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Pensamiento Iberoamericano, nm. 21,1992, pp.

147-164

Carlos Herrera Amighetti

La Apertura Gradual en Costa Rica a


Partirdel983(*)
Introduccin
Antes de iniciar el anlisis de la experiencia de Costa Rica en el desarrollo de
su poltica comercial a partir de 1983, es conveniente hacer referencia a algunos aspectos fundamentales de su sistema econmico, social y poltico que condicionan
las caractersticas de dicha poltica. Costa Rica es un pequeo pas con una poblacin cercana a los 3 millones de habitantes y un producto interno bruto per cpita
de alrededor de los 1.400 dlares USA. La economa costarricense de postguerra se
desarroll a partir de un modelo agroexportador, en el que las exportaciones calificadas como "tradicionales11, de caf y banano, y en menor medida de carne y azcar, constituyeron el ncleo dinmico y moderno de la economa. Posteriormente,
con la creacin del Mercado Comn Centroamericano, en los aos sesenta, surgi
una nueva fuente de crecimiento, impulsando el desarrollo del sector manufacturero, ya iniciado mediante una poltica de sustitucin de importaciones a nivel nacional. Finalmente, en las ltimas dos dcadas se ha realizado un esfuerzo adicional
por diversificar la produccin y las exportaciones no tradicionales a "terceros mercados" (distintos de Centroamrica), Sin embargo, en todo ese periodo, el principal
componente de la oferta y la demanda siempre ha sido el mercado interno, a pesar
de disminuir persistentemente su participacin relativa en la demanda total, desde
un 84 por 100 en 1960 hasta un 65 por 100 en 1990.
As, con el transcurso del tiempo, las fuentes de crecimiento de la economa
costarricense se fueron constituyendo por el sector agroexportador tradicional, un
sector relativamente moderno orientado al mercado interno y al centroamericano,
compuesto fundamentalmente por manufacturas livianas o de ensamblaje, un sector
agrcola poco tecnificado, cuya produccin se destin casi totalmente al mercado
interno y las actividades de servicios, en las que el sector pblico tiene una importante presencia.

O Trabajo presentado en el Seminario Internacional "Dinmica de los Mercados Internacionales y Polticas Comerciales para el Desarrollo" organizado por el ICI, UNCTAD y CEPAL, con la colaboracin especial
de la Universidad Complutense de Madrid (El Escorial, Espaa, 8 al 12 de julio de 1991).

Sobre la base de este modelo agroexportador ampliado, el producto interno bruto real por habitante registr una expansin sostenida desde 1962 hasta 1979, con
tasas promedio anuales de crecimiento de 2,3 por 100 entre 1960 y 1970 y de 3,5
por 100 entre 1970 y 1979. No obstante, ante las limitaciones propias del modelo,
la ausencia de medidas correctoras y la persistencia de factores externos adversos, a partir de 1979 y hasta 1983, se registra una fuerte crisis en el sector externo, que obliga a una drstica devaluacin, del orden del 500 por 100, con serias
repercusiones sobre la economa nacional, en trminos de produccin, empleo,
inversin, finanzas pblicas e inflacin, que constituyeron una verdadera crisis de
todo el modelo de desarrollo. En efecto, en ese periodo, el pas experimenta una
reduccin del producto interno bruto real por habitante, a una tasa promedio
anual del 3,3 por 100, hasta situarse prcticamente en el nivel alcanzado diez
aos atrs, en 1973.
A mediados de 1982 se puso en prctica un programa de estabilizacin econmica, con el propsito de crear las bases para la reactivacin sostenida del aparato
productivo mediante la aplicacin de polticas orientadas a desarrollar un sector exportador moderno y eficiente. As, de 1983 a 1990, se logra reactivar el aparato
productivo en forma moderada, alcanzando el producto interno bruto real por habitante una tasa promedio anual de crecimiento del 1,3 por 100.
Con respecto al sistema social, cabe destacar que en Costa Rica desde la poca colonial, por ser la provincia ms pobre y despoblada de Centroamrica, no
fue posible establecer un sistema de dominacin social basado en grandes plantaciones. Al contrario, el colono tuvo que trabajar junto con el indgena para sobrevivir, hubo una fuerte mezcla de razas, se desarroll una economa basada en la
pequea propiedad y un fuerte sentimiento individualista. As, durante el desarrollo de su vida independiente, el pas logr ir consolidando un sistema social bastante equitativo, con una clase media muy amplia, en la que el pequeo productor
mantuvo una fuerte participacin, fortalecido en las ltimas dcadas por el desarrollo del movimiento cooperativo. Adems, durante la ltima mitad de este siglo,
se ha desarrollado un amplio sistema de seguridad social que actualmente tiene
cobertura universal.
En lo poltico, el rasgo ms caracterstico del sistema costarricense es la actitud
favorable de los diferentes grupos sociales y de los partidos polticos hacia las soluciones negociadas que eviten el conflicto social. En este contexto, es fcil entender
que las nuevas polticas comerciales y de ajuste estructural adoptadas por Costa
Rica hayan sido objeto de un amplio debate interno en bsqueda de un consenso
nacional. Asimismo, se explica el hecho de que este proceso de ajuste haya sido
ejecutado en forma gradual y progresiva, procurando avanzar con pasos slidos y
minimizar los costes sociales.

Comercio y Crecimiento
La crisis de 1979-83

Como ya se ha mencionado, hasta finales de la dcada del setenta, en Costa Rica


se busc crecer por medio de un modelo agroexportador combinado con el de sustitucin de importaciones. No obstante, los productos tradicionales de exportacin haban alcanzado lmites difciles de superar y ms bien se caracterizaban por una gran
inestabilidad de precios. Por su parte, debido a la dotacin de recursos naturales y del
escaso dominio tecnolgico, el modelo de sustitucin de importaciones, an en el
marco del Mercado Comn Centroamericano, cre una estructura productiva muy rgida, con un alto contenido importado, un bajo nivel exportador y, por lo tanto, generadora de sistemticos dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos. Al estar
basado en barreras proteccionistas, tipo de cambio fijo y el estmulo de la demanda
interna mediante polticas fiscales, crediticias y salariales expansivas, este modelo dio
origen a fuertes desequilibrios fiscales que contribuyeron a agudizar el desequilibrio
extemo, As, la rigidez de la estructura productiva impeda mantener una tasa de crecimiento del producto interno bruto real por habitante superior al 3 o 4 por 100 sin
que se registrasen fuertes desequilibrios en la cuenta corriente de la balanza de pagos,
los cuales eran adicionalmente estimulados por el exceso de demanda derivado de los
dficit fiscales, Por lo tanto, la viabilidad del modelo estaba condicionada a la generacin de ahorro externo para satisfacer estos desequilibrios en la cuenta corriente.
En la dcada del setenta, se experimenta una prdida de dinamismo de las fuentes adicionales de divisas (inversin extranjera y cooperacin externa), lo cual, aunado a la rigidez de las exportaciones a terceros mercados, llevaron a recurrir al
crdito externo en forma persistentemente creciente, hasta agotar la capacidad de
endeudamiento del pas. De ah que la crisis que se experiment a finales de la dcada del setenta constituy una verdadera crisis de todo el modelo de desarrollo,
que puso de manifiesto la necesidad de revisar a fondo la orientacin que deba darse a la economa, al papel del Estado en la sociedad y en general a todo el sistema
institucional. Desde el punto de vista econmico, el gran desafo era diversificar las
exportaciones y sus mercados de destino, generando un sector exportador moderno
y dinmico, capaz de penetrar en el mercado internacional, que permitiera obtener
las divisas necesarias para garantizar el crecimiento de las actividades orientadas al
mercado interno, sin ocasionar el tradicional desequilibrio del sector externo.
La experiencia despus de 1983

Aspectos generales
Debido a la gravedad de la crisis experimentada durante el periodo 1979-83, era
imposible impulsar la nueva poltica econmica y comercial sin el apoyo financiero

internacional. De ah que dichas polticas fueron precedidas y desarrolladas en el


marco de los acuerdos de estabilizacin econmica convenidos con el Fondo Monetario Internacional (FMI), que establecieron ciertas disciplinas bsicas en el manejo de las polticas macroeconmicas. Tambin estuvieron enmarcadas dentro de
programas de ajuste estructural apoyados por el Banco Mundial. La adopcin de
compromisos bsicos con ambos organismos era condicin necesaria para lograr la
renegociacin de la deuda externa con los acreedores internacionales.
Ahora bien, el primer aspecto que interesa destacar es que las nuevas polticas
adoptadas a partir de 1983, si bien proporcionaron un nuevo conjunto de seales a
los sectores productivos acerca de las prioridades de la poltica econmica, dejaron
abierta la posibilidad, y ms bien estimularon, a las firmas establecidas para que
adecuaran su funcionamiento a estas nuevas orientaciones. As, las polticas de
ajuste fueron aplicadas en forma gradual y con mecanismos de compensacin dirigidos a apoyar financieramente a las empresas en su proceso de reconversin industrial o a los sectores de menores ingresos mediante subsidios directos.
Esto permiti mantener el apoyo a las actividades de exportacin tradicional y a
las orientadas a la sustitucin de importaciones, conforme se buscaba crear nuevas
fuentes de crecimiento basadas en la exportacin de productos no tradicionales destinados a mercados distintos a los de Centroamrica. De esta forma, buena parte de
las empresas que iniciaron exportaciones no tradicionales a terceros mercados, especialmente aquellas del sector manufacturero, continuaban contando con el mercado interno y centroamericano como base de sustentacin de sus costes fijos, al
tiempo que introducan ajustes en sus sistemas de produccin, mercadeo, financiacin y organizacin en general, con miras a adecuar sus productos a las exigencias
del mercado internacional.
En otros casos, las exportaciones no tradicionales A terceros mercados fueron
desarrolladas por nuevas empresas, especialmente en el caso de los nuevos productos agrcolas de exportacin. Finalmente, destaca el caso de algunas exportaciones
de servicios. En algunos casos, se trata de actividades como el turismo y las zonas
procesadoras de exportacin, que han contado con incentivos especficos. Sin embargo, tambin se observan desarrollos interesantes en la exportacin de programas
de computacin "software", servicios de educacin, salud y profesionales en general, que se han desarrollado espontneamente, sin ms incentivos que los derivados
de la poltica macroeconmica.
Principales resultados
En primer trmino, cabe mencionar que las acciones en el campo macroeconmico, monetario, fiscal y cambiario, adoptadas desde mediados de 1982, lograron
contrarrestar las presiones inflacionarias desde 1983. La tasa de aumento de los
precios al por mayor baj del 108 al 26 por 100 en 1983 y se mantuvo en niveles

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