;
- les mauvaises surprises doivent tre strictement compenses au sein de chaque soussecteur ;
- cependant les bonnes surprises budgtaires peuvent tre utilises pour de nouvelles
dpenses condition de ne pas en changer la nature (une bonne surprise conjoncturelle
peut tre utilise pour une nouvelle dpense conjoncturelle mais pas pour une nouvelle
dpense structurelle).

Annexe III, page 5


Les plafonds pour les trois sous-secteurs seront fixs au moment du projet de loi de
finances de 2008, soit le premier PLF du gouvernement.
3. Les ministres pressentis pour participer au nouveau Gouvernement acceptent
tacitement les conditions de travail fixes par le ministre des finances pressenti
Au cours de la constitution du Gouvernement, le ministre des finances pressenti a adress
aux ministres et secrtaires dtat pressentis un courrier les informant des conditions de travail
auxquels ces derniers devront se familiariser pour garantir une coopration fructueuse . Une
traduction de ce courrier personnel est jointe cette annexe.
En particulier ce courrier stipule qu aucune intention, aucune proposition ni aucun
engagement ayant des effets sur les finances de ltat ne peuvent tre soumis au conseil des ministres,
ni au Parlement . Ainsi la rgle gnrale est donc, en rsum, quune proposition nest soumise
un conseil des ministres restreint ou au conseil des ministres quaprs concertation un stade
prcoce avec le ministre des Finances sur les consquences budgtaires brutes de la proposition, et
aprs que les deux parties se sont efforces darriver un consensus. Il en est de mme en matire
de dpenses fiscales.
Le ministre des finances pressenti rappelle de plus ses futurs collgues que laccord de
coalition prvoit la rduction de 25 % des charges administratives des entreprises, et quen tant que
ministre des finances il lui appartiendra de vrifier les progrs raliss.
Ce courrier est le reflet du poids politique important du ministre des finances au
sein du Gouvernement. Depuis mai 2003, le ministre des finances est galement vice-premier
ministre.
II.

SI LE BUDGET FAIT LOBJET DUN VOTE ANNUEL, SA CONCEPTION EST


FONDAMENTALEMENT PLURIANNUELLE

A.

Le ministre des finances dcline chaque anne laccord de coalition en vue


de la prparation du PLF

En avril de chaque anne le ministre des finances envoie les lettres plafonds aux ministres
dpensiers prcisant le montant maximal qui leur sera attribu au cours de lanne venir. Ces lettres
plafonds prennent en compte les lments suivants :
- les prvisions macroconomiques de Printemps du CPB, et notamment la prvision
dinflation afin de traduire les plafonds en termes rels de laccord de coalition en
plafonds en termes nominaux ;
- les prvisions de dpenses des annes venir droits constants ;
- les propositions de nouvelles dpenses avances par les ministres dpensiers.
Le projet de loi de finances, ou plus prcisment les projets de lois de finances de chacun
des 17 ministres et 9 fonds publics, est prsent au Parlement en septembre aprs une srie
darbitrages internes au Gouvernement. Le Parlement a le pouvoir damender ces projets au niveau de
chaque article5. Le Parlement vote le budget de chaque ministre ou fonds.

5
Pour faire un parallle avec la procdure franaise, les ministres et fonds correspondent aux missions, les articles aux
programmes, les sous-articles aux actions et les lignes budgtaires aux sous-actions.

Annexe III, page 6

B.

Les documents budgtaires dtaillent les dpenses sur une priode de sept
annes partir dchanciers prcis conus en lien avec le ministre des
finances

Si le vote du Parlement ne porte de faon contraignante que sur les crdits de lanne
N+1, tout document budgtaire du PLF N+1 (un par ministre et un par fonds) prsente au niveau de
chaque ligne budgtaire5 les dpenses venir sur une priode de sept ans : de lanne N-1 lanne
N+5. Ces prvisions de dpenses incluent :
- les dpenses prvues lanne N+1 ;
- les dpenses prvues au-del de N+2 en continuation dactions inities;
- les dpenses prvues au-del de N+2, consquences techniques dactions termines ;
- les dpenses nouvelles prvues au-del de N+2 dans le cadre de dcisions politiques du
Gouvernement.
Ainsi les propositions de dpenses nouvelles non valides par le Gouvernement ne
doivent pas tre intgres ces projections. De plus des rgles prcises encadrent ces extrapolations :
- les estimations se font droit constant, mais tiennent compte des dcisions dj prises
par le Gouvernement pour lavenir ;
- les prvisions sont faites prix constants ;
- les hypothses macroconomiques doivent tre celles qui fondent laccord de coalition,
notamment en terme de croissance et dvolutions dmographiques ;
- chaque extrapolation doit pouvoir tre justifie sur le plan quantitatif et qualitatif (quel
projet ?) ;
- le rythme de ralisation des projets et programmes doit tre comparable au rythme
actuellement constat.
Il dcoule de ces rgles que les PLF prsents par les ministres sont trs prcisment
documents. Les prvisions de dpenses sappuient sur des outils statistiques performants construits
avec le CPB et qui garantissent donc une grande sincrit des informations communiques dans les
PLF. Par exemple :
- le ministre des affaires sociales utilise des modles macroconomiques dvelopps
avec le CPB de faon valuer prcisment le montant des allocations quil sera amen
verser ;
- le programme dinvestissement du ministre des transports, dtaill projet par projet, est
joint en annexe au PLF et permet de justifier lensemble des chiffres prsents dans le
document ; le ministre des transports est en mesure dindiquer les dpenses prvues
jusquen 2020 pour lensemble des projets, voire au-del pour certains dentre eux ; le
ministre des finances est associ llaboration de ce programme.
De la sorte, lorsque les parlementaires souhaitent amender un article dun PLF, le
ministre concern est en mesure de dire quels projets ou programmes doivent tre abandonns en
contrepartie.

C.

La visibilit pluriannuelle sur les CP dispense dun pilotage en AE


1. Le pilotage des finances publiques porte sur les flux pluriannuels de CP

La rforme budgtaire mise en uvre aux Pays-Bas la fin des annes 1990 (projet
VBTB) a introduit la gnralisation des autorisations dengagements (AE). Pour autant le dbat
budgtaire avec le ministre des finances et au Parlement reste focalis sur les niveaux de CP.

Annexe III, page 7


Le ministre des finances ne ressent par le besoin de piloter en AE car il dispose chaque
anne dune visibilit pluriannuelle horizon de cinq ans sur les besoins de CP. Dans les faits
lessentiel des dbats entre le ministre des finances et les ministres dpensiers au cours de la
construction du PLF porte sur les mesures nouvelles dune part et sur les besoins de CP pour lanne
N+5 dautre part. Le niveau dAE demander dcoule directement de lchancier de CP : toute
enveloppe dAE demande dans le PLF doit correspondre une politique ou un projet et faire lobjet
dun chancier de CP cohrent inscrit dans le budget.
Limportance secondaire des AE par rapport lchancier pluriannuel des CP se traduit
dans la prsentation des documents : si les besoins de CP sur sept annes sont dtaills au niveau de la
ligne budgtaire5, les besoins dAE restent dtaills au niveau de larticle dans le PLF. Les ministres
sont en revanche en mesure de fournir sur demande le dtail des besoins dAE par ligne budgtaire.
2. Le succs dune budgtisation pluriannuelle sincre des AE repose sur un systme
dinformation performant
Pour pouvoir construire des documents budgtaires prcis et arguments en matire dAE
et dchanciers de CP, les directions financires des ministres doivent agrger les informations
budgtaires dtenues par lensemble des acteurs de la dpense au niveau central comme au niveau
local.
De lavis des ministres rencontrs il est absolument ncessaire de disposer dun systme
dinformation financire et comptable performant et fiable. Les Pays-Bas ont dailleurs dcid
rcemment de remplacer leur systme dvelopp en interne par le logiciel SAP.

D.

Des rgles complmentaires contribuent la rigueur budgtaire


1. Report de 1 % des crdits

Pour les budgets ministriels, le report de 1 % des CP du budget corrig (aprs


rectifications en cours danne) est autoris de faon indiffrencie selon la nature des dpenses
couvertes par les reports. Les seules exceptions ce plafond sont la Dfense et la Couronne.
2. tude dimpact systmatique pour les dpenses fiscales
La dpense fiscale aux Pays-Bas est estime 11,4 Mds soit 2,2 % du PIB. Tout
ministre qui souhaite proposer une nouvelle dpense fiscale ou la monte en puissance dune dpense
fiscale existante doit prsenter une tude dimpact dmontrant que ce moyen est plus pertinent quune
dpense du budget gnral. Cette tude argumente doit rpondre par laffirmative aux six questions
suivantes :
- cela concerne-t-il un problme clairement identifi ?
- est-ce que lobjectif atteindre est formul de faon claire et univoque ?
- peut-on dmontrer quune intervention financire est ncessaire ?
- peut-on dmontrer quune dpense est prfrable un prlvement ?
- peut-on dmontrer quune dpense fiscale est prfrable une subvention directe ?
- est-on en mesure dvaluer lefficacit de la mesure ?
Les consquences pluriannuelles de la dpense fiscale projete doivent alors tre
budgtes. Les dpenses fiscales nouvelles sont plafonnes par lenveloppe gnrale de rductions
dimpts dcide dans laccord de coalition.
3. Rserve affiche de faon transparente dans les budgets
Les ministres ont la possibilit dinclure dans leurs budgets une rserve pour nominal
et imprvu . Dans les faits cette rserve est avant tout constitue pour faire face au risque dinflation,
dans lventualit o la prvision du CPB savrerait errone.

Annexe III, page 8


Pour certains gros projets dinvestissement, telle la ligne ferroviaire grande vitesse Sud
en cours de construction, les ministres ont galement la possibilit de crer une rserve pour faire
face aux imprvus tout au long du projet. Cette rserve est alors inscrite sur un article de la loi de
finances diffrent du projet de faon ce que lautorisation parlementaire soit systmatiquement
demande avant den faire usage.
4. Transparence sur la rigidit de la dpense
Les documents budgtaires prsentent sous-article par sous-article le degr de rigidit de
la dpenses prvue en N+1, hors masse salariale. Sont distingues les obligations dcoulant de la loi,
celles dcoulant de contrats avec des tiers, celles dcoulant de conventions, de projets dj lancs Le
Parlement est alors parfaitement inform des souplesses dont il dispose pour amender le PLF sans
remettre en cause les dpenses les plus rigides.
Ainsi pour le ministre des affaires sociales les dpenses lies aux indemnits chmage
sont considres comme trs rigides. Pour le ministre des transports, la rigidit de la dpense dpend
de lavancement des projets dinvestissement.
5. Fongibilit totale des crdits
Les crdits inscrits en loi de finances sont entirement fongibles, y compris entre la masse
salariale et les autres dpenses. Toutefois le degr de fongibilit des crdits dpend du niveau de
lautorit qui valide les mouvements :
- les responsables de services ministriels peuvent faire usage de la fongibilit au sein
dune mme ligne budgtaire (sous-action en quivalent LOLF) ;
- la direction des finances, des managements et du contrle (FEZ) dun ministre peut
autoriser les mouvements dune ligne budgtaire une autre au sein dun sous-article ;
- le ministre des finances peut autoriser les mouvements dun sous-article un autre au
sein dun mme article ;
- seul le Parlement peut autoriser les mouvements entre articles.
6. Surveillance de lexcution et mise sous tutelle
Comme indiqu plus haut les ministres sont tenus dinformer en temps rel le ministre
des finances du rythme de consommation des crdits qui leur ont t allous. En cas de risque de
surconsommation des crdits vots, le ministre des finances peut dcider de mettre un ministre sous
tutelle. Dans ce cas le ministre des finances doit valider en amont chaque opration budgtaire et
chaque dpense. Cette procdure exceptionnelle a t mise en uvre en 1999 pour le ministre de la
justice.
III.

LE PROGRAMME DE STABILITE REND COMPTE CHAQUE ANNE DE LA


TRAJECTOIRE PLURIANNUELLE DU BUDGET
1. Le Parlement sapproprie chaque anne le programme de stabilit, par ailleurs au
cur de laccord de coalition

Le budget tant par nature pluriannuel, le programme de stabilit envoy Bruxelles est
en complte cohrence avec les procdures budgtaires nationales. Ce programme est de plus soumis
au Parlement avant son envoi et fait lobjet dun dbat en commission des finances. Laccord de
coalition vise explicitement en rfrence les objectifs du Pacte de stabilit et de croissance.

Annexe III, page 9


2. Les collectivits locales sont sensibilises aux contraintes dcoulant des
engagements europens
En 2003, le dficit des collectivits locales a atteint 0,6 % du PIB. Une convention a alors
t conclue entre le Gouvernement et les associations de collectivits locales (provinces, municipalits
et agences de leau). Il a t convenu que le dficit des collectivits locales devait rester infrieur
0,5 % du PIB. Par ailleurs un groupe de travail a t lanc de faon concevoir une rgle de
plafonnement structurel des dpenses des collectivits locales.
3. Lavis du Conseil sur le programme de stabilit des Pays-Bas est globalement
positif
Lapproche prudente en matire de prvision dcoulant des rgles budgtaires se retrouve
dans les trajectoires affiches dans les programmes de stabilit.
Graphique 3 : Programmes de stabilits des Pays-Bas et solde effectif
1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2,00%
1,50%
1,00%
0,50%
0,00%
-0,50%
-1,00%
-1,50%
-2,00%
-2,50%
-3,00%
-3,50%
2000-2002 01/12/1998

2001-2003 01/12/1999

2002-2004 01/12/2000

2003-2005 01/12/2001

2004-2006 01/12/2002

2005-2007 01/12/2003

2006-2008 01/12/2004

2007-2009 01/12/2005

2008-2010 01/12/2006

Ralis

Source : Commission europenne

Hormis les programmes dposs en 2003 et 2004 qui marquent les trajectoires de
redressement dcides par le Gouvernement Balkenende II en drogation la rgle des stabilisateurs
automatiques, les trajectoires affiches sont globalement plates. Leffet bonne surprise permis par
des prvisions prudentes est alors clairement visible en 2005 (0,75 % de croissance prvue pour
lanne contre 1,5 % ralise) et 2006 (2,5 % prvue et 3,25 % ralise) par exemple.
Dans son avis du 27 fvrier 2007 sur le programme de stabilit dpos fin 2006, le
Conseil estime que la stratgie budgtaire des Pays-Bas est tout fait conforme au Pacte de stabilit et
de croissance.

Annexe III, page 10


IV.

LA NGOCIATION SALARIALE POUR LES AGENTS DU GOUVERNEMENT


CENTRAL EST MENE PAR LE MINISTRE DE LINTRIEUR DANS LE CADRE
DUN MANDAT FIX PAR LE MINISTRE DES FINANCES
1. La ngociation salariale est largement dcentralise depuis 1993

Le statut des fonctionnaires a profondment volu ces dernires annes pour devenir
comparable au statut du secteur priv. Cette normalisation a notamment touch la faon dont les
discussions entre ltat et les organisations syndicales se droulent. Ds 1989 ces discussions ont pris
la forme de ngociations collectives, alors quelles se rduisaient de simples consultations
auparavant. Progressivement les fonctionnaires ont vu leurs conditions de travail relever des mmes
textes que les salaris du priv, notamment en matire de droit de grve, de reprsentation, de retraite,
de scurit sociale, de temps de travail ou mme dindemnits de chmage6.
Depuis 1993, les ngociations collectives encadrant lemploi public ont t
progressivement dcentralises. Auparavant le ministre de lintrieur tait en charge de lensemble de
la fonction publique. Il a cependant sembl pertinent de reprendre la logique d accords de branche
existant dans le priv qui permet dadapter le contenu de laccord aux conditions de travail propres
lactivit.
La fonction publique, qui compte 935 000 agents, a donc t divise en plusieurs soussecteurs : 8 en 1993, 14 aujourdhui7. En parallle lautonomie de ngociation accorde aux
employeurs respectifs sest largie. Aujourdhui seule la question des pensions reste ngocie au
niveau central par le ministre de lintrieur pour lensemble des sous-secteurs.
En ce qui concerne la fonction publique du gouvernement central, soit 117 000 agents
rpartis dans les diffrents ministres, les ngociations restent de la responsabilit du ministre de
lintrieur.
2. Le cycle budgtaire est dconnect du cycle des ngociations salariales
a) Le cycle budgtaire
Tous les quatre ans en dbut de mandature, le ministre des finances constitue une
provision pour hausses de salaire dans le secteur public. Le montant de cette provision est dtermin
en fonction des donnes fournies par le CPB (Office nerlandais de la prvision) sur la base dun
modle dit de rfrence , qui prvoit les augmentations de salaire dans le secteur priv, lobjectif
tant de garantir aux agents publics la mme progression de salaire que dans le secteur priv. Cette
provision est conserve par le ministre des finances au sein de la rserve centrale quil constitue en
dbut de mandature et qui lui sert galement ajuster les plafonds de dpenses pluriannuels
linflation.
Chaque anne en avril le CPB actualise ses prvisions de hausses de salaire. Dans le
cadre de la procdure budgtaire annuelle, le ministre de lintrieur et le ministre des finances
proposent au Cabinet (gouvernement), dans une lettre de cadrage, les hausses de salaire qui pourraient
tre octroyes dans le secteur public lanne suivante. Une fois le taux de progression des salaires
arrt collgialement par le Cabinet, le ministre des finances alloue alors aux diffrents employeurs
les sommes correspondantes (qui viennent donc majorer les plafonds de dpenses de lanne N+1) et
puise pour ce faire sur la provision constitue cet effet. Les hausses arrtes chaque anne peuvent
donc tre diffrentes de celles qui avaient t prvues en dbut de priode.
b) Le cycle des ngociations salariales

En matire de chmage les employs du secteur public ne cotisent cependant pas la caisse du secteur priv. En effet le
risque de chmage reste notablement plus faible dans le public que dans le priv.
7
Gouvernement central, dfense, enseignement primaire, enseignement secondaire, justice, police, universits, enseignement
professionnel, recherche, hpitaux, enseignement pour adultes, municipalits, provinces, agences de leau

Annexe III, page 11


Le cycle des ngociations salariales na pas de dure pr-dtermine, la dure des accords
constituant lun des sujets de discussion entre les employeurs et les organisations syndicales.
Le Cabinet fixe des mandats de ngociations pour les secteurs placs sous son autorit
directe, de la mme faon quil arrte chaque anne en procdure budgtaire le niveau de progression
des salaires. Les employeurs publics peuvent donc octroyer des augmentations salariales dans la limite
des hausses anticipes par le CPB. Ils peuvent sengager envers les organisations syndicales sur
plusieurs annes, sur la base de ces prvisions.
Ils ne recevront cependant chaque anne que les sommes correspondant aux hausses
calcules sur la base des prvisions actualises du CPB, qui peuvent donc diffrer des termes de leurs
accords salariaux. Les employeurs sont responsables de la soutenabilit budgtaire de leurs dcisions
salariales. Si dans lintervalle le CPB a rvalu ses prvisions dvolution des salaires la hausse, les
employeurs peuvent conserver les conomies quils ralisent ainsi ; si en revanche lvolution de la
situation conomique conduit le CPB revoir ses prvisions la baisse, il leur faudra nanmoins
financer dans le cadre de leur enveloppe les hausses accordes aux salaris.

Annexe III, page 12

PICE JOINTE : LETTRE ADRESSE PAR LE MINISTRE DES FINANCES PRESSENTI


AUX MINISTRES ET SECRETAIRES DTAT PRESSENTIS
Traduction ralise par le centre de traduction du ministre de lconomie, des finances et
de lindustrie.
Ministre des Finances
Direction du Budget

La Haye, le 22 fvrier 2007

Aux ministres et secrtaires dtat pressentis


(message personnel)

Objet : Coopration avec le ministre des Finances

Chre collgue, cher collgue,

En vue de se familiariser avec ses futures relations de travail, il est dusage, au moment de
lentre en fonction dun nouveau gouvernement, que le ministre des Finances pressenti
attire personnellement lattention de ses futurs collgues sur un certain nombre de points
importants pour garantir une coopration fructueuse sur lharmonisation budgtaire et
fiscale des projets politiques des uns et des autres.

1. Responsabilit particulire du ministre des Finances


En sa qualit de responsable du Trsor public, le ministre des Finances a une
responsabilit particulire au niveau de la politique financire gnrale et de lefficacit et
la lgitimit de la gestion des deniers publics. Cette responsabilit particulire, qui est
consigne larticle 12, paragraphe 2, de la loi de 2001 relative la comptabilit publique
et dans les textes lgislatifs secondaires qui en dcoulent, implique notamment quaucune
intention, aucune proposition ni aucun engagement ayant des effets sur les finances de
ltat ne peuvent tre soumis au conseil des ministres ni aux tats Gnraux (N.d.T. : le
Parlement des Pays-Bas) avant que je naie eu loccasion de faire connatre mon point de
vue. En cas dopposition de ma part, je mefforcerai darriver un consensus avec vous

Annexe III, page 13


dans le cadre dune concertation ; dfaut de consensus, cest au conseil des ministres
quil appartiendra de prendre une dcision sur le point litigieux.

2. Rgles en matire de coopration budgtaire


Pour donner forme la coopration ncessaire entre nous, je propose de concrtiser les
dispositions lgales pertinentes et les dispositions qui ont t convenues ce sujet dans
lAccord de coalition en adoptant les principes ci-dessous, et ce pour les trois secteurs qui
relvent de la discipline budgtaire (le budget de ltat au sens strict, la scurit sociale et
le secteur de la sant) :
a. Les projets de loi et toutes autres propositions ayant des effets financiers doivent tre
soumis au jugement du ministre des Finances un stade prcoce de leur laboration.
b. Les mesures ou autres dispositions ayant des effets financiers importants ne doivent
pas tre annonces, mme si les crdits ncessaires sont inscrits au budget, avant quil
ny ait eu concertation avec le ministre des Finances.
c. Pendant lexcution du budget, il est capital pour en garantir la contrlabilit, que les
risques de dpassement ou de sous-utilisation du budget soient communiqus le plus
rapidement possible au ministre des Finances.
d. Lors dune runion de concertation entre un ministre technique et une des deux
chambres des tats Gnraux, aucun engagement susceptible de se traduire par une
augmentation des dpenses ou une diminution des recettes ne doit tre pris sans mon
approbation pralable ou celle du conseil des ministres. Si vous prenez nanmoins, au
cours dune telle runion, des engagements entranant une augmentation des dpenses,
vous devez indiquer par la mme occasion de quelle manire ces engagements seront
compenss au sein de votre propre budget par une rduction des dpenses dans un
autre domaine, et condition de rester dans les limites des objectifs formuls dans
lAccord de coalition.
e. Aucune modification ni aucun amendement vot par la Chambre des Reprsentants ne
peuvent tre apports dans un projet de loi sans lapprobation pralable du ministre
des Finances si une telle modification ou un tel amendement entranent ou sont
susceptibles dentraner une augmentation des dpenses ou une diminution des
recettes.

La rgle gnrale est donc, en rsum, quune proposition nest soumise un conseil des
ministres restreint ou au conseil des ministres quaprs concertation un stade prcoce
avec le ministre des Finances en loccurrence avec lInspection des Finances sur les
consquences budgtaires brutes de la proposition, et aprs que les deux parties se sont
efforces darriver un consensus.

Annexe III, page 14

Il ne faut pas conclure trop vite que telle ou telle proposition est sans effet financier et
quune concertation pralable ne serait donc pas ncessaire. Les effets financiers sont
consigns dans lAperu des effets financiers sur le budget de ltat, un document qui est
joint au procs-verbal de chaque conseil des ministres.

3. Harmonisation fiscale
Eu gard la responsabilit premire du secrtaire dtat aux Finances en matire de
politique fiscale de ltat au sens large (impts et prlvements), toutes propositions et
tous engagements ayant des effets directs ou indirects sur le plan fiscal doivent toujours
tre soumis un stade prcoce au secrtaire dtat en loccurrence la Direction de la
Politique fiscale gnrale.

4. Pression des charges administratives


En plus de la coopration budgtaire et de lharmonisation fiscale, jattire encore votre
attention sur lobjectif qui avait t fix en matire de rduction des charges
administratives pour les entreprises (rduction de 25 % au cours de la priode 2003-2007).
Au sein du prcdent gouvernement, cest le ministre des Finances qui tait charg de la
coordination de cette politique, en concertation avec le secrtaire dtat aux Affaires
conomiques. cet effet il lui incombait la responsabilit de surveiller les progrs raliss
et de veiller au respect des plafonds de charges fixs au niveau des ministres.
Le nouveau gouvernement sattachera poursuivre la mise en uvre du projet de
rduction de la pression administrative pour les entreprises : lobjectif est de raliser une
nouvelle rduction de 25 % au cours de la lgislature, par la limitation des charges
administratives, la simplification des procdures dautorisation et une diminution des
cots de surveillance et dautres cots lis la rglementation.
En accord avec le ministre des Affaires conomiques, le ministre des Finances prendra
linitiative de dfinir concrtement lapproche du gouvernement pour la continuation du
projet. En attendant, je propose que soient maintenus les accords existants en matire de
communication dinformations au ministre des Finances par les diffrents ministres.

Me rjouissant la perspective dune fructueuse et agrable coopration, je vous prie de


croire, chre collgue, cher collgue, lexpression de mes trs cordiales salutations.

Le ministre des Finances pressenti

ANNEXE IV

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
DES FINANCES PUBLIQUES

SYNTHSE

La programmation pluriannuelle des finances publiques annexe au projet de loi de


finances en application de larticle 50 de la LOLF est aujourd'hui labore dans la seule
perspective du programme de stabilit et nest pas rellement articule avec la procdure
budgtaire. Si lobjectif poursuivi travers la dfinition dune norme de progression des dpenses de
ltat est clairement la matrise des finances publiques, son respect ne garantit pas que la trajectoire
dajustement prsente la Commission soit effectivement suivie.
De fait les programmes de stabilit nont jamais t respects par le pass. Deux facteurs
permettent dexpliquer ces carts :
- les dpenses des administrations publiques ont significativement driv par rapport la
trajectoire prvue ; il sagit de la principale cause de drive identifie ;
- les hypothses de croissance choisies pour construire les programmations se sont
avres optimistes et, de ce fait, les recettes moins importantes que prvu.
La drive des dpenses par rapport au programme de stabilit observe pour ltat est
plus modre que celle des autres acteurs. La norme de progression des dpenses du budget gnral
montre ainsi tout son intrt, mais galement ses faiblesses : tout dabord, dfinie en comptabilit
budgtaire, elle ne couvre que 70% de dpenses de ltat en comptabilit nationale. Or, les 30%
restants, parmi lesquels lessentiel des prlvements sur recettes destins aux collectivits locales, sont
particulirement dynamiques.
Par ailleurs, la focalisation sur le respect de la norme a conduit des fuites portant sur les
primtres quelle ne couvre pas, mais qui diminuent les recettes de ltat ou reportent la dpense sur
dautres administrations publiques : transfert de charges, augmentation de la dette de ltat envers les
administrations sociales, mesures et dpenses fiscales, affectation de taxes des oprateurs. Enfin, la
norme de dpense est dfinie annuellement, mme si elle tend en pratique devenir pluriannuelle,
avec une norme zro volume depuis 20031, ce qui ne facilite pas lappropriation de la trajectoire.
Suite au rapport Pbereau sur la dette2, le Gouvernement a dfini en juin 2006 un
engagement national de dsendettement , horizon 2010, premire bauche dune stratgie fixe
indpendamment des objectifs europens. La trajectoire de redressement propose, reprise ensuite
dans le programme de stabilit 2008-2010, est trs ambitieuse. Malgr des hypothses trs
volontaristes, notamment en matire demplois publics, la trajectoire fixe ltat ne pourrait tre
respecte quau prix dune rduction de 14,5% en volume des dpenses hors personnels, pensions et
intrts de la dette entre 2006 et 2010. Comme la relev le Conseil ECOFIN, lessentiel des efforts
qui sous-tendent cet engagement sont de plus reports la fin de la priode.
partir de lanalyse des caractristiques des procdures pluriannuelles des autres
tats membres, la mission propose de dfinir une vritable stratgie pluriannuelle de finances
publiques, dont les caractristiques sont les suivantes :
- un exercice vocation nationale ralis lt 2007 et encadrant les procdures
budgtaires, que le programme de stabilit ne ferait que reprendre ;
- un horizon non glissant, cal sur la dure de lgislature et ainsi fix pour 2011, de faon
ce que le bilan de la stratgie puisse tre ralis en 2012 ;

La LFI 2007 a t construite sur une volution des dpenses encore plus stricte : diminution des dpenses en volume de 1%
pour une inflation estime 1,8%, soit une croissance nominale limite +0,8%. Lengagement national de dsendettement
fixe la norme pour les annes 2008-2010 des niveaux chaque anne plus restrictifs.
2
Rompre avec la facilit des finances publiques. Pour des finances publiques au service de notre croissance conomique et
de notre cohsion sociale , rapport de la commission prside par M. Michel Pbereau.

- des objectifs dendettement, de solde structurel en 2011 et de rpartition annuelle de


leffort structurel conduire sur la priode, fixs par le Gouvernement un niveau
compatible avec les engagements europens de la France ;
- des objectifs oprationnels pour chaque catgorie dacteurs (tat, administrations
sociales, administrations locales, organismes divers dadministration centrale ODAC)
de faon rpartir leffort de redressement structurel des finances publiques.
Ltat est le principal contributeur au dficit des administrations publiques et ses finances
sont par ailleurs plus directement pilotes par le Gouvernement. La mission propose donc de
dcomposer lobjectif damlioration du solde structurel fix aux finances de ltat en :
- une trajectoire de rfrence des recettes, dduite de lhypothse de croissance retenue
dans la stratgie pluriannuelle et des choix du gouvernement en matire dvolution des
prlvements obligatoires ; cette trajectoire ne pourrait tre strictement contraignante,
mais son respect impose que limpact des mesures fiscales nouvelles allant au-del de la
trajectoire de rfrence soit valu prcisment et compens par dautres mesures en
recettes ou en dpenses ; la cration de dpenses fiscales devrait par ailleurs tre
strictement encadre et rserve aux cas o leur efficacit est dmontre, comme
certains pays tudis par la mission ont pu le faire ;
- des plafonds contraignants de dpenses pour chaque anne de la programmation,
exprims en valeur nominale afin dtre directement opposables aux montants
demands en lois de finances, et portant sur le primtre du budget gnral largi aux
prlvements sur recettes, aux remboursements et dgrvement dimpts locaux et aux
nouvelles recettes ventuellement affectes.
Sagissant des autres acteurs de la dpense publique, la mission propose :
- un objectif dquilibre annuel pour les administrations locales, accompagn dune
redfinition du rythme de croissance des transferts de ltat, ngocier en vue de
parvenir un rythme comparable celui des dpenses de ltat ;
- des objectifs de dpense pluriannuels pour les branches famille et maladie, compltant
lobjectif dquilibre du solde des administrations sociales3 ;
- une rflexion sur la dfinition de rgles encadrant le recours lemprunt des ODAC.
Enfin en terme de mthodologie, la mission propose :
- de se donner des hypothses macroconomiques ralistes pour construire la stratgie :
un scnario de croissance gal la croissance potentielle et une hypothse dinflation
sans doute infrieure 1,8% ; en effet, la fixation dune hypothse dinflation trop
leve, telle quobserv en 2007, conduit assouplir la contrainte sur la matrise des
dpenses en volume, et donc finalement un effort structurel en dpenses rduit.
- de fixer ds la stratgie les rgles de gestion des bonnes surprises en matire de recettes,
comme cest le cas aujourd'hui pour les surplus constats en excution ;
- de faire porter la stratgie par lensemble des membres du Gouvernement et de lui
donner la forme dune loi de programmation ou dun engagement politique pris devant
le Parlement ;
- de rendre compte chaque anne devant la confrence nationale des finances publiques
dune part et devant le Parlement, au moment du dbat dorientation budgtaire, dautre
part des progrs raliss dans le cadre de la stratgie et des motifs ventuels dcart la
trajectoire (cart conjoncturel ou structurel).

Voir le rapport IGAS-IGF sur larticulation entre les finances de ltat et de la scurit sociale, mars 2007.

SOMMAIRE

I. LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES, RALISE


DANS LA SEULE PERSPECTIVE DU PROGRAMME DE STABILIT, NEST PAS
ARTICULE AVEC LA PROCDURE BUDGTAIRE ANNUELLE ......................................... 1
A.

LE PACTE DE STABILITE ET DE CROISSANCE A CONDUIT LA FRANCE A METTRE EN PLACE UNE


PROGRAMMATION PLURIANNUELLE, PRESENTEE EN ANNEXE AU PLF EN VERTU DE LA LOLF ......... 1
1. Dans le cadre de lunion conomique et montaire, les tats membres laborent un
programme de stabilit incluant une trajectoire des finances publiques sur quatre ans ................ 1
2. La LOLF a rendu obligatoire en annexe au PLF la prsentation de la programmation
pluriannuelle, sans que celle-ci fasse lobjet dun vote................................................................... 4
B.
LA NORME DE DEPENSE RESTE LIMITEE A UN HORIZON ANNUEL ET SE RATTACHE
DIFFICILEMENT A LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE .................................................................. 6
1. La norme de dpenses de ltat tend devenir une rgle budgtaire pluriannuelle, mais elle
nest pas directement relie au respect de la programmation pluriannuelle.................................. 6
2. Alors que la programmation pluriannuelle est faite selon les rgles de comptabilit
nationale, la loi de finances est en comptabilit de caisse, ce qui ne facilite pas lancrage de la
procdure annuelle dans la programmation pluriannuelle............................................................. 8
3. La surveillance multilatrale exerce par les tats membres nintervient pas de faon
synchronise avec la procdure budgtaire nationale .................................................................... 9

II.
LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES NEST
GLOBALEMENT PAS RESPECTE .............................................................................................. 10
LES PROGRAMMES DE STABILITE DEPOSES NONT PAS ETE RESPECTES PAR LE PASSE .......... 10
1. La consolidation des finances publiques est dcale danne en anne ............................... 10
2. Le non-respect des cibles nominales de dpenses est le principal facteur dcart entre les
trajectoires ralises et les trajectoires prvues, devant les mauvaises surprises sur la croissance
11
B.
MALGRE LA NORME DE PROGRESSION DES DEPENSES DU BUDGET GENERAL, LES FINANCES
DE LTAT ONT CONTRIBUE A LA DERIVE OBSERVEE ........................................................................ 12
1. Les dpenses de ltat sont restes dynamiques malgr la contrainte croissante de la norme
de progression portant sur le budget gnral ............................................................................... 12
2. Lefficacit de la norme de dpense en termes rels reste soumise la qualit des prvisions
dinflation au moment du PLF ...................................................................................................... 13
3. La dynamique des dpenses de ltat hors norme de progression est reste alimente par la
dynamique des transferts aux APUL ............................................................................................. 14
4. La relative matrise de la dpense de ltat a t permise par transferts de dpenses
dautres sous-secteurs et par sous-dotation de certains transferts financiers, sans impacter
toutefois le niveau global des dpenses toutes APU...................................................................... 15
5. Les dcisions prises en matire de recettes ont contribu la dtrioration du solde de
ltat.............................................................................................................................................. 17
C.
LES ODAC FORMENT UN ENSEMBLE TRES VARIE DONT LE PILOTAGE GLOBAL SAVERE
DIFFICILE ........................................................................................................................................... 20
1. Les ODAC forment un ensemble htrogne......................................................................... 20
2. Il est difficile davoir une bonne visibilit sur leurs dpenses, pourtant plus dynamiques que
les dpenses toutes APU................................................................................................................ 20
3. La matrise de la dpense des ODAC passe par le suivi de leurs financements ................... 21
D.
LES RECETTES CONSTATEES ONT PU ETRE MOINDRES QUE PREVU DU FAIT DE SCENARIOS DE
CROISSANCE OPTIMISTES ................................................................................................................... 21
A.

III.
LENGAGEMENT NATIONAL DE DSENDETTEMENT, ADOPT LORS DU
DBAT DORIENTATION BUDGTAIRE DE 2006, PRSENTE UNE TRAJECTOIRE
AMBITIEUSE REPRISE DANS LE PROGRAMME DE STABILIT 2008 2010................... 23
A.
LA REDUCTION DE LENDETTEMENT ET LE RETOUR A LEQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES
SONT VISES AVANT 2010 ................................................................................................................... 23
1. La trajectoire ainsi vise tire les enseignements du rapport sur la dette.............................. 23
2. Par rapport au programme de stabilit 2007-2009, cette trajectoire fixe un objectif plus
raliste aux APUL ......................................................................................................................... 24
B.
LE CONSEIL ECOFIN REGRETTE CEPENDANT QUE LESSENTIEL DES EFFORTS PORTE SUR LA
FIN DE LA PERIODE ET INVITE LE GOUVERNEMENT A RENFORCER LE PILOTAGE DES FINANCES
PUBLIQUES DES AUTRES SOUS-SECTEURS .......................................................................................... 25
C.
POUR LTAT, LATTEINTE DES CIBLES PROJETEES SUPPOSE DES EFFORTS SANS COMMUNE
MESURE AVEC CEUX OBSERVES DANS LE PASSE ................................................................................ 26
IV.
LES COMPARAISONS INTERNATIONALES MONTRENT QUE LA FRANCE NE
FAIT PAS PARTIE DES TATS LES PLUS PERFORMANTS EN MATIRE DE
PROGRAMMATION PLURIANNUELLE ..................................................................................... 28
V.
SE DONNER SUR UNE LGISLATURE UNE STRATGIE PLURIANNUELLE DES
FINANCES PUBLIQUES ET DE LTAT PARTAGE............................................................... 30
A.
FAIRE DE LA STRATEGIE PLURIANNUELLE UN EXERCICE NATIONAL ATTACHE A UNE
LEGISLATURE ..................................................................................................................................... 30
B.
SE DONNER DES OBJECTIFS DENDETTEMENT ET DE SOLDE STRUCTUREL A ATTEINDRE EN
2011 SELON UN SCENARIO REALISTE ET PARTAGE ............................................................................ 31
1. La cible horizon 2011 : un niveau dendettement et de solde structurel pour les
administrations publiques ............................................................................................................. 31
2. Se donner des objectifs et des hypothses ralistes pour valoriser le bilan en fin de priode
31
3. Des objectifs oprationnels pour chaque catgorie dacteurs, incluant les collectivits
territoriales.................................................................................................................................... 33
C.
POUR LTAT, DES PLAFONDS PLURIANNUELS NOMINAUX DE CREDITS DE PAIEMENT ET UNE
TRAJECTOIRE EN RECETTES, EXPRIMES EN COMPTABILITE BUDGETAIRE.......................................... 35
1. Dcomposer lobjectif damlioration structurelle du solde en une trajectoire de recettes et
des plafonds de dpense ................................................................................................................ 35
2. tablir une trajectoire de recettes non contraignante partir de lhypothse de croissance
retenue........................................................................................................................................... 36
3. Dduire de lobjectif damlioration du solde structurel et de la trajectoire en recettes la
norme de progression pluriannuelle des dpenses de ltat......................................................... 38
4. largir en budgtisation et en excution la norme pour prendre en compte les mesures
fiscales et les relations entre sous-secteurs administratifs............................................................ 40
5. Traduire en plafonds pluriannuels de dpenses sur le primtre largi la norme de
progression structurelle des dpenses de ltat ............................................................................ 41
D.
ACTER LA STRATEGIE PAR UN VOTE DU PARLEMENT OU UN DEBAT, PUIS SUIVRE
ANNUELLEMENT SON RESPECT .......................................................................................................... 42
1. Lun ou lautre vecteur peut tre retenu, en fonction du soutien recherch de la part du
Parlement ...................................................................................................................................... 42
2. Un point annuel est fait sur les progrs raliss et le chemin quil reste parcourir .......... 43

Annexe IV, page 1

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES


FINANCES PUBLIQUES

Comme demand par la lettre des ministres, la mission a tudi comment faire du
programme de stabilit le socle d'une programmation pluriannuelle partage et renforcer la
dimension pluriannuelle de la norme d'volution des dpenses de l'tat en dfinissant les modalits
envisageables pour inscrire les dpenses de l'tat dans une trajectoire pluriannuelle () .
partir de lexamen des programmations pluriannuelles existantes et de leur articulation
avec la procdure annuelle (I), des facteurs expliquant les drives des finances publiques par rapport
cette trajectoire (II), des implications de lengagement national de dsendettement (III) et dune
analyse transversale sur les pratiques des diffrents tats membres (IV), la mission propose quau
dbut de la lgislature le Gouvernement dfinisse une stratgie des finances publiques
horizon 2011 (V). Cette stratgie fixerait chaque sous-secteur des administrations publiques un
objectif damlioration de son solde structurel. Pour ltat, elle dcomposerait cet objectif en une
trajectoire en recettes et une norme stricte de progression des dpenses, directement opposable aux
procdures budgtaires annuelles.
I.

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES,


RALISE DANS LA SEULE PERSPECTIVE DU PROGRAMME DE STABILIT,
NEST PAS ARTICULE AVEC LA PROCDURE BUDGTAIRE ANNUELLE

A.

Le pacte de stabilit et de croissance a conduit la France mettre en place


une programmation pluriannuelle, prsente en annexe au PLF en vertu de
la LOLF
1. Dans le cadre de lunion conomique et montaire, les tats membres laborent un
programme de stabilit incluant une trajectoire des finances publiques sur quatre ans

Larticle 99 du trait instituant la Communaut europenne prvoit la surveillance


multilatrale des politiques conomiques menes par les tats membres et larticle 104 prcise que les
tats membres vitent les dficits excessifs et sastreignent une certaine discipline budgtaire,
surveille par la Commission et value selon deux critres : le rapport entre le solde des
administrations publiques et le produit intrieur brut (PIB) et le rapport entre la dette publique et le
PIB. Les valeurs de rfrence permettant dapprcier les dficits qui seront considrs comme
excessifs sont fixes par le protocole annex au Trait : 3% pour le dficit public et 60% pour la dette
publique (en termes nominaux et non structurels).
Ces dispositions sont dclines prcisment dans le Pacte de Stabilit et de Croissance
(PSC), entr en vigueur le 1er janvier 1999 et constitu :
- dun engagement politique des parties prenantes, exprim dans la rsolution du Conseil
Europen relative au PSC du 17 juin 1997 ;
- de mesures prventives, spcifies dans le rglement (CE) N 1466/97 du Conseil,
amend par le rglement (CE) N1055/2005, relatif au renforcement de la surveillance
des positions budgtaires ainsi que de la surveillance et de la coordination des
politiques conomiques, dont llaboration et la mise jour annuelle de
programmes de stabilit et de convergence ;
- de mesures dissuasives, dtailles dans le rglement (CE) N1467/97 du Conseil,
amend par le rglement (CE) N1056/2005, visant acclrer et clarifier la mise en
uvre de la procdure concernant les dficits excessifs ;

Annexe IV, page 2


- dun code de conduite, actualis par le Conseil ECOFIN du 11 octobre 2005, qui
explicite les dispositions de mise en uvre du PSC et notamment le contenu des
programmes de stabilit et de convergence.
La France est ainsi tenue, du fait de ses engagements europens, de communiquer la
Commission et au Conseil, avant le 1er dcembre de chaque anne une mise jour de son programme
de stabilit portant au minimum sur les quatre prochaines annes4 contenant les informations
suivantes :
Lobjet du programme de stabilit selon la rglementation communautaire
Le rglement (CE) N1466/97 du Conseil du 7 juillet 1997, amend par le rglement
(CE) N1055/2005 du 27 juin 2005, indique que le programme de stabilit de chaque tat membre
comprend les informations suivantes :
- lobjectif budgtaire moyen terme ainsi que la trajectoire dajustement qui doit
conduire la ralisation de cet objectif concernant lexcdent / le dficit des administrations
publiques et lvolution prvue du ratio dendettement public ;
- les principales hypothses concernant lvolution prvisible de lconomie et les
variables conomiques importantes qui sont susceptibles dinfluer sur la ralisation du programme de
stabilit, telles que les dpenses publiques dinvestissement, la croissance du produit intrieur brut, en
termes rels, lemploi et linflation ;
- une valuation dtaille et quantitative des mesures budgtaires et des autres mesures
de politique conomique qui sont mises en uvre et / ou envisages pour raliser les objectifs du
programme, comprenant une analyse cots/bnfices dtaille des rformes structurelles majeures qui
entranent des conomies directes de cots long terme, y compris en renforant la croissance
potentielle ;
- une analyse de lincidence que tout changement des principales hypothses
conomiques aurait sur la situation budgtaire et la dette ;
- le cas chant, les raisons dun cart par rapport la trajectoire requise en vue de la
ralisation de lobjectif budgtaire moyen terme .
- un objectif de moyen terme pour le solde des finances publiques5 ; le dernier
programme dpos par la France donne pour objectif lquilibre structurel des finances
publiques horizon 2010 ;
- la trajectoire dtaille par anne permettant datteindre cet objectif. Chaque tat
membre en cours dajustement doit amliorer chaque anne son solde structurel, la
rfrence damlioration tant fixe 0,5% du PIB tant que lobjectif de moyen terme
nest pas atteint ; dans le dernier programme dpos par la France lamlioration
annuelle du solde structurel est de plus de 0,7% en moyenne sur 2008-2010 (contre
0,3% entre 2006 et 2007) ;
- les principales hypothses et variables conomiques ; le dernier programme dpos
retient ainsi un taux de croissance conomique moyen compris entre 2,25% (scnario
bas) et 3% (scnario haut) sur la priode et une inflation de 1,75% ;
- une description des mesures budgtaires et de politique conomique dcides et/ou
envisages pour raliser les objectifs du programme ;

Le programme dpos fin 2006, appel programme de stabilit 2008-2010 , porte ainsi sur les annes 2007 2010.
La rforme du pacte de stabilit en 2005 a conduit retenir la fixation par chaque tat membre dun objectif de moyen
terme de solde compris entre 1% et lexcdent budgtaire, pour remdier au caractre trop uniforme de lobjectif prcdent
(position proche de lquilibre ou en excdent), qui ne tenait pas compte de la situation initiale des tats membres et de leurs
perspectives futures notamment quant limpact du vieillissement.

Annexe IV, page 3


- une analyse de la sensibilit de la trajectoire aux principales hypothses (plus forte
croissance de la demande mondiale adresse la France, baisse des prix du ptrole,
apprciation du taux de change, baisse des taux dintrt).
Les lments prsents sont exprims en fonction des rgles de comptabilit nationale. Il
dtaille pour chaque anne le niveau de solde par sous-secteur, ainsi que lvolution des dpenses sur
la priode. Pour la France, le secteur des administrations publiques (APU) distingue quatre soussecteurs principaux :
- tat central (ETAT), dont les oprations sont retraces dans le budget gnral, les
comptes spciaux du Trsor, les budgets annexes et les oprations relles du Trsor ;
- organismes divers dadministration centrale (ODAC), organismes auxquels ltat a
confi une comptence fonctionnelle spcialise au niveau national (il en existe environ
800 ; ce primtre correspond pour lessentiel celui des oprateurs de ltat au sens de
la LOLF, mais les deux ne correspondent pas parfaitement6) ;
- administrations publiques locales (APUL) ;
- administrations de scurit sociale (ASSO).
Tableau 1 : Poids respectifs des diffrentes administrations publiques en 2005
Administration
ETAT
ODAC
APUL
ASSO
Ensemble APU7

Dpenses (% PIB)
22,7 %
3,5 %
11,0 %
24,7 %
53,9 %

Recettes (% PIB)
19,7 %
4,0 %
10,9 %
24,4 %
50,9 %

Solde (% PIB)
-3,0 %
0,4 %
-0,1 %
-0,2 %
-2,9 %

Source : INSEE, comptabilit nationale.

Le programme de stabilit labor par la France donne une trajectoire dtaille des
finances publiques et prcise en particulier des objectifs pour les finances de ltat.
Tableau 2 : Trajectoire des finances publiques
dans le programme de stabilit 2008-2010 (scnario bas)
Administration
ETAT

ODAC

APUL

ASSO

APU

% PIB
Recettes
Dpenses
Solde
Recettes
Dpenses
Solde
Recettes
Dpenses
Solde
Recettes
Dpenses
Solde
Recettes
Dpenses
Solde
Endettement

2006
18,3 %
20,8 %
-2,5 %
3,7 %
3,5 %
0,3 %
11,0 %
11,1 %
-0,1 %
23,9 %
24,4 %
-0,4 %
50,6 %
53,3 %
-2,7 %
64,6 %

2007
17,9 %
20,3 %
-2,4 %
3,5 %
3,3 %
0,1 %
11,0 %
11,2 %
-0,1 %
24,0 %
24,1 %
-0,1 %
50,4 %
52,9 %
-2,5 %
63,6 %

2008
17,8 %
19,8 %
-2,0 %
3,5 %
3,3 %
0,2 %
11,1 %
11,2 %
-0,1 %
23,9 %
23,8 %
0,1 %
50,2 %
52,0 %
-1,8 %
62,6 %

2009
17,8 %
19,2 %
-1,5 %
3,6 %
3,3 %
0,3 %
11,1 %
11,2 %
-0,1 %
23,9 %
23,6 %
0,4 %
50,3 %
51,1 %
-0,9 %
60,7 %

2010
17,8 %
18,7 %
-0,9 %
3,5 %
3,2 %
0,3 %
11,0 %
11,1%
-0,1 %
23,9 %
23,3 %
0,6 %
50,3 %
50,4 %
0,0 %
58,0 %

Source : Programme de stabilit 2008-2010 (soldes), DGTPE8 (dcomposition par sous-secteur en dpenses et recettes).

Cf. ci-dessous II.C.1.


Du fait de transferts entre administrations, les recettes et dpenses APU ne sont pas la somme des recettes et dpenses de
chaque administration.
8
DGTPE : Direction gnrale du trsor et de la politique conomique.
7

Annexe IV, page 4


Le dtail prsent ci-dessus est issu des documents prparatoires au programme de
stabilit. Le programme de stabilit lui-mme prcise seulement les trajectoires de soldes, ainsi que la
progression des dpenses par sous-secteur administratif. Le programme dpos fin 2006 prvoit donc
une baisse des dpenses de ltat exprimes en part de PIB de plus de deux points en quatre ans, une
stabilisation du poids de la dpense des APUL dans le PIB (alors que celle-ci crot aujourd'hui
nettement plus vite que le PIB nominal) et une rduction de la part des ASSO de plus dun point de
PIB (alors que cette dpense crot aujourd'hui au moins aussi vite que le PIB). Le poids des recettes de
ltat dans le PIB est en revanche stabilis compter de 2007 (anne dentre en vigueur des
allgements dcids en LFI 2006 en matire dIR).
2. La LOLF a rendu obligatoire en annexe au PLF la prsentation de la
programmation pluriannuelle, sans que celle-ci fasse lobjet dun vote
En application de larticle 50 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du
1er aot 2001, le rapport conomique, social et financier, annexe obligatoire au projet de loi de
finances, prsente et explicite les perspectives dvolution, pour au moins les quatre annes suivant
celle du dpt du projet de loi de finances, des recettes, des dpenses et du solde de lensemble des
administrations publiques dtailles par sous-secteurs et exprimes selon les conventions de la
comptabilit nationale, au regard des engagements europens de la France, ainsi que, le cas chant,
des recommandations adresses elle sur le fondement du trait instituant la Communaut
europenne.
Il convient de relever lcart de vocabulaire entre lobjet du programme de stabilit, tel
que dcrit par le droit communautaire, et celui de larticle 50 de la LOLF : le programme de stabilit
doit prsenter lobjectif de solde public ainsi que la trajectoire dajustement pour y parvenir, alors que
la programmation pluriannuelle prvue par la LOLF porte sur les perspectives dvolution des recettes,
des dpenses et du solde. On pourrait considrer, lextrme, quil sagit dun ct de prsenter une
stratgie budgtaire, de lautre, des prvisions. Le rglement communautaire demande dailleurs de
prsenter les mesures mises en uvre ou envisages pour raliser les objectifs du programme, ce qui
montre bien que les objectifs prsents dans le programme de stabilit ne se confondent pas avec la
trajectoire dvolution spontane des finances publiques.
Lexamen des textes prparatoires la LOLF montre que lintention du lgislateur
organique tait bien de prsenter les perspectives dvolution des recettes et des dpenses des
administrations publiques, telles quelles doivent tre transmises ultrieurement aux autorits
communautaires, cest--dire les objectifs.
En pratique cependant, ni la prsentation en PLF des perspectives dvolution
pluriannuelle ni le programme de stabilit nont jamais fait apparatre la trajectoire spontane
des finances publiques, sparment des objectifs assigns, contrairement la pratique dautres
tats membres (Italie notamment).
Le projet de loi de finances (PLF) 2007 prsentait ainsi les perspectives et la trajectoire
des finances publiques qui furent ensuite dtailles dans le programme de stabilit 2008-2010, le
programme tant notamment plus prcis sur lvolution des dpenses par sous-secteur. Cette
cohrence entre programmation pluriannuelle annexe au PLF et programme de stabilit dpos par la
suite a toujours t la rgle, sauf pour le PLF 2006 : le programme de stabilit 2007-2009 dpos
dbut 2006 proposait une trajectoire plus ambitieuse que la programmation pluriannuelle annexe au
PLF 2006, le Gouvernement ayant fait le choix dun redressement plus rapide des finances publiques
suite la remise du rapport sur la dette9 le 14 dcembre 2005.

9
Rompre avec la facilit des finances publiques. Pour des finances publiques au service de notre croissance conomique et
de notre cohsion sociale , rapport de la commission prside par M. Michel Pbereau.

Annexe IV, page 5


Tableau 3 : Comparaison de la programmation pluriannuelle annexe au PLF 2006
et du programme de stabilit 2007-2009 (scnario bas)
Programmation
pluriannuelle PLF 2006
Programme de stabilit
2007-2009
Ecarts

% PIB
Dficit public
Dette publique
Dficit public
Dette publique
Dficit public
Dette publique

2005
-3,0 %
65,8 %
-3,0 %
65,8 %

2006
-2,9 %
66,0 %
-2,9 %
66,0 %

2007
-2,7 %
66,1 %
-2,6 %
65,6 %
+0,1%
+0,5%

2008
-2,1 %
65,7 %
-1,9 %
64,6 %
+0,2%
+1,1%

2009
-1,4 %
64,6 %
-1,0 %
62,8 %
+0,4%
+1,8%

Source : PLF 2006, programme de stabilit 2007-2009.

Le programme de stabilit 2007-2009 prend en compte les dernires prvisions sur les
recettes 2006 (cf. infra ltat des prvisions) et fait ainsi apparatre une trajectoire plus ambitieuse du
solde et donc de la dette compter de 2006. Il sinsre ainsi dans une succession de trajectoires
pluriannuelles, qui se distinguent les unes des autres par des hypothses macroconomiques
actualises ou la prise en compte des dernires dcisions politiques.
Tableau 4 : Documents successifs depuis mi-2005
Document
Programmation pluriannuelle 2006-2009
Programme de stabilit 2007-2009
Engagement national de dsendettement
(horizon 2010)
Programmation pluriannuelle 2007-2010
Programme de stabilit 2008-2010

Date
Septembre 2005 (PLF 2006)
Janvier 2006

Solde toutes APU en 2009


-1,4 %
-1,0 %

Juin 2006 (DOB10 2006)

-1,0 %

Septembre 2006 (PLF 2007)


Dcembre 2006

-0,9 %
-0,9 %

Source : Mission.

En complment de ces trajectoires pluriannuelles, le ministre des finances publie en


mars de lanne N les perspectives conomiques pour les annes N, N+1 et N+2. Ainsi en mars 2007
ont t publies les perspectives 2007-2008-2009. La trajectoire prsente pour les finances publiques
y est diffrente de celle apparaissant dans le programme de stabilit, du fait de la prise en compte
dlments plus rcents (excution 2006, dbats autour du PLF et LFI vote). Il ne sagit cependant
pas dune programmation, car les perspectives conomiques ne traduisent pas les objectifs politiques
que se fixe le Gouvernement. Il ne sagit pas non plus de la seule volution spontane des finances
publiques (cest dire lvolution des finances publiques du seul fait des contraintes juridiques et des
dcisions politiques dj prises), car ces trajectoires ne sont pas tablies politique constante mais
intgrent des dcisions politiques venir (exemple : durcissement de la norme budgtaire pour ltat
ou ONDAM11 2,2% pour les perspectives conomiques publies en mars 2007).
Les modifications successives de trajectoires ne posent pas de difficult juridique. En
effet aucun de ces documents ne fait lobjet dun vote au Parlement. Du point de vue de la
procdure budgtaire, ces documents nont donc aucun caractre contraignant. Rien nimpose en
consquence que le PLF N+1 reprenne les objectifs affichs dans la programmation pluriannuelle
annexe au PLF N dune part, ou quil ne sinscrive strictement dans la trajectoire du programme de
stabilit N+1-N+3 dautre part. En revanche, il subsiste une grande confusion sur la nature des
diffrentes trajectoires successives prsentes par le Gouvernement. Certaines sont assimilables
des objectifs atteindre, dautres des volutions spontanes des finances publiques.

10
11

Dbat dorientation budgtaire.


Objectif national des dpenses de lassurance maladie.

Annexe IV, page 6


Tableau 5 : Nature des trajectoires de finances publiques et documents correspondants
Nature de la trajectoire
volution spontane des finances
publiques politique constante

Document
Il nexiste pas de document public dcrivant lvolution
spontane des finances publiques politique constante, i.e. en
labsence de mesures nouvelles en recettes ou en dpenses.

Perspectives dvolution des finances


publiques, tenant compte des mesures
projetes

Perspectives conomiques jointes au PLF en septembre.


Perspectives conomiques du mois de mars.

Objectif dvolution des finances


publiques

DOB12.
Programmation pluriannuelle jointe au PLF.
Programme de stabilit13.

B.

La norme de dpense reste limite un horizon annuel et se rattache


difficilement la programmation pluriannuelle
1. La norme de dpenses de ltat tend devenir une rgle budgtaire pluriannuelle,
mais elle nest pas directement relie au respect de la programmation pluriannuelle

La programmation pluriannuelle des finances publiques nest pas une contrainte directe
pour la construction du projet de loi de finances et lexamen par la Commission et le Conseil de sa
dclinaison en programme de stabilit nest pas suffisamment articul avec la procdure budgtaire
pour pouvoir linfluencer (voir I.B.3). Toutefois, afin dintgrer les efforts ncessaires au
redressement des finances publiques et la stratgie fonde sur la matrise de la dpense prsente
dans les programmes de stabilit, les Gouvernements successifs se sont fix des normes
restrictives de progression des dpenses du budget gnral de ltat dune anne sur lautre afin
de mieux les matriser.
Tableau 6 : Progression des dpenses du Budget Gnral de ltat au primtre de lanne prcdente
PLF
PLF 2000 / LFI 1999
PLF 2001 / LFI 2000
PLF 2002 / LFI 2001
PLF 2003 / LFI 200214
PLF 2004 / LFI 2003
PLF 2005 / LFI 2004
PLF 2006 / LFI 200516
PLF 2007 / LFI 2006

Progression des dpenses en


volume primtre constant
+ 0,0 %
+ 0,3 %
+ 0,5 %
15
+0,2 % (+ 1,2 % )
+ 0,0 %
+ 0,0 %
+ 0,0 % (+ 0,5 %16)
- 1,0 %

Source : PLF 2007.

Ainsi une norme de progression des dpenses en termes rels est fixe indpendamment
du niveau attendu des recettes. lexception de 2002 le niveau des dpenses fix en fonction de cette
norme a toujours t respect en excution, formellement du moins. Les avantages recherchs sont les
suivants :
- cela permet de limiter la progression des dpenses mme en phase daugmentation des
recettes, la norme tant fixe de faon indpendante ;

12

Sous la forme de lengagement national de dsendettement de juin 2006.


Surtout dans sa version 2008-2010.
14
La progression des dpenses entre 2002 et 2003 est dtermine partir de la loi de finances initiale 2002, augmente des
dpenses rcurrentes de la loi de finances rectificative pour 2002 du 6 aot 2002.
15
Progression des dpenses entre la LFI 2002 et le PLF 2003.
16
Hors allgements de charges. En toute rigueur la prise en compte en mesure de primtre de la sortie des allgements de
charge du budget gnral conduit valuer la progression des dpenses entre 2005 et 2006 en constants +0,5 %. En effet
ce poste slevait 17,1 Mds dans la LFI 2005. Il tait estim 18,9 Mds en 2006, soit une progression de la dpense
primtre constant de 1,8 Mds.
13

Annexe IV, page 7


- cela introduit une forte cohrence avec la stratgie de finances publiques affiche dans
le programme de stabilit fonde sur la matrise de la dpense ;
- la norme constitue un lment cl de la communication gouvernementale, car dune part
son respect est en thorie directement vrifiable chaque anne dans lexcution et
dautre part elle porte sur ce que le Gouvernement est le mieux mme de contrler
(par opposition aux finances locales ou sociales).
Pour autant la focalisation excessive sur la norme a galement des effets pervers :
- elle masque dautres repres essentiels, tels que le solde des administrations publiques,
la dette ou la dpense des autres sous-secteurs administratifs, et notamment la dpenses
des collectivits locales, pourtant au cur des programmes de stabilit ;
- elle rend politique la prvision dinflation, puisque le respect du plafond nominal de
dpense en excution est facilit si le PLF a t construit avec une prvision dinflation
trop leve17 (cf. graphique ci-dessous) ;
- elle rend plus sensible les variations de primtre, ce quillustre la dcision de
dbudgtiser les allgements de charges dans le PLF 200616 ;
- elle incite des arbitrages non rationnels, entre dpense budgtaire et dpense fiscale
ou entre dpense de ltat ou dpense dautres administrations publiques.
Graphique 7 : Norme de dpense retenue partir de lhypothse dinflation du PLF
et progression des dpenses en volume estime partir de linflation ralise (prvue pour 2007)
5,0%

Progression des dpenses en volume

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

-1,0%

-2,0%
Norme de progression du BG selon PLF

Progression relle des dpenses du BG

Progression des dpenses compta nat.

Source : DGTPE, PLF.

Ce graphique compare la progression des dpenses du budget gnral en volume telle


quelle est prsente dans le PLF avec la progression des dpenses du budget gnral en volume
calcule partir de linflation effectivement constate. La progression en volume des dpenses
exprimes en comptabilit nationale est galement reprsente.

17

Si la norme choisie pour N+1 est +0% en volume pour un niveau de dpenses de 100 en N et la prvision dinflation fixe
+2%, le plafond de dpense en N+1 est fix 102. Si linflation relle est de +1% en N+1, le plafond nominal de dpense
est respect mme si les dpenses progressent de 1% en volume et transgressent ainsi la norme de progression.

Annexe IV, page 8


Le pic de 2002 en comptabilit nationale sexplique notamment par laugmentation des
dpenses dcide en LFR en 2002 et le pic de 2004 par la budgtisation du FOREC.
La progression des dpenses du budget gnral de + 1,2 % entre la LFI 2002 et le PLF
2003 est dtermine ici partir de la loi de finances initiale 2002. La norme de progression
2003/2002 du Tableau 6 (+0,2 %) est, elle, calcule partir de la loi de finances initiale 2002
augmente des dpenses dites rcurrentes de la loi de finances rectificative pour 2002 du 6 aot 2002.
Entre 2003 et 2004 la budgtisation du FOREC identifie en comptabilit nationale
nimpacte pas la norme de progression des dpenses du budget gnral car elle est comptabilise
comme mesure de primtre en vertu de la charte de budgtisation.
La progression des dpenses du budget gnral entre 2005 et 2006 prend en compte
leffet rel de la sortie du budget de ltat des allgements gnraux de charges (+0,5% et non +0%
en euros constants).
Pour 2007, linflation prise en compte est la prvision du mois de mars (+0,3%).
Il est enfin en pratique assez difficile, notamment pour le Parlement, de sassurer
que le respect des normes de dpenses portant sur le budget gnral permet effectivement de
suivre la trajectoire indique dans la programmation pluriannuelle.
2. Alors que la programmation pluriannuelle est faite selon les rgles de comptabilit
nationale, la loi de finances est en comptabilit de caisse, ce qui ne facilite pas
lancrage de la procdure annuelle dans la programmation pluriannuelle
Dune part la trajectoire indique pour ltat ne se limite pas au budget gnral, mais
inclut les budgets annexes et comptes spciaux, qui, pris dans leur ensemble, restent cependant en
quilibre ou en excdent. Dautre part la lisibilit des donnes chiffres est brouille par diffrences
entre comptabilit budgtaire et comptabilit nationale18.
Les dpenses en comptabilit nationale se distinguent des dpenses en comptabilit
budgtaire essentiellement par :
- une partie des prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne et des
collectivits locales qui sont traits en dpenses en comptabilit nationale19 ;
- la dpense en comptabilit nationale des Comptes Spciaux du Trsor (CST, dont CAS
Privatisation et CAS pensions) ;
- un certain nombre de retraitements pour le passage entre la comptabilit de caisse
(dpense budgtaire) et le droit constat (dpense en comptabilit nationale), dont le
traitement des dpenses militaires ou les intrts courus non chus (ICNE).
Ainsi les dpenses de ltat en comptabilit nationale sont constitues 70% de
dpenses du budget gnral (hors remboursements et dgrvements) et 30% dautres
dpenses20, dont une partie cependant sur des comptes spciaux structurellement quilibrs.
De la mme faon, les retraitements permettant de passer du solde budgtaire de ltat au
dficit au sens de Maastricht sont dtaills dans le rapport conomique social et financier. Les
principaux dentre eux sont :
- le passage en droits constats, ce qui revient ramener lexercice concern
lenregistrement de certaines dpenses ou recettes ;

18
La comptabilit nationale diffre lgrement de la comptabilit maastrichtienne par la prise en compte des intrts sur
produits drivs. Cette diffrence na aucun impact significatif sur la trajectoire.
19
44,5 Mds sur 49,4 Mds de prlvements sur recettes au bnfice des collectivits locales en 2007 sont des dpenses au
sens de la comptabilit nationale. Le principal de ces prlvements est la dotation globale de fonctionnement au profit des
collectivits locales (39,2 Mds en 2007).
20
Source : DGTPE pav technique du programme de stabilit 2008-2010 chiffres 2007.

Annexe IV, page 9


- le retraitement de certaines oprations budgtaires en oprations financires ou de
patrimoine (notamment, les recettes de privatisations relatives des socits non
financires sont traites en oprations financires21, de mme que les prts et avances
consentis par ltat, les annulations de dettes ou la participation de la France certains
organismes internationaux) ;
- la prise en compte de certaines oprations non budgtaires (notamment remises de
dettes aux tats trangers).
Tableau 8 : Passage du solde budgtaire de ltat au dficit au sens de Maastricht
En Mds
Solde dexcution budgtaire
Correction droits constats
Oprations budgtaires traites en oprations financires
Oprations non budgtaires rintgres
Corrections INSEE (dont crdit-bail)
Capacit de financement de ltat (comptabilit nationale)
Retraitement intrts sur produits drivs
Dficit de ltat au sens de Maastricht
Ecart avec le solde budgtaire

2002
- 49,27
0,37
- 6,94
- 0,70
0,08
- 56,46
0,21
- 56,25
- 6,98

2003
- 56,95
1,32
- 2,73
- 3,84
0,01
- 62,20
0,25
- 61,95
- 5,00

2004
- 43,88
- 1,79
- 7,72
0,47
0,07
- 52,84
0,42
- 52,43
- 8,55

2005
- 43,47
- 1,41
- 6,39
- 0,56
0,03
- 51,80
0,51
- 51,29
- 7,82

Source : INSEE.

Ces retraitements ne sont pas ngligeables. Ils comptent pour 0,5% du PIB environ
dans le solde tat en comptabilit nationale.
Ce point est dailleurs soulev par MM. Lambert et Migaud dans le rapport au
Gouvernement doctobre 2006 sur la mise en uvre de la LOLF22 : Le programme de stabilit
transmis chaque anne la Commission europenne et la programmation pluriannuelle des finances
publiques jointe au projet de loi de finances sont dconnects de la prparation et de lexcution des
lois de finances car prsents selon les normes de la comptabilit nationale et exprims en
pourcentage de PIB . ce sujet le rapport prconise que le cadrage pluriannuel annex au PLF
soit prsent non seulement selon des conventions de la comptabilit nationale , comme le prvoit
larticle 50 de la LOLF, mai galement en comptabilit budgtaire et en euros courants, de manire
permettre un chanage avec les lois de finances et les lois de financement de la scurit sociale
ainsi que les comtes des collectivits territoriales et des ODAC et de donner un cap vritablement
transparent pour le pilotage des finances publiques .
3. La surveillance multilatrale exerce par les tats membres nintervient pas de
faon synchronise avec la procdure budgtaire nationale
Les programmes de stabilit N+1-N+3 doivent tre soumis la Commission avant le
1er dcembre de lanne N-1 pour la majorit des tats membres (dont la France). Les valuations de
la Commission et les avis du Conseil prvus par le trait instituant la Communaut europenne dans le
cadre de la surveillance multilatrale sont rendus en mars de lanne N. Ce document arrive donc de
faon trop tardive pour influencer le dbat budgtaire portant sur lanne N. Il arrive galement trop
tt pour prparer les budgets de lanne N+1. En effet les prvisions macroconomiques fondant lavis
du Conseil ECOFIN sont obsoltes au moment de la construction du PLF N+1 et des dbats
parlementaires, qui ont lieu lautomne.

21

Ainsi sur le CAS Participations financires de ltat , les recettes de privatisation ne sont pas des recettes en
comptabilit nationale. La nationalisation dune entreprise nest pas non plus une dpense. En revanche la recapitalisation
dune entreprise en difficult est une dpense, de mme que le transfert dune partie de la recette de privatisation un ODAC.
Cette dernire opration est cependant neutre du point de vue toutes APU.
22
lpreuve de la pratique, insuffler une nouvelle dynamique la rforme , Alain Lambert et Didier Migaud, octobre
2006.

Annexe IV, page 10


Tableau 9 : Calendrier budgtaire national et calendrier europen
Janvier
N
Budget N

Excution

Budget N+1

Lettre de
cadrage

Mars
N
Excution

Juin
N
Excution

Excution

DOB et
lettres
plafonds

Construction
PLF

Budget
N+2-N+4
Procdure
europenne

Avis sur
programme
N+1-N+3

t
N

Mid-term
budgetary
review
(informelle)

Automne
N
Dbat loi de
finance
rectificative

Dbat sur le
PLF et les
documents
Construction
programmation annexs
pluriannuelle

Dcembre
N
Excution

Dpt
programme
de stabilit
N+2-N+4

Source : Mission.

En consquence, les observations faites lors des discussions europennes sont peu
prises en compte dans la procdure nationale. Pourtant un poids plus important de lavis des
partenaires europens dans la construction budgtaire permettrait, dune part, une meilleure
coordination des politiques budgtaires entre tats membres et, dautre part, encouragerait une
meilleure discipline budgtaire au sein de chaque pays.
Cest pourquoi lide de renforcer linfluence de lavis du Conseil ECOFIN grce une
meilleure synchronisation des calendriers budgtaires et europens a plusieurs fois t avance par la
France. Il sagirait de soumettre le programme de stabilit N+1-N+3 la Commission fin avril de
lanne N, voire mi-mai. Cette solution, malgr lappui de la Commission, na cependant pas t
retenue ce stade. Elle implique en effet des changements lgislatifs majeurs dans plusieurs pays, dont
lAllemagne.
La solution envisage pour accrotre le poids de la surveillance multilatrale, et donc
renforcer le rle du programme de stabilit dans la procdure budgtaire nationale, consiste donner
plus de contenu la revue budgtaire de mi-parcours par lEurogroupe qui a lieu lt (mid-term
budgetary review - MTBR). Les tats membres soumettront une contribution nationale selon
lavancement de leurs procdures budgtaires respectives. Pour la France, il pourrait sagir des
documents prsents lors du DOB. En retour, lEurogroupe rdigera dune part un document public
transversal et dautre part une lettre confidentielle chaque tat membre.
Ces volutions sont de nature permettre une meilleure prise en compte des objectifs
europens mais ne suffisent pour faire de la programmation pluriannuelle un lment de cadrage du
budget, qui reste un exercice national.
II.

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCES PUBLIQUES NEST


GLOBALEMENT PAS RESPECTE

A.

Les programmes de stabilit dposs nont pas t respects par le pass


1. La consolidation des finances publiques est dcale danne en anne

Depuis 2001, les trajectoires des finances publiques affiches dans les programmes de
stabilit successifs prvoient toutes un rtablissement quasi-immdiat et prenne des finances
publiques. Ces trajectoires sont de plus marques par une accentuation des efforts en fin de priode. La
trajectoire relle a cependant une toute autre allure.

Annexe IV, page 11


Graphique 10 : Solde des administrations publiques et trajectoires affiches dans les programmes de
stabilit successifs depuis 2001
0,0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

-0,5%

-1,0%

Exprim en % de PIB

-1,5%
2003-2005 SB - 01/12/2001
2004-2006 SB - 01/12/2002

-2,0%

2005-2007 SB - 01/12/2003
2006-2008 SB - 01/12/2004
2007-2009 SB - 01/12/2005
2008-2010 SB - 01/12/2006
Ralis - INSEE

-2,5%

-3,0%

-3,5%

-4,0%

-4,5%

Source : DGTPE, Mission.

Au fil des annes lactualisation des trajectoires prsentes dans les programmes de
stabilit en dcembre consiste plus ou moins dcaler dun an supplmentaire les engagements de
consolidation des finances publiques. On observe cependant une amlioration du respect des
trajectoires en fin de priode (cf. infra), quil convient toutefois de relativiser. Lobjectif de solde
2005, fix dans le programme de stabilit 2005-2007 dpos fin 2003, a t atteint grce au versement
de la soulte des industries lectriques et gazires, qui a en effet amlior le solde de 0,5% du PIB.
2. Le non-respect des cibles nominales de dpenses est le principal facteur dcart
entre les trajectoires ralises et les trajectoires prvues, devant les mauvaises surprises
sur la croissance
La DGTPE a tudi les carts constats aux programmes de stabilit pour en analyser les
facteurs . La conclusion que la DGTPE tire de cette tude est la suivante :
23

- le principal facteur dcart entre les trajectoires ralises et les trajectoires prvues
provient du non respect des cibles nominales de dpenses ;
- le fait que les perspectives de croissance soient surestimes dans les programmes (
lexception de lanne 2004 dans le programme 2003) contribue la dviation de la
trajectoire, mais de faon nettement plus limite que les drapages sur la dpense.
La drive de la dpense publique par rapport aux trajectoires des programmes de stabilit
est illustre par le graphique ci-dessous.

23

Ce travail a t transmis la mission par courrier lectronique le 6 avril 2007. Il porte sur les programmes de stabilit
2003-2005, 2004-2006 et 2005-2007 et sur les annes 2002 2006.

Annexe IV, page 12


Graphique 11 : volution en volume de la dpense publique en comptabilit nationale
entre 2000 et 2005
120

Evolution en volume (Base 100 en 1999)

115

2003-2005 SB - 01/12/2001
2004-2006 SB - 01/12/2002
2005-2007 SB - 01/12/2003

110

2006-2008 SB - 01/12/2004
2007-2009 SB - 01/12/2005
2008-2010 SB - 01/12/2006

105

Ralis - INSEE

100

95
2000

2001

2002

2003

2004

2005

Source : DGTPE, Mission.

Les drives observes ont en outre t attnues par :


- lvolution du taux de prlvements obligatoires, qui na pas suivi la trajectoire prvue
dans les programmes de stabilit, bnficiant notamment de fortes lasticits en 2005 et
2006 ;
- limpact en 2005 du versement de la soulte des industries lectriques et gazires (IEG)
qui a rduit de 0,5% du PIB le dficit des administrations publiques de lanne.
Ces rsultats sont confirms par ailleurs par le travail des conomistes Laurent Moulin et
Peter Wierts24, qui mettent en vidence le fait que les difficults matriser la dpense en termes
nominaux et, dans une moindre mesure, les moindres recettes lies une croissance infrieure aux
scnarios des programmes de stabilit expliquent les drapages constats chez la plupart des tats
membres concerns.

B.

Malgr la norme de progression des dpenses du budget gnral, les finances


de ltat ont contribu la drive observe
1. Les dpenses de ltat sont restes dynamiques malgr la contrainte croissante de
la norme de progression portant sur le budget gnral

Si au fil des annes la contrainte sur le budget de ltat porte par la norme de
progression des dpenses du budget gnral sest durcie pour atteindre le 0% en volume , voire le
-1% en volume (voir I.B.1), les dpenses de ltat en comptabilit nationale ont nettement
progress en volume entre 2000 et 2005.

24

How credible are multiannual budgetary plans in the EU ? par Laurent Moulin et Peter Wierts, prsent loccasion
du colloque Banca dItalia Workshop sur les finances publiques, 30 mars et 1er avril 2006.

Annexe IV, page 13


Graphique 12 : volution en volume des dpenses de ltat en comptabilit nationale
entre 2000 et 2005
112

110

Evolution en volume (Base 100 en 1999)

108

106

104

2003-2005 SB - 01/12/2001
2004-2006 SB - 01/12/2002
2005-2007 SB - 01/12/2003

102

2006-2008 SB - 01/12/2004
2007-2009 SB - 01/12/2005
2008-2010 SB - 01/12/2006

100

Ralis - INSEE

98

96

94

92
2000

2001

2002

2003

2004

2005

Source : DGTPE, Mission.

Cette augmentation nest pas due au seul largissement du primtre du budget gnral de
ltat au sens de la charte de budgtisation, qui explique notamment le ressaut de 2004 (intgration au
budget gnral de la compensation des allgements gnraux de charges sociales patronales). Ainsi
entre 2000 et 2005 la dpense de ltat a augment de 67,7 Mds en termes nominaux, alors que le
primtre de ces dpenses na progress que de 7,8 Mds25.
Les dpenses du budget gnral ne comptent que pour 70% des dpenses en comptabilit
nationale. Les comptes spciaux du Trsor sont structurellement lquilibre. Leurs dpenses ont donc
la dynamique de leurs recettes, qui elles-mmes progressent comme la croissance. Les dpenses hors
budget gnral progressent donc plus vite que les dpenses strictement budgtaires.
Dautres facteurs peuvent par ailleurs expliquer laugmentation des dpenses malgr la
rigueur de la norme de dpense.
2. Lefficacit de la norme de dpense en termes rels reste soumise la qualit des
prvisions dinflation au moment du PLF
Linflation joue un rle cl pour normer la progression des dpenses. Au moment de la
construction du PLF N+1, linflation choisie pour les dpenses de ltat est la progression de lindice
des prix la consommation hors tabac prvu pour lanne N+1. Cela se justifie par le fait quune
grande partie des dpenses progresse avec linflation (notamment les dpenses courantes et certains
transferts). A posteriori cependant le taux dinflation effectif peut tre diffrent de la prvision qui a
servi construire le PLF.
Tableau 13 : Indice des prix la consommation hors tabac dans le PLF et ralis
Progression IPC hors tabac
Prvision au PLF
Ralis
Prvision

2001
1,2 %
1,6 %

2002
1,5 %
1,7 %

2003
1,5 %
1,9 %

2004
1,5 %
1,7 %

2005
1,8 %
1,7 %

2006
1,8 %
1,7 %

2007
1,8 %
1,3 %

Source : PLF 2001 2007, DGTPE, Perspectives conomiques 2007-2008.

25

Donnes de primtres issues de la note dinformation de la Direction du budget date du 16 avril 2007 (bureau 1BLF).

Annexe IV, page 14


Alors que depuis 2001, linflation avait plutt tendance tre sous-estime en loi dans le
projet de loi de finances, en 2005 et 2006, linflation constate a t lgrement infrieure linflation
ayant servi construire la norme de dpense. En 2007, lcart anticip est relativement important : il
pourrait atteindre 0,5 point. Ainsi, en 2007 la dpense du budget gnral serait rduite de 0,5% en
volume au lieu de 1,0% (norme de dpense du PLF 2007), mme si le plafond nominal de dpense de
la LFI 2007 est respect.
La prvision dinflation au moment de la construction du PLF est donc un point cl. Si
elle est surestime, leffort structurel (i.e. leffort sur les dpenses en volume) ncessaire pour
respecter le plafond nominal de dpense fix en LFI sera moindre quannonc au moment du dbat
parlementaire.
Les prvisions moyen-terme pour la zone euro anticipent une inflation de 1,8%,
cohrente avec lobjectif affich de la Banque Centrale Europenne de maintenir linflation sous le
seuil de 2,0%. Pour la France cependant les dernires prvisions publies prvoient une inflation
nettement infrieure (1,3% en 2007 et 1,4% en 2008 dans les perspectives conomiques 2007-2008
publies au mois de mars 2007). Ces lments doivent tre pris en compte lors de la construction des
prochaines normes, pour quelles soient efficaces.
3. La dynamique des dpenses de ltat hors norme de progression est reste
alimente par la dynamique des transferts aux APUL
Comme il sera dtaill au III.A.2, les recettes des APUL sont assures 37% par des
transferts de ltat. En 2007, elles se rpartissent de la faon suivante :
Tableau 14 : Transferts de ltat aux APUL
Origine
Prlvement sur recettes
Remboursements et dgrvements dimpts locaux27
Budget gnral
Total

Montant
49,4 Mds
10,8 Mds
6,6 Mds
66,8 Mds

Inclus dans la
norme de dpense
NON
NON
OUI

Dpense en comptabilit
nationale
OUI26
NON
OUI

Source : PLF 2007 Effort financier de ltat en faveur des collectivits locales

Ainsi 60,2 Mds de transferts de ltat ne sont pas contraints par la norme de progression
des dpenses, alors que les prlvements sur recettes sont inclus dans les dpenses de ltat au sens de
la comptabilit nationale (les remboursements et dgrvements sont en revanche comptabilits en
moindre recette).
Ces transferts sont de plus particulirement dynamiques. Ils progressent de 2,5%
structure courante entre 2006 et 2007. Cette volution sexplique par la reconduction en 2007 du
contrat de croissance et de solidarit institu dans la LFI 1999, qui prvoit de faire participer les
collectivits locales aux fruits de la croissance. Lenveloppe de concours (45,2 Mds sur 66,8 Mds en
2007, soit 67,7% de leffort financier de ltat) est ainsi assure de progresser de linflation augmente
dun tiers de la croissance (soit 2,925% en tout en 2007). Cette enveloppe inclut notamment la
dotation globale de fonctionnement (39,2 Mds), soit le principal transfert vers les APUL,
prlvement sur recettes non contraint par la norme de progression des dpenses.
Certains transferts sont galement trs dynamiques, hors enveloppe norme. Il sagit
notamment du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoute (FCTVA) qui atteint 4,7 Mds
en 2007, en hausse de 16,9% par rapport 2006.
26

En toute rigueur, 44,5 Mds sur les 49,4 Mds de prlvements sur recettes sont inclus dans les dpenses au sens de la
comptabilit nationale. La diffrence est considre en comptabilit budgtaire comme en comptabilit nationale comme une
moindre recette. Notamment la dotation de compensation de la taxe professionnelle (1,1 Mds), soit la dotation qui est
ajuste pour garantir la progression de lenveloppe, est considre comme une moindre recette. En revanche la dotation
globale de fonctionnement (39,2 Mds) est considre comme une dpense.
27
Cela ne comprend pas tous les crdits du programme 201 Remboursements et dgrvements dimpt locaux . Ne sont
pas pris en compte les admissions en non valeur et les autres dgrvements .

Annexe IV, page 15


Les transferts entre ltat et les APUL sont neutres du point de vue de la comptabilit
nationale toutes APU. Ils contribuent cependant au financement des dpenses des APUL, elles-mmes
trs dynamiques. Dans le rapport sur les dpenses publiques locales28, M. Pierre Richard souligne ainsi
laugmentation rapide des dpenses locales (progression annuelle moyenne de 3,6% en volume contre
2,2% pour le PIB sur la priode 1982-2005), y compris lorsquon neutralise les transferts de
comptence. La dynamique des transferts entre ltat et les APUL a donc pour effet dallger la
contrainte sur la dpense des collectivits locales.
La question de la matrise des dpenses publiques toutes APU passe donc ncessairement
par la matrise des transferts aux APUL, ce qui rejoint ainsi la question de la dynamique des dpenses
de ltat en comptabilit nationale.

4. La relative matrise de la dpense de ltat a t permise par transferts de dpenses


dautres sous-secteurs et par sous-dotation de certains transferts financiers, sans
impacter toutefois le niveau global des dpenses toutes APU
a) La dpense de ltat a pu tre matrise par sous-dotation de certains transferts
Sil peut tre observ que la progression des dpenses de ltat est plus lente que la
progression des dpenses toutes APU, il faut nanmoins souligner que la dette entre ltat et les ASSO
sest accrue sur ces dernires annes. Ainsi les crances du rgime gnral de la Scurit Sociale sur
ltat ont nettement augment : elles sont passes de moins de 4 Mds fin 2002 6,2 Mds fin 2006,
soit une augmentation de plus de 50 % en quatre ans. Si ltat avait honor ces engagements vis--vis
des ASSO, la progression des dpenses aurait t plus importante encore. La focalisation sur la norme
de dpense a conduit ltat sous-doter certains transferts financiers.
b) La dpense de ltat a pu tre matrise par transfert de dpenses vers dautres APU,
cependant pris en compte dans les mesures de primtre
En outre une partie de la dpense a t transfre dautres APU, avec pour consquence
de ralentir laugmentation des dpenses de ltat. Dune faon gnrale les transferts de dpenses entre
APU nimpactent pas le niveau gnral de la dpense toutes APU. Ces transferts affaiblissent
cependant le pilotage et la matrise de la dpense par le Gouvernement, ds lors que ces dpenses ne
sont plus au sein du budget gnral mais sont rparties au sein dune multitude dacteurs.
Ces oprations sont normalement traces en application de la charte de budgtisation, de
faon ne pas faire passer pour des mesures dconomies de simples transferts. Ainsi la cration de
lAgence de Financement des Infrastructures de Transport de France (AFITF) a t suivie du transfert
cette agence du financement des infrastructures. Ce transfert est retrac comme mesure de primtre
pour 285,5 M dans le PLF 2005.

c) Certains transferts vers dautres APU nont pas t retracs en mesures de primtre,
au risque dapparatre comme des conomies au niveau des dpenses de ltat
Dans certains cas cependant, ces transferts nont pas t correctement retracs, avec pour
consquence une impression de matrise de la dpense sur le budget gnral de ltat, qui ne se vrifie
pas sur la dpense toutes APU.

28

Solidarit et performance, les enjeux de la matrise des dpenses publiques locales. , rapport au comit des finances
publiques, dcembre 2006, M. Pierre Richard, Prsident du conseil dadministration de Dexia.

Annexe IV, page 16


Ainsi en est-il du transfert des allgements de charges la sphre sociale en 2006, pour
un montant de 18,9 Mds en 200629. Cela a dailleurs un impact notable sur le niveau des dpenses de
ltat en comptabilit nationale, car celui-ci aurait d reculer de prs de 5% du seul fait de cette
mesure de primtre. Cette mesure nest cependant pas correctement trace dans les mouvements de
primtres. La progression de la dpense entre 2005 et 2006 est en effet value en retraitant le
primtre 2005, alors que cest le primtre 2006 qui aurait d tre retrait dans le cadre de la charte
de budgtisation. Ce choix permet dafficher le respect de la norme 0% en volume .
Tableau 15 : Prise en compte des allgements de charges entre 2005 et 2006
PLF 2006 au Progression en
primtre 2005
volume30
17,1 Mds
18,9 Mds
271,3 Mds
276,3 Mds
+ 0,0 %
288,4 Mds
295,2 Mds
+0,5 %

LFI 2005
Montant des allgements de charges
Dpenses du BG selon le PLF 2006
Dpenses du BG selon la charte de budgtisation
Source : PLF 2006, Mission.

Pour tenir la norme de dpense, cette charge de ltat a t transfre au secteur social.
Dans le PLF 2006, cette opration a t retrace en mesure de primtre lenvers : cette charge a
t supprime rtrospectivement de la LFI 2005 pour valuer la progression des dpenses entre la LFI
2005 ainsi corrige et le PLF 2006. En 2006 la dynamique propre cette dpense napparat donc pas
dans les dbats portant sur le respect de la norme de dpense, alors quelle impacte bien le niveau des
dpenses toutes APU.

d) La substitution dune subvention de ltat par dautres financements nest pas toujours
trace dans les mesures de primtres au risque dapparatre comme une conomie sans
impact cependant sur le niveau gnral des dpenses
De la mme faon, la suppression et la rduction dune subvention, suite laffectation
dune recette un oprateur ou la dynamique de ses ressources extra-budgtaires, ne sont pas traces
par la charte de budgtisation.
Or dans ce cas, le fait de rduire la subvention ne traduit en rien une moindre dpense
publique. Ainsi au PLF 2007 la subvention budgtaire OSEO-Anvar est de 53,1 M contre 117,2 M
en LFI 2006, mais OSEO-Anvar bnficie par ailleurs en 2007 de laffectation de 130 M de la
contribution sociale sur les bnfices ltablissement public OSEO. La rduction de 64,1 M de la
subvention ntant pas trace comme mesure de primtre, elle apparat comme une conomie et
permet de tenir la norme de dpense de ltat, alors quen fait la dpense toutes APU a progress.
e) Les transferts de dpenses compenss par des affectations de recettes comportent un
risque de drive mal matris
Les transferts sont neutres du point de vue de la dpense toutes APU. Le remplacement
dune subvention par une recette affecte tend cependant corrler la dynamique de la dpense avec la
dynamique de la recette, alors que cette dernire est structurellement plus dynamique (comme la
croissance en premire approche), quune subvention ou une dpense du budget gnral (soumise la
norme de dpense).

29

Il sagit dune moindre recette pour la scurit sociale, compense dabord en dpense sur le budget gnral, puis par taxes
affectes la scurit sociale.
30
Pour une inflation de 1,8 %.

Annexe IV, page 17


La matrise de la dpense toutes APU passe donc par un suivi des dpenses
transfres par ltat aux autres APU. Pour ce faire ltat doit notamment se donner les moyens
de suivre, voire de matriser, les financements qui accompagnent ces transferts en les
confrontant la norme de progression que le Gouvernement impose aux dpenses du budget
gnral.
5. Les dcisions prises en matire de recettes ont contribu la dtrioration du solde
de ltat
Diffrentes mesures ont impact le niveau de recettes perues par ltat. Elles sont de
deux types :
- les mesures fiscales, quil sagisse de baisses dimpt (modification des rgles de calcul
impactant tous les contribuables potentiels) ou de dpenses fiscales (dispositifs
exonrant un public cibl de tout ou partie dun impt ou dune taxe) ; les mesures
fiscales ont un impact sur le niveau global des recettes toutes APU ;
- les affectations de recettes, cest dire le transfert du bnfice dune recette du budget
gnral un compte daffectation ou une administration tierce ; les affectations de
recettes nont en principe aucun impact sur le niveau global des recettes toutes APU.
Comme ces mesures nimpactent pas les dpenses du budget gnral, elles ne sont pas
contraintes par la norme de progression des dpenses.
a) Les mesures fiscales nouvelles ont rogn 40 % des marges apportes par la croissance
Limpact sur les recettes 2007 des mesures fiscales prises durant la mandature 2002-2007
est de 25,7 Mds, soit 1,5% du PIB, daprs la Direction du budget.
Tableau 16 : Effet sur le niveau des recettes de lanne
des mesures fiscales prises durant la mandature 2002-2007
Effet sur les recettes

200231
- 2,3 Mds

2003
-3,1 Mds

2004
-5,1 Mds

2005
2006
2007
-6,3 Mds -12,4 Mds -25,7 Mds

Source : Direction du budget.

Ces mesures viennent rduire le niveau des recettes de ltat, ainsi que le niveau des
recettes toutes APU. Elles ne sont pas soumises la norme de progression des dpenses, or elles ont
conduit redistribuer 40% des recettes fiscales supplmentaires apportes par la croissance sur la
priode, quand seulement 10% de ces recettes ont t consacres la rduction du dficit.
Tableau 17 : Utilisation des recettes fiscales supplmentaires
apportes par la croissance entre 2003 et 2007
En M
Ressources
Croissance spontane des recettes fiscales
Emplois
Mesures fiscales
Hausse des dpenses de l'Etat
Rsorption du dficit (aggravation si
ngatif)

2003

2004

2005

2006

2007

Total depuis
2003

3 000 18 000 13 000 13 000 12 000 59 000 100 %


856
5 067

1 966
6 649

1 245
7 100

-2 923

9 385

4 655

6 083 13 311 23 461


7 230 3 847 29 893
-313

-5 158

5 646

40 %
50 %
10 %

Source : Direction du budget.

La cohrence de la politique de matrise des finances publiques est donc difficile


assurer, ds lors que la norme budgtaire nest contraignante que pour la progression des dpenses.
31

Pour 2002, seule est prise en compte dans cette estimation la baisse de 5 % de limpt sur le revenu dcide par le nouveau
Gouvernement suites aux lections de 2002. Cela ne prend donc pas en compte les autres mesures fiscales dcides en LF1
2002 par le Gouvernement prcdent.

Annexe IV, page 18


b) Les dpenses fiscales sont en nombre croissant et leur dynamique savre difficile
anticiper
Les dpenses fiscales forment un ensemble trs htrogne dont le nombre saccrot
chaque PLF.
La connaissance de limpact financier de chaque mesure est imparfaite, mais progresse
notablement. La proportion de dpenses fiscales chiffres est ainsi passe de 56% dans le PLF 2005
71% dans le PLF 2006. Elle progresse encore dans le PLF 2007 pour atteindre 81%32 des
484 dpenses fiscales recenses.
Cependant, mme parmi les mesures pour lesquelles la fiabilit de lestimation est
bonne ou trs bonne (soit pour 175 des 484 dpenses fiscales recenses en 2007), lanticipation
de leur impact est difficile, comme lillustrent les quelques exemples ci-dessous. Si certains des carts
de prvision dune anne sur lautre sexpliquent par des modifications lgislatives impactant la
mesure, il convient de noter que laugmentation rgulire de ces dpenses fiscales un rythme plus
rapide nest absolument pas contrainte par la norme de progression des dpenses.
Tableau 18 : Exemples dcarts entre prvision au PLF et ralis
En M
Numro

Intitul

120205
Modifie
en 2003

Exonration IR de
lAPA

320119
Modifie
en 2006

400111
Modifie
en 2005

Dtermination du
rsultat imposable
IS des entreprises
de transport
maritime partir
du tonnage de
leurs navires
Exonration ISF
partielle des parts
ou actions de
socits objets
dun engagement
collectif de
conservation

2003
PLF
2003

2004
PLF
2004

Constat

2005

Constat

PLF
2005

2006

Constat

PLF
2006

Constat
(PLF 2007)

Fiabilit
(PLF
2007)

51

105

100

130

140

190 170

210 Bonne

65

10

115 115

155 Bonne

75

20

150

40

25

60

Trs
bonne

Source : PLF 2007, Direction de la lgislation fiscale.

Lestimation du cot global des dpenses fiscales est un exercice trs difficile. Si des
valuations existent pour maintenant 81% des mesures, lagrgation est plus subtile, comme rappel
dans le PLF : Enfin, les interactions entre les mesures ne peuvent pas tre quantifies : en effet, la
suppression d'une dpense fiscale peut encourager une plus large utilisation d'un autre avantage ou,
l'inverse, se traduire par une rduction du cot d'une autre mesure. La somme des cots des dpenses
fiscales est donc dpourvue de signification. La Cour des comptes33 propose lestimation suivante :
entre 2000 et 2006 le nombre de dpenses fiscales est pass de 357 455 et leur cot estim de
49,9 Mds 62,6 Mds.
Ce constat ncessite cependant dtre relativis. La part des dpenses chiffres
augmentant danne en anne, la somme des montants de chaque mesure augmente mcaniquement
dun PLF lautre. linverse, cette valuation ne prend pas en compte le fait que certaines dpenses
fiscales sont supprimes pour tre intgres la norme. Ainsi en 2006, la suppression de 66 dpenses
fiscales tait propose car elles taient considres comme des allgements structurels.
On peut relever que le projet de loi de finances ne donne pas le nombre total de dpenses
fiscales recenses, qui volue en fonction des crations et suppressions de dpenses fiscales, mais
aussi en fonction de la classification des mesures.

32
33

Source: Direction de la lgislation fiscale.


Rapport public annuel, fvrier 2007.

Annexe IV, page 19


c) En affectant des taxes dautres APU, ltat rduit sa capacit matriser la dpense
Le Gouvernement a enfin procd de nombreuses affectations de taxes, ce qui permet
notamment de scuriser le financement doprateurs tiers chargs de missions nouvelles ou transfres
du budget gnral. Laffectation dune nouvelle taxe peut venir en substitution dune subvention
LAFITF bnficiait par exemple dune subvention jusquen 2006. OSEO-ANVAR bnficie
compter de 2007 dune partie de la contribution sociale sur les bnfices et voit sa subvention
diminuer, dans des proportions moindres que la nouvelle recette cependant.
Dans le PLF 2007, les nouvelles affectations de taxes slvent 1,6 Mds.
Tableau 19 : Taxes nouvellement affectes dans le PLF 2007, hors transferts aux collectivits
territoriales
Bnficiaire
Scurit Sociale
Conservatoire du littoral
Agence nationale des titres scuriss
Agence nationale de la recherche
OSEO-ANVAR
IRSN
Centre national de dveloppement du sport
Conseil suprieur de la pche
Budget annexe contrle et exploitation ariens
Centre des monuments nationaux
TOTAL

Montant
480 M
7 M
45 M
825 M
130 M
6 M
20 M
23 M
20 M
70 M
1626 M

Source : PLF 2007 expos des motifs.

Le PLF ne donne pas de vision claire et synthtique de lensemble des ressources


affectes. Le tome 1 du rapport sur lvaluation des voies et moyens donne une liste exhaustive des
Produit des impts affects des personnes morales autres que ltat mais sans lments agrgs.
Des synthses peuvent tre trouves dans les jaunes ddis aux relations de ltat avec les collectivits
locales, les oprateurs ou la protection sociale.
Lvaluation mme des montants des taxes affectes est perfectible. Les informations
sont en partie collectes auprs des ministres de tutelle lors de la prparation des projets annuels de
performance (PAP) du PLF, sur une base dclarative, et ne sont pas produites de faon centralise par
ladministration fiscale (direction gnrale des impts et direction gnrale de la comptabilit
publique).
Le recours laffectation de recettes conduit rduire le niveau des recettes de ltat sans
tre pour autant soumis aux contraintes de la norme (voir ci-dessus lexemple de la rduction de la
subvention OSEO-ANVAR en contrepartie dune ressource affecte non trace dans les mesures de
primtre). Les annes suivant laffectation, lautorisation du Parlement nest plus demande, alors
que cela aurait t le cas avec une subvention reconduire dune anne sur lautre34. Enfin, certaines
recettes peuvent tre trs dynamiques. Leur affectation directement lorganisme dpensier est de
nature favoriser la dpense. Par cette transaction, ltat perd la matrise dune dpense dont il aurait
pu garder le contrle si le financement tait assur sous la forme dune subvention du budget gnral.
Si la recette savre moins dynamique que prvu en revanche, ltat est souvent amen garantir un
niveau de ressources, voire complter de nouveau le produit de la taxe par une subvention. Cest par
exemple ce qui se passe pour les socits de laudiovisuel public, qui bnficient de la redevance
audiovisuelle, abonde dune subvention croissante du budget gnral (inscrite en remboursement et
dgrvement dimpt dtat).

34

Le monopole de laffectation de taxes donn la loi de finances est cependant une nouveaut de la LOLF (article 36).

Annexe IV, page 20

C.

Les ODAC forment un ensemble trs vari dont le pilotage global savre
difficile
1. Les ODAC forment un ensemble htrogne

Les ODAC il y en a environ 850 recenss par lINSEE se retrouvent dans leur trs
grande majorit parmi les oprateurs de ltat recenss dans le jaune joint au PLF. Quelques
exceptions toutefois peuvent tre signales :
- les agences de leau sont des oprateurs mais pas des ODAC ;
- les structures de dsendettement et de dfaisance (CDR par exemple) sont des ODAC
mais ne sont pas des oprateurs.
Ils forment un ensemble trs htrogne de par :
- leur rgime juridique : associations, tablissements publics, socits anonymes,
fondations, etc. ;
- leurs ressources principales : subventions de ltat, recettes affectes, ressources
propres, possibilit de recourir lemprunt ;
- leur modes de gouvernance ;
- la nature de leurs missions.
2. Il est difficile davoir une bonne visibilit sur leurs dpenses, pourtant plus
dynamiques que les dpenses toutes APU
Du fait de leur nombre et de leur htrognit, il est assez difficile davoir une vision
agrge et prcise de leurs dpenses.
Graphique 20 : volution en volume des dpenses des ODAC
en comptabilit nationale entre 2000 et 2007
130

Evolution en volume (Base 100 en 1999)

125

120

115

2003-2005 SB - 01/12/2001
2004-2006 SB - 01/12/2002
2005-2007 SB - 01/12/2003

110

2006-2008 SB - 01/12/2004
2007-2009 SB - 01/12/2005
2008-2010 SB - 01/12/2006
Ralis - INSEE

105

100

95

90
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Source : DGTPE, Mission.

On constate ainsi un cart systmatique de plus de 5 points (base 100 en 1999) en plus ou
en moins entre la dpense ralise en anne N et la dpense prvue pour lanne N en automne de
lanne N au moment de llaboration du programme de stabilit N+2-N+4. Il apparat en revanche
assez clairement que la croissance de la dpense des ODAC en volume a t plus rapide que la
croissance de la dpense toutes APU.

Annexe IV, page 21


3. La matrise de la dpense des ODAC passe par le suivi de leurs financements
Le solde des ODAC est excdentaire. Il a vari entre +0,3% et +0,6% entre 2000 et 2005.
Cependant leur dpense est trs dynamique, notamment parce que certains dentre eux deviennent les
oprateurs de nouvelles politiques publiques transfres depuis le budget gnral. Il parat donc
lgitime de sintresser la matrise des dpenses des ODAC. Certaines de ces dpenses tant assures
par dautres ressources publiques (subventions des collectivits territoriales) ou par des ressources
propres (produits tirs de lactivit), il semble cependant plus pertinent de sintresser la dynamique
des ressources transfres par ltat que de fixer un objectif de matrise des dpenses.
En ce qui concerne les subventions, celles-ci apparaissent au budget gnral et sont donc
contraintes par la norme. En ce qui concerne les taxes affectes, le risque de drive existe, de par
notamment la dynamique de certaines de ces taxes. Ce point est abord ci-dessus.
Il reste cependant pour certains ODAC la possibilit de recourir lemprunt si les
ressources provenant de ltat ne permettaient pas de couvrir lensemble de leurs dpenses. Cette
possibilit est accorde par les lois ou les dcrets qui les crent. Le ministre des finances nest
cependant, lheure actuelle, pas en mesure de dire quels sont les ODAC qui sont autoriss
emprunter.
La situation semble cependant matrise, dans la mesure o les dcisions demprunt
relvent, dans le cas gnral, du conseil dadministration, au sein duquel ltat assure la tutelle. La
dette maastrichienne totale des ODAC tait de 99,3 Mds fin 2004 et leur solde est excdentaire.

Tableau 21 : ODAC portant la dette en 2004


ODAC
CADES
ERAP
EPFR
ACOFA
CDF
Reste
Ensemble

Endettement
71,2 Mds
9,6 Mds
5,8 Mds
5,7 Mds
5,3 Mds
1,7 Mds
99,3 Mds

Source : DGTPE.

Afin dviter quune contrainte forte sur les finances de ltat ne se traduise par des
transferts moindres vers les ODAC, puis par une augmentation de lendettement de ces derniers, il
parat cependant opportun dtudier la possibilit de dfinir des rgles encadrant le recours
lemprunt, dautant plus que pour certains dentre eux il existe des projets avancs dautonomie vis-vis des tutelles tatiques (les universits par exemple). Contraindre les ODAC qui peuvent sendetter
respecter une rgle dor similaire celle des collectivits territoriales permettrait par exemple
dhomogniser les contraintes de gestion auxquels sont soumis ces acteurs trs nombreux.

D.

Les recettes constates ont pu tre moindres que prvu du fait de scnarios
de croissance optimistes

Le deuxime facteur expliquant les drives de la trajectoire des finances publiques est
lcart entre la croissance observe et la croissance qui avait t choisie comme hypothse dans les
programmes de stabilit.

Annexe IV, page 22


Graphique 22 : carts entre les hypothses de croissance des programmes de stabilit (scnarios bas)
et la croissance constate
4,5%

4,0%

3,5%

Exprim en % de PIB

3,0%
2003-2005 SB - 01/12/2001
2004-2006 SB - 01/12/2002

2,5%

2005-2007 SB - 01/12/2003
2006-2008 SB - 01/12/2004
2007-2009 SB - 01/12/2005

2,0%

2008-2010 SB - 01/12/2006
Ralis - INSEE
1,5%

1,0%

0,5%

0,0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Source : DGTPE, Mission.

Les programmes de stabilit dposs par la France prsentent en gnral deux scnarios
(le programme de stabilit 2006-2008 nen prsente quun). Le programme de stabilit 2008-2010
distingue ainsi un scnario bas, qualifi de prudent, et un scnario haut plus volontariste. Le scnario
bas se base sur un rythme de croissance de 2,25% par an, soit peu prs la croissance potentielle ,
elle-mme value 2,2%. Cette hypothse est effectivement plus prudente que les scnarios bas
retenus dans les programmes de stabilit passs, qui retenaient 2,5 % de croissance.
Lcart entre la croissance potentielle et lhypothse retenue vient de la position de la
France dans son cycle : aprs une priode o la croissance relle tait infrieure la croissance
potentielle, lhypothse usuelle et justifie dun point de vue macroconomique est celle dune
fermeture de lcart de production et donc dune croissance suprieure la croissance potentielle.
Le scnario haut est construit partir dune croissance de 3%, tenant compte des effets
des rformes engages par le Gouvernement , supposes stimuler la croissance potentielle.
Depuis 2001, et mis part en 2004, la croissance observe a t systmatiquement
infrieure lhypothse retenue pour le scnario bas. Cependant ltude de Laurent Moulin et Peter
Wierts24 montre quen ce qui concerne les prvisions N+1 et N+2, les hypothses retenues par la
France ne diffrent pas en moyenne de celles de la Commission, malgr le biais de 0,4 point observ
par rapport la ralit. Dans son avis sur le programme de stabilit 2008-2010, la Commission estime
dailleurs que le scnario bas est en ligne avec ses prvisions.
Par ailleurs, en matire de prvisions, une analyse rcente portant sur la priode 19872003 montre quil y a effectivement un biais optimiste de 0,5 point en moyenne sur le taux de
croissance prvu au PLF pour lanne suivante.
35

Les difficults que soulve llaboration dune prvision prcise de croissance


moyen-terme conduisent la mission proposer de ne travailler quen termes structurels, ce qui
revient choisir un scnario de croissance fond sur la seule croissance potentielle.

35

Fiscal rules, inertia and discretionary fiscal policy , Larch et Salto, European Commission Economic Papers, N194.

Annexe IV, page 23


III.

LENGAGEMENT NATIONAL DE DSENDETTEMENT, ADOPT LORS DU DBAT


DORIENTATION BUDGTAIRE DE 2006, PRSENTE UNE TRAJECTOIRE
AMBITIEUSE REPRISE DANS LE PROGRAMME DE STABILIT 2008 2010

A.

La rduction de lendettement et le retour lquilibre des finances


publiques sont viss avant 2010
1. La trajectoire ainsi vise tire les enseignements du rapport sur la dette9

Le Gouvernement a mis en place la Confrence nationale des finances publiques qui sest
runie pour la premire fois le 11 janvier 2006 et dont lobjectif est de nouer un dialogue largi entre
le pouvoir excutif, le pouvoir lgislatif, les organismes de protection sociale, les partenaires sociaux
et les lus locaux. Afin de prenniser cette dmarche, le Gouvernement, conformment aux
orientations arrtes par le Prsident de la Rpublique, a souhait institutionnaliser par dcret
(n 2006-515 du 5 mai 2006) cette Confrence et instituer un Conseil dOrientation des Finances
publiques charg de prparer les runions de la Confrence.
En conclusion de cette premire Confrence nationale des finances publiques, le
Gouvernement stait engag prsenter au Parlement lors du dbat dorientation budgtaire (DOB)
un engagement national de dsendettement conforme au pacte de stabilit et de croissance, cest dire
permettant de ramener lendettement sous le seuil de 60% du PIB. Cette annonce suivait la parution du
rapport sur la dette rdig par la commission prside par M. Michel Pbereau, qui avait soulign le
risque long terme que reprsentait un endettement non matris.
La trajectoire que trace lengagement national vise donc une dette infrieure 60%
du PIB en 2010. Pour ce faire une trajectoire extrmement ambitieuse, et sans doute peu raliste,
de retour lquilibre des comptes publics est affiche.
Graphique 23 : Dficit et dette publiques viss par lengagement national de dsendettement
0,0%

72,0%
1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

-0,5%

70,0%

-1,0%

68,0%

-1,5%

66,0%

-2,0%

64,0%

-2,5%

62,0%

-3,0%

60,0%

-3,5%

58,0%

-4,0%

56,0%

-4,5%

Dette publique (en % de PIB)

Dficit public (en % de PIB)

1998

54,0%
Dficit public PSTAB 2008-2010

Dficit public INSEE

Dette publique PSTAB 2008-2010

Dette publique INSEE

Source : Engagement national de dsendettement, DOB 2006 seul le scnario prudent 2,25% de croissance est
affich.

La stratgie mise en uvre sappuie sur trois piliers :


- le relvement de la croissance potentielle de lconomie franaise 3%, grce aux
rformes structurelles engages (actions en faveur du taux demploi, redploiement des
moyens vers les dpenses davenir travers lANR, lAII et lAFITF, rforme de la taxe
professionnelle) ;

Annexe IV, page 24


- la matrise des dpenses publiques, par la modernisation des administrations, tout en
amliorant le service rendu aux usagers (application de la LOLF, audits de
modernisation, ralentissement des dpenses dassurance maladie suite la rforme
entre en vigueur en 2005, diminution des prestations chmage la faveur de son
recul) ;
- la gestion active du patrimoine des administrations publiques, par des cessions
dactifs non stratgiques hauteur de 5 10 Mds chaque anne.
Des rgles de gouvernance stables doivent permettre de dcliner ces trois piliers :
- choisir des hypothses macroconomiques volontairement prudentes, en terme de
croissance conomique ou dlasticit des recettes ;
- parvenir rapidement au solde stabilisant la dette puis amliorer structurellement le
solde public ;
- mobiliser tous les acteurs de la dpense publique, travers notamment la Confrence
nationale des finances publiques et le Conseil dorientation des finances publiques.
2. Par rapport au programme de stabilit 2007-2009, cette trajectoire fixe un objectif
plus raliste aux APUL
Si lengagement national de dsendettement est globalement conforme au programme de
stabilit 2007-2009 dpos 5 mois plus tt, il sen distingue cependant par une approche plus
prudente de la dynamique du solde des administrations publiques locales. Les trajectoires
prsentes auparavant faisaient rgulirement lobjet de critiques de la part du Parlement et de la
Commission. Elles prsentaient toutes un excdent significatif terme des finances publiques locales,
alors que la tendance tait plutt une augmentation continue des dpenses, plus importante que celle
des recettes.
Le rapport fait au nom de la commission des finances du Snat sur le programme de
stabilit 2007-2009 par M. Philippe Marini et annex au procs-verbal de la sance du 12 avril 2006
remarquait ainsi que lamlioration supplmentaire du solde public prvue par le programme de
stabilit 2007-2009 par rapport la programmation pluriannuelle annexe au projet de loi de
finances pour 2006 reposerait presque exclusivement sur les collectivits territoriales . Lhypothse
sous-jacente tait que la croissance annuelle de leurs dpenses passerait, en volume, de 3% en
moyenne ces dernires annes, 0,5% en moyenne en 2007-2009, et mme 0% en 2009 , or un taux
de croissance aussi faible na t atteint quen 1993 et 1997.
La Commission souligne de plus rgulirement que les outils permettant au
Gouvernement de piloter les finances locales sont rares et peu puissants. La rgle dor qui
sapplique aux collectivits locales permet certes dviter le dficit des dpenses courantes, mais ne
permet pas de contenir laugmentation de lendettement pour financer linvestissement, ni les hausses
de dpenses de fonctionnement permises par laugmentation de la fiscalit locale (finance en partie
par ltat). De plus comme soulign dans le rapport sur la dette9 et dans le rapport sur les dpenses
publiques locales de M. Pierre Richard36, laugmentation rapide des dpenses locales (progression
annuelle moyenne de 3,6% en volume contre 2,2% pour le PIB sur la priode 1982-2005), y compris
lorsquon neutralise les transferts de comptence, est largement finance par ltat qui assure 37% des
recettes des collectivits locales.

36

Solidarit et performance, les enjeux de la matrise des dpenses publiques locales. , rapport au comit des finances
publiques, dcembre 2006, M. Pierre Richard, Prsident du conseil dadministration de Dexia.

Annexe IV, page 25


Graphique 24 : Solde APUL et trajectoires affiches dans les programmes de stabilit successifs
depuis 2001
0,4%

0,3%

Exprim en % de PIB

0,2%
2003-2005 SB - 01/12/2001
2004-2006 SB - 01/12/2002
2005-2007 SB - 01/12/2003
0,1%

2006-2008 SB - 01/12/2004
2007-2009 SB - 01/12/2005
2008-2010 SB - 01/12/2006
Ralis - INSEE

0,0%
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

-0,1%

-0,2%

Source : DGTPE, Mission.

La correction de la trajectoire des APUL est compense horizon 2010 par de meilleures
performances pour ltat37 et par une lasticit suprieure des recettes des ASSO38. Le solde tat
bnficie galement de la dcision dEurostat du 9 mars 2006 relative lenregistrement des dpenses
militaires : les dcaissements relatifs ces dpenses sont enregistrs en oprations financires sans
impact sur le solde jusqu livraison de la commande. Par rapport au programme de stabilit 20072009 qui nintgrait pas cette convention comptable, cela se traduit par une amlioration du solde tat
de 1,2 Mds chaque anne dans les projections, montants quil faudra cependant rintgrer le moment
venu dans la dpense.
Cette trajectoire, prsente lors du dbat dorientation budgtaire de juin 2006, a
t effectivement dcline dans le PLF 2007. Elle sert de rfrence aux documents de
programmation tablis depuis, et notamment au programme de stabilit 2008-2010. Elle pose
nanmoins en creux la question de la dynamique de la dpense locale (cf. rapport Richard prcit).

B.

Le Conseil ECOFIN regrette cependant que lessentiel des efforts porte sur la
fin de la priode et invite le Gouvernement renforcer le pilotage des
finances publiques des autres sous-secteurs

Le Conseil ECOFIN a adopt le 27 fvrier 200739 son avis sur le programme de stabilit
2008-2010 reprenant lengagement national de dsendettement. Cet avis, qui intervient aprs
labrogation de la procdure de dficit public excessif engage en 2003, porte un regard nuanc sur la
trajectoire ambitieuse prsente par la France et sur certaines des hypothses qui la sous-tendent.
Le Conseil note ainsi que le scnario de croissance 2,25% est en ligne avec les
prvisions de la Commission, ou lgrement plus optimiste pour 2006. Ce scnario parat raliste au
Conseil, mme sil est considr comme prudent par la France.

37

Effets durables de prvisions de dficits plus favorables en 2006 et 2007 et impact du traitement des dpenses militaires
conduisant reporter 1,2 Mds dentre elles (dcision Eurostat du 9 mars 2006).
38
Le programme de stabilit 2007-2009 tait tabli partir dune lasticit moyenne de 0,9 pour les recettes des ASSO,
contre 1,0 dans le programme de stabilit 2008-2010.
39
Avis 6803/07 du Conseil sur la mise jour du programme de stabilit de la France, 27 fvrier 2007

Annexe IV, page 26


Le Conseil regrette de plus que lessentiel de leffort de redressement porte sur les
dernires annes de la priode couverte. Si les objectifs court terme lui semblent pouvoir tre
tenus, il estime que des mesures complmentaires celles qui sont affiches devront tre mises en
uvre ensuite pour pouvoir tenir la trajectoire. Il regrette ainsi que leffort structurel sur 2007 ne soit
que de 0,3% de PIB et que lessentiel du redressement du solde structurel soit repouss aux annes
suivantes (amlioration de 0,7% du PIB chaque anne).
De mme, le Conseil reconnat lefficacit de la norme de dpenses de ltat et est
confiant en son respect mais doute de la capacit du Gouvernement piloter les autres secteurs, et en
particulier les finances locales.
Pour ces diffrentes raisons le Conseil craint que les objectifs affichs ne puissent
tre atteints les dernires annes : Il note toutefois que l'ajustement est quelque peu dcal vers
la fin de la priode et que des risques planent sur la ralisation des objectifs budgtaires, en
particulier pour les dernires annes de la priode de programmation.
Le Gouvernement a cependant confirm cette trajectoire, au moins pour les premires
annes, dans ses perspectives conomiques 2007-2008 prsentes le 6 mars 2007. Le rtablissement
serait mme acclr en 2007 et 2008, le solde tat bnficiant durablement des surplus de recettes
constats fin 2006 (5 Mds, soit 0,3% du PIB, par rapport la prvision faite au moment du PLF et de
llaboration du programme de stabilit).
Tableau 25 : Trajectoire corrige dans les perspectives conomiques 2007-2008
2007
Programme de
Perspectives
stabilit
conomiques
-2,40%
-2,10%
0,10%
-0,10%
-0,10%
-0,10%
-0,10%
-0,20%
-2,50%
-2,40%

ETAT
ODAC
APUL
ASSO
APU

2008
Programme de
Perspectives
stabilit
conomiques
-2,00%
-1,90%
0,20%
0,30%
-0,10%
-0,10%
0,10%
0,00%
-1,80%
-1,70%

Source : Programme de stabilit 2008-2020 (hypothses arrtes pour le PLF, soit fin septembre) perspectives
conomiques 2007-2008 (prsentes le 6 mars 2007).

C.

Pour ltat, latteinte des cibles projetes suppose des efforts sans commune
mesure avec ceux observs dans le pass

Le respect de la trajectoire de dsendettement suppose pour ltat de passer dun solde de


-2,6% en 2006 -0,9% en 2010, sans augmentation des prlvements obligatoires et alors que limpact
de la rforme de limpt sur le revenu acte en LFI 2006 sera observ sur les recettes partir de
200740. Une matrise importante des dpenses de ltat simpose donc.
Tableau 26 : Trajectoire des finances de ltat selon lengagement national de dsendettement
% PIB
Recettes
Dpenses
Solde

2006
18,3 %
20,8 %
-2,5 %

2007
17,9 %
20,3 %
-2,4 %

2008
17,8 %
19,8 %
-2,0 %

Source : Programme de stabilit 2008-2010.

40

Estimation de la direction du budget : 4,4 Mds de recettes en moins chaque anne.

2009
17,8 %
19,2 %
-1,5 %

2010
17,8 %
18,7 %
-0,9 %

Annexe IV, page 27


Sur le moyen terme 2008-2010, llasticit des recettes fiscales nettes au PIB est
suppose unitaire dans ces projections, lhypothse de croissance tant lgrement suprieure la
croissance potentielle sur la priode, soit 2,25% (afin de tenir compte de la position dans le cycle
conomique). La lgre rduction des recettes (en % du PIB), visible notamment en 2008, traduit
limpact des mesures dj dcides, et notamment les transferts de recettes dans le cadre de la
dcentralisation, les effets de la rforme de limpt sur le revenu et de la rforme de la taxe
professionnelle. De la mme faon les recettes fiscales nettes sont supposes stables en euros courants
leur niveau de 2007.
En matire de dpenses, le respect de la trajectoire implique un durcissement de la norme
de dpenses portant sur le budget gnral, conduisant horizon 2010 stabiliser les dpenses du
budget gnral en valeur. Cet effort sera cependant amoindri par lvolution dynamique des dpenses
hors budget gnral prises en compte en comptabilit nationale, et notamment par le prlvement sur
recettes au profit des collectivits locales.
Tableau 27 : Norme de dpense du budget gnral
volution des dpenses du budget gnral en volume
volution des dpenses du budget gnral en valeur

2006
2007
2008
2009
2010
0,00 % -1,00 % -1,25 % -1,50 % -1,75 %
1,75 % -0,75 % -0,50 % -0,25 % 0,00 %

Source : PLF 2007, rapport conomique social et financier.

La norme de dpenses du budget gnral couvre cependant certaines dpenses dont la


dynamique nest pas pilotable, comme les intrts de la dette ou les dpenses de pension. Lvolution
des dpenses ne sapplique donc pas de faon uniforme sur lensemble des postes du budget.
En ce qui concerne la masse salariale, le scnario est fond sur les hypothses suivantes :
- augmentation chaque anne de 1% du point Fonction Publique, soit lvolution
moyenne constate depuis 199641 ;
- 450 M chaque anne de mesures catgorielles, soit moins que ces dernires annes en
euros constants41 (410 M en 2004 ; 440 M en 2005 et 590 M en 2006) ;
- glissement vieillesse technicit solde (GVT) 0% (les prvisions donnent le GVT solde
lgrement ngatif jusquen 201442) ;
- poursuite de la dcentralisation selon le calendrier arrt ;
- rduction de 30 000 emplois ETP par an.
La rduction de 30 000 ETP par an conduit maintenir jusquen 2010 le niveau de
suppression demplois act en 2007. La loi de finances prvoit en effet un plafond demploi rduit
denviron 15 000 ETPT soit la plus forte rduction demplois dcide sur la lgislature. Les dparts se
faisant tout au long de lanne, cest bien 30 000 emplois en anne pleine quil faut supprimer pour
atteindre lobjectif de 15 000 ETPT sur lanne. Il sagit donc dun objectif ambitieux.
Tableau 28 : Schma demploi total
Emplois budgtaires jusquen 2005, puis ETPT
Schma demploi total hors dparts volontaires

2003
-1 089

2004
-4 537

2005
-7 392

2006
2007
-5 430 -15 002

Source : Direction du budget, Mission.

Malgr ces hypothses rigoureuses sur la masse salariale, la contrainte reste forte sur les
autres dpenses.

41
42

PLF 2007, rapport sur les rmunrations et les pensions de retraite de la fonction publique.
Source : projections de la direction du budget.

Annexe IV, page 28


Tableau 29 : volutions des dpenses du budget gnral sur les principaux postes
Mds courants
Dpenses du BG primtre 2006 (application de la
norme de dpenses issue du programme de stabilit)
Pensions
Dette
Masse salariale (30000 suppressions par an)
Autres dpenses
Evolution annuelle des autres dpenses ( courants)43
Evolution des autres dpenses par rapport 2006 ( 2006)

2006

2007

2008

2009

2010

266,1

268,3

269,7

270,3

270,3

31,0
39,0
87,1
108,9
-

31,7
39,2
87,9
109,5
+0,6%
-1,3%

33,9
40,8
88,5
106,4
-2,8%
-5,6%

35,7
37,4
41,9
43,4
89,1
89,6
103,7
100,0
-2,6% -3,6%
-9,8% -14,5%

Source : Direction du budget prparation du programme de stabilit 2008-2010.

primtre et euros constants, le respect de la norme de dpenses, sur laquelle


repose la trajectoire de dsendettement, suppose donc de rduire de 14,5% entre 2006 et 2010 les
dpenses hors personnels, pensions et intrts de la dette, condition de plus de maintenir le
rythme de 30 000 suppressions demplois par an.
Il sagit dun objectif particulirement ambitieux au vu des dcisions passes. Il justifie
les craintes de la Commission europenne et du Conseil. En effet, leffort le plus important en matire
de rduction des dpenses autres (i.e. hors pensions, dette et salaires) est prvu la fin de la priode,
en 2010 : 5,2% en euros constants par rapport 2009.
Par ailleurs, de telles implications de la norme de dpenses nont pas t rendues
publiques.
IV.

LES COMPARAISONS INTERNATIONALES MONTRENT QUE LA FRANCE NE


FAIT PAS PARTIE DES TATS LES PLUS PERFORMANTS EN MATIRE DE
PROGRAMMATION PLURIANNUELLE

La Direction gnrale des affaires conomiques et montaires (DG ECFIN) de la


Commission publie chaque anne un rapport sur les finances publiques dans lUnion conomique et
montaire.
Le rapport 200644 sintresse aux normes budgtaires qui simposent tout ou partie des
administrations des tats membres. Ltude mene par la Commission montre ainsi que, entre 1990 et
2005, lintroduction de normes budgtaires internes par certains tats membres a permis
damliorer le solde structurel primaire de ces derniers, alors quil tait rest stable en moyenne
sur lensemble des tats membres sur cette mme priode. De la mme faon, lintroduction de
normes de dpenses publiques a conduit une matrise, voire une rduction en part de PIB, de ces
dernires plus grandes que pour la moyenne des tats membres. Ces constats sont amplifis lorsque la
norme retenue couvre une partie plus grande des finances publiques dune part, et lorsquelle est
renforce par son inscription dans la loi ou la constitution et met en uvre des mcanismes de
corrections des carts prvus lavance dautre part.
loccasion du rapport 2007, qui sortira au mois de juin, la Commission a poursuivi ces
travaux en se concentrant sur les procdures budgtaires pluriannuelles de moyen terme. Ces
procdures savrent trs varies dun tat membre lautre. Elles portent sur des paramtres divers :
solde, recettes, dpenses ou endettement selon les tats membres. Elles ont cependant toutes la
caractristique de contraindre un minimum lexercice budgtaire annuel.
Lobjectif de ltude paratre est de mettre en regard les caractristiques des procdures
pluriannuelles et la capacit respecter les objectifs de moyen terme affichs dans les programmes de
stabilit ou de convergence depuis 199845.

43

Le taux dinflation est suppos stable 1,75 % sur la priode.


Public Finance in EMU 2006 , European Economy 03/2006.
45
Les premiers rsultats des travaux conduits ont t prsents la mission par les quipes concernes.
44

Annexe IV, page 29


Les procdures nationales des tats membres intgrent toutes, des degrs cependant
divers, une dimension pluriannuelle. Les avantages mis en avant en faveur des programmations
pluriannuelles sont nombreux. Une plus grande transparence sur les consquences des choix actuels
permet notamment dviter que les autorits ne privilgient les effets dannonce. La visibilit quun tel
exercice offre permet galement de rendre certaines rformes plus faciles, en illustrant les effets
structurels des politiques conduites.
Pour tre efficace, la programmation doit runir un certain nombre de caractristiques :
- les prvisions macroconomiques qui sous-tendent les trajectoires moyen terme
doivent tre prudentes, afin notamment de rduire la probabilit de mauvaises
surprises en matire de recettes ;
- le gouvernement doit tre transparent au sujet des trajectoires affiches ; il doit
notamment prciser sil sagit de trajectoire tendancielles ou dobjectifs ; il doit
galement prvoir lavance les mesures qui devront tre mises en uvre si lon
scarte de la trajectoire ;
- le gouvernement doit rendre compte du respect effectif ou non des trajectoires
dcides dans le pass ; notamment la construction de tout budget doit commencer par
lexamen du respect des prvisions antrieures ;
- la programmation doit couvrir la partie la plus large possible des finances
publiques, afin dviter tout risque de transferts de dpenses permettant datteindre
lobjectif, condition toutefois quil y ait une relle capacit de pilotage des diffrents
sous-secteurs de la dpense publique, et notamment des collectivits locales ;
- une coordination forte doit exister entre les diffrents niveaux dadministrations
publiques au moment o la trajectoire est dcide et le Parlement doit tre
concrtement impliqu dans lapprobation de la trajectoire.
Tableau 30 : Exemples de pratiques dautres tats membres
Pratique
Prvisions
macroconomiques
prudentes

tat membre
Pays-Bas

Prvisions
macroconomiques
prudentes

Pays-Bas

Prvisions
macroconomiques
prudentes

Royaume-Uni

Rgles en cas dcart Pays-Bas

Rgles en cas dcart Pays-Bas

Rgles en cas dcart Finlande


Champ le plus large
possible
Champ le plus large
possible
Champ le plus large
possible
Coordination des

Pays-Bas
Espagne
Sude
Pays-Bas

Description
Jusquen 2007, le scnario de croissance retenu tait de
0,25% infrieur la prvision du CPB, organisme
indpendant de prvision.
Les prvisions de croissance et dinflation de rfrence pour
lanne N+1 sont tablies au printemps de lanne N. Elles
ne sont plus modifies, de faon rendre les choix publics
transparents et prvisibles.
Afin dviter les surprises, bonnes ou mauvaises, en terme
de croissance, le respect de la norme svalue sur la dure
dun cycle conomique.
En cas de dpassement de certains seuils (dficit suprieur
2,5% du PIB), le Gouvernement est tenu de prendre des
mesures.
Laffectation des surplus de recettes et la gestion des recettes
insuffisantes sont strictement encadres selon la marge dont
dispose le Gouvernement par rapport son objectif.
En cas de dpassement de certains seuils (dficit suprieur
2,75% du PIB), le Gouvernement est tenu de prendre des
mesures.
Un plafond de dpense est fix pour 4 ans ltat, la
Scurit sociale et la Sant. Ces plafonds ne peuvent tre
dpasss.
La loi fixe un objectif de solde sur 3 ans ltat, la
Scurit sociale, aux communauts et aux villes.
Un objectif toutes APU dexcdent public est fix pour la
dure dun cycle conomique.
En contrepartie de la subvention verse aux collectivits

Annexe IV, page 30


Pratique
diffrents niveaux

tat membre

Coordination des
diffrents niveaux

Espagne

Coordination des
diffrents niveaux

Sude

Implication politique Pays-Bas

Description
locales, ltat central demande chacun dentre elle
dlaborer un pacte de stabilit.
La coordination est rendue ncessaire du fait de lautonomie
fiscale des rgions (autnomas). Ltat, la Scurit sociale
et les communauts (90 % de la dpense) se coordonnent.
Une loi oblige les collectivits territoriales excuter des
budgets en quilibre.
Les dficits raliss par les collectivits locales doivent tre
compenss dans les trois ans (deux ans auparavant).
La programmation pluriannuelle est dfinie pour lensemble
de la mandature dun Gouvernement (quatre ans). Il sagit
dun accord politique.

Source : Mission.

Ces critres sappuient sur lexamen des procdures pluriannuelles des tats membres et
le respect par ces derniers des objectifs quils avaient affichs.
V.

SE DONNER SUR UNE LGISLATURE UNE STRATGIE PLURIANNUELLE DES


FINANCES PUBLIQUES ET DE LTAT PARTAGE

A.

Faire de la stratgie pluriannuelle un exercice national attach une


lgislature

La programmation pluriannuelle de lensemble des finances publiques doit tre repense


et devenir un exercice pralable la procdure budgtaire
Les volutions amorces en 2006 avec la cration de la confrence nationale des finances
publiques doivent tre poursuivies. En particulier, parce quelle regroupe lensemble des acteurs de la
dpense publique, cest en son sein que les grandes orientations dune programmation pluriannuelle
des finances publiques doivent tre dcides, afin que les efforts fournir par les diffrents secteurs
des administrations publiques soit appropris par ces derniers.
Le programme de stabilit ne rpond pas au besoin dune relle programmation
pluriannuelle des finances publiques. Ce nest dailleurs pas son rle. La programmation
pluriannuelle des finances publiques doit devenir avant tout un exercice national, mme sil doit
naturellement intgrer les contraintes europennes qui simposent lui. Les programmes de stabilit
successifs ne devraient tre de leur ct que les comptes-rendus destins la Commission et au
Conseil de la bonne marche de cette programmation, afin que ces institutions puissent vrifier que la
trajectoire des finances publiques est compatible avec le Trait et le Pacte de Stabilit et de
Croissance.
Lengagement national de dsendettement de juin 2006 prend la forme dune
programmation pluriannuelle des finances publiques. Le nouveau gouvernement devra se prononcer
sur ses propres objectifs ; par ailleurs, cet exercice de programmation doit tre amlior pour tre
rendu plus efficace, en prenant notamment en compte les faiblesses que la Commission europenne
attribue la programmation pluriannuelle franaise travers les comparaisons internationales quelle a
menes.
Il parat enfin pertinent, comme cela se pratique dans dautres tats membres, de faire
correspondre la priode couverte par la programmation pluriannuelle des finances publiques avec la
lgislature. De faon ce que le respect de cette programmation puisse faire partie du dbat lectoral
quinquennal, lhorizon de la programmation serait fix la dernire anne budgtaire complte de la
lgislature. Cette programmation intervenant en amont des procdures budgtaires de la lgislature,
elle aurait les attributs dune vritable stratgie pluriannuelle des finances publiques.
La mission propose ainsi que :

Annexe IV, page 31


- le Gouvernement install suite aux lections du printemps 2007 prsente au
Parlement ds lt 2007 une stratgie pluriannuelle des finances publiques
horizon 2011 ;
- la prsentation de cette stratgie pluriannuelle des finances publiques au
Parlement soit prcde dun dbat au sein de la confrence nationale des finances
publiques sur les cibles atteindre par sous-secteur administratif ;
- le programme de stabilit 2009-2011 soit un copi-coll de la stratgie,
sagissant des objectifs et de la trajectoire suivis.

B.

Se donner des objectifs dendettement et de solde structurel atteindre en


2011 selon un scnario raliste et partag
1. La cible horizon 2011 : un niveau dendettement et de solde structurel pour les
administrations publiques

La cible de la stratgie pluriannuelle des finances publiques doit tre un niveau


dendettement et de solde structurel une chance fixe et non glissante, de faon viter que ces
objectifs ne soient reports dun an chaque anne. Lhorizon est fix 2011, dernire anne complte
de la lgislature, de manire disposer des rsultats lors des prochaines lections.
La cible vise est tout dabord un niveau dendettement rapport au PIB, car
lendettement actuel de la France ne respecte pas les critres du Pacte de stabilit et de convergence.
Par ailleurs la question de la dette est rellement intgre dans le dbat public et il parat donc
intressant de sappuyer sur cette grandeur pour porter la stratgie pluriannuelle des finances
publiques. En vertu des engagements europens de la France, le niveau dendettement que le
Gouvernement choisira pourrait donc tre infrieur ou gal 60% du PIB.
Afin de mesurer lamlioration structurelle des finances publiques ncessaire pour
atteindre la cible dendettement et parce que cette cible est soumise des facteurs non matriss par
ltat (charge de la dette par exemple), la cible dendettement serait complte par une cible de solde
structurel horizon 2011. Cette cible serait exprime en points de PIB. Une telle cible permettrait de
plus au Gouvernement de mettre en avant son action en matire de finances publiques, si la
conjoncture se rvlait tre un obstacle latteinte de lobjectif dendettement. Cette cible de solde
structurel pourrait tre construite en prenant comme rfrence lamlioration structurelle du solde de
0,5% de PIB par an demande par le Pacte de stabilit et de croissance tant que lobjectif de solde
moyen terme nest pas atteint.
La trajectoire de solde choisie doit bien entendu tre cohrente avec la cible
dendettement. Les efforts structurels raliser sur le solde doivent de plus tre rpartis de faon
homogne sur la priode et non pas concentrs sur la fin.
La mission propose ainsi que la stratgie pluriannuelle des finances publiques
labore par le Gouvernement vise :
- un niveau dendettement horizon 2011, qui pourrait tre infrieur ou gal 60%
du PIB ;
- un niveau de solde structurel horizon 2011, qui pourrait tre construit sur la
base dune amlioration annuelle de ce solde de 0,5% du PIB46 ;
- une trajectoire de solde structurel compatible avec lendettement vis et
rpartissant leffort sur lensemble de la priode.

2. Se donner des objectifs et des hypothses ralistes pour valoriser le bilan en fin de
46

Le solde structurel 2005 est estim 2,8 % du PIB (-3,3 % hors soultes). En 2006 il est estim 2,3 % du PIB (-2,4 %
hors soultes).

Annexe IV, page 32


priode
a) Partir dun scnario macroconomique raliste
Un soin particulier doit tre apport aux hypothses de croissance et dinflation.
Des hypothses de croissance trop prudentes conduisent ncessairement afficher une
trs grande rigueur budgtaire pour que les objectifs de solde soient atteints, les recettes tant dans un
tel scnario estimes un niveau minimal. Cela rend difficile lacceptabilit de la programmation et
met sous pression le Gouvernement en cas de bonne surprise au niveau des recettes. linverse, des
hypothses de croissance trop volontaristes conduisent minimiser les efforts rellement ncessaires
pour matriser les finances publiques et incitent attribuer le non-respect de la programmation de
mauvaises surprises en matire de croissance plutt qu la non-matrise de la dpense, comme cela a
pu tre observ par le pass.
La cible tant un solde structurel, il parat pertinent de retenir la croissance potentielle
comme hypothse de travail. Dans le programme de stabilit 2007-2009, celle-ci est estime 2,0%.
Dans le suivant (2008-2010) elle est estime 2,2%. De plus tant donn le retard de production
accumul ces dernires annes47, cette hypothse de croissance pertinente sur le plan structurel serait
galement prudente sur le plan conjoncturel. Le Gouvernement ne devrait avoir alors grer que des
bonnes surprises.
Le choix de lhypothse dinflation est galement dterminant. Pour tre efficace et
opposable aux lois de finances notamment, la mission propose que la stratgie soit en effet traduite
en euros courants. Or, une programmation construite sur la base dune hypothse dinflation trop
leve conduit assouplir la contrainte sur leffort structurel raliser, ce qui rend moins probable
latteinte de lobjectif de solde structurel fix par le Gouvernement. Malgr les difficults que prsente
le choix dune hypothse dinflation moyen terme, il semble prfrable la mission que les
grandeurs exprimes en terme nominaux soient fixes ds la stratgie pluriannuelle.
Lobjectif de la Banque Centrale Europenne tant de maintenir linflation dans la zone
euro sous 2%, lhypothse de moyen terme est une inflation de 1,8% dans la zone euro48. La France ne
fait pas partie des tats membres dans lesquels linflation est la plus leve. Il parat donc raisonnable
la mission de choisir une hypothse dinflation infrieure 1,8%.
La mission propose ainsi que :
- la stratgie pluriannuelle soit tablie partir dune hypothse de croissance gale
la croissance potentielle ;
- une hypothse dinflation raliste soit fixe ds la stratgie pluriannuelle des
finances publiques pour la traduction des objectifs atteindre tout au long de la
lgislature en termes nominaux.

47

Lhypothse usuelle est celle dune fermeture de lcart de production dans les annes venir et donc dune croissance
suprieure la croissance potentielle. Lhypothse dune fermeture de lcart de production reprise par la France dans le
programme de stabilit 2008-2010 est conforme aux prvisions du FMI pour 2008 (daprs World Economic Outlook
Database, FMI, avril 2007). En revanche dans ses prvisions de novembre 2006, la Commission europenne envisage un
creusement de lcart de production en 2008.
48
Hypothse en ligne avec la moyenne des prvisions pour 2007 et 2008 du Groupe Technique de la Commission
conomique de la Nation, mars 2007.

Annexe IV, page 33


b) Grer les bonnes surprises
tant donn le retard de production accumul47, le choix dune hypothse de croissance
gale la croissance potentielle est plutt prudent. Cela devrait conduire le Gouvernement grer
surtout des bonnes recettes fiscales au cours de la prochaine lgislature. Comme la montr lexemple
de lanne 2006, il est plus simple de grer les bonnes surprises fiscales ds lors que la loi de finances
de lanne reconduit la rgle daffectation des surplus de recettes. Ces rgles daffectation pourraient
tre dfinies ds la stratgie pluriannuelle des finances publiques.
La mission propose que la stratgie pluriannuelle des finances publiques dfinisse
pour toute la dure de la lgislature les rgles qui seront retenues pour grer les bonnes
surprises fiscales dun exercice lautre, de manire complter la rgle actuelle daffectation
de surplus de recettes en excution (dfinie en LFI).
3. Des objectifs oprationnels pour chaque catgorie dacteurs, incluant les
collectivits territoriales
Leffort de redressement, aujourdhui port par ltat et les ASSO seulement, doit tre
partag entre tous les acteurs de la dpense publique. Le plus efficace serait de fixer des plafonds de
dpense par sous-secteur administratif. Cela ne parat cependant pas toujours possible. Pour les
APUL et les ODAC il serait en effet ensuite ncessaire de subdiviser ces plafonds sur des centaines
(ODAC) voire des dizaines de milliers (APUL) dacteurs.
Il reste cependant indispensable que lobjectif damlioration du solde structurel
permettant datteindre les cibles fixes par la stratgie pluriannuelle soit dclin au niveau de chaque
sous-secteur administratif : tat, organismes dadministration centrale, administrations de scurit
sociale et collectivits locales. Hors tat, les objectifs de solde des diffrentes APU dcoulent
dailleurs dj de leurs rgimes spcifiques.
a) Pour les APUL, quilibre de fonctionnement et matrise des transferts en provenance
de ltat
Les collectivits locales doivent quilibrer en construction budgtaire la section de
fonctionnement de leur budget. Or, les APUL bnficient de la part de ltat dun financement
important (37% de leurs ressources) et trs dynamique. Une telle ressource est de nature allger la
contrainte sur la dpense des APUL, alors mme que ces transferts grvent les recettes de ltat. Afin
dappliquer aux dpenses des APUL une contrainte similaire celle qui sapplique aux dpenses de
ltat, lopportunit de mettre sous un plafond commun les dpenses de ltat et les transferts aux
APUL pourrait tre tudie.
La contractualisation dun plafonnement de la dpense locale, si elle semble impossible
avec les 37 000 entits territoriales, pourrait toutefois tre engage avec les plus grandes dentre elles
(rgions, dpartements, villes de plus de 50 000 habitants par exemple). Cela pourrait jouer le rle de
signal auprs des autres collectivits locales mais lacceptabilit politique dun tel dispositif est sujet
caution.
Au minimum, la ngociation conduire avec les associations reprsentant les collectivits
territoriales et au sein de la confrence des finances publiques devrait porter sur lvolution
densemble des concours de ltat (quil sagisse du prlvement sur recette, des dpenses du budget
gnral, en crdits limitatifs et en remboursements et dgrvements) aujourd'hui dtermine pour
lessentiel par le contrat de solidarit et de croissance reconduit chaque anne. Elle devrait inclure
galement un examen de la dynamique des dpenses.
b) Pour les ASSO, retour lquilibre et objectifs de dpense pour les branches famille et
maladie

Annexe IV, page 34


Les rgimes de scurit sociale ont galement un objectif de retour lquilibre49.Pour les
diffrentes branches de la scurit sociale, les cibles dfinies moyen terme et sur lesquelles le
Gouvernement sengage, portent en priorit sur le solde, mme si le taux de progression de lObjectif
National de Dpenses dAssurance Maladie (ONDAM) demeure un outil fort de pilotage. Le
Rapport sur larticulation entre les finances de ltat et la Scurit Sociale 49 prconise de plus
en fonction de la cible de solde moyen terme, la dtermination dobjectifs pluriannuels pour les
dpenses () des branches famille et maladie , proposition que la mission renouvelle.
c) Pour les ODAC, matrise des transferts en provenance de ltat et restriction de la
capacit dendettement
Les ODAC forment un bloc htrogne pour lequel il nexiste que trs peu dinformations
consolides. Certains ODAC pourraient ainsi lgitimement tre intgrs au sous-secteur tat, de par la
nature de leurs ressources et de leurs dpenses50. Dautres sont trs autonomes, de par leur mode de
gouvernance et la diversit de leurs ressources. Les contraintes financires sont spcifiques chaque
organisme. Une grande partie dentre eux tant autorise recourir lendettement pour se financer, il
pourrait tre envisag de travailler lharmonisation des rgles encadrant lendettement des diffrents
ODAC. Une rgle similaire la rgle dquilibre de la section de fonctionnement des APUL pourrait
par exemple tre tudie ou une rgle relative la limitation de lendettement dans certains cas.
Enfin, de la mme faon que pour les APUL, lopportunit de mettre sous plafond
commun les dpenses de ltat et les transferts de recettes aux ODAC pourrait tre tudie.
d) Prsentation des objectifs par sous-secteur loccasion de la confrence nationale des
finances publiques
Les objectifs fixs aux diffrents sous-secteurs doivent tre prsents et discuts lors
dune runion de la confrence nationale des finances publiques, quil faudrait tenir avant lt. Le
temps disponible entre la mise en place du nouveau Gouvernement et lt tant compt, les cibles
fixes aux ODAC, ASSO et APUL dans lengagement national de dsendettement pourraient tre
reconduites, ou du moins servir de base leur ajustement en fonction des priorits du nouveau
Gouvernement.
La mission propose :
- que lobjectif de solde structurel toutes APU en 2011 soit dclin par sous-secteur
administratif, et que chaque sous-secteur ait un objectif annuel structurel de
solde ;
- que les transferts de ltat aux APUL soient terme soumis aux mmes
contraintes que les dpenses du budget gnral de ltat, de faon leur faire
partager la contrainte globale travers la matrise de leurs ressources ;
- que pour les ASSO les branches famille et maladie soient contraintes par des
objectifs pluriannuels de dpense ;
- que pour les ODAC, des rgles gnrales encadrant le recours lemprunt soient
tablies, de faon viter quils ne puissent sendetter pour leur fonctionnement.

49

La date de retour lquilibre ne constitue pas un impratif absolu dans la construction des PLFSS. Lquilibre est prvu
pour 2009 dans le PLFSS 2007. Voir le Rapport sur larticulation entre les finances de ltat et la Scurit Sociale ,
IGF N 2007-M-002-02, IGAS N RM 2007-055 P, mars 2007.
50
Exemple : lAFITF, dont les ressources sont des dotations, des subventions (jusquen 2006) et des recettes affectes, et
dont les dpenses prennent la forme de fonds de concours au budget gnral. En pratique laction de lAFITF est porte
directement par le ministre en charge de lquipement et des transports. La rflexion pourrait plus largement porter sur tous
les organismes crs rcemment, dans le but de respecter la norme de dpenses du budget de ltat.

Annexe IV, page 35

C.

Pour ltat, des plafonds pluriannuels nominaux de crdits de paiement et


une trajectoire en recettes, exprims en comptabilit budgtaire

Lobjectif de solde structurel de ltat en 2011 et lamlioration annuelle du solde


structurel sur la lgislature dcoulent de lobjectif gnral fix par la stratgie pour lensemble des
finances publiques, et des objectifs propres chaque sous-secteur administratif.
Pour les rendre directement oprationnels il est ncessaire que les objectifs assigns au
budget de ltat puissent tre opposables aux projets de lois de finances successifs.
1. Dcomposer lobjectif damlioration structurelle du solde en une trajectoire de
recettes et des plafonds de dpense
Dans le cadre du redressement des finances publiques il ne parat pas opportun de fixer
une trajectoire de solde ferme pour le budget de ltat. Une telle trajectoire laisse en effet la place
des dcisions dommageables pour le solde structurel, telle que la mauvaise affectation dun surplus
conjoncturel de recettes.
La norme de progression des dpenses du budget gnral est un progrs en matire de
matrise des finances publiques : le Gouvernement ne raisonne plus en solde mais en niveau de
dpenses. La mission propose cependant denrichir le concept de norme de dpense et dintgrer en
parallle un raisonnement sur les recettes.

Graphique 31 : Exemple dobjectif de solde structurel tat en 2011 et


damlioration annuelle du solde structurel
2007

2008

2009

2010

2011

0,00%

-0,50%

En % du PIB

-1,00%

+0,50%
-1,50%

+0,50%
-2,00%

+0,50%
-2,50%

+0,50%
-3,00%
Solde structurel

Amlioration annuelle du solde structurel

Source : Mission.

Exemple : Pour illustrer ses propositions, lexemple suivant est pris par la mission :
- solde structurel tat en 2007 de 2,5% du PIB ;
- recettes de ltat en 2007 pesant 18,0% du PIB (en comptabilit nationale) ;
- PIB de 1800 Mds en 2007.

Annexe IV, page 36


Dans cet exemple lobjectif de solde structurel horizon 2011 pour ltat est un dficit
de 0,5% du PIB et lamlioration annuelle structurelle de ce solde est de 0,5% du PIB par an. Il sagit
donc dun cas extrme o lintgralit de leffort structurel toutes APU est port par ltat. Dans la
suite de lexemple, il est de plus choisi pour la clart de lexpos de faire porter intgralement cet
effort sur les dpenses.

2. tablir une trajectoire de recettes non contraignante partir de lhypothse de


croissance retenue
droits constants, le Gouvernement pilote difficilement les recettes de ltat. On ne peut
donc parler dobjectif contraignant en matire de recettes.
Graphique 32 : carts entre la prvision de recettes en LFI et
les recettes constates en excution

Recettes fiscales nettes (Mds)

270
2,0%

265
260

1,5%

255
1,0%

250
245

0,5%

240
235
2001

2002
LFI

2003

2004

2005

Excution

2006

2007

Taux de croissance du PIB (en


termes rels)

2,5%

275

0,0%
2008

Croissance

Source : Direction du budget.

Il est en revanche possible de dcrire une trajectoire de recettes tendancielle partir de


lhypothse de croissance retenue dans le cadre de la stratgie pluriannuelle dune part et dune
lasticit moyenne des recettes la croissance dautre part. Llasticit moyenne peut tre considre
comme unitaire sur le long terme, elle peut en revanche tre trs volatile sur le court terme.

Annexe IV, page 37


Graphique 33 : lasticit spontane des recettes fiscales nettes au PIB
Elasticit spontane des RFN au PIB
3

2,5

1,5

0,5

-0,5

2009 (p)

2007(p)

2008 (p)

2006 (p)

2004

2005(p)

2003

2002

2001

2000

1999

1998

1997

1996

1995

1994

1993

1992

1991

1990

1989

1988

1987

1986

1985

1984

1983

1982

1981

1980

1979

-1

Source : DGTPE pav technique du programme de stabilit 2007-2009.

La trajectoire tendancielle ainsi obtenue partir de lhypothse de croissance et de


llasticit unitaire ne peut donc tre strictement contraignante.
En outre la politique fiscale est un outil la disposition du Gouvernement, parfois plus
pertinent et efficace que la dpense budgtaire. Fixer une trajectoire de recettes ne doit donc pas priver
le Gouvernement de ce levier daction. Les mesures fiscales ont cependant un impact en base sur le
niveau de recettes. Pour sassurer que lobjectif damlioration du solde structurel reste respect, il est
donc ncessaire de confronter les mesures fiscales prises par le Gouvernement lvolution de la
dpense. Le Gouvernement doit en outre, ds la stratgie pluriannuelle des finances publiques,
annoncer le volume des mesures fiscales quil compte prendre au cours de la lgislature. Cela est en
effet ncessaire pour pouvoir calibrer la trajectoire en dpenses. Ce volume de mesures fiscales peut
par exemple tre exprim en % de PIB ou en Mds (en 2007, 1,8 Mds correspondent 0,1% du PIB).
La mission propose donc que, pour le sous-secteur tat :
- une trajectoire tendancielle des recettes soit dduite de lhypothse de croissance
retenue dans la stratgie pluriannuelle et dune lasticit unitaire ;
- une trajectoire de rfrence des recettes soit tablie en intgrant ventuellement
des mesures fiscales la trajectoire tendancielle51 ;
- des rgles de gestion des surplus de recettes fiscales soient dfinies ds la stratgie
pluriannuelle (voir V.B.2.b) ;
- les mesures fiscales, dpenses fiscales et affectations de taxes dcides par le
Gouvernement soient systmatiquement confrontes lvolution des dpenses.
En particulier, la cration de nouvelles dpenses fiscales devrait tre strictement encadre,
en sinspirant par exemple des dispositifs mis en place aux Pays-Bas ou en Sude (voir les annexes II
et III) :
- aucune dpense fiscale dont le cot ne peut tre estim ne devrait tre cre et les
dpenses existantes dont le cot ne peut tre estim ou est trs faible devraient tre
supprimes, ds lors que leur efficacit ne peut tre dmontre ;

51

En labsence de telles mesures, la proposition revient considrer que la trajectoire de rfrence en recette exprime en
comptabilit nationale se traduit par la stabilit sur la priode couverte du taux recettes / PIB.

Annexe IV, page 38


- la cration de dpenses fiscales devrait faire lobjet dune tude dimpact pralable,
dmontrant la ncessit de recourir un dispositif fiscal plutt qu une dpense
budgtaire ;
- lefficacit des dpenses fiscales au cot important devrait faire lobjet dune tude
conomique faisant apparatre le bilan cots / avantages ;
- la possibilit de plafonnement du bnfice de certaines dpenses fiscales devrait tre
tudie ;
- des objectifs de performance devraient tre associs chaque nouvelle dpense fiscale
et leur respect mesur au bout de quelques annes ;
- la cration temporaire de dpenses fiscales pourrait galement tre envisage.
Exemple : Le Gouvernement dcide ds la premire anne de la lgislature un allgement
de la fiscalit des entreprises de 3,6 Mds, soit 0,2 % du PIB, applicable ds 2007. Cet allgement est
partiellement compens par une hausse de la fiscalit environnementale de 1,8 Mds du PIB
applicable galement ds 2007. Le Gouvernement annonce de plus que sa politique fiscale demeurera
constante sur la lgislature. Dans cet exemple le niveau des recettes dans le PIB de lanne 2007
(18,0% dans notre exemple) est considr comme tant le niveau structurel de recettes.
Mds courants
PIB
Recettes tendancielles (% PIB)
Mesure fiscale n 1
Mesure fiscale n 2
Recettes de rfrence (% PIB)

2007
1800,0
18,0%
-0,2%
+0,1%
17,9%

2008
1872,0
18,0%
-0,2%
+0,1%
17,9%

2009
1946,9
18,0%
-0,2%
+0,1%
17,9%

2010
2024,8
18,0%
-0,2%
+0,1%
17,9%

2011
2105,7
18,0%
-0,2%
+0,1%
17,9%

Source : Mission.

3. Dduire de lobjectif damlioration du solde structurel et de la trajectoire en


recettes la norme de progression pluriannuelle des dpenses de ltat
Les travaux de la Commission et de lOCDE52 ont soulign lintrt dune norme en
dpense stricte et la plus large possible pour redresser les finances publiques. Les avantages que lon
en retire sont nombreux, Anderson et Minarik53 soulignent quun tel plafonnement pluriannuel, entre
autres :
- vite la frnsie procyclique de dpenses lorsque la conjoncture est favorable ;
- permet aux stabilisateurs automatiques de fonctionner pleinement au niveau des
recettes lors des priodes tant favorables que dfavorables ;
- a dj donn des rsultats encourageants. Les expriences de plafonds pluriannuels
de dpenses menes en Finlande, en Sude et aux Pays-Bas ont t tout fait
concluantes. Les investigations conomtriques de la Commission europenne54
confirment quen moyenne, le ratio des dpenses primaires corriges des fluctuations
conjoncturelles rapportes au PIB baisse sensiblement une fois les rgles de dpenses
mises en uvre.
Les exemples tudis par la mission, notamment les cas nerlandais et sudois, confortent
cette analyse.

52

tudes conomiques de lOCDE : Zone euro , janvier 2007.


Cf. Anderson, B. et J. Minarik (2006), Choix possibles pour la conception des rgles de politique budgtaire ,
GOV/PCG/SBO(2006)4, OCDE, Paris.
54
Public finances in EMU 2006 , European Economy, vol. 2006,n 3, Bruxelles.
53

Annexe IV, page 39


En outre un tel plafonnement donne de la visibilit aux gestionnaires publics sur
lvolution de leur budget et leur permet de mieux planifier les mesures prendre pour les respecter.
partir de lobjectif damlioration structurelle du solde tat dcoulant de la stratgie
pluriannuelle des finances publiques dune part et de la trajectoire de rfrence des recettes, il est
possible de dduire la norme de progression structurelle des dpenses de ltat anne aprs anne entre
2007 et 2011, exprime ce stade en comptabilit nationale.
Pour tre rendue directement exploitable au moment du PLF, la norme de progression
structurelle des dpenses de ltat doit tre exprime en comptabilit budgtaire et en valeur nominale.
tant donn le poids des dpenses non budgtaires dans les dpenses exprimes en comptabilit
nationale (29% en 200755), il est essentiel en effet de prendre en compte lvolution de ces dpenses,
dautant plus quelles sont plus dynamiques que les dpenses du budget gnral contraint par la norme
de dpense (+2,4% par an en moyenne sur la priode 2008-2010 daprs la DGTPE55).
Les dpenses en comptabilit nationale se distinguent des dpenses en comptabilit
budgtaire essentiellement par :
- une partie des prlvements sur recettes au profit de lUnion europenne et des
collectivits locales qui sont traits en dpenses en comptabilit nationale56 ;
- la dpense en comptabilit nationale des Comptes Spciaux du Trsor (CST, dont CAS
Privatisation et CAS pensions) ;
- un certain nombre de retraitements pour le passage entre la comptabilit de caisse
(dpense budgtaire) et le droit constat (dpense en comptabilit nationale), dont le
traitement des dpenses militaires ou les intrts courus non chus (ICNE).
Le dynamisme de la dpense des CST est li au fait que ces comptes sont structurellement
quilibrs mais que leurs recettes, et en consquence leurs dpenses, progressent globalement comme
lactivit.
Lapproche que prconise la mission est alors la suivante :
- les CST sont structurellement quilibrs ;
- les retraitements comptables sont neutres sur une longue priode ;
- la norme de progression structurelle des dpenses de ltat doit donc contraindre a
minima les dpenses du budget gnral compltes des prlvements sur recettes.
La mission propose donc que :
- une norme de progression structurelle des dpenses de ltat soit tablie pour
chaque anne de la priode partir de lobjectif damlioration du solde structurel
de ltat et de la trajectoire de rfrence des recettes ;
- cette norme soit exprime en valeur nominale partir de lhypothse dinflation
retenue pour la stratgie pluriannuelle des finances publiques ;
- cette norme soit contraignante a minima pour les dpenses du budget gnral
compltes des prlvements sur recettes.
Exemple : Lamlioration annuelle du solde structurel de ltat est de +0,5% du PIB. Si
les recettes de ltat reprsentent 18,0% du PIB en 2007 et si la politique fiscale du Gouvernement
sur la priode cote 0,1% du PIB chaque anne, la trajectoire de rfrence des recettes reste stable
17,9% du PIB sur la priode. Pour un taux de croissance potentielle de 2,2% et une inflation de 1,8%,
les diffrentes grandeurs voluent donc comme suit.
Mds courants
55
56

2007

2008

2009

2010

2011

Source : DGTPE pav technique du programme de stabilit 2008-2010.


44,5 Mds sur 49,4 Mds de prlvements sur recettes en 2007 sont des dpenses au sens de la comptabilit nationale.

Annexe IV, page 40


Mds courants
PIB
Recettes tendancielles (% PIB)
Recettes de rfrence (% PIB)
Recettes de rfrence en termes nominaux
Solde structurel tat (% PIB)
Solde structurel tat en termes nominaux
Dpenses en termes nominaux
Norme de progression nominale des dpenses
En % de la dpense n-1

2007
1800,0
18,0%
17,9%
322,2
-2,50%
-45,0
367,2
-

2008
1872,0
18,0%
17,9%
335,1
-2,00%
-37,4
372,5
+5,3
1,4%

2009
1946,9
18,0%
17,9%
348,5
-1,50%
-29,2
377,7
+5,2
1,4%

2010
2011
2024,8 2105,7
18,0% 18,0%
17,9% 17,9%
362,4
376,9
-1% -0,50%
-20,2
-10,5
382,7
387,5
+5,0
+4,8
1,3%
1,3%

Source : Mission.

Dans cet exemple, la norme de progression pluriannuelle nominale des dpenses


horizon 2011 est +5,3 Mds, +5,2 Mds, +5,0 Mds, +4,8 Mds. Cette norme doit couvrir les
nouvelles dpenses ainsi que laugmentation des prix. Elle est calibre ce stade sur les dpenses en
comptabilit nationale, dans lesquelles ne figurent pas par exemple les remboursements et
dgrvements dimpts locaux. Avec une inflation de 1,8% les conomies raliser chaque anne en
prix courants sont croissantes.
Mds courants
Norme de progression nominale des dpenses
Effet prix
conomies raliser ( courants)
conomies raliser ( de 2007)

2007
-

2008
+5,3
+6,6
-1,3
-1,3

2009
+5,2
+6,7
-1,5
-1,5

2010
+5,0
+6,8
-1,8
-1,7

2011
+4,8
+6,9
-2,1
-2,0

Source : Mission.

Cet exemple montre notamment que si leffort structurel raliser chaque anne est
constant sur la priode exprim en % de PIB, les conomies raliser annes aprs annes exprimes
en courants augmentent plus vite que linflation. Pour avoir leffet inverse, cest--dire avoir un
programme dconomies constant en volume sur la priode (-1,6 Mds par an en 2007),
lamlioration structurelle du solde rechercher est la suivante.
2007
Amlioration annuelle du solde structurel

2008
2009
2010
2011
- +0,52% +0,51% +0,49% +0,48%

Source : Mission.

4. largir en budgtisation et en excution la norme pour prendre en compte les


mesures fiscales et les relations entre sous-secteurs administratifs
Comme voqu au V.C.2, les mesures fiscales nouvelles doivent tre confrontes la
progression des dpenses de faon inciter ce quune mesure fiscale conduisant rduire
structurellement les recettes saccompagne dun effort quivalent sur la dpense.
Par ailleurs, la norme de dpense stricte mise en uvre par les gouvernements successifs
a pu donner lieu certains contournements :
- affectation de recettes dautres APU se substituant des subventions du budget
gnral (AFITF ou OSEO-ANVAR par exemple) ;
- dpenses fiscales nouvelles ou se substituant des dpenses budgtaires, se rvlant
dailleurs parfois plus dynamiques sous cette nouvelle forme ;
- transferts insuffisants vers dautres APU (accroissement de la dette de ltat envers la
scurit sociale par exemple).

Annexe IV, page 41


Afin de contraindre galement ces oprations, qui rduisent structurellement le niveau des
recettes et dgradent donc structurellement le solde de la mme faon quune dpense nouvelle, la
mission propose que la dynamique de lensemble de ces postes soit confronte la norme de
progression structurelle des dpenses de ltat. Un traitement spcifique devrait tre rserv aux
dpenses fiscales. Linclusion au primtre contraint par la norme de la variation de la dette de ltat
vis--vis de la scurit sociale, prconise par le rapport IGAS-IGF57, permettrait ainsi dviter
laugmentation des dettes lavenir58.
Enfin la dynamique des recettes des collectivits locales est en partie alimente par la
dynamique des remboursements et dgrvements des collectivits locales. Afin de contraindre
lintgralit des transferts aux APUL et faire porter aux APUL leffort de matrise des dpenses
publiques, il semblerait intressant de confronter les remboursements et dgrvements aux
collectivits locales la norme de progression structurelle des dpenses de ltat. Linclusion au
primtre contraint par la norme des remboursements et dgrvements dimpts locaux59 est difficile
compte tenu des alas de prvision de ses composantes. Elle est nanmoins juge souhaitable par la
mission60.
La mission propose donc que :
- la norme de progression structurelle des dpenses de ltat tablie par le
Gouvernement et exprime en valeur nominale soit une contrainte stricte pour le
budget gnral largi dautres oprations ;
- ce primtre largi couvre :
o

le budget gnral hors remboursements et dgrvements ;

les prlvements sur recettes ;

la variation de la dette de ltat vis--vis de la scurit sociale ;

les remboursements et dgrvements aux collectivits locales ;

les affectations de taxes nouvelles ( partir de 2008).

5. Traduire en plafonds pluriannuels de dpenses sur le primtre largi la norme de


progression structurelle des dpenses de ltat
La dernire tape en ce qui concerne les dpenses de ltat consiste traduire la norme de
progression structurelle des dpenses de ltat en plafonds pluriannuels de dpenses. Il conviendrait
pour cela idalement de partir du niveau structurel de dpenses correspondant au primtre largi
en 2007 et de lajuster pour chaque anne jusquen 2011 de la norme de progression des dpenses
dfinie au V.C.3. Afin dviter de porter le dbat sur la dfinition du niveau structurel des dpenses en
2007, la mission propose de prendre comme point de dpart le primtre largi selon la LFI 2007, hors
affectations de recettes en 2007.
La mission propose que :
- la LFI 2007 soit prise comme point de dpart pour fixer les plafonds pluriannuels
de dpenses jusquen 2001 ;

57

Rapport sur larticulation entre les finances de ltat et la Scurit Sociale , IGF N 2007-M-002-02, IGAS N RM
2007-055 P, mars 2007.
58
Le remboursement de la dette actuelle donnerait lieu un ressaut ponctuel de la dpense tat de 6 Md au moins (montant
de la dette au 31 dcembre 2006).
59
La programmation nintgrerait pas en revanche les remboursements et dgrvements dimpts dtat, qui sont plus lis au
barme de limpt, lexception du dgrvement portant sur la redevance tlvision, quil est propos de rintgrer au
primtre des crdits limitatifs du budget gnral (mission Mdias).
60
La mission rejoint ainsi les prconisations du rapport daudit de modernisation IGA-IGF sur les outils de pilotage et
d'information des dgrvements et admissions en non-valeur d'impts directs locaux de novembre 2006, visant engager une
rflexion sur linclusion de ce programme budgtaire dans le primtre de la dpense sous contrainte.

Annexe IV, page 42


- pour chaque anne jusquen 2011, un plafond de dpenses est fix en appliquant la
norme de progression des dpenses dfinie au V.C.3 au primtre de dpenses
largi dfini au V.C.4.
Exemple : Les plafonds pluriannuels de dpenses du primtre largi sont calculs
partir des lments ci-dessus.
Mds courants
Budget gnral 2007
Prlvements sur recettes 2007
Remboursements et dgrvements des collectivits
locales 2007
Primtre largi 2007 hors affectation de recettes en
2007
Norme de progression nominale des dpenses
Plafonds nominaux de dpenses du primtre
largi

2007
266,9
68,1

2008

2009

2010

2011

14,1
349,1
+5,3

+5,2

+5,0

+4,8

354,4

359,6

364,6

369,4

Source : Mission.

Pour 2008, 2009, 2010 et 2011, le montant total inscrit au PLF pour les dpenses du
budget gnral, les prlvements sur recettes, la variation de la dette entre ltat et la Scurit
sociale, les remboursements et dgrvements et les recettes affectes partir de 2008 ne doit pas
dpasser les plafonds ci-dessus.

D.

Acter la stratgie par un vote du Parlement ou un dbat, puis suivre


annuellement son respect
1. Lun ou lautre vecteur peut tre retenu, en fonction du soutien recherch de la
part du Parlement

Deux vecteurs peuvent tre retenus pour acter la stratgie pluriannuelle des finances
publiques dcide par le Gouvernement : la loi de programmation des finances publiques et le dbat au
Parlement. Chacun de ces vecteurs a t utilis depuis 1990.
La loi de janvier 1994, prise dans le contexte de la grande crise des finances
publiques , fixait pour objectif de ramener le budget de ltat un dficit de 2,5% du PIB en LFI
1997. La LFI 1997 a cependant t construite sur un dficit de 3,5% du PIB.
Lengagement national de dsendettement, qui consolide le programme de stabilit 20072009 tabli en janvier 2006, sera certes respect pour lexercice au cours duquel il a t adopt (dficit
des administrations publiques estim 2,5% du PIB, pour un objectif de 2,9% en janvier 2006 et de
2,8% en juin 2006). Il repose cependant sur des hypothses extrmement ambitieuses pour les annes
2008 2010 (rduction des dpenses de ltat en volume de 1,25% en 2008, 1,5% en 2009 et 1,75%
en 2010, soit des taux de croissance en euros courants respectivement de 0,5%, 0,3% et 0%).
Cependant la force politique des deux vecteurs a dans ces cas passs t affaiblie par le
calendrier lectoral : ces deux tentatives ont eu lieu lanne prcdant des lections prsidentielles et
ne pouvaient donc engager le Gouvernement.
Les deux solutions restent cependant possibles. Elles ne prsentent pas les mmes
avantages :
- une loi fixant la stratgie des finances publiques obligerait le Parlement se
prononcer, sans engager cependant les lois de finances ni les lois de financement de la
scurit sociale. Cette loi serait prsente par le Premier Ministre au nom de lensemble
du Gouvernement. Cela permettrait ensuite au ministre des finances de sappuyer sur un

Annexe IV, page 43


texte dun niveau juridique comparable celui des lois de programmations
pluriannuelles sectorielles.
- un engagement du Gouvernement concrtis par un rapport dpos lors de lexamen
du plus prochain projet de loi de finances61 serait plus solennel et plus conforme la
nature de la stratgie, mais risque dtre noy parmi les autres annonces du dbut de
lgislature.
Quel que soit le vecteur choisi, celui-ci doit tre la traduction dun engagement collectif
du Gouvernement et non pas du seul ministre des finances et faire lobjet dun dbat au Parlement.
La mission propose que :
- la stratgie pluriannuelle des finances publiques fasse lobjet soit dune loi soit
dun engagement du Gouvernement devant le Parlement loccasion du plus
prochain PLF, selon le soutien que le Gouvernement souhaite rechercher auprs
du Parlement pour faire respecter cette stratgie ;
- dans tous les cas la stratgie, soit approprie par tous les membres du
Gouvernement ; le Premier Ministre pourrait demander chaque ministre de
signer la stratgie et dtre prsent lors du dbat suscit au Parlement ;
- le texte ainsi soumis mentionne :
o

lobjectif dendettement et de solde structurel en 2011 ;

les objectifs de chacun des sous-secteurs administratifs ;

pour ltat la norme de progression structurelle des dpenses


anne aprs anne, exprime en valeur nominale, portant sur
le budget gnral largi.

2. Un point annuel est fait sur les progrs raliss et le chemin quil reste parcourir
Chaque anne un point sur les progrs raliss est prsent la confrence nationale des
finances publiques. Le Gouvernement prsente ensuite au Parlement au moment de lexamen du projet
de loi de rglement N-1 et avant le DOB du PLF N+1 le rsultat de la stratgie sur laquelle il sest
engag.
cette occasion, un effort de communication sur les trajectoires des finances publiques
doit tre entrepris, afin de mettre fin la confusion entre les objectifs dune part et lvolution
spontane dautre part. Cette transparence est indispensable une bonne comprhension par
lensemble des acteurs de la dpense publique des efforts quils sont appels raliser.
La mission propose qu loccasion de ces rendez-vous annuels (confrence nationale
des finances publiques et dbat dorientation budgtaire) soient prsents en termes structurels :
- le respect de la stratgie depuis le dbut de la lgislature ;
- la trajectoire spontane politique inchange pour les recettes, les dpenses et les
soldes de chaque secteur administratif ;
- la trajectoire des objectifs atteindre pour les mmes postes, en termes
structurels, telle quelle dcoule de la stratgie pluriannuelle des finances
publiques ;
- les implications auxquelles cette trajectoire conduit pour les diffrents postes en
fonction de leur rigidit ;
- les actions mener en cas de drive observe par rapport aux objectifs en
distinguant les mesures destines traiter les carts conjoncturels des mesures
destines traiter les carts structurels.
61

Loi de rglement 2006, loi de finances rectificative 2007 ou loi de finances 2008.

ANNEXE V

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
DU TITRE 2 ET DES EFFECTIFS

SYNTHESE
Les dpenses de personnel constituent une part trs significative du budget gnral (hors
pensions, 38% des crdits hors charges de la dette en LFI 2007). La crdibilit de la programmation
des dpenses de lEtat dpendra donc largement de la programmation pluriannuelle de la masse
salariale. Mais celle-ci soulve des problmes particuliers en raison de la rigidit des dpenses de
personnel et de lexistence de mesures transversales portant sur les grilles de rmunration.
I. Le passage une programmation pluriannuelle des dpenses apparat peu
compatible avec le maintien des pratiques actuelles
1) Le cadrage des dterminants de la masse salariale est effectu sur une base annuelle
Les grands dterminants de la masse salariale (schma demplois, mesures gnrales et
catgorielles, GVT) sont aujourdhui fixs annuellement en vue de la prparation de la LFI. En
labsence de cadrage moyen terme de ces lments, les prvisions dvolution des dpenses de
personnel prsentes loccasion du DOB restent des travaux techniques sans porte programmatique.
2) La connaissance prcise de la masse salariale est variable mais dans lensemble limite
Les ministres se sont progressivement dots dinfocentres sur la masse salariale, dans la
perspective de la LOLF. Si certains, comme lEducation nationale ou les ministres sous contrat avec
la direction du budget, sont relativement avancs, la capacit des ministres prvoir lvolution de
leur masse salariale moyen terme reste dans lensemble limite. Et les nombreux automatismes qui
caractrisent lvolution de la masse salariale (GVT positif) limitent de leurs marges de manuvre.
3) Les orientations arrtes en loi de finances sont remises en cause en cours danne,
rendant ncessaire le financement en gestion, par les ministres, de mesures quils nont pas dcides
Depuis dix ans le cot des mesures gnrales a t systmatiquement sous-estim en LFI
et les montants budgts se sont donc avrs infrieurs au cot effectif des mesures, pourtant
accordes de faon unilatrale par le gouvernement depuis 2000. En moyenne, ce sont plus de 400M
par an qui ont d tre financs en gestion par les ministres, cette pratique devenant dautant plus
problmatique depuis la mise en place, avec la LOLF, de plafonds limitatifs de titre 2 par programme.
II. La construction dune programmation pluriannuelle suppose de dfinir les
grandes orientations moyen terme de la politique salariale et de recrutement de lEtat
1) Les exemples trangers montrent que la russite de la programmation pluriannuelle
dpend du respect du cadrage budgtaire dans les ngociations salariales
Deux lments ressortent dans les pays tudis par la mission (Royaume-Uni, Pays-Bas,
Sude), o les ngociations salariales sont dcentralises au niveau des ministres ou agences :
- la dconnexion du cycle budgtaire et du cycle des ngociations salariales ainsi que la
primaut confre au cadrage budgtaire sur les ngociations permet de fixer de faon
stable et crdible les mandats de ngociation des employeurs ;
- la responsabilisation des ngociateurs sur la soutenabilit budgtaire de leurs dcisions
salariales contribue au respect du cadrage budgtaire.
2) Un cadrage pluriannuel des dterminants de la masse salariale est ncessaire
Llaboration dune programmation pluriannuelle passe par une programmation des
dpenses de titre 2, vu leur poids dans le budget. Cela ncessite, outre un exercice de prvisions
techniques, de dterminer les orientations de moyen terme que le gouvernement souhaite donner aux
principaux dterminants de la masse salariale : un schma demploi pluriannuel fixant lvolution des
effectifs; un cadrage pluriannuel des mesures gnrales et catgorielles.
3) La programmation pluriannuelle du point est essentielle la russite de la dmarche
Il est indispensable de progresser dans la dfinition du cadrage budgtaire de la
ngociation salariale, moins de ruiner la crdibilit de lexercice de programmation pluriannuelle.

Le maintien de ngociations salariales centralises ne serait compatible avec une


programmation pluriannuelle des dpenses de lEtat qu la condition deffectuer une programmation
pluriannuelle de la valeur du point, non publique, et de dfinir, chaque cycle de ngociation, le
mandat du ministre de la fonction publique sur cette base. Il conviendrait galement, afin de limiter le
risque (rel) que des mesures gnrales soient accordes au del de lquilibre dfini par le cadrage
pluriannuel, dassocier les principaux ministres employeurs aux ngociations ou au moins leur
prparation, et de prvoir que de telles mesures soient finances la fois par une rserve centrale et par
les ministres, dans une proportion dterminer. Cette proposition pourrait dailleurs tre applique
indpendamment du passage une programmation pluriannuelle des dpenses.
La dcentralisation des ngociations salariales, qui serait cohrente avec la
responsabilisation des acteurs en matire de gestion de la masse salariale promue par la LOLF,
apparat toutefois comme la solution la plus pertinente dans une perspective pluriannuelle - les
mesures gnrales pouvant dans ce cas soient tre abandonnes, soit ne plus faire lobjet que de
dcisions unilatrales du gouvernement. Le cadrage budgtaire pluriannuel de la masse salariale serait
dfini par le gouvernement en fonction de ses objectifs de politique salariale, et les ministres seraient
alors responsabiliss sur la soutenabilit budgtaire de leurs dcisions salariales prises lissue de
ngociations, quils auraient financer dans la limite de leurs plafonds triennaux de dpenses, dfinis
de manire matriser lvolution de la masse salariale.
III. Le cadrage pluriannuel de la masse salariale doit tre dclin par mission et
celui des effectifs par ministre afin de responsabiliser les gestionnaires sur leur masse salariale
1) La dclinaison du cadrage de la masse salariale et des effectifs est utile aux
gestionnaires et permettrait de les responsabiliser sur les consquences moyen terme de leurs choix
Tout en autorisant les gestionnaires faire jouer les souplesses de gestion offertes par la
LOLF et en leur donnant la visibilit ncessaire la ralisation darbitrages emplois/salaires, la
dclinaison du cadrage pluriannuel des effectifs (par ministre) et de la masse salariale (sur le
primtre de programmation propos, soit par mission) est un moyen de les obliger assumer les
consquences moyen terme de leurs dcisions de gestion. Dans le cas des missions
interministrielles, seules les missions Scurit et Politique des territoires ncessiteraient que la part de
chaque ministre dans le sous-plafond de titre 2 soit spcifie.
2) Le primtre de lenveloppe sur laquelle les gestionnaires seront responsabiliss doit
tre large mais dpendra de la solution retenue pour la programmation du point fonction publique
Les ministres doivent tre responsabiliss sur les trois dterminants de la masse salariale
quils sont le plus mme de matriser : le schma demploi, les mesures catgorielles et le GVT. En
dautres termes, les plafonds de titre 2 qui leur seraient notifis sur trois ans ne pourraient tre revus
la hausse sous leffet de modifications (imprvues ou volontaires) intervenant sur lun de ces
dterminants. En contrepartie de lauto-assurance attendue, les gestionnaires devraient tre autoriss
conserver dune anne sur lautre les conomies ralises sur la priode de programmation.
Si les ngociations salariales taient dcentralises, les plafonds de dpenses sur trois ans
seraient dfinis en intgrant la programmation pluriannuelle de la valeur du point et du taux de
contribution employeur au CAS pensions (dont la programmation apparat galement utile, cf.
annexe VI). Si la centralisation des ngociations salariales tait maintenue, seules des trajectoires de
titre 2 pourraient tre dfinies, sur la base de la valeur du point et du taux de contribution employeur
connus la date de la programmation ; elles devraient tre actualises chaque anne, en fonction des
mesures gnrales accordes au niveau interministriel.
3) Le passage une programmation pluriannuelle de la masse salariale doit
saccompagner dun accroissement des marges de manuvre des gestionnaires
Les ministres doivent amliorer leur capacit prvoir lvolution de leurs dpenses de
personnel ; dans le mme temps, leur responsabilisation devrait saccompagner dune diminution de la
part automatique de la progression de la masse salariale pour accrotre leurs marges de manuvre.

SOMMAIRE

I. LES PREVISIONS DE DEPENSES DE PERSONNEL SONT AUJOURDHUI DIFFICILES


EN LABSENCE DE PROGRAMMATION DES COMPOSANTES DISCRETIONNAIRES
DEVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE ......................................................................................... 1
A.

B.

LES INCERTITUDES PESANT SUR LEVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE, QUI NEST


AUJOURDHUI ESTIMEE QUE DE MANIERE ANNUELLE, SONT LIES AUX COMPORTEMENTS
INDIVIDUELS MAIS AUSSI AUX CHOIX POLITIQUES DISCRETIONNAIRES .............................................. 1
1. Les prvisions de variation des effectifs sont affectes par lincertitude entourant les
comportements de dpart en retraite, linsuffisance des outils de prvision mais aussi
labsence de dfinition dun schma pluriannuel dvolution des emplois .................................. 1
2. Les prvisions dvolution du GVT solde reposent sur des hypothses relatives aux flux de
dparts en retraite et au profil des nouveaux entrants ................................................................. 2
3. Les prvisions dvolution des mesures gnrales et catgorielles, dcides de manire
discrtionnaire, sont malaises..................................................................................................... 3
4. Dans ce cadre, les projections pluriannuelles effectues en vue du programme de stabilit
restent des exercices techniques et ne traduisent pas de choix stratgiques ................................ 4
LE NON RESPECT DES PROGRAMMATIONS AFFICHEES PROVOQUE DES ECARTS SIGNIFICATIFS
PAR RAPPORT AUX PREVISIONS ........................................................................................................... 5
1. Les mesures gnrales accordes en cours danne se sont systmatiquement rvles
suprieures ce qui avait t prvu en loi de finances ou ce qui avait t annonc................. 5
2. Les rgles fixes depuis le PLF 2007 sur les dpenses catgorielles ont galement t
dpasses ...................................................................................................................................... 6

II.
LA DEFINITION DES GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE SALARIALE
ET DE RECRUTEMENT DE LETAT EST NECESSAIRE A LA CONSTRUCTION DUNE
PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES DEPENSES DE LETAT............................................ 7
A.

B.

LA CONSTRUCTION DUNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DU TITRE 2 PASSE PAR LA


FIXATION DUN SCHEMA DEMPLOIS PLURIANNUEL ET DE CIBLES DEVOLUTION DES MESURES
GENERALES ET CATEGORIELLES .......................................................................................................... 7
1. Les dterminants de la dpense peuvent tre isols en construction budgtaire.......................... 7
2. La construction dune programmation pluriannuelle des dpenses de personnel suppose la
dfinition des objectifs de la politique salariale et de recrutement de lEtat ............................... 8
LA MISE EN UVRE DUN CADRAGE PLURIANNUEL DE LA MASSE SALARIALE NEST PAS
COMPATIBLE AVEC LE MAINTIEN DE NEGOCIATIONS SALARIALES CENTRALISEES DANS
LESQUELLES LE MANDAT DU MINISTRE DE LA FONCTION PUBLIQUE EST DEFINI SANS REFERENCE
A LEQUILIBRE DES FINANCES PUBLIQUES ........................................................................................... 9

1. Les pays qui se sont dots dune programmation pluriannuelle de leurs finances publiques
assurent le primat de leur cadrage budgtaire sur les ngociations salariales ........................... 9
2. La dcentralisation des ngociations salariales apparat prfrable au maintien de
ngociations centralises dans la perspective dune programmation pluriannuelle des
dpenses de lEtat ....................................................................................................................... 12

III.
LA DECLINAISON DU CADRAGE PLURIANNUEL DE LA MASSE SALARIALE ET
DES EFFECTIFS EST NECESSAIRE ET DOIT SACCOMPAGNER DUNE
RESPONSABILISATION LARGE DES GESTIONNAIRES ET DUN ACCROISSEMENT DE
LEUR MAITRISE DES DEPENSES DE PERSONNEL ......................................................................... 15
A.

B.

C.

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DE LA MASSE SALARIALE ET DES EFFECTIFS DOIT ETRE


DECLINEE RESPECTIVEMENT PAR MISSION ET PAR MINISTERE .......................................................... 15
1. Les plafonds pluriannuels par mission doivent inclure un cadrage de la masse salariale et
doivent tre accompagns de schmas demplois pluriannuels par ministre ........................... 15
2. La dclinaison par mission du cadrage pluriannuel de la masse salariale devrait faire
voluer la procdure de budgtisation et suppose de traiter le cas des missions
interministrielles ....................................................................................................................... 17
LES GESTIONNAIRES DOIVENT ETRE RESPONSABILISES SUR UNE ENVELOPPE LARGE ...................... 18
1. La responsabilisation des gestionnaires est ncessaire sur le schma demplois, les mesures
catgorielles et le GVT ............................................................................................................... 19
2. Le traitement des mesures gnrales et des contributions employeur au CAS pensions
dpend en revanche du maintien ou non de ngociations salariales centralises...................... 19
3. Les gestionnaires doivent tre incits raliser des gains de productivit................................ 20
LA RESPONSABILISATION DES GESTIONNAIRES DOIT SACCOMPAGNER DUNE AMELIORATION
DE LEUR CAPACITE A PREVOIR ET A MAITRISER LEVOLUTION DE LEUR MASSE SALARIALE ............ 21
1. Les ministres doivent amliorer leur capacit analyser et prvoir lvolution de leurs
dpenses de personnel ................................................................................................................ 21
2. La responsabilisation des gestionnaires devrait saccompagner dune diminution de la part
automatique de la progression de la masse salariale pour accrotre leurs marges de
manuvre.................................................................................................................................... 23

- Annexe V, page 1 -

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DU TITRE 2 ET DES EFFECTIFS


Les dpenses de personnel de lEtat sont depuis lentre en vigueur de la loi organique
relative aux lois de finances (LOLF) retraces sur le titre 2 qui comprend les rmunrations dactivit,
les cotisations et contributions sociales ainsi les prestations sociales et allocations diverses. Le montant
des crdits de titre 2 du budget gnral slve dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2007
118 Mds soit 52% des crdits de paiement du budget gnral hors charges de la dette. Hors
contributions de lEtat employeur au rgime de pensions des fonctionnaires civils et militaires de
lEtat, ces dpenses slvent 87Mds, soit 38% des crdits du budget gnral hors charges de la
dette.
Compte tenu de leur poids dans le budget gnral et de lexistence dune hirarchie
complexe des grilles indiciaires au sein de la fonction publique, les dpenses de personnel ncessitent
un traitement particulier dans la perspective dune programmation pluriannuelle des dpenses de
lEtat. Lobjectif de cette annexe est den prciser les contours, partir dune analyse des conditions
dans lesquelles il pourrait tre envisag de programmer lvolution du point fonction publique et de
cadrer celle des autres dterminants discrtionnaires (mesures catgorielles et schmas demplois) des
dpenses de personnel qui seraient ainsi rendues plus prvisibles, et sur lesquelles il serait alors
possible de responsabiliser les ministres.

I.

LES PREVISIONS DE DEPENSES DE PERSONNEL SONT AUJOURDHUI


DIFFICILES EN LABSENCE DE PROGRAMMATION DES COMPOSANTES
DISCRETIONNAIRES DEVOLUTION DE LA MASSE SALARIALE

Lvolution des dpenses de personnel sexplique par la variation des effectifs (effet
volume) et celle des rmunrations (effet prix qui se dcompose en trois composantes : les mesures
gnrales et catgorielles ainsi que le glissement vieillesse-technicit). Ces diffrents dterminants,
dont lvolution est pour certains spontane, pour dautres discrtionnaire, ne sont pas tous
aujourdhui galement prvisibles.

A.

Les incertitudes pesant sur lvolution de la masse salariale, qui nest


aujourdhui estime que de manire annuelle, sont lis aux comportements
individuels mais aussi aux choix politiques discrtionnaires
1. Les prvisions de variation des effectifs sont affectes par lincertitude entourant
les comportements de dpart en retraite, linsuffisance des outils de prvision mais
aussi labsence de dfinition dun schma pluriannuel dvolution des emplois

La variation des effectifs dune anne sur lautre dpend du poids relatif des flux de
sorties (dparts en retraite principalement, mais aussi dtachements, disponibilits, dcs, dmissions)
et dentres (recrutements, et marginalement retours de disponibilit ou de dtachement).
Les incertitudes qui psent sur les prvisions de sorties sont particulirement fortes pour
les dparts en retraite. Le volume des dparts dpend du comportement individuel des agents, dautant
plus difficile modliser dans un contexte de rforme priodique des retraites. Lincidence des
rformes passes est ainsi mal connue (valuation notamment de limpact des modifications
introduites par la rforme de 2003, relatives lallongement de la dure de rfrence et au mcanisme
de dcote et de surcote1) alors que la perspective dune nouvelle rforme en 2008 pourrait elle aussi
modifier le comportement des agents.
1

Alors quil visait retarder lge de dpart en retraite, le mcanisme de dcote et de surcote na manifestement eu jusqu ce
jour quun impact limit, lamputation de la retraite ntant pas significative pour les agents subissant la dcote (0,5% de la
pension) et la surcote ne se traduisant pas par une prolongation dactivit.

- Annexe V, page 2 Les outils disponibles pour prvoir les dparts en retraite des agents de lEtat restent
aujourdhui limits. Il nexiste pas en effet de modle de projection court terme :
- des prvisions de dparts globales (et non ministre par ministre) sont tablies pour les
personnels civils partir du modle ARIANE de projection long terme tenu par la
direction du budget (bureau 6BRS) ; ce modle prvoit correctement les mouvements
de long terme, mais nest pas conu pour prvoir les dparts sur un horizon annuel ;
- le protocole conclu entre la direction du budget et le service des pensions2 prvoit le
dveloppement prochain, par le service des pensions, dun modle de projection de
court terme (annes N+1 N+3) permettant destimer les dparts par ministre ;
- dans lattente, la direction du budget (bureau 2BPSS) a recours des mthodes ad hoc3
pour estimer court terme le volume des dparts en retraite par ministre.
Lordre de grandeur de lincertitude due aux dcisions de dpart reste cependant plus
faible que celle due aux lments discrtionnaires. En effet, les prvisions dvolution des effectifs
sont rendues difficiles du fait de linexistence dun schma demplois pluriannuel des effectifs de
ltat. Les plafonds autoriss demplois ne sont aujourdhui fixs que de faon annuelle et ne
permettent donc pas danticiper lvolution du volume des recrutements.
2. Les prvisions dvolution du GVT solde reposent sur des hypothses relatives aux
flux de dparts en retraite et au profil des nouveaux entrants
Le glissement vieillesse-technicit (GVT) solde mesure lincidence combine sur les
dpenses de rmunration du GVT positif qui correspond laugmentation de la rmunration
individuelle dcoulant dune promotion au choix (composante glissement), dun avancement
automatique (composante vieillesse) ou dun changement de grade ou de corps par le biais dun
concours (composante technicit) et le GVT ngatif ou effet de noria , qui mesure les conomies
salariales lies aux carts de rmunration entre agents sortants et entrants (les entrants ne sont pas
forcment au premier indice du corps, ni les sortants au dernier indice du leur).
Des prvisions long terme (25 ans) dvolution du GVT solde sont effectues par la
direction du budget, sur la base des donnes issues des fichiers de paye. Elles restent naturellement
entoures dincertitude dans la mesure o elles dpendent fortement des hypothses techniques
retenues, relatives aux volumes et aux profils respectifs des flux dentres et de sorties, sans que la
marge derreur ne soit prcisment chiffre. Le modle utilis par la direction du budget repose ainsi
sur des hypothses assez fortes :
- les indices moyens par ge sont supposs identiques sur la priode ;
- les flux de sorties (retraite, dcs, dmission, disponibilit) sont calculs en
appliquant les pourcentages de dpart par ge de lanne de rfrence ;
- le nombre dentres est gal aux flux de sorties de lanne ;
- le flux dentrants par ge est rparti suivant le mme profil que lanne de rfrence.
Ces projections montrent que le GVT solde est presque nul, lgrement ngatif, en 2007.
Ces chiffres nont pas t repris directement lors de la fabrication des lois de finances, compte tenu des
incertitudes qui les entourent.

Protocole des relations 2BPSS-6BRS-Service des pensions concernant les projections et le suivi des dparts en retraite et les
assiettes salariales court terme.
3
Calcul dabord dun taux moyen de dpart par ge et par ministre sur la base du flux de dpart observ en N et application
de ce taux de dpart lanne N+1 par vieillissement du fichier de paye.

- Annexe V, page 3 3. Les prvisions dvolution des mesures gnrales et catgorielles, dcides de
manire discrtionnaire, sont malaises
a) Les mesures gnrales ne font lobjet daucune programmation, pas mme par le biais
des lois de finances
Les projets de loi de finances sont btis sur des hypothses dvolution de la valeur du
point fonction publique qui refltent les orientations du gouvernement. Il ne sagit pour autant pas l
dune programmation de la valeur du point puisque les mesures gnrales accordes par le
gouvernement (de faon unilatrale depuis le dernier accord intervenu en 1998) peuvent scarter des
hypothses retenues en construction budgtaire.
Le calendrier actuel des ngociations salariales interministrielles permettrait pourtant de
prendre en compte les orientations affiches en loi de finances. En effet, les ngociations dbutent
gnralement en fin danne, alors que la construction du projet de loi de finances est acheve, pour se
conclure (quil y ait ou non un accord) en dbut danne suivante, une fois la loi de finances approuve
par le Parlement. Lhypothse dvolution du point retenue en loi de finances est donc le plus souvent
antrieure aux ngociations salariales interministrielles : elle ne forme pas vraiment un cadrage valid
par le Parlement, quoique cette hypothse figure dans les projets annuels de performance4
En effet, dans les faits, les conditions ne sont pas aujourdhui runies pour que cette
hypothse transmise au Parlement reoive lautorit dun cadrage donn aux ngociateurs. Bien que
des discussions informelles se tiennent entre la direction du budget et la direction gnrale de
ladministration et de la fonction publique (DGAFP) lorsque des ngociations salariales sont prpares
au niveau interministriel, le mandat de ngociation du ministre de la fonction publique est dfini sans
rfrence lquilibre du projet de loi de finances. Sa responsabilisation est dautant plus difficile que
ntant pas lui-mme employeur ( lexception des personnels de la DGAFP), il nest pas astreint au
respect dune enveloppe financire limitative.
Graphique 1 : Articulation actuelle entre les calendriers budgtaires et de ngociations salariales

Source : Direction du budget

De ce fait, la budgtisation des mesures dcides au niveau interministriel nest pas


toujours assure, et leur financement doit alors tre assur en gestion. Ceci constitue une incitation
dcider des mesures ne prenant effet que sur une partie de lanne (au 1er juillet ou au 1er novembre par
exemple), diminuant optiquement leur cot en gestion, mais premptant largement le budget de
lanne suivante par leffet de lextension en anne pleine du cot de la mesure.

Dans la justification au premier euro des dpenses de titre 2

- Annexe V, page 4 Ainsi en va-t-il du volet salarial du protocole Jacob du 25 janvier 20065
(augmentation de la valeur du point de 0,5% au 1er juillet 2006 puis de nouveau au 1er fvrier 2007,
relvement du minimum de traitement de lindice major 275 279 au 1er juillet 2006 et attribution
dun point dindice uniforme au 1er novembre 2006) dont le cot est valu par la direction du budget,
sur lEtat seul et hors contributions employeur au CAS pensions, 230 M pour 2006 et 950 M pour
2007 (avant mme la prise en compte de la hausse supplmentaire de 0,3% en fvrier 2007).
Le financement en gestion par les ministres de mesures gnrales non budgtes est
rendu dautant plus dlicat depuis lintroduction par la LOLF de plafonds de titre 2 par programme.
b) Le montant des mesures catgorielles est arrt chaque anne en procdure
budgtaire, lvaluation de leur cot long terme tant limite
Les mesures catgorielles ne font pas lobjet dune programmation pluriannuelle ; les
enveloppes de mesures catgorielles6 accordes aux ministres sont arbitres chaque anne lors des
ngociations budgtaires, sans que le montant total de lenveloppe catgorielle ne fasse lobjet dun
cadrage transversal.
Lintroduction en 2006, en vue de la prparation du PLF 20077, dun mcanisme
dintressement sur les conomies deffectifs, selon laquelle la moiti des conomies ralises grce
au schma demplois pouvait tre retourne aux ministres sous la forme de mesures catgorielles
constitue toutefois une premire dmarche facilitant la construction budgtaire (au moins pour les
ministres non prioritaires qui suppriment des emplois). Cette rgle a dailleurs servi de rfrence la
construction des contrats triennaux signs des ministres des affaires trangres et de lquipement8.
Alors que les mesures catgorielles ont des effets long terme sur lvolution de la masse
salariale9, lvaluation de leur cot long terme est rarement effectue. La direction du budget
souhaite sengager davantage en ce sens et envisage de mettre au point un outil cet effet, en
collaboration avec le ministre de la fonction publique.
Les mesures finances en procdure budgtaire sont prsentes dans les documents
budgtaires (dans le volet Justification au premier euro des projets annuels de performance), et les
textes statutaires et indemnitaires prsents par les ministres doivent tre signs par le directeur du
budget. Pour autant, les ministres ne sont pas lis par les projets annuels de performance (PAP), et
peuvent utiliser leurs enveloppes de crdits catgoriels au profit dautres mesures que celles
mentionnes dans les PAP (annexes informatives au projet de loi de finances).
4. Dans ce cadre, les projections pluriannuelles effectues en vue du programme de
stabilit restent des exercices techniques et ne traduisent pas de choix stratgiques
Les seules perspectives pluriannuelles dvolution de la masse salariale qui existent sont
celles effectues par la direction du budget en vue de sa programmation moyen terme ralise en
dbut danne, qui sert de socle aux projections utilises en vue du programme de stabilit adress en
fin danne la Commission europenne. En outre, la premire anne de ces projections pluriannuelles
forme une toute premire esquisse budgtaire prsente par la direction du budget au Cabinet du
ministre du budget.

Volet nayant pas fait lobjet dun accord entre le gouvernement et les organisations syndicales.
Ces montants comprennent la fois de lextension en anne pleine des mesures antrieures et des mesures nouvelles.
7
Cette rgle a t voque pour la premire fois par le premier ministre lors d'une confrence de presse en octobre 2005, puis
confirme par la runion interministrielle du 28 novembre 2005 relative la traduction des mesures du 27 octobre 2005 dans
la procdure budgtaire et au sminaire gouvernemental de janvier 2006. Elle est galement mentionne dans lallocution du
Prsident de la Rpublique, l'occasion de la prsentation des vux aux fonctionnaires et agents de l'Etat, le vendredi 6
janvier 2006.
8
Cf. annexe VIII relative au primtre de dclinaison dune programmation pluriannuelle des dpenses.
9
Quelles soient de nature statutaire (i.e. consistant en une revalorisation des grilles statutaires) ou indemnitaire (i.e.
modifiant les rgimes indemnitaires). En 2006, 70% des mesures taient de nature statutaire.
6

- Annexe V, page 5 Ces exercices restent toutefois techniques. En labsence darbitrage politique sur les
orientations qui seront donnes sur les quatre prochaines annes la politique salariale et de
recrutement de lEtat, ils ne sapparentent pas une programmation pluriannuelle.
La trajectoire affiche dans le programme de stabilit 2008-201010 repose ainsi sur des
hypothses techniques qui ne refltent pas une relle programmation pluriannuelle de la masse
salariale. Selon les sous-jacents techniques transmis la mission, ces hypothses, qui ne sont pas
dclins par grand bloc de dpenses (missions ou ministres), sont les suivantes :
- augmentation chaque anne de 1 % du point Fonction Publique, soit lvolution
moyenne constate depuis 1996 ;
- 450M par an de mesures catgorielles, soit moins que les montants budgts sur la
priode rcente (480M courants en moyenne depuis dix ans, 590M en LFI 2006 et
448M en LFI 2007) ;
- un GVT solde nul (les prvisions donnent le GVT solde ngatif jusquen 2014) ;
- poursuite de la dcentralisation selon le calendrier arrt ;
- rduction de 30 000 emplois environ par an, ce qui conduit maintenir jusquen 2010 le
niveau de suppression demplois act en 2007. La loi de finances prvoit en effet un
plafond demploi rduit denviron 15 000 ETPT. Les dparts se faisant tout au long de
lanne, cest bien 30 000 emplois en anne pleine quil faut supprimer pour atteindre
lobjectif de 15 000 ETPT sur lanne 2007. Le schma demploi prvu en LFI 2007
affichait lui-mme un volume de rduction deffectifs sensiblement plus lev que les
annes prcdentes.
Tableau 1 : Evolution des effectifs de lEtat depuis 2003
Emplois budgtaires jusquen 2005
ETPT ensuite
Schma d'emplois total (hors volontaires du service national)

2003

2004

2005

2006

2007

-1 089

-4 537

-7 392

-5 430 -15 002

Source : LFI

B.

Le non respect des programmations affiches provoque des carts


significatifs par rapport aux prvisions
1. Les mesures gnrales accordes en cours danne se sont systmatiquement
rvles suprieures ce qui avait t prvu en loi de finances ou ce qui avait t
annonc
a) Depuis dix ans le cot des mesures gnrales a t systmatiquement sous-estim en
LFI et les montants budgts savrent donc infrieurs au cot effectif des mesures

Aucun accord salarial na t conclu entre le Gouvernement et les organisations


syndicales de la Fonction publique depuis 1998 malgr la tenue priodique de ngociations. Pour
autant, la valeur du point a progress chaque anne ( lexception de lanne 2003) sous leffet de
dcisions unilatrales du Gouvernement.
Mais lexception de lanne 1999, les hausses de la valeur du point fonction publique
inscrites en loi de finances ont systmatiquement t infrieures aux mesures gnrales accordes dans
lanne. En moyenne, cest prs de 430 M quil a fallu financer en gestion chaque anne, soit plus de
4% du montant total des dpenses indexes sur le point. Les prvisions sont rendues dautant plus
difficiles que les carts observs sont trs variables dune anne sur lautre.

10

Cf. lannexe IV relative la programmation pluriannuelle des finances publiques.

- Annexe V, page 6 Tableau 2 : Ecart entre prvision et ralisation pour les mesures gnrales intervenues depuis 1997
Anne
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Valeur du
PFP retenue 49,1557 49,6481 50,5155 50,9469 50,9469 52,0638 52,1284 52,4933 52,7558 53,7110 54,2240
en PLF ( )
Hausse
0,0%
0,5%
1,1%
0,9%
0,0%
1,2%
0,0%
0,0%
0,0%
1,0%
0,7%
budgte
Valeur du
PFP
49,4219 49,9671 50,5151 50,9682 51,4322 52,1070 52,4933 52,7558 53,1998 53,8427 54,3721
effective ()
Hausse
0,5%
1,1%
1,1%
0,9%
1,0%
1,3%
0,7%
0,5%
0,8%
1,2%
1,0%
ralise
Ecart
0,5%
0,6%
0,0%
0,0%
1,0%
0,1%
0,7%
0,5%
0,8%
0,2%
0,3%
prvision/
excution
Montant
des mesures
508
622
-1
44
1 031
95
805
417
715
203
230*
non
budgtes
(M)
Source : Direction du budget (*) Chiffre au 01/04/2007, hors contributions employeur au CAS pensions.

b) Les volutions programmes du point ne sont pas toujours respectes


Alors que certaines de ces dcisions annonaient laugmentation du point sur deux ans et
auraient pu sapparenter une programmation pluriannuelle, des dcisions ultrieures sont venues
remettre en cause ( la hausse) les volutions initiales, provocant de nouveaux carts entre LFI et
excution.
Par exemple, alors que le volet salarial du protocole Jacob du 25 janvier 2006 prvoyait
une hausse de 0,5% de la valeur du point au 1er fvrier 2007, une dcision du 25 janvier 2007 du
ministre de la fonction publique portait laugmentation 0,8% - alors que le PLF 2007 avait t
labor sur la base de lannonce initiale.
2. Les rgles fixes depuis le PLF 2007 sur les dpenses catgorielles ont galement
t dpasses
La rgle selon laquelle le retour catgoriel sur les suppressions demplois consenties
par les ministres, serait gale 50% pour le PLF 2007 fixait un niveau infrieur aux montants
observs de 2004 2006.
Mme si le taux de retour a diminu en LFI 2007 par rapport aux annes prcdentes,
la rgle est toutefois loin davoir t respecte11 :
- les ministres crant des emplois ont bnfici denveloppes catgorielles, ne serait-ce
que sous leffet de lextension en anne pleine de mesures antrieures (police, justice,
gendarmerie);
- le taux de retour dans les ministres non prioritaires ayant rduit leurs effectifs sest
lev prs de 90%.

11

La direction du budget ne connaissant pas parfaitement le rendement par poste supprim du schma d'emplois, le calcul a
t effectu en partie forfaitairement sur le pass. Les calculs sont naturellement sensibles aux cots retenus pour valuer les
conomies ralises par les suppressions deffectifs.

- Annexe V, page 7 Tableau 3 : Comparaison des enveloppes catgorielles avec les schmas demploi en LFI
Schma d'emplois total *
En emplois budgtaires jusquen 2005 inclus puis en ETPT
Dont Intrieur, Dfense, Justice
Dont ministres non prioritaires
Valorisation des conomies ralises grce au schma
demplois total en M
Valorisation des conomies ralises grce au schma
demplois hors ministres prioritaires en M
Catgoriel total en M
- hors enseignement priv
Dont Intrieur, Dfense, Justice
Dont ministres non prioritaires
Taux de retour catgoriel pour les ministres non prioritaires

2004

2005

2006

2007

-4 537

-7 392

-5 430

-15 002

2 791
-7 328

788
-8 180

864
-6 294

113

185

136

375

183

205

157

314

408

439

542

430

143
265
145%

151
288
141%

167
375
238%

-2 452
-12 550

155
275
88%

Source : Direction du budget - * : hors volontaires du service national

II.

LA DEFINITION DES GRANDES ORIENTATIONS DE LA POLITIQUE SALARIALE


ET DE RECRUTEMENT DE LETAT EST NECESSAIRE A LA CONSTRUCTION
DUNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES DEPENSES DE LETAT

La construction dune programmation pluriannuelle des dpenses de lEtat passera


naturellement par la programmation des dpenses de personnel, compte tenu de leur poids dans le
budget gnral (hors pensions, elles reprsentent 38% des dpenses hors charge de la dette en LFI
2007).
Par l, cest surtout la question des mesures gnrales qui est pose. Le cadre budgtaire
annuel qui est aujourdhui le ntre permet en effet, quoique difficilement, daffronter lincertitude que
la pratique actuelle des ngociations salariales fait peser sur le cadrage budgtaire ; un horizon
pluriannuel ne le permettrait pas, sauf remettre en cause plus ou moins fortement la programmation
pluriannuelle des dpenses.
Lobjet de cette partie est dtudier comment et dans quelles conditions une
programmation pluriannuelle de la masse salariale et des mesures gnrales pourrait tre effectue.

A.

La construction dune programmation pluriannuelle du titre 2 passe par la


fixation dun schma demplois pluriannuel et de cibles dvolution des
mesures gnrales et catgorielles

La mission sintresse ici aux dpenses de personnel hors pensions ; le cas des
contributions employeurs au rgime des pensions civiles et militaires de retraite est trait dans
lannexe VI relative au traitement des dpenses de pensions dans une optique pluriannuelle.
1. Les dterminants de la dpense peuvent tre isols en construction budgtaire
Limpact financier des diffrents dterminants de la masse salariale peut tre isol en
construction budgtaire. Le passage dune loi de finances une autre peut ainsi tre schmatiquement
reprsent comme la rsultante deffets jouant la hausse ou la baisse selon les cas, comme le
montre le graphique suivant.

- Annexe V, page 8 Graphique 2 : La construction budgtaire du titre 2 de la LFI N au PLF N+1

Cette dmarche, prsente par programme dans la justification au premier euro des crdits
au sein des PAP est aujourdhui effectue sur une base annuelle. Cest ainsi quen vue de llaboration
du PLF 2007, la loi de finances 2006 a servi de point de dpart la construction du PLF 2007.
Cette approche pourrait galement tre utilise dans une perspective pluriannuelle et
ncessiterait alors dapprcier sur la dure de la programmation lvolution de chacun des
dterminants de la masse salariale.
2. La construction dune programmation pluriannuelle des dpenses de personnel
suppose la dfinition des objectifs de la politique salariale et de recrutement de lEtat
Deux tapes peuvent tre distingues dans la construction dune programmation
pluriannuelle des dpenses de personnel (hors pensions) :
- une tape technique, correspondant la prvision de lvolution des dterminants
techniques de la masse salariale (prvisions de dparts en retraite, estimation de
lincidence financire du GVT solde sur les dpenses de personnel) ;
- une tape de nature plus politique, consistant fixer les grandes orientations que le
gouvernement souhaitera donner moyen terme sa politique de recrutement et sa
politique salariale.
La programmation pluriannuelle du titre 2 revient donc afficher les objectifs de moyen
terme de la politique salariale de lEtat et les arbitrages emplois / salaires souhaits, travers la
fixation des deux lments suivants :
- un schma demploi pluriannuel fixant lvolution des effectifs de la fonction publique
dEtat moyen terme, i.e. fixant le volume des recrutements possibles en fonction des
dparts la retraite attendus ;
- une programmation pluriannuelle des mesures gnrales.
En outre, llaboration dune programmation pluriannuelle du titre 2 ncessitera
dexpliciter les grandes hypothses retenues en matire de mesures catgorielles.

- Annexe V, page 9 -

B.

La mise en uvre dun cadrage pluriannuel de la masse salariale nest pas


compatible avec le maintien de ngociations salariales centralises dans
lesquelles le mandat du ministre de la fonction publique est dfini sans
rfrence lquilibre des finances publiques

En raison de lincidence des mesures gnrales sur les dpenses de personnel (la direction
du budget estime en 2007 820M le cot dune augmentation de 1% de la valeur du point fonction
publique), la capacit de lEtat se doter dune programmation de ces mesures qui affectent de faon
transversale les dpenses de lensemble des ministres constitue lun des lments essentiels de la
programmation pluriannuelle.
Les trois exemples trangers tudis par la mission soulignent combien le traitement des
dpenses de personnel est important pour la cohrence de la programmation des dpenses. Bien quils
ne soient pas directement transposables en France o, la diffrence de ces trois pays les ngociations
salariales sont centralises et la grille de rmunration est unique, des enseignements utiles peuvent
nanmoins en tre tirs.
1. Les pays qui se sont dots dune programmation pluriannuelle de leurs finances
publiques assurent le primat de leur cadrage budgtaire sur les ngociations salariales
Des annexes spcifiques au rapport prsentent en dtail les modles de programmation
budgtaire des trois pays dans lesquels sest rendue la mission. Les dveloppements ci-dessous ne
concernent que la masse salariale.
Une tude de lOCDE12, portant sur sept pays dont le Royaume-Uni et les Pays-Bas, est
actuellement en cours sur les modles de ngociations salariales dcentralises dans le secteur public.
Ses conclusions provisoires soulignent que lefficacit des modles de ngociations mis en uvre dans
les pays tudis tient la dconnexion qui existe entre le cycle budgtaire dune part et le cycle des
ngociations salariales de lautre et la primaut confre au cadrage budgtaire sur les ngociations
salariales.
Quelques enseignements tirs de ltude de lOCDE sur les modles de ngociations
salariales dcentralises dans le secteur public.
La dcentralisation des ngociations salariales a t dveloppe dans les sept pays tudis
afin de favoriser la diversification des rmunrations rendue ncessaire par lhtrognit croissante
du secteur public.
Deux grands modles de ngociations dcentralises se dgagent :
- dans le premier (Australie, Nouvelle-Zlande et Royaume-Uni), une entit centrale
surveille le respect des paramtres, notamment financiers, fixs par le gouvernement et
promeut des pratiques et valeurs communes en matire de gestion des ressources
humaines ;
- dans le second (Danemark et Finlande ainsi que Pays-Bas), il existe deux niveaux
daccords collectifs, le niveau central fixant le cadre dans lequel pourront se drouler
les ngociations dcentralises.
Les principales leons qui peuvent tre tires de lexamen des pratiques de ngociations
salariales dans les sept pays tudis sont les suivantes :
- lintroduction de ngociations salariales dcentralises ncessite un processus
dapprentissage et de formation des acteurs ;

12

La gouvernance des systmes de ngociations salariales dcentralises dans une slection de pays de lOCDE ; Etude
prpare par Knut Rexed et Chris Moll avec le concours de Nick Manning et Jennifer Allain ; document provisoire en date du
13 mars 2007.

- Annexe V, page 10 - elle ncessite galement lexplicitation par le gouvernement dune part des lments
devant demeurer uniformes dans lensemble du secteur public et dautre part des
lments sur lesquels une diffrenciation est accepte ;
- le bon fonctionnement des systmes de ngociations dcentralises repose avant tout
sur la qualit des mcanismes budgtaires qui les accompagnent. Il importe en
particulier de veiller la dconnexion entre le cycle budgtaire dune part et le cycle
des ngociations de lautre, de faon fixer de faon stable et crdible les mandats des
ngociateurs ;
- le contrle de la pertinence et de la soutenabilit des dcisions prises par les employeurs
dcentraliss est galement essentiel au bon fonctionnement dun systme de
ngociations dcentralises.
a) Le modle nerlandais
Les ngociations sont dcentralises aux Pays-Bas depuis 1993. Jusqu cette date, le
ministre de lintrieur conduisait de faon centralise les ngociations salariales pour lensemble de la
fonction publique nerlandaise, qui compte aujourdhui 940 000 agents. Depuis, la fonction publique a
t divise en plusieurs sous-secteurs : 8 en 1993, 14 aujourdhui13.
En parallle, les ngociations collectives encadrant lemploi et les rmunrations publics
ont t progressivement dcentralises et lautonomie de ngociation accorde aux employeurs des
diffrents sous-secteurs sest largie. Aujourdhui seule la question des pensions reste ngocie au
niveau central par le ministre de lintrieur pour lensemble des sous-secteurs.
Le sous-secteur du gouvernement central compte 120 000 agents employs dans les
diffrents ministres centraux. Les ngociations salariales sont menes pour ce sous-secteur, pour le
compte de tous les ministres, par le ministre de lintrieur.
Le cycle budgtaire est dconnect du cycle de ngociations avec les organisations
syndicales.
 Le cycle budgtaire
Tous les quatre ans en dbut de mandature, le ministre des finances constitue une
provision pour hausses de salaire dans le secteur public. Le montant de cette provision est dtermin
en fonction des donnes fournies par le CPB (Office nerlandais de la prvision) sur la base dun
modle dit de rfrence , qui prvoit les augmentations de salaire dans le secteur priv, lobjectif
tant de garantir aux agents publics la mme progression de salaire que dans le secteur priv. Cette
provision est conserve par le ministre des finances au sein de la rserve centrale quil constitue en
dbut de mandature et qui lui sert galement ajuster les plafonds de dpenses pluriannuels
linflation.
Chaque anne en avril le CPB actualise ses prvisions de hausses de salaire. Dans le
cadre de la procdure budgtaire annuelle, le ministre de lintrieur et le ministre des finances
proposent au Cabinet (gouvernement), dans une lettre de cadrage, les hausses de salaire qui pourraient
tre octroyes dans le secteur public lanne suivante. Une fois le taux de progression des salaires
arrt collgialement par le Cabinet, le ministre des finances alloue alors aux diffrents employeurs14
les sommes correspondantes (qui viennent donc majorer les plafonds de dpenses de lanne N+1) et
puise pour ce faire sur la provision constitue cet effet. Les hausses arrtes chaque anne peuvent
donc tre diffrentes de celles qui avaient t prvues en dbut de priode.
 Le cycle des ngociations salariales
Le cycle des ngociations salariales na pas de dure pr-dtermine, la dure des accords
constituant lun des sujets de discussion entre les employeurs et les organisations syndicales.
13

Gouvernement central, dfense, enseignement primaire, enseignement secondaire, justice, police, universits,
enseignement professionnel, recherche, hpitaux, enseignement pour adultes, municipalits, provinces, agences de leau.
14
Les budgets des ministres et agences individualisent les frais de personnel.

- Annexe V, page 11 Le Cabinet fixe des mandats de ngociations pour les secteurs placs sous son autorit
directe, de la mme faon quil arrte chaque anne en procdure budgtaire le niveau de progression
des salaires. Les employeurs publics peuvent donc octroyer des augmentations salariales dans la limite
des hausses anticipes par le CPB. Ils peuvent sengager envers les organisations syndicales sur
plusieurs annes, sur la base de ces prvisions.
Ils ne recevront cependant chaque anne que les sommes correspondant aux hausses
calcules sur la base des prvisions actualises du CPB, qui peuvent donc diffrer des termes de leurs
accords salariaux. Les employeurs sont responsables de la soutenabilit budgtaire de leurs dcisions
salariales. Si dans lintervalle le CPB a rvalu ses prvisions dvolution des salaires la hausse, les
employeurs peuvent conserver les conomies quils ralisent ainsi ; si en revanche lvolution de la
situation conomique conduit le CPB revoir ses prvisions la baisse, il leur faudra nanmoins
financer dans le cadre de leur enveloppe les hausses accordes aux salaris.
b) Le modle britannique
Au Royaume-Uni, les accords salariaux ministriels sont soumis chaque anne
lapprobation du Treasury qui sassure de leur compatibilit avec les plafonds triennaux de dpenses
notifis aux ministres
Dans le systme britannique, le cycle budgtaire nest pas annuel. Tous les deux ans, le
Treasury fixe chaque ministre des plafonds de dpenses fermes sur les trois prochaines annes. Ces
plafonds incluent non seulement les dpenses du ministre mais aussi celles des agences qui en
dpendent. Ces plafonds, que les ministres sont tenus de respecter en gestion, couvrent les dpenses
de fonctionnement et dinvestissement, et donc la totalit des dpenses de personnel. Le Treasury
construit ces plafonds sur la base notamment dhypothses dvolution de la masse salariale.
Les ngociations salariales dans le secteur public (o les civil servants, fonctionnaires de
carrire, sont trs peu nombreux) sont menes chaque anne de faon dcentralise par les employeurs
publics (ministres et agences), qui prennent leurs dcisions aprs avis de comits indpendants,
organiss par grandes catgories demploi (au nombre de huit), composs de reprsentants des salaris
et des employeurs mais aussi dexperts et de personnalits extrieures.
Le Treasury a en outre labor au profit des employeurs une mthodologie permettant
dapprcier limpact financier des dcisions envisages. Les accords salariaux ne peuvent conduire les
ministres excder leur plafond de dpense sur trois ans.
Avant dentrer en vigueur, ils doivent mme recevoir laval du Treasury, qui sassure de
leur soutenabilit budgtaire moyen terme et de leur compatibilit avec les plafonds de dpenses
triennaux des ministres fixs ex ante.
c) Le modle sudois
En Sude, les ngociations salariales sont entirement dcentralises et les employeurs
publics sont responsables de la soutenabilit budgtaire de leurs dcisions salariales.
Il ny a pas en Sude de fonction publique de carrire et le droit du travail qui sapplique
dans le secteur public est trs proche de celui qui sapplique dans le secteur priv. En pratique,
lessentiel des agents publics est employ dans lune des quelque 300 agences qui mettent en uvre
les politiques dfinies dans les ministres qui exercent, avec des effectifs trs rduits, les fonctions de
conception des politiques publiques.
Jusquau dbut des annes 1990, les ngociations salariales se droulaient de faon
centralise et les agences recevaient du ministre des finances les fonds ncessaires au financement
des accords passs au niveau central.
Les ngociations sont dsormais dcentralises (mme si dans les faits les employeurs
publics se regroupent pour ngocier conjointement). L encore, le cycle budgtaire, annuel, est
dconnect du cycle des ngociations salariales.

- Annexe V, page 12 Le ministre des finances fixe chaque anne les budgets des agences, dans lesquels les
crdits de personnel et de fonctionnement sont individualiss. Il prvoie pour ce faire une progression
de la masse salariale, sur la base dun modle qui, de faon schmatique, calcule laugmentation des
dpenses de personnel en fonction de laugmentation des salaires dans le secteur manufacturier lanne
prcdente et des gains de productivit annuels constats dans le secteur priv des services (moyenne
annuelle constate les dix annes prcdentes).
Les employeurs conduisent les ngociations salariales de faon dcentralise et sont libres
de leur accorder les augmentations salariales quils souhaitent. Mais il leur revient dassurer la
soutenabilit budgtaire de leurs dcisions et de respecter leurs budgets annuels.
2. La dcentralisation des ngociations salariales apparat prfrable au maintien de
ngociations centralises dans la perspective dune programmation pluriannuelle des
dpenses de lEtat
Les solutions observes dans les pays o les ngociations salariales sont dcentralises
ne sont pas directement transposables en France o une grille unique de rmunration fait lobjet de
ngociations interministrielles. Pour autant, ils soulignent quil est essentiel, pour la russite de
lexercice de programmation pluriannuelle des dpenses, de veiller ce que les ngociations salariales
ne puissent remettre en cause le cadrage budgtaire et que pour ce faire, une dconnexion doit tre
recherche entre le cycle budgtaires et le cycle des ngociations salariales.
Le maintien de la situation actuelle, qui se caractrise par le blocage depuis 1998 des
ngociations salariales interministrielles, loctroi unilatral de mesures gnrales par le gouvernement
au del le plus souvent des volutions envisages en PLF entranant le financement en gestion par les
ministres des augmentations accordes, apparat dj peu propice la responsabilisation des
gestionnaires prne par la LOLF. Il apparat encore moins compatible avec une programmation
pluriannuelle des finances publiques.
La mission considre en effet que la crdibilit et la russite dune dmarche de
programmation pluriannuelle repose sur le respect en excution des orientations dfinies en
programmation ; en matire salariale, cela revient faire primer le cadrage budgtaire sur les
ngociations salariales et non linverse15, quel que soit leur niveau.
Les rponses des DAF au questionnaire de la mission soulignent limportance quils
accordent la dfinition de rgles du jeu claires en matire de financement des mesures gnrales.
Exemples de rponses de DAF au questionnaire de la mission
La fixation dune norme pluriannuelle doit saccompagner dun certain nombre
dlments de fiabilisation : explicitation du plafond demploi, impact des mesures salariales dans la
fonction publique. () Un cadrage pluriannuel doit tre techniquement raliste et soutenable, sauf
tre remis en cause bref dlai. Les rgles du jeu, notamment en matire de fonction publique (point,
taux de cotisation pensions) sont donc fondamentales.
Dterminer sur trois ans lvolution des effectifs et les crdits de rmunration y
affrents peut devenir inoprant si dans la mme priode sont prises des dcisions interministrielles
qui bouleversent les modalits de dtermination de la masse salariale (accords statutaires,
revalorisations du point, volution du taux des cotisations sociales, () contraignant ainsi rouvrir
annuellement un cycle de ngociations avec la direction du budget.
Deux voies peuvent tre envisages. La dcentralisation des ngociations salariales
permettrait de sengager dans les voies empruntes par les pays tudis par la mission. Le maintien de
ngociations salariales interministrielles ne pourrait quant lui tre envisag qu la condition de
remdier leurs dfauts actuels.
15

La ncessit dassurer la prminence du cadrage budgtaire sur les ngociations salariales a dj t affirme dans le
rapport de linspection gnrale des finances sur la rnovation de la ngociation salariale dans la fonction publique dtat cit
infra.

- Annexe V, page 13 Il apparat en tout tat de cause indispensable de progresser dans la dfinition du
cadrage budgtaire de la ngociation salariale, dont linsuffisance est aujourd'hui un lment
important du caractre en pratique infra-annuel de la procdure budgtaire (du fait de la
ncessit de dterminer en gestion les modalits de financement des mesures gnrales).
a) La dcentralisation des ngociations salariales apparat comme la solution la plus
pertinente dans loptique dune programmation pluriannuelle des dpenses
La dcentralisation des ngociations salariales au niveau des ministres apparat comme
la solution la plus adapte la perspective dune programmation pluriannuelle des dpenses et serait
de surcrot conforme lambition de responsabilisation des gestionnaires sur leur politique salariale
recherche par la LOLF.
Labandon pur et simple des mesures gnrales (la valeur du point ne faisant plus alors
lobjet daugmentations transversales) pourrait y conduire. Le rapport de linspection gnrale des
finances sur la rnovation de la ngociation salariale dans la fonction publique dEtat de 200416 avait
procd ltude de ce scnario17, la demande de ses commanditaires. Il soulignait le caractre
ambitieux de cette solution, compte tenu de la rupture quil reprsente avec la pratique actuelle et avec
les revendications syndicales, attaches au maintien de la ngociation centralise. Ltude approfondie
des consquences de ce scnario sortait du cadre de la prsente mission.
La dcentralisation des ngociations salariales pourrait alternativement tre envisage en
parallle au maintien de mesures gnrales, si ces dernires taient accordes de faon unilatrale par
le gouvernement, un niveau fortement dsindex de linflation, comme cest le cas depuis 2000. Les
marges de manuvre dgages par cette dsindexation viendraient majorer lenveloppe de crdits
catgoriels des ministres, afin de crdibiliser les ngociations ce niveau.
Pour tre compatible avec une programmation pluriannuelle des dpenses, la
dcentralisation des ngociations salariales devrait saccompagner de la mise en place de mcanismes
permettant dassurer le respect par les ministres du cadrage budgtaire. Au vu des exemples
trangers, la dconnexion entre le cycle budgtaire et le cycle des ngociations salariales apparat
essentielle.
Dans ce cadre, le cadrage budgtaire pluriannuel de la masse salariale serait dfini par le
gouvernement en fonction de ses objectifs de politique salariale (qui pourraient tre exprims, sur le
modle de ce qui a t observ ltranger par la mission, sous la forme dobjectifs de maintien du
pouvoir dachat des fonctionnaires par rapport au secteur priv ou linflation, pouvant prendre en
compte selon les cas les gains de productivit raliss). Ce cadrage budgtaire aurait vocation tre
notifi aux ministres :
- soit de faon ferme sur trois ans (modle anglais), des plafonds fermes de titre 2 tant
alors notifis par mission18 ; ces plafonds auraient vocation tre calculs sur la base de
la progression souhaite par le gouvernement des rmunrations dans la fonction
publique dEtat ;
- soit de faon indicative, les trajectoires de titre 2 indiques en dbut de programmation
tant ajustes chaque anne (modles nerlandais et sudois) en fonction de
lactualisation des orientations du gouvernement (mais sans pour autant remettre en
cause la programmation densemble) ; dans cette hypothse, la constitution dune
rserve de budgtisation serait ncessaire et serait rpartie chaque anne entre les
ministres en fonction des augmentations juges pertinentes par le gouvernement.

16

Rapport n 2004-M-049-01, tabli par M. Henri GUILLAUME, inspecteur gnral des finances et Mlle Catherine SUEUR,
inspecteur des finances.
17
Pour mmoire, ce rapport estimait que labandon des mesures gnrales devrait toutefois saccompagner de la mise en
place dune indemnit diffrentielle permettant de maintenir le pouvoir dachat des agents ayant atteint lindice sommital de
leur grade ainsi que lquit inter-gnrationnelle.
18
Cf. annexe I relative la programmation pluriannuelle des finances publiques au Royaume-Uni et annexe VIII relative au
primtre de dclinaison dune programmation pluriannuelle des dpenses.

- Annexe V, page 14 Les ngociations salariales seraient menes par les ministres leur niveau. Quel que soit
le modle retenu (britannique ou nordique), le cadrage budgtaire doit revtir un caractre impratif et
les ministres doivent tre responsabiliss sur la soutenabilit budgtaire de leurs dcisions salariales :
en dautres termes, il leur reviendra de financer dans la limite de leur plafond de dpenses (pluriannuel
ou annuel selon les cas) laugmentation de la masse salariale rsultant de leurs dcisions.
b) Le maintien de ngociations salariales centralises prsente des risques et ne pourrait
tre envisag qu la condition de remdier aux principaux dfauts du systme actuel
Compte tenu de limportance symbolique quelles revtent, le maintien de ngociations
salariales centralises ne peut tre cart. La mission estime toutefois que ce scnario ne serait
compatible avec une programmation pluriannuelle des dpenses de lEtat qu la condition deffectuer
une programmation pluriannuelle de la valeur du point, non publique et de dfinir, chaque cycle de
ngociation, le mandat du ministre de la fonction publique sur cette base.
Dans ce cadre, il reviendrait au gouvernement de dfinir en dbut de programmation ses
objectifs de moyen terme en matire daugmentation de la valeur du point, et de provisionner les
sommes ncessaires, sur le modle par exemple de ce que pratique le ministre de finances
nerlandais.
Pour viter que les crdits rservs cet effet ne soient trop facilement identifiables19 et
de ce fait prempts avant mme les ngociations ouvertes, ils devraient tre fondus au sein dune
rserve plus large (cf. annexe VIII relative au primtre de dclinaison dune programmation
pluriannuelle des dpenses). Cette programmation servirait de fondement la fixation dun mandat
impratif au ministre de la fonction publique, chaque ouverture de ngociations interministrielles.
Au vu de la pratique actuelle, et tant quil y aura une dissociation entre les ngociateurs et
les employeurs, la possibilit que les mesures gnrales accordes aux organisations syndicales
scartent de lquilibre du cadrage pluriannuel ne peut totalement tre carte, bien que cela ne puisse
conduire qu dcrdibiliser lexercice de programmation pluriannuelle. Pour ne pas dpasser le
plafond global de dpenses, le financement de mesures gnrales non budgtes devrait en effet se
faire au dtriment dautres dpenses prvues par le gouvernement. Sil tait assur par recours la
rserve de budgtisation constitue par le ministre des finances, ce sont les sommes prvues pour
faire face des erreurs de prvision qui seraient diminues dautant ; sil est demand aux ministres
de les financer sur leurs crdits, il leur reviendra alors de renoncer dautres dpenses pour ce faire.
Pour limiter cette ventualit, il conviendrait tout le moins dintresser les ministres
employeurs au respect de la programmation, par le biais :
- dune association aux ngociations des principaux ministres employeurs (ministres de
lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche ; de la dfense ; de
lconomie, des finances et de lindustrie ; des transports, de lquipement, du tourisme
et de la mer), en vertu du principe selon lequel celui qui paye dcide (et si possible
en associant les responsables de programme la prparation du mandat20) ;
- dune participation des ministres au financement des mesures non budgtes ; assurer
totalement les ministres contre une telle ventualit les dsintresseraient totalement
du respect de la programmation et le ministre des finances se retrouverait alors seul
la dfendre ; linverse, leur demander le financement intgral de telles mesures
ruinerait entirement lexercice de programmation pluriannuelle ; un financement part
gale entre le ministre des finances (qui pourrait prlever sur la rserve de
budgtisation) et les ministres pourrait constituer une solution intermdiaire
acceptable.
19

Ce qui explique que la dotation pour mesures gnrales en matire de rmunrations prvue larticle 7 de la LOLF est
systmatiquement prsente sans crdit, comme ctait le cas dailleurs dans lancienne nomenclature budgtaire depuis
plusieurs annes.
20
De la mme manire, il pourrait tre envisag dassocier les reprsentants des collectivits territoriales et des
tablissements publics hospitaliers cette question excde cependant le champ de la mission.

- Annexe V, page 15 Lintroduction du principe selon lequel les mesures non budgtes ne pourraient prendre
effet qu compter de lanne suivante, pour viter davoir financer en gestion une hausse imprvue
de la valeur du point, pourrait galement contribuer limiter lincidence de loctroi par le ministre de
la fonction publique de mesures non budgtes.
En tout tat de cause, le maintien des ngociations centralises prsente des risques :
- la pratique actuelle montre la difficult de constituer en budgtisation une provision ;
- le caractre non public de la programmation du point, ncessaire ds lors que lon
envisage de maintenir des ngociations, en fragilise dans le mme temps le respect,
puisquil ny aura pas eu dengagement politique affich du gouvernement.
III.

LA DECLINAISON DU CADRAGE PLURIANNUEL DE LA MASSE SALARIALE ET


DES EFFECTIFS EST NECESSAIRE ET DOIT SACCOMPAGNER DUNE
RESPONSABILISATION
LARGE
DES
GESTIONNAIRES
ET
DUN
ACCROISSEMENT DE LEUR MAITRISE DES DEPENSES DE PERSONNEL

La mission propose que la programmation pluriannuelle des dpenses de lEtat soit


prcise par bloc de dpenses, et plus prcisment par mission21. Cette partie a pour objet dtudier
lintrt de dcliner respectivement par mission et ministre le cadrage pluriannuel de la masse
salariale et des effectifs, et les conditions dans lesquelles cette dclinaison pourrait tre ralise.

A.

La programmation pluriannuelle de la masse salariale et des effectifs doit


tre dcline respectivement par mission et par ministre
1. Les plafonds pluriannuels par mission doivent inclure un cadrage de la masse
salariale et doivent tre accompagns de schmas demplois pluriannuels par ministre
a) Un cadrage pluriannuel de la masse salariale par mission

Ds lors que la programmation pluriannuelle des dpenses de lEtat a vocation tre


dcline par mission (cf. annexe VIII pour le choix de la mission comme primtre de dclinaison), il
apparat utile et ncessaire de dcliner sur le mme primtre le cadrage de la masse salariale :
- compte tenu des rgles de fongibilit asymtrique poses par la LOLF, il est utile de
prciser aux gestionnaires quelle part maximum de leur enveloppe pluriannuelle pourra
tre consacre au titre 2, pour leur permettre de faire jouer les souplesses de gestion ;
- la fixation dun cadre dvolution du titre 2 aux gestionnaires est un moyen de les
obliger assumer les consquences moyen terme de leurs dcisions de gestion22 ;
- elle permet de prendre en compte les spcificits de certains secteurs ainsi que les
priorits gouvernementales ;
- enfin, pour les sept missions dont les dpenses de personnel reprsentent sensiblement
plus de 50% des crdits, il est clair que la crdibilit de la programmation pluriannuelle
sera directement fonction de lexistence dun cadrage de la masse salariale.
Les dpenses de personnel reprsentent en effet une part trs variable des dpenses des
diffrentes missions du budget gnral. Sur les 34 missions du budget gnral en LFI 2007, sept23 ne
comportent aucun crdit de titre 2, et les dpenses de personnel (y compris les contributions
employeur au CAS pensions) reprsentent 54% des crdits des 27 autres missions.
21

Cf. lannexe VIII relative au primtre de dclinaison dune programmation pluriannuelle des dpenses.
Impact des mesures catgorielles sur le GVT.
23
Engagements financiers de lEtat, mdias, pouvoirs publics (en pratique, les dotations de la mission Pouvoirs publics
incluent bien des dpenses de personnel, mais celles-ci ne sont pas individualises dans les dotations, au nom de la sparation
des pouvoirs), provisions, rgimes sociaux et de retraite (les dpenses de cette mission sont des dpenses de titre 3 subventions pour charge de service public- et de titre 6 interventions), remboursements et dgrvements, sant.
22

- Annexe V, page 16 -

Graphique 3 : Part du titre 2 (y compris contributions de lEtat au CAS pensions) dans les crdits de paiement ouverts en LFI 2007
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%

Source : LFI 2007

- Annexe V, page 17 -

b) Un cadrage pluriannuel des effectifs par ministre


Le cadrage pluriannuel des effectifs a de la mme manire vocation tre dclin, par
ministre cette fois-ci, conformment aux dispositions de la LOLF, sur la base des orientations
gnrales dfinies par le gouvernement et en fonction des perspectives (notamment de dparts en
retraite) propres chaque ministre. En effet :
- la fixation de schmas demplois pluriannuels par ministre est ncessaire la matrise
moyen terme de la masse salariale ;
- couple un cadrage de la masse salariale, elle donnerait aux gestionnaires la visibilit
ncessaire la ralisation de vritables arbitrages emplois/salaires ;
- elle leur permettrait galement de mieux articuler leurs moyens et leurs plans de charge,
dans la mesure o les dcisions de recrutement nont souvent, compte tenu du
calendrier des concours et des coles de formation, dimpact sur les effectifs que de
faon dcale dans le temps.
La fixation de plafonds pluriannuels de titre 2 mais aussi demplois est dailleurs
demande par les directeurs des affaires financires interrogs par la mission, qui y voient un
instrument de crdibilisation de la programmation pluriannuelle.
Exemples de rponse de DAF au questionnaire de la mission
La dcorrelation de la gestion du titre 2 et du plafond demploi serait un grand risque
pour les ministres
De manire ce que cette norme ou trajectoire pluriannuelle soit la plus fiable
possible, pensez-vous quelle devrait saccompagner du plafond dETP correspondant ? Oui. du dtail
des crdits prvus en titre 2 ? Oui.
La fiabilit de la norme devrait saccompagner du plafond dETPT et de la masse
salariale correspondante.
Une telle fixation nest cependant possible que si les primtres ministriels sont stables
(cf. annexe VIII).
2. La dclinaison par mission du cadrage pluriannuel de la masse salariale devrait
faire voluer la procdure de budgtisation et suppose de traiter le cas des missions
interministrielles
a) La budgtisation des dpenses de personnel devra sadapter une dclinaison du
cadrage par mission et non par ministre
Bien que la LOLF prvoit dune part un vote des crdits par mission, ventuellement
interministrielle, et la fixation de plafonds dautorisation demplois par ministre, la procdure
budgtaire reste aujourd'hui, pour ce qui est de la budgtisation des dpenses de personnel, avant tout
ministrielle.
Les circulaires de la direction du budget relatives aux confrences sectorielles indiquent
explicitement, pour la prparation du PLF 2008, que lobjectif des runions techniques est de
permettre lexamen dun montant global de titre 2 sur un primtre cohrent avec celui du plafond
d'ETPT, cest--dire celui du ministre, compte tenu, dune part dun montant de dpenses au titre des
dcisions passes quil convient didentifier, dautre part du schma prospectif 2008 (en emplois, en
mesures catgorielles) souhait par le ministre compar celui propos par le ministre charg du
budget . La budgtisation est donc bien construite par ministre et la prsentation des crdits de titre
2 par mission intervient dans un second temps.
Dans la perspective dune dclinaison par mission du cadrage pluriannuel de la masse
salariale, il serait utile que la procdure de budgtisation sadapte ce primtre.

- Annexe V, page 18 b) La mission recommande de ne fixer des sous-plafonds de titre 2 par ministre que pour
les missions Scurit et Politique des territoires
La dclinaison du cadrage pluriannuel de la masse salariale par mission soulve la
question de lintrt de spcifier ou non le titre 2 par ministre pour ces missions.
Sur les sept missions interministrielles concernes aujourd'hui, deux missions (Aide
publique au dveloppement et Scurit sanitaire) ne comportent de crdits de titre 2 que sur un seul de
leurs programmes (respectivement Solidarit lgard des pays en dveloppement, relevant du
ministre des affaires trangres, et Scurit et qualit sanitaire de lalimentation qui relve du
ministre de lagriculture et de la pche). Le cadrage du titre 2 par mission suffit donc dans ces deux
cas.
Tableau 4 : Rpartition des crdits de titre 2 (y.c. contributions employeur au CAS Pensions) des cinq
missions interministrielles concernes - LFI 2007
Mission
Enseignement scolaire
Politique des territoires
Recherche et enseignement suprieur
Scurit
Solidarit et intgration

Rpartition des crdits de titre 2 par ministre


Education nationale et recherche : 98,4%
Agriculture : 1,6%
Equipement : 81%
Intrieur et collectivits territoriales : 19%
Education nationale, enseignement suprieur et recherche : 97,7%
Agriculture : 1,9%
Culture : 0,4%
Intrieur et collectivits territoriales : 53,8%
Dfense et anciens combattants : 46,2%
Sant et solidarits : 98,1%
Emploi, cohsion sociale et logement : 1,9%

Source : LFI 2007

En ralit, seules deux missions seraient rellement de nature ncessiter la fixation de


sous-plafonds de titre 2 par ministre compte tenu du poids relatif des ministres concerns :
- en effet, tant les montants en jeu que les poids relatifs des ministres concerns par les
missions Scurit et, dans une moindre mesure, Politique des territoires, pourraient
justifier que la rpartition des crdits de titre 2 de ces deux missions soit dfinie ex
ante ;
- pour les raisons inverses, la fixation de sous-plafonds naurait gure de sens pour les
missions Enseignement scolaire, Recherche et enseignement suprieur et Solidarit et
intgration, compte tenu de la faiblesse des montants impliqus.
La mission propose donc, partir de la nomenclature de budgtisation actuelle, de ne pas
fixer de sous-plafond de titre 2 par ministre pour trois des sept missions interministrielles :
Enseignement scolaire, Recherche et enseignement suprieur et Solidarit et intgration. En revanche,
elle recommande de le faire pour les deux missions Scurit et Politique des territoires.

B.

Les gestionnaires doivent tre responsabiliss sur une enveloppe large

Afficher une trajectoire de moyen terme sur lvolution des dpenses de personnel par
mission impose de dfinir le champ de dpenses sur lesquelles les ministres devront sautoassurer , cest--dire assumer les alas pouvant subvenir en gestion dans la limite de leur enveloppe
de crdits, et celles pour lesquelles ils pourront ventuellement obtenir un financement
complmentaire du budget gnral. Selon la mission, cette question doit tre apprcie au regard de la
capacit des gestionnaires piloter les diffrents dterminants de la dpense et des choix qui seront
effectues en matire de ngociations salariales (cf. supra). Les rponses des DAF au questionnaire de
la mission sont cet gard trs significatives.

- Annexe V, page 19 -

Exemples de rponse de DAF au questionnaire de la mission


Sur le titre 2, en aucun cas il ne peut sagir pour le [ministre] de garantir
lautofinancement de surcots dont il ne matrise pas les facteurs dvolution.
La rserve essentielle est que limpact des mesures techniques caractre transversal
(politique salariale de la Fonction publique, volution du taux de cotisation pensions civiles,) soit
trait dune manire ou dune autre (soit que la programmation ne tienne pas compte de ces alas
qui doivent alors faire lobjet dajustements annuels, soit quelles en tiennent compte sur la base
dhypothses indexations rviser annuellement). Sauf dnaturer en excution budgtaire la
programmation pluriannuelle et sinterdire de disposer rellement de leviers daction pour peser sur
les charges, le principe de lauto assurance doit tre limit la couverture de charge rsultant de
choix oprs par le ministre concern. () A dfaut, cest le contenu et par voie de consquence la
crdibilit de la programmation qui est en jeu.
1. La responsabilisation des gestionnaires est ncessaire sur le schma demplois, les
mesures catgorielles et le GVT
Les ministres doivent tre responsabiliss sur les trois dterminants de la masse salariale
quils matrisent, cest--dire le schma demplois, les mesures catgorielles et le GVT. Cette
responsabilisation peut et doit tre mise en uvre quel que soit le type de schma retenu, cest--dire
que les ngociations salariales soient dcentralises ou non.
La responsabilisation des gestionnaires sur leur schma demplois et les mesures
catgorielles, qui refltent leurs arbitrages emplois/salaires, doit tre largie, selon la mission, au GVT,
qui dcoule de leurs politiques de promotion et davancement mais aussi de recrutement. Bien que
difficile inflchir court terme (cf. infra), il traduit les choix de gestion des ministres qui doivent
ce titre en assumer les consquences budgtaires. La matrise des ministres sur leur GVT positif a
dailleurs t accrue par lintroduction des ratios promus-promouvables , consquence de la LOLF.
2. Le traitement des mesures gnrales et des contributions employeur au CAS
pensions dpend en revanche du maintien ou non de ngociations salariales
centralises
a) Si les ngociations salariales taient dcentralises, des plafonds de dpenses fermes
sur trois ans pourraient tre dfinis partir de la programmation pluriannuelle de la
valeur du point et du taux de contribution employeur au CAS pensions
La dcentralisation des ngociations salariales permet de planifier sur plusieurs annes la
progression de la valeur du point, que les mesures gnrales soient supprimes ou quelles ne fassent
plus lobjet que de dcisions unilatrales du gouvernement. Ds lors, la mission estime quil y aurait
alors lieu de fixer les plafonds pluriannuels de titre 2 par mission sur la base de cette programmation,
et les ministres pourraient tre responsabiliss sur une enveloppe globale de titre 2.
Dans la mesure o la programmation pluriannuelle de la valeur du point fonction
publique rend possible la programmation pluriannuelle du taux de contribution employeur au CAS
pensions (cf. annexe VI relative au traitement des dpenses de pensions dans une optique
pluriannuelle), la mission estime que les plafonds pluriannuels de dpenses ainsi fixs devraient
galement comprendre les contributions employeur au CAS pensions, afin de responsabiliser les
gestionnaire sur leurs cots complets.
Le compte daffectation spciale Pensions a en effet t cr en 2006 dans le but de
rendre plus lisibles les flux financiers relatifs aux pensions de retraite des fonctionnaires civils et
militaires, auparavant financs pour lessentiel via le budget des charges communes. Sa cration
rpondait galement lobjectif dinciter les gestionnaires raisonner en cots complets, cest--dire
en intgrant le cot pour lEtat employeur du financement des retraites de ses anciens agents.

- Annexe V, page 20 b) Si des ngociations salariales centralises taient maintenues, seules des trajectoires
indicatives de titre 2 pourraient tre dfinies et devraient tre rvalues chaque anne
en fonction de lvolution de la valeur du point et du taux de contribution employeur au
CAS pensions
La question du traitement du financement de lvolution de la valeur du point se pose
diffremment en cas de maintien de ngociations salariales centralises. En effet, bien quune
programmation des mesures gnrales soit ncessaire la construction dun cadrage pluriannuel de la
masse salariale, une certaine incertitude resterait sur lvolution effective de la valeur du point. De ce
fait, il ne serait pas possible de dterminer des plafonds globaux de titre 2 par mission de faon ferme
sur plusieurs annes.
Seules des trajectoires de titre 2 pourraient tre dfinies, sur la base de la valeur du point
la date de la programmation. Ces trajectoires seraient actualises chaque anne en procdure
budgtaire, en fonction des mesures gnrales accordes au niveau interministriel.
Il en irait de mme des contributions employeur au CAS pensions. Le maintien de
ngociations centralises compliquerait la programmation pluriannuelle du taux de contribution
employeur. En vue de la responsabilisation des gestionnaires sur leurs cots complets, linclusion des
contributions employeurs dans les trajectoires de titre 2 apparat malgr tout souhaitable la mission,
mais des actualisations devraient de la mme faon tre effectues chaque anne.
Les sommes ncessaires lajustement des trajectoires de titre 2 seraient prleves par le
ministre des finances sur la rserve de budgtisation constitue notamment cet effet (cf. supra).
Si toutefois les mesures accordes au niveau interministriel excdaient les orientations
arrtes en programmation, il conviendrait alors de recourir pour leur financement au mcanisme de
co-financement par les ministres et le ministre des finances (cf. supra) des mesures non budgtes.
3. Les gestionnaires doivent tre incits raliser des gains de productivit
En contrepartie de lauto-assurance qui serait attendue des gestionnaires, le bnfice de
leurs ventuels efforts de productivit devrait leur tre attribu, et les gestionnaires autoriss
conserver les marges budgtaires dgages sur la priode de programmation. Ceci implique de bien
matriser les dterminants de la dpense au moment de la fixation des enveloppes pluriannuelles et de
corriger les erreurs de calibrage constates en 2006, premire anne de budgtisation selon les rgles
de la LOLF24.
Dans lesprit de la LOLF, les gestionnaires devraient galement pouvoir conserver le
bnfice des conomies ralises grce des suppressions demplois plus nombreuses que prvues par
les schmas demplois pluriannuels. Cela ncessiterait une remise plat des plafonds dautorisation
demplois, au vu de lexcution 2006, qui sest traduite pour les emplois comme pour la masse
salariale par une sous-excution. Sans que les chiffres aient t dfinitivement arrts la date de la
mission, la direction du budget estime que les trois quarts de la sous-excution constate sur les
plafonds des emplois autoriss (PEA) sexplique par un sur-calibrage des plafonds, lie au passage la
LOLF. La remise plat de ces plafonds dautorisations demplois permettra en outre de mettre un
terme au dbat soulev par cette sous-consommation, certains ministres estimant quune sousexcution de leur PEA doit sinterprter comme une situation de sous-effectif, alors que les PEA ne
doivent pas tre interprts comme des objectifs atteindre.

24

Lanalyse de lexcution 2006, qui se caractrise par une sous-consommation importante des crdits de titre 2, tait en
cours la date de la mission, qui na pu bnficier que de donnes partielles. Selon les indications fournies la mission, au
moins une partie de la sous-consommation constate sexplique par une sur-budgtisation en LFI 2006, lie la difficile
apprciation du montant de crdits ncessaires pour la premire anne en mode LOLF (changement de primtre de
budgtisation).

- Annexe V, page 21 -

C.

La responsabilisation des gestionnaires doit saccompagner dune


amlioration de leur capacit prvoir et matriser lvolution de leur
masse salariale
1. Les ministres doivent amliorer leur capacit analyser et prvoir lvolution
de leurs dpenses de personnel
a) La capacit des ministres analyser et prvoir lvolution de leurs dpenses de
personnel est ingale

Le dveloppement dans les ministres des outils et mthodes danalyse et de prvision de


la masse salariale est la fois rcent et variable.
Rcent, puisquils ntaient gure incits se doter de capacit en la matire dans le rgime
de lordonnance organique de 1959 qui mettait en place un systme dabondement des crdits de
personnel en cas dinsuffisance de crdits en loi de finances rectificative, voire jusqu la toute fin de
la gestion.
Variable, car avec la mise en uvre de la LOLF, le dveloppement doutils de
connaissance de la masse salariale sest fait sur une base ministrielle, sans vritable encadrement
mthodologique interministriel, partir de situations initiales htrognes.
Les ministres se dotent progressivement dinfocentres internes sur la masse salariale,
aux fonctionnalits ingalement dveloppes (sils permettent tous danalyser lexcution, ils ne sont
pas tous dots de capacits de simulation) et en lien plus ou moins direct avec leurs systmes
dinformation en ressources humaines (selon quils utilisent ou non les informations issues des bases
de donnes RH ct des informations issues des retours de paye du Trsor Public).
Les rponses des DAF au questionnaire de la mission soulignent la connaissance limite
par certains ministres de leur masse salariale, alors que dautres, comme le ministre de lEducation
nationale ou ceux qui ont conclu des contrats triennaux avec la direction du budget, sont plutt plus
avancs sur cette voie.
Exemples de rponse de DAF au questionnaire de la mission
En matire de dpenses de personnel, il nexiste pas, ce jour, doutil budgtaire
permettant de prvoir la dpense sur une priode pluriannuelle.
S'agissant de la masse salariale, la faiblesse des outils actuels de suivi annuel entrave
le dveloppement d'une programmation pluriannuelle.
Il nexiste aucun outil de programmation pluriannuelle quel que soit le type de
dpenses
Il nexiste pas de cadre pluriannuel interne sur les effectifs et la masse salariale. Mais
un projet de GPEEC et un schma stratgique des RH sont en cours
Des travaux sont raliss par les gestionnaires de ressources humaines sur les
prvisions de dparts la retraite, mais ils sont perfectibles
Les dpenses de masse salariales (et les ETP associs) font galement l'objet d'une
programmation pluriannuelle, cette fois-ci valide par le [ministre] et le MINEFI. En effet, pour
permettre au ministre une relle gestion prvisionnelle des ressources humaines, un contrat triennal
a t sign avec le Budget. () Il existe un schma des effectifs et des recrutements ministriels
portant sur la priode du contrat. Et des tudes de prvision des dparts la retraite des agents du
ministre au cours des prochaines annes, qui sont priodiquement actualises
Il ressort galement de lenqute mene par la mission auprs des ministres que trois
lments font gnralement lobjet de dsaccords avec la direction du budget, lorsque les ministres
sont capables de les valuer :

- Annexe V, page 22 - la dtermination du GVT positif ; les dsaccords les plus frquents avec la direction du
budget25 portent sur lapprciation de limpact sur le GVT positif des mesures
catgorielles ;
- celle du GVT ngatif, qui suppose de se doter dhypothses sur les cots moyens
dentre et de sortie ;
- les prvisions de dpart la retraite.
b) Les dterminants de la masse salariale sont variables selon les catgories de personnel
et les ministres
Le renforcement de la connaissance par les ministres des dterminants de leur masse
salariale apparat dautant plus important quils connaissent des situations diffrentes du fait de leur
structure demploi.
Le GVT positif est ainsi trs diffrenci selon les catgories et les corps de
fonctionnaires.
Graphique 4 : comparaison des GVT thoriques26 de diffrents corps
Comparaison des GVT positifs thoriques de diffrents corps
260
Administrateur civil :
GVT maximum sur 20 ans : 4,35%

240

Professeur agrg :
GVT maximum sur 23 ans : 4,14%

220

Attach :
GVT maximum sur 26 ans : 3,16%

200

Police nationale matrise et application (cat C) :


GVT maximum sur 21 ans : 3,03%

180
Secrtaire :
GVT maximum sur 26 ans : 2,22%

160

Adjoint administratif :
GVT maximum sur 29 ans : 1,36%

140

120

Agent administratif :
GVT maximum sur 28 ans : 0,9%

100
0

10

15

20

25

30

35

40

Source : Direction du budget, 2004 cit par le rapport de linspection gnrale des finances sur la rnovation de
la ngociation salariale dans la fonction publique dEtat (2004)

Le GVT positif tant beaucoup plus lev en dbut de carrire et la progression de


carrire des agents de catgorie A tant trs dynamique, leffet danciennet (composante vieillesse du
GVT) est ainsi plus important dans les ministres dont la proportion dagents de catgorie C et
dagents en fin de carrire est faible.

25

Celle-ci estimant, pour viter les doubles comptes, que limpact sur le glissement indiciaire des mesures catgorielles des
annes passes ne doit pas tre comptabilis dans le GVT positif tendanciel, le seul qui reprsente un rel besoin
daugmentation des crdits de masse salariale.
26
Passage de tous les chelons et grades aussi vite que possible.

- Annexe V, page 23 Tableau 5 : Part des agents de catgorie C et de plus de 50 ans, effet danciennet par ministre
Ministre
Equipement
Economie et finances
Agriculture
Justice
Intrieur
Enseignement scolaire
TOTAL

Part de catgorie C
64%
43%
28%
62%
54%
13%
30%

Part des plus de 50 ans


37%
39%
32%
25%
20%
29%
27%

Effet danciennet
1,1%
1,2%
1,7%
1,7%
1,8%
1,8%
1,7%

Source : Direction du budget (2006)

c) La mise en commun de la mthodologie et des outils doit tre poursuivie


La direction du budget met disposition des ministres un outil 2BPSS de
budgtisation des dpenses de personnel depuis 2006/2007, qui se substitue loutil 2A . Cet outil
traduit en crdits la variation relle des effectifs rmunrs, en sappuyant sur les flux dentres et de
sorties, les dates deffet des variations deffectifs, leffet des carrires, et divers autres lments ayant
une incidence sur la masse salariale. Il a pour objet de servir de support pour la discussion budgtaire,
et ce titre a t mis en place par la direction du budget dans le but duniformiser les mthodes de
calcul ou du moins les dfinitions affrentes au calcul des dpenses de personnel et dautre part,
daffiner les mthodes de dtermination des dpenses de personnel.
Il permet de modliser le GVT ngatif grce lutilisation de cots moyens dentre et de
dpart ; en revanche, le GVT positif est une donne dentre du modle, qui fait lobjet dune
hypothse du ministre.
Lenqute mene par la mission auprs des ministres montre combien la dtermination
du GVT reste dlicate pour certains ministres, et sujette dbat avec la direction du budget dans
dautres (cf. supra).
Il importe donc de poursuivre le travail dharmonisation des mthodes et concepts
utiliss.
Loutil 2BPSS est un outil dit macro qui ne peut tre utilis que par des ministres ou
grands programmes / missions comportant plus de 10 000 agents. La direction gnrale de la
modernisation de lEtat a dvelopp un outil de budgtisation et de simulation destination des entits
de moins de 10 000 agents. Loutil POEMS (pilotage oprationnel des emplois et de la masse
salariale), livr fin 2006, continuait en mars 2007 tre aliment manuellement par les gestionnaires,
linfocentre des rmunrations, qui doit fournir des restitutions dexcution POEMS, ntant la date
de la mission quen phase de test (recettage).
2. La responsabilisation des gestionnaires devrait saccompagner dune diminution
de la part automatique de la progression de la masse salariale pour accrotre leurs
marges de manuvre
La mission estime, comme indiqu plus haut, que les ministres/gestionnaires doivent tre
responsabiliss sur leur GVT dans la mesure o celui-ci reflte leur politique de promotion et
davancement interne ainsi que leur politique de recrutement. La responsabilisation des ministres sur
ce dterminant de la dpense qui est aujourd'hui trs rigide devrait, pour leur permettre de dgager des
marges de manuvre, saccompagner dune diminution de la composante automatique de lvolution
des rmunrations.

- Annexe V, page 24 a) La structure des carrires accrot la rigidit de la masse salariale


La direction du budget qui value 2% limpact du GVT positif sur la masse salariale,
estime 60% du total la part de la composante vieillesse du GVT (soit une hausse de 1 Mds par an de
la masse salariale) qui correspond aux avancements dchelon, et 40% celle de la composante
technicit (soit 0,6 Mds par an) correspondant aux changements de grade et de corps27.
La rigidit structurelle qui dcoule du poids du GVT positif dans la fonction publique
dEtat, par comparaison notamment avec la situation observe dans les entreprises publiques, a dj
t souligne, en particulier par le rapport de linspection gnrale des finances sur la rnovation de la
ngociation salariale dans la fonction publique dEtat selon lequel :
Le niveau de GVT positif, qui est estim 2% par la direction du budget, dont 1,2%
pour la composante vieillesse (cest--dire les avancements automatiques), contraste avec la situation
des entreprises du secteur public et a fortiori avec le secteur priv o la part des automatismes est
faible et celle des augmentations individuelles importante. La simple application des rgles
danciennet conduit des progressions indiciaires rapides en dbut de carrire avec des chelons
rapprochs et des gains importants entre deux chelons. ()Ainsi pour la plupart des catgories de la
fonction publique, les volutions de carrire sont plus rapides que dans les entreprises publiques, mais
les agents y plafonnent plus vite avec le sentiment que leur carrire est termine plus tt. Le
vieillissement de la pyramide des ges ne peut ds lors que renforcer les revendications de
repyramidage ou de revalorisation des carrires.
b) La rduction de la part automatique de la progression des rmunrations, certes
difficile mettre en uvre, permettrait de redonner des marges de manuvre aux
gestionnaires
Le rapport prcit de linspection gnrale des finances a identifi les pistes qui
permettraient de rduire les automatismes qui privent les gestionnaires de marges de manuvre, sans
sous-estimer la sensibilit des rformes statutaires ncessaires.

27

Ceci rsulte du constat quen pratique, les changements dchelon sont uniquement le rsultat de lanciennet, bien que le
statut gnral de la fonction publique prvoie que l'avancement d'chelon () est fonction la fois de l'anciennet et de la
valeur professionnelle des fonctionnaires () (article 55 de la loi n84-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions
statutaires relatives la fonction publique de l'Etat). Par ailleurs, les changements de grade sont en pratique fonction pour
partie de lanciennet (ordre du tableau davancement), bien que le statut prvoie (article 58 de la loi prcite) que
lavancement de grade se fait soit au choix, par apprciation de la valeur professionnelle des agents, soit par la voie dun
examen professionnel.

- Annexe V, page 25 Pistes de rformes proposes par le rapport de linspection gnrale des finances sur
la rnovation de la ngociation salariale dans la fonction publique dEtat (2004)
Les conomies attendre dune augmentation de la modulation de la dure de
stationnement moyenne dans les chelons (en pratiquant un nombre de majorations identique celui
des minorations) ou la transformation de la dure moyenne de stationnement en dure minimale, par
modification du dcret n 2002-682 du 29 avril 2002 relatif aux conditions gnrales d'valuation, de
notation et d'avancement des fonctionnaires de l'tat, pris en Conseil dEtat, sont limites
(respectivement 0,05% et 0,10% par an de gain sur le GVT).
Le rapport voquait des possibilits plus ambitieuses prenant la forme de rformes
statutaires de grande ampleur :
- le ralentissement du temps statutaire : des dcrets gnraux en Conseil dEtat
majoreraient dun coefficient donn les dures de stationnement prvues dans les textes
statutaires pour les avancements dchelon ;
- le reprofilage des carrires, qui consisterait redfinir lensemble des progressions
statutaires de carrire de faon ce quelles se droulent sur 40 ans ; cette dmarche
serait aussi ambitieuse que le protocole Durafour , et procurerait des gains financiers
moyen terme, en fonction de lallongement moyen des carrires par rapport aux
dures actuelles ;
- le plafonnement du GVT, dont la composante vieillesse serait plafonne un certain
seuil, modulable en fonction des contraintes budgtaires ; les agents bnficieraient
dune mme progression automatique minimale de carrire en de de celle assure
aujourdhui, qui serait complte, pour atteindre le seuil fix pour la composante V, par
une distribution de points variables pour chaque catgorie et tenant compte de la
manire de servir. Cette hypothse entranerait une remise en cause drastique du
principe de carrire garanti par la pratique actuelle du statut gnral de la fonction
publique, en rapprochant le systme de rmunration de lEtat de celui des entreprises.

ANNEXE VI
LE TRAITEMENT DES DEPENSES DE PENSIONS
DANS UNE OPTIQUE PLURIANNUELLE

SYNTHESE
Dans la perspective dune programmation pluriannuelle des dpenses de lEtat, la mission
a souhait analyser en dtail les dpenses de pensions, qui ont pour particularit dtre peu pilotables
court terme et de reprsenter des montants importants au sein du budget gnral. Elle sest intresse
au compte daffectation spciale pensions et la mission Rgimes sociaux et de retraite. Elle sest
demand dans quelle mesure ces dpenses pouvaient tre incluses dans le champ dun plafond
pluriannuel de dpenses dune part, et faire elles-mmes lobjet dun plafond limitatif de lautre.
LE COMPTE DAFFECTATION SPECIALE PENSIONS (CAS PENSIONS)
Les trois programmes du CAS pensions fonctionnent chacun selon une logique
diffrente et appellent des solutions adaptes. Alors que la logique du rgime des pensions civiles et
militaires de retraite, qui constitue prs de 90% des dpense du CAS pensions, est purement
contributive, celle du rgime de pensions de retraite et dinvalidit des ouvriers des tablissements
industriels de lEtat ne lest que partiellement ; le financement des pensions militaires dinvalidit et
des victimes de guerre et autres engagements viagers de lEtat est quant lui assur par des
subventions verses par des programmes du budget gnral.
I. Les contributions de lEtat employeur au rgime des pensions civiles et militaires
de retraite doivent tre soumises au plafond pluriannuel de dpenses et la programmation du
taux de contribution employeur mrite dtre envisage
Depuis la cration du CAS pensions en 2006, les dpenses de lEtat auparavant retraces
dans le budget des charges communes sont dsormais supportes, sous la forme de contributions
employeur, par les programmes comprenant des crdits de titre 2. En LFI 2007, ces contributions
reprsentent 74% des recettes du rgime (31Mds, pour une dpense prvue de 42Mds). Le taux de
ces contributions est dtermin chaque anne en procdure budgtaire, de faon quilibrer le rgime.
1) Malgr des incertitudes relles, les contributions de lEtat employeur sont
suffisamment prvisibles pour tre inclues dans le champ dun plafond pluriannuel de dpenses
Le montant des contributions permettant dquilibrer le programme 741 est aujourdhui
dtermin chaque anne par la direction du budget, au vu de ses prvisions de recettes hors
contributions employeur et des prvisions de dpenses labores avec le service des pensions.
Lanalyse des dterminants de la dpense du programme mais aussi de ses recettes montre que, bien
que des incertitudes relles entourent les prvisions qui peuvent tre ralises, il est possible
denvisager une programmation pluriannuelle du montant de la contribution de lEtat employeur. Les
dpenses de pensions font dj lobjet de prvisions pluriannuelles relativement fiables. Lincertitude
est comparativement plus leve sur les prvisions de recettes (comme la montr lexcution 2006),
mais devrait diminuer mesure que progresse la connaissance de la masse salariale, particulirement
des tablissements publics et autres contributeurs non tatiques.
2) La programmation pluriannuelle du taux de contribution employeur pourrait tre
envisage sous certaines conditions et permettrait de responsabiliser les gestionnaires sur leurs cots
complets de personnel
La programmation pluriannuelle du taux de contribution employeur est souhaitable, car
elle permettrait de responsabiliser les ministres employeurs sur leurs cots complets. E=n ltat actuel
de fonctionnement du rgime, elle ne pourrait tre envisage qu la condition que les dterminants de
la masse salariale, et en particulier les mesures gnrales, fassent eux aussi lobjet dune
programmation pluriannuelle,. Dans ce schma, le taux de contribution employeur devrait tre
programm de faon quilibrer le rgime chaque anne et des mcanismes dajustement devraient
tre prvus en cas de dsquilibre (abondement du CAS par la rserve centrale dexcution).
Lvolution du rgime vers une logique de quasi-caisse de retraite prsenterait des
avantages certains en termes de gestion pluriannuelle, en permettant de piloter le CAS non plus en
fonction dun horizon annuel, mais en vue dun objectif dquilibre de moyen terme. Le taux de
contribution employeur pourrait alors tre fix un niveau stable sur une priode, et ferait entrer le
rgime dans une logique de provisionnement propre aux caisses de retraite.

II. La subvention dquilibre verse par lEtat au rgime de pension des ouvriers de
lEtat pourrait faire lobjet dune programmation pluriannuelle et doit tre soumise au plafond
pluriannuel de dpenses
1) Bien que le montant de la subvention dquilibre soit aujourdhui dfini annuellement,
des prvisions pluriannuelles existent
Au total, lEtat employeur contribue hauteur de 86% aux recettes du rgime de pension
des ouvriers de lEtat, dont 56% au titre de la seule subvention dquilibre, rpartie entre plusieurs
programmes du budget gnral, relevant principalement du ministre de la dfense et de lquipement.
Le montant de la subvention dquilibre inscrire en PLF est arrt annuellement par la
direction du budget au vu des prvisions de la Caisse des Dpts et Consignations et des prvisions
dvolution du fonds de roulement du FSPOEIE. Les prvisions de la CDC portent non seulement sur
lanne suivante mais aussi sur les trois annes ultrieures. Lanalyse de lexcution des annes
prcdentes au regard des prvisions de la CDC montre que des erreurs de prvision importantes ont
pu tre ralises.
2) La programmation pluriannuelle de cette subvention, assortie de mcanismes
dajustement, pourrait tre effectue
Il devrait tre procd une programmation pluriannuelle du montant de la subvention
dquilibre partir des estimations de la CDC corrige par la direction du budget en fonction de ses
objectifs en matire de fonds de roulement du FSPOEIE. Les crdits correspondants pourraient tre
inclus dans les enveloppes de titre 2 indiques par mission et des mcanismes dajustement prvus
pour compenser les ventuels dsquilibres qui pourraient subvenir.
III. Les subventions verses par lEtat pour financer les pensions militaires
dinvalidit et des victimes de guerre et autres engagements viagers de lEtat devraient faire
lobjet dune programmation pluriannuelle selon des modalits dfinir au cas par cas
LA MISSION REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
I. La progression rapide des dpenses de la mission Rgimes sociaux et de retraite
devrait se poursuivre
Les dpenses en faveur des rgimes sociaux et de retraite ont progress un rythme
soutenu (+ 30%) de 2000 2007, qui sexplique en particulier par la mise en extinction progressive
compter de 2002 de la surcompensation inter-rgimes, qui a entran laugmentation due
concurrence des subventions de lEtat. La croissance de ces dpenses entre 2007 et 2012, date de
disparition de la sur-compensation dmographique, devrait tre encore plus rapide (environ 33%).
II. Les dpenses de la mission Rgimes sociaux et de retraite, qui ne prsentent pas
une forte volatilit, peuvent tre inclues dans le champ dun plafond de dpenses pluriannuel
Les prvisions du montant des subventions verses aux rgimes de retraite actifs , qui
reprsentent 98% des crdits de la mission (SNCF, RATP, marins, mines, SEITA) sont effectues sur
une base annuelle mais il serait possible de les raliser sur un horizon pluriannuel. Les marges derreur
sur les prvisions de dpenses des rgimes en extinction peuvent quant elles tre importantes sans
que cela ne porte consquence compte tenu du faible montant de dpenses concernes.
Au final, la volatilit des dpenses de lEtat au profit des rgimes sociaux et de retraite
sur la priode rcente napparat pas telle quelle empche de procder, avec des marges derreurs
valuer plus prcisment que na t en mesure de le faire la mission, des prvisions pluriannuelles
justifiant linclusion de ces dpenses dans un plafond de dpenses pluriannuel. Il napparat pas
opportun en revanche de fixer cette mission en particulier un plafond limitatif sur trois ans.
Linclusion dans une norme de dpenses pluriannuelle de la mission Rgimes sociaux et de retraite
pourrait en outre contribuer accrotre la matrise de lEtat sur cette dpense.
.

SOMMAIRE
PREMIERE PARTIE : LE CAS PENSIONS..................................................................................... 1
I.

LE REGIME DES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE LETAT............................. 2


LE DEGRE DE PREVISIBILITE DES CONTRIBUTIONS DE LETAT AU REGIME DE PENSIONS
CIVILES ET MILITAIRES DE RETRAITE PERMET DE LES INCLURE DANS LE CHAMP DUN PLAFOND DE
DEPENSES PLURIANNUEL ..................................................................................................................... 2
A.

1.

2.
3.
B.

Les incertitudes entourant les prvisions pluriannuelles dvolution des dpenses du rgime
de pensions civiles et militaires de retraite sont relles, mais les carts entre prvision et
excution se sont rvles dampleur limite sur la priode rcente...................................... 2
La qualit des prvisions de recettes du CAS devrait progresser mesure que samliore la
connaissance de la masse salariale ........................................................................................ 7
La contribution de lEtat employeur doit tre intgre aux plafonds pluriannuels .............. 10
LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DU TAUX DE CONTRIBUTION EMPLOYEUR AU CAS

PENSIONS POURRAIT ETRE ENVISAGEE SOUS CERTAINES CONDITIONS ET PRESENTERAIT


LAVANTAGE DE RESPONSABILISER LES MINISTERES EMPLOYEURS SUR LEURS COUTS COMPLETS DE
PERSONNEL ........................................................................................................................................ 11

1.
2.

3.

La programmation pluriannuelle du taux de contribution employeur permettrait de


responsabiliser les ministres employeurs sur leurs cots complets .................................... 11
En ltat actuel de fonctionnement du rgime de pensions civiles et militaires, le taux de
contribution employeur devrait tre programm de faon quilibrer le programme 741
chaque anne et des mcanismes dajustement prvus en cas de dsquilibre .................... 11
Lvolution du rgime des pensions civiles et militaires vers une logique de quasi-caisse de
retraite prsenterait des avantages certains en termes de gestion pluriannuelle................. 14

II.
LES PENSIONS DE RETRAITE ET DINVALIDITE DES OUVRIERS DES
ETABLISSEMENTS INDUSTRIELS DE LETAT ........................................................................ 15
A.

LE PASSAGE A UNE LOGIQUE PLURIANNUELLE SOULEVE LA QUESTION DE LA


PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES FINANCEMENTS ASSURES PAR LETAT EMPLOYEUR AU
PROFIT DES PENSIONS DE RETRAITE ET DINVALIDITE DES OUVRIERS DE LETAT ............................ 15
1. Lquilibre du programme est assur par des subventions dquilibre de programmes du
budget gnral et du budget annexe Contrle et exploitation arien ............................. 15
2. Le passage une logique pluriannuelle pose la question de la programmation pluriannuelle
des subventions dquilibre au FSPOEIE............................................................................. 16
B.
LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DE LA SUBVENTION POURRAIT ETRE ENVISAGEE A
CONDITION DE LASSORTIR DE MECANISMES DAJUSTEMENT ........................................................... 17
1. Le montant de la subvention dquilibre est aujourdhui dfini annuellement mais la CDC
effectue des prvisions quatre ans dvolution tendancielle de son montant..................... 17
2. Une programmation pluriannuelle du montant de la subvention dquilibre pourrait tre
envisage, accompagne de mcanismes dajustement ........................................................ 17
III.
LES PENSIONS MILITAIRES DINVALIDITE ET DES VICTIMES DE GUERRE ET
AUTRES ENGAGEMENTS VIAGERS DE LETAT..................................................................... 18
A.
LE FINANCEMENT DES DEPENSES DU PROGRAMME 743 EST ASSURE PAR DES SUBVENTIONS
DEQUILIBRE COMPRISES DANS LES CREDITS DE PROGRAMMES DU BUDGET GENERAL .................... 18
B.
CES SUBVENTIONS DEVRAIENT FAIRE LOBJET DUNE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE
SELON DES MODALITES A DEFINIR AU CAS PAR CAS .......................................................................... 19
1. Le passage une logique pluriannuelle devrait saccompagner de la programmation
pluriannuelle des subventions dquilibre ............................................................................ 19
2. Le cas des pensions dues au titre du code des pensions militaires dinvalidit et des victimes
de guerre (PMIVG) ............................................................................................................... 20

DEUXIEME PARTIE : LA MISSION REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE.................... 22


I. LES DEPENSES DE LA MISSION REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE VONT
CONTINUER A CONNAITRE UNE PROGRESSION RAPIDE.................................................. 22
A.

LES DEPENSES EN FAVEUR DES REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE ONT PROGRESSE DE PLUS
DE 30% DE 2000 A 2007.................................................................................................................... 22
1. Un rythme de progression trs rapide sur les sept dernires annes.................................... 22
2. Les subventions en faveur des rgimes de la SNCF et des mines expliquent 98% de la hausse
des dpenses de la mission RSR ............................................................................................ 23
B.
EN LABSENCE DE REFORME DU FINANCEMENT DES REGIMES SPECIAUX, LES SUBVENTIONS
DE LETAT EN LEUR FAVEUR DEVRAIENT CONTINUER A CROITRE DE FAON TRES RAPIDE .............. 23
II.
LES INCERTITUDES ENTOURANT LES PREVISIONS DEVOLUTION DE LA
MISSION RSR NE SONT PAS TELLES QUE CELLE-CI DOIVE ETRE EXCLUE DU
CHAMP DUN PLAFOND PLURIANNUEL DE DEPENSES ...................................................... 24
A.
LES PREVISIONS DU MONTANT DES SUBVENTIONS VERSEES AUX REGIMES DE RETRAITE
ACTIFS SONT EFFECTUEES SUR UNE BASE ANNUELLE MAIS IL SERAIT POSSIBLE DE LES REALISER
SUR UN HORIZON PLURIANNUEL ........................................................................................................ 24
1. Les prvisions du montant des subventions........................................................................... 24
2. Les facteurs de variation de la dpense de 2006 2007....................................................... 25
B.
LES MARGES DERREUR SUR LES PREVISIONS DE DEPENSES DES REGIMES EN EXTINCTION
PEUVENT ETRE IMPORTANTES SANS QUE CELA NE PORTE A CONSEQUENCE COMPTE TENU DU FAIBLE
MONTANT DE DEPENSES CONCERNEES .............................................................................................. 26
C.
DES PREVISIONS PLURIANNUELLES DE DEPENSES POURRAIENT FACILEMENT ETRE ETABLIES
POUR LES REGIMES SOCIAUX ............................................................................................................. 27

III.
LINCLUSION DANS UNE NORME DE DEPENSES PLURIANNUELLE DE LA
MISSION REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE POURRAIT CONTRIBUER A
ACCROITRE LA MAITRISE DE LETAT SUR CETTE DEPENSE.......................................... 27
A.
LETAT EST TENU DE FAIRE FACE AUX PRINCIPALES DEPENSES DE LA MISSION RSR........... 27
B.
SI LES DEPENSES DE LETAT EN FAVEUR DES REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE
DENTREPRISES NE SONT PILOTABLES QUA LA MARGE A COURT TERME, LEUR INCLUSION DANS UNE
NORME DE DEPENSES PLURIANNUELLE POURRAIT FAVORISER LE RECOURS A DAUTRES
PARAMETRES DAJUSTEMENT QUE LES SEULES SUBVENTIONS DE LETAT ....................................... 28

- Annexe VI, page 1 -

LE TRAITEMENT DES DEPENSES DE PENSIONS


DANS UNE OPTIQUE PLURIANNUELLE

Dans la perspective dune programmation pluriannuelle des dpenses de lEtat


(cf. annexe VIII relative au primtre de la programmation pluriannuelle), la mission a souhait
analyser plus en dtail les dpenses de pension, qui ont pour particularit dtre peu pilotables, en tous
cas court terme et de reprsenter des montants particulirement importants au sein du
budget gnral : la mission sest ainsi demand si ces dpenses taient prvisibles, dune part, et
pilotables, donc susceptibles dtre soumises un plafond pluriannuel, dautre part.
La prsente annexe traite dans une premire partie du compte daffectation spciale
pensions , aliment par des contributions et versements du budget gnral, puis de la mission
Rgimes sociaux et de retraite du budget gnral, qui rassemble les subventions dquilibre verses
par lEtat des rgimes de retraite spciaux.
PREMIERE PARTIE : LE CAS PENSIONS

Le compte daffectation spciale Pensions (CAS pensions), prvu larticle 21 de la


loi organique relative aux lois de finances (LOLF) et cr par larticle 51 de la loi de finances initiale
(LFI) pour 2006 comporte trois programmes constituant autant de sections.
Le programme 741 (section 1), dont le responsable est le chef du service des pensions,
retrace les oprations relatives au rgime de pensions civiles et militaires de retraite et aux allocations
temporaires dinvalidit.
Le programme 742 (section 2), dont le responsable est le sous-directeur charg de la
sixime sous-direction la direction du budget, retrace les oprations relatives aux pensions de retraite
et dinvalidit des ouvriers des tablissements industriels de lEtat.
Le programme 743 (section 3) retrace quant lui les oprations relatives aux pensions
militaires dinvalidit et des victimes de guerre et autres pensions ; son responsable est le chef du
service des pensions.
La gestion du CAS pensions est aujourdhui effectue sur une base annuelle, chacun des
programmes devant normalement tre quilibr en permanence. Larticle 21 de la LOLF dispose
qu en cours d'anne, le total des dpenses engages ou ordonnances au titre d'un compte
d'affectation spciale ne peut excder le total des recettes constates, sauf pendant les trois mois
suivant sa cration .
Le traitement de chacune des trois sections du CAS pensions est dfinir sparment en
cas de passage une gestion pluriannuelle. En effet, leurs modes de fonctionnement diffrents
(intgralement contributif pour le programme 741, partiellement contributif pour le programme 742 et
non contributif pour le programme 743) appellent des rponses adaptes chaque cas.

- Annexe VI, page 2 I.

LE REGIME DES PENSIONS CIVILES ET MILITAIRES DE LETAT

La cration du compte daffectation spciale Pensions en 2006 a permis de rendre


plus lisibles les flux financiers relatifs aux pensions de retraite des fonctionnaires civils et militaires
retracs dans le programme 741. Ce programme est de loin le plus important du CAS pensions : les
crdits ouverts sont de plus de 42 Mds1 en LFI 2007 sur un total de prs de 47 Mds.
La contribution du budget gnral lquilibre du rgime, auparavant finance pour
lessentiel via le budget des charges communes du budget gnral (aprs transfert des crdits
initialement inscrits dans certaines sections ministrielles, par arrt de transfert pris en dbut
danne), prend dsormais la forme de contributions verses par les ministres employeurs et retraces
dans leurs crdits de titre 22. Le taux des contributions employeur est fix par dcret de faon
assurer lquilibre du rgime pour les personnels civils dune part, pour les personnels militaires de
lautre3. Ce sont ces contributions employeur, dont le montant slve en LFI 2007 31 Mds, qui
sont aujourdhui intgres dans le champ de la norme de dpenses de lEtat.
Le passage une logique pluriannuelle soulve la question du traitement des
contributions employeur au regard de la norme de dpenses pluriannuelle et de la faon dont pourrait
tre effectue leur programmation.
Ces deux questions doivent selon la mission tre apprcies au regard de deux critres :
- la nature des charges considres ; les contributions employeur au programme 741
constituant une charge du budget gnral, constitutive de la masse salariale, ce critre
plaide naturellement pour leur inclusion dans le champ dun plafond de dpenses
pluriannuel contribuant la matrise des dpenses de lEtat ;
- la prvisibilit de la dpense supporte par le budget gnral, car une dpense trs
volatile ne se prterait pas aisment des prvisions pluriannuelles.

A.

Le degr de prvisibilit des contributions de lEtat au rgime de pensions


civiles et militaires de retraite permet de les inclure dans le champ dun
plafond de dpenses pluriannuel

La prvisibilit de la dpense du budget gnral est fonction, dune part, des prvisions de
dpenses de pension et, dautre part, des prvisions des autres recettes du CAS et de la masse
indiciaire brute hors primes, qui constitue lassiette des cotisations.
1. Les incertitudes entourant les prvisions pluriannuelles dvolution des dpenses
du rgime de pensions civiles et militaires de retraite sont relles, mais les carts entre
prvision et excution se sont rvles dampleur limite sur la priode rcente
Les dpenses du rgime de pensions civiles et militaires de lEtat sont de nature et de
poids variables :
- les dpenses de pensions proprement parler, verses aux fonctionnaires civils et
militaires relevant du Code des pensions civiles et militaires de retraite (CPCMR),
reprsentent 94% des crdits du programme 741 en LFI 2007 ;
- les allocations temporaires dinvalidit ne reprsentent que 0,3% des crdits ;
- les affiliations rtroactives et les compensations inter-rgimes reprsentent 5,6% des
crdits de la LFI 2007.

Dont 33,4 Mds au titre des fonctionnaires civils, 8,5 Mds au titre des militaires et 138 M au titre des allocations
temporaires dinvalidit.
2
Plus prcisment, elles sont retraces en catgorie 22 cotisations et contributions sociales .
3
Le dcret n2006-1798 du 31 dcembre 2006 a fix pour 2007 50,74% le taux pour les personnels civils et 101,05% le
taux pour les personnels militaires employs par lEtat.

- Annexe VI, page 3 Tableau 1 : Crdits inscrits en dpense du programme 741 LFI 2007
Titre

Dpenses de pensions
Titre 2

Affiliations rtroactives et
compensation inter-rgimes
Titre 6 en 2006
Titre 2 en 2007

Action
Action 01 Fonctionnaires civils
relevant du code des pensions
civiles et militaires de retraite
Action 02 Militaires relevant du
code des pensions civiles et
militaires de retraite
Action 03 Allocations
temporaires d'invalidit
TOTAL
Action 01 Fonctionnaires civils
relevant du code des pensions
civiles et militaires de retraite
Action 02 Militaires relevant du
code des pensions civiles et
militaires de retraite
TOTAL

Total Gnral

Crdits inscrits en LFI 2007

Part des
crdits
LFI 2007

31 070 000 000

73,8%

8 513 000 000

20,2%

138 428 599

0,3%

39 721 428 599

94,4%

2 326 400 000

5,5%

50 000 000

0,1%

2 376 400 000


42 098 208 548

5,6%
100%

Source : Loi de finances initiale pour 2007

a) Des prvisions pluriannuelles des dpenses de pensions et allocations temporaires


dinvalidit sont rgulirement fournies par le service des pensions la direction du
budget
Les prvisions de dpenses sont ralises par le service des pensions, selon des modalits
clarifies par le protocole sign avec la direction du budget (deuxime et sixime sous-directions) 4. Il
doit fournir chaque anne cinq prvisions de dpenses la direction du budget en vue de la confection
du projet de loi de finances pour lanne suivante et de la programmation moyen terme (exercice
interne la direction du budget) :
- fin janvier N : prvision dexcution de lanne N, prvision de dpenses pour les
annes N+1 N+3 ;
- avril et juin N : actualisation des prvisions tablies en janvier ;
- juillet N : prvision pluriannuelle de dpenses pour les annes N+1 N+4 ;
- octobre N : actualisation de la prvision dexcution de lanne N et des prvisions
pluriannuelles de dpenses pour les annes N+1 N+4.
Les prvisions sont ralises laide dun outil de prvision budgtaire court terme qui
dispose dun horizon de prvision de trois quatre annes, mis en place fin 20045. Les facteurs
dincertitude peuvent tre classs en deux catgories.

Protocole des relations 2BPSS-6BRS-Service des pensions concernant les projections et le suivi des dparts en retraite et les
assiettes salariales court terme, sign le 7 dcembre 2006.
5
Le Service des pensions disposait auparavant dun modle de prvision rendu caduque par la rforme des retraites de 2003.

- Annexe VI, page 4 1. La variation des effectifs de retraits induit un effet volume sur la dpense de
pensions. En labsence dun modle de prvision court terme du volume des dparts en retraite, le
nombre de nouveaux liquidants est estim de faon globale (et non ministre par ministre6) par le
service des pensions, sur la base des lments fournis par le modle ARIANE de projection long
terme de la direction du budget. Le nombre de dcs dans le stock des ayants droit et ayants cause est
quant lui estim par projection des taux de sortie constats les annes prcdentes. Le poids des
pensions des nouveaux retraits reste quand mme marginal (2% de la variation de la dpense en
2006) compar celui des pensions verses au stock de pensionns (96% en 2006).
2. La dpense de pension volue galement en fonction de plusieurs effets prix :
- le montant moyen des pensions des nouveaux retraits dpend de leur indice de
liquidation, de leur dure de cotisation, de la valeur du point fonction publique la date
de liquidation et des rgles auxquels ils sont soumis par le biais de leur anne
d'ouverture du droit7 ;
- le montant moyen des pensions des retraits dcds ;
- la revalorisation des pensions perues par les retraits prsents deux annes
conscutives est quant elle indexe sur linflation, depuis la modification de larticle
L16 du CPCMR intervenue loccasion de la rforme de 2003. La budgtisation et la
revalorisation des pensions seffectuent sur la base de lhypothse dinflation prsente
dans le rapport conomique, social et financier annex au PLF ; en cas derreur entre la
prvision et linflation ralise, un ajustement est ralis lanne suivante, ce qui permet
de rajuster la dpense venir mais non de rcuprer les montants dpenss lanne o
lerreur sest produite. La qualit de la prvision de cet effet prix, qui est celui des trois
qui joue le plus sur la prvision compte tenu du volume auquel il sapplique, dpend
donc de la fiabilit des prvisions dinflation retenues ;
Le Service des pensions identifie trois pistes damlioration de sa propre prvision de
dpenses (les prvisions dinflation ntant pas de son ressort) :
- lamlioration de la projection des effectifs de nouveaux retraits, qui suppose la mise
au point dune modlisation de court-terme des effectifs de dpart, plus adapte
lhorizon du modle budgtaire court terme ;
- le dveloppement dun module destimation du nombre de dcs fond non plus sur la
seule projection du pass mais analysant galement la structure du stock de retraits
(par ge et sexe) ;
- le dveloppement dun module de micro-simulation pour amliorer la prise en compte
de leffet de la rforme de 2003 sur les montants moyens des pensions des nouveaux
retraits.
b) Les incertitudes entourant les prvisions annuelles de dpenses de pensions et
dallocation temporaire dinvalidit sont de lordre de 1% de la dpense et les prvisions
pluriannuelles sont du mme ordre de grandeur (1,2%)
Le tableau suivant compare, pour les dpenses de pensions et dallocations temporaires
dinvalidit (qui taient suivies jusquen 2005 sur le chapitre 32-97), les crdits ouverts en LFI sur le
primtre du programme 741 aux dpenses excutes depuis 2001.
Lcart entre prvision et excution, sur les dpenses de pensions civiles et militaires de
retraite et ATI, est maintenant mesur travers lindicateur n3.1 du programme 741. La qualit de
cette prvision est en effet essentielle la bonne fixation du taux de contribution employeur au CAS
pensions, celle-ci servant quilibrer le CAS.

En effet, les ministres ne transmettent pas aujourd'hui de donnes relatives aux prvisions de dpart en retraite des agents
qui relvent de leurs services.
7
Qui dtermine leur dure de rfrence et le taux et la dure maximale de dcote auquel ils peuvent tre soumis.

- Annexe VI, page 5 Lcart maximum constat sur les six annes considres na jamais excd 1,1% de la
dpense, soit un montant de prs de 400M.

Tableau 2 : Ecart entre crdits ouverts en LFI et excution


En M

Crdits ouverts en LFI


(A)

2001
2002
2003
2004
2005
2006

Ecart
(B) - (A)

Excution
(B)

29 234
30 980
32 062
33 779
35 757
38 075

En M

29 540
30 928
32 348
34 156
35 867
37 888

306
- 52
286
377
110
- 187

En % de la
prvision
1,00%
- 0,20%
0,90%
1,10%
0,30%
0,49%

Source : Direction du budget, Service des pensions

Le service des pensions estime que les incertitudes entourant ses prvisions pluriannuelles
sont du mme ordre de grandeur. A ct du scnario central prsent en fvrier 2007 pour les annes
2008 2010, il a en effet cherch estimer la sensibilit de ses prvisions une variation des
hypothses retenues.
Du ct des effets volume, ses variantes haute et basse mesurent lincidence de
comportements de dparts la retraite et de dcs diffrents de ceux retenus dans la prvision centrale
(sont ainsi tests un report des dparts en retraite, une anticipation de certains dparts en retraite dans
la crainte de la rforme prvue en 2008, une diminution du nombre de dcs parmi le stock dayants
droit et ayants cause ainsi quun choc sur les dcs).
Du ct des effets prix, le service des pensions a mesur lincidence dune progression de
linflation et de la valeur du point fonction publique suprieure aux hypothses retenues dans la
prvision centrale, mais qui restent lune comme lautre tout fait plausibles8, ainsi que l'impact de
reports pour atteindre le taux plein dans la limite de la limite dge en ce qui concerne uniquement
l'augmentation de la pension moyenne.
Le tableau suivant, qui reprend les estimations du service des pensions, souligne
notamment la sensibilit des dpenses de pensions aux hypothses dinflation.
Tableau 3 : carts la prvision centrale tablie en fvrier 2007 par le service des pensions

Total variante Haute


Effet financier des reports
Effet anticipation de la rforme
Dcs bas
Choc dcs9
Inflation annuelle suprieure de 0,2%
l'hypothse du compte central (fixe 1,8%)
Revalorisation annuelle du point fonction
publique suprieure de 0,5% l'hypothse du
compte central (fixe 0,5%)
Risque dpart des instituteurs
Total variante Basse
Effet volume des reports

En M
549

Impact en 2010
En cart la prvision centrale
1,18%
8
0,02%
10
0,02%
133
0,29%
148
0,32%
250

0,54%

41

0,09%

100
- 191

0,22%
- 0,41%

- 191

Source : service des pensions.


8
9

Compte tenu respectivement des objectifs de la politique montaire et de lhistorique de lvolution du point.
Dcs anormalement bas en 2007.

- 0,41%

- Annexe VI, page 6 Au total, lcart la prvision centrale li la prise en compte dhypothses
dmographiques et de comportement, de dcisions politiques (point fonction publique) ou
denvironnement macro-conomique diffrentes de celles du scnario central apparat relativement
limit, sur un primtre qui correspond 94% des crdits du programme 741.
c) Les carts aux prvisions annuelles sont plus importants pour les compensations interrgimes et les affiliations rtroactives compte tenu de leur plus grande volatilit
Les prvisions de dpenses au titre des compensations inter-rgimes sont malaises. Elles
sont effectues par la direction de la Scurit Sociale, qui tient le secrtariat de la commission de
compensation, sur la base de questionnaires envoys tous les quatre mois aux diffrents rgimes de
retraite. Des fluctuations sont constates priodiquement, imprvisibles du fait des nombreux acteurs
impliqus. Elles donnent lieu de frquentes modifications (corrections, apurement l'anne N+1, etc.).
Les prvisions de dpenses au titre des affiliations rtroactives sont effectues par la
direction du budget au vu de la dpense excute les annes prcdentes. Ces dpenses sont
relativement volatiles et leur prvision budgtaire difficile dans la mesure o les demandes des agents
sont traites au niveau ministriel. La direction du budget prvoit dengager avec le ministre de la
dfense, principalement concern par ce dispositif, un travail de fiabilisation des prvisions de
dpenses.
En 2006, lcart entre la prvision et lexcution sest rvl aussi important, en valeur
absolue, que celui constat sur les dpenses de pensions. En effet, leur somme en valeur absolue
(212 M) est suprieure lcart relev sur les dpenses de pensions (187 M). Les carts se sont
cependant presque compenss en 2006.
Tableau 4 : Compensations et affiliations rtroactives (AR), cart entre LFI 2006 et excution
Crdits ouverts Excution
LFI 2006
2006

Action

Action 01
Fonctionnaires
civils
Dont AR
Dont
compensation
Action 02
Militaires
Dont AR
Dont
compensation
Total

Ecart excution - LFI

En M

En % de la
prvision sur cette
ligne de dpense

En % de la prvision
sur ta totalit du
programme 741

2 508

2 387

- 121

- 4,8%

- 0,30%

182,3%

0,22%

- 1,2%

- 0,07%

31

30

-1

2 477

2 357

- 120

50

2 558

141

91

50

116

66

25

25

2 528

- 30

Source : Service des pensions.

Il nexiste pas de prvisions pluriannuelles de ces dpenses.


Sur lensemble des dpenses du programme 741, on peut donc relever que :
- des prvisions pluriannuelles sont faites sur 94% des dpenses, le facteur majeur
dincertitude tant constitu par linflation ;
- les prvisions annuelles font apparatre un cart de ralisation de lordre de 0,5% en
2006 et de lordre de 1,2% au maximum sur le pass, avec des carts plus marqus sur
les compensations inter-rgimes et les affiliations rtroactives.

- Annexe VI, page 7 2. La qualit des prvisions de recettes du CAS devrait progresser mesure que
samliore la connaissance de la masse salariale
Hormis la contribution de lEtat employeur, qui reprsente en LFI 2007 trois quart des
recettes du programme et qui est traite infra B.2, les recettes du rgime des pensions civiles et
militaires de retraite se composent en grande majorit de recettes contributives :
- cotisations salariales des fonctionnaires : cotisations salariales (ou retenues pour
pensions) au taux principal de 7,85%, retenues pour validation de services auxiliaires et
retenues pour temps partiel dont la cessation progressive dactivit et rachat dannes
dtudes, pour un montant total constat en 2006 de 4,5 Mds (personnels civils et
militaires de lEtat et des tablissements publics) ;
- cotisations salariales et contributions employeur verses par France Telecom et La
Poste (4,1 Mds en 2006) ;
- contributions employeur verses par les tablissements dots de lautonomie financire,
principalement les tablissements publics administratifs et les employeurs dagents
dtachs au taux de 39,5% en 200710 pour un montant denviron 1,3Mds ;
- contributions employeur au titre de lallocation temporaire dinvalidit verse pour les
personnels civils au taux de 0,3% (pour un montant quil na pas t possible
dindividualiser en 2006, compte tenu dune imputation comptable indiffrencie par
l'application PAYE).
Sy ajoutent quelques recettes non contributives, beaucoup plus marginales :
- des transferts perus au titre de la validation de services auxiliaires (101 M en 2006)
ou verss par ltablissement de gestion de la contribution exceptionnelle de France
Telecom et le fonds de solidarit vieillesse (360M en 2006) ;
- des compensations inter-rgimes (350M en 2006) au titre principalement des
militaires ;
- et enfin des recettes diverses (dont la rcupration des indus sur pension), pour 11,8 M
en 2006.
a) La connaissance imparfaite de la masse salariale a provoqu, la premire anne du
CAS, des erreurs de prvisions de lordre de 2% des montants prvus sur les recettes
contributives
 Lanalyse ligne ligne, qui fait apparatre des erreurs de lordre de 3%, est fausse par
les erreurs dimputation comptable
Lanalyse ligne ligne de lexcution des recettes contributives, hors contributions de
lEtat employeur, montre que lexcution 2006 sest traduite par une sur-excution des recettes
contributives du programme 741, par rapport aux prvisions LFI, hauteur de 333 M, soit 3% de plus
que ce qui tait prvu.
Elle fait galement apparatre que des effets intervenant en sens contraire se sont
compenss : la sous-excution constate sur les retenues salariales des personnels civils de lEtat et
des contributions de La Poste et de France Telecom a t plus que compense par la sur-excution
constate sur les personnels militaires et surtout sur les personnels des tablissements publics.

10

Dcret n2007-343 du 13 mars 2007.

- Annexe VI, page 8 -

Tableau 5 : Ecart la prvision en 2006, recettes contributives du programme 741


En M
Retenues* pour pensions personnel civil Etat et
tablissements publics
Retenues* pour pensions personnel militaire Etat
Contributions employeurs tablissements publics
Retenues et contributions France
Telecom
Contribution de La Poste aux
charges de pensions
TOTAL

Prvisions
LFI 2006

Excution11

Ecart en

Ecart en %

4 025

4 055

30

1%

597

703

106

18%

837

1 332

495

59%

1 283

1 168

- 115

- 9%

3 104

2 925

- 179

- 6%

9 846

10 183

337

3%

Source : service des pensions (*) : y.c. retenues pour validation de services auxiliaires, primes et indemnits, retenues
temps partiel, CPA et rachat de priodes dtude

 Aprs corrections, lcart entre prvision et excution peut tre ramen 2%


Le rapport de linspection gnrale des finances sur le recouvrement des recettes du CAS
pensions12 (novembre 2006) a mis en vidence les problmes de recouvrement des recettes du CAS
rencontrs en 2006, lis entre autres des erreurs dimputation comptable et la perception en 2006
de recettes dues au titre de 2005.
Deux corrections doivent ainsi tre apportes aux chiffres ci-dessus :
- les contributions employeur pour les personnels civils ont t imputes tort sur les
lignes des contributions employeurs des tablissements publics ; la direction du budget
estime, partir des donnes dont elles dispose sur les contributions payes par les
ministres, 889 M le montant des contributions effectivement verses par les
tablissements publics ;
- le montant des retenues pour pensions de personnel militaire verses en 2006 mais lies
lexercice 2005 est estim par la direction du budget 60M.
Lcart entre prvision et excution apparat alors en sens inverse, une sous-excution de
2% pouvant tre constate.
Tableau 5 bis : Ecart corrig la prvision en 2006, recettes contributives du programme 741
En M
Retenues* pour pensions - personnel civil Etat et
tablissements publics
Retenues* pour pensions - personnel militaire Etat
Contributions employeurs -tablissements publics
Retenues et contributions France Telecom
Contribution de La Poste aux charges de pensions
TOTAL

LFI 2006

Excution[1]

Ecart en

Ecart en %

4 025

4 041

16

0%

597
837
1 283
3 104
9 846

656
889
1 168
2 925
9 679

59
52
-115
-179
-167

10%
6%
-9%
-6%
-2%

Source : direction du budget

11
12

Date comptable du 31/12/2006, restitution ACCT du 02/03/2007.

Rapport n2006-M-076-02 tabli par M. Franois Auvigne, inspecteur gnral des finances, Mlles Berthaud et Sueur et
MM. Avice et Menuet, inspecteurs des finances.

- Annexe VI, page 9 Le rapport prcit de linspection gnrale des finances sur le recouvrement des recettes
du CAS pensions avait soulign que la mauvaise connaissance de la masse salariale de certaines
catgories demployeur entranait des erreurs de prvisions :
- les informations dont disposent tant le ministre de la dfense (au niveau de la direction
des affaires financires) que le ministre des finances sur la masse salariale des
militaires ne permettent pas dtablir des prvisions fiables et se sont traduites par un
cart significatif la prvision ; la cause en est connue et tient labsence de remontes
dinformations automatises et rgulires de la part des centres payeurs des armes, qui
liquident et payent les personnels militaires en dehors de la procdure de paye sans
ordonnancement pralable ; deux prcdents rapports de linspection gnrale des
finances et du contrle gnral des armes ont dj soulign la faible visibilit existant
sur la masse salariale des personnels militaires (audit de modernisation sur les centres
payeurs des armes, rapport sur lactualisation du primtre applicable aux procdures
budgtaires et comptables spcifiques du ministre de la dfense) ;
- la connaissance par les ministres et a fortiori par la direction du budget de la masse
salariale des tablissements publics est trs imparfaite ;
- la faon dont sont tablies aujourdhui les prvisions de recettes sur France Telecom
entrane naturellement des erreurs. Les calculs sont aujourdhui effectus sur une base
annuelle, France Telecom communiquant en dbut d'anne N sa masse salariale N-2, le
taux libratoire pour l'anne N qui lui est notifi en retour sapplique la masse
salariale N pour le versement rel. Ces oprations intervenant largement aprs
l'laboration de la LFI N, les carts sont invitables.
Lcart constat sur La Poste nest pas quant lui significatif, dans la mesure o il traduit
une rorganisation des flux financiers entre lEtat et La Poste sur la question des pensions.
Les marges derreur sur ces prvisions de recettes sont donc sensibles aujourdhui en
fonctionnement annuel, et le sont donc a fortiori aussi sur une base pluriannuelle. La fiabilisation des
prvisions de recettes dpend avant tout de lamlioration de la connaissance de la masse salariale de
lEtat, mais aussi des autres contributeurs au CAS pensions, en vue de laquelle le rapport prcit de
linspection gnrale des finances a mis de nombreuses propositions. En rgime de croisire
LOLF, la connaissance par la direction du budget mais aussi les ministres devrait normalement
progresser et les marges derreur se rduire.
La fiabilisation des prvisions de recettes ligne ligne dpend quand elle de
lamlioration du travail dimputation comptable, des travaux ayant t engags en ce sens par le
service des pensions (rdaction de circulaires explicatives).
b) Lincertitude est variable sur les autres recettes (prs de 5% en 2006), mais celles-ci
sont marginales dans lensemble des recettes du CAS
Les prvisions des autres recettes du CAS, qui reprsentent 4% environ des recettes
totales, comportent des incertitudes variables :
- lchancier des versements de ltablissement de gestion de la contribution
exceptionnelle de France Telecom est prvu par la loi (article 46 de la LFI pour 1997)
et ne prsente donc pas dincertitude ; depuis son instauration en 1997 (versement
initial de 152,5 M), il verse chaque anne un montant suprieur de 10% au versement
de lanne prcdente et steindra aprs 2011 ;
- les recettes relatives aux compensations inter-rgimes, validation de services auxiliaires
et autres recettes sont quant elles relativement volatiles, ce qui ne facilite pas les
prvisions. Le niveau dincertitude ne devrait toutefois pas tre sensiblement modifi
par le passage une perspective pluriannuelle (le niveau de dpenses de lanne N tant
indpendant de celui de lanne prcdente).

- Annexe VI, page 10 Au total, lcart la prvision sest lev 175 M, soit 27 % de plus que ce qui avait t
prvu en LFI 2006 ; cet cart est d pour les deux tiers aux compensations inter-rgimes (dont les
fluctuations sont rgulirement leves).
Tableau 6 : Ecart la prvision en 2006, autres recettes du programme 741
En M
Versement EPGCEFT soulte
Versement FSV
Validation de services auxiliaires
Compensations inter-rgimes
Recettes diverses
Total

Prvisions
LFI
360
1
50
237
0
647

Excution13

Ecart en M

360
1
101
349
12
823

0
0
51
112
12
174

Ecart en
%
0%
-24%
102%
47%
27%

Source : service des pensions

Au final, lcart la prvision sur lensemble des recettes hors contribution de lEtat
employeur sest lev :
- 512 M, soit 4,9% du montant prvu en LFI 2006, avant corrections ;
- mais 7 M seulement, une fois les deux corrections mentionnes ci-dessus prises en
compte, soit une erreur trs limite.
3. La contribution de lEtat employeur doit tre intgre aux plafonds pluriannuels
Le montant des contributions de lEtat employeur permettant dquilibrer le
programme 741 est aujourdhui dtermin chaque anne par la direction du budget, au vu de ses
prvisions de recettes hors contributions employeur de lEtat et des prvisions de dpenses labores
avec le service des pensions.
La contribution de lEtat employeur au financement des dpenses de pensions civiles et
militaires devrait connatre une croissance rapide sur la priode. Lengagement national de
dsendettement prsent en juin 2006 par le gouvernement prvoit ainsi quelle passe de 31 Mds en
LFI 2006 36Mds en 2009 (euros courants), soit une progression annuelle moyenne de 5,1% en
valeur (3,3% en volume, avec une hypothse dinflation de 1,8%).
Lanalyse des dterminants de la dpense du programme mais aussi de ses recettes a
montr que, bien que des incertitudes relles entourent les prvisions pluriannuelles qui peuvent tre
ralises, il est possible denvisager une programmation pluriannuelle du montant de la contribution de
lEtat employeur :
- les dpenses de pensions font dores et dj lobjet de prvisions pluriannuelles
relativement fiables ;
- lincertitude est comparativement plus leve sur les prvisions de recettes, mais devrait
diminuer mesure que progresse la connaissance de la masse salariale, particulirement
des tablissements publics et autres contributeurs non tatiques.
La volatilit du montant de la contribution de lEtat employeur nest pas telle quelle
justifie quelle ne soit pas prise en compte dans la fixation dun plafond pluriannuel dvolution des
dpenses de lEtat, pour peu que des mcanismes dajustement soient prvus.

13

Date comptable du 31/12/2006, restitution ACCT du 02/03/2007.

- Annexe VI, page 11 En outre, linclusion dans un plafond de dpenses pluriannuel de la contribution de lEtat
employeur au programme 741 se justifie au regard de la nature de la dpense ainsi finance
(raisonnement en cot complet qui a prsid la conception du CAS en 2001) et constitue, compte
tenu de la pression quelle fait porter sur le budget gnral, une incitation la matrise de cette dpense
et partant, une nouvelle rforme du financement du rgime des pensions civiles et militaires de
retraite.

B.

La programmation pluriannuelle du taux de contribution employeur au CAS


pensions pourrait tre envisage sous certaines conditions et prsenterait
lavantage de responsabiliser les ministres employeurs sur leurs cots
complets de personnel
1. La programmation pluriannuelle du taux de contribution employeur permettrait de
responsabiliser les ministres employeurs sur leurs cots complets

La mission considre quil serait utile et conforme lobjectif vis par la cration du CAS
deffectuer une programmation pluriannuelle du taux de contribution employeur pour les personnels
civils et militaires de lEtat.
Dans lhypothse o le taux de contribution des tablissements publics serait align sur
celui des personnels civils (ce qui permettrait dallger la charge pesant sur lEtat), la programmation
du taux des tablissements publics pourrait galement tre envisage mais la mission na pas
procd lanalyse de ce point prcis.
Si le taux de contribution employeur continuait comme aujourdhui tre fix
annuellement, malgr le passage une gestion pluriannuelle des finances publiques, la
responsabilisation des ministres sur leurs cots complets risquerait dtre amoindrie. En effet, les
enveloppes de crdits de masse salariale que les gestionnaires se verraient fixer sur une priode de
trois ans (cf. lannexe V relative la programmation pluriannuelle du titre 2 et des effectifs) devraient
tre rvalues chaque anne en fonction de lajustement du taux de contribution employeur, ce qui ne
permettrait pas dinciter pleinement les gestionnaires intgrer dans leurs arbitrages et notamment
dans leur politique de recrutement le cot des charges de pensions.
Si au contraire lvolution du taux de contribution employeur tait programme sur
plusieurs annes, les ministres pourraient se voir allous (sur des enveloppes par mission) des crdits
de titre 2 comprenant les contributions au CAS pensions sur la priode.
2. En ltat actuel de fonctionnement du rgime de pensions civiles et militaires, le
taux de contribution employeur devrait tre programm de faon quilibrer le
programme 741 chaque anne et des mcanismes dajustement prvus en cas de
dsquilibre
a) La programmation du taux de contribution employeur ne pourrait tre envisage qu
la condition que les dterminants de la masse salariale, et en particulier les mesures
gnrales, fassent eux aussi lobjet dune programmation pluriannuelle
Le taux de contribution employeur est dtermin en fonction dune part des prvisions du
besoin de financement du rgime (cf. supra) et dautre part des prvisions relatives lassiette de la
contribution, constitue du traitement indiciaire et de quelques primes et indemnits.
La faisabilit dune programmation pluriannuelle de ce taux dpend donc troitement de
la qualit des prvisions pluriannuelles dvolution de la masse salariale en gnral, et de lassiette de
la contribution en particulier.
Le rapport de linspection gnrale des finances sur le recouvrement des recettes du CAS
pensions (cf. supra) a montr que les erreurs de prvisions qui avaient t effectues en LFI 2006 se
traduisaient par une sous-excution des contributions verses par lEtat au titre de ses personnels civils
et militaires, pour un montant total de prs de 600 M.

- Annexe VI, page 12 Tableau 7 : Ecart la prvision en 2006, contributions de lEtat employeur
Contributions (en M)
Personnels civils
Personnels militaires

Prvisions LFI
22 578
7 563

Excution14
22 103
7 463

Ecart en M
- 474
- 100

Ecart en %
- 2,1%
- 1,3%

Source : service des pensions.

Il convient nanmoins dapporter la mme correction que plus haut et dajouter aux
contributions employeurs pour personnels civils imputes comme telles, les contributions imputes
tort sur les tablissements publics. Lcart total ne slve plus alors qu 132 M.
Tableau 8 bis: Ecart corrig la prvision en 2006, contributions de lEtat employeur
Contributions (en M)
Personnels civils
Personnels militaires

Prvisions
LFI
22 578
7 563

Excution
22 546
7 463

Ecart en M
-32
-100

Ecart en %
-0,14%
-1,30%

Source : direction du budget

Sous leffet conjugu de cette sous-excution et de la sous-excution constate sur les


autres recettes du programme (cf. supra), lcart la prvision sest au total traduit que par une sousexcution de 125 M, soit 0,3% de moins que la prvision inscrite en LFI 2006.
Sur 2006, le rapport prcit a montr que les erreurs de prvisions de la LFI portaient
notamment sur leffet de transition (passage la nomenclature LOLF et budgtisation de prcaution
sur le titre 2).
Mais une fois ajustes ces prvisions annuelles, cest labsence de programmation
pluriannuelle de la valeur du point, des mesures catgorielles et des effectifs qui fragilise les
prvisions dvolution moyen terme de la masse salariale, et qui rend aujourdhui impossible la
programmation du taux de contribution employeur au CAS pensions. La programmation des
dterminants de la masse salariale, commencer par la valeur du point fonction publique, que
recommande par ailleurs la mission (cf. lannexe V relative la programmation pluriannuelle du titre 2
et des effectifs) conditionne celle du taux de contribution employeur au CAS pensions.
b) En ltat actuel du fonctionnement du CAS pensions, une programmation du taux btie
de faon quilibrer le rgime anne par anne apparat plus facilement praticable que
la fixation du taux un niveau constant sur la priode
Les perspectives dvolution tant des dpenses de pensions que des recettes autres que la
contribution de lEtat employeur rendent ncessaire une hausse progressive du taux de contribution
employeur. La direction du budget prvoit en effet qu lgislation inchange, le taux de contribution
employeur au titre des personnels civils devrait trs sensiblement progresser chaque anne.
Ds lors, la programmation pluriannuelle du taux de contribution employeur offre une
alternative :
- le taux pourrait tre fix un niveau constant sur la priode, de faon quilibrer le
rgime, selon une logique de provisionnement (les recettes tant plus leves que les
dpenses en dbut de priode) ;
- il pourrait tre programm de faon quilibrer le rgime anne par anne, un niveau
qui serait donc diffrent dune anne sur lautre.

14

Date comptable du 31/12/2006, restitution ACCT du 02/03/2007.

- Annexe VI, page 13 En labsence dvolution du fonctionnement du rgime de pensions des fonctionnaires
dEtat, la premire option apparat difficile mettre en uvre. En effet, elle exercerait un effet
cyclique sur la norme de dpenses : alors quen dbut de priode elle entranerait une forte pression sur
la norme de dpenses dans la mesure o le taux aurait t fix de faon dgager des rserves, il en
irait linverse en fin de priode, en phase de consommation des rserves. Il est craindre que les
procdures actuelles de fixation du taux de contribution employeur ne permettent gure de scuriser le
niveau des rserves, compte tenu des pressions sexerant par ailleurs la baisse des dpenses du
budget gnral.
Il apparat donc plus appropri, tant que le fonctionnement du rgime de pensions des
fonctionnaires de lEtat ne sapparentera pas celui dune caisse de retraite, de programmer le taux de
contribution employeur de faon quilibrer le rgime anne aprs anne, ce qui permettrait de ne
supporter chaque anne que leffort ncessaire au paiement des pensions de lanne.
Le taux de contribution employeur, dtermin en phase de construction budgtaire du
PLF, est fix par dcret en dbut danne. Selon que lon choisit, pour la programmation pluriannuelle,
dtablir dans un seul et mme dcret pris la premire anne le niveau du taux pour chacune des
annes de la programmation, ou de lannoncer en dbut de priode tout en continuant le dterminer
juridiquement par un dcret annuel, la fermet confre la programmation de ce taux sera variable.
La mission prconise donc plutt la fixation ex ante du taux de cotisation pour chaque
anne (sachant quil reste de toutes faons possible juridiquement de modifier ces taux par dcret
ultrieur).
c) Des mcanismes dajustement devraient tre introduits pour faire face aux
dsquilibres imprvus qui pourraient se produire
Larticle 21 de la LOLF requiert lquilibre du CAS pensions ( en cours d'anne, le total
des dpenses engages ou ordonnances au titre d'un compte d'affectation spciale ne peut excder le
total des recettes constates, sauf pendant les trois mois suivant sa cration ).
Avec une programmation pluriannuelle du taux de contribution employeur supprimant la
possibilit dajuster le taux dune anne sur lautre, les recettes du CAS pourraient se rvler
insuffisantes pour en couvrir le besoin de financement, pour des motifs divers :
- sous-excution des recettes du programme 741, autres que les contributions de lEtat
employeur ;
- sous-excution des contributions de lEtat employeur, due par exemple une rduction
des effectifs plus importante que prvue, des transferts de personnel non anticips
(dcentralisation par exemple) ou bien des erreurs de prvision ;
- dpenses de pensions suprieures aux prvisions (ce qui pourrait par exemple se
produire en priode de rforme des retraites o la prvisibilit des comportements est
moindre).
Compte tenu des marges de prcaution prvoir (cf. supra) sur les dpenses (de 1%
minimum soit environ 400 M) et sur les recettes (de lordre au minimum de 1,5% soit environ
600 M15), le risque de dsquilibre pourrait approcher le milliard deuros chaque anne. Afin dviter
que ces dsquilibres nentranent un dficit du CAS, des mcanismes dajustement devraient tre
prvus.
Une ponction sur le fonds de roulement du CAS, dont le montant fix 1 Mds en 2006
sera ramen fin 2007 800 M daprs ce qui est prvu en LFI 2007, nest pas envisageable pour
combler un dficit du CAS et non un simple dsajustement de trsorerie.

15

Une large part des carts constats en 2006 entre prvisions et excution sur les recettes du CAS pensions ayant t attribu
aux difficults rencontres la premire anne de fonctionnement du CAS pensions, il est possible desprer lavenir une
rduction sensible de ces carts.

- Annexe VI, page 14 La mission estime que, sauf ruiner la crdibilit de la programmation pluriannuelle, il
ne devrait pas davantage tre demand aux ministres de financer sur leur enveloppe de crdits de titre
2 les besoins supplmentaires du CAS. La d-crdibilisation de la dmarche serait encore accrue si cet
effort imprvu tait demand aux ministres dans la situation o des efforts de productivit de leur part
auraient entran le dsquilibre.
De ce fait, un abondement du CAS par des ressources autres que celles des ministres
devrait tre privilgi. Il pourrait prendre la forme dun recours une rserve centrale dexcution
(dont la cration est juge ncessaire par la mission ds lors quune programmation pluriannuelle des
finances publiques est tablie), qui serait constitue sur la dotation pour dpenses accidentelles prvue
par larticle 7 de la LOLF. En effet, la dotation pour mesures gnrales en matire de rmunration
prvue par le mme article est systmatiquement prsente sans aucun crdit de manire ne pas
prempter les ngociations salariales (cf. annexe V relative la programmation pluriannuelle du titre 2
et des effectifs). Cet abondement pourrait tre ralis directement, ou bien par lintermdiaire des
ministres employeurs qui des crdits supplmentaires issus de cette rserve seraient transfrs.
Cette seconde solution est sans doute prfrable, pour se conformer larticle 21 de la LOLF qui
prvoit que les comptes daffectations spciales sont financs par des ressources particulires et pour
viter de reconstituer une subvention dquilibre dont les gestionnaires ne percevraient pas le poids
sur leur propre budget16. La rpartition de ces crdits dquilibre entre les ministres pourra dpendre
de lorigine du dsquilibre constat (dpenses plus leves que prvues, sous-excution des autres
recettes dune part, ou sous-excution des contributions employeurs des ministres en raison dune
politique prudente de recrutement de lautre).
3. Lvolution du rgime des pensions civiles et militaires vers une logique de quasicaisse de retraite prsenterait des avantages certains en termes de gestion pluriannuelle
En instaurant des contributions supportes par les programmes dots de crdits de
personnel, la cration du CAS pensions par la LOLF a constitu une premire volution du rgime des
pensions civiles et militaires de retraite, qui nest toutefois pas alle jusqu lriger en caisse de
retraite autonome.
Le passage une logique de quasi caisse de retraite, dans laquelle le CAS ne serait plus
pilot en fonction dun horizon annuel, mais en vue dun objectif dquilibre de moyen terme,
permettrait dasseoir davantage une gestion pluriannuelle et de scuriser le financement des pensions
civiles et militaires, en la rendant moins dpendante des arbitrages relatifs la fixation du taux de
cotisations.
Dans cette optique, loption voque plus haut de fixation du taux de contribution
employeur un niveau stable sur une priode apparatrait plus pertinente, dans la mesure o elle ferait
entrer le rgime des pensions civiles et militaires dans une logique de provisionnement propre aux
caisses de retraite.
Cette volution devrait saccompagner, pour en faciliter la mise en uvre, dune
volution du mode de gouvernance du CAS, qui pourrait se traduire a minima par la cration dun
conseil dadministration voire dboucher sur sa transformation juridique en caisse de retraite
(tablissement public administratif).
La mission na cependant pas tudi en dtail les conditions de transformation du CAS en
une caisse de retraite.

16

La mission a recueilli sur ce point prcis lavis de la section des finances du Conseil dEtat (M. Bernard Pcheur).

- Annexe VI, page 15 II.

LES PENSIONS DE RETRAITE ET DINVALIDITE DES OUVRIERS DES


ETABLISSEMENTS INDUSTRIELS DE LETAT

A.

Le passage une logique pluriannuelle soulve la question de la


programmation pluriannuelle des financements assurs par lEtat employeur
au profit des pensions de retraite et dinvalidit des ouvriers de lEtat
1. Lquilibre du programme est assur par des subventions dquilibre de
programmes du budget gnral et du budget annexe Contrle et exploitation arien

Le programme 742 retrace les oprations du Fonds spcial des pensions des ouvriers des
tablissements industriels de lEtat (FSPOEIE), dont la gestion est confie depuis 1928 la Caisse des
dpts et consignations (CDC), et du fonds relatif aux rentes daccidents du travail des ouvriers civils
des tablissements militaires (RATOCEM). Ses crdits sont au total de 1,71 Mds en LFI 2007.
Le financement des rentes verses par le RATOCEM est assur par le ministre de la
dfense qui lui verse les provisions ncessaires (pour un montant de 60 M en LFI 2007) ; ces
provisions apparaissent en crdits de titre 2 (prestations sociales) du programme Soutien des politiques
de la dfense.
Le financement du FSPOEIE nest quant lui que partiellement contributif. En effet, les
ressources contributives sont insuffisantes pour couvrir lensemble des dpenses et lquilibre est donc
assur par une subvention dont le montant est dtermin annuellement. Ces recettes contributives, qui
ne devraient couvrir en 2007 que 44% des dpenses attendues, se composent :
- de cotisations salariales au taux de 7,85% (soit un taux identique celui des
fonctionnaires civils et militaires) et de cotisations patronales au taux de 24% (depuis
1999), pour un montant de 460 M en LFI 2007 ;
- dune contribution du ministre de la dfense au financement des diffrents dispositifs
de cessation anticipe dactivit (CAA), pour un montant de 120 M en LFI 2007,
impute sur les crdits de personnel du ministre ;
- des recettes issues des compensations inter-rgimes pour un montant prvu de 125 M
en LFI 2007 ;
- des produits divers (financiers, techniques et exceptionnels, participation de la monnaie
de Paris) pour prs de 6 M en LFI 2007.
La subvention dquilibre reprsente donc 56% des recettes du FSPOEIE en 2007. La
rpartition de cette subvention est ralise au prorata des effectifs de pensionns de chaque ministre
concern (les anciens ouvriers des tablissements industriels de lEtat sont toujours rattachs un
ministre) et les crdits correspondants sont inscrits sur le titre 2 des programmes concerns (ils sont
selon les cas rpartis entre les programmes du ministre ou regroups sur un seul programme).
En LFI 2007, 89% de la subvention est inscrite au budget du ministre de la dfense (832
M inscrits sur le programme Soutien de la politique de la dfense) et 8% sur celui du ministre de
lquipement (73 M quasi-exclusivement sur le programme Soutien et pilotage des politiques de
lquipement). Le budget annexe contrle et exploitation ariens participe galement au versement
de la subvention dquilibre, hauteur de 1% en LFI 2007 (9 M rpartis sur ses quatre programmes).
Le reliquat est inscrit au budget dautres ministres17.
La part de la subvention inscrite au budget gnral entre naturellement dans le champ de
la norme de dpenses que se fixe le gouvernement depuis 1998, de mme que les autres ressources
apportes par lEtat employeur.
Au total, lEtat employeur contribue hauteur de 86% aux recettes du programme 742.

17

Notamment agriculture, anciens combattants, finances, ducation nationale et intrieur.

- Annexe VI, page 16 2. Le passage une logique pluriannuelle pose la question de la programmation
pluriannuelle des subventions dquilibre au FSPOEIE
Parmi les diffrents lments du financement apport par lEtat employeur au
programme 742, seule la subvention dquilibre ncessiterait un traitement particulier compte tenu non
seulement de son mode de calcul mais aussi de son montant.
En effet, les taux de cotisation salariale et de contribution employeur ne constituent pas
des lments dajustement court terme. De ce fait, ces lments ont vocation selon la mission entrer
dans le primtre de lenveloppe de crdits de titre 2 qui pourrait tre fixe de manire indicative par
mission sur la dure de la programmation (cf. lannexe V sur la programmation pluriannuelle du titre 2
et des effectifs).
Les deux contributions du ministre de la dfense (au RATOCEM dune part et pour les
CAA de lautre) ont vocation chacune rembourser le FSPOEIE des cots quil supporte au titre
respectivement des rentes et des cessations anticipes dactivit. Elles pourraient faire lobjet dune
prvision pluriannuelle et tre intgres lenveloppe de crdits de titre 2 qui serait fixe la mission
Dfense :
- les prvisions de dpenses au titre des rentes accidents du travail sont effectues par la
CDC ; les dpenses sont stables18 et relativement prvisibles sauf vnement
exceptionnel19; compte tenu dune part des faibles montants en jeu (60M en 2007) et
dautre part de la responsabilisation ncessaire des employeurs sur la prvention des
accidents du travail, la mission estime que le ministre de la dfense devrait prendre en
charge les ventuelles erreurs de prvision qui pourraient se produire ;
- les prvisions de dpenses au titre des CAA sont transmises par la CDC la direction
du budget. La prvisibilit de la dpense est leve, dans la mesure o il ny a plus
depuis 1994 dentres dans le dispositif, et la disparition du stock de pensions verses
au titre des CAA est prvue moyen terme (la dpense devrait slever 16M en
2010). Aussi la mission estime-t-elle que cette contribution pourrait tre incluse dans le
primtre lenveloppe de crdits de titre 2 qui serait fixe la mission Dfense jusqu
lextinction du dispositif, charge au ministre de la dfense de prendre en charge les
ventuelles erreurs de prvision qui pourraient se produire.
Le traitement de la subvention dquilibre est en revanche moins immdiat. Les montants
verser par chacun des programmes doivent-ils continuer tre fixs sur une base annuelle, ou bien
pourrait-on envisager de les programmer sur plusieurs annes et de les inclure dans lenveloppe des
crdits de titre 2 qui serait indique chaque mission ? Dans ce cas, devrait-on demander aux
ministres dassumer sur leurs crdits le financement dventuels dficits du FSPOEIE ? pourrait-on
procder une rpartition de la subvention entre les programmes concerns ou cet ajustement devraitil demeurer annuel ?

18
19

La CDC prvoit une baisse de 2% par an de 2006 2010 du montant des rentes (taux de croissance annuel moyen).
Comme lattentat au Pakistan ayant touch des ouvriers de l'Etat intervenu en 2002.

- Annexe VI, page 17 -

B.

La programmation pluriannuelle de la subvention pourrait tre envisage


condition de lassortir de mcanismes dajustement
1. Le montant de la subvention dquilibre est aujourdhui dfini annuellement mais
la CDC effectue des prvisions quatre ans dvolution tendancielle de son montant

La direction du budget arrte annuellement le montant de la subvention dquilibre


inscrire en PLF au vu des prvisions fournies par la CDC. Celle-ci lui fournit trois fois par an des
prvisions dvolution des dpenses et des recettes du FSPOEIE et, par diffrence, du montant de la
subvention dquilibre qui sera ncessaire. Les prvisions de la CDC ne sont toutefois pas
systmatiquement retenues par la direction du budget pour la budgtisation de la subvention
dquilibre. En effet, cette dernire tient compte de la prvision de fonds de roulement20 du FSPOEIE
qui peut venir sensiblement diminuer (ou augmenter) les montants inscrits en loi de finances.
Les prvisions de la CDC portent non seulement sur lanne suivante mais aussi sur les
trois annes ultrieures. Lanalyse de lexcution des annes prcdentes au regard des prvisions de la
CDC montre que des erreurs de prvision importantes ont pu tre ralises.
Ces carts peuvent sexpliquer par des erreurs de prvision en dpenses ou en recettes,
ainsi que par leffet de la prise en compte du fonds de roulement dans la fixation des recettes,
difficilement prvisible moyen terme.

Tableau 9 : Comparaison des prvisions CDC, crdits LFI et excution pour la subvention dquilibre
Subvention dquilibre du FSPOEIE en M
Crdits LFI
Excution
Taux dexcution

2002
920,52
920,52
100%

2003
986,87
986,87
100%

2004
1 080,00
1 012,00
94%

2005
1 092,30
951,30
87%

2006
901,36
896,93
100%

Prvision de subvention effectue en 2002


Ecart prvision 2002 excution en M
Ecart prvision 2002 excution en %
Prvision de subvention effectue en 2003
Ecart prvision 2003 excution en M
Ecart prvision 2003 excution en %
Prvision de subvention effectue en 2004
Ecart prvision 2004 excution en M
Ecart prvision 2003 excution en %

920,50
-0,02
0%

986,90
0,03
0%
986,90
0,03
0%

958,30
-53,70
- 6%
1 034,90
22,90
2%
1 080,00
68,00
6%

994,00
42,70
4%
n.d.
n.d.
n.d.
1 090,00
138,70
13%

1 032,00
135,07
13%
n.d.
n.d.
n.d.
1 100,00
203,07
18%

Source : direction du budget.

On peut relever que les prvisions pluriannuelles savrent plutt suprieures la


ralisation, lexception de 2002.
2. Une programmation pluriannuelle du montant de la subvention dquilibre
pourrait tre envisage, accompagne de mcanismes dajustement
Compte tenu de lincertitude existant sur les prvisions du montant de la subvention, il
pourrait tre envisag de continuer fixer annuellement le montant de la subvention dquilibre et de
verser chaque anne les crdits correspondants aux ministres concerns, partir par exemple dune
rserve centrale de budgtisation. Cette option napparat toutefois pas pleinement cohrente avec le
passage une logique pluriannuelle.

20

Lobjectif tant den maintenir le niveau environ un mois de prestations.

- Annexe VI, page 18 Il serait donc plus adapt de procder une programmation pluriannuelle du montant de
la subvention dquilibre partir des estimations de la CDC corrige par la direction du budget en
fonction de ses objectifs en matire de fonds de roulement du FSPOEIE. Les crdits correspondants
pourraient tre inclus dans les enveloppes de titre 2 indiques par mission.
Des mcanismes dajustement devraient tre dtermins pour faire face dventuelles
erreurs de prvision qui ne permettraient pas dassurer lquilibre du programme 742 exig par la
LOLF (article 21) :
- une auto-assurance des ministres, qui il serait demand, en cours danne, de
financer sur leurs crdits le dficit du FSPOEIE : cette option ne pourrait tre envisage
que pour des fluctuations limites, compte tenu de la situation du ministre de la
dfense qui supporte prs de 90% de la subvention ; un traitement diffrenci des
ministres nest quant lui pas souhaitable ;
- en cas derreurs importantes, un abondement du FSPOEIE par une rserve centrale, sur
le modle de ce que la mission envisage pour le programme 741 (cf. supra) pourrait
tre envisag ;
- symtriquement, si les prvisions de subventions savraient suprieures aux besoins
effectivement constats, il pourrait tre envisag un reversement par la CDC lEtat
des excdents constitus.
Ces propositions se situent taux de contribution employeur inchang. Depuis plusieurs
annes, le Parlement demande que soit renforc le caractre contributif du FSPOEIE par un
accroissement du taux de contribution. Si cette voie tait emprunte jusqu calquer le fonctionnement
du FSPOEIE sur celui du programme 741, les perspectives pluriannuelles seraient alors diffrentes, et
sapprocher davantage des pistes envisages pour le programme 741. La mission na cependant pas
tudi en dtail les conditions dans lesquelles le taux de contribution employeur pourrait tre relev ni
jusqu quel niveau, dans un contexte de dsquilibre du rgime.
III.

LES PENSIONS MILITAIRES DINVALIDITE ET DES VICTIMES DE GUERRE ET


AUTRES ENGAGEMENTS VIAGERS DE LETAT

A.

Le financement des dpenses du programme 743 est assur par des


subventions dquilibre comprises dans les crdits de programmes du budget
gnral

Le programme 743, dont les crdits sont de 2,97 Mds en LF 2007, est compos de deux
ensembles de dpenses de pensions et autres avantages vocation viagre :
- celui regroupant les pensions dues au titre du code des pensions militaires dinvalidit
et des victimes de guerre (PMIVG) ;
- celui relatif dautres rgimes ou quivalents versant des pensions dont ltat est
directement redevable.
Contrairement au programme 741, dont le financement principal rsulte du taux de
contribution de ltat employeur, le programme 743 nobit pas une logique contributive. Il est
entirement financ par des subventions dquilibre comprises dans les crdits de divers programmes
du budget gnral, dits programmes miroirs.

- Annexe VI, page 19 -

Tableau 10 : Programmes miroirs du programme 743 (LFI 2007)


Retraite du combattant et
pensions militaires
dinvalidit
Lgion dhonneur et mdaille
militaire
Pensions dAlsace Lorraine
Allocation de reconnaissance
des anciens suppltifs
Pensions des anciens agents
du chemin de fer francothiopien
Pensions des sapeurs pompiers
et anciens agents de la dfense
passive victimes daccidents
Pensions de lORTF

Programme miroir
Mmoire, reconnaissance et rparation en faveur du monde
combattant
Mission : Anciens combattants, mmoire et liens avec la nation
Conduite et pilotage de la politique de la justice et organismes
rattachs
Mission : Justice
Vie politique, cultuelle et associative
Mission : Administration gnrale et territoriale de lEtat
Prvention de lexclusion et insertion des personnes vulnrables
Mission : Solidarit et intgration

Titre
6

3
2
6

Rgimes sociaux et de retraite des transports terrestres


Mission : Rgimes sociaux et de retraite

Coordination des moyens de secours


Mission : Scurit civile

Rgimes de retraite, des mines, de la SEITA et divers


Mission : Rgimes sociaux et de retraite

Le caractre non contributif des subventions apportes amne poser la question de la


pertinence du schma budgtaire retenu : 95% des dpenses sont le fait du programme Mmoire,
reconnaissance et rparation en faveur du monde combattant (cf. infra).

B.

Ces subventions devraient faire lobjet dune programmation pluriannuelle


selon des modalits dfinir au cas par cas
1. Le passage une logique pluriannuelle devrait saccompagner de la
programmation pluriannuelle des subventions dquilibre

Ces diffrentes subventions dquilibre inscrites sur des programmes du budget gnral
sont aujourdhui incluses dans le primtre de la norme de dpenses pluriannuelle que se fixe le
gouvernement depuis 1998. Elles ont naturellement vocation dune part tre prises en compte par le
plafond pluriannuel dvolution des dpenses de lEtat qui pourrait tre fix et dautre part entrer
dans le champ des enveloppes pluriannuelles qui pourraient tre dfinies par mission.
Le degr de responsabilisation attendre des ministres (prise en charge par ces derniers
dans le cadre de lenveloppe pluriannuelle fixe sur la mission correspondante des ventuelles erreurs
de prvision se traduisant en cours de programmation par un besoin de financement suprieur
lestimation initiale) doit selon la mission tre fonction de trois critres (cf. annexe VIII sur le
primtre de dclinaison de la programmation pluriannuelle des dpenses) :
- la prvisibilit de la dpense ;
- la capacit du ministre influer sur la dpense correspondante ;
- la part que reprsente la subvention dquilibre au sein des crdits de lensemble de la
mission (plus cette part est limite, plus il est possible dexiger des ministres quils
assument le risque li des erreurs de prvision). En effet, la mission prconise une
programmation pluriannuelle des dpenses au niveau de la mission (cf. annexe VIII).
Compte tenu du nombre lev de programmes impliqus, la mission na procd qu
lanalyse des pensions dues au titre du PMIVG, qui reprsentent 95% des dpenses du programme
743. La seconde partie de la prsente annexe tudie en outre la mission rgimes sociaux et de retraite,
qui comprend les crdits destins financer les pensions des anciens agents du chemin de fer francothiopien et de lORTF.

- Annexe VI, page 20 2. Le cas des pensions dues au titre du code des pensions militaires dinvalidit et des
victimes de guerre (PMIVG)
a) Les prvisions de dpenses sont aujourdhui effectues de faon annuelle et des carts
significatifs ont t constats par le pass entre prvision et excution
La prvision de dpense est ralise pour les deux dispositifs (pensions militaires
dinvalidit et retraite du combattant) par le ministre de la dfense sur une base annuelle et contreexpertise par la direction du budget loccasion des confrences de budgtisation de la mission
Anciens combattants.
Sagissant des pensions militaires dinvalidit, la dpense est affecte de nombreuses
variables non matrisables parce que propres la situation des pensionns (pathologie et degr
dinvalidit, grade, situation de famille, etc.). Lvaluation ralise repose sur lestimation de la
variation de la dpense lie :
- au flux de sorties : application des tables de mortalit aux effectifs connus au
31 dcembre n-1 par tranche dges, corrige de lvolution tendancielle constate sur
les dernires annes ;
- au flux dentre, qui est difficile estimer eu gard aux rgles existantes en matire de
droit pension (absence de dlai de prescription pour demander une pension ; prise en
charge de pathologies mergentes longs dlais dapparition comme les pathologies
lies lamiante ou aux rayonnements ionisants) ;
- la variation du montant de la pension moyenne, qui varie notamment en fonction de la
valeur du point de pension militaire dinvalidit (index sur lindice densemble des
traitements bruts de la fonction publique publi par lINSEE).
Sagissant de la retraite du combattant, la modlisation de la dpense est plus aise : le
montant unitaire de cette allocation est unique (indice de la retraite du combattant x valeur du point
PMI), les effectifs correspondent aux titulaires de la carte du combattant gs de 65 ans et plus. Le
chiffrage ainsi obtenu est corrig dune estimation financire des entres et des sorties en cours
danne ainsi que de laugmentation prvisionnelle de la valeur du point PMI. Des facteurs
dincertitude existent toutefois.
Lanalyse de lexcution depuis 2000 montre que le taux de consommation des crdits
initiaux (qui taient valuatifs jusquen 2006) varie entre 92 % et 104 % pour les deux dispositifs.
Tableau 11 : Ecart entre prvision et excution sur les pensions PMIVG
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006 (*)
PMI
2.636.509.710 2.528.366.950 2.451.532.000 2.390.169.000 2.262.204.000 2.221.000.000 2.137.030.000
LFI
2.594.917.960 2.496.640.499 2.417.172.711 2.324.988.583 2.279.896.250 2.148.267.674 2.058.116.538
Excution
Taux
98,42%
98,75%
98,60%
97,27%
100,78%
96,73%
96,31%
dexcution
Retraite du combattant
396.221.123
465.655.523
534.832.000
540.874.000
565.000.000
600.000.000
639.110.000
LFI
409.750.469
444.696.709
493.794.170
531.954.119
573.740.969
621.102.888
664.138.741
Excution
Taux de
103,41%
95,50%
92,33%
98,35%
101,55%
103,52%
103,92%
conso.
Source : direction du budget.

Il nexiste pas aujourd'hui de prvisions pluriannuelles.

- Annexe VI, page 21 b) Une auto-assurance sur le primtre Dfense pourrait tre envisage dans une optique
pluriannuelle
Les carts entre prvision et excution apparaissent levs sur la priode rcente (mme
sils ont pu se compenser entre les deux prestations), et ce alors mme que les prvisions taient
effectues sur une base annuelle.
En vue de la fixation de plafonds pluriannuels de crdits par mission, et compte tenu du
poids prpondrant que reprsentent les pensions dues au titre des PMIVG dans la mission Anciens
combattants, mmoire et liens avec la nation (73%), une responsabilisation partielle et non totale du
ministre de la dfense sur les carts la prvision pourrait tre envisage :
- le ministre devrait tre responsabilis sur les mesures nouvelles quil prendrait au
cours de la priode de programmation, cest--dire quil devrait en assurer le
financement dans la limite de lenveloppe de crdits qui aurait t alloue la mission sur
la priode ;
- il pourrait se voir allou des crdits supplmentaires en cas derreurs de prvisions
importantes, via le recours une rserve centrale de prcaution.
Cette solution risquerait toutefois dtre dresponsabilisante et dinciter aux mesures
nouvelles dans lespoir den faire supporter le cot par la rserve centrale. Un regroupement entre la
mission Dfense et la mission Anciens combattants, mmoire et lien avec la nation pourrait pour y
remdier tre retenu et une auto-assurance demande au ministre de la dfense en cas dcart la
prvision.

- Annexe VI, page 22 -

DEUXIEME PARTIE : LA MISSION REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

La mission Rgimes sociaux et de retraite (RSR) du budget gnral rassemble les


subventions dquilibre verses par lEtat des rgimes de retraite spciaux dentreprises (SNCF et
RATP) et professionnels (mines et marins), des rgimes de retraite spciaux ferms bnficiant de la
garantie de lEtat (principalement SEITA) et des dispositifs sociaux.
La mission RSR comporte trois programmes :
- le programme 198 Rgimes sociaux et de retraite des transports terrestres , dont le
responsable est le directeur gnral de la mer et des transports, regroupe les subventions
au profit de rgimes en dsquilibre dmographique (SNCF, RATP) ou en voie
dextinction (rgimes de retraite danciens agents des chemins de fer et des transports
urbains dAfrique du Nord et doutre-mer) et de dispositifs en faveur de professions
pnibles ou justifiant une aide particulire (conducteurs routiers et bateliers) ;
- le programme 197 Rgime de retraite et de scurit sociale des marins , dont le
responsable est le directeur de ltablissement national des invalides de la marine,
retrace les subventions verses au rgime des marins ;
- le programme 195 Rgime de retraite des mines, de la SEITA et divers , dont le
responsable est le sous-directeur charg de la sixime sous-direction la direction du
budget, regroupe les subventions verses aux autres rgimes spciaux.
La mission RSR est aujourdhui incluse dans le primtre de la norme de dpenses que se
fixe annuellement le gouvernement depuis 1998. Le passage une logique pluriannuelle ncessite le
renforcement des prvisions pluriannuelles dvolution des dpenses, mais ne justifie pas dexclure la
mission RSR du champ des dpenses couvertes par un plafond pluriannuel.
I.

LES DEPENSES DE LA MISSION REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE VONT


CONTINUER A CONNAITRE UNE PROGRESSION RAPIDE

A.

Les dpenses en faveur des rgimes sociaux et de retraite ont progress de


plus de 30% de 2000 2007
1. Un rythme de progression trs rapide sur les sept dernires annes

Les crdits de la mission Rgimes sociaux et de retraite (RSR) reprsentent 2,2% des
crdits du budget gnral hors charge de la dette (loi de finances initiale pour 2007).
Les dpenses en faveur des rgimes sociaux et de retraite ont progress de 30,54% en sept
ans, soit un rythme de progression annuel moyen de 3,39%.
Ce rythme soutenu sexplique en particulier par la mise en extinction progressive
compter de 2002 de la surcompensation inter-rgime au profit des rgimes spciaux qui sest traduite,
pour en contrebalancer les effets, par un accroissement des subventions verses par lEtat.
La dpense suit depuis 2000 un rythme de progression quasi-linaire sauf en 2006 o
des mesures correctives ponctuelles ont permis de limiter la dpense (cf. infra). Hors incidence de la
suppression de la surcompensation et mesures correctives, les subventions ces rgimes auraient cr
de 18% sur la priode.

- Annexe VI, page 23 Evolution des subventions aux rgimes sociaux et de retraite dentreprise
5 100
4981

4 900
4700

R 2 = 0,89

4 700
4560

4 500

4510
4491

4286

4 300

R 2 = 0,85

4072

4 100
4067

3 900

4083

4131

4207

4248

3816

3 700
2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

Dpenses de la mission RSR (M)


Hors suppression de la surcompensation et mesures correctives 2006

Source : Direction du budget.

2. Les subventions en faveur des rgimes de la SNCF et des mines expliquent 98% de
la hausse des dpenses de la mission RSR
Sur la priode, les subventions aux rgimes de retraite de la SNCF et des mines ont port
lessentiel de la hausse des dpenses de la mission RSR, puisquelles expliquent elles seules 98% de
la hausse totale des dpenses (respectivement 55% et 43%).
Evolution des subventions aux rgimes crdits du primtre de la mission RSR (en M)

2000
2007
% global
dvolution
2000-2007
% moyen
annuel
dvolution

Marins

SNCF

RATP

704
719

2 131
2 771

407
354

Pr-retraite
transports
32
93

342
845

Seita et
divers
200
199

2,12%

30,02%

-13,02%

193,49%

147,44%

-0,80%

30,54%

0,26%

3,34%

-1,73%

14,41%

11,99%

-0,10%

3,39%

Mines

Total
3 816
4 981

Source : Direction du budget.

B.

En labsence de rforme du financement des rgimes spciaux, les


subventions de lEtat en leur faveur devraient continuer crotre de faon
trs rapide

La direction du budget prvoit une croissante trs forte des subventions de lEtat aux
rgimes sociaux et de retraite de la mission RSR, mode de financement inchang de ces derniers.
Elle anticipe une croissance de ces dpenses entre 2007 et 2012, date de disparition de la surcompensation dmographique, denviron 33%, soit un taux de croissance annuel moyen de 5,9%,
rythme sensiblement plus rapide que celui observ depuis la mise en extinction en 2002 de la surcompensation (4,1% de 2002 2007).

- Annexe VI, page 24 Prvision dvolution des subventions verses par lEtat aux rgimes sociaux et de retraite
7000
6640

6379

6500
5996
6000
5659
5350

5500
4981
5000
4500
2007

2008

2009

2010

2011

2012

Montant des subventions verses par l'Etat aux rgimes de la mission


RSR

Source : Direction du budget

II.

LES INCERTITUDES ENTOURANT LES PREVISIONS DEVOLUTION DE LA


MISSION RSR NE SONT PAS TELLES QUE CELLE-CI DOIVE ETRE EXCLUE DU
CHAMP DUN PLAFOND PLURIANNUEL DE DEPENSES

Parmi les rgimes auxquels lEtat verse une subvention dquilibre, une distinction peut
tre tablie entre, dune part, les rgimes de retraite qui, quoiquen dsquilibre dmographique,
comportent encore des actifs, dautre part les rgimes en extinction, sans actifs et population rduite,
et enfin les rgimes sociaux.

A.

Les prvisions du montant des subventions verses aux rgimes de retraite


actifs sont effectues sur une base annuelle mais il serait possible de les
raliser sur un horizon pluriannuel
1. Les prvisions du montant des subventions

Cette catgorie regroupe des rgimes des trois programmes de la mission RSR et
reprsente 98% des crdits de la mission RSR en LFI 2007.
Equilibre dmographique des rgimes dits actifs
Rgime

Programme

SNCF

198

RATP

198

Marins
Mines
SEITA

197
195
195

Nombre de cotisants
(chiffres 2005)
165 000
Ratio cotisants/retraits
gal 1 en 2004
39 100
13 309
1 236

Nombre de pensionns en 2005


(de droit direct et driv)
306 000
43 000
128 000
373 067
10 285

Source : PAP 2007 de la mission RSR

LEtat verse ces rgimes des subventions dquilibre ayant vocation, pour la SNCF et
de la RATP, quilibrer les rsultats de ces deux rgimes et pour les autres rgimes, quilibrer leur
trsorerie mais pas ncessairement leur rsultat. Dans ce dernier cas, en excution, la consommation
de la subvention prvue en LFI dpend des besoins de trsorerie.
Le calcul du montant de la subvention dquilibre vers par lEtat ces rgimes est
effectu par les rgimes eux-mmes et contrl, dans la mesure du possible, par la direction du budget.
Cet exercice est aujourdhui ralis de faon annuelle compte tenu du caractre annuel de la procdure
budgtaire.

- Annexe VI, page 25 -

Mode de calcul des subventions dquilibre verser par lEtat pour lanne N
Base : dpenses et recettes de l'anne N-1
Prvision de dpenses pour lanne N = dpenses de prestations N-1 + volution des
effectifs + effet GVT (positif ou ngatif) + effet prix (revalorisation des pensions fonde sur
linflation, la valeur du point ou les salaires de la branche) + volution des autres dpenses du rgime
(frais de gestion et compensations inter-rgimes si le rgime est contributeur)
Prvision de recettes pour lanne N = volution des effectifs cotisants + GVT des
cotisants (positif ou ngatif) + variation de l'activit (positive ou ngative ; pour les marins seulement)
+ variation des compensations inter rgimes + recettes de cessions de patrimoine
Prvision de subvention dquilibre pour lanne N = Prvision de dpenses pour
lanne N - Prvision de recettes pour lanne N
Pour le rgime de la RATP, pour lequel un adossement au rgime gnral est ltude, la
prvision de dpenses prend en compte l'annuit de soulte en cas d'adossement et l'impact de cet
adossement sur le niveau des charges du rgime.
Pour le rgime de la SNCF, les facteurs d'volution sont un effet prix valu 2,55% par
an, dont un GVT positif de 0,8%, associ une diminution des pensionns estime 1% et une
diminution des cotisants de 2%. S'y ajoute une diminution des recettes de 40 60 M selon les annes
en raison de la disparition des compensations inter rgimes.
Source : Direction du budget

Cet exercice de prvision comporte des incertitudes sur lesquelles la contre-expertise de


la direction du budget est limite :
- les dpenses des rgimes dpendent deffets volumes lis la variation des effectifs de
cotisants (comportements de dparts en retraite) et de pensionns (mortalit), difficiles
prvoir par les rgimes eux-mmes, mais aussi deffets-prix lis la revalorisation des
pensions verses (calcule par rfrence linflation prvisionnelle sauf pour la SNCF
o une marge est prvue pour faire face de possibles volutions salariales plus fortes)
et limpact du GVT des cotisants sur le montant des pensions des primo-liquidants ;
- les montants des compensations inter-rgimes perus ou verss, selon les cas, par les
rgimes sont volatiles et frquemment rajusts en cours danne ;
- les recettes propres des rgimes dpendent de lvolution de la population cotisante.
Selon la direction du budget, qui na pas t en mesure de communiquer des donnes
prcises la mission sur la comparaison entre prvision et excution, les marges derreurs constates
nont pas excd 3% (en valeur absolue) jusqu prsent.
Pour autant, la volatilit des dpenses de lEtat au profit des rgimes actifs sur la
priode rcente napparat pas telle quelle empche de procder, avec des marges derreurs valuer
plus prcisment que na t en mesure de le faire la mission, des prvisions pluriannuelles justifiant
linclusion de ces dpenses dans une norme de dpenses pluriannuelle. En revanche, compte tenu de la
faible matrise de lEtat sur cette dpense court terme, il napparat pas pertinent de fixer un plafond
rigide sur cette dpense compte tenu des ajustements qui resteront ncessaires.
2. Les facteurs de variation de la dpense de 2006 2007
La direction du budget a procd une analyse des facteurs expliquant la variation du
montant des subventions verses aux diffrents rgimes spciaux de 2006 2007. Cette analyse fait
bien ressortir le caractre relativement prvisible de lvolution des dpenses de pensions et des
recettes de cotisation des rgimes concerns ainsi que, a contrario, la forte volatilit des
recettes/dpenses issues des compensations inter-rgimes.

- Annexe VI, page 26 Elle souligne galement lincidence du dsquilibre dmographique de ces rgimes qui se
traduit par le poids dcroissant dans leurs recettes des cotisations des actifs et entrane une hausse
mcanique de la subvention de lEtat.
Composante des variations du montant des subventions de lEtat aux rgimes actifs

Total
pens

Nombre
de cotis.

Montant
moyen

Total
cotisat

Facteurs
exognes
Comp.
perues

Facteur pensions
Flux
Revalo.
dmog. des pens

Sncf

Ratp

Enim

Seita

Mines

Variat en
valeur
Contrib.
variation
subv.
Variat en
valeur
Contrib.
variation
subv.
Variat en
valeur
Contrib.
variation
subv.
Variat en
valeur
Contrib.
variation
subv.
Variat en
valeur
Contrib.
variation
subv.

Facteur cotisations

0,1%

2,8%

2,9%

-1,5%

2,7%

1,1%

18,3%

1,7%

41,6%

43,3%

8,6%

-15,2%

-6,4%

17,0%

3,3%

2,0%

5,4%

0,1%

2,5%

2,6%

0,8%

123,0
%

74,4%

199,9%

-2,2%

-47,5%

-49,7%

-1,2%

-0,70%

1,8%

1,1%

-1,3%

2,4%

1,1%

-9,3%

-21,2%

56,5%

34,9%

5,7%

-10,5%

-4,6%

69,7%

-1,8%

1,8%

0,0%

-15,4%

7,6%

-9,0%

-15,8%

294,7
%

300,0%

0,0%

171,1%

-84,1%

100,0%

333,3%

-2,4%

1,8%

-0,7%

-11,0%

-2,1%

-12,9%

-12,1%

-28,1%

20,7%

-7,9%

3,8%

0,7%

4,5%

78,6%

Source : Direction du budget

B.

Les marges derreur sur les prvisions de dpenses des rgimes en extinction
peuvent tre importantes sans que cela ne porte consquence compte tenu
du faible montant de dpenses concernes

Les dpenses de lEtat au profit des rgimes teints reprsentent 0,1% des crdits de la
mission RSR.
Au regard du nombre de bnficiaires, le principal rgime concern est celui des anciens
agents des chemins de fer et des transports urbains dAfrique du Nord et doutre-mer.
Nombre de bnficiaires en 2007 des rgimes de retraite en extinction
Rgime
Rgimes de retraite danciens agents des chemins de fer et
des transports urbains dAfrique du Nord et doutre-mer
ORTF
Rgime de retraite des rgies ferroviaires doutre-mer
Imprimerie nationale
Source : PAP 2007 de la mission RSR.

Programme

Nombre de bnficiaires
(estimation 2007)

198

8 473

195
195
195

435
285
10

- Annexe VI, page 27 Le calcul de la subvention dquilibre de ces rgimes est effectu par la direction du
budget, qui fonde ses prvisions de dpenses pour lanne N+1 sur l'excution de l'anne N-1, corrige
dune hypothse de diminution linaire, voire reconduite lorsque la population est vraiment trs
rduite (imprimerie nationale), le surplus tant redploy vers dautres programmes ou annul.
Des marges derreur importantes21 sont attendre sur ces prvisions en raison de la petite
taille des populations concernes qui rend moins significative lutilisation de tables de mortalit. Mais
cet effet est compens par la faible part que reprsentent les subventions verses ces rgimes dans les
dpenses totales de la mission RSR.
Lanalyse des facteurs expliquant la variation du montant des subventions verses aux
diffrents rgimes spciaux de 2006 2007, mene par la direction du budget, illustre sans surprise
que la variation des dpenses de pensions explique lintgralit de la variation de la subvention de
lEtat.
Composante des variations du montant des subventions de lEtat aux rgimes en extinction

Rgimes en
extinction

Variation en valeur
Contribution la variation
de la subv.

Facteur pensions
Revalo. des
Flux dmog.
pensions
- 6,0%
2,8%
- 178,0%

83,0%

Total
pensions
3,4%
100%

Variation
explique par
ces facteurs
100,0%

Source : Direction du budget

C.

Des prvisions pluriannuelles de dpenses pourraient facilement tre tablies


pour les rgimes sociaux

Laction n1 du programme 198 regroupe les subventions verses par lEtat aux rgimes
sociaux des transports terrestres, pour lesquels le montant des crdits ouverts en LFI 2007 slve au
total 93,3 M (soit 1,9% des crdits de la mission RSR) :
- cong de fin dactivit des conducteurs routiers ;
- complment de retraite des conducteurs routiers ;
- aide au rachat de trimestres de cotisations en faveur des conjoints dartisans bateliers.
La direction du budget se fonde pour calculer le montant des subventions sur une
prvision du nombre de bnficiaires tablie par le ministre de lquipement aprs consultation des
gestionnaires ; cette prvision est ajuste par la direction du budget au vu de l'excution de l'anne
prcdente. Les carts sont gnralement faibles et d'ventuels reports de charges sur l'exercice suivant
sont possibles (i.e. paiement en N+1 des charges de N). Ces prvisions sont aujourdhui effectues sur
une base annuelle mais un caractre pluriannuel devrait pouvoir facilement leur tre confr.
III.

LINCLUSION DANS UNE NORME DE DEPENSES PLURIANNUELLE DE LA


MISSION REGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE POURRAIT CONTRIBUER A
ACCROITRE LA MAITRISE DE LETAT SUR CETTE DEPENSE

A.

LEtat est tenu de faire face aux principales dpenses de la mission RSR

Les textes applicables la RATP et la SNCF prvoient expressment que l'Etat doit
quilibrer le rsultat de ces rgimes et non pas seulement leur fournir un appoint de trsorerie :
3,1 Mds, soit 63% des crdits de la mission RSR (en LFI 2007), sont ainsi concerns. Les textes
relatifs aux autres rgimes ne prvoient pas explicitement que lEtat doit assurer lquilibre de chaque
rgime, mais il assure nanmoins lquilibre de leur trsorerie.

21

La mission na pu rcuprer de donnes prcises sur ce sujet.

- Annexe VI, page 28 -

B.

Si les dpenses de lEtat en faveur des rgimes sociaux et de retraite


dentreprises ne sont pilotables qu la marge court terme, leur inclusion
dans une norme de dpenses pluriannuelle pourrait favoriser le recours
dautres paramtres dajustement que les seules subventions de lEtat

La capacit de lEtat contrler court terme lvolution des dpenses de la mission RSR
apparat limite ou ponctuelle.
Il nexiste aucune marge de manuvre pour ce qui est des rgimes sans actifs, la
subvention verse par lEtat constituant la seule ressource de ces rgimes.
Pour les rgimes actifs , des mesures ont permis dinflchir ponctuellement la dpense
en 2006 :
- adossement de la branche maladie du rgime des marins au rgime gnral en
2006 (incidence de 174 M) ;
- cession de patrimoine immobilier du rgime de la SNCF (145 M) ;
- normalisation des taux de cotisations employeurs au rgime de la RATP et cration
dune caisse autonome au 1er janvier 2006 ;
- rgime des Mines : suppression du prlvement sur subvention au profit de la branche
maladie (115 M) et cession de patrimoine immobilier de la branche vieillesse (pour
des recettes attendues de 50M/an).
Seule une rforme des droits serait vritablement de nature influer sur lvolution de la
dpense des autres rgimes actifs de la SNCF, de la RATP et des marins, qui reprsentent
lessentiel des crdits de la mission RSR (77% en LFI 2007) et qui nont pas t concerns par la
rforme de 2003.
Ladossement au rgime gnral, impliquant le versement dune soulte ce dernier pour
les droits de base et la limitation du financement de lEtat aux seuls droits spcifiques aux rgimes
spciaux, a permis didentifier le cot de ces droits dits chapeaux (la branche maladie du rgime
des marins a t adosse en 2006 la branche maladie du rgime gnral ; ladossement du rgime de
retraite de la RATP est ltude). Cet adossement ne constitue toutefois pas une rforme du mode de
financement des rgimes et navait pour objectif que de rpondre un problme de comptabilisation
des engagements (lis la rforme des normes comptables internationales).
La clause de rendez-vous en 2008 prvue par la prcdente rforme des retraites pourrait
ouvrir des perspectives de rforme dont les effets ne se feraient sans doute vraisemblablement sentir
que de faon progressive.
En tout tat de cause, la mission considre que la mission RSR doit tre incluse dans le
champ dune norme de dpenses pluriannuelle, comme elle est aujourd'hui incluse dans la norme de
dpense annuelle, afin dinciter, au moins indirectement, ce que dautres sources de financement
autres que la subvention dquilibre verse par lEtat soient mises contribution.
La dtermination dun plafond de dpenses pour cette mission devrait cependant
saccompagner de rgles spcifiques, dans la mesure o la dpense ne peut tre matrise court
terme : partir dun examen des carts entre prvision et excution, que la mission na pas t en
mesure de conduire faute de donnes, devrait tre dtermines une prvision centrale (issue de la
prvision dvolution des subventions verses par lEtat aux rgimes sociaux et de retraite effectue
par la direction du budget et prsente supra) et des hypothses hautes et basses dvolution. La marge
dincertitude ainsi identifie devrait tre incluse dans le primtre de la rserve centrale de
programmation pour ala.

ANNEXE VII

LA BUDGTISATION DES AUTORISATIONS DENGAGEMENT


PARTIR DES CHANCIERS DE CRDITS DE PAIEMENT

SYNTHSE

La LOLF a gnralis les autorisations dengagement (AE) lensemble de la dpense. Il


apparat toutefois que la budgtisation des autorisations dengagement dans une perspective
pluriannuelle, cest dire en AE CP, est encore balbutiante : elle ne concerne que 8% des AE
du projet de loi de finances pour 2007. La direction du budget nest pas aujourd'hui en mesure de dire
sur quel pourcentage de la loi de finances pourrait porter terme la budgtisation en AE.
La nouveaut de cet exercice, pour tout ce qui ne relve pas des investissements, prsente
en effet deux difficults :
- les rgles de budgtisation pour les dpenses hors titre 5 sont encore en cours de
prcision, la doctrine en la matire ntant pas toujours stabilise ;
- les outils informatiques actuels, dans lattente de Chorus, sont largement inadapts la
gestion des AE.
En excution, cela sest traduit par une connaissance trs approche du niveau effectif de
consommation des AE en 2006.
Le moindre soin port la budgtisation des autorisations dengagement traduit de plus la
primaut des crdits de paiement (CP) dans la faon dont le Gouvernement apprhende la dpense.
Pourtant, le volume croissant dAE excdant les CP de lanne autorises depuis 2005
gnre un besoin de CP venir lui-mme croissant. Cette crise de CP peut dores et dj tre
anticipe pour certains programmes. Il ny a en outre aucune visibilit sur les chanciers annuels de
CP qui en dcoulent.
Comme le montrent les comparaisons internationales, le seul pilotage des AE ne suffit
pas au pilotage pluriannuel des finances publiques et les pays tudis continuent piloter en CP
au plan macro-budgtaire. Il est en revanche indispensable davoir une visibilit dtaille et
pluriannuelle sur les besoins de CP, quils dcoulent dAE dj consommes ou dAE venir
(dpenses de personnel par exemple) et la plupart dentre eux prvoient que les engagements lourds de
dpense doivent tre approuvs par le ministre des finances et dans certains cas le Parlement.
La mission recommande dencourager lappropriation des AE par les gestionnaires, le
Gouvernement et le Parlement, ce qui ncessite de :
- se mettre en mesure de rendre compte avec prcision de la consommation des AE
au mme rythme que la consommation des CP ;
- prciser les rgles de budgtisation des AE, afin que la budgtisation en AE CP
ne se rduise pas petit petit au seul titre 5 ; les enjeux de la connaissance
pluriannuelle de la dpense excdent le primtre des dpenses dinvestissement.
En outre, la mission estime prioritaire de se donner, pour toute AE consomme, une
visibilit sur les besoins de CP qui en dcoulent, et sur leurs chanciers.
Enfin la mission propose quil soit exig de chaque gestionnaire quil ait une vision
pluriannuelle de ses besoins de CP horizon trois ans, politique inchange. Cet exercice est une
condition de russite de la programmation dtaille des dpenses de ltat dcrite dans lannexe VIII.

SOMMAIRE

I. LA BUDGETISATION DES AUTORISATIONS DENGAGEMENT, INNOVATION


INTRODUITE PAR LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES, NEST
PAS ENCORE FAITE DE MANIERE RIGOUREUSE.................................................................... 2
A.

LES REGLES DE BUDGETISATION EN AE SONT ENCORE EN COURS DE PRECISION ................... 2


1. La LOLF prcise que la budgtisation se fait en AE = CP pour les seules dpenses de
personnel (titre 2)............................................................................................................................ 2
2. Les rgles de budgtisation en titre 5 sont claires, mais impliquent de traiter le stock dAP
hrit des gestions antrieures 2006 ............................................................................................ 2
3. Sur les autres titres, la doctrine de budgtisation ncessite dtre prcise..................... 3
B.
LEXAMEN DES LFI 2006 ET 2007 MONTRE QUE LA BUDGETISATION EN AE NE CONCERNE
ENCORE QUUN VOLUME LIMITE DE DEPENSES.................................................................................... 5
C.
LEXECUTION 2006 A MIS EN EVIDENCE DES PROBLEMES DOUTILS ET UNE APPROPRIATION
ENCORE LIMITEE DU CONCEPT DAE................................................................................................... 6
1. Le suivi de la consommation des AE par les ordonnateurs est encore imparfait.................... 6
2. Des problmes ponctuels sont apparus en excution pour le contrle financier .................... 9
D.
LES REPORTS DAE DE 2006 VERS 2007 ATTEIGNENT 5 % DES AE AUTORISEES EN LOI DE
FINANCE INITIALE DE 2006 ................................................................................................................ 10

II.

LES AE NE CONSTITUENT PAS UN OUTIL DE PILOTAGE DE LA DPENSE ...... 11

A.

LA NORME EN DEPENSES QUE SIMPOSE LE GOUVERNEMENT NE PORTE PAS SUR LES AE MAIS
SUR LES CP ........................................................................................................................................ 11
B.
LES AE SONT UN ENJEU SECONDAIRE DES DEBATS BUDGETAIRES, A LA FOIS AU SEIN DU
GOUVERNEMENT ET LORS DE LEXAMEN DU PLF PAR LE PARLEMENT ............................................ 11
C.
LES CP NECESSAIRES POUR COUVRIR LES AE OUVERTES DE FAON PEU MAITRISEE
RISQUENT CEPENDANT DE PESER FORTEMENT SUR LES DEPENSES FUTURES .................................... 12
1. La visibilit globale sur les besoins de CP futurs reste encore peu dtaille ....................... 12
2. Sur certains programmes, les AE sont suprieures aux CP de faon rcurrente.................. 14
3. Les programmes immobiliers de la justice illustrent concrtement les difficults venir,
lies aux ouvertures non matrises des AE .................................................................................. 15
III.
COURT TERME IL EST ABSOLUMENT PRIORITAIRE DE SE DONNER UNE
VISIBILIT SUR LA CONSOMMATION DES AE ET LES BESOINS DE CP, SANS
REMETTRE EN CAUSE LES PRINCIPES INTRODUITS PAR LA LOLF .............................. 16
A.

LES COMPARAISONS METTENT EN AVANT LINTERET DUNE VISIBILITE DETAILLEE SUR LES
ECHEANCIERS DE PAIEMENT DETAILLES PAR ANNEE POUR CREDIBILISER LA NOTION
DENGAGEMENT................................................................................................................................. 16
B.
DEVELOPPER LA VISIBILITE SUR LES ECHEANCIERS DE CP A VENIR POUR LES AE DEJA
CONSOMMEES OU AFFECTEES AINSI QUE LES NOUVELLES AE ACCORDEES ...................................... 17
C.
AMELIORER LA VISIBILITE DONNEE AU PARLEMENT SUR LES CONSOMMATIONS DAE ....... 18
D.
NE PAS LIMITER LA BUDGETISATION EN AE CP AU TITRE 5 .............................................. 18
E. EXIGER DE CHAQUE GESTIONNAIRE QUIL AIT UNE VISION PLURIANNUELLE DE SES BESOINS DE
CP A HORIZON TROIS ANS.................................................................................................................. 19

Annexe VII, page 1

LA BUDGTISATION DES AUTORISATIONS


DENGAGEMENT PARTIR DES CHANCIERS DE
CRDITS DE PAIEMENT

Les autorisations dengagement (AE) ont t introduites par larticle 8 de la loi organique
du 1er aot 2001 relative aux lois de finances (LOLF). La LOLF prvoit un ddoublement de
lautorisation budgtaire vote en loi de finances :
- lautorisation budgtaire porte dune part sur la capacit engager ltat vis--vis dun
tiers pour faire face une dpense, le cas chant, sur une priode pluriannuelle : cest
lautorisation dengagement (les AE constituent la limite suprieure des dpenses
pouvant tre engages selon larticle 8) ;
- lautorisation porte galement sur la capacit payer la dpense (aprs service fait),
cest le crdit de paiement. Les CP constituent la limite suprieure des dpenses
pouvant tre ordonnances ou payes pendant lanne pour la couverture des
engagements contracts dans le cadre des autorisations dengagement .
La LOLF procde donc ainsi une extension du systme valable sous le rgime de
lordonnance du 2 janvier 1959 pour les dpenses en capital avec les autorisations de programme
(AP), tout en mettant fin au caractre ternel des AP, qui restaient valables une fois ouvertes sans
limitation de dure. Les AE non consommes dans lanne sont en effet reportables, mais non de
manire automatique (article 15 de la LOLF).
Cette extension du champ des AE, combin au contrle du niveau des reports, a pour but :
- de permettre la fongibilit des crdits entre titres ;
- de mettre fin la constitution de stocks dautorisations, comme le permettait le
systme des AP et de permettre une gestion des flux, donc un pilotage plus effectif des
engagements.
Mais elle vise surtout amliorer la connaissance des engagements pris par ltat au-del
de lexercice budgtaire annuel et permettre ainsi un pilotage pluriannuel de la dpense, par le
passage dune logique de programmation (AP). En effet :
- elle donne de la visibilit sur les engagements de ltat et amliore la sincrit du
budget en mettant en vidence ds la premire anne le montant total des crdits de
paiements qui seront effectivement consomms pour honorer lengagement pris ;
- elle permet dassurer une matrise en amont des dpenses, pour peu que les ouvertures
dAE soient effectivement pilotes ; elle assure en effet la neutralit budgtaire vis-vis des diffrents modes de financement1 ;
- elle amliore la gestion des restes payer et permet de mieux distinguer, dans les
paiements de lanne, les paiements au titre dengagements antrieurs et les paiements
au titre des engagements de lanne ;
- elle permet en consquence dapprhender la rigidit annuelle et pluriannuelle des
dpenses, voire damliorer son pilotage. En effet, il nest pas quivalent de sengager
de manire annuelle ou pluriannuelle selon le type de marchs retenu, par exemple.

Par exemple, que des travaux soient raliss directement par ltat ou par un prestataire extrieur par contrat, toutes choses
gales par ailleurs, le mme montant dAE sera mobilis, mme si les chanciers de CP peuvent tre diffrents (compte tenu
de la rgle du paiement aprs service fait).

Annexe VII, page 2


I.

LA BUDGETISATION DES AUTORISATIONS DENGAGEMENT, INNOVATION


INTRODUITE PAR LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES,
NEST PAS ENCORE FAITE DE MANIERE RIGOUREUSE

A.

Les rgles de budgtisation en AE sont encore en cours de prcision

La direction du budget a rdig un guide de budgtisation lintention des ministres


intitul mmento pour la budgtisation des crdits du PLF 2006 en AE-CP , dont la dernire
version date de juin 2005. Ce guide fait toujours rfrence, mme sil a t complt depuis,
notamment par la circulaire de la direction du budget du 14 septembre 2005 sur les rgles budgtaires
affrentes la signature de contrats de partenariat et par la circulaire du 26 septembre 2006 sur les
restitutions dAE.
1. La LOLF prcise que la budgtisation se fait en AE = CP pour les seules dpenses
de personnel (titre 2)
Larticle 8 de la LOLF prcise que pour les dpenses de personnel, le montant des
autorisations dengagement ouvertes est gal au montant des crdits de paiement ouverts . Ceci ne
porte que sur les dpenses de titre 2 de ltat (et non sur les subventions de fonctionnement dautres
entits juridiques, qui relvent pour lessentiel du titre 3 ce primtre inclut en revanche les
personnels contractuels et vacataires rmunrs sur le budget de ltat).
En pratique, les crdits des titres 1 (dotations des pouvoirs publics2) et 4 (charges de la
dette de ltat3) sont galement budgtiss en AE = CP.
Pour toutes les autres dpenses, le principe est que lon budgte de manire distincte
lautorisation dengagement et les crdits de paiement, mme si en pratique plusieurs cas se prtent
galement une budgtisation en AE = CP.
2. Les rgles de budgtisation en titre 5 sont claires, mais impliquent de traiter le
stock dAP hrit des gestions antrieures 2006
La budgtisation des oprations dinvestissement conduit couvrir en AE lensemble du
financement dune opration dinvestissement, correspondant lensemble des tranches
fonctionnelles qui seront engages dans lanne.
Larticle 8 de la LOLF dispose en effet que pour une opration dinvestissement,
lautorisation dengagement couvre un ensemble cohrent et de nature tre mis en service ou
excut sans adjonction . La rfrence un ensemble cohrent, rapprocher de la notion de tranche
fonctionnelle dinvestissement, vise viter le fractionnement dune opration importante en plusieurs
phases successives, qui conduirait sous-estimer lampleur des dpenses et forcerait chaque anne
lautorisation parlementaire, la ralisation de la premire tape commandant lachvement du projet,
sous peine de gaspiller les deniers publics.
Si des AE sont demandes pour des tranches fonctionnelles dune opration
dinvestissement sans pouvoir tre affectes dans lanne, le principe pos par la direction du budget et
la direction de la rforme budgtaire en 2005 est que les autorisations tombent en fin danne et ne
peuvent tre gardes en stock (voir ci-dessous les rgles encadrant les reports), la diffrence des
anciennes AP. Cest la diffrence principale entre AE et AP en matire dinvestissement.
Ce systme nouveau imposait de prendre en compte le stock des AP ouvertes sous le
rgime de lordonnance de 1959 : il fallait en effet rouvrir en AE les AP correspondant des
oprations identifies et le cas chant en cours de ralisation.

En ralit ces dotations regroupent des crdits de toute nature, non distingus en vertu de la sparation des pouvoirs.
Lengagement est pris pour chaque mission demprunt alors que la dpense dpend in fine avant tout des intrts de
lanne, pour un stock de dette donn.
3

Annexe VII, page 3


Le passage des autorisations de programmes de lordonnance de 1959 aux autorisations
dengagement prvues par la LOLF a donc ncessit une importante opration de transition qui sest
traduite par louverture de 22,7 Mds dAE en loi de finances rectificatives fin 2006. Lors de la
transition, en application des nouveaux principes apports par la LOLF :
- les AP de titre V et VI non affectes sont tombes fin 2005 ;
- les AP de titre V et VI affectes et non engages avant la fin 2005 ont d tre ouvertes
sous forme dAE en 2006 ; 21,7 Mds dAE ont ainsi t rgularises en mode LOLF
de faon automatique et 1 Md supplmentaires, qui avaient mal t traits par les
systmes informatiques, ont t ouverts en AE galement ;
- les AP de titre V et VI engages avant la fin 2005 ont t consommes au sens de la
LOLF et ne devaient donc pas tre ouvertes en AE ; il est cependant ncessaire den
conserver la trace pour pouvoir suivre les besoins en CP quelles gnrent.
Le principe gnral de budgtisation des investissements a par ailleurs ncessit des
prcisions dans le cadre des financements innovants et notamment en matire de partenariats publicpriv (PPP). Ce cas oblige en effet trancher entre le critre juridique (qui lie lAE lengagement
contractuel de ltat, conformment larticle 8 de la LOLF) et le critre conomique (qui conduit
budgtiser les AE comme ltat aurait t amen le faire sil avait ralis lui-mme lopration, soit
sur la seule partie investissement).
La circulaire de la direction du budget du 14 septembre 2005 invite ainsi en cas de
partenariat public-priv retenir les rgles ci-dessous.
Tableau 1 : Rgles appliques la consommation des AE et des CP pour les PPP
AE
La premire anne
Chaque anne suivante
Investissement (titre 5) Cot complet
Nant
Fonctionnement (titre 3) Quote-part de lannuit lie au fonctionnement
Financement (titre 3)
Quote-part de lannuit lie au financement
Montant contractuel du
Nant
Ddit (Titre 5)
ddit

CP
Chaque anne
Montant de lannuit
Montant du ddit (le cas
chant)

Source : Circulaire de la direction du budget du 14 septembre 2005.

La porte juridique de cette circulaire pose question, dans la mesure o elle revient sur les
principes poss par la LOLF larticle 8 et rintroduire artificiellement une distinction entre les
dpenses de fonctionnement et celles dinvestissement, pourtant lies dans le contrat de partenariat, au
motif quune charge de fonctionnement courante est relativement peu engageante terme . Par
ailleurs, elle prempte des rgles de budgtisation en cours de dfinition pour le titre 3 et conduit
sous-estimer dans lengagement initial le montant total des crdits de paiement budgter par la suite.
3. Sur les autres titres, la doctrine de budgtisation ncessite dtre prcise
Pour les dpenses des autres titres, on constate un cart entre lapplication stricte de la
LOLF et les principes de budgtisation retenus. Ceux-ci sont le plus souvent justifis par la volont
dallger la budgtisation lorsquun engagement pluriannuel, mais couvrant une dpense rcurrente,
peut tre approch par une budgtisation en AE = CP.
Il a galement t prvu que les dpenses pluriannuelles, mais de dure indtermine,
seraient budgtes en AE = CP (outre les dpenses de personnel et des charges dintrt dj
mentionnes, il sagit de certaines dpenses dintervention, comme par exemple les dpenses de
lallocation pour adulte handicap).
Il demeure cependant des imprcisions dans certains cas et la budgtisation des LFI 2006
et 2007 na pas t parfaitement homogne (certains ministres tant plus avancs que dautres dans la
connaissance des engagements pluriannuels venir).

Annexe VII, page 4


a) Pour le titre 3
En matire de titre 3 (fonctionnement), la budgtisation des engagements pluriannuels
conduit en thorie grer de multiples oprations en AE CP. On peut par commodit regrouper ces
engagements en baux immobiliers, autres contrats et marchs pluriannuels et engagements pris vis-vis de tiers (associations par exemple).
En pratique cependant, les rgles retenues pour les PLF 2006 et 2007 se sont adaptes
ltat de connaissance par les administrations des besoins dengagement pluriannuels, mais galement
des contraintes de budgtisation consistant limiter la valeur accorde aux engagements
juridiques vis--vis des tiers, par discussion entre les ministres et la direction du budget et au vu des
informations disponibles.
Exemple de rponse de DAF au questionnaire de la mission
En accord avec la direction du budget, il a t dcid en PLF 2006 et 2007 de ne pas
budgter les conventions pluriannuelles d'objectifs, conclues avec les associations, en AE hauteur
des trois annes sur lesquelles s'engagent l'Etat.
En effet, cela aurait eu pour effet de contraindre fortement les responsables de
programmes quant l'utilisation de leurs CP sur les trois annes alors mme que les dpenses
strictement discrtionnaires sont dj extrmement rduites. Le ministre se rserve ainsi la
possibilit juridique de dnoncer ces conventions si ncessaire .
En effet, ladministration centrale, lors de la prparation de son budget, na aujourd'hui
quune connaissance trs peu prcise de ces engagements divers qui pourront tre pris au niveau local.
Lapplication stricte de la LOLF pose donc des problmes de budgtisation, car les outils adapts
permettant la remonte dinformations nexistent pas. Au-del de ces arrangements, des incertitudes
sont cependant apparues en excution pour les marchs (montant des AE budgter pour des marchs
bons de commande, par exemple).
En ce qui concerne le traitement des subventions pour charge de service public (catgorie
32), la doctrine devrait voluer. Si toute la dpense tait budgte en AE = CP, il est prvu de traiter
en AE = CP la part qui couvre les dpenses dexploitation et en AE CP la part qui couvre les
dpenses dinvestissement. En outre partir de 2009 les dpenses dinvestissement qui ont pour effet
daccrotre la valeur des immobilisations ou den allonger la dure de vie devraient tre budgtes en
titre 7 et AE CP et non plus en titre 3.
Enfin un travail plus fin simpose pour les oprateurs ayant la possibilit de prendre des
engagements internationaux appelant des financements pluriannuels. Il sagit par exemple des
engagements pris au nom de la France par le Centre national dtudes spatiales au sein de lAgence
spatiale europenne ou par le CNRS au sein du Centre europen de recherche nuclaire. La mission
prconise dtudier plus spcifiquement ces cas, signals par la mission oprateurs de la direction du
budget et par le ministre de lducation nationale, de lenseignement suprieur et de la recherche.
b) Pour le titre 6
Le guide de budgtisation prvoit que les interventions pluriannuelles de dure
dtermine soient budgtes en AE CP, permettant un suivi effectif de ces types dengagement. Il
souligne que la mise en place des AE doit se substituer au contingentement appliqu chaque
dispositif et permettre la fongibilit des engagements. Il prcise enfin que la budgtisation en AE doit
porter sur la totalit des engagements pris, mme lorsquon observe en pratique que les engagements
ne sont pas toujours pleinement couverts (exemple : sortie anticipe dun dispositif daide sur trois
ans) lcart entre les AE et les besoins doit tre rgl par lajustement des CP.
La budgtisation en AE CP est cependant encore peu rpandue en matire
dinterventions. Un travail complmentaire doit tre men ministre par ministre pour dterminer les
rgles applicables chaque dispositif, limage de ce qui a t fait sur les aides en matire demploi.

Annexe VII, page 5


Dans la perspective du PLF 2006 un travail important avait en effet t men sur les
contrats aids. Il sagissait dinscrire au budget en AE le montant des nouveaux contrats signer en
2006 et en CP le montant des aides verser en 2006. Les crdits de ltat transitant par le CNASEA, il
tait convenu que le CNASEA rende compte rgulirement de la consommation des crdits en
distinguant les contrats selon leur millsime. En pratique ce suivi na cependant pas t ralis et les
crdits ont t consomms en AE = CP alors quils avaient t budgts en AE CP.
Une autre approche a t retenue court terme par la direction du budget, la direction
gnrale de la comptabilit publique et le ministre de lduction nationale en ce qui concerne les
bourses au lves (titre 6). Dans ce cas il a en effet t considr que le service fait concidait avec
lacte attributif (en septembre de lanne N), ce qui revient budgtiser une bourse pour lanne
scolaire N/N+1 en AE = CP attachs lanne N, alors mme que les versements se prolongeront sur
lanne N+1. Ces oprations transannuelles tant rcurrentes, il est vrai que lenjeu AE CP est limit
car dune anne sur lautre les priodes se compensent peu ou prou. Il sagit cependant dun
dtournement de la lettre de la LOLF. Un audit de modernisation est dailleurs en cours ( Aide
financire aux lves ) pour, notamment, proposer une mthodologie plus satisfaisante en la matire.

B.

Lexamen des LFI 2006 et 2007 montre que la budgtisation en AE ne


concerne encore quun volume limit de dpenses

En 2006 et 2007, plus de 60 % des programmes ont fait lobjet dune budgtisation en
AE CP. Par ailleurs, 15 programmes qui avaient t budgts en AE > CP en 2006 ont t budgts
en AE < CP en 2007, ce qui illustre bien la dimension pluriannuelle attache aux AE. Il est en effet
logique, au moins un niveau assez fin de spcialit des crdits, quon observe des cycles
dengagement de la dpense.
Tableau 2 : Nombre de programmes concerns par la budgtisation en AE CP
dans les LFI 2006 et 2007 (budget gnral)
Nombre de programmes
AE < CP
AE = CP
AE > CP
Total

2006

2007
18
46
68
132

27
48
56
131

Source : LFI 2006, LFI 2007, Mission.

Les crdits concerns par cette budgtisation restent cependant limits au regard des
dpenses du budget gnral. La commission des finances de lAssemble nationale4 estime ainsi que
dans le PLF 2007 92% des AE ouvertes en 2007 sont directement couvertes par les crdits de
paiement correspondants. Ce chiffre rend cependant peu compte de leffort de budgtisation
indpendante des AE et CP : en effet la budgtisation du titre 2 ainsi que celle des missions
Remboursements et dgrvements et Engagements financiers de ltat (intrts de la dette) se fait en
AE = CP, or ces trois postes reprsentent 66% des CP de la LFI (budget gnral avec remboursements
et dgrvements). Sur le titre 3, la budgtisation en AE CP concernerait en PLF 2007 moins de 5%
des AE.
Tableau 3 : Budgtisation en AE CP en PLF 2007 sur le titre 3 (en M)
Rgularisations oprations
antrieures
840,3
89,7
44,7
86,5
556,4

Oprations nouvelles
Marchs
Baux
PPP
4

Total
930
131,2
556,4

Dans le rapport fait au nom de la commission des finances, de lconomie gnrale et du plan sur le projet de loi de
finances pour 2007 (rapport n 3363 de lAssemble Nationale par M. Gilles Carrez, rapporteur gnral, dput).

Annexe VII, page 6


Rgularisations oprations
antrieures
1 441,4
176,2

Oprations nouvelles
Ensemble
Ensemble / AE titre 3

Total
1 617,6
4,6 %

Source : Direction du budget. Fiche relative la budgtisation en AE CP dans le cadre du PLF 2007.

La budgtisation en AE CP porte ainsi avant tout sur les crdits de titre 5, de subvention
dinvestissement (qui devraient tre budgtes en titre 7 et qui le sont parfois en titre 3), de dpenses
informatiques (qui sont en titre 3 ou en titre 5 selon le montant des projets).
On peut relever que dans certains cas, la budgtisation en AE CP a recul entre les PLF
2006 et 2007. Pour le primtre ministriel Sant, quatre programmes sur onze ont t budgts en
AE CP en PLF 2007 alors que six sur onze lavaient t en PLF 2006, selon la rponse apporte au
questionnaire de la mission (cf. annexe IX).
La direction du budget na pas t en mesure de prciser la mission quel pourrait tre le
primtre cible de budgtisation en AE CP en pourcentage des crdits de la loi de finances.

C.

Lexcution 2006 a mis en vidence des problmes doutils et une


appropriation encore limite du concept dAE
1. Le suivi de la consommation des AE par les ordonnateurs est encore imparfait
a) Les insuffisances du Palier 2006

Dans lattente de la refonte du systme informatique comptable dans le cadre du projet


Chorus, les outils antrieurs la LOLF ont t adapts a minima aux nouveaux concepts introduits : il
sagit du Palier 2006 . Larchitecture simplifie des applications de gestion (hors applications
propres aux ministres) est dcrite ci-dessous.
Tableau 4 : Architecture simplifie des applications de gestion du Palier 2006
ACCORD
Administration
centrale
NDL
Services
dconcentrs
ASTER
Rseau
international

Consultation DB/RAP

NDC
Centralisation des donnes

INDIA

Consultation ministres

En matire dAE, ladaptation des applications ACCORD, NDL et ASTER a conduit


cependant une solution peu satisfaisante. En particulier les procdures et outils dvelopps pour
supporter la logique des AP au sens de lordonnance de 1959 ont t gnraliss toutes les dpenses.
Des oprations auparavant lourdes mais exceptionnelles ont ainsi t rendues systmatiques5.

Notamment toute opration fait lobjet dune cration d OI (pour opration dinvestissement ) dans les applications
de gestion.

Annexe VII, page 7

Problmes spcifiques NDL

NDL permet de tracer lengagement comptable, mais pas lengagement juridique. Il a


donc t demand aux utilisateurs de raliser lengagement comptable au plus prs de lengagement
juridique. Le niveau dengagement des AE restitu par NDL reste cependant dcal par rapport la
ralit de lengagement juridique de ltat.
NDL ne permet pas de plus de rpartir un mme engagement comptable entre plusieurs
botes (combinaison dune sous-action et dune catgorie). Il est donc ncessaire de crer autant
dengagements comptables quil y a de botes , ce qui alourdit encore lopration informatique.
Il peut arriver que la bote utilise pour lengagement ne soit pas la mme que la
bote in fine utilise au moment de la consommation des CP notamment parce que le comptable
demande une correction dimputation. Aucune correction automatique de limputation initiale de lAE
nest prvue. Il peut donc y avoir des dcalages dans les tats restituant les consommations dAE et CP
par catgorie, titre ou sous-action, ce qui rend lexploitation de NDL un niveau trop fin difficile.
Face la lourdeur du dispositif, il a t dcid de maintenir pour les dpenses de
fonctionnement courant des engagements globaux forfaitaires, correspondant des prvisions
budgtaires sur lesquels viendront simputer les paiements aprs rception des factures
correspondantes. Cette pratique dgrade la connaissance fine des engagements de ltat.

Problmes spcifiques ACCORD

Les problmes qui se posent dans ACCORD sont diffrents. En effet ACCORD permet
de saisir lengagement juridique pour chaque opration et dimputer une mme opration plusieurs
botes .
Les engagements juridiques sont agrgs et comptabiliss au niveau de leur impact
budgtaire. Cet impact budgtaire des AE est ralis sur la cl budgtaire matrialise par la
combinaison des axes nature (titre et catgorie), destination (action et sous-action) et acteur (code
ordonnateur et comptable assignataire). En cas de consommation de CP sur une bote diffrente,
limputation retenue au niveau de limpact budgtaire est automatiquement corrige (ce qui nexiste
pas dans NDL). Il subsiste cependant un dcalage avec limputation de lengagement juridique li
lopration : la diffrence de limpact budgtaire, limputation renseigne sur chaque engagement
juridique nest elle pas modifie la consommation des CP.
De plus, pour simplifier la consommation des CP dans le cadre doprations de
fonctionnement courant (factures dlectricit par exemple, pour lesquelles lengagement juridique
existe sans que le montant en soit connu), lAE nest consomme quau moment de la consommation
des CP alors que lengagement juridique est antrieur.
b) La difficult de rendre compte prcisment des engagements juridiques
Du fait des problmes exposs ci-dessus, ladaptation des outils rend floue la
connaissance prcise de la consommation des AE et des engagements juridiques de ltat, sans pour
autant simplifier significativement la chane de traitement. Le rapport de linspection gnrale des
finances sur les procdures budgtaires et comptables et les perspectives de retour sur investissement
du projet Chorus6 pointe ainsi des lourdeurs relles dans le circuit de mise en place et de
consommation des AE et CP : en 20067, chaque unit oprationnelle (UO) a donn lieu
75 mouvements techniques 8 ce qui conduit estimer environ 1,3 million sur lensemble des UO
le nombre de documents imprims, transmis, signs, copis et archivs aux seules fins de permettre la
descente vers les responsables de terrain des crdits vots par le Parlement. Or il est craindre que
cette complexit constitue un frein lapplication des dispositions novatrices de la LOLF et
notamment dune budgtisation intelligente en AE et CP.
6

Rapport n 2006-M-049-02 du 20 octobre 2006.


Estimation faite sur la base dun questionnaire envoy 13 trsoreries gnrales.
8
Mouvements techniques dcompts dans le rapport : dlgation dAE et CP aux responsables de BOP ; subdlgation dAE
du responsable de BOP au responsable dUO ; rception de la subdlgation dAE par le responsable dUO ; cration de
lopration ; affectation de lAE ; mission de la redistribution de CP ; rception de la redistribution de CP.
7

Annexe VII, page 8


Lorsquau premier trimestre 2007, la direction du budget a cherch rendre compte des
engagements juridiques de ltat et de la consommation des AE en 2006 les imprcisions ci-dessus se
sont combines des carts entre les outils de restitution.
La circulaire de la direction gnrale de la comptabilit publique du 27 septembre 2006
sur la confection du projet de loi de rglement 2006 prcise ainsi la formule utiliser dans les RAP et
dans le PLR 2006 pour rendre compte de la consommation des engagements partir de NDC.
Jusqualors seuls les CP et les dpenses constates faisaient en effet lobjet de restitutions. La formule
retenue est la mme que celle utilise pour transmettre les informations de NDC dans INDIA.
Consommation des engagements = engagements juridiques pr-calculs de ACCORD9 +
engagements comptables de NDL et ASTER (hors paye) + PSOP (Paye sans ordonnancement
pralable) de NDL + oprations de rgularisation ACCORD10 + dossiers de liquidation sans
engagement juridique de ACCORD11 + dpenses sans ordonnancement de NDL et ASTER12
Cette formule a cependant t modifie ensuite. En effet, pour la paye hors PSOP, il est
ncessaire de renseigner un engagement dans les outils de gestion. Si cet engagement ntait pas sold
par les paiements, la consommation des AE retrace dans NDC pouvait tre diffrente de la
consommation des CP. Or, la doctrine a fix une stricte galit entre les deux. Il a donc t choisi in
fine pour le titre 2 de prendre les CP consomms pour valuer les AE consommes (car AE = CP). De
la mme faon la formule permettant dobtenir les dpenses sans ordonnancement prsentait des
faiblesses, cest donc la consommation des CP qui a t retenue pour valuer la consommation des AE
(l aussi AE = CP).
Au moment des restitutions il est cependant apparu que la consommation des AE calcule
directement partir de NDC et la consommation des AE telle quelle sortait dINDIA prsentaient des
carts. Cette faille complique le travail de la Direction du budget et des ministres dans la phase
dlaboration des arrts de reports, des RAP et du PLR.
c) La ncessit de suivi des AE engages et non consommes par des paiements
Il est de plus ncessaire de renforcer le suivi des AE consommes. En effet si dans le cas
gnral une AE consomme donne lieu des consommations successives de CP dun montant cumul
total quivalent, il peut arriver que le montant cumul des CP consomms soit infrieur au montant de
lAE auxquels ils sont associs. Cest le cas par exemple en cas de rupture de contrat donnant lieu la
cessation des paiements, que ce soit linitiative de ltat (rupture dun contrat de nettoyage par
exemple) ou du bnficiaire (fin avant son terme dun contrat aid). Il est alors tout fait essentiel que
lordonnateur puisse annuler le besoin de CP rsiduel.
Exemple :
En 2006 une AE de 9 000 est consomme la signature dun contrat aid de 18 mois.
Chaque mois 500 de CP sont consomms pour honorer le contrat. Au bout de 12 mois le bnficiaire
du contrat trouve un emploi en CDI. Le contrat est rompu. Sur les 9 000 de lAE, 6 000 ont t
consomms en CP. Le systme fait donc apparatre un besoin de CP venir de 3 000 . Pour avoir une
vision sincre des besoins de CP rels il faut que lordonnateur annule ce besoin de 3 000 dans le
systme dinformation.
Les pratiques en matire de restitution dAE ont de plus t encadres par la circulaire du
26 septembre 2006. Il parat en effet normal de pouvoir utiliser des AE de lanne N restitues
lanne N. En revanche, utiliser des AE consommes lanne N-1 et restitues en anne N suite un
retrait dengagement ou daffectation conduit transgresser le principe de lannualit budgtaire : les
AE ainsi restitues nont pas t autorises par une loi de finances ou un arrt de report relatif
lanne N.
9

I.e. agrgs au niveau de limpact budgtaire.


Par exemple : rtablissements de crdits.
11
Par exemple : factures dlectricit.
12
Par exemple : intrts de la dette.
10

Annexe VII, page 9


Sil nest donc pas possible juridiquement dutiliser ces restitutions, les outils
informatiques ne linterdisent pas. En 2006, la direction du budget sest ainsi rendu compte que de
telles restitutions dAE antrieures 2005 avaient dans les faits t consommes. De toute vidence
ces pratiques viennent compliquer le travail dvaluation de la consommation des AE autorises en
2006.
d) Labsence de visibilit sur la consommation des AE de couverture
Dans le cadre de la ngociation du PLF 2006, des AE dites de couverture ont t
accordes certains ministres pour leur permettre de faire la transition de la budgtisation
ordonnance de 1959 des dpenses ordinaires vers la budgtisation en mode LOLF en AE CP sur
le titre 3. Lexercice tant nouveau, il ntait en effet pas possible ce stade didentifier de faon
agrge le montant total dAE ncessaire pour couvrir les marchs pluriannuels conclure dans
lensemble des implantations locales. La souplesse apporte par les AE de couverture devait donc
permettre dexprimenter la gnralisation des AE toute la dpense et servir doutil pdagogique vis-vis des gestionnaires.
Le ministre de lintrieur et de lamnagement du territoire a bnfici de cette
approche. Les montants dAE inscrits au PLF 2006 ont ainsi t estims :
- par une analyse des grands projets un par un ;
- par une analyse statistique des besoins pour le reste.
En pratique, la direction du budget a pu constater que les dpenses de titre 3 ont pour
lessentiel continu tre gres en AE = CP au cours de lanne 2006. Il lui parat donc ncessaire de
vrifier que les AE supplmentaires ainsi accordes nont pas t recycles sur des engagements
autres, qui pourraient de plus crer des besoins de CP non anticips lavenir. De son ct, afin de
garantir laffectation des AE de couverture aux marchs pour lesquelles elles avaient t ouvertes, le
ministre de lintrieur et de lamnagement du territoire avait propos de conserver ces AE au
niveau de chaque programme et de les mobiliser au fur et mesure des marchs en cause 13. Aucun
bilan de cette pratique na cependant encore t men.
2. Des problmes ponctuels sont apparus en excution pour le contrle financier
Des difficults sont apparues dans deux cas :
- lorsque les contrleurs financiers ont demand lengagement dAE en application des
principes de budgtisation, alors que la budgtisation avait t faite en AE = CP par
convention, faute de connatre les engagements pluriannuels venir ;
Exemple de rponses de DAF au questionnaire de la mission
Il convient cependant de signaler que localement, ds 2006, certains CFR ont demand
des engagements pluriannuels sur certains marchs, nonobstant labsence dAE due concurrence.
- lorsque les cas dimprcisions de la budgtisation se sont prsents (marchs).
Faute de rgles formelles encadrant les modalits davis et de visa des autorits en charge
du contrle financier (ACCF), le rapport sur les procdures budgtaires et comptables mentionn cidessus6 montre enfin que les contrleurs financiers ont chacun mis en place leurs propres grilles
danalyse et maintenu des modes de contrle qui ne font pourtant plus partie de leurs missions, tels
que le contrle individuel de la lgalit des actes. Le rapport relve linverse quen labsence doutils
sur les consommations prvisionnelles des CP associs aux AE, lexamen de la soutenabilit
budgtaire des engagements sest limit au contrle de la disponibilit dun montant de CP quivalent
au montant des AE engages (sauf pour les oprations pluriannuelles).
De telles conditions nencouragent pas les gestionnaires sinvestir dans une
budgtisation en AE et CP srieuse.
13

Rponse du MIAT au questionnaire envoy par lIGF.

Annexe VII, page 10

D.

Les reports dAE de 2006 vers 2007 atteignent 5% des AE autorises en loi de
finance initiale de 2006

En contrepartie de leur mortalit de principe, les AE peuvent tre reportes dun


exercice sur lautre sans que cette possibilit soit plafonne, contrairement aux CP (article 15 de la
LOLF). Cest ce stade que la notion d affectation des AE une opration prcise, qui ne figure
pas dans la LOLF14, demeure utile. La doctrine retenue par le Gouvernement, qui sest applique ds
la transition 2006-2007, consiste prvoir le report des AE affectes une opration dinvestissement
en cours ou sur le point dtre lance (AE du titre 5).
Les autres AE cest--dire les AE du titre 5 non affectes et les AE de tous les autres
titres ne bnficient daucune garantie du mme type. Le principe est leur disparition en fin danne,
leur report lexception.
ce sujet, la circulaire budgtaire du 22 janvier 2007 sur les reports gnraux de crdits
de 2006 sur 2007 prcise les exceptions au principe de non-report des AE non consommes. Outre les
AE du titre 5 affectes, pourront ainsi tre reportes :
- les AE ouvertes par la loi de finances rectificative et non consommes ;
- les AE ouvertes par un mouvement de crdits intervenu aprs le 30 novembre 2006 et
non consommes.
Une difficult a t pose par les AE affectes du titre 5. En effet les AE affectes non
engages doivent tre bascules en fin dexercice 2006 vers lexercice 2007. Au niveau central cette
bascule a eu lieu dans ACCORD fin janvier 2007. Au niveau dconcentr chaque opration devait tre
bascule dans NDL. Cette opration tait en particulier ncessaire pour que ces AE soient prises en
compte par la direction du budget lors de lexercice reports de 2006 vers 2007 . Au moment du
pointage du 23 mars 2007, le dernier ralis par la direction du budget en vue dtablir les arrts de
report avant le 31 mars 2007, 38 oprations dun montant inconnu de la direction du budget navaient
toujours pas t bascules. Or si ces oprations sont in fine bascules dans NDL, lengagement sera
possible informatiquement dans NDL alors quil sera interdit juridiquement, les montants
correspondants ntant pas pris en compte dans les arrts de reports.
Les problmes de bascule et les carts de restitution de la consommation des AE entre la
direction du budget et les ministres ont rendu lexercice reports dAE difficile. Hors fonds de
concours, 12,6 Mds dAE sont finalement reportes de 2006 vers 2007, soit 5% des AE
autorises en LFI 2006 alors que 1% seulement des CP autoriss en LFI 2006 sont reports de
2006 vers 2007. Les principales missions bnficiaires de ces reports sont les missions Dfense ,
Transports et Justice , qui reprsentent 73% des AE reportes. Enfin pour certaines missions, la
part des AE reportes dpasse 10% des AE initialement accordes en LFI.
Tableau 5 : Reports dAE de 2006 vers 2007 suprieurs 10% du montant autoris en LFI,
hors fonds de concours (donnes exprimes en M)
Mission
Stratgie
conomique et
pilotage des
finances publiques
Transports
Justice
Scurit sanitaire
Dfense
14

Reports sur 2007


(M)

AE LFI 2006
(M)

Drogation au
AE reportes / AE
plafond de report
LFI
de CP15

307

1 085

28%

OUI

2 312
1 372
154
5 458

9 287
6 926
939
36 232

25%
20%
16%
15%

OUI
NON
OUI
OUI

Si la notion daffectation nest pas dans la LOLF, cette tape reste intgre dans les outils informatiques. En matire
dinvestissement les affectations sont aujourd'hui valides par les contrleurs financiers.
15
En application de larticle 15 de la LOLF (article 58 de la LFI 2007).

Annexe VII, page 11

Mission

Reports sur 2007


(M)

Politique des
territoires
Total budget
gnral

AE LFI 2006
(M)

Drogation au
AE reportes / AE
plafond de report
LFI
de CP15

113

881

13%

12 600

275 651

5%

NON

Source : Direction du budget, Mission.

II.

LES AE NE CONSTITUENT PAS UN OUTIL DE PILOTAGE DE LA DPENSE

A.

La norme en dpenses que simpose le Gouvernement ne porte pas sur les AE


mais sur les CP

Les Gouvernements successifs se sont fix des normes de progression des dpenses du
budget gnral de ltat afin de mieux les matriser depuis 1998 (cf. annexe IV). Depuis 2003, la
norme, reconduite chaque anne, impose la stabilit des dpenses du budget gnral primtre et prix
constants (hors remboursements et dgrvements). Cette norme est exprime en crdits de paiement.
Ce choix se justifie, dune part, par le fait que les AE nexistaient pas encore
concrtement avant 2006. Dautre part, cette politique de rigueur visait redresser les finances
publiques alors que le dficit public courant dpassait 3% du PIB en 2002. Or les engagements
europens de la France sont examins annuellement et la comptabilit maastrichienne est tablie
partir de la dpense en droits constats, tablie en pratique en France partir de la comptabilit
budgtaire, avec prise en compte des recettes et dpenses rattaches au mme exercice. Le pilotage du
solde budgtaire et donc de la consommation annuelle des CP sont ainsi devenus un lment central du
pilotage de la trajectoire de redressement retenue par le programme de stabilit.

B.

Les AE sont un enjeu secondaire des dbats budgtaires, la fois au sein du


Gouvernement et lors de lexamen du PLF par le Parlement

De fait, la communication du Gouvernement sur sa politique en matire de finances


publiques porte quasi exclusivement sur les crdits de paiements. Ainsi lengagement national de
dsendettement prsent lors du dbat dorientation budgtaire de juin 2006 nvoque aucun moment
la limitation des autorisations dengagement comme moyen de matriser la dpense publique, ni le
taux de croissance envisag pour les AE permettant de respecter le taux de croissance envisag pour
les CP.
Les arbitrages sur la construction du budget, raliss dans la perspective du respect de la
norme de dpense, ne sont raliss quen CP, tant pour la formalisation des positions du MINEFI
quau niveau du cabinet du Premier ministre. Les lettres-plafonds, qui fixent pour chaque ministre les
crdits au niveau de la mission16, ne portent que sur les CP.
De la mme faon, les dbats au Parlement portent pour lessentiel sur le niveau des
crdits de paiements. Si le rapport gnral de la commission des finances de lAssemble nationale sur
le PLF 2007 traite de la prsentation de la consommation des AE et CP associs dans les documents
budgtaires, la question de la soutenabilit des engagements ainsi autoriss nest pas aborde.
Au cours du dbat lAssemble Nationale sur le projet de loi de finances rectificative
pour 2006, le rapporteur gnral a de la mme faon soulign que le PLFR ne conduisait aucune
augmentation du plafond de CP act dans la LFI 2006. Le rapport prsent la commission des
finances se contente en revanche de rendre compte de laugmentation du plafond dAE ralis par la
LFR, hauteur de 370 M17. Or ces 370 M non accompagns de CP font peser des besoins de CP
supplmentaires sur les annes venir.

16
17

Voir annexe VIII sur le primtre des plafonds de dpense.


En sus des ouvertures ralises au titre des AP antrieures (22,7 Md).

Annexe VII, page 12


Il faut souligner cependant que le Parlement reste trs mal inform sur les AE, comme par
le pass sur les AP.
Le rapport du Gouvernement sur la gestion des autorisations de programme, annexe
gnrale au projet de loi de finances de lanne N relative la gestion de lanne N-2, prsentait des
informations prcises quant la vie budgtaire des AP ouvertes (affectations, engagements, restes
engager sur AP affectes), mais portait sur des agrgats larges (oprations centrales ou
dconcentres, montants par ministre ou par rgion administrative, investissements dintrt national,
investissements dconcentrs aux niveaux rgional et dpartemental) et sur la gestion de lanne
prcdant celle de la prsentation du PLF. Par extension, aucun suivi mensuel des affectations et des
engagements dAP ntait transmis au Parlement. La situation mensuelle des dpenses engages
exige par larticle 58 de la loi de finances rectificative pour 2002 ne refltait pas les engagements
budgtaires de ltat, mais les engagements budgtaires effectus au niveau central et les dlgations
dAP vers le niveau dconcentr, limitant fortement sa pertinence.
Les outils utiliss pour suivre les AE tant ceux qui taient utiliss auparavant pour suivre
les AP, le Gouvernement na pas t en mesure en 2006 dinformer le Parlement de lutilisation des
AE en cours danne. Les situations mensuelles de dpenses qui lui ont t transmises en 2006 ne
portaient que sur les seuls CP.

C.

Les CP ncessaires pour couvrir les AE ouvertes de faon peu matrise


risquent cependant de peser fortement sur les dpenses futures
1. La visibilit globale sur les besoins de CP futurs reste encore peu dtaille

En labsence doutils gnraliss permettant de suivre prcisment la consommation des


AE et les chanciers de CP associs, les informations relatives aux besoins de CP mentionnes dans
les projets annuels de performances (PAP) joints au PLF 2007 ont t tablies par la direction du
budget de faon approche. Certains ministres ont cependant dvelopp des outils usage interne
pour ce faire.
Extrait de la rponse de la DAF Culture au questionnaire de la mission
Loutil Arpge, outil de programmation et de suivi dexcution des crdits, permet
chaque service de programmer de faon pluriannuelle ses investissements et den suivre la
consommation. Linformation disponible est consolidable au niveau du ministre. Cet outil ayant t
dploy en 2006, le ministre va commencer seulement en 2007 pouvoir en tirer tous les bnfices
en terme de prvision de dpense pluriannuelle.
Les chanciers de CP prsents en PLF sont ainsi construits de la faon suivante :
Tableau 6 : chanciers de CP lis au PLF 2007
Nature

Autorisations
dengagement

Origine
Affectes non engages au
31/12/2005 (reste engager)
Engagements sur annes
antrieures non couverts par
des paiements au 31/12/2005
AE de la LFI 2006 + reports
AE demandes pour 2007

Montant

Commentaires

Ne concerne que lancien titre V

Ne concerne que les anciens titres


V et VI

C
D

Annexe VII, page 13


Nature

Crdits de
paiements

Origine
CP de la LFI 2006 + reports
Demands sur autorisations
dengagement antrieures
Demands sur autorisations
dengagement 2007

Montant
F
G
H=A+B+C+
DEFG

Diffrence

Commentaires

Volume de CP ncessaires partir


de 2008 pour couvrir les
engagements pris

Source : PLF 2007.

Ainsi la bonne connaissance des besoins de CP futurs se heurte aux limites suivantes :
- elle ne tient pas compte des AE consommes qui appelleront in fine un volume de CP
infrieur (exemple : cas de rupture de contrat), ce qui a tendance surestimer le volume
de CP ncessaires ;
- la visibilit sur les AE engages ou seulement affectes avant le 31/12/2005 nest pas
bonne et il est probable que subsistent des autorisations caduques ;
- aucun calendrier de consommation des CP nest disponible de faon agrge permettant
dchelonner les besoins anne par anne, alors que cette information est connue des
ordonnateurs opration par opration ;
- elle ne tient compte bien entendu que des AE budgtes ; dans le cas des partenariats
public-priv napparaissent donc pas les besoins de CP pour couvrir les charges de
fonctionnement contractualises (cf. supra sur la budgtisation des PPP) ;
- le calcul ci-dessus ne prend pas en compte les 370 M dAE supplmentaires crs par
la LFR 2006 au niveau global, ni les mouvements intervenus entre programmes en AE
et CP en cours danne ; cest ainsi que le PAP Indemnisation des victimes des
perscutions antismites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale
fait apparatre un besoin de CP de 3 M partir de 2008, car louverture dAE pour
3 M opre en 2006 par dcret davance nest pas prise en compte dans la formule.
La commission des finances de lAssemble nationale4 apprcie toutefois les progrs
raliss entre les PLF 2006 et 2007, mme si elle regrette de ne pouvoir avoir une vision globale de
besoins de CP par mission ou pour lensemble du budget gnral. Il nexiste pas en effet dans le PLF
prsent au Parlement de bilan synthtique au niveau du budget gnral sur les besoins de CP venir.
partir dune extraction de la base Farandole de la direction du budget, la mission a
cependant pu reconstituer une vision consolide de lensemble des PAP. Du fait des imperfections
prsentes ci-dessus, cette consolidation donne des rsultats approchs de la ralit des besoins de CP
pour les annes ultrieures. Pour le budget gnral, les besoins de CP partir de 2008 ainsi estims
slvent 98,1 Mds, dont 60,0 Mds pour la seule mission Dfense . ce sujet la Direction du
budget reconnat ne pas disposer des informations suffisantes de la part du ministre de la dfense lui
permettant davoir une vision prcise de lchancier de ces 60,0 Mds de CP et de lampleur des
dpassements de cots oprs par rapport la programmation ralise en LPM.
Tableau 7 : chanciers des CP associs aux AE prsents dans le PLF 2007
consolids au niveau du budget gnral

Mds

Budget gnral
Dont
Dfense

Affectes
non
engages
(avant
2005)
21,4
16,7

AE
AP non
couverts
AE
par des
LFI
CP
2006 +
(avant reports
2005)
66,3 346,3
44,8
36,4

CP
CP
CP PLF PLF Besoins
AE
CP LFI
2007 sur 2007 de CP
PLF
2006 +
AE avant sur
partir
2007 reports
AE de 2008
2006
2007
347,6
339,2
25,2 319,2
98,1
35,9
37,4
12,2 24,0
60,0

Annexe VII, page 14

(80 %
des
besoins
de CP)

Transports
Justice
Ville et log.18
APD19

AE
3,6
1,9
3,9
-

2,1
0,5
-

9,5
7,0
7,4
5,9

8,9
7,1
7,3
4,0

CP
0,4
0,6
1,2
2,8

9,7
6,0
7,5
3,0

8,4
5,7
6,0
0,3

5,7
4,2
3,9
3,7

Source : Direction du budget.

Pour les missions Politique des territoires , Dfense , cologie et dveloppement


durable et Aide publique au dveloppement , les besoins estims aprs 2008 pour couvrir les AE
correspondent plus dune anne de CP. En particulier, les besoins aprs 2008 reprsentent
respectivement plus de six et sept annes de CP pour les programmes Prvention des risques et lutte
contre les pollutions et Rseau routier national .
En revanche, il est impossible partir des donnes disponibles de savoir sur quels
exercices ces 98,1 Mds devront tre pays et donc budgts en CP.
2. Sur certains programmes, les AE sont suprieures aux CP de faon rcurrente
Il est frappant de constater que les LFI de 2005, 2006 et 2007 prsentent toutes des
plafonds dAE strictement suprieurs aux plafonds de CP.
Tableau 8 : Comparaison AE / CP
Budget gnral
cart entre AE et CP (rapport au montant
total de CP ouverts)

LFI 2005

LFI 2006

+0,27%

LFI 2007

+2,86%

+0,94%

Source : LFI 2005, LFI 2006, LFI 2007, Mission.

Les trois lois de finances successives ont donc cr des besoins nets20 de CP futurs quil
conviendra de couvrir. Le taux de croissance est particulirement lev en 2006, ce qui reflte la
gestion en AE CP pour certaines dpenses en dehors du titre 5 (titre 3 essentiellement)21.
Plus particulirement un quart environ des programmes du budget gnral ont t
budgts chaque reprise en AE > CP. Ces 31 programmes ont ainsi cr eux seuls entre 2005 et
2007 des besoins nets20 de CP hauteur de 6,9 Mds pour les annes venir.
Tableau 9 : Programmes budgts en AE > CP en 2005, 2006 et 2007
(besoins nets crs suprieurs 250 M)
20

Numro de
programme
107
154
176
156
166
123

18

Programme
Administration
pnitentiaire
Gestion durable de
lagriculture, de la pche
et dveloppement rural
Police nationale
Gestion fiscale et
financire de l'tat et du
secteur public local
Justice judiciaire
Conditions de vie outremer

Mission
Justice
Agriculture, pche,
fort et affaires
rurales
Scurit
Gestion et contrle
des finances
publiques
Justice
Outre-mer

Besoin net de
CP cr en 2005,
2006 et 2007

Besoins de CP
estims partir
de 2008

1 576 M

2 724 M

1 285 M

1 385 M

823 M

1 241 M

328 M

815 M

323 M

1 149 M

297 M

1 360 M

Ville et logement.
Aide publique au dveloppement.
20
Il sagit de lcart entre les AE ouvertes et les CP ouverts. Cet cart devra en effet tre couvert par des CP les annes
ultrieures. Cependant, il sagit dun minorant du besoin rel de CP dans le futur : en effet les CP ouverts pour couvrir des
AE antrieures viennent dans cette approche diminuer les besoins de CP ultrieurs rels.
21
Les AE hrites des CP antrieurs sont intervenues en collectif 2006.
19

Annexe VII, page 15


20

Numro de
programme
202

Programme
Rnovation urbaine

Mission
Ville et logement

Besoin net de
CP cr en 2005,
2006 et 2007
274 M

Besoins de CP
estims partir
de 2008
985 M

Source : LFI 2005, LFI 2006, LFI 2007, Direction du budget, Mission.

On retrouve notamment dans cette liste les programmes dinvestissement lis aux lois
dorientation et de programmation sur la justice, sur la scurit intrieure et sur la ville et le
renouvellement urbain. Le financement des CP ncessaires la couverture des engagements pris
plusieurs annes de suite sur ces programmes sera contraignant pour les autres dpenses lors des
exercices futurs, sans que les CP correspondants aient t inscrits dans une programmation
densemble.
3. Les programmes immobiliers de la justice illustrent concrtement les difficults
venir, lies aux ouvertures non matrises des AE
Linspection gnrale des finances a conduit avec linspection gnrale des services
judicaires et linspection des services pnitentiaires22 un audit de modernisation sur la programmation
pluriannuelle des investissements du ministre de la justice. Un travail dtaill a ainsi pu tre men sur
les oprations immobilires de la justice.
Entre 2002 et 2007, 3,37 Mds et 1,27 Mds dAP/AE ont t vots respectivement pour
les programmes immobiliers de ladministration pnitentiaire (programme 107 ; construction et
rnovation de prisons) et des services judiciaires (programme 166 ; construction et rnovation de
palais de justice). Ces montants respectifs incluent 1,15 Mds et 0,08 Mds dAP/AE pour des PPP. Il
est pertinent de les distinguer car les besoins de CP pour les PPP napparaissent quau bout de deux
trois ans (aprs les travaux) et sont tals sur une dure de trente ans, alors que pour les oprations
menes directement par ladministration les besoins de CP sont concentrs sur deux cinq ans (dure
des tudes et des travaux).
Sur la mme priode, 1,08 Mds et 0,63 Mds de CP ont t vots pour les
investissements de ladministration pnitentiaire et des services judiciaires. Les annualits de CP lies
aux oprations de PPP ayant t marginales23 et compte tenu des oprations en cours au
1er janvier 2002 et des AP/AE non employes, 1,86 Mds restent ouvrir en CP pour couvrir les
AP/AE consommes hors PPP. En maintenant le niveau de CP celui du budget 2007 (soit 370 M) et
condition de ne lancer aucune nouvelle opration immobilire, il faudrait donc six annes pour payer
intgralement les projets en cours fin 2007.
Pour les AP/AE consommes en PPP, les montants globaux des annualits qui sy
ajoutent sont valus environ 40 M et 3 M sur les trente prochaines annes pour la partie
investissement (les cots relatifs au fonctionnement sont imputs chaque anne en AE = CP).
Ce dsquilibre sest traduit dans les budgets oprationnels de programmes immobiliers,
sur lesquels le contrleur budgtaire et comptable (CBCM) prs le ministre de la justice a t amen
ragir. Ainsi pour le programme 166, 107 M de CP taient inscrits au BOP 166 IMC (investissements
immobiliers) en 2006. La quasi-intgralit de ces CP (103 M, soit 97%) tait programme pour
couvrir une partie des engagements non encore couverts pris avant 2006, valus 558 M. Le reste
(3 M, soit 3%) servait couvrir une partie des engagements nouveaux pris en 2007, soit 146 M. Une
telle planification ntait, de toute vidence, pas soutenable sur lexercice 2006. Le CBCM a t
amen suspendre son visa en cours danne, lorsquil est devenu patent quaucune opration ne
pouvait plus tre lance au vu du manque de CP.

22
23

Rapport sur la programmation pluriannuelle des investissements du ministre de la justice , IGF IGSJ, avril 2007.
8 M pour financer les tudes et conseils ncessaires la mise en place des PPP.

Annexe VII, page 16


Un problme de soutenabilit sest reprsent pour les deux BOP immobiliers du
ministre de la justice (166 IMC et 107 DAC) en 2007, en raison de limpact prvisible sur les besoins
en CP en 2008. Le CBCM a donc demand que chaque engagement prsent son visa en 2007 soit
accompagn dun chancier en CP permettant de contrler que les besoins en CP induits lanne
suivante nexcdent pas un plafond provisoirement dfini comme tant gal au montant des CP de
lanne en cours. Cette optimisation de la consommation des AE, en partie dconnecte du montant de
CP effectivement disponible, amne donc une gestion quotidienne de la pnurie de crdits, alors que
ces investissements ncessitent avant tout une relle gestion de projet pour tre bien conduits.
Des difficults complmentaires sont de plus attendre lavenir. Les programmes cidessus ont pour linstant fait lobjet dune budgtisation des seuls investissements. Leur utilisation
conduira pourtant des besoins supplmentaires en titre 2 (personnel) et titre 3 (fonctionnement),
notamment pour les prisons, car les projets aboutissent une cration nette de places. Certains de ces
besoins sont dailleurs dores et dj contractualiss, mme sils nont pas fait lobjet de
consommation dAE (fonctionnement contractualis dans le cadre des PPP). La consquence de la
consommation des AE entre 2002 et 2007 est donc sous-value si on se tient aux seuls CP qui en
dcoulent directement, tel que cela a t prsent ci-dessus.
Une autre spcificit des programmes immobiliers de la justice est le rle particulier que
jouent les oprateurs, AMOTMJ (agence de matrise douvrage des travaux du ministre de la justice)
et EPPJP (tablissement public du palais de justice de Paris). 1,9 Mds et 0,3 Mds dAP/AE ont ainsi
t affectes entre 2002 et 2007 pour des oprations menes par ces derniers. Depuis 2004, la rgle est
daffecter des AE pour la totalit du montant de lopration ds la conclusion de la convention de
mandat support. Compte tenu des rgles retenues de report systmatique des AE affectes non
engages sur des oprations de titre V, ce circuit budgtaire permet, dans la pratique, de saffranchir
des conditions poses aux reports dAE par laffectation dAE des projets pilots par lAMOTMJ,
qui ne commenceront effectivement que plusieurs annes aprs. Au 31 dcembre 2006, le montant des
AE affectes lAMOTMJ nayant pas encore donn lieu un engagement juridique pris par lagence
slevait ainsi 720 M. De mme, lopration de construction du nouveau tribunal de grande instance
de Paris sest vue affecter la quasi-totalit des AE notifies lEPPJP, soit 296 M dAE, qui nont
fait lobjet daucun engagement juridique de la part de lEPPJP.
III.

COURT TERME IL EST ABSOLUMENT PRIORITAIRE DE SE DONNER UNE


VISIBILIT SUR LA CONSOMMATION DES AE ET LES BESOINS DE CP, SANS
REMETTRE EN CAUSE LES PRINCIPES INTRODUITS PAR LA LOLF

A.

Les comparaisons mettent en avant lintrt dune visibilit dtaille sur les
chanciers de paiement dtaills par anne pour crdibiliser la notion
dengagement

La mission a examin spcifiquement la programmation des engagements dans les trois


pays visits (cf. annexes I, II et III). Elle a galement rencontr la Ville de Paris.
La notion dAE gnralise nexiste pas au Royaume-Uni. Tout programme
dinvestissement pluriannuel fait cependant lobjet dune validation par le ministre des finances (Her
Majesty Treasury), dont la contrepartie est que les flux de CP ncessaires la couverture de ces
programmes ne sont pas remis en cause tout au long de la vie du projet. Une fois le programme
dinvestissement valid, le gestionnaire a donc une certaine garantie de pouvoir le mener terme.
En Sude, le suivi des engagements de dpenses se rapproche du systme franais dAE
mais sur les seuls investissements. Pour ces projets, un engagement doit tre approuv par le
Parlement, pour le montant total des dpenses futures. Cet engagement est accompagn dun profil des
paiements venir, dtaill anne par anne. Le ministre des finances en a amlior le suivi dans la
priode rcente en contrlant mieux, par plafonnement, la dpense dcoulant de lengagement.

Annexe VII, page 17


Enfin, lattention particulire apporte au dficit public annuel dans le cadre de lUnion
conomique et montaire conduit le Gouvernement des Pays-Bas piloter les finances publiques par
les crdits de paiement, alors mme que la notion dautorisation dengagement a t gnralise
lensemble de la dpense. Lattention du Parlement et du ministre des finances reste focalise sur les
chanciers de consommation des crdits de paiement et le solde budgtaire. Les autorisations
dengagements sont une rsultante des chanciers de paiement associs aux diffrentes oprations et
non pas le point de dpart de la budgtisation. Concrtement, la problmatique des AE reste interne
aux ministres, les enveloppes budgtaires sont ngocies avec le ministre des finances en crdits de
paiements uniquement. Une fois lchancier valid avec le ministre des finances et le Parlement
travers le vote sur le PLF, les gestionnaires ont la garantie de pouvoir mener les politiques
pluriannuelles terme, car ils bnficient ainsi dune certaine scurit sur leurs CP venir.
La Ville de Paris a galement instaur un double rgime dautorisation en AE et CP. Les
AE restent ce jour limites linvestissement, mais la direction financire envisage de les largir aux
contrats et marchs de fonctionnement. Toute ouverture dAE saccompagne dun chancier de CP
prcis dtaill anne par anne, mais le pilotage de la dpense se fait par les CP.
Dans leur rapport doctobre 2006 sur la mise en uvre de la LOLF, les parlementaires
Alain Lambert et Didier Migaud prconisaient terme de faire porter la norme de progressions des
dpenses sur lvolution des AE et non des CP.
Les comparaisons montrent cependant que lenjeu de la budgtisation en AE rside
avant tout dans la capacit avoir une visibilit dtaille sur les chanciers de paiements lis
aux engagements pluriannuels, que ces AE soient restreintes aux seuls investissements ou
gnralises. Cette visibilit contribue la scurisation du gestionnaire, lui permettant ainsi
dinscrire projets et rformes de structure dans la dure.

B.

Dvelopper la visibilit sur les chanciers de CP venir pour les AE dj


consommes ou affectes ainsi que les nouvelles AE accordes

Pour que les AE jouent pleinement leur rle, il est donc avant tout indispensable
damliorer la visibilit sur les chanciers en CP associs.
ce sujet, linitiative de la direction du budget dans le cadre de la prparation des
runions de stratgies sectorielles et runions techniques va dans le bon sens. La circulaire du
1er fvrier 2007 lattention des directeurs des affaires financires des ministres relative la
prparation du PLF 2008 demande ainsi pour la premire fois que chaque ministre fasse le point sur :
- les engagements antrieurs 2008 restant couvrir par des CP ;
- les chanciers de CP associs anne aprs anne.
Pour que les DAF puissent rpondre la demande de faon rgulire, il est cependant
indispensable de faire voluer les outils informatiques. Il leur revient en effet de collecter ces
informations auprs de chaque responsable de budget oprationnel de programme, en administration
centrale ou dconcentre, et de les consolider, or les services dconcentrs ne peuvent pas saisir les
chanciers en question dans NDL.
Dans lattente doutils performants (Chorus), les DAF doivent donc organiser cette
collecte des informations ncessaires, qui reste ce jour laborieuse.
Exemple de rponse apporte par un DAF au questionnaire de la mission
La logique dune budgtisation et dune gestion en autorisation dengagement reste
donc construire. A lheure actuelle ce double compteur est peru par les services comme une source
de complexit dans les outils du Palier LOLF sans aucun apport pour amliorer la gestion et anticiper
les besoins .

Annexe VII, page 18


La mission prconise quil sagisse dun axe fort du dialogue de gestion dans le cadre
de la construction des BOP 2008 afin que des chanciers plus prcis soit disponibles ds les PAP
2008. Cela saccompagne dune plus grande discipline au niveau des ordonnateurs pour que le stock
dAE consommes appelant encore des CP soit suivi de faon dynamique, en rpondant AE par AE
aux deux questions : ai-je encore besoin de CP lavenir pour couvrir laction laquelle cette AE
correspond ? Quand en aurai-je besoin ? .
Au niveau central par ailleurs, la mission propose que la possibilit laisse
facultative permettant de saisir de tels chanciers dans ACCORD au moment de lengagement
juridique soit rendue obligatoire. La faisabilit dune mise jour en temps rel, ou au moins
annuelle, des chanciers saisis dans ACCORD au moment de lengagement juridique et/ou de la
cration de lOI24 doit de plus tre tudie, en vue dune gnralisation terme de cette pratique dans
Chorus.
La mission considre que ce travail est absolument indispensable et doit tre une
priorit pour lanne venir. Les pays les plus avancs en matire de pilotage des finances
publiques, et notamment les Pays-Bas, estiment dailleurs quavec une visibilit fiable sur les besoins
de CP horizon cinq ans il est tout fait possible de se passer du pilotage en AE pour matriser ses
finances publiques.

C.

Amliorer la visibilit donne au Parlement sur les consommations dAE

Il nest pas acceptable que le Gouvernement ne soit pas en mesure de rendre compte au
Parlement de la consommation des AE au mme rythme que la consommation des CP. Cela conduit
naturellement marginaliser encore un peu plus les AE dans le dbat budgtaire.
La mission recommande que les problmes lorigine des carts de restitution sur la
consommation des AE entre NDC et INDIA soient rsolus ds 2007, sans attendre le dploiement de
Chorus, et que la formule de calcul prcise dans la note de la direction gnrale de la comptabilit
publique du 27 septembre 2006 soit valide et le cas chant corrige.
La mission propose quun point sur la consommation des AE soit joint aux restitutions
sur la consommation des CP envoyes au Parlement.

D.

Ne pas limiter la budgtisation en AE CP au titre 5

Au-del des amnagements retenus pour les deux premiers exercices, lis la ncessaire
prise en compte de ltat davancement du recensement des engagements pluriannuels, on constate que
la tentation est grande, pour les dpenses de titre 3, voire de titre 6, de revenir un fonctionnement en
AE = CP dans le cas gnral, la budgtisation en AE CP devenant lexception.
Les trois principaux arguments mis en avant sont que :
- pour les administrations rseaux, comme le niveau central peine agrger les besoins
en AE dun grand nombre dacteurs rpartis sur le territoire avec des calendriers de
contractualisation (entretien, loyers, photocopieurs) qui leur sont propres, une bonne
approximation des besoins pourrait consister budgter en AE = CP ;
- les outils informatiques actuels sont inadapts et rendent trs lourdes les oprations
lies aux AE, dautant plus quelles sont devenues systmatiques ;
- le rel enjeu des AE porte sur un certain nombre doprations spcifiques
(investissements structurants, aides lemploi, politique du logement, projets
informatiques horizon 3 ans, locations avec options dachat par exemple) ; il serait
donc prfrable de rserver une budgtisation en AE CP ces quelques dossiers et de
simplifier les rgles relatives aux autres oprations.

24
Dans le cadre du Palier 2006, afin de traduire la gnralisation des AE, toute cration dopration dans ACCOR fait lobjet
dune cration d OI (pour opration dinvestissement , avant 2006).

Annexe VII, page 19


La mission considre cependant que la notion dAE introduite par la LOLF est une
innovation au profit des gestionnaires locaux quant la visibilit pluriannuelle des besoins en crdits.
Exemple de rponse apporte par une DAF ministrielle sur la budgtisation en AE
En matire de crdits de fonctionnement, le travail en AE CP est nouveau, pour les
marchs notamment. Les services ont donc besoin dun accompagnement fort de la DAF pour
programmer leur budget de cette manire, mme si lutilit dune telle dmarche est reconnue par
tous ces services (qui, en gnral, avaient des montants de reports trs importants auparavant). Il
faudra probablement 2 ou 3 exercices pour que ces nouvelles rgles soient pleinement assimiles .
Par ailleurs, la budgtisation en AE = CP sur lessentiel des dpenses de titre 3 revient
limiter encore plus strictement la fongibilit des crdits de fonctionnement vers linvestissement (en
effet, il ne serait plus possible de recycler les AE non affectes en cours danne qu la hauteur des
CP envisags sur lanne).
Les principes de base de la budgtisation en AE doivent donc tre maintenus pour
tous les titres et les exceptions gnrales ne concerner que les dpenses pluriannuelles dont le terme
est inconnu. Il est toutefois absolument indispensable que le concept et sa doctrine demploi soient
expliqus aux gestionnaires dune part et soient affins dautre part pour rpondre de faon
oprationnelle aux situations concrtes.
Le mission demande quau cours de ces travaux la priorit soit donne la nature
de lengagement juridique par rapport la nature de la dpense dans la recherche de la solution
la plus adapte. La budgtisation en AE CP ne doit en aucun cas tre limite aux dpenses du
titre 5. Il faut profiter de ce que le dbat budgtaire ne porte encore que de faon marginale sur les AE
pour exprimenter des solutions de budgtisation et roder les gestionnaires lexercice.

E.

Exiger de chaque gestionnaire quil ait une vision pluriannuelle de ses


besoins de CP horizon trois ans

Cette tape est primordiale. Ce nest quen ayant une vision claire des besoins de CP
venir et de la rigidit de ces dpenses que le Gouvernement peut avoir une ide prcise de ses marges
de manuvre relles sur les annes venir et quil peut calibrer avec justesse le bon niveau
dengagements quil est en mesure de prendre dans lanne dune part et de fixer sa politique fiscale en
cohrence avec sa trajectoire de solde dautre part.
Pour chaque nouvel engagement pris, lchancier anne aprs anne jusqu la
couverture totale de lAE par les CP doit tre dtermin et intgr dans le systme dinformation
comptable et financier. Les engagements juridiques pluriannuels tant conclus par une multitude
dacteurs, il est absolument indispensable que Chorus, une fois dploy, permette un partage de
linformation le plus efficace, afin notamment de rendre compte et de consolider tous les niveaux les
informations sur les engagements juridiques pris et les chanciers de paiements associs.
Chaque gestionnaire doit de plus tre en mesure dtablir son budget droits et
primtres constants25 sur les trois annes venir, en distinguant les dpenses qui relvent
dengagements dj pris des dpenses quil reste engager sur la priode. Le Gouvernement doit
avoir sa disposition la vision consolide des budgets sur trois ans de ces diffrents gestionnaires.
Cet exercice, nouveau, est une condition de russite de lexercice de programmation des
dpenses (cf. annexe VIII), pour permettre un change entre les gestionnaires ministriels et la
Direction du budget.

25

Cest--dire politique inchange, en prenant cependant en compte les mesures dj dcides.

ANNEXE VIII
LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES DEPENSES DE
LTAT

SYNTHSE

1. La programmation pluriannuelle des dpenses, telle quelle est pratique dans les
pays tudis par la mission, est un lment important du succs de la programmation
densemble. Ralise partir de projections rgulires des dpenses tendancielles, cette
programmation permet dafficher les priorits budgtaires du gouvernement, mais galement les
secteurs moins prioritaires, sur au moins une vingtaine de secteurs de dpense. Lune des contreparties
du systme est une libert en excution accorde aux gestionnaires (pas de contrle a priori), un
encadrement de la fongibilit des crdits dans certains cas et un principe dauto-assurance des
gestionnaires, qui doivent financer les politiques conduites sous plafond, de manire assurer le
respect de la programmation. Le travail du ministre des finances a ainsi fortement volu dans ces
pays, pour se concentrer sur lanalyse des dterminants de la dpense.
Par contraste, il nexiste pas aujourd'hui en France de programmation
pluriannuelle des dpenses de ltat dtaille par secteur de dpense : la programmation prsente
au moment du dbat dorientation budgtaire est trs agrge et reprend seulement un dtail par nature
et non selon la nomenclature budgtaire ou ministrielle. La programmation moyen terme (PMT)
ralise par la direction du budget nest pas directement utilise pour justifier la trajectoire du
programme de stabilit et constitue un exercice technique, qui nest pas endosse au niveau politique.
Elle nest pas partage avec les ministres, mme si des volutions rcentes permettent denvisager un
meilleur dialogue. Les ministres, pour leur part, ne ralisent quexceptionnellement des prvisions de
dpense, et celles-ci se concentrent en gnral sur linvestissement.
La procdure budgtaire annuelle est en revanche contrainte par des
programmations et engagements sectoriels pluriannuels ; plus gnralement, des dcisions dont
limpact est pluriannuel sont prises en dehors du cadre de la loi de finances.
Au total, les engagements pluriannuels couvrent environ 75 Md de CP (hors contrats de
moyens signs avec des oprateurs et hors prlvement sur recettes au bnfice des collectivits
territoriales) sur le seul primtre des crdits du budget gnral, soit 28% des CP de la LFI (hors
mission Remboursements et dgrvements). Au sein de ces engagements, les contrats pluriannuels
signs par la direction du budget visent une matrise de la dpense, mais sont tablis sur des primtres
administratifs relativement restreints.
La procdure budgtaire est de ce fait contrainte, compte tenu de la dynamique des
dpenses rigides (charges de la dette et masse salariale notamment), des ajustements annuels destins
respecter la norme de dpenses, qui ne constituent pas le plus souvent des conomies structurelles et
qui incluent des dbudgtisations (affectation de taxes des oprateurs, cration de dpenses fiscales,
etc.). Ainsi par exemple, au total depuis 2003, 6,8 Md de dpenses (soit 2,5% des crdits de la LFI
2007) ont t transfres des organismes publics et doivent tre pris en compte pour tablir
lvolution des dpenses globales de ltat.
2. La mission propose de programmer les dpenses de ltat sur trois ans, en
intgrant un plafond de masse salariale et un schma demplois. Deux questions ont t abordes :
- partir dun plafond pluriannuel global des dpenses, lesquelles doivent faire lobjet
dune programmation et lesquelles lobjet dune simple prvision ?
- sur le champ des dpenses programmes, quel doit tre le primtre de programmation
retenu ?
Quatre critres ont t identifis pour y rpondre : permettre laffichage des priorits
politiques, pouvoir dterminer pour chaque plafond un responsable politique et administratif,
constituer des ensembles de dpenses pilotables permettant de faire jouer lauto-assurance et se donner
les moyens de respecter la programmation pluriannuelle, permettre une articulation simple avec la
procdure budgtaire pour allger effectivement cette dernire.

Trois types de programmation sont envisageables : par ministre, par mission ou par
nature de dpense (cest--dire sur une partie seulement du budget). Le ministre prsente lavantage
davoir un responsable politique identifi et dtre cohrent avec la dtermination des emplois ; la
mission est plus cohrente avec la construction budgtaire et la logique de la LOLF, mais ne dispose
pas aujourd'hui de responsable clairement identifi, notamment pour les missions interministrielles,
qui ne sont que des modalits de prsentation des programmes, ces derniers constituant des ensembles
trop restreints en crdits et trop nombreux pour servir de support la programmation.
Malgr les rserves exprimes, il est propos de retenir une programmation par
mission, qui est la plus logique avec lapproche didentification des politiques publiques et de
responsabilisation des gestionnaires promue par la LOLF. Conformment aux bonnes pratiques
identifies dans un cadre international, il est galement propos de retenir une programmation
couvrant lensemble de la dpense de ltat, pour se donner un plafond contraignant sur un primtre
largi par rapport lactuelle norme de dpenses, incluant les prlvements sur recettes, les
remboursements et dgrvements dimpts locaux et les taxes nouvellement affectes des oprateurs.
Ceci ncessite :
- de traiter de manire spcifique quatre types de dpenses qui peuvent difficilement faire
lobjet dune programmation ; il sagit des charges de la dette, des dpenses en faveur
des rgimes sociaux et de retraite et du prlvement sur recettes en faveur de lUnion
europenne ; par ailleurs, la masse salariale doit de prfrence faire lobjet dune
programmation permettant la dfinition de plafonds au niveau de chaque mission
(cf. annexes V et VI) ;
- de faire voluer le pilotage des missions interministrielles, en dfinissant un chef de
mission pour celles qui subsistent et de dfinir dans certains cas des plafonds de
masse salariale par ministre ;
- dintgrer la programmation le rsultat de la ngociation qui doit tre conduite par
ltat avec les collectivits territoriales sur le primtre de lensemble de leffort
financier du budget (prlvement sur recette, remboursement et dgrvement, autres
dpenses du budget gnral).
Enfin, en terme de mthode, il est propos de retenir une programmation sur trois
ans, rvise au bout de deux ans, permettant un point dtape au milieu de la lgislature pour
faire ventuellement voluer la programmation. La premire programmation serait ralise en
2008 pour les exercices 2009 2011 et serait rvise en 2010. Une condition imprative de succs
de la programmation est la stabilisation des primtres couverts par les missions et programmes
sur la dure de la programmation.
La chronologie suivante pourrait tre retenue :
- laboration conjointe par la direction du budget et les ministres gestionnaires dun
tendanciel de dpenses ;
- dfinition de manire collgiale au sein du gouvernement des priorits budgtaires et
des secteurs sur lesquels les efforts dconomies demands sont les plus importants, le
plus tt possible et au plus tard dbut 2008 ;
- ralisation dune PMT partage entre la direction du budget et les ministres
permettant de respecter le plafond de dpenses densemble de ltat ;
- la procdure annuelle serait rserve aux ajustements techniques des plafonds.

- Annexe VIII, page 4 -

SOMMAIRE

I. LES EXEMPLES ETRANGERS ILLUSTRENT LINTERET DUNE


PROGRAMMATION DETAILLEE DES DEPENSES ..........................................................................1
A. LES TROIS PAYS ETUDIES PROCEDENT A UNE PROJECTION PLURIANNUELLE DETAILLEE DE
LEURS DEPENSES QUI PERMET DECLAIRER LES CHOIX ET DE DEPASSIONNER LES DEBATS
BUDGETAIRES ANNUELS ............................................................................................................................1
1.
2.

Les caractristiques communes aux trois pays tudis................................................................1


Les avantages de la programmation pluriannuelle dtaille.......................................................2
B. LE MODELE BRITANNIQUE : UNE PROGRAMMATION FERME DE 60% DES DEPENSES ET UNE
PREVISION PLURIANNUELLE SUR LES AUTRES DEPENSES ..........................................................................2
1. Les AME, qui reprsentent environ 40% des dpenses dont les dpenses de sant et les
charges de la dette, ne font pas lobjet dune programmation mais dune prvision
pluriannuelle .................................................................................................................................2
2. Les DEL, qui reprsentent 60% des dpenses environ, sont programmes sur trois ans et
rvises tous les deux ans..............................................................................................................3
C. LES MODELES SUEDOIS ET NEERLANDAIS : A LINTERIEUR DUN PLAFOND DE DEPENSES
FERME, UNE PROGRAMMATION INDICATIVE MAIS EN GENERAL SUIVIE, QUI CONCERNE LENSEMBLE
DU BUDGET HORS CHARGE DE LA DETTE ...................................................................................................3
1. Le modle sudois .........................................................................................................................3
2. Le modle nerlandais ..................................................................................................................4
II.
IL NEXISTE PAS AUJOURD'HUI DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DU
BUDGET DE LTAT DETAILLEE PAR SECTEUR DE DEPENSE, MAIS DES
PROGRAMMATIONS SECTORIELLES QUI SE SUPERPOSENT...................................................4
A. IL NEXISTE PAS DE PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DETAILLEE DE LENSEMBLE DES
DEPENSES DE LTAT .................................................................................................................................4
1.

La programmation pluriannuelle prsente au moment du dbat dorientation budgtaire


(DOB) est trs agrge .................................................................................................................4
2. La programmation moyen terme (PMT) ralise chaque anne par la direction du
budget, est un exercice technique et ne constitue pas une programmation pluriannuelle............5
3. Les projections ralises au niveau des ministres sont trs limites et portent surtout sur
linvestissement .............................................................................................................................8
B. LES LOIS DE PROGRAMMATION NE SINSERENT PAS DANS UNE PROGRAMMATION DENSEMBLE
PREEXISTANTE ET RIGIDIFIENT CONSIDERABLEMENT LA DEPENSE ...........................................................9
C. LES CONTRATS PLURIANNUELS VISENT UNE MAITRISE DE LA DEPENSE MAIS SONT ETABLIS SUR
DES PERIMETRES ADMINISTRATIFS RESTREINTS ......................................................................................10
D. LTAT A ENFIN DES ENGAGEMENTS PLURIANNUELS VIS-A-VIS DAUTRES ACTEURS PUBLICS.....11
1. Les collectivits territoriales bnficient depuis 1999 dune garantie sur lvolution de la
majorit des concours de ltat, travers un contrat dit de solidarit et de croissance............11
2. Ltat sest engag sur les moyens de certains oprateurs de manire pluriannuelle..............12

- Annexe VIII, page 5 -

III.
PROGRAMMER LES DEPENSES AU NIVEAU DE LA MISSION, EN INCLUANT
UN PLAFOND DE MASSE SALARIALE .............................................................................................13
A.

LE PERIMETRE DE PROGRAMMATION RETENU DOIT PERMETTRE DE REFLETER DES PRIORITES


POLITIQUES ET CONSTITUER DES ENSEMBLES PILOTABLES, CONFIES A DES RESPONSABLES
IDENTIFIES ET COHERENTS AVEC LA BUDGETISATION ANNUELLE ..........................................................13
1. Le primtre de programmation doit permettre laffichage de priorits politiques pour
remplir le rle tenu aujourd'hui par les lois de programmation sectorielles .............................13
2. Chaque plafond pluriannuel doit avoir un responsable identifi................................................13
3. Le primtre retenu doit permettre de constituer des ensembles de dpenses pilotables afin
de respecter la programmation pluriannuelle ............................................................................14
4. La programmation doit permettre une articulation simple avec la procdure budgtaire.........15
B. PARMI LES TROIS TYPES DE PROGRAMMATION POSSIBLES : PAR MINISTERE, PAR POLITIQUE
PUBLIQUE OU EN FONCTION DE LA NATURE DE LA DEPENSE, AUCUN NE REPOND A TOUS LES
CRITERES ENVISAGES...............................................................................................................................18
1. La programmation des dpenses par ministre permettrait une responsabilisation politique
et un pilotage efficace des emplois, mais fait courir le risque de revenir la logique
daffectation de moyens des structures ....................................................................................18
2. Une programmation en fonction de la nature de la dpense est la mieux mme disoler les
dpenses pilotables, mais naboutirait qu programmer une partie du budget, de manire
administrative..............................................................................................................................18
3. La dclinaison par politiques publiques ne pourrait se faire quau niveau de la mission et
non du programme ......................................................................................................................20
C. LA MISSION EST LE PERIMETRE LE PLUS COHERENT AVEC LA BUDGETISATION ANNUELLE MAIS
IMPOSE DE TRAITER CERTAINES DEPENSES DE FAON SPECIFIQUE .........................................................22
1. Trois types de dpenses difficilement pilotables doivent tre traites de manire spcifique
dans la programmation...............................................................................................................22
2. Le traitement des missions interministrielles ............................................................................23
3. Le traitement de la mission Relations avec les collectivits territoriales, du programme
Remboursement et dgrvement dimpts locaux et des prlvements sur recettes ...................24
D. LA METHODE ..................................................................................................................................25
1. Dfinir des plafonds sur trois ans, la programmation tant rvise tous les deux ans, sur des
primtres stabiliss....................................................................................................................25
2. A partir du plafond global, dfinir les missions prioritaires et procder une PMT
partage entre la direction du budget et les ministres, chacun arrivant avec des
propositions permettant de respecter le plafond densemble......................................................25
3. Intresser les gestionnaires aux conomies, se donner des rgles pour ladaptation de la
programmation et figer le primtre des missions et programmes sur trois ans........................26
4. Se mnager une rserve de budgtisation partir de la projection des dpenses non
pilotables, croissante sur la priode de programmation ............................................................26
5. Communiquer les plafonds pluriannuels par mission au moment du DOB 2008 puis du DOB
2010.............................................................................................................................................26
6. Rserver la procdure annuelle aux ajustements des plafonds par mission et la dclinaison
des plafonds par programme ......................................................................................................27
7. Dvelopper le rflexe pluriannuel...............................................................................................27

LA PROGRAMMATION PLURIANNUELLE DES


DEPENSES DE LTAT

La mission a tudi comment renforcer la dimension pluriannuelle de la norme


dvolution des dpenses de ltat, en () rflchissant la possibilit de dcliner cette nouvelle
norme par missions et programmes, en prenant en compte la diversit des dpenses concernes .
partir de lexamen des pratiques de trois pays ralisant une programmation
pluriannuelle de leurs dpenses (I), de ltude de la programmation pluriannuelle existante, qui nest
dtaille par secteur que de manire trs partielle (II), la mission propose de retenir une dclinaison
par mission, en tenant compte de la gestion ministrielle des emplois et de la masse salariale (IV). Une
prsentation de la procdure budgtaire annuelle et des outils de programmation sectoriels est jointe
la prsente annexe.
I.

LES
EXEMPLES
ETRANGERS
ILLUSTRENT
PROGRAMMATION DETAILLEE DES DEPENSES

LINTERET

DUNE

Pour clairer les choix franais, la mission a tudi les rgles budgtaires de trois pays qui
ralisent une programmation pluriannuelle dtaille de leurs dpenses.
Les procdures des pays tudis par la mission sont prsentes dans trois annexes
spcifiques (annexes I, II et III) : seules sont reprises ici les principales caractristiques de la
programmation dtaille des dpenses laquelle ils procdent.

A.

Les trois pays tudis procdent une projection pluriannuelle dtaille de


leurs dpenses qui permet dclairer les choix et de dpassionner les dbats
budgtaires annuels
1. Les caractristiques communes aux trois pays tudis

Le Royaume-Uni, la Sude et les Pays-Bas tablissent une programmation pluriannuelle


dtaille des dpen