Direito Administrativo

DIREITO
ADMINISTRATIVO
Prof. JOO ALVES DE MELO JR.
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Ponto 00 - Apresentao & Orientaes Pedaggicas
Ol, amigo(a) concurseiro(a)!

Bem, ao escrever esta apostila, eu ainda no sei quem voc, quantos anos voc tem, se voc casado, se tem filhos, se
sua famlia grande, se voc est empregado, se gosta de estudar, se acredita em Deus, enfim, eu s sei que voc est se
propondo a estudar para concursos pblicos e, s por isso, desde j, como diria o Guru William Douglas, receba meus parabns!
Estudar para concursos uma deciso de quem se prope a mudar alguma coisa na vida.
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Na condio de professor e de conterrneo de Paulo Freire , eu no poderia iniciar nosso projeto depositando aqui
toneladas de informaes sobre direito, sem, antes, fazer algumas consideraes pedaggicas, dentro dos limites de tempo que
temos.
A primeira delas que estudar para concurso um projeto e, assim como todo projeto, voc deve fixar o planejamento
desse projeto, realizando uma anlise interna (seus pontos fracos e fortes), definindo o foco (tribunal, fiscal, policial, jurdico,
INSS), metas de rendimento (prazos para estudar determinada matria), horrios de estudo, recursos (tempo e dinheiro), os
envolvidos (voc, seus familiares, amigos, seus inimigos, eu...), enfim, no posso nem devo aqui me alongar, afinal, sou professor
de direito, entretanto, caso voc queira saber mais sobre o assunto, v direito aos mestres Wiliam Douglas
(www.williamdouglas.com.br) e Rogrio Neiva (www.concursospublicos.pro.br), ok?
Ainda sobre o planejamento, quero dar destaque a trs pontos:
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1 Administrao do Tempo: Sinceramente, eu acho que este o ponto crucial da preparao para concurso . O tempo
desperdiado no volta, ento, faa um horrio de estudo semanal, com horas de estudo em sala de aula, horas de estudo
sozinho, trabalho, deslocamento, lazer, religio, exerccios fsicos, famlia e sono. Eu sei que ningum consegue cumprir 100% de
um horrio de estudo, calma, eu sei. Mas sei tambm que ele uma ferramenta importantssima, inclusive, para diminuir o
estresse, pois, se voc conseguir seguir bem o seu quadro de horrio, no precisar estudar desesperadamente todos os dias at
a chegada da prova. Com o horrio, voc define os horrios em que no vai estudar (cio criativo). No site de William Douglas tem
umas dicas e um modelo de quadro horrio. Por fim, um aviso: seja realista. Faa um quadro dentro de suas possibilidades, sem
exageros. V aumentando aos poucos. Lembre-se de que a preparao para concursos pblicos se parece muito mais com uma
maratona do que com uma corrida de 100 metros rasos (William Douglas). 2- Mtodo de Estudo: Escolha como voc vai
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estudar, se lendo e relendo, se grifando, se fazendo resumos, se transcrevendo, se recitando, se for perfumando o livro , enfim,
quem decide isso voc, mas, por favor, inclua nesse mtodo revises peridicas (semanais e/ou mensais) e, principalmente,
muita resoluo de questes! E, se voc j sabe qual ser a banca que ir elaborar a sua prova, foque seus exerccios nas provas
anteriores. 3 Motivao: Meu amigo(a), isto outra coisa que muito importante. Na caminhada que voc inicia, tenha certeza,
nem sempre ser vero. E a motivao que nos faz seguir adiante quando as coisas esto difceis. Assim, voc precisa estar
motivado todos os dias para conseguir um melhor rendimento em seus estudos. Como a motivao algo pessoal, eu posso at
te ajudar a se motivar, mas voc quem deve cri-la. H quem se motive pelo alto salrio, pela possibilidade de ajudar a famlia,
de acumular riqueza (pirangueiro), pela estabilidade, pelo status, pela concorrncia, pelo poder, pela graa de Deus, enfim,
voc quem escolhe, no importa o motivo, o que importa voc estar motivado. No seu planejamento, fique certo que haver
momentos de grande nimo, outros normais e, infelizmente, momentos de desnimo e de vontade de desistir, para essas
ocasies, voc deve ter um Kit de Motivao para lhe socorrer. Estou falando srio, se voc quer ajudar sua famlia, pegue uma
foto dela, se voc quer o salrio, imprima o salrio do cargo pretendido em letras grandes, tire cpia de um contracheque de quem
j passou, cole as cartas do SPC e SERASA na frente da sua banca de estudos, a foto do carro que voc quer comprar, a foto da
loja de roupas de seus sonhos, pegue a propaganda de uma viagem para Paris, selecione msicas que lhe deixam motivado,
filmes (cuidado para no perder tempo), vdeos ou qualquer outra coisa que lhe deixe motivado. Outra coisa importante: Veja com
quem voc se relaciona. Se voc tem amigos/parentes que s colocam voc para baixo ou no lhe ajudam, no tem problema. Se
voc gosta deles, troque-os momentaneamente pelos amigos de cursinho, afinal, se quem anda com porcos farelos come, quem
anda com concurseiros em concursos passa (provrbio dos concursos citado por William Douglas)! Mas, Joo, eu tenho muitos
problemas, separao, filhos, trabalho, doena, dvidas, ausncia de recursos. Bem, nesses casos, eu sei que no fcil, mas sei
que a dor tambm serve como motivao, pois, como sempre diz meu pai: a dor ensina a gemer. Para minimizar essa dor, aqui
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estamos eu (tentando otimizar seu estudo), a internet e Deus , tenha certeza, voc nunca estar s.
Falando em mim, j est na hora de comearmos a falar de nosso curso.
Paulo Reglus Neves Freire (Recife, 19 de setembro de 1921 So Paulo, 2 de maio de 1997) foi um educador e filsofo brasileiro. Destacou-se por seu trabalho na rea da educao
popular, voltada tanto para a escolarizao como para a formao da conscincia poltica. Autor de Pedagogia do Oprimido, um mtodo de alfabetizao dialtico, se diferenciou do
"vanguardismo" dos intelectuais de esquerda tradicionais e sempre defendeu o dilogo com as pessoas simples, no s como mtodo, mas como um modo de ser realmente
democrtico. considerado um dos pensadores mais notveis na histria da Pedagogia mundial.
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Lembre-se de que Zeus, antes de ser o senhor do Olimpo, teve que dominar o Deus do Tempo - Cronos.
Acredite, h quem perfume o livro para relembrar a matria pelo cheiro.
Sobre Ele, lembre-se de que foi tentado por 40 dias pelo Diabo (Lucas 4:1-2). E como Ele conseguiu agentar tamanha tentao? Ele ergueu os olhos alm do horizonte e viu a mesa
(Hebreus 12:2). Ele via onde a estrada terminava, Ele via a festa da salvao e, por isso, manteve-se ntegro em sua misso. Assim, olhe alm do horizonte, veja a festa de sua
aprovao e agente firme!
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Infelizmente, sei perfeitamente que quem se prope a fazer um curso de reviso muitas vezes conhece algumas das
questes que foram cobradas nos ltimos concursos relevantes ou mesmo a maioria delas. A estes, peo um pouco de pacincia,
sempre lembrando que estamos numa preparao para o nvel no jurdico, e, francamente, indago-lhes se realmente vantagem
se dedicar a meu curso, pois, se voc j tem boa base em Direito Administrativo (boa mesmo, seja realista), por que no estudar
outra matria que voc sabe menos? So as matrias que voc menos sabe que, obviamente, impedem seu sucesso na prova.
Deixemos a vaidade de lado, pois, aqui, o que importa a sua aprovao.
Destaco que nosso material dividido em trs mdulos e cada mdulo composto por duas partes: 1 Parte Terica e 2 Questes a serem trabalhadas. Em geral, as notas de rodap constantes so curiosidades, brincadeiras, comentrios ou
detalhamentos que trago para voc a ttulo de informao ou divertimento, mas, creio que no ser cobrado no nvel em foco.
Por fim, como disse no incio, se eu sou uma parte de seu projeto, posso lhe garantir que estou aqui para lhe ajudar no que
puder, mas a ao para passar vem de voc.
Qualquer dvida mande-me um email: professor@alvesdemelo.com
Um fraternal abrao e vamos luta!
Joo Alves de Melo Jr.
MDULO 01 (parte geral)
Ponto 01 Administrao Pblica
1.1 O Direito Administrativo como ramo do Direito Pblico (Conceito)
Amigo (a), antes da gente comear a falar sobre a Administrao Pblica propriamente dita, ns precisamos falar um
pouco do Direito Administrativo, situ-lo no tempo no espao para que voc no fique feito cego em tiroteio.
Vamos l.
Primeiramente, acho que o professor de direito civil ou de direito constitucional j falou a voc que o direito um conjunto
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de normas , e, assim como todo conjunto, ele composto de partes que so independentes e harmnicas entre si. Tome por
exemplo o sistema eltrico que permite a voc enxergar noite. Ele composto por diversas elementos (fios, cabos, interruptores,
lmpadas, dentre outros) que, harmonicamente organizados, permite que o ambiente seja iluminado. Bem, no direito, ao invs de
fios e lmpadas voc ter um conjunto de normas (princpios e regras) que harmonicamente organizadas permitem a regulao da
vida em sociedade.
Pois bem, ns podemos dividir esse grande conjunto de normas em dois subconjuntos, o subconjunto das normas de
direito privado e o das normas de direito pblico. O que vai diferenciar esse dois grupos o interesse dos indivduos participantes
da relao jurdica, como assim, Joo?
Vamos a um exemplo. O Cdigo Civil tem a seguinte regra: Art. 1.284 do Cdigo Civil. Os frutos cados de rvore do
terreno vizinho pertencem ao dono do solo onde caram, se este for de propriedade particular. Perceba que o Cdigo Civil diz que
as frutas que carem no terreno do vizinho a ele pertencem. Bem, essa norma criada para evitar conflito entre os vizinhos pela
relao de vizinhana. Ora, quais so os interesses regulados pela regra? Sem dvida, so os dos vizinhos. Esta bom exemplo
de norma de direito privado, onde os interesses regulados so privados e em igual valor (igualdade entre as partes), falo isso
porque nenhum vizinho, perante a Lei, melhor ou pior do que o outro. Por outro lado, destaque que nesse conjunto de normas
de direito privado a regra a disponibilidade dos interesses, ou seja, no direito privado, cada um dispe de seus direito como
quiser, inclusive podendo destru-lo. Destruir o direito, Joo? Na verdade, no se destri o direito e sim o bem. Deixa eu explicar
isso com um exemplo. Imagine que voc comprou um livro, pagando por ele o justo preo. Voc pode tocar fogo no livro? Pode! O
Livro seu, como ele voc faz o que quiser: l, risca, rasga, molha, enfim, voc pode dispor como quiser do livro, entretanto, se o
livro for de uma Biblioteca Pblica voc pode fazer o que quiser com o livro? Evidente que no!
Pronto, a ns chegamos ao ponto que eu queria. Perceba que a sua relao com o livro pblico bem diferente da relao
que voc tinha com seu livro prprio. Pois bem, tenha em mente essa idia que voc entender a diferena entre a norma de
direito privado e a norma de direito pblico.
Em verdade, as normas de direito pblico regulamentam relaes jurdicas de interesse pblico, onde so marcantes os
princpios da supremacia do interesse pblico sobre o interesse privado e da indisponibilidade do interesse pblico.
Vou buscar outro exemplo pra explicar os princpios.
Imagine que o Sr. Lucas, dono de um restaurante s margens da Rodovia BR-101, deseja expandir seus negcios e, para
isso, deseja adquirir o prdio vizinho que pertence ao Sr. Jos. Dentro da relao entre particulares (igualdade), ao Sr. Lucas s
resta a possibilidade de convencer o Sr. Jos a vender o prdio. O Sr. Lucas tenta de tudo, dobra o valor, oferece uma parte do
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Vou explicar isso de forma bem simples j que estamos num curso de noes de direito administrativo.
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lucro, uma casa na praia, mas o Sr. Jos diz que o prdio sempre foi da famlia e no poderia vender. Ao Sr. Lucas no resta mais
nada a no ser se conformar. Um ano depois, o governo federal decide duplicar tal trecho rodovirio e, infelizmente, a curva da
estrada acerta diretamente o prdio do Sr. Jos.Novamente, temos uma pessoa (o Estado) precisando de um imvel pertecente a
outra pessoa (particular). Nesse caso, a inexistncia de acordo no impedir que o Estado adquira o prdio. Mesmo com a
resistncia do particular, o sistema jurdico permite ao Estado utilizar-se da desapropriao. Perceba que, aqui, o Estado se
apresenta numa situao de supremacia pois a duplicao da rodovia atende aos interesses de toda a coletividade. Dessa forma,
o interesse do particular, embora legtimo, ceder em homenagem supremacia do interesse pblico sobre o privado. bvio
que o Estado ter que pagar pelo prdio, mas, tambm, o particular obrigado a sair.
Em relao ao princpio da indisponibilidade do interesse pblico, tambm vou me valer de outro exemplo dado pelo
Prof. Ricardo Alexandre. Primeiramente, pense que Ivan (xexeiro), empresrio do ramo de tecido, devia R$ 500,00 para Eduardo,
tambm empresrio, e, tentando conseguir o perdo de sua dvida, Ivan chega para Eduardo e comea a chorar dizendo que
estava se separando de sua mulher, que sua empresa estava quebrada, que sua me tinha falecido h dois dias, dentre outras
chorumelas. Eduardo, por sua vez, pode dispor sobre seu dinheiro, resolveu perdoar a dvida.
Trs dias depois, chega empresa de Ivan um fiscal tributrio cobrando o valor de R$ 500,00 de ICMS que ele no tinha
pago. Novamente, Ivan estufa o peito, comea chorar e a falar o mesmo lenga-lenga, entretanto, o fiscal responde: Meu amigo, o
crdito tributrio (ICMS) no meu, ele patrimnio pblico e eu no dispor sobre o que no meu.
E nesse conjunto de normas de direito pblico que ns iremos encontrar as normas de direito administrativo. Nesse
conjunto tambm esto as normas de direito constitucional, penal, previdencirio, ambiental, tributrio, mas, ento, Joo, o que
diferencia as normas de direito administrativo das demais normas de direito pblico? Simples, as normas de direito
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administrativo so aquelas que regem o exerccio da funo administrativa ! E o que danado funo administrativa?
Decante sua alma, amigo(a) concurseiro(a), eu chego j j a.
Esse , inclusive, o conceito de Direito Administrativo dado pelo Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello: O Direito
Administrativo o ramo do direito pblico que disciplina a funo administrativa, bem como as pessoas e os rgos que a
exercem.
1.2 As funes do Estado: Legislativa, Jurisdicional e Administrativa
O poder estatal, conquanto uno e indivisvel, desmembra-se em trs funes: a legislativa, a jurisdicional e a administrativa.
Numa perspectiva objetiva material, baseada nos elementos intrnsecos da funo, a primeira consiste na expedio de atos
gerais e abstratos; a segunda na soluo de controvrsias jurdicas; e a terceira na atividade concreta por meio da qual se busca
de modo direto e imediato a realizao de determinada utilidade pblica.
Num sentido objetivo formal, lastreado no tratamento jurdico conferido a cada funo, nos atributos a cada uma delas
outorgado pelo sistema jurdico, legislativa seria a funo por meio da qual se inova na ordem jurdica, com fundamento to s na
Constituio; jurisdicional a que resolve controvrsias jurdicas com fora de definitividade; e administrativa a que se desenvolve
por meio de comandos infralegais legais ou mesmo infraconstitucionais, produzidos na intimidade de uma estrutura hierrquica.
Tais funes so atribudas com precipuidade, mas no com exclusividade, a cada um dos Poderes de nossa
Repblica. Ao Poder Legislativo cabe predominantemente o desempenho da funo legislativa; ao Judicirio o da funo
jurisdicional e ao Executivo o da funo administrativa.
Todavia, todos os Poderes exercem, secundariamente, funes que so atribudas em carter principal aos demais.
Isto se deve ao fato de que o nosso sistema constitucional adotou o princpio da especializao de funes, e no uma rgida
atribuio de uma delas, com exclusividade, a um dos Poderes da repblica.
Podemos, assim, dizer que o Poder Executivo tem como funo tpica a administrativa, mas ao dela detm atribuies
de carter normativo (quando, por exemplo, edita medidas provisrias) e jurisdicional (quando decide litgios em mbito
administrativo). Da mesma forma, O Legislativo precipuamente legisla, mas tambm, de forma atpica, julga (o Senado, por
exemplo, tem competncia para julgar o Presidente da Repblica nos crimes de responsabilidade) e administra (quando promove
um concurso pblico para o preenchimento de seus cargos, ou uma licitao para a celebrao de determinado contrato). E o
Judicirio, a exemplo dos demais Poderes, alm de sua funo tpica a jurisdicional -, tambm atipicamente exerce atribuies
de carter normativo (quando os Tribunais elaboram seus respectivos regimentos internos, por exemplo) e administrativo (quando
contrata seu pessoal e organiza os servios de suas secretarias).
Esse , inclusive, o conceito de Direito Administrativo dado pelo Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello: O Direito Administrativo o ramo do direito pblico que disciplina a funo
administrativa, bem como as pessoas e os rgos que a exercem.
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1.3 Administrao Pblica em sentido subjetivo, formal ou orgnico
Em sentido subjetivo, quanto aos sujeitos que exercem a funo administrativa, conceitua-se Administrao Pblica
como o conjunto de agentes, rgos e pessoas jurdicas aos quais atribudo o exerccio da funo administrativa.
Nessa definio ento contidos todos os agentes pblicos que desenvolvem alguma funo ligada esfera
administrativa; os entes federados (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) e os rgos que os integram (a chamada
Administrao Direta); bem como as entidades administrativas, que desempenham suas funes de maneira descentralizada (a
denominada Administrao Indireta) Enfim, corresponde a Administrao Pblica, em sentido subjetivo, a todo o aparelhamento
de que dispe o Estado para a execuo das atividades compreendidas na funo administrativa.
1.4 Administrao pblica em sentido objetivo, material ou funcional
Em sentido objetivo, a administrao pblica (com letras minsculas) corresponde s diversas atividades exercidas pelo
Estado, por meio de seus agentes, rgos e entidades, no desempenho da funo administrativa.
Nessa acepo material, a administrao pblica engloba as atividades de fomento, polcia administrativa, servio
pblico e interveno administrativa.
O fomento consiste na atividade de incentivo iniciativa privada de interesse pblico, mediante incentivos fiscais,
auxlios financeiros e subvenes, entre outros instrumentos de estmulo.
A polcia administrativa compreende as atividades relacionadas ao controle, fiscalizao e execuo das denominadas
limitaes administrativas, as quais constituem restries e condicionamentos impostos ao exerccio de direitos individuais em prol
do interesse coletivo.
Servio pblico, por sua vez, toda atividade concreta que a Administrao exerce, por si ou por meio de terceiros, com
a finalidade de satisfazer as mais variadas necessidades coletivas, sob regime exclusivamente ou preponderantemente de Direito
Pblico.
A interveno administrativa, por fim, compreende duas espcies de atividades: a regulamentao e a fiscalizao da
atividade econmica de natureza privada e a atuao direta do Estado no domnio econmico, dentro dos permissivos
constitucionais.
1.5 Administrao Pblica: Caractersticas
Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular
Indisponibilidade do Interesse Pblico
Praticar atos to somente de execuo estes atos so denominados atos administrativos; quem pratica estes atos
so os rgos e seus agentes, que so sempre pblicos;
Exercer atividade politicamente neutra - sua atividade vinculada Lei e no Poltica;
Ter conduta hierarquizada dever de obedincia - escalona os poderes administrativos do mais alto escalo at a
mais humilde das funes;
Praticar atos com responsabilidade tcnica e legal busca a perfeio tcnica de seus atos, que devem ser
tecnicamente perfeitos e segundo os preceitos legais;
Carter instrumental a Administrao Pblica um instrumento para o Estado conseguir seus objetivos. A
Administrao serve ao Estado.
Competncia limitada o poder de deciso e de comando de cada rea da Administrao Pblica delimitada pela
rea de atuao de cada rgo.
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1.6 Estado, Governo, Poder Executivo, Administrao Pblica
Amigos, por favor, no confundam esses conceitos.
Estado: um povo situado em determinado territrio e sujeito a um governo.
Governo (atividade): a so os polticos que compem a direo geral do do Estado.
Poder Executivo: o conjunto de rgos estatais verticlamente estruturados sob a direo superior do Chefe do Executivo.
No confunda com a Administrao Pblica (letras maisculas) que representa o conjunto de rgos e agentes estatais no
exerccio da funo administrativa, independentemente se so pertencentes ao Poder Executivo, Legislativo ou Judicirio. Por
exemplo, quando o Tribunal de Justia institui uma comisso para organizar o concurso de seleo de seus servidores, o Tribunal
considerado como Administrao Pblica porque exerce a funo de administrar o prprio tribunal.
1.7 Fontes do Direito Administrativo
Diz-se fonte origem, lugar de onde provm algo. No caso, de onde emanam as regras do Direito Administrativo.
Quatro so as principais fontes:
I lei;
II jurisprudncia;
III doutrina;
IV costumes.
Como fonte primria, principal, tem-se a lei, em seu sentido genrico (latu sensu), que inclui, alm da Constituio
Federal, as leis ordinrias, complementares, delegadas, medidas provisrias, atos normativos com fora de lei, e alguns decretoslei ainda vigentes no pas etc. Em geral, ela abstrata e impessoal.
Mais adiante, veremos o princpio da legalidade, de suma importncia no Direito Administrativo, quando ficar bem claro
por que a lei sua fonte primordial.
As outras trs fontes so ditas secundrias.
Chama-se jurisprudncia o conjunto de decises do Poder Judicirio na mesma linha, julgamentos no mesmo sentido.
Ento, pode-se tomar como parmetro para decises futuras, ainda que, em geral, essas decises no obriguem a Administrao
quando no parte na ao. Diz-se em geral, pois, na CF/88, h previso de vinculao do Judicirio e do Executivo deciso
definitiva de mrito em Ao Declaratria de Constitucionalidade (art. 102, 2).
A doutrina a teoria desenvolvida pelos estudiosos do Direito, materializada em livros, artigos, pareceres, congressos
etc. Assim, como a jurisprudncia, a doutrina tambm fonte secundria e influencia no surgimento de novas leis e na soluo de
dvidas no cotidiano administrativo, alm de complementar a legislao existente, que muitas vezes falha e de difcil
interpretao.
Por fim, os costumes, que hoje em dia tm pouca utilidade prtica, em face do citado princpio da legalidade, que exige
obedincia dos administradores aos comando legais. No entanto, em algumas situaes concretas, os costumes da repartio
podem influir de alguma forma nas aes estatais, inclusive ajudando a produo de novas normas. Diz-se costume reiterao
uniforme de determinado comportamento, que visto como exigncia legal.
Ponto 02 Princpios da Administrao Pblica
Princpios representam as diretrizes mestras de determinado sistema, os valores e idias nucleares que lhe conferem
um sentido lgico e racional, condicionando todas suas estruturaes subsequentes. Os princpios, no ordenamento jurdico,
podem estar previstos de forma explcita, quando veiculados em determinada norma; ou implcita, quando resultam da
interpretao sistemtica das normas que compem o ordenamento.
Alguns dos princpios informadores da atuao administrativa encontram-se previstos no art. 37 da Constituio de
1998, que trata especificamente da Administrao Pblica, a exemplo dos princpios da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da publicidade e da eficincia; outros se encontram esparsos ao longo do texto constitucional, principalmente no art.
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5, como os princpios do devido processo legal e do contraditrio e da ampla defesa. Outros, ainda, esto previstos na legislao
infraconstitucional. Por fim, h aqueles que encontram-se apenas implcitos no ordenamento jurdico, vindo lume por fora do
labor doutrinrio e jurisprudencial, como os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade.
O professor Bandeira de Mello considera basilares os princpios da supremacia do interesse pblico sobre o privado e
da indisponibilidade do interesse pblico. A professora Di Pietro, de forma diversa, coloca no pice do nosso sistema
administrativo os princpios da legalidade e da supremacia do interesse pblico sobre o privado. Tais colocaes, apesar de
importantes, apontam apenas para uma divergncia de entendimento entre alguns dos nossos maiores doutrinadores. O que
importa efetivamente o estudo de cada um dos princpios administrativos e a percepo de que sua leitura deve ser feita de uma
forma conjunta, sob uma perspectiva sistemtica, entrevendo todos como idias mestras que informam nosso regime
administrativo.
Iniciaremos o estudo pelos princpios elencados no caput do art. 37 da Constituio, passando a seguir anlise dos
demais princpios norteadores da funo administrativa. Todos eles se aplicam a todos os Poderes da Repblica e a todas as
esferas de Governo, quando no desempenho da funo administrativa.
3. PRINCPIO DA LEGALIDADE
O princpio da legalidade princpio basilar do Estado de Direito e, como tal, vincula toda a conduta da Administrao,
adquirindo em seu mbito um sentido peculiar. Ao contrrio do princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, que
vigora e vigorou em todos os Estados e em todas as pocas, o princpio da legalidade peculiar ao denominado Estado de
Direito, erigido no sc. XIX, constituindo a prpria substncia desta forma de organizao poltica e racionalizao da vida
societria. Um Estado assim qualificado precisamente porque nele vigora a lei como dogma bsico, regulando a conduta de
todos, tambm e principalmente de prprio Estado e de seus rgos e entidades.
A dico mais genrica deste princpio vem inscrita no art. 5, II, da Constituio, vazado nos seguintes termos:
ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. No h dispositivo constitucional
especfico que estabelea a fisionomia de tal princpio quando aplicvel Administrao Pblica, mas nesse mbito ele adquire
uma conotao peculiar, mais densa, diferente daquela com que ele interpretado quando dirigido aos particulares.
Para os particulares o princpio deve se compreendido em uma acepo negativa, no sentido de que lhe so
autorizados todos os comportamentos para os quais no exista expressa norma proibitiva. Dessa forma, os administrados em
geral no tem certa conduta impedida em virtude da inexistncia de norma legal permissiva ou autorizante. Atuam em suas
relaes privadas segundo o princpio da autonomia da vontade.
Para a Administrao no basta esta ausncia, ao contrrio, pressuposto de sua atuao a existncia de lei
autorizante. Ao contrrio dos particulares, a Administrao est impedida de agir em determinada situao quando no h
norma legal que lhe outorgue competncia para tanto. Isto se deve ao fato de que a Administrao no tem vontade prpria,
autnoma e desvinculada da lei, constituindo a norma requisito indispensvel para que os rgos e entidades administrativas, por
meio de seus agentes, possam praticar qualquer ato com consequncias jurdicas.
Tal concluso embasa o posicionamento doutrinrio unnime que considera a atividade administrativa, dentro da
sistemtica adotada em nosso ordenamento jurdico, necessariamente infralegal, consistente em nanifestaes complementares
lei e que, destarte, necessariamente a pressupem. Consiste o princpio da legalidade, neste contexto, numa autolimitao do
Estado frente aos direitos dos administrados, por meio da vinculao de toda a conduta administrativa lei, em sentido formal ou
apenas material, a qual atua como uma verdadeira medida do poder estatal. Diz-se, assim, que a Administrao, afora o fato de
no poder atuar contra a lei ou alm de seus dispositivos, est adstrita a atuar nos seus exatos termos, ou de outra forma, que a
atividade administrativa no pode ser contra legem (contra a lei) ou praeter legem (alm da lei), mas apenas secundum legem
(segundo a lei). Os particulares, apesar de no poderem se conduzir contra legem, podem faz-lo praeter legem, j que, como
antes afirmamos, as condutas para eles no expressamente proibidas consideram-se implicitamente permitidas.
importante se observar que podemos utilizar o vocbulo lei em dois sentidos. Em sentido formal, lei todo ato
emanado do Poder Legislativo, no uso de sua competncia constitucional, qualquer que seja seu contedo. Em sentido material,
lei todo conjunto de normas, ou seja, atos gerais (aplicveis a um nmero indefinido e indefinvel de pessoas) e abstratos
(aplicveis a um nmero indeterminado e indeterminvel de situaes futuras), qualquer que seja o rgo ou Poder do qual eles
emanem e seu nvel hierrquico. Um decreto, ato inferior lei em sentido formal, desde que aplicvel a todos os indivduos cuja
conduta se enquadre na situao abstrata nele prevista, ser lei em sentido material.
Uma lei em sentido formal, porque emanada do Poler Legislativo, nos termos da Constituio, poder ser tambm uma
lei em sentido material, quando veicular normas (disposies gerais e abstratas), ou no, quando incidir sobre situaes e
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destinatrios especificados. O Princpio da Legalidade reporta-se num primeiro momento e principalmente, s leis em sentido
formal e material, ou seja, aos atos que tem forma e contedo de lei. H alguns entendimentos de que ele alcana as leis em
sentido material, que no em sentido formal, como os decretos e demais atos normativos editados pela Administrao. At
podemos considerar correta esta posio, desde que vislumbremos que este ato, que constitui lei apenas em sentido material, tem
que ser editado a partir de um ato que simultaneamente lei em sentido formal (porque editado pelo Poder Legislativo) e material
(porque consiste num conjunto de normas gerais e abstratas).
Algumas vozes levantam-se contra a rigidez do princpio da legalidade quando dirigido Administrao Pblica, por
considerar que em inmeras situaes tal rigidez pode redundar em desatendimento ao interesse pblico, por impedir a atuao
administrativa se inexistente lei, mesmo quando presentes fundadas razes que legitimassem a soluo oposta, adotada em
outros Estados. O porqu dessa severidade nos explicado pelo Professor Bandeira de Mello, nos seguintes termos: Para avaliar
corretamente o princpio da legalidade e captar-lhe o sentido profundo cumpre atentar para o fato de que ele a traduo jurdica
de um propsito poltico: o de submeter os exercentes do poder em concreto o administrativo a um quadro normativo que
embargue favoritivismos, perseguies ou desmandos. Pretende-se atravs da norma legal, abstrata por isso mesmo impessoal, a
lei, editada, pois, pelo Poder Legislativo que o colgio representativo de todas as tendncias (inclusive as minoritrias) do
corpo social -, garantir que a atuao do Executivo nada mais seja seno a concretizao dessa vontade geral.
A integral vigncia do princpio da legalidade excepcionada em algumas hipteses previstas na Constituio, quando
se permite ao presidente da Repblica a edio de decretos autnomos, ou seja, atos normativos que inovam na ordem jurdica.
Trataremos delas ao estudamos o poder regulamentar. Nos estados de defesa e de stio tambm h autorizao constitucional
para que seja excepcionado o princpio da legalidade.
4. PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE
Segundo o Professor Hely Lopes Meirelles, o princpio da impessoalidade, referido na Constituio de 1988 (art. 37,
caput), nada mais que o clssico princpio da finalidade, o qual impe ao administrador pblico que s pratique o ato para o seu
fim legal. E o fim legal unicamente aquele que a norma de Direito indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma
impessoal.
Prossegue o professor, acrescentando que esse princpio tambm deve ser entendido para excluir a promoo pessoal
de autoridades ou servidores pblicos sobre suas realizaes administrativas (CF, art. 37, 1). A partir dos apontamentos do
eminente autor, podemos concluir que o princpio da impessoalidade pode ser compreendido em dois sentidos: com relao aos
administrados e com relao prpria Administrao.
No primeiro sentido o princpio relaciona-se com a finalidade pblica, que deve dirigir toda a atividade administrativa.
Tal finalidade vem expressa explcita ou implicitamente na lei, e impede que o agente pblico pratique um ato visando a
qualquer finalidade diversa daquela na norma indicada, mesmo que a pretexto de satisfazer um interesse legtimo da
Administrao ou do administrado. Com relao finalidade a atividade administrativa sempre estritamente vinculada aos
termos da lei, no cabendo qualquer discricionariedade ao agente pblico nesse aspecto. Ainda, o princpio alberga a idia de que
a Administrao tem que tratar todos os administrados sem discriminaes, favorveis ou prejudiciais, devendo pautar sua
conduta pelo princpio da isonomia.
No significa que o agente esteja impedido de praticar um ato que beneficie ou prejudique um interesse particular,
gerando consequncias para um indivduo nominalmente identificado, ou um grupo de indivduos. Ele obviamente poder se
conduzir dessa forma, desde que exista previso legal nesse sentido. O que se veda em termos absolutos a prtica de atos com
finalidade diversa da prescrita na lei, bem como o estabelecimento de critrios pela lei que no se conformem qualquer
finalidade legtima, consistindo to somente em discriminaes benficas ou prejudiciais a determinadas pessoas, individual ou
coletivamente consideradas.
Costuma-se afirmar que o princpio da impessoalidade (ou princpio da finalidade, nesta acepo) decorre do princpio
da legalidade, uma vez que a lei que determina o fim da atuao do agente pblico no uso de determinada competncia. O
Professor Bandeira de Mello aprofunda esse entendimento, com a seguinte assertiva: O fim da lei o mesmo que seu esprito e o
fim da lei parte da lei mesma. Em rigor, o princpio da finalidade no uma decorrncia do princpio da legalidade. mais do
que isto: uma inerncia dele; est nele contido, pois corresponde aplicao da lei tal qual ; ou seja, na conformidade de sua
razo de ser, do objetivo em vista da qual foi editada.
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Aplicao do princpio da impessoalidade enquanto princpio da finalidade encontra-se, por exemplo, no art. 100 da CF,
que impe o pagamento dos dbitos reconhecidos judicialmente pelo sistema de precatrios, na estrita ordem cronolgica de sua
apresentao, ressalvados os casos previstos no dispositivo, vedando-se a designao de pessoas ou situaes especficas
nas dotaes oramentrias e nos crditos adicionais abertos para esse fim. A exigncia de concurso pblico como requisito
indispensvel para a investidura de cargo ou emprego pblico de provimento efetivo, a vedao do nepotismo, so outros
exemplos que podem aqui ser citados.
Com relao Administrao, significa o princpio da impessoalidade que os atos praticados pelos agentes pblicos
devem ser considerados como realizados no pelo prprio agente, mas pela entidade ou rgo o qual ele integra. sempre
o rgo ou entidade o autor do ato, jamais o agente, que ao agir no desempenho de suas funes o faz em nome deles. Como
pondera o Professor Vicente Paulo, observa-se que o outro desdobramento do princpio da impessoalidade tem por escopo
proibir a vinculao de atividades da Administrao pessoa dos administradores, evitando que estes utilizem a propaganda
oficial para sua promoo pessoal.
Entenda-se bem: no se veda que o agente pblico identifique-se ao praticar um ato administrativo, e no se afasta a
possibilidade de ser ele pessoalmente responsabilizado quando por dolo ou culpa causar prejuzo Administrao ou a terceiros.
Apenas se considera que o agente, ao atuar no desempenho de suas atribuies, tem a autoria de seus atos imputada no a ele,
individualmente, mas Administrao, probindo-se, a partir disto, que o agente promova-se pessoalmente s custas do ato
praticado.
A Constituio, em seu art. 37, 1, consagra tal entendimento nos seguintes termos: 1 A publicidade dos atos,
programas, obras, servios e campanhas dos rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social,
dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores
pblicos.
Uma obra promovida pela Administrao estadual, por exemplo, jamais poder ser atribuda ao Governador do Estado
Fulano de Tal, mas somente prpria Administrao, em termos genricos. O princpio da impessoalidade compreendido nessa
segunda acepo explica o chamado exerccio de fato, pelo qual confere-se validade aos atos praticados por servidor
irregularmente investido, sob o fundamento de que tais atos na verdade no so de sua autoria, mas do rgo ou entidade em
nome do qual ele os praticou.
5. PRINCPIO DA MORALIDADE
Segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, o princpio da moralidade torna jurdica a exigncia de atuao tica
dos agentes da Administrao. A denominada moral administrativa difere da moral comum, justamente por ser jurdica e pela
possibilidade de invalidao de atos administrativos que sejam praticados com inobservncia deste princpio. Segundo uma
formulao j consagrada, incorporada inclusive ao Cdigo de tica do Servidor Pblico Civil Federal (Decreto no 1.171/1994), o
servidor deve decidir no somente entre o legal e o ilegal, o justo e o injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o
inoportuno, mas principalmente entre o honesto e o desonesto.
Segundo tal princpio, a observncia pelo agente pblico do princpio da legalidade no suficiente para assegurar a
juridicidade de sua conduta, fazendo-se indispensvel tambm que ele atue em conformidade com os valores inscritos na norma.
O princpio tambm significa que o agente deve proceder de acordo com a moral administrativa, que o conjunto de
regras de conduta retiradas do prprio ambiente institucional, dos costumes que se originam da prtica administrativa.
O princpio deve ser observado tambm pelo particular, ao relacionar-se com a Administrao. A previso expressa do
princpio da moralidade no caput do art. 37 da Constituio afasta quaisquer dvidas sobre sua aplicao no mbito da
Administrao Pblica. Em verdade, a Constituio foi prdiga na contemplao desse princpio, a ele se reportando em diversas
oportunidades ao longo de seu texto. Exemplo disso o art. 5, LXXIII, da CF, segundo o qual qualquer cidado parte legtima
para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou entidade de que o Estado participe, moralidade
administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural....
Enfim, resta claro que o princpio da moralidade tem o imenso valor de exigir do agente pblico uma atuao pautada
no apenas pela observncia dos aspectos tcnicos da norma, mas sobretudo pelos valores nela consagrados, sob pena de
nulidade do ato administrativo por ele praticado, mesmo que formalmente perfeito.
6. PRINCPIO DA PUBLICIDADE
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A exemplo do princpio da impessoalidade, o princpio da publicidade tambm pode ser compreendido em duas
acepes. Num primeiro vislumbre, deve-se considerar tal princpio como relacionado necessidade de publicao oficial dos
atos administrativos gerais que produzam efeitos externos Administrao, atingindo os administrados.
A exigncia de publicao no constitui, na verdade, requisito de validade dos atos administrativos de efeitos externos,
mas pressuposto de sua eficcia. Em outras palavras, um ato vlido mesmo que no tenha sido providenciada sua publicao,
mas somente a partir desta o ato adquirir eficcia jurdica, passando a produzir os efeitos que lhe so prprios. Os atos
administrativos federais, estaduais e os do Distrito Federal consideram-se oficialmente publicados quando divulgados nos seus
respectivos Dirios Oficiais; e os municipais quando publicados em seus Dirios Oficiais ou afixados na sede da Prefeitura ou da
Cmara de Vereadores, quanto aos Municpios que no possuem veculo oficial de publicao de seus atos.
O princpio no significa que todo e qualquer ato de feitos externos deva ser necessariamente divulgado pela imprensa
oficial. Os atos que tm destinatrios certos em regra so a eles cientificados pessoalmente, no cabendo neste caso, em linhas
gerais, falar-se em publicao oficial, salvo quando ela feita em substituio cientificao pessoal, nos casos previstos em lei.
Numa segunda acepo vincula-se o princpio da publicidade obrigatoriedade de transparncia da atividade da
Administrao Pblica, requisito indispensvel para seu efetivo controle por parte dos administrados. Nesse sentido, dispe o inc.
XXXIII do art. 5 da CF: Todos tem direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse
coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja
imprescindvel segurana da sociedade ou do Estado. Complementando esse direito dos administrados informao, o inc.
XXXIV do art. 5 assegura a obteno de certides em reparties pblicas, para defesa de direitos e esclarecimento de
situaes de interesse pessoal.
7. PRINCPIO DA EFICINCIA
A Emenda n 19/98 alou ao plano constitucional algumas das diretrizes presentes no Plano Diretor de Reforma do
Estado, elaborado em 1995. Entre as alteraes promovidas no texto constitucional, encontra-se a insero no caput do art. 37 do
princpio da eficincia, denominado de qualidade do servio prestado no projeto de emenda.
Tal princpio liga-se diretamente administrao gerencial, alcanando tanto os servios administrativos prestados
diretamente coletividade como os servios internos dos rgos e entidades administrativos. Pode-se consider-lo sob dois
enfoques, a partir da lio da Professora Maria Sylvia di Pietro: quanto forma de estruturao e organizao dos rgos e
entidades administrativos, que deve ser concebida com vistas obteno dos melhores resultados na prestao do servio, de um
ponto de vista pragmtico; e com relao forma de atuao do agente pblico, a qual deve ser eficaz, tanto de um ponto de vista
qualitativo como quantitativo.
Ateno especial deve ser conferida aplicabilidade desse princpio, em funo da eminente possibilidade de seu
confronto com o princpio da legalidade em dada situao. Surgiro situaes nas quais o agente pblico, para atuar mais
eficientemente, teria que contrariar um dispositivo legal; da mesma forma, em certos casos, em prol de uma prestao mais
efetiva, poderia pretender o administrador estruturar o servio de uma forma distinta disposta em lei.
Em qualquer desses casos, apesar de almejarem ao interesse pblico, estaro impedidos o agente pblico, no primeiro
caso, e o administrador, no segundo, de se conduzirem em desconformidade com os mandamentos legais. O princpio da
legalidade est inscrito na prpria matriz do Estado de Direito, e sua subverso leva derrocada de outro princpio basilar no
sistema jurdico-constitucional ptrio: a segurana jurdica. A lei e atos normativos a elas equiparados estabelecem tanto o
fundamento como a finalidade da atuao do agente pblico, que no poder portar-se de forma diversa daquela neles descrita,
nem mesmo a pretexto de obter um melhor resultado na prestao dos servios pblicos.
Mais uma vez valendo-nos dos ensinamentos da professora Maria Sylvia di Pietro, diz a consagrada autora que a
eficincia princpio que se soma aos demais princpios impostos pela Administrao, no podendo sobrepor-se a nenhum deles,
especialmente ao da legalidade, sob pena de srios riscos segurana jurdica e ao prprio Estado de Direito.
O princpio da eficincia relaciona-se intimamente com a economicidade, pela qual se visa obteno de uma
adequada prestao de servios com o mnimo de dispndio, a fim de se obter uma evoluo na relao custo/benefcio dos
servios a cargo da Administrao. em funo disso que comumente se afirma estar ele relacionado com a denominada
administrao gerencial.
Como nos informam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, o princpio implica uma atenuao da posio tradicional
acatada pelos nossos Tribunais, que no admitem a anlise judicial dos atos discricionrios sob a tica de sua convenincia,
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oportunidade e eficincia. Ao menos no que tange a este ltimo aspecto, devemos considerar que, a partir da insero do
Princpio da Eficincia no texto constitucional, tal orientao dever ser revista.
A sua abrangncia e aplicabilidade realada pelos citados autores nos seguintes termos: Eficincia tem como
corolrio a boa qualidade. A partir da positivao deste princpio como norte da atividade administrativa, a sociedade passa a
dispor de base jurdica expressa para cobrar a efetividade do exerccio de direitos sociais como a educao, a sade e outros, os
quais tm que ser garantidos pelo Estado com qualidade ao menos satisfatria. Pelo mesmo motivo, o cidado passa a te r o
direito de questionar a qualidade das obras e atividades pblicas, exercidas diretamente pelo Estado ou por seus delegatrios.
8. OS PRINCPIOS IMPLCITOS DA RAZOABILIDADE E DA

PROPORCIONALIDADE
O Princpio da Razoabilidade e o da Proporcionalidade no tm previso expressa na Constituio Federal sendo fruto

de construo doutrinria e jurisprudencial. Tais princpios tm lugar no contexto de uma relao meio-fim, frente a uma situao
concreta ocorrida no seio da Administrao Pblica, e aplicam-se precipuamente na aferio da legitimidade de atos
discricionrios que impliquem limitao ou condicionamento a direitos dos administrados ou imposio de sanes.
So unanimemente considerados as mais severas limitaes competncia discricionria da Administrao, e
possibilitam ao Judicirio a anulao dos atos que as afrontem, a partir de um juzo determinado com base no chamado critrio
do homem mdio.
Sobre o assunto, pedimos licena para transcrever, na ntegra, a magistral lio dos Professores Vicente Paulo e
Marcelo Alexandrino: Como se infere do ttulo deste tpico, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade no se
encontram expressos no texto constitucional. So eles, em verdade, princpios gerais de Direito, aplicveis a praticamente todos
os ramos da cincia jurdica. Embora sejam princpios implcitos, o Supremo Tribunal Federal, em diversos julgados, tem apontado
como sede material desses princpios o princpio do devido processo legal (CF, art. 5o, LIV), ou seja, os princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade derivam do princpio do devido processo legal, que um princpio expresso. Os princpios da
razoabilidade e da proporcionalidade vm sendo freqentemente utilizados pelo STF no controle de constitucionalidade de leis.
No mbito do Direito Administrativo, os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade encontram aplicao
especialmente no que concerne prtica de atos discricionrios que impliquem restrio ou condicionamento a direitos dos
administrados ou imposio de sanes administrativas.
diante de situaes concretas, sempre no contexto de uma relao meio-fim, que deve ser aferido o critrio da
razoabilidade, cabendo ao Poder Judicirio apreciar se as restries so adequadas e justificadas pelo interesse pblico: se o ato
implicar limitaes inadequadas, desnecessrias ou desproporcionais (no razoveis) dever ser anulado.
A doutrina e a jurisprudncia modernas enfatizam a limitao ao poder discricionrio da Administrao, a fim de
possibilitar um maior controle judicial dos atos administrativos. Essa imposio de limites ao poder discricionrio visa a evitar o
indevido uso da discricionariedade administrativa, como manto protetor de atos que, embora praticados sob o fundamento da
discricionariedade, revestem-se, em verdade, de arbitrariedade.
Nesse aspecto que assumem relevncia os princpios implcitos da razoabilidade e da proporcionalidade,
apontados pela doutrina, sem exceo, como as maiores limitaes impostas ao poder discricionrio da Administrao. Por meio
desses princpios, impem-se limitaes discricionariedade administrativa, ampliando-se os aspectos de controle do ato
administrativo realizado pelo Poder Judicirio.
O princpio da razoabilidade conduz s idias de adequao e de necessidade.
Assim, no basta que o ato da Administrao tenha uma finalidade legtima. necessrio que os meios empregados
pela Administrao sejam adequados consecuo do fim almejado e que sua utilizao, especialmente quando se trata de
medidas restritivas ou punitivas, seja realmente necessria. Assim, o requisito adequao obriga o administrador a perquirir se o
ato por ele praticado mostra-se efetivamente apto a atingir os objetivos pretendidos (alcanar o ato os resultados almejados?).
J o requisito necessidade preocupa-se com a exigibilidade ou no da adoo das medidas restritivas: ser que no
haveria um meio menos gravoso sociedade e igualmente eficaz na consecuo dos objetivos visados (no est desmedida,
excessiva, desnecessria, desproporcional, a medida adotada? Os mesmos fins no poderiam ser alcanados com medida mais
prudente, mais branda, menos restritiva?).
Em sntese, sempre que a autoridade administrativa tiver sua disposio mais de um meio para a consecuo do
mesmo fim dever utilizar aquele que se mostre menos gravoso aos administrados.
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Como se v, o princpio da razoabilidade (citado por alguns autores como princpio da proibio de excesso) tem por
fim aferir a compatibilidade entre os meios e os fins de um ato administrativo, de modo a evitar restries desnecessrias,
arbitrrias ou abusivas por parte da Administrao Pblica. Trata-se da aferio da adequao da conduta escolhida pelo agente
pblico finalidade que a lei expressa. A razoabilidade, assim, termina por funcionar como uma limitao discricionariedade
incidente sobre os elementos motivo e objeto, por exigir um comportamento adequado, compatvel e proporcional do administrador
pblico, bem assim que o ato resultante se conforme fielmente finalidade pblica.
O eminente Prof. Celso Antnio Bandeira de Mello, em sua clssica obra Curso de Direito Administrativo, estabelece
brilhantemente os contornos da razoabilidade e da proporcionalidade no mbito do Direito Administrativo. Para o Autor, significa o
princpio da razoabilidade que a Administrao, ao atuar no exerccio de discrio, ter que obedecer a critrios aceitveis do
ponto de vista racional, em sintonia com o senso normal de pessoas equilibradas e respeitosas das finalidades que presidiram a
outorga da competncia exercida.
Vale dizer: pretende-se colocar em claro que no sero apenas inconvenientes, mas tambm ilegtimas e, portanto,
jurisdicionalmente invalidveis , as condutas desarrazoadas, bizarras, incoerentes ou praticadas com desconsiderao s
situaes e circunstncias que seriam atendidas por quem tivesse atributos normais de prudncia, sensatez e disposio de
acatamento s finalidades da lei atributiva da discrio manejada.
O princpio da proporcionalidade representa, em verdade, uma das vertentes do princpio da razoabilidade. Isso
porque a razoabilidade exige, entre outros aspectos, que haja proporcionalidade entre os meios utilizados pelo administrador
pblico e os fins que ele pretende alcanar. Se o ato administrativo no guarda uma proporo adequada entre os meios
empregados e o fim almejado, ser um ato desproporcional, excessivo em relao a essa finalidade visada.
Segundo o princpio da proporcionalidade, a Administrao no deve restringir os direitos do particular alm do que
caberia, do que seria necessrio, pois impor medidas com intensidade ou extenso suprfluas, desnecessrias, induz
ilegalidade do ato, por abuso de poder. Esse princpio fundamenta-se na idia de que ningum est obrigado a suportar restries
em sua liberdade ou propriedade que no sejam indispensveis, imprescindveis satisfao do interesse pblico.
Formulemos um exemplo um tanto exagerado para tornar bem ntida a aplicao desses princpios. Imagine-se que um
agente da Vigilncia Sanitria de um Municpio, em visita a um grande supermercado, encontrasse em uma prateleira alguns
pacotes de uma determinada marca de biscoitos uns dois ou trs dias fora do prazo de validade. O agente, ento, como sano
administrativa, decreta a interdio do estabelecimento por 15 dias. Uma lei do Municpio determina como possveis sanes para
estabelecimentos que ofeream populao alimentos inadequados ao consumo, aplicveis a critrio da autoridade
administrativa, conforme a gravidade e as conseqncias da infrao, a aplicao de multa, a apreenso e destruio das
mercadorias imprprias e/ou a interdio do estabelecimento por at 15 dias.
Neste exemplo, fica claro que o meio utilizado pelo agente interdio do estabelecimento desatendeu aos princpios
da razoabilidade e da proporcionalidade.
Embora a finalidade de sua atuao fosse a defesa do interesse pblico (proteo dos consumidores), ele possusse
competncia para decretar a interdio do estabelecimento e supondo que houvesse atendido s formalidades legais para a
aplicao da sano, podemos dizer que houve inadequao do instrumento utilizado para a obteno do fim visado. Alm disso,
dentre as possibilidades de atuao que poderiam apresentar o mesmo resultado, o agente escolheu aquela mais gravosa ao
particular e at coletividade. O agente poderia ter obtido a desejada proteo dos consumidores simplesmente determinando a
apreenso e a destruio dos biscoitos vencidos e punindo o responsvel pelo supermercado com a aplicao de uma multa.
Verifica-se, ainda, que a sano aplicada no foi proporcional falta cometida. Ora, se o agente aplicou a sano mais
rigorosa prevista na lei pelo motivo citado, qual seria a sano aplicvel a um supermercado em que muitos alimentos, incluindo
peixes, carnes, enlatados etc. estivessem francamente estragados, oferecendo muito mais srios riscos aos consumidores? Teria
que ser aplicada a mesma sano, uma vez que a interdio do estabelecimento era a sano mais grave prevista na lei.
Portanto, em nosso exemplo, o ato administrativo de interdio do estabelecimento poderia ser anulado pelo Poder
Judicirio, em razo de no haver a Administrao observado os princpios implcitos da razoabilidade (os meios utilizados no
foram adequados ao fim visado, causando mesmo mais transtornos do que oferecendo segurana populao, e no havia
necessidade da utilizao de um meio to gravoso para a garantia da defesa dos consumidores) e da proporcionalidade (a
Administrao aplicou a mais rigorosa dentre as sanes legais para punir uma falta relativamente leve).
Finalizando, desejamos registrar que, em alguns casos, o princpio da razoabilidade tem autorizado uma certa
flexibilizao na interpretao de outros princpios constitucionais basilares, como o caso do princpio da isonomia ou da
igualdade. Condutas que, em princpio, poderiam ser vistas como violao ao princpio da isonomia, por implicar discriminao
entre indivduos, tm sido consideradas legtimas, constitucionais pelos tribunais do Poder Judicirio, inclusive o Pretrio Excelso.
Assim, com fundamento no princpio implcito da razoabilidade, o Supremo Tribunal Federal tem considerado legtimas certas
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discriminaes adotadas em concursos pblicos (limite de idade, altura mnima, graduao especfica etc.), desde que haja
razoabilidade para o discrmen.
9. PRINCPIO DA ISONOMIA
O princpio da igualdade ou isonomia pode ser compreendido em dois planos: frente ao legislador (igualdade na lei), o
qual se encontra proibido de instituir tratamento normativo diferenciado a pessoas que se encontram em situaes idnticas, salvo
motivo razovel; e frente ao aplicador da norma (igualdade perante a lei), que no pode, ao aplicar a norma jurdica a um caso
concreto, estabelecer distines sem respaldo legal, ou calcadas em motivos de sexo, religio, raa, classe social ou
posicionamento poltico ou ideolgico.
As distines s so admitidas a partir de uma perspectiva teolgica da norma. Desta forma, critrios diferenciadores
que num primeiro momento seriam inconstitucionais por afronta ao princpio da isonomia adquirem legitimidade a partir da
percepo de que sua fixao se deu em funo dos objetivos, legtimos, que o ato normativo busca.
Por exemplo quanto aos requisitos previstos em lei para a investidura em determinado cargo pblico, sero eles
condizentes com o princpio da igualdade quando forem estabelecidos com base em parmetros objetivos e razoveis e
encontrarem justificao na natureza e atribuio inerentes ao cargo pblico. Se forem institudos de forma desarrazoada, ou no
tiverem vinculao com as necessidades do cargo, sero inconstitucionais. Aplicando-se o princpio nesse caso, a imposio legal
de limites de idade e altura para o cargo de auxiliar administrativo de algum Ministrio ser inconstitucional, j que no tem
qualquer relao com as atribuies do cargo; se a mesma restrio disser respeito, entretanto, ao cargo de agente de polcia,
encontrar ela respaldo no princpio da razoabilidade, por fora das peculiaridades do cargo. Nessa hiptese, entende-se no
ocorrer violao ao princpio da isonomia.
10. PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO

O princpio da supremacia do interesse pblico sobre o privado, a exemplo dos princpios da razoabilidade e da
proporcionalidade, no objeto de qualquer norma expressa. Na verdade, tal previso seria suprflua, visto que tal princpio
decorrncia lgica da posio de supremacia do Estado frente aos particulares, em vista dos interesses superiores que aquele
busca satisfazer. Obviamente, esta posio de supremacia do Estado frente ao indivduo deve ser compreendida nos seus
devidos termos. Num primeiro momento, cabe frisar a necessidade de conformao da atuao estatal, por meio da Administrao
Pblica, ao princpio da finalidade, pois a prevalncia do Estado, como j afirmado, advm da superioridade dos interesses que
este busca satisfazer, e s tem lugar enquanto tal intento for a sua razo de agir.
Num segundo momento, cumpre notar que nosso ordenamento constitucional contempla diversos princpios de
observncia cogente para a Administrao, devendo todos ser aplicados sob uma perspectiva sistemtica. Assim, por exemplo,
eivada de vcios, e portanto nula, ser a atuao do agente pblico que, sob a alegao de que o interesse pblico prepondera
sobre o particular, estabelea restries de forma desarrazoada ou sem a observncia dos princpios do devido processo legal ou
do contraditrio e da ampla defesa. O princpio em questo efetivamente assegura a prevalncia dos interesses coletivos sobre os
particulares, mas respeitados todos os demais princpios norteadores da funo administrativa.
Dele originam-se as prerrogativas administrativas, entre as quais podemos citar: 1) a possibilidade de a Administrao
criar obrigaes para o administrado por ato unilateral; 2) a previso das clusulas exorbitantes nos contratos administrativos, as
quais permitem Administrao rescindir ou alterar unilateralmente os termos inicialmente acordados ou impor por ato prprio
sanes ao contratado faltoso, entre outras faculdades especiais a ela conferidas com exclusividade; 3) as diversas formas de
interveno do Estado na propriedade privada, a exemplo da desapropriao, da servido administrativa e do tombamento.
11. PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO
A Administrao busca a satisfao do interesse pblico e gerencia os bens e servios necessrios para tanto, mas no
tem sobre eles poder de disposio, pois eles no lhe pertencem, mas sim coletividade como um todo. Dessa forma, so
proibidas Administrao quaisquer condutas que caracterizem renncia de direitos ou criao de obrigaes sem justificativa
legtima e embasamento legal adequado, ou a utilizao de recursos pblicos de forma diversa da prescrita em lei.
Da mesma forma, so-lhe vedadas quaisquer condutas que no visem ao interesse pblico eleito na norma. Segundo
Bandeira de Mello, a indisponibilidade dos interesses pblicos significa que, sendo interesses qualificados como prprios da
coletividade internos ao setor pblico -, no se encontram livre disposio de quem quer que seja, por inapropriveis. O prprio
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rgo administrativo que os representa no tem disponibilidade sobre eles, no sentido que lhe incumbe apenas cur-los o que
tambm um dever na estrita conformidade do que predispuser a intentio legis.
Enfim, o princpio da indisponibibilidade do interesse pblico,em breve sntese, significa que a Administrao age
legitimamente apenas quando se utiliza dos bens e servios pblicos na forma posta na lei, para atingir as finalidades tambm na
norma estabelecidas.
12. PRINCPIO DA AUTOTUTELA

No Brasil vigora o sistema de jurisdio nica, insculpido no art. 5, XXXV, da CF, pelo qual detm o Poder Judicirio
competncia para decidir com fora de definitividade quaisquer litgios trazidos sua apreciao, inclusive os de carter
administrativo.
Em complemento a esse sistema existe o poder-dever de a prpria Administrao exercer o controle de seus atos, no
que se denomina autotutela administrativa ou princpio da autotutela. No exerccio deste poder-dever a Administrao,
atuando por provocao do particular ou de ofcio, reaprecia os atos produzidos em seu mbito, anlise esta que pode incidir
sobre a legalidade do ato ou quanto ao seu mrito.
Na primeira hiptese anlise do ato quanto sua legalidade -, a deciso administrativa pode ser no sentido de sua
conformidade com a ordem jurdica, caso em que ser o ato ter confirmada sua validade; ou pela sua desconformidade, caso em
que o ato ser anulado.
Na segunda hiptese anlise do ato quanto ao seu mrito -, poder a Administrao decidir que o ato permanece
conveniente e oportuno com relao ao interesse pblico, caso em que permanecer eficaz; ou que o ato no se mostra mais
conveniente e oportuno, caso em que ser ele revogado pela Administrao.
Percebe-se que a autotutela administrativa mais ampla que a jurisdicional em dois aspectos. Em primeiro lugar, pela
possibilidade de a Administrao reapreciar seus atos de ofcio, sem necessidade de provocao do particular, ao contrrio do
Judicirio, cuja atuao pressupe necessariamente tal manifestao (princpio da inrcia); por segundo, em funo dos aspectos
do ato que podem ser revistos, j que a Administrao poder reanlis-los quanto sua legalidade e ao seu mrito, ao passo
que o Judicirio s pode apreciar, em linhas gerais, a legalidade do ato administrativo.
O princpio da autotutela sempre foi observado no seio da Administrao Pblica, e est contemplado na Smula n 473
do STF, vazada nos seguintes termos: A Administrao pode anular seus prprios atos quando eivados de vcios que os tornem
ilegais, porque deles no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos
adquiridos, e ressalvada, em qualquer caso, a apreciao judicial.
13. PRINCPIO DA CONTINUIDADE DOS SERVIOS PBLICOS

Os servios pblicos tm carter essencial e destinam-se a toda a coletividade. Desta forma, devem ser prestados de
forma contnua, sem interrupes. Para assegurar a observncia deste princpio existem disposies especficas dificultando,
quando no extinguindo, a possibilidade de paralisao dos servios pblicos, sejam aqueles prestados diretamente pela
Administrao, sejam aqueles por ela delegados a terceiros.
Quanto aos servidores pblicos, a regra encontra-se no art. 37, VII, da CF, que condiciona seu direito de greve edio
de lei especfica. Tal lei at hoje no foi produzida, entendendo o STF que, enquanto permanecer esse vazio normativo, ilegal a
greve de servidores pblicos. O posicionamento da Corte permite Administrao adotar as providncias cabveis contra os
servidores que decidirem paralisar seus servios, entre as quais o corte de ponto.
Quanto aos prestadores de servios pblicos por concesso ou permisso, ou seja, os delegatrios de servios
pblicos, no lhes permitido paralisar suas atividades durante o tempo de durao do contrato, nem mesmo sob o fundamento
de que est a Administrao descumprindo os termos do acordo, sendo tal impedimento a eles imposto denominado
inoponibilidade da exceo do contrato no cumprido (exceptio non adimpleti contractus).
Aos particulares que firmam contratos administrativos em regra permitido, aps determinado perodo de inadimplncia
da Administrao, decidir pela suspenso do cumprimento das obrigaes pactuadas. No caso dos prestadores de servios
pblicos a disciplina nesta situao diferente: necessitam de uma deciso judicial, transitada em julgado, que reconhea a falta
da Administrao, sem a qual no lhes autorizado paralisar a execuo do servio.
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DIREITO
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14. PRINCPIO DO DEVIDO PROCESSO LEGAL
O princpio encontra-se previsto no art. 5, LIV, da Constituio, nos seguintes termos:
LIV ningum ser privado da liberdade ou de seus bens sem o devido processo legal;
Significa o princpio que a Administrao s pode produzir validamente um ato que de qualquer forma atinja interesse
de administrado se obedecer s prescries de ordem formal a ele pertinentes. O professor Bandeira de Mello nos oferece a
seguinte lio: Tal enquadramento da conduta estatal em pautas balizadoras, como se disse e universalmente sabido, concerne
tanto a aspectos materiais pelo atrelamento do Estado a certos fins antecipadamente propostos como os validamente
perseguveis quanto a aspectos formais, ou seja, relativos ao preestabelecimento dos meios eleitos como as vias idneas a
serem percorridas para que, atravs delas e somente atravs delas - possa o Poder Pblico exprimir suas decises. Estes
ltimos dizem com a prvia definio dos processos que canalizaro as manifestaes estatais.
15. PRINCPIOS DO CONTRADITRIO E DA AMPLA DEFESA
O princpio do contraditrio e da ampla defesa de simples entendimento: assegura-se s partes, no mbito de um
processo judicial ou administrativo, a oportunidade de atuarem no sentido de verem satisfeita sua pretenso, atravs do
conhecimento das alegaes da parte contrria e a possibilidade de a elas se contrapor (contraditrio), utilizando-se para
tanto de todos os meios juridicamente vlidos (ampla defesa).
A CF, em seu art. 5, inc. LV, afirma o cabimento deste princpio tambm na esfera administrativa. O que poder
eventualmente ocorrer a adoo pela Administrao de medidas constritivas urgentes sem prvia oitiva do prejudicado, que ter
oportunidade de se manifestar somente aps sua execuo. Nesse caso haver um diferimento do contraditrio.
16. PRINCPIO DA MOTIVAO
Tal princpio implica para a Administrao o dever de apontar os fundamentos de fato e de direito que justificaram a
produo de um ato administrativo, bem como a correlao lgica entre a situao apresentada ao agente e a medida em funo
dela adotada, quando tal aclaramento fizer-se necessrio para se verificar a regularidade da conduta administrativa.
A motivao, em regra, no exige forma especfica, e pode em muitos casos ser feita por rgo diverso daquele que
praticou o ato. comum a motivao de um ato administrativo com relatrios ou pareceres a respeito do assunto emitidos por
rgo diverso, hiptese em que eles sero considerados partes integrantes do ato.
17. PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA
Tal princpio, que ultrapassa as fronteiras do Direito Administrativo, consistindo na verdade em um princpio geral do
direito, tem por funo assegurar estabilidade s situaes jurdicas j consolidadas frente inevitvel evoluo do Direito, tanto a
nvel legislativo como interpretativo. Algumas aplicaes desse princpio so a proteo ao direito adquirido e coisa julgada, o
instituto da precluso e a vedao aplicao retroativa de nova interpretao de norma administrativa.
Em termos latos, ele objetiva proporcionar um mnimo de tranquilidade aos indivduos em geral, assegurando-lhes, nas
suas mais diversas aplicaes, que eles no venham a ser surpreendidos, e na maioria das vezes prejudicados, por alteraes
incidentes sobre relaes jurdicas j estabilizadas.
18. PRINCPIO DA ESPECIALIDADE
O Estado pode descentralizar a prestao de seus servios por meio da criao de entidades administrativas, que no
seu conjunto formam a Administrao Indireta. Tais entidades tm estabelecidas na lei que as criou ou autorizou sua criao as
finalidades que lhe incumbem atender. O princpio em questo veda que essas entidades atuem com fins outros que no aqueles
legalmente determinados, sob pena de nulidade do ato infracional e punio dos responsveis pelo seu desvio de atuao.
O princpio em questo foi elaborado inicialmente para as autarquias, uma das espcies de entidades da
Administratao Indireta, mas modernamente aplicvel na mesma amplitude a todas as pessoas administrativas, embora
algumas bancas de concurso adotem um entendimento de que ele incide mais diretamente sobre as autarquias, posio que no
perfilhamos.
19. PRINCPIO DA TUTELA
Nas palavras de Di Pietro, para assegurar que as entidades da Administrao Indireta observem o princpio da
especialidade, elaborou-se outro princpio: o do controle ou tutela, em consonncia com o qual A Administrao Pblica direta
fiscaliza as atividades dos referidos entes, com o objetivo de garantir a observncia de suas finalidades institucionais. Colocam-se,
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DIREITO
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em confronto, de um lado, a independncia da entidade, que goza de parcela de autonomia administrativa e financeira, j que
dispe de fins prprios, definidos em lei, e patrimnio tambm prprio destinado a atingir aqueles fins; e, de outro, a necessidade
de controle para que a pessoa jurdica poltica (Unio, Estado ou Municpio) que instituiu a entidade da Administrao Indireta se
assegure que ela est agindo de conformidade com os fins que justificaram sua criao.
A tutela visa, pois, assegurar que a entidade, no exerccio de sua autonomia administrativa, atue em conformidade com
as finalidades que presidiriram sua instituio e as diretrizes fixadas pela Administrao Direta.
20. PRINCPIO DA OFICIALIDADE
Princpio pelo qual se autoriza Administrao a dar incio aos processos administrativos por sua prpria iniciativa,
independente de provocao do particular, salvo quanto aos processos que s podem ser instaurados pela manifestao deste.
Uma vez iniciado o processo, deve a Administrao, da mesma forma, realizar de ofcio os atos tendentes sua
finalizao, mais uma vez ressalvados os atos que s podem ser praticados pessoalmente pelo particular, os quais, se no
realizados, no acarretam a paralisao do processo, mas a continuidade de sua tramitao, a no ser que a participao do
particular e seja indispensvel, quando ento sua ausncia causa da extino do processo.
21. PRINCPIO DA HIERARQUIA
Os rgo da Administrao Pblica devem ser estruturados de forma tal que haja uma relao de coordenao e
subordinao entre eles, cada um titular de atribuies definidas na lei. Como consequncia desse princpio, surge a
possibilidade de reviso de atos dos subordinados, delegao e avocao de atribuies, aplicao de penalidades; do ponto
de vista do subordinado, h o dever de obedincia. Essa relao hierrquica s existe nas atividades administrativas, no nas
legislativas nem judiciais.
Ponto 03 - Personalidade Jurdica do Estado rgos e Agentes
1. ENTIDADES POLTICAS E ENTIDADES ADMINISTRATIVAS
2.
Entidades polticas so aquelas que so criadas retiram sua competncia diretamente da Constituio Federal agindo com plena
autonomia poltica e sem subordinao de qualquer espcie a outros entes. Tais entidades detm capacidade poltica e
administrativa, daquela decorrendo sua competncia para legislar. No Brasil, so entidades polticas a Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, todas autnomas, isso mesmo no h hierarquia entre os entes federativos!
Por sua vez, as entidades administrativas no possuem capacidade poltica, mas to somente administrativa. Em verdade, no
lhes dada pela Constituio a competncia para legislar, sendo suas atribuies desempenhadas nos exatos termos da lei que
as criou ou autorizou sua criao, conforme o caso. Em nosso sistema jurdico so consideradas entidades administrativas as
autarquias, as fundaes pblicas, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, as quais compem, em seu
conjunto, a Administrao Pblica Indireta, ou simplesmente Administrao Indireta.
Em sntese, as entidades polticas tm competncias polticas (legislar) e administrativas recebidas diretamente da Constituio
Federal e as entidades administrativas apenas tm competncias administrativas e atuam conforme a Lei que lhes criou.
3. DESCENTRALIZAO POLTICA E DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA
4.
Descentralizao consiste na transferncia de competncia de uma pessoa para outra. Pressupe, portanto, a existncia de no
mnimo duas pessoas, entre as quais determinada competncia distribuda. Na sua conformao mais ampla, h duas
modalidades de descentralizao: poltica e administrativa.
A primeira ocorre quando a entidade descentralizada exerce competncias prprias, exercidas com autonomia e hauridas
diretamente da Constituio, e no por transferncia do ente poltico central (no caso do Brasil, a Unio). Aqui se enquadram os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios. Tal espcie de descentralizao tpica das Federaes, como o nosso caso.
A descentralizao administrativa se verifica quando uma entidade recebe determinada atribuio mediante transferncia do ente
central, e no por fora de normas constitucionais. A atribuio assim repassada desempenhada conforme a vontade poltica da
entidade superior, uma vez que a entidade descentralizada no dispe de competncia legislativa. Tal forma de organizao
tpica dos Estados Unitrios, nos quais h um nico centro de poder, ao qual todas as demais entidades so subordinadas, tal
como ocorre na Frana, por exemplo.
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5.
MODALIDADES DE DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA
A partir das lies da professora Di Pietro, podemos destacar trs modalidades de descentralizao administrativa:
- descentralizao territorial ou geogrfica;
- descentralizao por servios, funcional ou tcnica;
- descentralizao por colaborao.
Segundo a professora, descentralizao territorial ou geogrfica a que se verifica quando uma entidade local,
geograficamente delimitada, dotada de personalidade jurdica prpria, de direito pblico, com capacidade administrativa
genrica... importante realar que a descentralizao administrativa territorial nem sempre impede a capacidade legislativa; s
que esta exercida sem autonomia, porque subordinada a normas emanadas do poder central. Nesse espcie de
descentralizao enquadram-se os territrios federais.
Prossegue a autora, afirmando que descentralizao por servios, funcional ou tcnica a que se verifica quando o Poder
Pblico (Unio, Estados ou Municpios) cria uma pessoa jurdica de direito pblico ou privado e a ela atribui a titularidade e a
execuo de determinado servio pblico, sempre mediante lei. Nessa modalidade inserem-se as entidades da Administrao
Indireta.
E, encerrando sua exposio, Di Pietro explica que descentralizao por colaborao a que se verifica quando, por meio de
contrato ou ato administrativo unilateral, se transfere a execuo de determinado servio pblico a pessoa jurdica de direito
privado, previamente existente, conservando o Poder Pblico a titularidade do servio... o controle muito mais amplo do que
aquele que se exerce na descentralizao por servio, porque o Poder Pblico que detm a titularidade do servio, o que no
ocorre nesta ltima. Nessa forma de descentralizao se incluem os delegatrios de servios pblicos por concesso ou
permisso.
6.
CENTRALIZAO, DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO ADMINISTRATIVA
Apesar de terem o mesmo significado geral na lngua portuguesa, qual seja, afastar do centro, as palavras descentralizao e
desconcentrao detm acepes distintas no Direito Administrativo.
Na descentralizao a Administrao Pblica Direta (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) transfere parcela de sua
competncia para outra pessoa jurdica, sem abrir mo de seu poder normativo e fiscalizatrio. Pode a Administrao transferir a
prpria titularidade do servio, por lei, pessoa jurdica, caso em que ser o mesmo prestado pelas entidades integrantes da
Administrao Indireta (autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista); ou pode repassar
apenas a execuo do servio, mediante contrato ou ato unilateral, caso em que ser o servio prestado pelas
concessionrias e permissionrias de servios pblicos.
Segundo a classificao da Professora Di Pietro, no primeiro caso estaremos frente descentralizao por servios, funcional ou
tcnica, e no segundo frente descentralizao por colaborao.
J de acordo com o Professor Hely Lopes Meirelles, na primeira hiptese, em que transferida a prpria titularidade do servio a
uma entidade da Administrao Indireta do prprio ente competente para o servio, em regra por prazo indeterminado, temos a
denominada descentralizao por outorga, formalizada mediante lei. E, na segunda, quando transferida apenas a execuo do
servio, sempre por prazo determinado, a uma pessoa jurdica no integrante da Administrao Direta ou Indireta do ente
federativo competente para o servio, temos a chamada descentralizao por delegao, formalizada por contrato ou ato
administrativo unilateral.
Uma entidade da Administrao Indireta poder executar um servio sob a forma de outorga ou de delegao. Ser outorga
quando a titularidade do mesmo transferida por lei pelo prprio ente federado (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) do
qual a entidade faz parte; ser delegao quando para a entidade tiver sido transferido mediante contrato ou ato unilateral a
prestao de servios de competncia de outro ente federado (p. ex., uma empresa pblica federal que vence uma licitao para a
prestao de um servio pblico estadual).
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Por sua vez, a desconcentrao administrativa mera diviso de competncias efetivada na intimidade de um mesmo rgo
ou entidade administrativa (interna corporis), sem quebra da estrutura hierrquica. No h, no caso, criao de pessoa jurdica ou
transferncia de atribuies a uma j existente, mas apenas diviso de tarefas dentro do mesmo rgo ou entidade.
A desconcetrao poder se dar na Administrao Direta, como, por exemplo, na Secretaria da Receita Federal, rgo que atua
de forma desconcentrada, desmembrando suas atribuies em uma srie de superintendncias, delegacias, inspetorias e
agncias; ou na Administrao Indireta, como o caso do INSS, autarquia que reparte suas atribuies em diversas gerncias
regionais.
Em resumo, no caso da Administrao Direta um servio poder ser executado por ela prpria, de forma centralizada e
concentrada (um nico rgo da Administrao Direta realizando o servio), ou de forma centralizada e desconcentrada (vrios
rgos da Administrao Direta realizando o servio); ou poder ser executado de forma descentralizada. Poder a
descentralizao se dar por outorga (uma entidade da Administrao Indireta prestando o servio) ou por delegao (uma
concessionria ou permissionria desempenhando a atividade).
Uma entidade da Administrao Indireta poder, por sua vez, desempenhar seus servios de forma concentrada (quando um s
rgo da entidade executa todas suas atribuies) ou desconcentrada (quando a entidade distribui o servio por vrios rgos).
Alm disso, poder descentraliz-los por meio de delegao; no, todavia, mediante outorga j que as entidades da
Administrao Indireta no tm competncia legislativa, lembram? Entidade da Administrao Indireta fruto de
descentralizao por outorga feita pela Administrao Direta, mas no tem competncia para, tambm, descentralizar por outorga
os servios que lhe foram transferidos, uma vez que no tem capacidade para legislar, e a outorga, como vimos, depende sempre
de lei.
6. RGOS PBLICOS
6.1. TEORIAS SOBRE A NATUREZA JURDICA DA RELAO ENTRE O ESTADO E SEUS AGENTES
O Estado uma pessoa jurdica, um ente abstrato, e, como tal, no pode, por si s, emitir declaraes de vontade. Em funo
disso, atua ele por meio de pessoas fsicas, cujas manifestaes representam a sua vontade. Tais pessoas fsicas so
denominadas agentes pblicos.
As teorias a seguir resumidamente descritas foram elaboradas com o objetivo de justificar a atuao estatal por meio de agentes
pblicos, como condio inafastvel para se considerar que um ato, apesar de efetivamente praticado por uma pessoa mfsica,
deve ter sua autoria atribuda ao Estado.
6.1.1. TEORIA DO MANDATO
Essa primeira teoria tenta transpor um instituto de direito privado, de origem civilista, para a seara do direito pblico. Segundo ela,
a relao entre o Estado e seus agentes teria no contrato de mandato sua fundamentao jurdica.
Como ensina o Professor Vicente Paulo, mandato, para o Direito Privado, o contrato mediante o qual uma pessoa, o mandante,
outorga poderes a outra, o mandatrio, para que este execute determinados atos em nome do mandante e sob a responsabilidade
deste. O instrumento do contrato de mandato a procurao.
Mediante tal contrato a pessoa fsica, quando e enquanto atuasse na condio de agente pblico, seria mandatria do Estado,
agindo em nome e sob a responsabilidade deste, a quem seriam atribudas as consequncias do ato por ela praticado.
Essa teoria sofreu vrias crticas dos estudiosos, sendo a principal baseada no fato de que ela no explica como o Estado, ente
abstrato, sem vontade prpria, poderia auto-outorgar-se mandatrios. O mandato um contrato, e como tal sua formao
pressupe a existncia de duas pessoas com vontade prpria, uma delegando determinadas atribuies e a outra aquiescendo
em realiz-las em nome da primeira.
Como o Estado no tem condies de, por si s, emitir manifestaes de vontade, no teria como outorgar poderes para que
algum o fizesse por ele, j que a prpria outorga de poderes requer uma manifestao de vontade, logicamente impossvel de
ser realizada pelo ente estatal.
Ademais, essa teoria no soluciona a questo da possibilidade de responsabilizao do Estado quando seu mandatrio ultrapassa
os limites dos poderes a ele outorgados. Se fossemos aplicar analogicamente as regras para esse instituto tal como delineadas no
direito privado, o Estado ficaria livre de qualquer responsabilidade perante terceiros em virtude de excesso de poderes de seus
mandatrios.
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Em virtude dessas crticas, entre outras, a teoria do mandato atualmente possui apenas valor histrico.
6.1.2. TEORIA DA REPRESENTAO

A teoria da representao equipara o agente pblico ao tutor ou curador de incapazes, a quem incumbiria realizar em nome do
Estado os atos que este precisa praticar e no possui condies para faz-lo sem essa representao. Essa teoria tambm foi
rechaada pela doutrina, em virtude principalmente das seguintes constataes a seu respeito:
1) equiparou o Estado ao incapaz, a exemplo do menor de idade ou do demente;
2) tal como a teoria do mandato, fracassa ao tentar explicar como um incapaz (no caso, o Estado), que no tem capacidade para
manifestar por ato prprio sua vontade, pode conferir a terceiros poderes para faz-lo;
3) tambm no soluciona a questo da responsabilizao do Estado quando o agente pblico ultrapassa os limites das suas
atribuies.
6.1.3. TEORIA DO RGO
a teoria adotada entre ns. Tem por elemento-chave uma presuno, a presuno de que o Estado atua por meio de seus
rgos, partes componentes de sua estrutura. Os agentes pblicos desenvolvem suas tarefas num desses rgos, de forma que
sua atividade , num primeiro momento, a eles imputada.
Como os rgos so apenas partes da estrutura do Estado, considera-se, por sua vez, que sua atuao deve ser imputada ao
Estado. Enfim, como os agentes atuam em nome dos rgaos e estes em nome do Estado, presume-se que o agente, ao praticar
um ato, est, a final, manifestando a vontade do Estado. Observe-se que utilizamos a palavra imputao para designar este
fenmeno, e no representao, pois esta expresso s tem lugar quando existem dois entes autnomos (o representante e o
representado); ao passo que aquela se baseia na idia de que em verdade h apenas um ente (o Estado, pois o rgo em que
est lotado o agente faz parte de sua estrutura).
Essa teoria sobremaneira til para explicarmos a validade dos atos praticados por funcionrios de fato (ou seja, que no so
efetivamente agentes pblicos, em virtude de vcio na sua investidura, ou que, apesar de regularmente investidos, exorbitam de
suas atribuies), a partir do entendimento de que o ato do funcionrio na verdade ato do rgo e, portanto imputvel ao Estado,
e no pessoa fsica que o praticou. Dessa forma, se essa pessoa no est exercendo regularmente a funo pblica com base
na qual o ato foi praticado, ou se, apesar de ser efetivamente um agente pblico, pratico a um ato para o qual no tem
competncia, devem ser respeitados os efeitos jurdicos dele decorrentes, desde que a situao em que o ato foi praticado d a
aparncia de regularidade e esteja o terceiro atingido por seus efeitos de boa-f. Enfim, indispensvel que o ato aparentemente
seja legtimo e que o terceiro desconhea o vcio nele existente, do contrrio o Estado no pode ser responsabilizado. a
denominada teoria da aparncia.
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino elucidam com preciso o ponto: Assim, a pessoa que pratique o ato administrativo deve
faz-lo em uma situao tal que leve o cidado comum a presumir regular sua atuao. O cidado comum no tem como verificar
se o agente pblico est agindo dentro de sua esfera de competncia, ou mesmo se aquela pessoa que se apresenta a ele com
toda aparncia de um servidor pblico efetivamente o . Alm disso, o destinatrio do ato deve estar de boa-f, ou seja, deve
desconhecer o fato de o ato ter sido praticado por pessoa estranha aos quadros da Administrao. Por exemplo, se um usurpador
de funo pblica se encontra numa repartio em horrio de expediente normal, atrs do balco, atendendo de forma
aparentemente normal os administrados (que devero estar de boa-f), seus atos podero acarretar responsabilidade para o
Estado, que deveria ter agido para evitar uma situao dessas.
6.2. CONCEITO DE RGO PBLICO
Di Pietro conceitua orgo pblico como uma unidade que congrega atribuies exercidas pelos agentes pblicos que o integram
com o objetivo de expressar a vontade do Estado. O Professor Hely Lopes Meirelles, por sua vez, define rgos como centros de
competncia institudos para o desempenho de funes estatais, atravs de seus agentes, cuja atuao imputada pessoa
jurdica a que pertencem.
Os rgos so elementos integrantes, partes da estrutura de uma determinada pessoa jurdica. Apenas esta possui personalidade
jurdica, no passando os rgos de centros de competncia sem personalidade jurdica, cuja atividade, por meio dos agentes
nele lotados, imputada pessoa jurdica da qual so eles parte constitutiva.
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Na Administrao Direta federal, apenas a Unio possui personalidade jurdica. Os Ministrios, Secretrias e demais rgos
administrativos so apenas centros de competncia despersonalizados, cuja atuao imputada pessoa jurdica que integram,
ou seja, Unio. A nvel estadual, apenas o prprio Estado-membro possui personalidade jurdica. O mesmo vale para as
Administraes Diretas municipais, em que somente o Municpio ente com personalidade jurdica. O mesmo pode ser dito
quanto ao Distrito Federal.
Nesse ponto, fundamental frisarmos a diferena entre rgo pblico e entidade administrativa, ou simplesmente entidade. A
Lei 9.784/99, que regula o processo administrativo em mbito federal, diferencia as duas figuras jurdicas, ao definir rgo como a
unidade de atuao integrante da estrutura da Administrao direta e da Administrao indireta, e entidade como unidade de
atuao dotada de personalidade jurdica.
rgos pblicos, portanto, como j afirmado, constituem meros centros de competncia despersonalizados, partes componentes
de uma pessoa jurdica da Administrao Direta (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) ou da Administrao Indireta
(autarquias, fundaes pblicas, sociedades de economia mista e empresas pblicas). Entidade, por sua vez, uma pessoa
jurdica, logo, ente com personalidade prpria. Embora no especificado no conceito legal, o conjunto de entidades
administrativas forma a Administrao Indireta.
6.3. CARACTERSTICAS DOS RGOS PBLICOS
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino apresentam uma sntese das principais caractersticas dos rgos pblicos, algumas no
existentes em todos. Segundo os autores, as caractersticas so as seguintes: a) integram a estrutura de uma pessoa jurdica; b)
no possuem personalidade jurdica; c) so resultado da desconcentrao; d) alguns possuem autonomia gerencial,
oramentria e financeira; e) podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de gesto com outros rgos ou com
pessoas jurdicas (CF, art. 37, 8o); f) no tm capacidade para representar em juzo a pessoa jurdica que integram; g) alguns
tm capacidade processual para defesa em juzo de suas prerrogativas funcionais; h) no possuem patrimnio prprio.
Prosseguindo, os autores tratam da capacidade processual atribuda a alguns rgos pblicos para a defesa, na esfera
judicial, da sua competncia. Em geral, os rgos pblicos, como decorrncia da inexistncia de personalidade jurdica, no
possuem capacidade para, em nome prprio, participarem como autores ou rus de uma relao jurdico processual.
Tal regra s excepcionada para os rgos independentes e autnomos, (conforme a classificao que apresentaremos a
seguir), a quem reconhecida a capacidade para, em sede de mandado de segurana, defender em juzo o direito ao exerccio
exclusivo de sua competncia, quando este for violada por outro rgo ou entidade.
6.4. CLASSIFICAO
Dentre as diversas classificaes oferecidas pela doutrina, apresentaremos inicialmente a elaborada por Hely Lopes Meirelles,
pelo fato de ser a mais usual em concursos pblicos. Ao final do tpico, traremos uma classificao dos rgos quanto s suas
funes, proposta pelo Professor Bandeira de Mello. O Professor Hely classifica os rgos pblicos:
- quanto estrutura, em simples e compostos;- quanto atuao funcional, em singulares e colegiados;
- quanto posio estatal, em independentes, autnomos, superiores e subalternos.
6.4.1. RGOS SIMPLES E COMPOSTOS
rgos simples so aqueles constitudos por um nico centro de competncia. So rgos que atuam de forma
concentrada, sem divises em sua estrutura formal. Para enquadrar um rgo nesta classificao irrelevante o nmero de
agentes lotadas no rgo, bastando que todos eles desempenhem suas tarefas num mesmo local.
Os rgos compostos so fruto da desconcentrao administrativa, ou seja, tm sua estrutura formada por um rgo central e
diversas unidades a ele subordinadas.
6.4.2. RGOS SINGULARES E COLEGIADOS
rgos singulares, tambm denominados unipessoais, so os que tm sua atuao concentrada nas mos de um nico agente
pblico. No queremos com isto afirmar que em tais rgos h apenas um agente pblico, mas que h um agente pblico que
prevalece em termos de atribuies funcionais sobre os demais. Dessa forma, a existncia de diversos agentes subordinados ao
agente principal em nada desnatura o enquadramento de um rgo nesta categoria, desde que apenas um agente detenha o
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poder decisrio. exemplo de rgo singular a Governadoria do Estado, na qual apenas o Governador detm o poder decisrio
final.
Os rgos colegiados ou pluripessoais so aqueles que atuam mediante a manifestao obrigatria e conjunta de seus
agentes principais. H agentes de menor escalo que desempenham as atribuies-meio do rgo, como condio para que os
agentes principais possam deliberar e decidir em conjunto, sendo ineficaz, em regra, a manifestao isolada de um dos seus
membros, salvo quanto a questes especficas estabelecidas no diploma normativo que rege o funcionamento do rgo.
As turmas e cmaras dos Tribunais e as comisses do Congresso Nacional, bem como seus respectivos plenrios, so exemplos
tpicos de rgos colegiados.
6.4.3. RGOS INDEPENDENTES, AUTNOMOS, SUPERIORES E SUBALTERNOS
Os rgos independentes so os previstos diretamente na Constituio, sendo suas atribuies desempenhadas por agentes
polticos, sem qualquer vnculo de subordinao funcional. So os rgos representativos dos Trs Poderes, correspondendo na
esfera federal Presidncia da Repblica, Cmara dos Deputados e ao Senado Federal, ao Supremo Tribunal Federal, aos
Tribunais Superiores e aos demais Tribunais federais.
Os rgos autnomos so aqueles localizados no pice da estrutura administrativa. So subordinados aos rgos
independentes, mas detm autonomia tcnica, administrativa e financeira. Como exemplo podemos citar as Secretarias
estaduais e a Advocacia Geral da Unio.
Os rgos superiores so aqueles que exercem funes de planejamento, direo e controle. Possuem autonomia tcnica,
quanto s suas atribuies especficas, mas so despidos de autonomia administrativa e financeira. Esto sempre subordinados a
um rgo independente e, conforme o caso, a um ou mais rgos autnomos. Nessa categoria se incluem as Procuradorias, as
Gerncias, as Cordenadorias etc.
Os rgos subalternos so os que tm funes meramente executivas, com reduzido poder decisrio, estando subordinados a
diversos nveis de controle e direo. Como exemplo podemos citar uma seo de pessoal.
6.4.4. RGOS ATIVOS, DE CONTROLE E CONSULTIVOS
Quanto funo, o Professor Bandeira de Mello classifica os rgos pblicos em:
1) ativos: so os que expressam decises estatais para o cumprimento das finalidades da pessoa jurdica; 2) de controle, que
tem por objetivo fiscalizar e controlar a atividade exercida por outros rgos, ou mesmo por agentes pblicos; 3) consultivos,
atuam de forma vinculada aos rgos ativos, fornecendo-lhes aconselhamentos ou respondendo a suas consultas, geralmente por
meio de pareceres.
7. AGENTES PBLICOS
8.
Entende-se por agente pblico toda pessoa fsica que exerce, mesmo que de forma gratuita ou transitria, por qualquer
forma de investidura ou vnculo, mandato, cargo, emprego ou funo pblica. Dois so, pois, os requisitos para a
caracterizao do agente pblico: um, de carter objetivo, que a natureza pblica da funo desenvolvida; outro, de carter
subjetivo, que a investidura de uma pessoa natural na referida funo. Agentes pblicos, enfim, so todas as pessoas fsica s
aptas a transmitir, em funo de algum tipo de vnculo jurdico, a vontade do Estado. No conceito esto includos desde os chefes
de Poder, a exemplo do Presidente da Repblica, at os agentes que exercem atividades meramente executivas, seja qual for a
esfera de
Governo (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios) ou o Poder (Executivo, Legislativo e Judicirio) em que executem suas
funes.
Incluem-se, ainda, particulares que desempenham alguma funo pblica, como os agentes delegados, honorficos e
credenciados. So agentes pblicos, apesar de no integrarem a Administrao Direta ou a Administrao Indireta.
20
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8.1. CLASSIFICAO DOS AGENTES PBLICOS
A doutrina no apresenta uma classificao uniforme para os agentes pblicos. H, na verdade, um sem nmero de classificaes
elaboradas por nossos doutrinadores, a exemplo da construda por Bandeira de Mello, que subdivide os agentes pblicos em (1)
agentes polticos, (2) servidores estatais e (3) particulares em atuao colaboradora com o Poder Pblico. Adotaremos novamente
a classificao apresentada por Hely Lopes Meirelles que, a nosso ver, guarda mais proximidade com as questes exigidas nos
concursos pblicos em geral. Ao final, apresentaremos sumariamente a classificao proposta por Bandeira de Mello. O eminente
autor divide os agentes pblicos em cinco espcies: agentes administrativos, agentes polticos, agentes delegados, agentes
honorficos e agentes credenciados.
7.1.1. AGENTES ADMINISTRATIVOS
Agentes administrativos so todos aqueles que exercem na Administrao um cargo, emprego ou funo pblica com vnculo
empregatcio e mediante remunerao, estando sujeitos hierarquia funcional do rgo ou entidade no qual se encontram
lotados.
Nessa categoria se incluem os servidores e os empregados pblicos, cujo meio de ingresso o concurso pblico, os ocupantes de
cargos em comisso e funes de confiana, e os contratados temporariamente em virtude de necessidade de excepcional
interesse pblico. Dentre tais agentes duas espcies se destacam: os servidores pblicos e os empregados pblicos.
Em sentido estrito, servidor pblico expresso utilizada para designar os agentes administrativos que, quando aprovados em
concurso pblico, passam a titularizar determinar cargo pblico de provimento efetivo, estando sujeitos a regime estatutrio, de
natureza eminentemente legal e, portanto, passvel de alterao por ato unilateral, desde que respeitados os direitos adquiridos do
servidor. Integram os quadros da Administrao Direta, das autarquias e das fundaes pblicas. Alguns institutos jurdicos, a
exemplo da estabilidade, s se aplicam a esses agentes pblicos. Temos tambm servidores pblicos que ingressam na
Administrao independente de aprovao em concurso pblico, ocupando cargos em comisso, declarados em lei de livre
nomeao e exonerao pela autoridade competente.
At a EC 18/98 os militares tambm estavam includos nesse grupo, sob a rubrica de servidores militares. Com a publicao da
emenda os militares passaram a formar uma categoria parte, apesar de, conceitualmente, no haver diferena significatica entre
eles e os servidores civis, inobstante a diversidade de funes. Assim, para nos referirmos a esta categoria de agentes pblicos,
tecnicamente errado fazer uso, atualmente, da expresso servidores militares, devendo ser utilizado simplesmente o termo
militares. Da mesma forma, no devemos falar em servidores pblicos civis, mas apenas em servidores pblicos, uma vez
que dessa categoria, atualmente, os militares esto excludos em virtude da alterao constitucional.
Empregado pblico, por sua vez, expresso mediante a qual identificamos os agentes administrativos que, tambm aps
aprovao em concurso pblico, ocupam em carter permanente um emprego pblico. Esto regrados pela Consolidao das
Leis Trabalhistas (CLT), o que significa que seu vnculo com na Administrao tem natureza contratual, no sendo passvel de
alterao por ato unilateral.
necessrio ressaltar que a Constituio de 1988, quando tratou da Administrao Pblica, no fez uso da expresso funcionrio
pblico, at ento largamente utilizada pela doutrina, bem como por diversos diplomas legais. Dessa forma, no que concerne ao
Direito Administrativo, essa designao encontra-se em franco desuso. No Direito Penal, todavia, considera-se funcionrio pblico
todo agente que, embora transitoriamente ou sem remunerao, pratica crime contra a Administrao Pblica, no exerccio de
cargo, emprego ou funo pblica (CP, art. 327). Dessa forma, a expresso funcionrio pblico, em Direito Penal, equivale
expresso agente pblico em Direito Administrativo, devendo cada uma ser utilizada em seus respectivos ramos jurdicos.
7.1.2. AGENTES POLTICOS
Agentes polticos, para Hely Lopes Meirelles, so os componentes do Governo nos seus primeiros escales, investidos em
cargos, funes, mandatos ou comisses, por nomeao, eleio, designao ou delegao, para o exerccio de atribuies
constitucionais. So aqueles que exercem funes governamentais, judiciais e quasejudiciais, elaborando leis, dirigindo os
negcios pblicos, atuando com independncia dentro da competncia traada pela Constituio.
Nessa conceituao ampla esto includos, alm dos chefes do Poder Executivo,seus auxiliares imediatos e os os parlamentares,
indiscutivelmente agentes polticos, tambm os Membros da Magistratura, do Ministrio Pblico, dos Tribunais de Contas, alm de
outros agentes que atuam com independncia funcional, no exerccio de atribuies tipicamente estatais.
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Bandeira de Mello adota uma definio mais restrita de agentes polticos, assim considerando apenas os titulares dos cargos
estruturais organizao poltica do pas, isto , os ocupantes dos cargos que compem o arcabouo constitucional do Estado e,
portanto, o esquema fundamental do poder. Sua funo de formadores da vontade superior do Estado. Para o autor, seriam
agentes polticos apenas os chefes do Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos), seus auxiliares imediatos
(Ministros e Secretrios estaduais e municipais) e os membros do Poder Legislativo (senadores, deputados e vereadores).
Entendemos correta a posio do Professor Bandeira de Mello. Realmente, como agentes polticos devemos considerar, em
nossa opinio, apenas os agentes pblicos que exercem funes eminentemente polticas, traando as diretrizes e planos de ao
do Estado, elaborando leis e demais atos normativos de igual hierarquia.
Os membros da Magistratura, do Ministrio Pblico e dos Tribunais de Contas, entre outras autoridades, no exercem funes
tipicamente polticas, de formao da vontade superior do Estado. Desempenham indubitavelmente funes extremamente
relevantes, que justifica o gozo de certas prerrogativas funcionais, no aplicveis aos agentes pblicos em geral, tais como a
vitaliciedade.
Apesar de nosso entendimento, para fins de concursos pblicos temos que considerar os magistrados, os membros do Ministrio
Pblico e os membros dos Tribunais de Contas como agentes polticos.
Sobre as prerrogativas funcionais dos agentes polticos, ensina Vicente Paulo: Os agentes polticos possuem certas
prerrogativas, hauridas diretamente da Constituio, que os distinguem dos demais agentes pblicos. Essas prerrogativas no so
privilgios pessoais, mas sim garantias necessrias para o regular exerccio de suas relevantes funes. Sem tais prerrogativas,
os agentes polticos no teriam plena liberdade para a tomada de suas decises governamentais, em face do temor de serem
responsabilizados segundo as regras comuns da culpa civil, aplicveis aos demais agentes pblicos.
Como exemplo dessas prerrogativas podemos citar a impossibilidade de priso do Presidente da Repblica durante o perodo do
mandato, por atos estranhos ao exerccio de suas funes; e a irresponsabilidade penal e civil dos deputados e senadores por
suas opinies, palavras e votos proferidos em razo de suas atribuies parlamentares.
importante ressaltar que diversos aspectos do regime jurdico dos agentes polticos no so regulados pelo Direito
Administrativo, mas pelo Direito Constitucional, uma vez que as regras bsicas aplicveis a esses agentes pblicos esto postas
na Constituio. As prerrogativas funcionais a que acabamos de nos referir so exemplo disso.
7.1.3. AGENTES DELEGADOS
Os agentes delegados so os particulares que executam determinada atividade, obra ou servio pblico em nome prprio e por
sua conta e risco, em regra, mediante delegao do Poder Pblico. So os leiloeiros, tradutores e intrpretes pblicos, bem
como os concessionrios, permissionrios e autorizatrios de servios pblicos, entre outros. Como se nota, no so agentes
administrativos, pois no executam suas atividades de forma subordinada. Contudo, Tem legitimidade passiva para responder
em mandado de segurana, e por seus atos sujeitam-se responsabilidade civil objetiva e s sanes de improbidade
administrativa.
7.1.4. AGENTES HONORFICOS
Agentes honorficos so aqueles que, por meio de requisio, designao ou nomeao, prestam transitoriamente servios
pblicos de carter relevante. Em geral no mantm qualquer relao funcional com o Estado, nem so remunerados pelo
desempenho de suas funes, mas so considerados funcionrios pblicos para fins penais. So, entre outros, os
convocados para o servio eleitoral, os comissrios de menores e os jurados.
7.1.5. AGENTES CREDENCIADOS
Por fim, os agentes credenciados so aqueles convocados para representar o Poder Pblico em determinado ato ou para
desempenhar uma tarefa especfica. Como exemplo podemos citar a convocao de um cidado para representar o pas em
determinada solenidade internacional. Tambm so considerados funcionrios pblicos para fins penais.
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Ponto 04 - Administrao Direta, Administrao Indireta e Entidades Paraestatais
Segundo Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a Administrao Direta o conjunto de rgos que integram as pessoas polticas
do Estado (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), aos quais foi atribuda a competncia para o exerccio, de forma
centralizada, de atividades administrativas.
Ainda segundo os autores, a Administrao Indireta o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas Administrao
Direta, tm a competncia para o exerccio, de forma descentralizada, de atividades administrativas (grifado no original). O
Decreto-Lei n 200/67 dispe acerca da composio da Administrao Pblica Federal, asseverando que esta compreende:
1) a Administrao Direta, que se forma dos servios integrados na estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos
Ministrios;
2) a Administrao Indireta, que compreende as seguintes espcies de entidades: autarquias, fundaes pblicas, empresas
pblicas e sociedades de economia mista.
Nas esferas estadual e municipal a estruturao da Administrao Pblica anloga: a Administrao Direta ser composta, a
nvel estadual, pela Governadoria do Estado, os rgos de assessoramento direto do Governador e as Secretarias Estaduais, e a
nvel municipal pela Prefeitura, os rgos de apoio direto ao Prefeito e as Secretarias Municipais; j a Administrao Indireta dos
Estados e Municpios, a exemplo da Unio, ser formada pelas autarquias, fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades
de economia mista estaduais e municipais. O Distrito Federal tem sua estrutura administrativa semelhante dos Estados.
2. CRIAO DE ENTIDADES DA ADMINISTRAO INDIRETA
A matria regulada nos inc. XIX e XX da Constituio, que apresentam a seguinte redao:
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio
de empresa pblica, sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei
complementar, neste ltimo caso, definir as reas de sua atuao;
XX depende de autorizao legislativa, em cada caso, a criao de subsidirias das
entidades mencionadas no inciso anterior, assim como a participao de qualquer delas
em empresa privada;
Como se percebe, as autarquias so criadas diretamente por lei especfica, enquanto que as empresas pblicas, sociedades de
economia mista e fundaes pblicas tm to somente sua criao autorizada por lei especfica, sendo necessrio a edio de
outro ato que efetivamente lhes d surgimento.
Assim, para a instituio das autarquias faz-se necessria apenas a edio de uma lei especfica (ou seja, uma lei que apenas
trate da criao de determinada autarquia). Editada a lei, considera-se instituda a entidade, independente de qualquer outra
medida complementar. importante ressaltar que no devemos confundir a instituio da entidade o seu nascimento jurdico
com o efetivo exerccio de suas atividades, que sempre tem lugar em momento posterior.
Para a instituio de fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista tambm h necessidade de lei
especfica. Tal lei, todavia, no dar surgimento, por si s, entidade, constituindo apenas um mecanismo, um
pressuposto indispensvel para a edio de outro ato, agora de autoria do Poder Executivo (um decreto), o qual, uma vez inscrito
no registro competente, assinalar a constituio da entidade.
As autarquias, em vista da sua instituio direta por lei especfica, s podero ser extintas por meio de instrumento legislativo de
mesma espcie. J as demais entidades da Administrao Indireta podero ser extintas por decreto do Poder Executivo o qual,
todavia, deve ser autorizado por lei especfica. Tais concluses advm da aplicao do princpio da simetria, segundo o qual
uma entidade s pode ser extinta respeitando-se os mesmos requisitos exigidos para sua constituio.
Para as fundaes pblicas o inc. XIX, na sua parte final, estatuiu mais um requisito: lei complementar definidora das possveis
reas de atuao. Dessa forma, uma vez entrando em vigor referida lei, as fundaes pblicas s podero ser estabelecidas para
prestar servios nos setores nela determinados, sob pena de nulidade do ato legislativo que tenha autorizado seu funcionamento.
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No se tem ainda notcia dessa lei complementar o que, em termos prticos, significa que a ltima parte do inc XIX no ainda
aplicvel.
O inc. XX do art. 37 da CF disciplina a criao de subsidirias das entidades da Administrao Indireta e a participao destas
em empresas privadas. O primeiro ponto digno de nota que o inc. XX, ao contrrio do inciso anterior, fala em autorizao
legislativa, sem nomear o instrumento idneo para sua concesso. Disso se conclui que a participao das entidades da
Administrao Indireta em empresas privadas ou a criao de suas subsidirias pode ser autorizada no apenas em leis
especficas, mas tambm em leis genricas (que tratem de outros assuntos alm da autorizao) ou outros atos normativos
primrios, entre outras possibilidades. comum que o permissivo conste da prpria lei que criou a entidade, prtica que
considera lcita pelo STF. A autorizao, seja para a instituio de subsidiria, seja para a participao em empresa privada, no
poder ser conferida em termos genricos, ou seja,
indispensvel que cada participao ou criao de subsidiria seja autorizada individualmente. O inc. XX claro ao exigir
autorizao legislativa em cada caso.
Como antes afirmamos, dispensvel que a autorizao seja veiculada em lei especfica mas, quanto autorizao em si mesma,
indispensvel a especificidade, como exige a norma.
3. ENTIDADES EM ESPCIE
3.1. AUTARQUIAS
3.1.1. CONCEITO E NATUREZA JURDICA
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico da Administrao Pblica Indireta, institudas diretamente por lei especfica
para o desempenho de atividades tipicamente administrativas, gozando de todas as prerrogativas e sujeitando-se a todas as
restries estabelecidas para a Administrao Pblica Direta.
No h uma definio legal de autarquia vlida para todas as esferas administrativas. No nvel federal o Decreto-Lei 200/67 assim
a conceitua: Autarquia o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica, patrimnio e receita prprios, para
executar atividades tpicas da Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gesto administrativa e
financeira descentralizada.
As autarquias possuem natureza jurdica de direito pblico, a exemplo dos rgos da Administrao Direta. Em virtude disto so
criadas diretamente pela lei instituidora, sem necessidade de registro. importante ressaltar que essas entidades detm poder de
auto-administrao, mas no de auto-organizao; em outras palavras, possuem capacidade de gerir a si prprias, mas dentro
dos parmetros estabelecidos pela lei instituidora, os quais no detm competncia para alterar.
essa caracterstica a natureza meramente administrativa que as distingue das denominadas pessoas polticas (Unio,
Estados, Distrito Federal, Municpios), que, alm de autoadministrar-se, podem tambm criar seu prprio Direito
(autoorganizao).
Alm disso, como expe a Professora Di Pietro, perante a Administrao Pblica centralizada a autarquia dispe de direitos e
obrigaes; isto porque, instituda por lei para desempenhar determinado servio pblico, do qual passa a ser titular, ela pode
fazer valer perante a Administrao o direito de exercer aquela funo, podendo opor-se s interferncias indevidas; vale dizer
que ela tem direito ao desempenho do servio nos limites definidos em lei. Paralelamente, ela tem a obrigao de desempenhar
suas funes...
As autarquias so consideradas um servio pblico personalizado, expresso que indica a natureza de sua atividade (sempre
prestao de servios tipicamente estatais) e o fato de constiturem uma pessoa jurdica, com capacidade de adquirir direitos e
contrair obrigaes em nome prprio.
3.1.2. CRIAO
Como j afirmado, as autarquias so criadas diretamente por lei especfica, sem necessidade de qualquer medida complementar
para a aquisio de sua personalidade jurdica. Nos termos do art. 61, 1, II, e, da CF, na esfera federal compete privativamente
ao Presidente da Repblica a iniciativa de lei para a criao de autarquias. Por fora do federalismo que caracteriza nossa
Repblica, devemos estender essa regra para as demais esferas de Governo. Assim, nos Estados e no Distrito Federal compete
tal atribuio privativamente ao respectivo Governador, e nos Municpios aos Prefeitos.
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3.1.3. PATRIMNIO
Os bens das autarquias so reputados bens pblicos, gozando de todos os privilgios a estes inerentes, a saber:
inalienabilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade e no-onerabilidade. Tais bens so transferidos autarquia pela lei
instituidora da entidade e, no caso de sua extino, os bens so reincorporados ao patrimnio da pessoa poltica responsvel pela
sua criao.
3.1.4. ATIVIDADES DESENVOLVIDAS
Ensina o Professor Marcelo Alexandrino: O Decreto-Lei no 200/67, ao conceituar as autarquias, disps que so entidades
destinadas a executar atividades tpicas da Administrao Pblica. A inteno do legislador foi a de atribuir s autarquias a
execuo de servios meramente administrativos ou de cunho social, excluindo aqueles de natureza econmica, industrial, que
so prprios das entidades pblicas de direito privado (sociedades de economia mista e empresas pblicas). A autarquia,
portanto, deve ser criada para atuar naqueles servios que exijam uma maior especializao por parte do Estado, com
organizao prpria, administrao mais gil e pessoal especializado, sem a burocracia comum das reparties da Administrao
Direta.
3.1.5. REGIME DE PESSOAL
O art. 39 da Constituio, em sua redao original, exigia que cada ente federativo institusse um regime jurdico nico aplicvel
a todos os servidores da sua administrao direta, autrquica e fundacional. A EC 19/98, todavia, acabou com a obrigatoriedade
de adoo do referido regime jurdico nico, de modo que, atualmente, a Unio, cada Estado, o Distrito Federal e cada Municpio
tm liberdade na escolha do regime a que submetero os servidores da sua administrao direta, de suas autarquias e fundaes
pblicas. Pode um municpio, por exemplo, determinar, que seus servidores ficaro todos sujeitos ao regime celetista, ou ao
estatutrio, ou mesmo que os servidores da administrao direta ficaro subordinados ao primeiro e os da administrao
autrquica e fundacional ao segundo, entre outras variveis possveis. H duas ressalvas nessa questo: vem o STF entendendo
que o pessoal das agncias reguladoras, pela espcie de atividade exercida, deve ser regrado por regime estatutrio, pelas
garantias que este oferece quando em comparao ao celetista. Ainda, entende a doutrina que h determinadas carreiras do
servio pblico, como as de polcia e de fiscalizao, que necessariamente devem ter seus servidores sujeitos ao regime
estatutrio, pelos mesmos motivos acima elencados. Estudaremos tais ressalvas com mais vagar quando tratarmos dos
servidores pblicos.
Qualquer que seja o regime de pessoal utilizado, s autarquias aplica-se a regra constitucional que obriga realizao de
concurso pblico (CF, art. 37, II), bem assim a que veda a acumulao de cargos, empregos e funes pblicas (CF, art. 37, XVII).
3.1.6. ATOS E CONTRATOS
Os atos das autarquias so atos administrativos, sujeitos mandado de segurana, e revestidos dos mesmos atribudos
conferidos aos atos administrativos em geral: auto-executoriedade, presuno de legitimidade e imperatividade. Os contratos
firmados pelas autarquias so contratos administrativos, da mesma forma que os pactuados pela Administrao Direta,
exingindo em regra prvia licitao.
3.1.7. CONTROLE JUDICIAL

Como os atos das autarquias so considerados atos administrativos, esto sujeitos controle judicial quanto sua legalidade e
legitimidade. Tal controle poder ser efetuado pelas vias ordinrias, a exemplo das aes anulatrias e indenizatrias, ou pelas
vias especiais, a exemplo do mandado de segurana e da ao popular.
3.1.8. JUSTIA COMPETENTE
As autarquias, sendo interessadas na condio de autoras, rs, assistentes ou opoentes, tm suas lides decididas pela Justia
Federal, ressalvadas as causas de falncia, acidente do trabalho ou de competncia da Justia Eleitoral ou do Trabalho (CF, art.
109, I). Os mandados de segurana contra atos ilegais ou abusivos praticados ou ordenados pelos dirigentes das autarquias
tambm so julgados pela Justia Federal (CF, art. 109, VIII). Os litgios envolvendo as autarquias e seus agentes, quando em
discusso aspectos da relao laboral, so julgados pela Justia Federal, quando o vnculo existente de carter estatutrio; e
pela Justia do Trabalho, quando o vnculo de natureza celetista.
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3.1.9. RESPONSABILIDADE CIVIL

Aplica-se s autarquias a responsabilidade objetiva do Estado (CF, art. 37, 6), pela qual so essas entidades responsveis
pelos atos de seus agentes que, nessa qualidade, causem prejuzos a terceiros, independente da ocorrncia de dolo ou culpa do
agente pblico.
3.1.10. IMUNIDADE TRIBUTRIA
As autarquias gozam da denominada imunidade tributria recproca, que veda a instituio de impostos sobre sobre o seu
patrimnio, renda ou servios, desde que vinculados s suas finalidades essenciais ou delas decorrentes.
Note-se que a imunidade, alm de limitar-se aos impostos, no se aplica ao patrimnio, renda ou servios dissociados das
finalidades essenciais das autarquias, ou que sejam delas decorrentes. Assim, se uma autarquia fizer investimentos financeiros, p.
ex., est sujeita ao imposto de renda sobre o lucro obtido;
3.1.11. PRIVILGIOS PROCESSUAIS
As autarquias usufruem das mesmas prerrogativas processuais conferidas Fazenda Pblica, entre as quais podemos citar o
pagamento de custas judiciais apenas ao final da ao, quando vencidas; a dispensa de apresentao por seus procuradores do
instrumento de mandato, quando em juzo; e o prazo em qudruplo para contestar e em dobro para recorrer. Alm disso, as
autarquias no se sujeitam a concurso de credores ou habilitao de crdito em falncia, concordata ou inventrio, para
cobrana de seus crditos, salvo para estabelecimento de preferncia entre as diversas Fazendas Pblicas. E, ainda, a sentena
proferida contra autarquia, ou a que julgar procedentes, no todo ou em parte, os embargos execuo de dvida ativa da Fazenda
Pblica (compreendendo-se na expresso a dvida ativa das autarquias), est sujeita ao duplo grau de jurisdio obrigatrio, s
adquirindo eficcia jurdica se confirmada pelo tribunal (CPC, art. 475, I e II). o denominado duplo grau de jurisdio obrigatrio
(ou de ofcio), que pode ser excepcionado em duas hipteses: 1) quando a deciso contrria autarquia for de valor igual ou
inferior a 60 (sessenta) salrios mnimos, (CPC, art. 475, 2o); 2) quando a sentena for fundamentada em jurisprudncia do
plenrio do Supremo Tribunal Federal ou em smula deste Tribunal ou do tribunal superior (CPC, art. 475, 3o).
3.1.12. PRESCRIO QINQENAL
Prescreve em cinco anos o direito de terceiros contra as autarquias. Ultrapassado este prazo sem o ingresso em juzo extingue-se
o direito de ao do interessado.
3.1.13. DIRIGENTES
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente paulo,a forma de investidura dos dirigentes das autarquias ser aquela prevista na lei
instituidora ou estabelecida em seu estatuto. A competncia para a nomeao privativa do Presidente da Repblica, conforme o
art. 84, XXV, da CF/88 (simetricamente, ser do Governador, nos estados e no DF, e do Prefeito, nos Municpios). A nomeao
poder necessitar de prvia aprovao pelo Senado Federal (CF, art. 84, XIV), seja quando essa exigncia conste expressamente
da Constituio (caso do presidente e dos diretores do Banco Central CF, art. 52, III, d), seja quando, com fulcro no art. 52, III,
f, da Carta, essa exigncia conste de lei (caso, e. g., dos dirigentes das atuais agncias reguladoras, como a ANATEL, a ANEEL
e a ANP). No que toca aos estados, ao DF e aos municpios, com base no princpio da simetria, tendo em vista o disposto no art.
52, III, f, da Constituio, consolidou-se a jurisprudncia do STF no sentido da validade de normas locais que subordinam a
nomeao dos dirigentes de autarquias ou fundaes pblicas prvia aprovao da Assemblia Legislativa (ADIMC 2.225, de
29.06.2000).
Entretanto, ressaltamos que a mesma exigncia de aprovao pelo Poder Legislativo da exonerao de dirigente de autarquia
efetuada pelo Chefe do Executivo (ou de que a exonerao decorra diretamente de ato do Poder Legislativo) no pode ser
estabelecida, sendo considerada, pelo STF, ofensiva ao princpio da separao entre os poderes (ADIMC 1.949-RS).
3.1.14. CONTROLE FINALSTICO
A Administrao Direta exerce sobre a Administrao Indireta o denominado controle finalstico, tambm denominado tutela
administrativa ou superviso ministerial. Nesse controle a Administrao Direta, por meio de seus rgos centrais (ministrios
e secretarias, conforme o caso), busca, precipuamente, assegurar que a autarquia atue em conformidade com o programa
geral de governo e com as finalidades para ela estabelecidas na sua lei instituidora e respectivo regulamento. O controle
finalstico no modalidade de controle hierrquico, pois no existe subordinao, relao hierrquica, entre uma autarquia e a
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Administrao Direta, mas apenas vinculao, termo que significa que a entidade deve alcanar as metas que justificaram sua
criao, dentro de sua especfica rea de atuao, sem desvios de conduta.
Esse controle exercido nos exatos termos da lei que instituiu a entidade. Poder ele ser repressivo ou preventivo, de mrito ou
de legalidade, de acordo com o que determinar o referido diploma legal. Na esfera federal o controle finalstico denominado
superviso ministerial, e tem como objetivos, segundo o art. 26 do Decreto lei-200/67:
I a realizao dos objetivos fixados nos atos de constituio da entidade; II a harmonia com a poltica e a programao de
governo no setor de atuao da entidade; III a eficincia administrativa; IV a autonomia administrativa, operacional e financeira
da entidade.
3.1.15. AUTARQUIAS DE REGIME ESPECIAL
Algumas autarquias tm sido institudas sob o rtulo de autarquias de regime especial, sem que a respectiva lei instituidora
especifique quais as particularidades da entidade em questo que justificam a utilizao dessa expresso. Frente a tal impreciso,
entendem nossos doutrinadores que o legislador tem se valido dessa
denominao para instituir autarquias com privilgios diferenciados, detentoras de maior autonomia administrativa do que as
autarquias em geral.
3.2. FUNDAES PBLICAS
Atualmente no pairam dvidas acerca da condio das fundaes pblicas como entidades integrantes da Administrao Pblica
Indireta. Nem sempre foi assim. Quando do surgimento das fundaes pblicas grassavam inmeros debates a nvel doutrinrio e
jurisprudencial acerca do tema. O Decreto-lei 200/67, que disps sobre a organizao administrativa federal, no elencava as
fundaes pblicas entre as entidades da Administrao Indireta, apenas equiparava-as s empresas pblicas. A nvel legislativo
infraconstitucional, apenas a Lei n 7.596/1987 incluiu as fundaes pblicas na Administrao Indireta. De qualquer forma, hoje
pacfico tal entendimento.
As fundaes so figuras jurdicas oriundas do direito privado, constitudas pela atribuio de personalidade jurdica a um
patrimnio e pela sua destinao a um fim especfico, sempre de carter social. Dessa forma, no mbito privado, so
caractersticas bsicas das fundaes (1) o instituidor, ou seja, aquele que destina um patrimnio ao atingimento de dada
finalidade, conferindo-lhe para tanto autonomia jurdica; (2) a atividade em si mesma, necessariamente de carter social e (3) a
sua natureza no-lucrativa.
Nesses moldes so criadas as fundaes privadas, constitudas por um patrimnio particular com o objetivo de prestar um servio
de ndole social, sem fins lucrativos. As fundaes pblicas coincidem com as fundaes privadas no que tange finalidade social
e ao objeto no-lucrativo, todavia, delas se afastam quanto figura do instituidor e ao patrimnio reservado. No caso, o Poder
Pblico que cria a entidade, afetando para tanto parcela do patrimnio pblico.
3.2.1. NATUREZA JURDICA
Quanto sua natureza jurdica, ainda persistem dvidas se so as fundaes pblicas pessoas jurdicas de direito pblico ou
privado. Inicialmente foram essas entidades consideradas de direito privado, pois nem mesmo eram includas na Administrao
Indireta federal, nos termos do Decreto-lei 200/67, que apenas as equiparava s empresas pblicas. A Constituio de 1988,
contudo, alterou substancialmente o regramento jurdico aplicvel a essas entidades, atribuindo-lhes diversos privilgios tpicos
das pessoas jurdicas de direito pblico. A partir da sua
promulgao, a maioria da doutrina passou a conferir-lhes natureza jurdica de direito pblico. Tal posio tendia a consolidar-se,
no fosse a promulgao da EC n 19/98, que equiparou as fundaes pblicas s empresas pblicas e sociedades de economia
mista quanto forma de instituio. A partir da entrada em vigor da referida emenda, as fundaes pblicas, nos termos do art. 37,
XIX, so criadas por ato do Poder Executivo, precedido de autorizao em lei especfica. O ato de criao (decreto) tem que s er
registrado no Registro de Pessoas Jurdicas, para s ento ter incio a existncia legal da entidade.
Tal inovao reacendeu os debates acerca da natureza jurdica das fundaes pblicas. Embora no se tenha chegado a um
consenso sobre o tema, a posio hoje majoritariamente adotada de que existem duas modalidades de fundao pblica na
Administrao Indireta: de direito privado e de direito pblico.
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As fundaes pblicas de direito privado so criadas nos moldes do art. 37, XIX, da CF: por decreto do Poder Executivo
autorizado em lei especfica, o qual dever ser registrado para ter-se incio a personalidade jurdica da entidade. J as fundaes
pblicas de direito pblico so criadas diretamente por lei especfica, sem necessidade de registro de seu ato constitutivo. Temse entendido majoritariamente que o Estado, ao instituir uma fundao pblica diretamente por lei especfica, est na verdade
instituindo uma modalidade de autarquia. O Supremo Tribunal Federal e o Superior Tribunal de Justia vm perfilhando tal
entendimento.
Como afirmam Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, a possibilidade de serem institudas fundaes mediante ato prprio do
Poder Executivo, autorizado por lei especfica, leva-nos concluso de que, aps a EC no 19/1998, passam a coexistir na
Administrao Indireta fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito pblico, institudas diretamente por lei especfica,
e fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito privado, institudas por ato prprio do Poder Executivo, autorizado por
lei especfica. Enfim, quando o Poder Pblico institui uma pessoa jurdica sob a forma de fundao pblica, ele pode atribuir a ela
regime jurdico pblico, prprio das entidades pblicas, ou regime de direito privado. Em qualquer caso, exige-se lei
complementar para o estabelecimento das reas em que podero atuar as fundaes pblicas.
O atual Cdigo Civil, Lei 10.246/2002, admite a criao de fundaes pblicas com personalidade jurdica de direito pblico, ao
estatuir, em seu art. 41, V: Art. 41. So pessoas jurdicas de direito pblico interno: I a Unio; II os Estados, o Distrito Federal
e os Territrios; III os Municpios; IV as autarquias; V as demais entidades de carter pblico criadas por lei.
Apesar de nosso posicionamento favorvel possibilidade de serem institudas fundaes pblicas diretamente por lei especfica,
foroso reconhecer que a doutrina de nenhuma forma encontra-se pacificada quanto ao assunto, havendo diversos
doutrinadores que, face literalidade do art. 37, XIX, com a redao da EC 19/98, descartam com vemencia essa possiblidade.
3.2.2. REGIME JURDICO
Apesar do dissenso doutrinrio, a posio dominante atualmente de que podem ser institudas duas espcies de fundaes
pblicas, com distintos regimes jurdicos: de direito pblico ou de direito privado. As fundaes pblicas com personalidade
jurdica de direito privado so institudas mediante autorizao legislativa em lei especfica, a partir da qual expedido um
decreto do Poder Executivo e processado o registro dos atos constitutivos da entidade - o qual marca o incio de sua existncia
no mundo jurdico -, nos mesmos moldes estabelecidos para as empresas pblicas e sociedades de economia mista.
J as fundaes pblicas de direito pblico, pelo fato de serem predominantemente consideradas como espcie do gnero
autarquia, so criadas diretamente pela lei especfica, no sendo necessrio o registro de seus atos. Seu nascimento, portanto,
d-se com a edio da lei. s fundaes pblicas desta ltima espcie aplica-se, sem qualquer ressalva, o regime jurdico de
direito pblico estabelecido para as autarquias, com todos os direitos, privilgios ou restries dele decorrentes. No que se refere
s fundaes pblicas de direito privado, so elas regidas por um regime jurdico hbrido, em parte pblico e em parte privado.
Segundo Di Pietro, quando a Administrao Pblica cria fundao de direito privado, ela se submete ao direito comum em tudo
aquilo que no for expressamente derrogado por normas de direito pblico....
Por exemplo, tm tais entidades imunidade tributria, j que a CF, ao conferir esse privilgio s fundaes pblicas, o faz de forma
ampla, sem restringi-lo quelas de direito pblico; diversamente, no possuem foro privilegiado na Justia Federal, pois este
previsto apenas para pessoas jurdicas de direito pblico. No demais frisar novamente que todos os privilgios e restries
estabelecidos na Constituio para as fundaes pblicas de direito pblico so extensveis s fundaes pblicas de direito
privado, j que a Carta sempre se utilizou da expresso fundao pblica em termos genricos. Se o objetivo fosse distinguir
entre fundaes de direito pblico e privado quanto a prerrogativas e sujeies a EC 19/98 teria promovido tal diferenciao, o que
no fez. oportuno esclarecer que diverge o regime jurdico das fundaes pblicas de direito privado daquele que regula as
empresas pblicas e sociedades de economia exploradoras de atividade econmica, mesmo que a todas elas se aplique em
diversas matrias o direito privado.
Deve-se considerar que as fundaes pblicas, mesmo quando de direito privado, sempre visam a uma finalidade social, tendo o
carter no-lucrativo de seu objeto como marca essencial. As empresas pblicas e sociedades de economia mista exploradoras
de atividade econmica, ao contrrio, sempre apresentam objeto lucrativo, pois visam justamente a competir com as demais
empresas privadas no mbito de uma economia de mercado. Tal distino nos leva a concluir que s fundaes pblicas de direito
privado aplica-se em grau muito maior o regime de direito pblico, quando em comparao s referidas empresas estatais com
intuito lucrativo, porque no s primeiras podem ser outorgados privilgios e prerrogativas sem qualquer ofensa ao princpio da
isonomia, o que no ocorre quanto s segundas.
Tal concluso reforada pelo disposto no art. 173, 1, da CF, que determina a aplicao s empresas pblicas e s sociedades
de econmica mista exploradoras de atividade econmica do mesmo regime jurdico aplicvel s empresas privadas, inclusive
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DIREITO
ADMINISTRATIVO
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quanto direitos e obrigaes de natureza civil, comercial, trabalhista e tributria. Na verdade, o regime das fundaes pblicas
de direito privado muito mais se assemelha ao das empresas pblicas e sociedades de economia mista prestadoras de servios
pblicos.
3.2.3. FINALIDADE NO-LUCRATIVA E ACRSCIMO PATRIMONIAL
As fundaes em geral, e as fundaes pblicas em particular, so institudas visando ao desenvolvimento de alguma tarefa
social. incompatvel aqui, portanto, a busca do lucro. O que pode ocorrer, em determinado perodo, a superioridade das
receitas auferidas com relao s despesas incorridas, resultando numa diferena positiva que no pode ser considerada lucro,
uma vez que ser aplicada, na sua integralidade, na busca dos objetivos da entidade, e no distribuda entre seus dirigentes ou
diretores.
3.2.4. OBJETO
As fundaes pblicas sempre atuam em reas de interesse social, na prestao de servios pblicos. De acordo com a nova
redao do art. 37, XIX, da CF, tais reas sero estabelecidas em lei complementar. Tradicionalmente, na falta da lei
complementar, considera-se que as fundaes pblicas devem atuar principalmente nas reas de educao e ensino, assistncia
mdica-hospitalar, assistncia social, atividades culturais e pesquisa;
3.2.5. IMUNIDADE TRIBUTRIA
Segundo a CF, no art. 150, 2, todas as fundaes, inclusive as de direito privado, gozam da imunidade tributria recproca, pela
qual se probe a incidncia de impostos sobre seu patrimnio, renda e servios, desde que vinculados s suas finalidades
essenciais ou delas decorrentes.
3.2.6. CONTROLE JUDICIAL E ADMINISTRATIVO
Para as fundaes pblicas, de direito pblico ou privado, valem as mesmas observaes feitas sobre o assunto ao tratarmos das
autarquias, com apenas uma ressalva, relativa ao cabimento do mandado de segurana.
O mandado de segurana, consoante o disposto no art. 5, LXIX, s tem cabimento quando o responsvel pela ilegalidade ou
abuso de poder for autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do Poder Pblico.
Esse instrumento pode ser utilizado para impugnar atos praticados pelos dirigentes das fundaes pblicas de direito pblico, sem
qualquer exceo, em virtude da personalidade jurdica da entidade, de direito pblico. Quanto aos dirigentes das fundaes
pblicas de direito privado, todavia, o mandado de segurana s pode ser utilizado quando a fundao exercer funes
delegadas pelo Poder Pblico, e apenas no que se referir a tais funes.
valido esclarecer que as fundaes pblicas, mesmo de direito privado, no esto sujeitas ao controle por parte do MP, que,
nesse aspecto, deve fiscalizar apenas as fundaes institudas por particulares. Como as fundaes pblicas esto sujeitas ao
controle finalstico pelo rgo da Administrao Direta ao qual se encontram vinculadas, o controle pelo MP desnecessrio.
3.2.7. JUSTIA COMPETENTE
As fundaes pblicas de direito pblico federais tm suas causas apreciadas, em regra, pela Justia Federal (CF, 109, I); as de
direito privado federais, pela Justia Estadual. As fundaes pblicas estaduais e municipais, qualquer que seja sua natureza
jurdica, tm seu foro na Justia Estadual.
3.2.8. REGIME DE PESSOAL
A partir da EC 19/98, as fundaes pblicas de direito pblico podem ter em seu quadro estatutrios e celetistas, valendo para
elas, nesse assunto, o que j foi anteriormente afirmado para as autarquias. J as fundaes pblicas de direito privado s podem
admitir seu pessoal permanente sob o vnculo celetista.
Esse um ponto interessante. Como se sabe, a responsabilidade objetiva (CF, art. 37, 6) alcana as pessoas jurdicas de
direito pblico e as de direito privado prestadoras de servios pblicos. Dessa forma, as fundaes de direito pblico so por ela
alcanadas. J as de direito privado s se sujeitaro s suas regras quando forem prestadoras de servios pblicos, ou seja,
quando atuarem na condio de delegatrias do Poder Pblico.
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DIREITO
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3.2.10. PATRIMNIO
Os bens das fundaes de direito pblico so bens pblicos, fazendo jus, portanto, a todos os privilgios que caracterizam tais
bens, a saber, inalienalbilidade, impenhorabilidade, imprescritibilidade e no-onerabilidade . Os bens das fundaes pblicas de
direito privado so bens privados, no gozando dos privilgios dos bens pblicos. O Professor Bandeira de Mello, entre outros
doutrinadores, entende que os bens dessas entidades, quando vinculados prestao de algum servio pblico, devem ser
tambm considerados bens pblicos, com todas os privilgios da decorrentes. Mas essa questo d margem a fortes debates
doutrinrios.
As fundaes pblicas de direito pblico gozam de todos os privilgios processuais outorgados s autarquias, j as de direito
privado se sujeitam s mesmas normas processuais que as entidades privadas em geral.
As fundaes pblicas de direito pblico praticam atos administrativos e celebram contratos administrativos, sem qualquer
ressalva. J as de direito privado, no desempenho da funo administrativa, tambm realizam atos administrativos e celebram
contratos de mesma natureza. No exerccio de sua finalidade especfica, todavia, seus atos e contratos so de carter privado.
3.2.13. DIRIGENTES
Tambm nesse assunto remetemos o leitor ao tpico em que ele foi discutido quando tratamos das autarquias.
3.3. EMPRESAS PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA
Embora inconfundveis, as empresas pblicas e as sociedades de economia mista apresentam diversos pontos em comum no seu
regime jurdico, motivo pelo qual seu estudo ser feito em conjunto. Ao final do tpico sero apresentados os traos
diferenciadores dessas entidades.
3.3.1. CONCEITO
Sociedades de economia mista so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta, institudas
mediante autorizao em lei especfica, sempre sob a forma de sociedade annima, constitudas com capital majoritariamente
pblico, para o desempenho de atividade econmica de produo ou comercializao de bens, ou para a prestao de servios
pblicos.
Empresas pblicas so pessoas jurdicas de direito privado, integrantes da Administrao Indireta, criadas mediante
autorizao em lei especfica, para o desempenho de atividade econmica de produo ou comercializao de bens, ou para a
prestao de servios pblicos, podendo adotar qualquer forma jurdica e tendo seu capital formado exclusivamente por
recursos pblicos. Na esfera federal, esse o conceito legal de empresa pblica, oriundo da conjugao do art. 5, II, do Decretolei 200/67 com o art. 173 da CF.
A doutrina denomina empresas estatais ou governamentais ao conjunto formado pelas empresas pblicas, sociedades de
economia mista e outras empresas que, sob o controle acionrio do Estado, no possuem tal natureza. Efetivamente, a
Constituio, em diversos de seus dispositivos, refere-se a elas como categorias jurdicas distintas. Podemos citar,
exemplificativamente, os art. 71, II, 165, 5 e 173, 1.
Nesse tpico, chamaremos de empresas estatais ou governamentais o conjunto formado to somente pelas empresas pblicas e
sociedades de economia mista, no se aplicando os comentrios a seguir expendidos s empresas que, embora sob controle
acionrio estatal, no correspondem a uma dessas duas figuras jurdicas.
3.3.2. PERSONALIDADE JURDICA
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista so entidades com personalidade jurdica de direito privado,
independente da atividade desempenhada, a qual pode consistir na explorao de atividade econmica ou na prestao de
servios pblicos.
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A personalidade de direito privado dessas entidades deve ser compreendida em seus devidos termos. Acerca deste ponto, faz-se
relevante transcrever a arguta observao do Professor Bandeira de Mello, vazada nos seguintes termos: Empresas pblicas e
sociedades de economia mista so, fundamentalmente e acima de tudo, instrumentos de ao do Estado. O trao essencial
caracterizador dessas pessoas o de se constiturem em auxiliares do Poder Pblico; logo, so entidades voltadas, por definio,
busca de interesses transcendentes aos meramente privados. Sua personalidade de direito privado no desnatura esta
evidncia. O principal, sua finalidade, no pode ser relegado em funo do acidental, sua natureza jurdica. Jamais poderemos
confundi-las com as empresas em geral.
3.3.3. CRIAO
Apesar se ser questo pacfica a personalidade de direito privado das empresas estatais, o art. 37, XIX, da Constituio, na
redao anterior EC 19/98, prescrevia para essas entidades uma forma de instituio tpica das pessoas jurdicas de direito
pblico pois, nos seus termos, para a criao de uma sociedade de economia mista ou empresa pblica era necessria apenas a
expedio de lei especfica, a partir da qual estaria constituda a entidade, sem necessidade de qualquer outro procedimento
complementar.
Em posio antagnica, a melhor doutrina j havia consolidado o entendimento de que, em funo da natureza privada dessas
entidades, sua criao demandava, alm da lei, um decreto do Poder Executivo, que era efetivamente o ato constitutivo da
entidade. Este decreto deveria ser registrado na Junta Comercial ou no Registro de Pessoas Jurdicas, conforme a forma jurdica
adotada, instante em que se considerava constituda a entidade, com a aquisio da sua personalidade jurdica. Em consonncia
com esse entendimento, o novo texto do art. 37, XIX, da CF, fruto da EC 19/98, continua a exigir lei especfica, mas agora no
para criar, e sim para autorizar a criao de uma sociedade de economia mista ou empresa pblica. A partir da lei autorizativa o
Poder Executivo expede um decreto, cujo registro no rgo competente assinala, efetivamente, o nascimento jurdico da entidade.
A extino das sociedades de economia mista e empresas pblicas, por sua vez, requer tambm autorizao legislativa em lei
especfica, a partir da qual o Poder Executivo expedir o decreto devido e providenciar a baixa dos atos constitutivos do registro
pblico. Isso se d em virtude do princpio da simetria, pois, se a Constituio exige lei especfica para autorizar a instituio do
ente, apenas um instrumento normativo de mesma natureza pode permitir seu desaparecimento. O mesmo raciocnio vlido para
a extino de suas subsidirias, a qual demanda autorizao legislativa.
3.3.4. OBJETO
Geralmente as empresas pblicas e sociedades de economia mista so institudas com a finalidade de explorar uma atividade de
natureza econmica, seja a mesma industrial ou comercial. Seu objeto, portanto, em regra de natureza lucrativa. Contudo, a
possibilidade de criao de uma entidade da Administrao Indireta com tal objetivo (lucro), consideravelmente mitigada pela
Constituio. A Carta, em seu art. 173, taxativa ao admitir que o Estado explore diretamente atividade econmica somente
quando tal medida for necessria em virtude de imperativos de segurana nacional ou de relevantes interesses coletivos. Fora
desses permissivos constitucionais ilegtima a interveno direta do Estado no domnio econmico. Embora em menor nmero,
tambm so institudas empresas pblicas e sociedades de economia mista para a prestao de servios pblicos, sem intuito
lucrativo. O regime jurdico, em um caso e em outro, diferente, como veremos a seguir.
3.3.5. REGIME JURDICO
As empresas pblicas e sociedades de economia mista, apesar de sempre ostentarem personalidade de direito privado, ora so
regidas por regime jurdico de direito pblico, ora de direito privado. A Emenda n 19/1998 adotou claramente uma orientao j
manifestada pela maioria da doutrina, de que varia o regime jurdico aplicvel a essas entidades conforme sua rea de
atuao. Quando explorarem atividade econmica de produo ou comercializao de bens, rea tipicamente privada, sero
regidas principalmente pelo regime jurdico de direito privado, equiparando-se s demais empresas atuantes no mercado quanto
aos direitos e obrigaes comerciais, civis, trabalhistas e tributrios. O art. 173 da CF a norma-matriz a ser aplicada nesse caso.
importante frisar este ponto: as empresas governamentais, quando exercentes de atividade econmica, esto sujeitas ao regime
prprio das empresas privadas, igualando-se a estas nas suas obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias (CF, art. 173,
1o, II), sendo expressamente vedada a concesso a elas de privilgios fiscais no extensivos s empresas do setor privado
(CF, art. 173, 2o). Como nos informa Vicente paulo, essas regras tm por objeto evitar o estabelecimento de uma concorrncia
desleal entre as empresas governamentais e as do setor privado, em plena consonncia com o princpio da livre concorrncia,
informador da ordem econmica na atual Carta (CF, art. 170, IV).
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DIREITO
ADMINISTRATIVO
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Ao contrrio, se atuarem na prestao de servios pblicos, subordinam-se precipuamente ao regime administrativo, de direito
pblico, conforme o disposto no art. 175 da CF. A natureza da atividade exercida prestao de servios pblicos e a
inexistncia de competio com empresas da iniciativa privada legitimam a adoo desse regime.
Essa diferenciao no deve ser compreendida de forma absoluta, pois em ambas as situaes h derrogao parcial de
um regime jurdico em prol de outro, conforme a matria de que se trate. Uma sociedade de economia mista ou empresa
pblica que pratique atividade econmica rege-se predominantemente pelo direito privado, como antes salientamos; entretanto,
sujeita-se a algumas normas de carter pblico, como a obrigatoriedade de concurso pblico para o ingresso no seu quadro e a
proibio de acumulao de cargos, empregos ou funes pblicas pelos seus empregados. J uma empresa estatal que preste
servio pblico, apesar de vincular-se sobretudo s normas de direito pblico, em alguns pontos alcanada por normas de
natureza privada, como as referentes sua criao, que se efetiva com o registro de seus atos constitutivos, de modo idntico s
empresas em geral. Conseqentemente, podemos considerar que as sociedades de economia mista e empresas pblicas
sujeitam-se sempre a regime jurdico hbrido: se explorarem atividade econmica de produo ou comercializao de bens,
ser ele predominantemente privado; se prestarem servios pblicos, ser ele preponderantemente pblico.
3.3.6. PESSOAL
Os empregados das empresas pblicas e das das sociedades de economia so denominados empregados pblicos, pois
sujeitos a regime laboral idntico, que tem como fonte normativa a Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Em vista disso, o
vnculo firmado entre os empregados e aquelas pessoas administrativas tem natureza contratual, o que torna competente a
Justia do Trabalho para o processo e o julgamento dos conflitos decorrentes da relao de trabalho, conforme determina o ar t.
114 da Constituio.
Os empregados pblicos nunca so regidos pelo regime estatutrio, pois essa espcie de regime trabalhista, no qual se
enquadram os chamados servidores pblicos, pressupe uma pessoa jurdica de direito pblico na condio de empregadora.
Institutos como estabilidade e aposentadoria por um regime previdencirio diferenciado, direitos do servidor estatutrio, no tm
aplicao aos empregados pblicos.
Apesar da natureza contratual do vnculo trabalhista dos empregados das empresas pblicas e sociedades de economia mista,
diversas disposies constitucionais e legais alcanam-nos da mesma forma que aos servidores estatutrios. Entre tantas,
podemos citar: - vedao de acumulao de cargos, empregos e funes pblicas (CF, art. 37, XVIII); - ingresso na Administrao
Pblica, em regra, mediante concurso pblico (CF, art. 37, II); - equiparao aos funcionrios pblicos para fins penais (Cdigo
Penal, art 327); - sujeio s sanes por atos de improbidade administrativa, de acordo com a Lei 8.429/92; - aplicao dos tetos
remuneratrios previstos no art. 37, XI, da CF, s empresas pblicas e s sociedades de economia mista, bem como suas
subsidirias, que receberem recursos da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos Municpios para pagamento de despesas
de pessoal ou de custeio em geral (CF, art. 37, 9o). Se no receberem recursos pblicos para o custeio de tais despesas seus
empregados no esto restritos pelos tetos remuneratrios constitucionais.
3.3.7. DIRIGENTES
Os dirigentes das empresas estatais esto em situao jurdica diversa da dos demais agentes administrativos, uma vez que so,
concomitantemente, agentes da prpria entidade e do rgo a que ela est vinculada. Em regra, no so empregados pblicos,
no se sujeitando integralmente CLT, salvo se quando de sua designao j mantinham com a entidade relao dessa natureza.
Podem ou no ter seus atos impugnados via mandado de segurana, dependendo da espcie de atividade desenvolvida pela
entidade que comandam. Nos termos do art. 5, LXIX, da CF, conceder-se- mandado de segurana para proteger direito lquido
e certo, no amparado por habeas-corpus ou habeas-data, quando o responsvel pela ilegalidade ou abuso de poder for
autoridade pblica ou agente de pessoa jurdica no exerccio de atribuies do poder pblico. Do enunciado se infere pelo
descabimento do mandado de segurana contra ato de dirigente de sociedade de economia mista ou empresa pblica que
exera atividade econmica de produo ou comercializao de bens ou servios, que tem natureza privada e, portanto, no
se enquadra entre as atribuies do poder pblico. O mandado de segurana instrumento que s pode ser utilizada contra ato
dos dirigentes dessas entidades quando elas atuam como delegatrias de servios pblicos.
3.3.8. LICITAO
Todas as empresas pblicas e sociedades de economia mista so obrigadas a se valer do procedimento licitatrio para a
contratao de suas obras, compras e servios. A diferena, a partir da EC 19/98, que quando exercerem atividade econmica,
de produo ou comercializao de bens, poder a lei criar um regime licitatrio especfico para essas entidades, observados to
somente os princpios daquele previsto para a Administrao Pblica em geral (CF, art. 173, 1, III); enquanto que, quando
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DIREITO
ADMINISTRATIVO
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atuarem na prestao de servios pblicos, elas devero observar, na ntegra, o regramento licitatrio estatudo para as pessoas
jurdicas de direito pblico.
A Lei 8.666/93, que estabelece normas gerais sobre licitaes e contratos no mbito administrativo, entretanto, no faz qualquer
diferenciao quanto natureza da atividade desenvolvida pelas sociedades de economia mista e empresas pblicas, sujeitando
todas elas, indistintamente, aos seus preceitos. A partir dessa disciplina normativa, podemos concluir que, atualmente, todas as
empresas pblicas e sociedades de economia mista da Administrao Pblica sujeitam-se aos ditames da Lei 8.666/1993. No
futuro, aps a edio da lei referida no art. 173, 1, III, da CF, haver dois regimes licitatrios diferenciados para essas
entidades: o primeiro aplicvel quando a atividade desempenhada for de prestao de servios pblicos, que atualmente
encontra-se na Lei n 8.666/1993; e um segundo, mais gil e flexvel que o anterior, para as situaes em que h atividade
econmica de produo ou comercializao de bens, o qual, respeitados os princpios da administrao pblica, possibilitar a
essas entidades contratar suas compras, obras e servios de forma mais clere e desburocratizada, em maior conformidade com
as exigncias do mercado onde atuam.
3.3.9. CONCURSO PBLICO
O art. 37, II, da CF, estabelece que o acesso aos cargos e empregos pblicos, ressalvados os cargos em comisso e as funes
de confiana, s pode se dar mediante concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, sendo o cumprimento desta exigncia
obrigatrio para toda a Administrao Pblica Direta e Indireta de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios, como se l no caput do mesmo artigo.
Pertencendo as sociedades de economia mista e as empresas pblicas Administrao Pblica Indireta, e no tendo o texto
constitucional feito qualquer ressalva quanto necessidade de concurso pblico para o preenchimento de empregos pblicos
nessas entidades, mesmo quando regidas majoritariamente pelas normas aplicveis s empresas privadas, conclui-se
necessariamente que elas esto submetidas a tal regra, da mesma forma que os demais rgos e entidades da Administrao
Direta e Indireta.
No direito ptrio h basicamente duas espcies de responsabilidade: a subjetiva, cuja fonte normativa o Cdigo Civil, e que tem
no dolo ou na culpa um dos requisitos para sua configurao; e a objetiva, prevista no art. 37, 6, da CF, que requer para seu
nascimento apenas a ocorrncia do dano, do ato lesivo e do nexo de causalidade entre o o segundo e o primeiro, independente
de dolo ou culpa do agente.
De acordo com o art. 37, 6, a responsabilidade objetiva aplicvel s pessoas jurdicas de direito pblico e s de direito privado
prestadoras de servios pblicos. Ou seja, uma pessoa de direito pblico, sem questionamentos acerca da sua atividade, ou de
direito privado, desde que preste servios pblicos, responde pelos atos danosos que seus agentes, nesta qualidade, causarem a
terceiros, independente de dolo ou culpa.
As empresas pblicas e sociedades de economia mista, como j comentamos, podem atuar na prestao de servios pblicos ou
na explorao de atividade econmica. No primeiro caso, a partir das disposies constitucionais, esto sujeitas
responsabilidade objetiva, que independe de dolo ou culpa; no segundo, visto que exercem atividade tipicamente privada,
enquadram-se nas normas do Cdigo Civil, sendo sua responsabilidade subjetiva: apenas quando seus agentes atuarem de forma
dolosa ou culposa que pode a entidade ser responsabilizada pelo prejuzo por eles causado.
3.3.11. CONTROLE
As empresas pblicas e as sociedades de economia mista esto sujeitas a controle finalstico do rgo central da Administrao
Direta ao qual se encontram vinculadas. Ademais, seus atos so passveis de questionamento judicial, tanto por meio de aes
ordinrias, como as aes anulatrias e as cautelares, tanto mediante aes especiais, como a ao popular e a ao civil
pblica.
3.3.12. REGIME TRIBUTRIO
As empresas pblicas e sociedades de economia mista, em virtude do disposto no art. 173, 2, da CF, no podem gozar de
qualquer privilgio ou benefcio fiscal no extensivo s empresas do setor privado. Quando a empresa estatal explora atividade
econmica, nada h a ser acrescentado, e a vedao aplica-se integralmente, como entende a unanimidade de nossos autores;
todavia, quando ela presta servios pblicos h certa controvrsia sobre a matria.
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No so poucos os autores que entendem, nesse caso, inaplicvel o art. 173, 2, da CF, pois tal vedao destina-se a impedir
que as empresas pblicas e as sociedades de economia mista tenham vantagem em termos de competividade com as demais
empresas da iniciativa privada. Como, ao atuarem como prestadoras de servios pblicos, as empresas estatais no se encontram
em regime de competio com os particulares, no haveria porque lhes ser negado um tratamento tributrio diferenciado. Tal
posio minoritria, e devemos, para fins de concursos pblicos, considerar que nenhuma empresa pblica ou sociedade de
economia mista, qualquer que seja sua atividade, pode gozar de benefcios ou privilgios fiscais, exceto aqueles aplicveis s
empresas em geral.
Apenas as pessoas jurdicas de direito pblico tm privilgios processuais. Como nenhuma empresa estatal ostenta tal natureza
jurdica, a todas se aplica, sem ressalvas, a legislao processual ordinria.
As empresas estatais, quando prestadoras de servios pblicos, produzem atos administrativos e firmam contratos
administrativos. Aqui no se faz necessrio qualquer comentrio adicional. Quando desempenham atividade econmica a situao
distinta: os atos e contratos relacionados atividade estritamente econmica no tem natureza administrativa. Por fora do
disposto no art. 173, 1, II, da CF, tais atos e contratos equiparam-se ao dos particulares em geral. J no desempenho da funo
propriamente administrativa as empresas estatais praticam atos e firmam contratos administrativos, da mesma forma que as
pessoas jurdicas de direito pblico.
3.3.15. PATRIMNIO
Os bens das empresas governamentais exploradoras de atividade econmica so equiparados aos bens dos particulares em
geral, estando submetidos a regime jurdico de direito privado. Questo polmica surge na definio do regime jurdico aplicvel
aos bens das empresas governamentais prestadoras de servios pblicos. Lastreada no princpio da continuidade dos servios
pblicos, parcela significativa de nossos estudiosos advoga a impenhorabilidade dos bens relacionados diretamente realizao
do servio, pois a perda de sua propriedade pela entidade dificultaria, quando no impediria, o desenvolvimento normal da
atividade. Os demais bens, no vinculados diretamente ao servio, poderiam sofrer a constrio judicial.
3.3.16. DISTINES ENTRE EMPRESA PBLICA E SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA
As sociedades de economia mista e empresas pblicas diferenciam-se principalmente em trs aspectos: justia competente,
quanto s entidades federais; forma jurdica e composio do capital.
3.3.16.1. JUSTIA COMPETENTE
Ressalvando-se as causas sobre falncia e acidente de trabalho, ou aquelas de competncia da Justia Eleitoral ou do Trabalho,
as demais causas em que a Unio, suas autarquias e empresas pblicas forem interessadas, na condio de autoras, rs,
assistentes ou opoentes, sero processadas e julgadas na Justia Federal (CF, art. 109, I). O foro para as empresas pblicas
federais, portanto, a Justia Federal, ressalvadas as causas acima arroladas.
J as sociedades de economia mista federais tm suas causas apreciadas, em regra, pela Justia Estadual. Tal regra s
excepcionada quando a Unio tambm se manifesta no processo. O STF j esclareceu, na Smula n 517, que as sociedades de
economia mista s tem foro na Justia Federal quando a Unio intervm, como assistente ou opoente. As empresas pblicas e
sociedades de economia mista estaduais e municipais tm seu foro na Justia Estadual.
3.3.16.2. A FORMA JURDICA
As sociedades de economia mista devem adotar obrigatoriamente a forma jurdica de Sociedade Annima (S/A). Em vista disso,
seu diploma legislativo bsico a Lei 6.404/76 (Lei das Sociedades por Aes). O registro dos atos constitutivos dessa espcie de
entidade, em virtude de sua forma jurdica, sempre feito na Junta Comercial.
As empresas pblicas podem adotar qualquer forma admitida em direito (S/A, Ltda., em comandita por aes etc), inclusive a
forma de sociedade unipessoal, prevista apenas para elas no art. 5 do Decreto-lei 200/67, que trata da Administrao Pblica
Federal. As empresas pblicas federais podem adotar at mesmo uma forma jurdica indita, se assim o dispuser a respectiva lei
autorizadora de sua instituio, pois o dispositivo retrocitado as autoriza a tanto. As empresas pblicas estaduais, distritais ou
municipais s podero adotar uma forma jurdica j prevista em lei, uma vez que os Estados, os Municpios e o Distrito Federal
no possuem competncia para legislar em matria cvel ou comercial, e no h lei de carter nacional, editada pela Unio, que
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DIREITO
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os autorize a criar empresas pblicas sob novo figurino jurdico. Os atos constitutivos das empresas pblicas sero registrados na
Junta Comercial ou no Registro de Pessoas Jurdicas, conforme a forma jurdica eleita.
3.3.16.3. A COMPOSIO DO CAPITAL

Na lio de Marcelo Alexandrino, o capital das sociedades de economia mista formado pela conjugao de recursos pblicos e
de recursos privados. As aes, representativas do capital, so divididas entre a entidade governamental e a iniciativa privada.
Exige a lei, porm, que nas sociedades de economia mista federais a maioria das aes com direito a voto pertenam Unio ou
a entidade da Administrao Indireta federal (Decreto-Lei no 200/67, art. 5o, III), ou seja, o controle acionrio dessas companhias
do Estado. Mutatis mutandis, se a sociedade de economia mista for integrante da Administrao Indireta de um Municpio, a
maioria das aes com direito a voto deve pertencer ao Municpio ou a entidade de sua Administrao Indireta; se for uma
sociedade de economia mista estadual, a maioria das aes com direito a voto deve pertencer ao Estado-membro ou a entidade
da Administrao Indireta estadual, valendo o mesmo raciocnio para o Distrito Federal.
As empresas pblicas tm seu capital formado integralmente por recursos pblicos, pois da sua composio s podem
participar pessoas jurdicas integrantes da Administrao Pblica, Direta ou Indireta, sendo plenamente admissvel que mais
de uma delas participe dessa composio. Na esfera federal, a maioria do capital votante dessas entidades tem que
obrigatoriamente pertencer Unio, podendo os rgos e entidades da Administrao Direta e Indireta dos demais entes
federativos (Estados, Distrito Federal e Municpios), bem como as entidades da Administrao Indireta federal, deter participao
minoritria no seu capital social. vedada s pessoas da iniciativa privada a participao no capital de empresas pblicas. Como
em linhas gerais a organizao administrativa dos Estados, dos Municpios e do DF deve seguir o modelo adotado pela Unio, nas
empresas pblicas institudas por essas pessoas polticas tambm poder haver participao dos rgos e entidades da
Administrao Direta e Indireta dos demais entes federativos, desde que o controle acionrio permanea em mos da
Administrao Direta da pessoa poltica instituidora.
Da mesma forma, pessoas fsicas ou jurdicas da iniciativa privada tm sua participao proibida. Um ponto interessante a ser
ressaltado o fato de que nas empresas pblicas pode haver participao minoritria de pessoas jurdicas de direito privado,
mas apenas se integrantes da Administrao Indireta (uma sociedade de economia mista ou outra empresa pblica), jamais de
pessoas fsicas ou jurdicas provenientes da iniciativa privada. Numa sociedade de economia mista, diversamente, poderemos ter
a participao minoritria tanto de pessoas jurdicas de direito privado da Administrao Indireta como de pessoas fsicas e
jurdicas da iniciativa privada.
3.4. CONSRCIOS PBLICOS
A Emenda Constitucional 19/98 acrescentou redao do artigo 241 da Constituio Federal de 1988 a figura dos consrcios
pblicos quando diz que a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro por meio de lei os consrcios
pblicos e os convnios de cooperao entre os entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem como
a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios transferidos.
Da redao do artigo 241 da Constituio Federal pode-se extrair o conceito de consrcios pblicos bem como alguns detalhes
destes. Da simples leitura pode-se dizer que os consrcios pblicos sero criados por lei com a finalidade nica de executar a
gesto associada de servios pblicos. Para esse fim a que se destinam os consrcios pblicos, os entes consorciados, que
podem ser a Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, no todo em parte, destinaro pessoal e bens essenciais
execuo dos servios transferidos.
Verifica-se que a criao de um consrcio pblico contribui para a descentralizao da prestao do servio pblico a este
transferido.
No decorrer deste estudo alguns temas encontrados no artigo 241 em anlise, sero delineados, tais como, o conceito de
servio pblico, a forma de constituio dos consrcios pblicos, como ser a transferncia do servio pblico a ser prestado pelo
consrcio, bem como ser feito um estudo sobre a Lei 11.107/05.
3.5. REFORMA ADMINISTRATIVA E ENTIDADES PARAESTATAIS (TERCEIRO SETOR)
So entidades privadas, sem fins lucrativos, que realizam atividades de interesse coletivo. Por isso, recebem incentivos das
entidades pblicas. A denominao Terceiro Setor utilizada para distinguir essas entidades do Poder Pblico (Primeiro Setor) e
das empresas privadas (Segundo Setor). Chega a ser afirmada a existncia de um Quarto Setor, formado por empresas estatais.
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H entendimento mais tradicional que considera entidade paraestatal como sinnimo de entidade da Administrao Indireta.
Nesse sentido, deve ser compreendido o Cdigo Penal (art. 327, 1) quando equipara a funcionrio pblico aquele que exerce
cargo, emprego ou funo em entidade paraestatal.
As entidades paraestatais, por serem regidas pelo Direito Privado, no tm os privilgios concedidos constitucional e legalmente
s entidades de Direito Pblico. existem vrias espcies de entidades paraestatais, sendo as mais relevantes: os servios sociais
autnomos, as organizaes sociais, as organizaes da sociedade civil de interesse pblico e as fundaes de apoio.
3.5.1 - Servios sociais autnomos: Sistema S SESC, SENAI, SEBRAE...
Servios sociais autnomos (tambm denominados pessoas de cooperao governamental) so entidades privadas,
criadas por lei, com a funo de realizar assistncia social (provendo educao, sade, lazer, etc.) a determinado grupo
social ou categoria profissional.
De acordo com o Tribunal de Contas da Unio, os servios sociais autnomos (Sistema S), embora no se sujeitem exigncia
constitucional de concurso pblico, devem adotar processo seletivo pblico para admisso de pessoal, no sendo admitido
processo seletivo interno. Tambm no so obrigados a obedecer aos estritos termos da Lei 8.666/93, mas devem se ater a seus
princpios para a realizao de licitao. Por serem destinatrios de recursos pblicos, os servios sociais so fiscalizados pelo
Tribunal de Contas da Unio.
3.5.2 -. Organizaes sociais (OS)
Organizaes sociais so pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao
ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio ambiente, cultura e
sade, atendidos aos requisitos previstos nesta Lei (Lei 9.637/98, art. 1).
Trata-se de um ttulo conferido s entidades cujo ato constitutivo prev, entre outras disposies:
a)
a participao, no rgo de direo superior, de representantes do Poder Pblico e da sociedade;
b)
a publicao de determinados atos no Dirio Oficial da Unio;
c)
em caso de dissoluo da entidade, seus bens devem ser integralmente ao patrimnio de outra organizao social ou de
entidade pblica.
Mesmo satisfeitas todas essas condies, a entidade pode no ser qualificada como organizao social, uma vez que tal ato da
competncia discricionria da Administrao Pblica.
Preenchidos os requisitos e considerada, por meio de decreto, a qualificao conveniente e oportuna, a entidade deve celebrar
contrato de gesto, que discriminar as atribuies, responsabilidades e obrigaes do Poder Pblico e da organizao social
(art. 6). Nesse contrato, especificado o programa de trabalho e estipuladas as metas a serem atingidas pela organizao social.
Alm disso, so previstos recursos oramentrios, servidores pblicos e os bens pblicos necessrios ao cumprimento dessas
metas.
A execuo do contrato de gesto fiscalizada pelo rgo ou pela entidade supervisora da rea de atuao da organizao e
tambm pelo Tribunal de Contas da Unio. Em caso de descumprimento do contrato, a entidade desqualificada, mas apenas
depois de condenada em processo administrativo disciplinar.
dispensvel a realizao de licitao para a celebrao de contratos de prestao de servios com as organizaes sociais,
qualificadas no mbito das respectivas esferas de governo, para atividades contempladas no contrato de gesto (Lei 8.666/93,
art. 24, XXIV).
3.5.3 - Organizaes da sociedade civil de interesse pblico (Oscip)
As organizaes da sociedade civil de interesse pblico, tal como as organizaes sociais, so entidades privadas, sem fins
lucrativos, que realizam atividades de interesse pblico. So regidas pela Lei 9.790/99, regulamentada pelo Decreto 3.100/99.
So peculiaridades dessas organizaes:
a)
a qualificao como Oscip vinculada, ou seja, a entidade que preencher todos os requisitos tem o direito de ser
qualificada;
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b)
as reas de atuao das Oscips, enumeradas no art. 3, so bem mais diversificadas que das OS. Exs.: promoo da
tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da democracia e de outros valores universais e promoo de direitos
estabelecidos, construo de novos direitos e assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
c)
o requerimento de qualificao deve ser dirigido apenas ao Ministrio da Justia;
d)
o instrumento que define os direitos e as obrigaes entre o Poder Pblico e a Oscip o termo de parceria;
e)
a celebrao do Termo de Parceria ser precedida de consulta aos Conselhos de Polticas Pblicas das reas
correspondentes de atuao existentes (art. 10, 1);
f)
a escolha da Oscip pode ser feita por meio de licitao, na modalidade concurso;
g)
a qualificao formalizada por meio de despacho do Secretrio Nacional de Justia.
3.5.4 - Fundaes de apoio (instituies de apoio)

So fundaes privadas cujo objetivo dar apoio, nas reas de ensino, pesquisa e extenso, s instituies federais de
ensino superior e aos institutos federais de pesquisa. So formadas por professores, pesquisadores e alunos dessas
instituies federais. Sua disciplina dada pela Lei 8.958/94, regulamentada pelo Decreto 5.205/2004.
Da mesma forma que as OS e Oscips, fundaes de apoio so qualificaes dadas a entidades que cumpriram os requisitos
legais. Neste caso, o registro e o credenciamento dessas entidades so realizados pelo Ministrio da Educao e tero eficcia
por dois anos.
De acordo com a Lei 8.666/93 (art. 24, XIII), dispensvel a licitao:
na contratao de instituio brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento
institucional, ou de instituio dedicada recuperao social do preso, desde que a contratada detenha inquestionvel reputao
tico-profissional e no tenha fins lucrativos.
So exemplos de fundaes de apoio: FADE em apoio UFPE e o IAUPE em apoio UPE.
PONTO 04 RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO
A doutrina aponta como origem da responsabilidade civil do Estado o caso denominado Agnes Blanco, possvel elencar pelo
menos cinco teorias:
a) Teoria da irresponsabilidade civil anterior ao surgimento do Estado liberal-burgus, defendia que o Estado no podia
responder pelos seus atos, o que restou sedimentada na clebre frase o rei no erra (the king can do no wrong). possvel
encontrar ainda hoje resqucios dessa teoria em nosso ordenamento no tocante aos atos jurisdicionais e legislativos (RE 505.393,
do STF info 473). Existem, contudo, duas excees envolvendo ato jurisdicional previstas no art. 5, LXXV, CF: erro judicirio e
priso alm do tempo fixado na sentena (no confundi com a previso do art. 133 do CPC).
b) Teoria da culpa civilista (atos de gesto) o Estado s responde civilmente por atos de gesto (um aluguel de um
prdio particular, por exemplo), no respondendo por atos de imprio (uma desapropriao, por exemplo).
c) Teoria da falta do servio (culpa do servio, culpa annima) verifica-se responsabilidade civil do Estado quando
este falhar na prestao do servio, seja por no prest-lo seja por prest-lo inadequadamente ou de forma tardia, o que gera
prejuzo ao particular. Tal responsabilidade subjetiva, exigindo a comprovao do dolo ou culpa do Estado na omisso do
servio, e diz-se annima porque no h necessidade de se identificar o servidor faltoso para se imputar ao Estado a obrigao de
reparar o dano.
d) Teoria da responsabilidade civil objetiva com fundamento no risco administrativo - significa que o Estado deve se
responsabilizar pelos atos comissivos cometidos pelos seus agentes que causem danos aos particulares. Objetiva porque no se
exige demonstrao de dolo/culpa do agente pblico. Essa teoria afasta a responsabilidade civil do Estado em trs situaes:
culpa exclusiva da vtima, caso fortuito ou fora maior e fato exclusivo de terceiro, hipteses em que no se verifica o nexo causal
entre a conduta do Estado e o resultado danos.
Ateno para a denominada culpa corrente, que no afasta, mas apenas mitiga a responsabilidade civil do Estado. o chamado
dano em Bumerangue, a ensejar a compensao de culpas.
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e) Responsabilidade civil objetiva com fundamento no risco integral Equipara o Estado a um segurador universal,
uma vez que a responsabilidade no fica afastada sequer naquelas hipteses que afastam o risco administrativo. Reconhece-se
em caso de dano nuclear, dano ambiental e atos terroristas.
Outros aspectos a serem abordados:

1. Denunciao lide: Prevista no art. 70, III, do CPC, tal instituto vem sendo objeto de discusso de duas correntes: uma
primeira vem a defender a sua aplicao, sob o argumento da economia processual (vide REsp 782834). Prevalece, porm, a
doutrina que defende no caber denunciao da lide, uma vez que isso significaria uma confuso processual ao misturar
reponsabilidade objetiva com responsabilidade subjetiva, bem como representaria uma leso ao princpio do contraditrio e ampla
defesa do Estado, uma vez que ao denunciar o agente o Estado estaria reconhecendo sua prpria culpa. a corrente a ser
seguida (info 500, STJ).
2. Princpio da Dupla garantia: diverge doutrina e jurisprudncia acerca da possibilidade da vtima do dano poder acionar prprio
agente pblico que cometeu o dano. CABM, por exemplo, d interpretao ampliativa ao art. 37, 6, que, segundo o autor se trata
de uma norma que visa consagrar o princpio da mxima efetividade das normas constitucionais. Na outra vertente, doutrina
minoritria sustenta o princpio da dupla garantia: uma primeira garantia voltada pra prpria vtima que s precisa demonstrar nexo
e resultado; uma segunda garantia dada ao agente pblico que, segundo essa concepo, s pode ser atingido em ao
regressiva. Trata-se de interpretao restritiva ou literal do art. 37, 6, posio que vem sendo seguida pelo STF, que vem
afastando a chamada responsabilidade per saltum.
3. Responsabilidade Civil do Parecerista: Existem trs espcies de pareceres, j consagrados, inclusive pelo STF: parecer
facultativo; parecer obrigatrio e no vinculante; e parecer obrigatrio e vinculante. Apenas este ltimo gera responsabilidade civil
do parecerista (vide art. 38 par. nico da Lei n 8.666).
4. O que causa para o Direito Administrativo a ensejar a responsabilidade do Estado Diferentemente do Direito Penal,
que entende causa como ao ou omisso, no Direito Administrativo entende-se que causa apenas ao, uma vez que a misso
no Direito Administrativo no causa para o resultado, mas sim condio para este. A omisso no d causa responsabilidade
objetiva, mas sim subjetiva, devendo ser demonstrado o dolo ou culpa do Estado (terceira corrente falta do servio, culpa do
servio ou culpa annima).
Excees:
a) Omisso especfica (info 502, STF) diferentemente da regra (omisso genrica), a omisso especfica gera
responsabilidade objetiva quando, por exemplo, o Estado se omite de forma latente em tomar providncias para proteger mulher
que vtima de violncia domstica que efetuou diversos registros de ocorrncia, sem contudo receber a proteo do Estado, vindo
a ser assassinada pelo seu companheiro.
b) Teoria do risco criado, gerado ou suscitado existem algumas atividades em que o Estado atua com um grau de risco
acima da mdia, o que CABM denomina de guarda/custdia de coisas e pessoas perigosas.
c) Trnsito (art. 1, 3, CTB) 3 Os rgos e entidades componentes do Sistema Nacional de Trnsito respondem,
no mbito das respectivas competncias, objetivamente, por danos causados aos cidados em virtude de ao, omisso ou
erro na execuo e manuteno de programas, projetos e servios que garantam o exerccio do direito do trnsito seguro.
5. Quem so terceiros para efeitos de aplicao da responsabilidade civil do Estado?
Uma primeira corrente sustenta que a palavra terceiros deve ser empregada para aqueles que no tenham nenhum vnculo
jurdico com o Estado, nem estatutrio (servidor, por exemplo) nem contratual (um concessionrio, por exemplo). Trata-se de uma
posio pr-fazenda pblica. Foi esta a posio adotada pelo concurso da Polcia Civil do RJ, que exemplificou com o caso de
uma viatura de polcia que ao bater num poste, este caiu e causou leses na perna de um agente. Para tal corrente, a
responsabilidade civil decorrente do dano sofrido pelo agente no objetiva, na forma do art. 37, 6, mas sim do Cdigo Civil (art.
186). Tambm no haveria se falar em responsabilidade objetiva no caso de a concessionria do servio de iluminao ter vnculo
com o prprio Estado (se, por exemplo, a concessionria manter contrato com a Unio, passa a ser considerada terceiro,
hiptese a ensejar a aplicao objetiva da responsabilidade.
Digenes Gasparini, porm, faz uma interpretao ampliativa da palavra terceiros, considerando que significa qualquer pessoa,
fsica jurdica, servidor ou particular, usurio ou no do servio. a que vem prevalecendo.
6. Responsabilidade civil por ato lcito omissivo JSCF entende que a responsabilidade civil objetiva por ato lcito s decorre
de condutas comissivas (uma obra pblica, por exemplo), aplicando-se, de modo a afastar a responsabilidade, o princpio da
legalidade estrita, uma vez que se sua conduta omissiva lcita, no h obrigao de agir.
7. Responsabilidade Civil das Concessionrias e Permissionrias de Servio Pblico:
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a) Animal na pista se a rodovia no pedagiada, entende-se que a administrao desta cabe ao Estado, sendo aplicada a
teoria da falta do servio (culpa do servio ou culpa annima), devendo-se demonstrar dolo ou culpa. Pode acontecer, porm, que
mesmo sem cobrana de pedgio, haja delegao do servio de controle, administrao e manuteno da via (numa parceria
pblico privado, por exemplo, em que o parceiro pblico custeia o parceiro privado pela administrao e manuteno do servio, o
que ficou reconhecido pela denominao pedgio fantasma).
Se a rodovia pedagiada (ou haja o chamado pedgio sombra), a doutrina vem entendendo tratar-se dano nas relaes de
consumo, na modalidade do fortuito interno.
b) Responsabilidade civil em face do no-usurio do servio publico at o ano de 2007, o STF entendia que somente os
usurios do servio estavam abarcados pela responsabilidade objetiva do Estado. Hoje, porm, a Suprema Corte reformulou seu
entendimento, considerando ser irrelevante cogitar se se trata de usurio ou no do servio.
c) Responsabilidade Subsidiaria do Estado De regra, a responsabilidade do Estado subsidiria do agente delegado.
JSCF, porm, cita um caso em que essa responsabilidade concorrente, na hiptese em que o Estado tenha o dever especfico
de fiscalizar a concessionria, e, em face de sua omisso, decorresse um dano a um particular.
8. Prazo prescricional Antes do CC/2002, o STJ tinha o entendimento de que o prazo prescricional para a vtima entrar com
uma ao contra o Estado seria de 5 anos (art. 1, Dec 20.910/32), e para o Estado tal prazo seria imprescritvel (art. 37, 5, in
fine). Com a supervenincia do novo Cdigo, alterando o prazo prescricional de 20 anos para as relaes entre particulares para
apenas 3 anos, passou-se a cogitar que s se aplica o prazo de 5 anos previsto no decreto de 1932 se no houver um prazo mais
favorvel, o que ensejaria a aplicao do prazo das relaes entre particulares para as relaes envolvendo a fazenda pblica
(Resp 1.137.354).
A partir de junho desse ano, atravs do AgrReg no REsp 1.311.070, o STJ passou a sustentar que as aes de cobrana contra a
fazenda pblica aplicar-se-ia o prazo quinquenal do art. 1 do Dec. 20.910, uma vez que o CC/2002 regula as relaes entre
particulares, no havendo que se alegar possuir este um prazo mais favorvel.
OBS.: Vale lembrar que a imprescritibilidade para aes envolvendo o Estado no polo ativo se refere recomposio ao errio e
no aplicao de punies aos seus agentes, estes sim, submetidos a prazos prescricionais.
9. Responsabilidade civil por atos judicirios e atos legislativos J foi comentado acima as hipteses em que se admite
responsabilidade civil por atos judiciais, de modo que ser comentado somente sobre a responsabilidade decorrente de atos
legislativos.
Quanto a estes, a regra que no cabe responsabilidade civil, sob o argumento de que se trata de manifestao da soberania
estatal, no passvel de responsabilizao. Outro argumento, informa que o carter abstrato da norma no possibilita reconhecer a
possibilidade de se reparar danos provenientes de comandos abstratos.
H, contudo, trs excees:
a)
Leis que apesar de abstratas, no recaem sobre todos os integrantes da sociedade de forma equnime, incidindo
de forma mais gravosa sobre um individuo ou grupo de indivduos, havendo, pois, uma leso ao princpio da repartio social do
nus. Assim, aquele que suportou um nus no suportado pelos demais faz jus a uma indenizao (ex: dono de posto de gasolina
ou de edifcio garagem situado em rua cujo trfego de veculos foi proibido).
b)
Leis declaradas inconstitucionais, cujos efeitos concretos, produzidos com base nessa lei, causam um prejuzo ao
particular.
c)
Leis de efeitos concretos. Assim, por exemplo, uma lei que autoriza a encampao de uma obra pblica concedida
uma concessionria.
PONTO 05 DEVERES ADMINISTRATIVOS
- INTRODUO
Para que os agentes pblicos possam desempenhar a contento suas atribuies, de forma a satisfazer as necessidades pblicas,
a ordem jurdica outorga-lhes determinadas prerrogativas, denominadas poderes do administrador pblico. Por outra via, a
ordem jurdica impe aos agentes pblicos determinadas obrigaes especficas, sem paralelo no domnio privado, tambm com a
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precpua finalidade de assegurar a consecuo dos interesses pblicos. A tais obrigaes denominamos deveres do
administrador pblico.
- DEVERES ADMINISTRATIVOS
A doutrina elenca como os principais deveres do administrador pblico o dever-poder de agir; o dever de eficincia; o dever de
prestar contas e o dever de probidade.
1.1 PODER-DEVER DE AGIR
Quando a lei defere determinado poder a um particular, tal outorga tem a natureza de mera faculdade, ou seja, um poder de que o
particular se utilizar apenas se e quando desejar. Para o agente pblico a soluo exatamente a oposta: cada poder conferido
por lei representa antes de tudo um dever de atuao, sempre que presente o interesse pblico. Em outras palavras, sempre que
o agente necessitar exercer seu poder para atingir o fim pblico, ele obrigatoriamente o far. Estamos aqui, frente a um deverpoder de agir. O agente no opta por desempenhar suas funes, ele obrigatoriamente o faz, sempre que o interesse pblico o
requerer. Em funo disso, comumente afirma-se que para o agente pblico no existem poderes, mas apenas poderes-deveres.
o que se chama carter dplice dos poderes administrativos.
1.1. DEVER DE EFICINCIA
O dever de eficincia de simples entendimento. O agente, em termos singulares, tem que desempenhar suas atribuies de
forma clere e tecnicamente perfeita. A EC 19/98 alou a eficincia a princpio fundamental da Administrao Pblica, ao alterar o
caput do art. 37 da CF. Dentre suas aplicaes diretas, podemos ressaltar a possibilidade de exonerao do servidor estvel por
insuficincia de desempenho e a necessidade de avaliao especial do servidor como condio para a aquisio da estabilidade,
duas das novidades inseridas no texto constitucional pela EC 19/98.
1.2. DEVER DE PRESTAR CONTAS
O agente pblico lida com recursos que no lhe pertencem, logo, deve prestar contas acerca de sua utilizao, nos termos da lei.
Tal concluso aplica-se tambm quele que, apesar de no ser agente do Estado, de qualquer forma utiliza bens ou recursos
pblicos. A respeito afirma o Prof. Hely Lopes Meirelles: A regra universal: quem gere dinheiro pblico ou administra bens ou
interesses da comunidade deve prestar contas ao rgo competente para a fiscalizao.
1.3. DEVER DE PROBIDADE
Conduta proba aquela que se conforma aos preceitos da moral e da tica administrativas. Assim, o dever de probidade impe
uma atuao em consonncia com tais preceitos, no se confundindo ele com a mera observncia dos aspectos formais da lei. Tal
dever tambm tem estatura constitucional, estabelecendo o art. 37, 4, da CF, as sanes para seu descumprimento. A redao
do dispositivo a seguinte: 4 Os atos de improbidade administrativa importaro a suspenso dos direitos polticos, a perda da
funo pblica, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem prejuzo da
ao penal cabvel.
PONTO 06 - PODERES ADMINISTRATIVOS
Como antes afirmado, os poderes administrativos possuem natureza dplice, sendo na essncia poderes-deveres, prerrogativas
de utilizao obrigatria para o agente, sempre que o exigir o interesse pblico. Os principais poderes conferidos aos agentes
pblicos so a seguir apresentados.
5.1. PODER VINCULADO
Tem lugar o denominado poder vinculado quando a lei, ao conferir determinada competncia Administrao, o faz de forma
minudente, sem deixar espao para a liberdade do administrador. A este resta apenas praticar o ato, na exata forma como o
mesmo est previsto na norma.
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Todos os atos administrativos so vinculados quanto competncia, forma e finalidade. Os atos praticados com base no
poder vinculado o so tambm com relao aos elementos motivo e objeto, ou seja, quanto a eles o administrador no pode
valorar a oportunidade e a convenincia de sua prtica e nem determinar o seu contedo. Todos esses elementos vm
rigidamente previstos na norma de competncia, cabendo ao agente apenas dar-lhes aplicao.
5.2. PODER DISCRICIONRIO
Em determinadas hipteses, a lei confere ao administrador certa margem de liberdade na produo do ato administrativo,
permitindo-lhe que decida acerca da convenincia e da oportunidade de sua prtica, por meio da escolha de seu objeto e da
valorao de seus motivos. Quando a lei confere esta prerrogativa ao administrador, dizemos que estamos diante de um ato
administrativo discricionrio. Tais elementos o motivo e o objeto constituem aquilo que doutrinariamente se denomina mrito
administrativo.
A discricionariedade para a realizao de determinado ato tem seus contornos, obviamente, delineados na norma de competncia,
e no pode ser confundida com arbitrariedade, termo que designa, em qualquer situao, ato praticado em desconformidade com
o ordenamento jurdico e, portanto, nulo.
Todo e qualquer ato administrativo composto por cinco elementos: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. A
discricionariedade incide sobre os dois ltimos desses elementos, permitindo que o administrador, frente a um caso concreto e
dentro dos parmetros legais, adote o ato administrativo que considerar mais oportuno e conveniente para satisfazer o interesse
pblico. Os demais elementos do ato discricionrio competncia, finalidade e forma so vinculados, ou seja, vm
expressamente previstos em lei, no havendo aqui qualquer margem de liberdade. Qualquer ato administrativo s pode ser
praticado pelo agente competente, na forma prescrita na lei e visando ao interesse pblico. Quando, satisfeitos esses trs
requisitos, a lei permite ao administrador que, dentro dos seus parmetros, valore o motivo para a produo do ato e determine
seu objeto, estaremos diante de um ato administrativo discricionrio.
A lei, portanto, outorga ao administrador um espao de deciso, dentro do qual poder ele apreciar dois dos elementos
constitutivos do ato administrativo: o motivo e o objeto.
Quanto ao segundo elemento, o ato discricionrio quando a lei prev diversos objetos possveis para se atingir determinado fim.
o que ocorre, por exemplo, quando um supermercado comercializa gneros alimentcios com prazo de validade expirado,
podendo o agente, nesse caso, alm de apreender os alimentos deteriorados, optar pela lavratura de uma multa ou pela interdio
temporria do estabelecimento. Qualquer das atitudes da autoridade administrativa a multa ou a interdio so idneas para
atingir a finalidade buscada, a defesa do interessepblico mediante a punio da empresa, o que nos permite inferir que, no caso,
estamos diante de um ato discricionrio.
evidente que, em vista dos princpios da razoabilidade e da proporcionalidade, a medida punitiva adotada pelo agente pblico,
em uma dada situao em concreto, dever obedecer aos requisitos da necessidade, adequao e proporcionalidade com relao
finalidade visada, sob pena de nulidade.
Quanto ao motivo, ser ele discricionrio quando a lei estabelecer determinada competncia sem determin-lo com exatido,
autorizando o administrador a valor-lo com certa liberdade. o que ocorre, por exemplo, na exonerao do servidor ocupante de
cargo em comisso, medida que pode ser adotada pela autoridade por qualquer motivo que ela considere caracterizador de
desempenho insatisfatrio.
O motivo tambm discricionrio quando a lei atrela-o a determinada competncia utilizando-se de conceitos jurdicos vagos,
indeterminados. o que se verifica quando a lei, estabelecendo a competncia para punir um servidor, estatui como motivo para o
ato punitivo a prtica de falta grave, conduta desidiosa, ou comportamento inadequado, entre outras expresses similares.
Tais conceitos permitem uma ampla valorao do motivo da punio, j que a determinao, caso a caso, de qual conduta
constitui uma falta grave, por exemplo, passa por uma anlise necessariamente subjetiva, discricionria, da autoridade.
Quanto possibilidade de controle judicial sobre os atos discricionrios, no resta qualquer dvida. O Poder Judicirio
competente para apreciar os atos discricionrios emitidos pela Administrao, uma vez que trs de seus elementos a
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competncia, a finalidade e a forma so vinculados. Compete ao magistrado aferir a compatibilidade desses elementos com a lei
de regncia e, em considerando que algum deles no foi atendido, anular o ato administrativo, por ilegalidade.
O que no permitido ao Judicirio alterar ou revogar a deciso de mrito tomada pela Administrao, ou seja, a posio por
esta adotada, dentro dos limites da lei, acerca da convenincia e da oportunidade da prtica do ato, por meio da determinao de
seu objeto e da valorao de seus motivos. Tal juzo atribuio exclusiva da Administrao, no sendo possvel sua alterao na
esfera jurisdicional. A Administrao, e apenas ela, competente para verificar se um ato administrativo no se mostra mais
conveniente ou oportuno frente ao interesse pblico. Se a tal concluso chegar, determinar a revogao desse ato.
Alm disso, modernamente tem o Judicirio adentrado na anlise do mrito administrativo, no para revogar ou substituir a
escolha do administrador, o que lhe vedado, mas para verificar se, a pretexto de discricionariedade, o ato no foi, na verdade,
praticado de forma arbitrria. Nesse ponto, assumem especial relevo os princpios da razoabilidade e da proporcionalidade,
com base nos quais pode tambm o magistrado determinar a anulao (jamais a revogao) de um ato administrativo.
Calma, a este ponto voltaremos quando do estudo dos atos administrativos.
Ainda sobre o tema, vlida a transcrio da lio da Professora di Pietro: Quanto aos chamados poderes discricionrio e
vinculado, no existem como poderes autnomos; a discricionariedade e a vinculao so, quando muito, atributos de outros
poderes e competncias da Administrao. O chamado poder vinculado, na realidade, no encerra prerrogativa do Poder
Pblico, mas, ao contrrio, d idia de restrio, pois, quando se diz que determinada atribuio da Administrao vinculada,
quer-se significar que est sujeita lei em praticamente todos os aspectos. O legislador, nessa hiptese, preestabelece todos os
requisitos do ato, de tal forma que, estando eles presentes, no cabe autoridade administrativa seno edit-los, sem apreciao
de aspectos concernentes oportunidade, convenincia, interesse pblico, equidade. Esses aspectos foram previamente
valorados pelo legislador. A discricionariedade, sim, tem inserida em seu bojo a idia de prerrogativa, uma vez que a lei, ao atribuir
determinada competncia, deixa alguns aspectos do ato para serem apreciados pela Administrao diante do caso concreto; ela
implica liberdade a ser exercida nos limites fixados na lei. No entanto, no se pode dizer que exista como poder autnomo; o que
ocorre que as vrias competncias exercidas pela Administrao com base nos poderes regulamentar, disciplinar, de polcia,
sero vinculadas ou discricionrias, dependendo da liberdade, deixada ou no, pelo legislador Administrao Pblica.
5.3. PODER HIERRQUICO
Na lio do Prof. Jos dos Santos Carvalho Filho, hierarquia o escalonamento em plano vertical dos rgos e agentes da
Administrao que tem como objetivo a organizao da funo administrativa.
Toda a organizao administrativa baseada em dois pressupostos: a distribuio de competncias e o estabelecimento de
relaes hierrquicas entre os rgos e agentes administrativos. Nesse tpico analisaremos o poder hierrquico apenas na sua
acepo pessoal, com relao aos agentes pblicos.
Nessa perspectiva, como ressalta do conceito, a hierarquia s tem lugar no mbito da funo administrativa. Assim, ela existe
no Poder Executivo, onde se aplica a todos seus agentes, com exceo do prprio chefe do Executivo, e tambm nos Poderes
Legislativo e Judicirio, quando no exerccio da funo administrativa.
Entretanto, no h hierarquia em termos funcionais nos dois ltimos Poderes, quanto aos agentes que exercem funo
jurisdicional (magistrados) e legislativa (senadores, deputados e vereadores), pois eles gozam de independncia para
desempenhar suas funes prprias, tal como disposto na Constituio.
Assim, no Poder Judicirio e no Poder Legislativo h hierarquia, que se aplica integralmente aos agentes administrativos e
parcialmente aos agentes polticos (parlamentares e juzes), os quais, embora tambm se sujeitem disciplina interna de seu
Poder, o que significa que em termos administrativos sujeitam-se sua hierarquia interna, gozam de independncia funcional no
exerccio das suas atribuies tpicas, tal como postas na Constituio.
Poder hierrquico consiste, assim, num poder existente dentro de uma cadeia de comando, pelo qual se confere ao superior a
prerrogativa de ordenar, fiscalizar, rever, delegar e avocar as tarefas de seu subordinado. Como o prprio nome diz, um
poder de carter interno, atuado no interior de uma estrutura hierrquica administrativa.
Ao poder do superior de dirigir a conduta de seu subordinado contrape-se o dever deste de acatar as ordens daquele, as quais
no pode se negar a cumprir, salvo em caso de manifesta ilegalidade. Nessa hiptese surge para o subordinado outro dever:
representar contra a conduta ilegal.
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A fiscalizao outra das prerrogativas inerentes ao poder hierrquico, pela qual o superior analisa e corrige os atos de seu
subordinado. A reviso confere ao superior a possibilidade de apreciar os atos do agente de nvel hierrquico inferior. No exerccio
da reviso o superior poder manter o ato, tal como praticado pelo subordinado, revog-lo por motivos de mrito ou anul-lo por
vcio de ilegalidade. Embora ampla, a reviso s tem lugar quando o ato ainda no esteja definitivamente solucionado na esfera
administrativa e, quando pautada por motivos de mrito, desde que no tenha gerado direito adquirido para o administrado.
A delegao a transferncia ao subordinado da competncia para a prtica de atos at ento realizados por outro agente
administrativo. Abrange apenas atos administrativos (pois a Administrao no dispe de poder poltico), no podendo ser
delegada a competncia para a edio de atos normativos, para a deciso de processos administrativos, e nem para matrias
afetas competncia exclusiva de determinado agente, orgo, entidade. Ainda, ressalvadas as hipteses constitucionais, no
pode ser feita de um Poder a outro.
A avocao, por sua vez, o contraposto da delegao. Enquanto nesta o superior confere ao subordinado uma competncia que
ele no detinha, naquela lhe retirada uma atribuio que at ento possua. Por fim, no podemos confundir subordinao com
vinculao. A primeira, como vimos, tem carter interno, estabelecendo-se entre rgos de uma mesma entidade, poltica ou
administrativa, como resultado do poder hierrquico.
A vinculao, de forma diversa, tem carter externo, e origina-se do controle que os entes federativos (Unio, Estados, Distrito
Federal e Municpios) exercem sobre suas respectivas entidades da Administrao Indireta (autarquias, fundaes pblicas,
empresas pblicas e sociedades de economia mista). No h que se falar, portanto, em hierarquia entre a Administrao Indireta e
a Administrao Direta, mas to somente em vinculao, o que em termos gerais significa que as entidades da Administrao
indireta devem atuar com vistas finalidade para a qual foram criadas e em conformidade com o programa estabelecido pelos
rgos governamentoais.
5.4. PODER DISCIPLINAR
Poder disciplinar a prerrogativa que possui a Administrao de punir as infraes dos servidores e demais pessoas que
mantm com ela um vnculo especfico. Por meio dele pode a Administrao punir, por exemplo, a conduta irregular de um
servidor, ou de um particular que esteja cumprido de forma inadequada um contrato administrativo.
O exerccio do poder disciplinar, quando dirigido aos agentes administrativos, decorre do poder hierrquico. Em funo disso,
considera-se que o poder disciplinar, embora no se confunda com o hierrquico, dele decorrente, quando a punio recai sobre
um agente administrativo. Com prudncia, podemos estender tal concluso para os agentes credenciados e os honorficos.
H quem chegue a afirmar que a punio de um agente administrativo exerccio de poder hierrquico, embora prevalea a
posio de que ela manifestao do poder disciplinar, o qual, por sua vez, decorrncia do hierrquico.
Desde j devemos evitar confundir as sanes disciplinares com aquelas oriundas o exerccio do poder de polcia, que recaem
sobre os particulares no sujeitos disciplina interna administrativa.
Um delegatrio de servios pblicos que atrasa injustificadamente o incio da sua atividade sancionado com base no poder
disciplinar, pois o contrato por ele firmado com a Administrao (vnculo especfico) acarreta sua sujeio ao regime interno
administrativo ; um particular que construa uma casa sem o devido alvar punido no exerccio do poder de polcia (vnculo
genrico), uma vez que no possui vnculo especial que possibilite uma sano de natureza disciplinar.
Da mesma forma, no se confunde o poder disciplinar com o poder punitivo do Estado, que exercido pelo Poder Judicirio,
com a finalidade de reprimir e sancionar crimes e contravenes.
O poder disciplinar, como qualquer outro poder administrativo, possui aspecto dplice, constituindo, na verdade, um poder-dever
do agente pblico. Verificada a ocorrncia de infrao, o administrador no tem apenas a prerrogativa, mas sobretudo o dever de
aplicar a sano cabvel ao caso.
A discricionariedade do poder disciplinar defendida pela doutrina, posio que deve ser acatada com certo cuidado. O
administrador no possui liberdade para optar por punir ou no punir; verificada a falta funcional, sua punio dever que a ele se
impe. H certa discricionariedade para ele na tipificao da falta e na graduao da pena.
Assim, determinada a ocorrncia da infrao num procedimento realizado em contraditrio, para o administrador surge o poderdever de punir. Dispe ele, muitas vezes, de certa liberdade para determinar o dispositivo legal transgredido, pois situaes h em
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que a lei utiliza-se de expresses genricas, tais como falta grave, ineficincia funcional, que lhe possibilitam um certo
subjetivismo na sua aplicao ao caso concreto. Isto porque, ao contrrio do que se exige em Direito Penal, o poder disciplinar, de
carter administrativo, no exige tipificao exaustiva, ou seja, descrio pormenorizada de cada conduta abstratamente prevista
como ensejadora de sano.
comum e plenamente vlido que a lei se valha de expresses um tanto abrangentes, o que permite que o administrativo
tenha um grau considervel de discricionariedade para enquadrar determinada conduta em um dispositivo legal, ou seja, tipificar a
infrao.
A partir da tipificao da falta, cabe definir a pena aplicvel, tarefa para a qual o administrador, respeitados os parmetros legais,
tambm possui certa margem de discricionariedade. Pode ele, exemplificativamente, para um fato apenado com suspenso de 10
a 90 dias, optar pela aplicao de uma suspenso de 30 dias. Enfim, pode optar pela sano que, em seu entender, mais se
conforme ao interesse pblico e melhor reprima a falta funcional, desde que respeite os limites da norma e, obviamente, os
princpios que regem a atividade administrativa.
Qualquer sano aplicada no exercicio do poder disciplinar deve ser motivada, requisito de validade do ato e medida
indispensvel para se minorar o risco de punies arbitrrias.
5.5. PODER NORMATIVO (REGULAMENTAR)
Antes de tratarmos propriamente do poder regulamentar, vamos conceituar e diferenciar atos normativos primrios ou
originrios e atos normativos secundrios ou derivados. Atos normativos originrios so aqueles que, em virtude de
competncia outorgada diretamente pela Constituio, tm aptido para instaurar direito novo, ou seja, regras que criam direitos
e obrigaes, inovando na ordem jurdica. Todos os atos normativos primrios esto previstos no art. 59 da Constituio
(ressalvado o art. 84, VI, da CF), podendo-se dentre eles citar, exemplificativamente, as leis ordinrias, as leis complementares e
as medidas provisrias.
J os atos normativos derivados so aqueles que tem por contedo a explicitao, o detalhamento, a pormenorizao das normas
expressas em algum ato normativo primrio, a fim de conferir-lhes aplicabilidade. Isto posto, passemos anlise do poder
regulamentar.
A doutrina costuma apontar trs espcies de decreto ou regulamento: decreto ou regulamento de execuo; decreto ou
regulamento autnomo; e decreto ou regulamento autorizado.
Com relao ao decreto ou regulamento de execuo, sua existncia se justifica pelo fato de as leis, em regra, no serem
passveis de execuo imediata. A generalidade com que os assuntos so nelas tratados cria a necessidade de uma
normatizao posterior, que complemente e pormenorize os comandos legais. Para suprir tal necessidade, a Administrao faz
uso do poder regulamentar.
Nessa acepo, poder regulamentar, tradicionalmente conceituado como o poder outorgado pela Constituio aos chefes do
Poder Executivo para expedir os atos normativos necessrios explicitao e detalhamento das leis, de forma a possibilitar
sua aplicao. Seu instrumento de formalizao o decreto.
Sua base normativa o art. 84, IV, da Constituio Federal, que declara ser competncia privativa do Presidente da Repblica
sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execuo. Aos demais
chefes do Poder Executivo outorgada atribuio idntica.
Enfim, os decretos ou regulamentos de execuo, de que trata o art. 84, IV, da CF, tm por misso esclarecer e pormenorizar
os termos da lei, a fim de conferir-lhe plena aplicabilidade, sem jamais inovar na ordem jurdica, sendo sua aceitao pacfica
na doutrina.
importante notar que nem todas as leis necessitam ser regulamentadas. Como esclarece Geraldo Ataliba, apenas as leis que
devem ser executadas pela Administrao demandam regulamentao. As demais leis, que no as administrativas, (leis
processuais, trabalhistas etc) so aplicveis independentemente de qualquer medida dessa natureza. Existem regulamentos
destinados apenas ao pblico interno da Administrao, disciplinando aspectos da atuao funcional, e, como mais comum,
existem regulamentos que atingem o pblico externo Administrao, os administrados em geral.
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Alm disso, como diz o Professor Bandeira de Mello, onde no houver liberdade administrativa alguma a ser exercida
(discricionariedade) por estar prefigurado na lei o nico modo e o nico possvel comportamento da Administrao ante
hipteses igualmente estabelecidas em termos de objetividade absoluta -, no haver regulamento que no seja mera repetio
de lei ou desdobramento do que nela se disse sinteticamente. O regulamento de execuo seria, pois, um meio de disciplinar a
discricionariedade administrativa, quando a lei, emitida em termos genricos, permite, dentro de determinados parmetros,
alguma liberdade de atuao da Administrao. Ao ser regulamentada a lei, essa liberdade devidamente disciplinada,
assegurando-se que toda a Administrao execute a lei a partir das mesmas disposies dela explicitadoras.
Ainda de acordo com o autor, os regulamentos sero compatveis com o princpio da legalidade quando, no interior das
possibilidades comportadas pelo enunciado legal, os preceptivos regulamentares servem a um dos seguintes propsitos: (I) limitar
a discricionariedade administrativa, seja para (a) dispor sobre o modus procedendi da Administrao nas relaes que
necessariamente surdiro entre ela e os administrados por ocasio da execuo da lei; (b) caracterizar fatos, situaes ou
comportamentos enunciados na lei mediante conceitos vagos cuja determinao mais precisa deva ser embasada em ndices,
fatores ou elementos configurados a partir de critrios ou avaliao tcnicas segundo padres uniformes, para garantia do
princpio da igualdade e da segurana jurdica; (II) decompor analiticamente o contedo de conceitos sintticos, mediante simples
discriminao integral do que neles se contm.
Quando os regulamentos tm a funo (I), (a) ou (b), so marcados pela discricionariedade, pois h um espao considervel
para a liberdade administrativa; quando desempenham a funo (II) so atos essencialmente vinculados, pois a decomposio
analtica de um dispositivo legal sinttico se d a partir da unio de outros dispositivos legais sintticos, limitando-se o regulamento
a reunir, em uma s disposio, o que se encontra esparso em diversos artigos de lei.
J a segunda modalidade de decreto, o decreto ou regulamento autnomo, teria por funo regular aquelas matrias para as
quais a Constituio no estabeleceu expressa reserva legal. Tais atos inovariam na ordem jurdica, estabelecendo direito
novo, sendo sua validade defendida por alguns doutrinadores. A possibilidade de edio de decretos autnomos nas hipteses de
reserva constitucional de lei, ou de quaisquer decretos com disposies contrrias lei, negada pela unanimidade da doutrina.
Resta a controvrsia, portanto, com relao possibilidade de serem editados decretos autnomos para tratar de assuntos que
no foram objeto de expressa reserva legal. Em nosso entendimento, o art. 5, II, da CF, que estabelece o princpio da legali dade,
ao declarar que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei, argumento suficiente
para um posicionamento na questo, pois se percebe que o legislador constituinte teve a ntida inteno de estabelecer como
requisito para a criao de direitos e obrigaes a edio de lei ou ato normativo equivalente, o que torna o decreto autnomo
instrumento inidneo para a produo desses efeitos.
Esta , entre outros autores, a posio defendida por Celso Antnio Bandeira de Mello, ao afirmar que s por lei se regula
liberdade e propriedade, s por lei se impem obrigaes de fazer ou no-fazer, s para cumprir dispositivos legais que o
Executivo pode expedir decretos e regulamentos.
Tal concluso comporta apenas duas excees, contidas no inc. VI do art. 84 da CF, alterado pela EC 32/2001. Ali se diz que
compete ao presidente da Repblica dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de despesa nem criao ou extino de
rgos; b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos.
Ressalvadas essas matrias, que compem a denominada reserva de Administrao(s podem ser disciplinadas pelo Executivo,
vedada a atuao do Legislativo), nosso ordenamento jurdico no comporta mais nenhuma hiptese em que se admite a edio
de decretos autnomos, subsistindo, portanto, exclusivamente os decretos de execuo e, como veremos a seguir, os decretos
autorizados.
A terceira espcie de decreto ou regulamento, o autorizado, aquele que complementa disposies da lei (ou ato normativo de
igual hierarquia) em razo de expressa determinao nela contida para que o Poder Executivo assim proceda. Diferencia-se do
decreto autnomo porque depende de lei, e diferencia-se do decreto de execuo porque, apesar de ser um ato normativo
secundrio, efetivamente inova na ordem jurdica.
A doutrina e a jurisprudncia, majoritariamente, admitem a utilizao deste decreto como ato normativo complementar, vedada sua
utilizao quanto s matrias sob reserva legal, da mesma forma que os decretos autnomos.
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Tm-se aceitado a utilizao do regulamento autorizado para a fixao de normas tcnicas, desde que exista lei que
expressamente o autorize e estabelea as condies e os limites da atuao do Poder Executivo, determinando
minudentemente os traos principais da norma a ser elaborada, de modo que esta funcione apenas como complementao
tcnica indispensvel plena eficcia dos dispositivos legais.
No devemos confundir os decretos ou regulamentos autorizados com a denominada delegao legislativa em branco,
inconstitucional, que ocorre quando a lei delega ao Poder Executivo competncia para definir por si mesmo as condies e os
requisitos necessrios ao nascimento da obrigao, do direito do dever ou da restrio; uma vez que o regulamento
autorizado pressupe necessariamente, para sua vlida edio, lei que estabelea os contornos de atuao do Poder Executivo.
Embora seja tema mais afeto displina de Direito Constitucional, entendemos que a possibilidade de impugnao dos decretos ou
regulamentos por meio da Ao Direta de Inconstitucionalidade (ADIN) merece um comentrio parte.
A ADIN, como sabido, tem por objeto de impugnao, de acordo, com o disposto no art. 102, I, da CF, as leis e atos normativos
federais e estaduais que ofendam diretamente Constituio. esse critrio ofensa direta Constituio que vai determinar o
cabimento ou no de ADIN aos decretos. Havendo lei que regule o assunto objeto do decreto, e em tendo ele extrapolado seus
limites (ultra legem) ou contrariado seus termos (contra legem), no ter cabimento a impetrao de ADIN. A situao aqui de
ilegalidade, pois o confronto se d entre a lei e o decreto, sendo a Constituio apenas indiretamente atingida. Se no houver lei
disciplinando a matria tratada no decreto, ou seja, se for ele um decreto autnomo, disciplinando relaes sem qualquer
fundamento em lei (praeter legem), implicar em violao direta Constituio. Aqui cabvel sua impugnao por meio de ADIN.
Conclui-se, portanto, que para verificarmos o cabimento ou no de ADIN contra decreto, basta determinarmos se h ou no lei que
regule o assunto nele contido. Se houver, e tiver o decreto ultrapassado ou contrariado seus preceitos, no cabvel a ADIN, j
que no h ofensa direta Constituio, mas lei. Ao contrrio, se no houver lei regulando a matria, a ADIN passvel de
acionamento, j que nesse caso a Carta Magna foi violada diretamente.
Finalizando esse tpico, trazemos colao lio do professor Vicente Paulo, segundo o qual conveniente notar que, embora a
doutrina costume referir-se ao exerccio do poder regulamentar como faculdade dos Chefes de Poder Executivo, entendemos que
a edio de atos administrativos normativos em geral tambm realizada com fulcro em tal poder, pelo menos em sentido amplo.
o caso, por exemplo, da edio de Portarias pelos Ministros de Estado, Secretrios Estaduais e Municipais, da edio de
Instrues Normativas pelas altas autoridades administrativas etc. Todos so, de regra, atos administrativos de efeitos externos,
genricos e abstratos. No conseguimos visualizar outro fundamento para a validade de sua edio que no o exerccio do poder
regulamentar da Administrao Pblica.
5.6. O PODER DE POLCIA
5.6.1. CONCEITO E NOES GERAIS
O poder de polcia reparte-se entre o Legislativo e o Executivo. O primeiro, no exerccio de sua funo tpica de legislar, atua
criando as denominadas limitaes administrativas, leis que estatuem normas reguladoras do exerccio de direitos e atividades
particulares. O Executivo, por meio da Administrao, regulamenta tais leis e procede sua execuo. Nesse tpico apenas a
atuao da Administraao no mbito desse poder ser objeto de anlise.
Assim sendo, podemos conceituar poder de polcia administrativa como a faculdade de que dispe a Administrao Pblica
para condicionar e restringir o uso e o gozo de bens, atividades e direitos individuais em benefcio de interesses da
coletividade ou do prprio Estado. a atividade por meio do qual se regula a prtica ou a absteno de atos em razo de
algum interesse pblico, sempre nos limites da lei, mediante a devida motivao e com a observncia do devido processo legal.
A Administrao exerce poder de polcia sobre qualquer rea de interesse coletivo, a exemplo das reas de segurana pblica,
ordem pblica, higiene e sade pblica e urbanismo. Tal poder se fundamenta em um vnculo geral entre
Administrao/administrado, ao contrrio dos poderes hierrquico e disciplinar, que pressupem algum vnculo especfico.
O princpio que norteia e legitima a atuao do poder de polcia administrativa o princpio da predominncia do interesse
pblico sobre o privado. Em funo dele, age a Administrao restringindo as atividades privadas sempre e apenas quando elas
possam pr em risco o interesse maior da coletividade.
Ele exercido por todas as esferas de Governo. A princpio, ao ente federativo com competncia para legislar sobre determinada
matria tambm outorgado o poder para fiscalizar seu cumprimento, o que ele far mediante o uso do poder de polcia. Tal
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repartio de competncias efetuada pela Constituio tendo por base o princpio da predominncia do interesse, segundo o
qual, na lio de Hely Lopes Meirelles, os assuntos de interesse nacional ficam sujeitos regulamentao e policiamento da
Unio; as matrias de interesse regional sujeitam-se s normas e polcia estadual; e os assuntos de interesse local subordinamse aos regulamentos edilcios e ao policiamento administrativo municipal. Ademais, h hipteses de competncia concorrente no
mbito do poder de polcita, quando ento h atuao conjunta de dois ou mais entes federados. O poder de polcia pode ser
exercido repressiva e preventivamente.
Preventivamente, ele atuado por meio da edio de normas restritivas do uso da propriedade e do exerccio de atividades
sujeitas a controle administrativo, bem como pela fiscalizao de sua aplicao. Alm destas normas, de carter externo,
dirigidas aos administrados, h edio tambm de normas de carter interno, destinadas a disciplinar a conduta dos agentes
administrativos. Aos particulares que enquadram sua conduta s determinaes normativas de carter externo a Administrao
concede alvars, os quais podem ser deferidos sob a forma de licena ou autorizao.
Licena um ato administrativo vinculado, conferido em carter permanente ao particular que satisfaz os pressupostos para sua
aquisio; autorizao um ato administrativo discricionrio, concedido em carter precrio e, portanto, passvel de revogao
a critrio da Administrao, mesmo quando no houver descumprimento das condies impostas para sua outorga.
Repressivamente, o poder de polcia exercido por meio da aplicao de sanes queles que desobedecerem as normas
consubstanciadoras das limitaes administrativas. A Administrao, verificando o cometimento de infrao pelo particular, adota
as sanes cabveis ao caso, entre as quais, exemplificativamente, podemos citar: multa, interdio de atividade, demolio de
obra, apreenso e destruio de bens etc. O poder de polcia, alm de repressivo ou preventivo, pode ser tambm originrio ou
delegado. Originrio, quando exercido diretamente pelos entes federados (Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios), por
meio de suas respectivas administraes diretas; delegado, quando os entes federados delegam por lei poder de polcia a
entidades de direito pblico integrantes de sua administrao indireta. A doutrina e a jurisprudncia no aceitam a delegao
do exerccio do poder de polcia a entidades de direito privado, mesmo quando integrantes da estrutura formal da Administrao
ou prestadoras de servios pblicos. Entendem, corretamente, que ele decorrente do poder de imprio do Estado e, portanto,
insuscetvel de ser desempenhado por pessoas jurdicas de direito privado.
Admite-se a participao de particulares no mbito do poder de polcia apenas para a prtica de atos materiais, preparatrios ou
sucessivos da atuao dos entes pblicos. o caso, por exemplo, da contratao de uma empresa particular para a instalao de
pardais, instrumentos destinados ao registro da velocidade dos veculos em vias pblicas (ato material preparatrio); ou para
demolir uma obra, aps a ordem emitida pelo Poder Pblico Municipal (ato material sucessivo).
5.6.2. SENTIDO NEGATIVO DO PODER DE POLCIA
Alguns entendem que o poder de polcia deve ser compreendido numa acepo negativa, no sentido de que, por meio de seu
exerccio, a Administrao busca evitar a ocorrncia de dano a qualquer interesse coletivo. Nesse aspecto, oposta seria a
concluso quanto aos servios pblicos, atividade por meio da qual a Administrao busca satisfazer concretamente determinada
utilidade pblica.
Todavia, no com base neste parmetro que comumente se confere sentido negativo ao exerccio do poder de polcia, mas pelo
fato de ele destinar-se, na quase totalidade das situaes, a obter uma absteno do particular, um no-fazer. Assim, por meio
dele se intenta conseguir que o administrado abstenha-se de praticar atos danosos aos interesses da coletividade.
Mesmo quando, no mbito deste poder, aparentemente se impem obrigaes de fazer ao particular, como, por exemplo, exibir
planta para obter uma licena para construir, ou fazer exame de habilitao para motorista, o que se busca na verdade no so
esses atos, em si mesmos considerados, mas evitar que determinado direito ou atividade seja exercido de maneira nociva ou
perigosa ao interesse pblico.
Quando o Poder Pblico impe uma obrigao de fazer ao administrado, desejando o prprio resultado desta prestao, em si
mesmo considerado, estamos fora do mbito do poder de polcia. , exemplificativamente, o que ocorre quando so requisitados
bens ou servios particulares.
H uma rea em que se excepciona essa caracterstica do poder de polcia, a saber, a que se refere ao uso da propriedade
imobiliria, a fim de que o imvel se adeque sua funo social. So as medidas previstas no art. 182, 4, da Constituio, pelas
quais se impe ao particular a obrigao de utilizar, parcelar ou edificar seu imvel (obrigaes de fazer).
5.6.3. POLCIA ADMINISTRATIVA, POLCIA JUDICIRIA E POLCIA DE MANUTENO DA ORDEM PBLICA
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Como nos alerta Hely Lopes Meirelles, convm distinguir a polcia administrativa, que nos interessa, neste estudo, da polcia
judiciria e da polcia de manuteno da ordem pblica, estranhas s nossas cogitaes, Advirta-se, porm, que a polcia
administrativa incide sobre os bens, direitos e atividades, ao passo que as outras atuam sobre as pessoas, individualmente ou
indiscriminadamente.
Este , decididamente, o marco diferencial entre a polcia administrativa, a polcia judiciria e a polcia de manuteno da
ordem pblica: a primeira incide sobre bens, direitos ou atividades; a segunda e a terceira recaem diretamente sobre pessoas.
Adota-se em termos praticamente absolutos esta diferenciao.
Assim, mesmo quando a Administrao, no exerccio do poder de polcia, multa um particular, diz-se que tal conduta no se volta
para a pessoa em si, no objetiva sua responsabilizao. A esta diferena a Professora Maria Sylvia di Pietro acrescenta mais
uma: a ocorrncia ou no do ilcito penal. Enquanto a polcia administrativa visa ao combate de ilcitos administrativos, a polcia
judiciria e a de manuteno da ordem pblica insurgem-se contra a prtica de delitos penais, aquela de forma exclusiva e esta
em carter principal. A polcia judiciria atua de maneira repressiva, fornecendo subsdios para a atuao da jurisdio penal
aps a ocorrncia do delito; j a polcia de manuteno da ordem pblica age ne modo preventivo, tentando, por meio do
patrulhamento das vias pblicas e dos demais locais de utilizao coletiva, evitar a ocorrncias de ilcitos penais ou de outras
infraes atentatrias ao interesse pblico.
Por fim, a polcia administrativa exercida por rgos e entidades de carter fiscalizador, enquanto que a polcia judiciria e a
polcia de manuteno da ordem pblica so atuadas por rgos de segurana (policiais civis, militares e federais).
5.6.4. ATRIBUTOS DO PODER DE POLCIA
A ingerncia administrativa na conduta particular torna necessrio dotar os atos do poder de polcia de determinados atributos,
sem os quais sua eficcia ficaria irremediavelmente comprometida. Tais atributos so a discricionariedade, a
autoexecutoriedade e a coercibilidade.
A discricionariedade significa que a Administrao dispe de uma razovel margem de autonomia no exerccio do poder de
polcia. Pode ela, respeitados os marcos legais, determinar o objeto a ser fiscalizado, dentro de determinada rea de atividade, e
quais as sanes que sero aplicadas, determinando a sua espcie e graduao.
Ela a regra geral no que diz respeito ao exerccio do poder de polcia, o que no significa dizer que, em seu mbito, no existam
competncias vinculadas. Pode perfeitamente a lei regular, em algumas situaes, todos os aspectos de um ato de polcia,
hiptese na qual a atividade ser exercida de forma vinculada e, apesar disso, no mbito deste poder.
A auto-executoriedade consiste na prerrogativa conferida Administrao para, independente de autorizao judicial,
executar direta e imediatamente os atos de polcia. Compete ao Poder Pblico, verificando que o particular se conduziu de
forma contrria ao interesse coletivo, por si s adotar as medidas e aplicar as sanes previstas em lei necessrias represso da
conduta lesiva. o que se verifica, por exemplo, no caso de alimentados deteriorados, os quais podem ser apreendidos e
destrudos sem necessidade de prvia manifestao judicial.
A auto-executoriedade tem lugar nos casos previstos em lei ou quando a Administrao, frente a situaes graves e inusitadas,
obrigada, para salvaguardar o interesse pblico, a adotar medidas urgentes. Ela, obviamente, no implica em vedao de acesso
ao Poder Judicirio, pois, inconformado com a medida administrativa, dispe o particular da faculdade de recorrer ao Judicirio
para fazer cessar o ato que entende ilegal.
Uma hiptese em que no dispe a Administrao de auto-executoriedade no exerccio do poder de polcia a cobrana de
multas, quando resistida pelo particular. lcito Administrao efetuar o lanamento da multa e notificar o particular para
proceder ao seu pagamento. Se este se negar a faz-lo, entretanto, no possvel a execuo do dbito na via administrativa,
sendo indispensvel a instaurao da competente ao junto ao Poder Judicirio.
Alguns autores dividem o atributo em dois: exigibilidade e executoriedade (ou auto-executoriedade). A exigibilidade consiste
na prerrogativa de a Administrao tomar decises executrias, que dispensam a apreciao do Judicirio e obrigam o
particular. Se este no conformar sua conduta deciso da Administrao, por meio desse atributo ela se vale de meios indiretos
de coao: como, por exemplo, o lanamento de uma multa.
J a executoriedade consiste na prerrogativa de a Administrao, aps ter tomado a deciso, execut-la diretamente, sem
necessidade de anuncia do Poder Judicirio. Nesse caso a Administrao compele materialmente o administrado obedincia,
sob pena de contra ele adotar meios diretos de coao, a exemplo da apreenso de mercadorias deterioradas ou a interdio de
um estabelecimento comercial.
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O ltimo atributo, a coercibilidade, o poder de que dispe a Administrao para impor ao particular, coativamente, as medidas
que entender cabveis para a defesa do interesse pblico, desde que respaldadas em lei. A concordncia do particular
dispensada, sendo para ele obrigatrio o acatamento da ordem ou da sano. Quando houver da sua parte resistncia ao ato de
polcia poder a Administrao fazer uso da fora para impor seu cumprimento, sem para tanto precisar recorrer ao Judicirio.
No podemos confundir os atributos da auto-executoriedade e da coercibilidade. O primeiro dirige-se ao Judicirio, o qual no
precisa ser acionado pela Administrao para a execuo das medidas e das sanes decorrentes do exerccio do poder de
polcia; o segundo destina-se ao particular, que deve conformar sua conduta ao comando administrativo, concorde ou no com
seus termos.
Por fim, costuma-se afirmar que diverge a teoria geral dos atos administrativos e a teoria geral dos atos de polcia. A assertiva se
justifica principalmente por dois dos atributos do poder de polcia: a discricionariedade e a auto-executoriedade, os quais, embora
presentes nos atos administrativos em geral, incidem em grau muito maior nos atos de ato de polcia, os quais so em regra
discricionrios e auto-executrios, ao passo que os atos administrativos, enquanto gnero, so na sua maioria vinculados, e no
se pode afirmar que sejam predominantemente auto-executrios.
5.6.5. LIMITES
Sobre o tema, trazemos colao novamente uma lio de Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino: A atuao da polcia
administrativa s ser legtima se realizada nos estritos termos jurdicos, respeitados os direitos do cidado, as prerrogativas
individuais e as liberdades pblicas asseguradas na Constituio e nas leis. H que se conciliar o interesse social com os direitos
individuais consagrados na Constituio. Caso a Administrao aja alm desses mandamentos, ferindo a intangibilidade dos
direitos individuais, sua atuao ser arbitrria, configuradora de abuso de poder, corrigvel pelo Poder Judicirio.
O princpio da proporcionalidade,
entendido como a necessidade de adequao entre a restrio imposta pela Administrao e o benefcio coletivo que se tem em
vista com a medida, tambm consubstancia um limite inarredvel do poder de polcia administrativo. A imposio de uma restrio
a um direito individual sem vantagem correspondente para a coletividade invalida o fundamento do interesse pblico do ato de
polcia, por ofensa ao princpio da proporcionalidade. Da mesma forma, no pode a Administrao sob o pretexto de condicionar
o uso de um bem aniquilar a propriedade individual, em razo da desproporcionalidade da medida.
Alm disso, os atos praticados no exerccio do poder de polcia devem preencher todos os requisitos de validade dos atos
administrativos em geral, sob pena de serem invalidados pela Judicirio, quando provocado a tanto pelo particular atingido pelo
ato de polcia; ou pela prpria Administrao, agindo a pedido ou de ofcio. Finalmente, os princpios regentes da funo
administrativa so de observncia cogente na imposio de uma sano decorrente da atuao do poder de polcia, devendo ser
dentre eles ressaltados os princpios do devido processo legal, do contraditrio e da ampla defesa.
5.6.6. PRESCRIO
A Lei 9.873/99 estabelece os prazos de prescrio para o exerccio da ao punitiva pela Administrao Pblica Federal, direta e
indireta. Ainda relativamente desconhecida no mbito acadmico, a lei possui poucos dispositivos, todos de simples assimilao,
motivos pelos quais iremos transcrev-la parcialmente:Art. 1. Prescreve em 05 (cinco) anos a ao punitiva da Administrao
Pblica Federal, direta e indireta, no exerccio do poder de polcia, objetivando apurar infrao legislao em vigor, contados da
data da prtica do ato, ou, no caso de infrao permanente ou continuada, do dia em que tiver cessado. 1 Incide a prescrio
no procedimento administrativo paralisado por mais de 03 (trs) anos, pendente de julgamento ou despacho, cujos autos sero
arquivados de ofcio ou mediante requerimento da parte interessada, sem prejuzo da apurao da responsabilidade funcional
decorrente da paralisao, se for o caso.
2 Quando o fato objeto da ao punitiva da Administrao tambm constituir crime, a prescrio reger-se- pelo prazo previsto
na lei penal. Art. 2. Interrompe-se a prescrio: I pela citao do indiciado ou acusado, inclusive por meio de edital; II por
qualquer ato inequvoco que importe em apurao do fato; III pela deciso condenatria recorrvel. Art. 3. Suspende-se a
prescrio durante a vigncia: I dos compromissos de cessao ou de desempenho, respectivamente, previstos nos art. 53 e 58
da Lei 8.884, de 11/06/1994; II do termo de compromisso de que trata o inc. 5 do art. 11 da Lei 6.385, de 07/12/1976, com a
redao dada pela Lei 9.457, de 05/05/1997. Art. 4. Ressalvadas as hipteses de interrupo previstas no art. 2, para as
infraes ocorridas h mais de 03 (trs) anos, contados do dia 1 de julho de 1998, a prescrio operar em 02 (dois) anos, a
partir dessa data. Art. 5. O disposto nesta Lei no se aplica s infraes de natureza funcional e aos processos e procedimentos
de natureza tributria.
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Alguns comentrios complementares sobre a Lei 9.873/99 fazem-se oportunos: 1) seu mbito restrito aos atos decorrentes do
exerccio do poder de polcia. Por isso, quando em seu art. 5 afirma no estarem abrangidas as infraes de natureza funcional,
a lei meramente explicitativa, uma vez que as infraes dos agentes pblicos so punidas administrativamente com base no
poder disciplinar, interno, e no no poder de polcia, externo; 2) no se inicia o prazo prescricional das infraes permanentes ou
continuadas enquanto estas no houverem cessado. Assim, por exemplo, se um particular constri uma casa com
desobedincia s normas edilcias (infrao permanente), o prazo de 05 anos s se inicia aps o encerramento da obra; 3) s
incide a prescrio em 03 anos sobre os procedimentos administrativos se estes estiverem paralisados espera de julgamento ou
despacho da autoridade ou do agente competente. Se o processo encontrar-se parado por outro motivo no se verifica essa
hiptese de prescrio; 4) na interrupo da prescrio o reincio do prazo se d pelo seu total, na suspenso apenas pelo que
lhe restava quando foi suspenso.
5.6.7. SUPREMACIA GERAL E ESPECIAL
O poder de polcia no se baseia em qualquer relao especfica do administrado para com o Poder Pblico. Todos se sujeitam ao
poder de polcia, a partir do momento em que fazem parte de uma sociedade politicamente organizada. Diz-se, pois, que h uma
relao de supremacia geral da Administrao com relao aos administrados, relao esta estritamente disciplinada em lei.
Assim, o poder de polcia fundamenta-se em um vnculo geral entre Administrao e administrado. Ao lado dessa relao de
supremacia geral, existe tambm uma relao de supremacia especial, que incide sobre o administrado em funo de um
vnculo especfico existente entre ele e a Administrao. Ao contrrio das relaes de supremacia geral, que so lastreadas
exaustivamente em lei, nas relaes de supremacia especial a Administrao detm poderes no decorrentes diretamente de
qualquer lei.
Como explica Bandeira de Mello, diferente, em relao determinada Escola ou Faculdade Pblica, a situao dos que nela
esto matriculados e a dos demais sujeitos que no entretm vnculo algum com as sobreditas instituies; diferente a situao
dos internados em hospitais pblicos, em asilos ou mesmo estabelecimentos penais, daqueloutra das demais pessoas alheias s
referidas relaes; diferente, ainda, a situao dos inscritos em uma biblioteca pblica circulante, por exemplo, daquela dos
cidados que no a frequentam e no se incluem entre seus usurios... Em qualquer desses casos apontados, os vnculos que se
constituram so, para alm de qualquer dvida ou entredvida, exigentes de uma certa disciplina interna para funcionamento
dos estabelecimentos em apreo, a qual, de um lado, faz presumir certas regras, certas imposies, restritivas, assim como,
eventualmente, certas disposies benficas, isto , favorecedoras, umas e outras tendo em vista regular a situao dos que se
inserem no mbito de atuao das instituies em apreo e que no tm como deixar de ser parcialmente estabelecidas na
prpria intimidade delas, como condio elementar de funcionamento das sobreditas atividades (grifou-se).
Sem adentrar pormenorizadamente na anlise de tais relaes de sujeio especial, basta-nos referir que seu fundamento ltimo
deve decorrer de lei, que confira a determinado rgo ou entidade pblica competncia para editar seu regramento, o qual s
poder conter normas pertinentes a seu funcionamento interno, destinadas aos usurios de seus servios. Qualquer disposio
neles contida que estravase ou contrarie as disposies legais, ou que no se justifique tendo em vista a finalidade do
estabelecimento, padece de nulidade absoluta.
Tais relaes de sujeio especial no esto includas na esfera do poder de polcia.
5.3. ABUSO DE PODER
Os poderes administrativos so prerrogativas conferidas aos agentes pblicos para o desempenho de suas funes. Ao
contrrio dos particulares, para quem o exerccio de determinada prerrogativa nada mais que uma faculdade posta a seu dispor,
os agentes pblicos no apenas podem, mas devem fazer uso dos poderes que lhe so outorgados pela lei. Assim, cada poder
que lhes conferido consubstancia-se, concomitantemente, num dever de atuao. Esse aspecto dplice dos poderes
administrativos que a doutrina denomina de poder-dever de agir.
Diz-se que h uso do poder quando o agente pblico, ao exercer suas funes, o faz de forma regular, direcionando-as
finalidade descrita na lei e de acordo com os parmetros por ela traados. Figura oposta ao uso do poder o abuso do poder,
vcio que, uma vez verificado em determinado ato administrativo, seja ele omissivo ou comissivo, conduz inevitavelmente sua
nulidade, que pode ser declarada pela prpria Administrao, agindo de ofcio, ou pelo Poder Judicirio. O abuso de poder
gnero que comporta duas espcies: o excesso de poder e o desvio de poder. O primeiro se verifica quando o agente atua fora
da sua competncia; o segundo, quando, apesar de no ultrapassar sua competncia, o agente pratica o ato com finalidade
diversa da determinada na lei. Assim, ocorre o excesso de poder quando o agente age fora dos limites de suas atribuies, seja
produzindo ato para o qual incompetente, seja realizando um ato dentro de sua competncia, mas conferindo-lhe efeitos que
no apto a produzir. Como exemplo da primeira hiptese podemos citar a expedio de um decreto por um ministro de Estado.
Como, na esfera federal, tal atribuio exclusiva do presidente da Repblica, nulo o ato por excesso de poder, j que o
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ministro exerceu uma competncia que no possui. Exemplo da segunda hiptese a edio de um decreto pelo presidente da
Repblica, por meio do qual se estabelea diretamente determinada obrigao. O ato aqui tambm nulo, pois, apesar de haver
competncia para sua produo, foram-lhe conferidos efeitos para os quais no tem aptido: a criao de obrigaes, matria
reservada lei ou a ato normativo a ela equiparado. O presidente competente para editar o decreto, mas no pode por meio
dele criar obrigaes, o que leva sua nulidade por excesso de poder.
A outra espcie de abuso de poder o desvio de poder, tambm chamado de desvio de finalidade, que se verifica quando o
agente, embora atuando nos limites de sua competncia, pratica ato buscando finalidade diversa daquela, explcita ou
implicitamente, determinada na lei. Esse vcio se manifesta de duas formas: o agente realiza um ato com fim diverso do
interesse pblico, ou seja, com fim particular, seu ou de terceiro; ou o agente pratica o ato visando a um fim de interesse pblico,
mas no aquele especificamente determinado para o ato. Exemplo do primeiro caso a remoo ex officio de um servidor para
uma cidade na qual ele deseje residir. A remoo ex officio tem por finalidade o interesse do servio, no podendo ser utilizada
para a satisfao de interesses individuais. Logo, h desvio de finalidade na prtica do ato. Como exemplo do segundo caso
podemos citar a remoo ex officio de um servidor como forma de punio. A remoo atendeu a uma finalidade de interesse
pblico, que a punio do servidor faltoso. Sua finalidade especfica, entretanto, no essa, mas aumentar o nmero de
servidores em uma unidade administrativa. Como tal finalidade no foi visada com a remoo, ela nula por desvio de poder.
PONTO 07 ATOS ADMINISTRATIVOS
6.1 CONCEITO
Segundo Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo Ato administrativo uma manifestao ou declarao da Administrao
Pblica, nesta qualidade, ou de particulares no exerccio de prerrogativas pblicas, que tenha por fim imediato a produo de
efeitos jurdicos determinados, em conformidade com o interesse pblico e sob regime predominantemente de direito pblico.
Vamos analisar o conceito por partes: Primeiro, frise-se que atos administrativos so aqueles advindos da vontade da
Administrao Pblica na sua funo prpria, com supremacia perante o particular, sob as regras do regime jurdico
administrativo (por ns j visto), de forma unilateral, j que os bilaterais so ditos contratos administrativos (negcios jurdicos).
Relembro que a produo de atos administrativos no exclusividade do Poder Executivo, ainda que seja sua principal funo.
Os demais Poderes, como se sabe, tambm pratica esses atos, nas suas funes secundrias. No esquea que atos
administrativos so aqueles produzidos por qualquer um dos trs Poderes desde que no exerccio da funo
administrativa.
Tambm oportuno lembrar que no so atos administrativos os atos praticados pela Administrao Pblica em plena igualdade
de condies com o particular, ou seja, seguindo as regras do Direito Civil ou Empresarial, como a emisso de um cheque ou
locao de um imvel, lembram-se do exemplo do contrato que o DETRAN/PE celebra com o Shopping Tacaruna para sediar o
seu posto avanado? So ditos simplesmente atos privados praticados pela Administrao Pblica.
Igualmente no confunda os fatos administrativos praticados pela Administrao Pblica com os atos administrativos por ela
praticados. Em geral, os atos (gnero) da Administrao Pblica so divididos em: I materiais: tambm chamados fatos
administrativos, so meras aes de implementao da funo administrativa, como manter a cidade limpa ou cortar uma rvore.
No se destinam a produzir efeitos jurdicos, ainda que isso possa ocorrer, como o dever de indenizar, em caso de prejuzo
causado ao particular. Ento, veja a a diferena! Enquanto o ato produz efeitos jurdicos, o fato no tem essa finalidade. Aos fatos
administrativos, por evidente, no se aplicam os atributos, etc. II jurdicos: so os que nascem para produzem efeitos jurdicos.
Por fim, os atos administrativos no se confundem com os chamados atos polticos ou de governo, tais como os atos do chefe
do poder executivo em sancionar ou vetar uma Lei, ou o ato do presidente de celebrar tratados internacionais, a decretao do
estado de stio, dentre outros.
6.2 REQUISITOS
Requisitos ou elementos de validade so as parcelas que compem o esqueleto do ato, de presena quase sempre obrigatria,
sob pena de nulidade. So os seguintes seus elementos:
I competncia;
II finalidade;
III forma;
IV motivo;
V objeto.
COM FIN FO MO OB (REPITAM!)
Desde j, relembro que em qualquer ato, seja ele vinculado ou discricionrio, os trs primeiros requisitos sero de observncia
obrigatria, ou seja, sempre sero vinculados.
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6.2.1 COMPETNCIA
a atribuio dada pela lei ao agente pblico para o exerccio de seu mister. requisito vinculado, isto , qualquer ato, mesmo o
discricionrio, s pode ser produzido pela pessoa competente.
A competncia tambm de exerccio obrigatrio, intransfervel, irrenuncivel, imodificvel, imprescritvel e improrrogvel.
Improrrogvel significa dizer que se incompetente hoje, continuar sendo sempre, exceto por previso legal expressa em
sentido contrrio, dizer queum fato futuro no vai prorrogar, ampliar, a competncia do agente. Imprescritvel aquela que
continua a existir, independente de seu no uso. Ser irrenuncivel corresponde impossibilidade de o agente competente abrir
mo de pratic-la. Intransfervel a impossibilidade de se transferir a competncia de um para outro, por interesse das partes.
Ateno! Isso no significa dizer que no de admite a delegao ou avocao de competncias. Na verdade, bem na verdade
(heheheh), na delegao no h transferncia da competncia, o que se transfere o seu exerccio temporrio, existindo,
inclusive, a possibilidade de exerccio simultneo da competncia pelo delegante (quem transfere temporariamente) e o delegado
(quem recebe temporariamente a competncia). Todavia, a Lei 9784/99, estabelece as seguinte proibies para a delegao (art.
13): I a edio de atos de carter normativo; II a deciso de recursos administrativos;III as matrias de competncia
exclusiva do rgo ou autoridade.
Ainda sobre o assunto, afirme-se que a delegao revogvel a qualquer tempo pela autoridade delegante e, principalmente,
saliente-se que em ateno ao princpio da publicidade, o ato de delegao e sua revogao devero ser publicados no meio
oficial (art. 14, caput).
Em relao aos vcios na competncia trs so apontados pela doutrina: Excesso de Poder; usurpao de funo e funo de
fato. Excesso de Poder: Quando o agente atua fora dos limites da lei, diz-se que cometeu excesso de poder, passvel de
punio. Importante que no se confunda excesso com desvio de poder (ou de finalidade). Ambos so modalidades de abuso de
poder, mas o primeiro importa ofensa regra de competncia, o segundo, ao elemento finalidade do ato administrativo.
Usurpao de funo: crime previsto no captulo dos crimes praticados por particular contra a Administrao em Geral,
precisamente no art. 328 do Cdigo Penal. O Usurpador aquele que no foi por nenhuma forma investido em cargo, emprego ou
funo pblicos e, ainda assim, toma pra si o seu exerccio. Tpica usurpao, o particular que se veste de Policial para realizar
falsa blitz. Qualquer ato praticado ser considerado, por bvio, inexistente. Funo de fato: vcio tambm chamado de servidor
de fato, ocorre quando a pessoa foi investida no cargo, emprego ou funo pblicos, no entanto, h uma ilegalidade em sua
investidura ou existe algum impedimento legal para a pratica do ato administrativo. Exemplos: o servidor que est suspenso e
ainda assim fica trabalhando, servidor temporrio que exerce suas funes mesmo tendo acabado o contrato. Por fim, relembro
que no caso da funo de fato, como h uma aparncia legalidade nos atos praticados pelo servidor de fato, em regra, os atos
praticados sero vlidos.
6.2.2 FINALIDADE
A nica finalidade de todo ato administrativo sempre o interesse pblico, jamais podendo ser praticado com a finalidade de
atender a interesse privado, caso em que ser nulo e eivado de vcio de desvio de finalidade. Por isso, outro elemento
sempre vinculado. Em obedincia ao princpio da impessoalidade, aliado moralidade, o agente pblico no pode atuar visando
interesses pessoais, seus ou de algum grupo de cidados, seja para benefici-los indevidamente, ou prejudic-los margem da
lei. Assim, construir uma estrada com a finalidade de facilitar o acesso fazenda de uma autoridade influente, ou desapropriar um
bem de um inimigo ou, ainda, remover servidor para outra localidade com o fim de puni-lo, so exemplos de desvio de finalidade,
que tornam o ato nulo, por ofensa a esse elemento vinculado de todo ato administrativo.
6.2.3 FORMA
A forma o modo atravs do qual se exterioriza o ato administrativo, seu revestimento. outro elemento sempre essencial
validade do ato. Se no existe forma, no existe ato; se a forma no respeitada, o ato nulo. A forma s no vinculada quando
a lei deixar ao agente a escolha da mesma. Quando a lei a estabelece, deve ser obedecida sempre, sob pena de, repita-se,
nulidade. Como regra geral, os atos so escritos, mas a Lei n 9.784/99, regulamentando o processo administrativo federal,
determina que os atos do processo administrativo no dependem de forma determinada seno quando a lei expressamente a
exigir. E, para dizer que no falei das flores, registro, desde j, que a ausncia de motivao (exposio dos motivos) vcio na
forma do ato e no no motivo!
6.2.4 MOTIVO
O motivo a circunstncia de fato ou de direito que determina ou autoriza a prtica do ato. Em outras palavras, a situao
ftica que justifica a realizao do ato. Essa situao de fato nem sempre est expressamente prevista na lei. Quando est nela
descrita, vinculante, ou seja, o ato depende da ocorrncia da situao prevista. Em outras ocasies, a lei defere ao agente a
avaliao da oportunidade e convenincia da prtica do ato que, nesse caso, ser discricionrio. vinculante a concesso de
licena para que o servidor trate de sua prpria sade, quando doente. Mas discricionria a concesso de licena para tratar de
assuntos particulares, pois somente ser deferida a critrio da Administrao.
O mrito administrativo a anlise da oportunidade e da convenincia ao praticar o ato. O motivo no se confunde com a
motivao. Esta a exposio dos motivos no prprio ato, repise-se a exteriorizao dos motivos. Ainda que a motivao nem
sempre seja exigncia legal, deve-se, sempre que possvel, expor os motivos da realizao do ato, com vistas ao melhor controle
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dos atos administrativos, vez que, em face da teoria dos motivos determinantes (item 7.5), o motivo declarado vincula a validade
do ato: se o motivo for nulo, o ato tambm o ser. Eis a lgica da
6.2.4.1 - TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES
Nos chamados atos discricionrios, os requisitos relativos aos motivos e ao objeto so valorados pelo responsvel pela prtica
do ato, relembrando que o mesmo no ocorre em relao aos demais requisitos (competncia, finalidade e forma) so sempre
vinculados. Para o efetivo exerccio do controle, tanto popular quanto judicial, dos atos praticados pela Administrao Pblica,
fundamental que se saibam os motivos que os embasam, sejam eles vinculados ou discricionrios. Seguindo essa corrente mais
atual, como regra geral, todos os atos devem ser motivados. Assim, quando o motivo expressamente declarado, vincula-se ao
ato, de tal forma que a validade desse ato depender da validade do motivo externado. Essa a Teoria dos Motivos
Determinantes! Se o motivo for inexistente, o ato ser tambm inexistente. Se for nulo o motivo, o ato, igualmente, ser nulo.
6.2.5 - OBJETO
Objeto o contedo ou objetivo do ato. atravs dele que a Administrao exerce seu poder, concede um benefcio, aplica uma
sano, declara sua vontade ou um direito ao administrado, etc. Juntamente com o motivo, pode no estar previsto
expressamente na legislao, cabendo ao agente competente a opo que seja mais oportuna e conveniente ao interesse pblico,
caracterizando, ento o exerccio do Poder Discricionrio.
6.3 - MRITO DO ATO ADMINISTRATIVO
Como j visto, alguns dos requisitos (elementos) dos atos administrativos no so indicados pela lei, so chamados de elementos
discricionrios, cujos objetos e motivos podem ser avaliados, valorados, dentro dos limites legais, pela autoridade responsvel por
sua prtica. De maneira diversa, nos atos vinculados, todos os elementos so previstos expressamente na lei, no deixando
margem de manobra ao agente. Qualquer que seja o ato, vinculado ou discricionrio, a competncia, finalidade e forma sempre
so de observncia obrigatria, distinguindo-se um do outro apenas pelo motivo e objeto. Relembre-se que tal
discricionariedade, ao analisar a valorao dos motivos e escolher o objeto, no ilimitada. A lei sempre vai estabelecer, de forma
expressa ou no, alguns limites, dentro dos quais o agente pode atuar livremente. Fora desses limites, mesmo nos atos
discricionrios, seu ato estar eivado do vcio de excesso de poder. Assim, diz-se que no existe ato puramente discricionrio.
Esse ponto onde surge a distino entre esses dois tipos de atos o que se denomina de mrito administrativo: verificao do
motivo e do objeto, em ateno oportunidade e convenincia da prtica do ato de uma ou outra maneira. No ato vinculado
no existe verificao do mrito, pois a lei j esgotou as regras para sua prtica, no cabendo ao agente escolha ou verificao
da oportunidade e da convenincia da prtica daquele ato.
Assim, v-se que os atos vinculados so analisados do ponto de vista da legalidade; os discricionrios, alm da legalidade,
tambm so vistos do ponto de vista do mrito. E exatamente por isso que o controle dos atos administrativos pelo Judicirio
limitado. Nos atos vinculados, como se afere a legalidade de todos os requisitos do ato, compete ao Judicirio o controle
integral. Porm, no caso dos discricionrios, a parcela relativa ao mrito foge da alada judicial, restando apenas o controle dos
trs elementos sempre vinculados. ATENO! No h controle judicial do mrito administrativo, justamente por conter uma
parcela subjetiva de valorao da oportunidade e convenincia da prtica do ato.Todavia, se valorao dos motivos e escolha do
objeto deram-se fora dos limites legais, naturalmente que h uma ilegalidade que pode ser revista pelo Judicirio, anulando
o ato e determinando a produo de outro, dentro dos limites estabelecidos. E nessa forma de controle de ilegalidades despontam
os princpios aplicveis Administrao Pblica (LIMPE + razoabilidade ...) A parcela subjetiva do ato no pode refugir a
esses comandos constitucionais. No entanto, a verificao pelo Judicirio deve ser cuidadosa, pois a parcela subjetiva
justamente a que identifica o ato discricionrio, e sua existncia, alm de legalmente prevista, fundamental para o atingimento
das necessidades pblicas, posto que o agente, que est prximo do problema, tem melhores condies de avaliar o melhor
caminho. Contudo, em determinadas situaes, a escolha fere o senso comum. Qualquer cidado perceberia que o ato foi injusto,
errado, imoral, contrrio ao povo. Nesse ponto, poderia o Judicirio atuar tambm, justificando sua ao na violao dos princpios
supra citados. Se essa injustia, imoralidade etc, no est to patente assim, o controle judicial afastado.
6.4 ATRIBUTOS
Atributos so as caractersticas, as qualidades dos atos administrativos, que os distinguem dos demais atos jurdicos, pois
submetidos ao regime jurdico administrativo. ATENO! No confunda os atributos com os requisitos (elementos) acima
estudados!
6.4.1 - PRESUNO DE LEGITIMIDADE E VERACIDADE
Por fora desse atributo, os atos administrativos so presumidamente legais e verdadeiros. No mundo do direito, tem-se duas
formas de presuno: a juris et de jure: de direito e por direito, presuno absoluta, que no admite prova em contrrio; e a juris
tantum: diz-se da presuno relativa ou condicional que, resultante do prprio direito, e, embora por ele estabelecida como
verdadeira, admite prova em contrrio. A presuno que estamos estudando da segunda espcie (juris tantum) ela tem especial
efeito de inverter o nus da prova. No direito, em regra geral, o dever de provar cabe a quem alega, no entanto, tratando-se de
ato administrativo, por fora da mencionada presuno, a prova caber quele que tem contra si o ato administrativo. Por
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exemplo, se um guarda de trnsito afirmar no auto de infrao de trnsito que eu avancei o semforo vermelho, cabe a mim provar
que no cometi a infrao.
6.4.2 IMPERATIVIDADE
Os atos administrativos so imperativos, se impem aos destinatrios independentemente de concordarem ou no com ele,
criando-lhes obrigaes. tambm chamado esse atributo de Poder Extroverso, que garante ao Poder Pblico a capacidade de
produzir atos que geram conseqncias perante terceiros, impondo-lhes obrigaes. O poder coercitivo do Estado que faz com
que esses atos sejam cumpridos, ainda que ilegais, enquanto no reconhecido tal vcio.
Esse no um atributo comum a todos os atos, mas to somente aos que impem obrigaes aos administrados (como
normativos, punitivos, de polcia). Assim, no tm essa caracterstica os atos que outorgam direitos (como autorizao, permisso,
licena), tampouco aqueles meramente administrativos (como certido, parecer).
6.4.3 - AUTO-EXECUTORIEDADE
Esse atributo garante que a Administrao Pblica possa fazer executar o ato, por si mesma e imediatamente,
independente de ordem judicial. Baseia-se na necessidade, sempre, de atender aos interesses pblicos, muitas vezes urgentes.
Assim, a determinao de requisio de bens por ocasio de calamidade pblica auto-executvel.
Afirmar que a execuo independe de manifestao do Judicirio no significa dizer que esse ato escapa ao controle judicial.
Ele sim poder ser levado ao crivo desse Poder, mas somente a posteriori, depois que j est sendo ou foi cumprido, se houver
provocao da parte interessada. No o caso, repise-se, de manifestao prvia para que seja atendido. Dois so os requisitos
para que este atributo esteja presente no ato administrativo: I previso legal, como nos casos de Poder de Polcia (interdio de
estabelecimentos comerciais, apreenso de mercadorias, etc); II urgncia, a fim de preservar o interesse comum, como
demolio de um prdio que ameaa ruir.
6.4.4 - TIPICIDADE
O ato administrativo deve corresponder a tipos previamente definidos pela lei para produzir os efeitos desejados. Assim, para cada
caso, h a previso de uso de certo tipo de ato em espcie. A esse atributo denomina-se tipicidade. A lei deve sempre estabelecer
os tipos de atos e suas conseqncias, garantindo ao particular que a Administrao Pblica no far uso de atos inominados,
impondo obrigaes da forma no prevista na lei. Por igual motivo, busca impedir a existncia de atos totalmente discricionrios,
pois eles sempre devero obedincia aos contornos estipulados em lei.
6.5 - CLASSIFICAO
Em termos de concursos, escolher a classificao mais adequada tarefa quase que impossvel j que cada autor apresenta
formas e critrios especficos para dividir os atos administrativos em classes. Assim, utilizaremos aqui a classificao proposta por
Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo que atualmente as maiores autoridades sobre o assunto luz das provas de concursos,
vamos l!
6.5.1 - QUANTO AO CONTEDO
I Individuais: so atos produzidos visando a um nico caso, especfico, e nele se encerram, como a nomeao ou concesso
de frias a um servidor. II Gerais: chamados tambm de normativos, so os que atingem um nmero indefinido de pessoas, e
que podem continuar sendo aplicados inmeras vezes, como os regulamentos.
6.5.2 - QUANTO FORMAO DE VONTADE
I ato simples: nasce da manifestao de vontade de apenas um rgo, seja ele unipessoal (formado s por uma pessoa) ou
colegiado (composto de vrias pessoas). simples o ato que altera o horrio de atendimento da repartio pblica, emitido por
uma nica pessoa, bem assim a deciso administrativa do Conselho de Contribuintes do Ministrio da Fazenda, rgo colegiado,
que expressa uma vontade nica.
II ato complexo: o que necessita, para sua formao, da manifestao de vontade de dois ou mais diferentes rgos ou
autoridades. Assim, sem esse conjunto de manifestaes o ato no pode ser considerado perfeito (completo, concludo, formado).
Essa noo imprescindvel porque o ato s poder ser objeto de questionamento administrativo ou judicial depois de j terem
sido expressas todas as manifestaes necessrias sua formao. Desde j, no confunda o ato completo com o procedimento
administrativo. Este (procedimento) uma srie de atos com um objetivo final. No ato complexo, temos apenas um ato e no uma
seqncia de atos. Como exemplo temos as portarias (atos normativos) exaradas conjuntamente pela Secretaria da Receita
Federal do Brasil e da Procuradoria da Fazenda Nacional e, como outro exemplo, a concesso do benefcio fiscal de reduo de
alquotas do Imposto sobre Produtos Industrializados IPI que depende de aprovao interada do Ministrio da Agricultura e do
Ministrio da Fazenda.
III ato composto: aquele que nasce da vontade de apenas um rgo. Porm, para que produza efeitos, depende da
aprovao de outro ato, que o homologa. Repita-se: a vontade de apenas um rgo, o segundo apenas o confere, dando-lhe
exeqibilidade. Diz-se, ento, que um instrumental em relao ao outro, pois h, aqui, dois atos, um principal e outro acessrio.
Por exemplo, o Ato de nomeao do Procurador-Geral da Repblica e a sua aprovao pelo Senado Federal.
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DIREITO
ADMINISTRATIVO
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6.5.4 QUANTO AOS EFEITOS
I constitutivo: gera uma nova situao jurdica aos destinatrios. Pode ser outorgando um novo direito, como permisso
de uso de bem pblico, ou impondo uma obrigao, como cumprir um perodo de suspenso.
II declaratrio: simplesmente afirma ou declara uma situao j existente, seja de fato ou de direito. No cria, transfere ou
extingue a situao existente, apenas a reconhece. Tambm dito enunciativo. o caso da expedio de uma certido de
tempo de servio.
III modificativo: altera a situao j existente, sem que seja extinta, no retirando direitos ou obrigaes. A alterao do horrio
de atendimento da repartio exemplo desse tipo de ato.
IV extintivo: pode tambm ser chamado desconstitutivo, que o ato que pe termo a um direito ou dever existentes. Citese a demisso do servidor pblico.
6.5.5 - QUANTO ABRANGNCIA DOS EFEITOS
I internos: destinados a produzir seus efeitos no mbito interno da Administrao Pblica, no atingindo terceiros, como as
circulares e pareceres.
II externos: tem como destinatrias pessoas alm da Administrao Pblica, e, portanto, necessitam de publicidade para
que produzam adequadamente seus efeitos. So exemplos a fixao do horrio de atendimento e a ocupao de bem privado
pela Administrao Pblica.
6.5.6 QUANTO AO GRAU DE LIBERDADE PARA PRODUZIR (mais cobrada!)
I vinculado: a lei estabelece todos os contornos do ato, como deve ser feito, quando, por quem etc, no deixando ao
agente qualquer grau de liberdade. Cumpridos todos os requisitos legais, a Administrao Pblica no pode deixar de conceder
a aposentadoria a quem de direito, ou a licena para construir ou a licena para dirigir ou, ainda, a licena maternidade.
II discricionrio: a lei tambm estabelece uma srie de regras para a prtica de um ato, mas deixa certo grau de liberdade
autoridade, que poder optar por um entre vrios caminhos igualmente vlidos. H uma avaliao subjetiva prvia edio
do ato, como os que permitem o uso de bem pblico, como a instalao de uma banca de revistas na calada, como a concesso
de licena para fins particulares.
6.5.7 - QUANTO VALIDADE
I vlido: o que atende a todos os requisitos legais: competncia, finalidade, forma, motivo e objeto. Pode estar perfeito,
pronto para produzir seus efeitos ou estar pendente de evento futuro.
II nulo: o que nasce com vcio insanvel, ou seja, um defeito que no pode ser corrigido. No produz qualquer efeito entre
as partes.
III anulvel: o ato que contm defeitos, porm, que podem ser sanados, convalidados. Ressalte-se que, se mantido o
defeito, o ato ser nulo; se corrigido, poder ser salvo e passar a vlido. Atente-se que nem todos os defeitos so sanveis.
IV inexistente: aquele que apenas aparenta ser um ato administrativo, manifestao de vontade da Administrao Pblica.
So produzidos por algum que se faz passar por agente pblico, sem s-lo, ou que contm um objeto juridicamente impossvel.
Exemplo do primeiro caso a multa emitida por falso policial; do segundo, a ordem para matar algum.
6.5.8 - QUANTO EXEQIBILIDADE
I perfeito: aquele que completou seu processo de formao, estando apto a produzir seus efeitos. Perfeio no se
confunde com validade. Esta a adequao do ato lei; a perfeio refere-se s etapas de sua formao.
II imperfeito: no completou seu processo de formao, portanto, no est apto a produzir seus efeitos, faltando, por
exemplo, a homologao, publicao, ou outro requisito apontado pela lei.
III pendente: para produzir seus efeitos, sujeita-se a condio ou termo, mas j completou seu ciclo de formao, estando
apenas aguardando o implemento desse acessrio, por isso no se confunde com o imperfeito. Condio evento futuro e
incerto, como o casamento (hehehhe). Termo evento futuro e certo, como a maioridade.
IV consumado: o ato que j produziu todos os seus efeitos, nada mais havendo para realizar. Exemplifique-se com a
exonerao ou a concesso de licena para doar sangue.
6.6 - ANULAO, REVOGAO E CONVALIDAO
Ateno para os estudiosos para o cargo de tcnico administrativo do TER/PE 2009, este tpico no est previsto no
programa, logo, caindo algo versado neste captulo caber impugnao questo.
Os atos administrativos valem at a data neles prevista ou, como regra geral, at que outro ato os revogue ou anule. Desde o
nascimento, seja ele legtimo ou no, produz seus efeitos, em face da presuno de legitimidade e veracidade.
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DIREITO
ADMINISTRATIVO
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6.6.1 ANULAO ou INVALIDAO
Um ato nulo quando afronta a lei, quando foi produzido com alguma ilegalidade. Pode ser declarada pela prpria
Administrao Pblica, no exerccio de sua auto-tutela, ou pelo Judicirio. Opera efeitos retroativos, ex tunc, como se
nunca tivesse existido, exceto em relao a terceiros de boa-f. Entre as partes, no gera direitos ou obrigaes, no constitui
situaes jurdicas definitivas, nem admite convalidao.
6.6.2 REVOGAO
Revogao a forma de desfazer um ato vlido, legtimo, mas que no mais conveniente ou oportuno. Como um ato
perfeito, que no mais interessa Administrao Pblica, s por ela pode ser revogado, no cabendo ao Judicirio faz-lo,
exceto, evidentemente, quando estiver exercendo a fundao administrativa.
Em sntese, no exerccio da administrao pblica, somente a Administrao Pblica que pode revogar seus prprios atos
administrativos.
Assim, seus efeitos so proativos, ex nunc, sendo vlidas todas as situaes atingidas antes da revogao. Se a revogao
total, diz-se ab-rogao; se parcial, chama-se derrogao.
Ento, em face de um incremento temporrio do atendimento populao, uma repartio pode, via ato administrativo, ampliar o
horrio para fazer face a essa demanda. Com o passar do tempo, voltando ao normal, revoga-se o ato que instituiu o novo horrio,
retornando o atendimento hora normal, estando vlidos todos os efeitos produzidos no perodo de exceo.
De to importante que o assunto, transcreveremos as seguintes Smulas do STF e o art. 53 da Lei n 9.784/99:
Smula 346: A Administrao pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos.
Smula 473: A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles no
se originam direitos; ou revog-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada,
em todos os casos, a apreciao judicial.
Art. 53. A Administrao deve anular seus prprios atos, quando eivados de vcio de legalidade, e pode revog-los por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
Mas no todo ato que pode ser revogado pela Administrao Pblica. Alguns, em face de suas caractersticas peculiares, no
podem ser modificados. Isso pode decorrer do tipo de ato praticado ou dos efeitos gerados. Assim, no podem ser revogados,
entre outros, os atos vinculados, os j consumados, os que geraram direito adquirido etc.
6.6.3 CONVALIDAO
Convalidar tornar vlido, efetuar correes no ato administrativo, de forma que ele fique perfeito, atendendo a todas as
exigncias legais. A convalidao tambm chamada de saneamento. A doutrina tradicional no admitia essa possibilidade,
aduzindo que, ou o ato era produzido com os rigores da lei, e, portanto, vlido, ou era invlido. No entanto, a doutrina mais atual,
seguida da jurisprudncia e at da legislao (arts. 50, VIII e 55, da Lei n 9.784/99), tem abrandado esse rigor, com vistas a
melhor atender ao interesse pblico, evitando que sejam anulados atos com pequenos vcios, sanveis sem prejuzo das partes.
Nesse rumo, os ditos defeitos sanveis podem ser corrigidos, validando o ato. Ressalte- se que, se tais falhas no forem
supridas, o ato ser nulo. No mbito federal, a Lei n 9.784/99 torna a convalidao ato discricionrio, desde que no acarrete
leso ao interesse pblico ou prejuzo a terceiros, caso em que o ato necessariamente dever ser anulado. De uma forma ou de
outra, a convalidao ser sempre retroativa, ex tunc, lanando seus efeitos sempre data da realizao inicial do ato.
ATENO! Mas no so todos os elementos do ato que podem ser convalidados. A finalidade, o motivo e o objeto nunca
podem ser convalidados, por sua prpria essncia.
Ora, s existe uma finalidade de todo ato pblico, que atender ao interesse pblico. Igual raciocnio ao motivo, ou este existe, e
o ato pode ser vlido, ou no existe, e no poder ser sanado. E o objeto, contedo do ato, tambm no pode ser corrigido com
vistas a convalidar o ato, pois a teramos um novo ato, sendo nulo o primeiro. No entanto, ainda nos resta a competncia e a
forma. A forma pode sim ser convalidada, desde que no seja fundamental validade do ato. Com relao competncia,
possvel a convalidao dos atos que no sejam exclusivos de uma autoridade, quando no pode haver delegao ou avocao.
6.7 ESPCIES DE ATOS NORMATIVOS
6.7.1 ATOS NORMATIVOS
Os atos administrativos normativos contm determinaes gerais e abstratas. Tais atos possuem contedo semelhante, tendo
como principal diferena que no podem inovar o ordenamento jurdico, isto , no criam, modificam ou extinguem direitos ou
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DIREITO
ADMINISTRATIVO
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obrigaes que no se encontrem previamente estabelecidos em uma lei. Exemplos: Editais de concursos pblicos, Editais de
Licitaes Pblicas, regulamentos.
6.7.2 ATOS ORDINATRIOS

So atos administrativos internos, encontrando seu fundamento no poder hierrquico. Somente vinculam os servidores que se
encontrem subordinados autoridade que os expediu. No atingem os administrados, no criam para eles direitos ou obrigaes.
Exemplos: ordens de servios; memorandos, ofcios.
6.7.3 ATOS NEGOCIAIS
So editados em situaes exigidas pelo ordenamento jurdico no sentido de que o particular obtenha anuncia prvia da
administrao para realizar determinada atividade de interesse dele, ou exercer determinado direito. Exemplos: licena de
funcionamento, licena para dirigir, licena ambiental de instalao de empreendimento, autorizaes, permisses.
6.7.4 ATOS ENUNCIATIVOS
So atos que contm apenas um juzo de valor, uma opinio, um posicionamento de autao administrativa. O que lhes
caracteriza o fato de no produzirem eles, por si ss, efeitos jurdicos, dependendo sempre de outro ato, de contedo decisrio,
que use a opinio contida no ato enunciativo para fundamentar sua atuao. Exemplos: Parecer favorvel demolio de uma
Casa, certides, atestados, apostilas.
6.7.3 ATOS PUNITIVOS
So os meios pelos quais a Administrao Pblica pode impor diretamente sanes a seus servidores (poder disciplinar) ou aos
administrados em geral (poder de polcia).
PONTO 08 - CONTROLE DA ADMINISTRAO PBLICA
1 Introduo
A Administrao Pblica executa diversas atribuies previamente descritas em lei. Alm disso, tem ampla discricionariedade para
decidir, em diversas situaes, qual a melhor opo para satisfazer o interesse pblico. Com frequncia, tamanho poder
exercido de forma deturpada, por meio da desobedincia ou da extrapolao do comando legal ou mesmo mediante escolhas
discricionrias que no esto de acordo com o verdadeiro interesse pblico.
Para evitar, ou, ao menos, minorar, o abuso de poder, a Constituio Federal previu diversos mecanismos de controle (tambm
chamado de tutela) do exerccio do poder. Esse controle tem duas fases: a primeira a fiscalizao das atividades
desenvolvidas por agentes pblicos. Caso sejam constatadas quaisquer irregularidades, passa-se segunda fase, denominada
correo ou reviso de determinado ato, mediante anulao, convalidao, revogao ou, mesmo, simples suspenso de seus
efeitos. Alm disso, os responsveis por eventual licitude devem receber a punio pertinente, por meio dos processos civil,
administrativo, penal e de improbidade administrativa.
2. Classificao
2.1 Quanto funo exercida
A fiscalizao e a reviso dos atos administrativos podem ser feitas por qualquer dos rgos estatais. Esta classificao considera
a funo exercida pelo rgo. Assim, o controle ser administrativo, se for exercido por um rgo da Administrao Pblica de
qualquer um dos Poderes; ser judicial, se for realizado pelo Poder Judicirio, no exerccio de sua funo tpica; e ser
legislativo ou parlamentar se for realizado pelo Poder Legislativo, tambm no exerccio de sua funo tpica.
2.2 Quanto ao objeto
O controle pode verificar a legalidade do ato, ou seja, sua compatibilidade com a lei. A correo, neste caso, consiste na
anulao, total ou parcial, ou na convalidao do ato. O controle tambm por ter por objeto o mrito do ato administrativo,
verificando sua convenincia e sua oportunidade. Neste caso, a correo consiste na revogao, parcial ou total, do ato.
2.3 Quanto ao Poder
O controle pode ser exercido por rgos e agentes que pertencem ao mesmo Poder do rgo ou do agente controlado. Nesse
caso, o controle chamado de interno. Tambm pode ser realizado por rgo ou agente de Poder diverso do controlado. Aqui, o
controle denominado externo. Caso o controle seja exercido pelo povo, ser denominado controle externo popular.
2.4 Quanto ao momento
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DIREITO
ADMINISTRATIVO
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O controle pode ser prvio (preventivo ou a priori) se anteceder a prtica do ato, sendo requisito para a sua realizao. O
controle concomitante (sucessivo) realizado simultaneamente realizao do ato. Por fim, o controle subsequente (corretivo
ou a posteriori) posterior ao ato controlado.
2.5 Quanto ao modo de desencadear

O controle pode ser desencadeado: de ofcio, ou seja, pela vontade espontnea do rgo controlador; por provocao, mediante
requerimento de algum interessado; e por ato compulsrio, que decorrncia direta da lei.
2.6 Quanto amplitude
O controle pode ser de ato (incide sobre atos especficos) ou de atividade (abrange um conjunto de atos).
2.7 Quanto entidade controladora
O controle realizado por agentes e rgos que pertencem mesma entidade estatal (poltica ou administrativa) denominado
hierrquico, devido existncia de subordinao entre seus agentes e rgos. O controle exercido pela Administrao Direta
sobre as entidades da Administrao Indireta vinculadas a ela denominado finalstico, uma vez que seu objetivo apenas
verificar se as finalidades legais da entidade so obedecidas.
3 Mecanismos de Controle Interno
Conforme j ressaltado, a Administrao Pblica, atravs de suas normas e regulamentos, instituiu a possibilidade de interposio
de
diversos
tipos
de
recursos
administrativos.
Dentre vrios, importa destacar, dentre outros, os recursos hierrquicos, as reclamaes administrativas, os pedidos de
reconsiderao e a representao.
- Representao - uma modalidade de recurso administrativo que prev a possibilidade do administrado promover denuncias de
irregularidades praticadas pelos agentes da Administrao Pblica.
- Reclamao Administrativa: esta modalidade de recurso administrativo tem como objetivo dar oportunidade do cidado
questionar
algum
a
realizao
de
algum
ato
administrativo.
As reclamaes administrativas, geralmente so julgadas por um rgo especifico da administrao pblica, criados com esta
finalidade.
- Pedido de reconsiderao: esta modalidade de recurso administrativo dirigida diretamente autoridade responsvel pela
realizao do ato administrativo e tem como objetivo dar a oportunidade para que este revogue ou modifique o ato impugnado.
- Recurso hierrquico Prprio: esta modalidade de recurso administrativo dirigida diretamente autoridade hierarquicamente
superior para que esta possa realizar um reexame do ato administrativo, emitido por seu subordinado.
- Recurso hierrquico Imprprio: o recurso dirigido a autoridade de outro rgo ou entidade no integrado na mesma
hierarquia daquele que proferiu o ato recorrido. S cabvel quando existir expressa previso em Lei.
- Reviso Administrativa: a petio apresentada contra uma deciso administrativa que tenha resultado na aplicao de
sano visando a desfaz-la ou abrand-la desde que se apresentem fatos novos que demonstrem a inadequao da penalidade
aplicada.
- Recurso de Ofcio: quando a prpria autoridade que proferiu a deciso recorrida remete o processo reviso da autoridade
superior. S cabvel com expressa previso em Lei.
importante ressaltar que, em se tratando de qualquer espcie de recurso administrativo, a deciso da administrao pblica
dever ser fundamentada e uma vez transitada em julgado, produz efeitos que vinculam toda a Administrao Pblica, somente
podendo ser reapreciada pelo Poder Judicirio.
Por fim, saliente-se que temos dois tipos de efeitos dos recursos administrativos, o efeito devolutivo e suspensivo. Ateno, no
processo administrativo, esses efeitos so utilizados de forma diferente do processo judicial, pois, aqui no processo judicial a regra
que o recurso judicial tenha os dois efeitos, isto , ao recorrer h suspenso da deciso recorrida (ex. apelao suspende a
sentena). No processo administrativo, a regra apenas o efeito devolutivo, ou seja, a regra que no haja suspenso do ato
impugnado. Que beleza, Joo! E como eu vou saber qual o efeito? simples: Se a lei nada mencionar, s haver efeito
devolutivo, pois, o efeito suspensivo deve estar expresso na lei.
O Controle Judicirio dos Atos Administrativos
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O controle judicirio ou judicial exercido privativamente pelos rgos do Poder Judicirio sobre os atos administrativos
do Executivo, do Poder Legislativo e do prprio Judicirio quando este realize atividade administrativa. um controle a posteriori
eminentemente de legalidade. , sobretudo, um meio de preservao de direitos individuais, pois visa a impor a observncia da lei
em questes reclamadas por seus beneficirios.
Meios de Controle Judicial

Mandado de Segurana
Individual
Coletivo
I) Mandado de segurana individual: o meio constitucional (art. 5, LXIX) posto disposio de toda pessoa fsica ou jurdica,
rgo com capacidade processual ou universalidade reconhecida por lei para proteger direito individual, prprio, lquido e certo,
no amparada por
habeas corpus, lesado ou ameaado de leso por ato de qualquer autoridade, seja de que categoria for e sejam quais forem as
funes que exera.
O mandado de segurana ao civil de rito sumrio especial, sujeito a normas procedimentais prprias, pelo que s
supletivamente lhe so aplicveis disposies gerais do
Cdigo de Processo Civil. Destina-se a coibir atos ilegais de autoridade que lesam direito subjetivo, lquido e certo, do impetrante.
Por ato de autoridade suscetvel de mandado de segurana, entende-se toda ao ou omisso do poder pblico ou de seus
delegados, no desempenho de suas funes ou a pretexto de exerc-las. Direito lquido e certo o que se
apresenta manifesto na sua existncia, delimitado na sua extenso e apto a ser exercitado no
momento da impetrao de cento e vinte dias do conhecimento oficial do ato a ser impugnado. Esse remdio herico admite
suspenso liminar do ato, e, quando concedida a ordem tem efeito fundamental e imediato, no podendo ser impedida sua
execuo por nenhum recurso comum, salvo pelo Presidente do Tribunal competente para apreciao da deciso inferior.
II) Mandado de segurana coletivo: inovao da atual Carta (art. 5, LXX), remdio posto
disposio de partido poltico com representao no Congresso Nacional, ou de organizao
sindical, entidade de classe ou associao legalmente constituda, e em funcionamento h pelo
menos um ano, em defesa dos interesses de seus membros ou associados. Seus pressupostos so os mesmos do mandado de
segurana individual, inclusive quanto ao direito lquido e certo, s que, como evidente, a tutela no individual, mas coletiva.
Ao Popular
a via constitucional (art. 5, LXXIII) posta disposio de qualquer cidado (eleitor) para obter a anulao de atos ou contratos
administrativos - ou a eles equiparados - lesivos ao patrimniopblico ou de entidades de que o Estado participe, moralidade
administrativa e ao meio ambientenatural ou cultural. Est regulada pela Lei n 4.717, de 29/6/65. A ao popular um
instrumento de defesa dos interesses da coletividade, utilizvel por qualquer de seus membros, no gozo de seus direitos cvicos e
polticos. Por ela no se amparam direitos prprios mas, sim, interesses da comunidade. O beneficirio direto e imediato da ao
no
o autor popular; o povo, titular do direito subjetivo ao governo honesto. Tem fins preventivos e repressivos da atividade
administrativa lesiva do patrimnio pblico, assim entendidos os bens e direitos de valor econmico, artstico, esttico ou histrico.
A prpria lei regulamentadora indica os sujeitos passivos da ao e aponta casos em que a ilegalidade do ato j faz presumir a
lesividade ao patrimnio pblico, alm daqueles em que a prova fica a cargo do autor popular. O processo, a interveno do
Ministrio Pblico, os recursos e a execuo da sentena acham-se estabelecidos na prpria Lei n 4.717/65. A norma
constitucional isenta o autor popular, salvo comprovada m-f, de custas e de sucumbncia.
Interna Corporis
So aquelas questes ou assuntos que se relacionam direta e imediatamente com a economia
interna da corporao legislativa e dos tribunais judiciais, como a formao ideolgica da lei, atos de escolha da mesa (eleies
internas), e cassao de mandatos, licenas, organizao interna, etc. Tais atos sujeitam-se apreciao da Justia que pode
confrontar o ato praticado com as prescries constitucionais legais ou regimentais, verificando, pois, se h inconstitucionalidade,
legalidade ou infringncias regimentais nos seus alegados interna corporis, sem adentrar o contedo/mrito, de seus atos. A
Justia no pode, por exemplo, substituir a deliberao da Cmara por um pronunciamento judicial sobre o que de exclusiva
competncia discricionria do Plenrio, da Mesa ou da Presidncia.
Atos Legislativos
As leis no ficam sujeitas a anulao judicial pelos meios processuais comuns, mas sim pela via especial da ao direta de
inconstitucionalidade promovida pelas pessoas e, rgos indicados na Constituio Federal (art. 103), cabendo ao STF declarar a
inconstitucionalidade da lei ou de
qualquer outro ato normativo.
Atos Polticos
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DIREITO
ADMINISTRATIVO
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So os praticados pelos agentes do Governo, no uso da competncia constitucional. Devido ao seu elevado discricionarismo,
provocam maiores restries ao controle judicial. Quando argidos de lesivos a direito individual ou ao patrimnio pblico vo
apreciao da Justia.
60

Direito Administrativo

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Ol, amigo(a) concurseiro(a)!

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1.2 As funes do Estado: Legislativa, Jurisdicional e Administrativa

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1.4 Administrao pblica em sentido objetivo, material ou funcional

1.5 Administrao Pblica: Caractersticas

Supremacia do Interesse Pblico sobre o Particular

Indisponibilidade do Interesse Pblico

Exercer atividade politicamente neutra - sua atividade vinculada Lei e no Poltica;

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Ponto 02 Princpios da Administrao Pblica

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8. OS PRINCPIOS IMPLCITOS DA RAZOABILIDADE E DA

O Princpio da Razoabilidade e o da Proporcionalidade no tm previso expressa na Constituio Federal sendo fruto

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10. PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO

11. PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO

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12. PRINCPIO DA AUTOTUTELA

13. PRINCPIO DA CONTINUIDADE DOS SERVIOS PBLICOS

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MODALIDADES DE DESCENTRALIZAO ADMINISTRATIVA

CENTRALIZAO, DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO ADMINISTRATIVA

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6.1.2. TEORIA DA REPRESENTAO

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3.1.7. CONTROLE JUDICIAL

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3.1.9. RESPONSABILIDADE CIVIL

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3.3.16.3. A COMPOSIO DO CAPITAL

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a participao, no rgo de direo superior, de representantes do Poder Pblico e da sociedade;

a publicao de determinados atos no Dirio Oficial da Unio;

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o requerimento de qualificao deve ser dirigido apenas ao Ministrio da Justia;

a qualificao formalizada por meio de despacho do Secretrio Nacional de Justia.

3.5.4 - Fundaes de apoio (instituies de apoio)

Prof. JOO ALVES DE MELO JR.