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TUDES

2012

Lappui lintgration rgionale


en Afrique : quels enjeux pour
les partenaires au dveloppement ?

Direction gnrale
de la mondialisation,
du dveloppement
et des partenariats

DIRECTION GNRALE DE LA MONDIALISATION, DU DVELOPPEMENT ET DES PARTENARIATS

LAPPUI LINTGRATION RGIONALE


EN AFRIQUE : QUELS ENJEUX POUR
LES PARTENAIRES AU DVELOPPEMENT ?

Etude ralise par STRADEVCO :


Isabelle Mamaty, Jean-Michel Salmon,
Jean-Marc Dioulo, Tanguy de Biolley,
Lucia Angelo

Juin 2012

MINISTRE DES AFFAIRES TRANGRES

Ce document est la synthse dun rapport tabli


la demande conjointe du ministre des Affaires trangres
et de lAgence franaise de dveloppement (AFD)
et ralis par le cabinet STRADEVCO
(Stratgies de dveloppement consultants).

Les analyses et commentaires dvelopps nengagent que leurs auteurs


HWQHFRQVWLWXHQWSDVXQHSRVLWLRQRIFLHOOH

Remerciements
Les auteurs tiennent ici remercier lensemble des interlocuteurs rencontrs
pour leur disponibilit et la qualit de leurs contributions.

Tous droits d'adaptation, de traduction et de reproduction par tous procds,


\FRPSULVODSKRWRFRSLHHWOHPLFUROPUpVHUYpVSRXUWRXVSD\V

Conception graphique couverture : DGM


Photo couverture : Port de Tema au Ghana. Jonathan Ernst.
Photos de 4e de couverture : Sngal Thomas Le Bris (AFD),
Afrique du Sud Aurlie Ferry (AFD),
Burkina Faso Anne-Marie Sawadogo (AFD),
Burkina Faso Paul Kabr,
March au Burkina Faso Paul Kabr.
Ralisation/impression : service de reprographie du ministre
Ministre des Affaires trangres, 2012
ISBN : 978-2-11-129656-5
ISSN : 1160-3372

TABLE
DES MATIRES

Rsum excutif

..............................................................................................................................................................................

1. Introduction / prcisions mthodologiques

....................................................................................

10

10
,PSRUWDQFHHWEpQpFHGHOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOH ...................................................................................... 10
1.3. Prsentation de ltude .................................................................................................................................................... 11
1.1. Contexte de ltude

.............................................................................................................................................................

2. Partie I : demande dappui lintgration rgionale en Afrique

...........................

12

2.1. Contexte de lintgration rgionale en Afrique .............................................................................................. 12


2.2. Place et position de lUnion africaine (UA) dans les processus
dintgration rgionale en Afrique ........................................................................................................................... 14
2.3. Besoins des organisations dintgration rgionale
et demande dappui lintgration rgionale en Afrique

......................................................................

16

3. Partie II : offre dappui lintgration rgionale en Afrique ....................................... 27


3.1. Principales caractristiques de lappui lintgration rgionale .................................................... 27
...........................................

37

..................................................................................

48

3.2. Comparaison de la coopration franaise avec les autres bailleurs

4. Partie III : conclusions et recommandations

&RQFOXVLRQVSULQFLSDX[SUREOqPHVLGHQWLpVGDQVODPLVHHQXYUH
des projets dappui lintgration rgionale .................................................................................................. 48
4.2. Recommandations

...............................................................................................................................................................

53

Liste des acronymes

..............................................................................................................................................................

57

...........................................................................................................................................................................................

60

...................................................................................................................................................................................................

68

Rfrences
Annexes

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

Ministre des Affaires trangres

PRFACE

Le renforcement de lintgration rgionale en Afrique subsaharienne constitue un puissant facteur


de croissance conomique, de dveloppement durable et damlioration des conditions de vie
des populations.
Aujourdhui, tous les tats, sans exception, se trouvent engags dans ce processus.
Le phnomne de mondialisation conomique incite les tats du continent intgrer leurs
PDUFKpVDQGHSHVHUGDQVOHFRPPHUFHLQWHUQDWLRQDOHWGDFFURvWUHOHVpFKDQJHVLQWUDDIULFDLQV
qui sont des moteurs de la croissance conomique et du dveloppement. En outre, lintgration
rgionale constitue un formidable levier de rformes et de modernisation des tats. En effet,
sans limpulsion dune politique rgionale volontariste, certains progrs nauraient jamais t
possibles. Je pense par exemple aux efforts raliss par les tats membres de lUnion conoPLTXHHWPRQpWDLUHRXHVWDIULFDLQH 8(02$ SRXUODPLVHHQSODFHGXQFDGUHGHVQDQFHV
SXEOLTXHVSOXVWUDQVSDUHQWHWSOXVHIFDFH(QQORUVGHODFULVHLYRLULHQQHGHOHVLQVWLWXWLRQV
UpJLRQDOHVRQWGpPRQWUpTXHOOHVDYDLHQWXQU{OHPDMHXUjMRXHUGDQVODSUpYHQWLRQGHVFRQLWV
la mdiation et le maintien de la paix.
Pour toutes ces raisons, la France soutient de longue date les diffrents processus dintgration
rgionale en Afrique. Le document cadre de coopration au dveloppement, ralis en 2011,
rappelle clairement cette priorit et souligne que le niveau rgional est une tape essentielle
vers la mondialisation . Ainsi la coopration franaise est prsente auprs de plusieurs Communauts conomiques rgionales o elle contribue la ralisation de leurs politiques et
projets dintgration. Si les appuis de la France sont encore concentrs en Afrique de lOuest
et centrale, le temps est dsormais venu dlargir et de dvelopper la coopration avec dautres
structures rgionales du continent, en particulier en Afrique australe et dans locan Indien.
Cest dans cet esprit que le ministre des Affaires trangres et lAgence franaise de dveloppement ont command la prsente tude sur les perspectives et les enjeux de lintgration
rgionale en Afrique. Elle permet de dresser un portrait dtaill de cinq communauts
pFRQRPLTXHVUpJLRQDOHVHWQRXVGRQQHXQHDQDO\VHQHGHVSUDWLTXHVGHGLIIpUHQWVEDLOOHXUV
internationaux dont la France.
Lexcellent travail ralis par le cabinet STRADEVCO apporte un clairage utile et attendu sur ltat
de lintgration rgionale en Afrique. Il alimentera notre stratgie de coopration pour les annes
venir. Je suis certain que les recommandations quil contient inspireront des projets concrets
HWHIFDFHVDXVHUYLFHGHOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOHGXGpYHORSSHPHQWHWGHVSRSXODWLRQV
Jean-Baptiste Matti,
Directeur gnral de la mondialisation, du dveloppement et des partenariats

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

Ministre des Affaires trangres

RSUME
EXCUTIF

Ce rapport est la synthse dune tude initie


HQ PDL  SDU O$)' HW FRQDQFpH SDU
le ministre des Affaires trangres (MAE). Cette
pWXGHDYDLWSRXUSULQFLSDOREMHFWLIGLGHQWLHUOHV
GpVHWOLPLWHVTXLVHSUpVHQWHQWHQSDUWLFXOLHU
pour lAFD, en matire de soutien lintgration
rgionale, et den tirer des recommandations.
Par ailleurs, il sagissait aussi d valuer la stratgie franaise en matire dintgration rgionale de
manire approfondir le dialogue entre lAFD et les
ministres de tutelle, avec les bailleurs de fonds
impliqus dans des actions dappui ainsi quavec
les organisations rgionales partenaires 1.

intgration est dautant plus ncessaire pour


le continent africain, trs morcel, et o chaque
pays en moyenne partage ses frontires avec
quatre autres. Par ailleurs, les conomies africaines sont petites et segmentes et beaucoup
de pays ont des barrires physiques2 qui les
empchent de pleinement participer lconomie rgionale et globale.
Lappui au processus dintgration rgionale ncessite de prendre en compte toutes ses dimensions
et la vulnrabilit des tats face aux crises conomiques mondiales renforce lintrt et la pertinence des interventions lchelle rgionale, et
ce dautant plus si lon tient compte du principe
de subsidiarit. Les bailleurs sont des acteurs
incontournables dans ce domaine, du fait de
OLPSRUWDQFH GX QDQFHPHQW H[WHUQH GDQV OHV
SURMHWVUpJLRQDX[HWGHOLQVXIVDQFHYRLUHODEVHQFHGHQDQFHPHQWDXWRQRPH SDUWLFXOLqUHPHQW
en provenance des tats membres), et leur
mobilisation prend de plus en plus dampleur.

Ltude sest concentre sur les organisations


rgionales suivantes : la Communaut conomique
des tats de lAfrique de lOuest (CEDEAO),
lUnion conomique et montaire ouest-africaine
(UEMOA), la Communaut conomique et montaire de lAfrique centrale (CEMAC), la Communaut de dveloppement de lAfrique australe
(SADC) et la Communaut de lAfrique de lEst
(EAC), avec une mission auprs de lUnion africaine galement. Le choix de ces organisations
a t dcid au cours du 1er comit de pilotage
HQMXLQDQGHWHQLUFRPSWHGHVGLIIpUHQWHV
sous-rgions du continent africain.

Cependant, dans bien des cas, les bailleurs nont


pas de document stratgique pour leur appui
lintgration rgionale ; de mme, peu dentres
eux ont tabli des lignes directrices claires en
la matire. Les objectifs en lien avec lesquels
les bailleurs ont conu leur soutien aux processus dintgration rgionale (et aux organisations
dintgration rgionale (OIR) en particulier) ont
VRXYHQWpWpGpQLVHQODEVHQFHGXQHDQDO\VH
conomique approfondie pralable ; il en ressort
des attentes souvent irralistes sagissant des
rsultats, que ce soit en termes de ralisations
(outputs) ou en termes deffets et dimpacts.

Lintgration rgionale offre de nombreux avanWDJHV,OVDJLWDXVVLELHQGHEpQpFLHUGpFRQRmies dchelle, de stimuler linnovation ou encore


de rsoudre les questions transfrontalires telles
que la gestion commune des ressources naturelles partages (notamment eau, ressources
halieutiques), mais galement celles des biens
publics rgionaux (changement climatique, pidmies, catastrophes naturelles etc). Cette

1- Cf. termes de rfrence de ltude et convention entre le MAE et lAFD.


2- Des 54 pays africains, 16 sont enclavs (soit 30 %).

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

Ministre des Affaires trangres

Cela a galement conduit appliquer dans la


majorit des cas, le mme modle dintgration
( lexception de lUEMOA et de la CEMAC3)
c--d sur le plan thorique, le modle de
Balassa 4, et sur le plan pratique, le modle
europen5 sans prendre en compte les diffrences de situation et de prparation entre les
rgions, comme ce fut le cas de lUnion europenne (UE) en lien avec la ngociation des
APE6 ; do une approche qui demeure top down
HWGRQRU VXSSO\ GULYHQLQQH

de 1,8 milliard de dollars sous IDA15 (2007-2011).


Cependant, ce montant reprsente moins de 1 %
de la globalit du Fonds IDA, et prs de 80 % vont
lAfrique. Au cours du FAD XI, 943 millions UC8
ont t dpenss par la BAfD pour les projets
rgionaux, dont 70 % provenaient de lenveloppe
UpJLRQDOH(QQSRXUFHTXLFRQFHUQHOH'),'
les programmes rgionaux reprsentent 10 %
GX PRQWDQW WRWDO GHV QDQFHPHQWV DOORXpV j
lAfrique, prs de 55 % de ces programmes tant
allous au domaine du commerce.

En outre, la priorit de lintgration rgionale


WHOOH TXDIUPpH SDU OHV EDLOOHXUV QH VH WUDGXLW
gure sur le plan de la place de cette thmatique
dans leur organisation interne, ni en termes
dorganigramme de leurs institutions, ni en termes
de personnel ddi cette thmatique (au niveau
du sige comme sur le terrain).

On observe un paradoxe sagissant des moyens


QDQFLHUVPRELOLVpVSDUOHVEDLOOHXUVGXQF{Wp
les montants demeurent limits si on les compare aux budgets allant la coopration bilatrale avec les tats, et ce mme si la part relative
des allocations allant laide rgionale a augment sur la dernire dcennie. Mais dun autre
ct, les organisations rgionales ne sont pas
toujours en mesure de grer lintgralit des
QDQFHPHQWVPLVjOHXUGLVSRVLWLRQSDUFHVEDLOleurs, et les taux dexcution des projets peinent
augmenter rapidement. Cette situation se retrouve
FKH]GDXWUHVEpQpFLDLUHVGHODSSXLjOLQWpJUDtion rgionale (tats membres et autres organismes techniques spcialiss).

Toujours sur le plan stratgique, il est partout


soulign le manque de cohrence dans la coopration propose par les bailleurs entre la programmation rgionale et les programmations
nationales. Ces dernires ne font que trs rarement rfrence lintgration rgionale, et les
programmes manquent dans la plupart des cas
de liens entre eux.

Les raisons voques pour expliquer ce paradoxe renvoient tant aux procdures des bailleurs, qui demeurent souvent complexes et peu
adaptes aux capacits administratives des
EpQpFLDLUHV9 TXDX[ FDSDFLWpV OLPLWpHV QDQFLqUHVLQVWLWXWLRQQHOOHVHWF GHFHVGLWVEpQpciaires (OIR, tats membres, etc.).

Les principaux bailleurs en termes de volume


GHQDQFHPHQWVRQWOD%DQTXHPRQGLDOH %0 
lUE et la Banque africaine de dveloppement
(BAfD). Au cours du Xe FED dun montant
de 22,7 milliards deuros pour la priode 2008-2013,
O8(DDOORXpSUqVGHGHFHVQDQFHPHQWV
la coopration rgionale et intra-rgionale
travers les PIR, soit un montant de 2,7 milliards
deuros7. Lenveloppe rgionale de la BM tait

Seuls les bailleurs multilatraux (BM, BAfD), et


lUE (avec les PIR) ont mis en place des

&HV GHX[ RUJDQLVDWLRQV SUpVHQWHQW GHV FDV GH JXUH R OXQLRQ PRQpWDLUH KpULWDJH FRORQLDO D SUpFpGp OHV DXWUHV pWDSHV
dintgration conomique.
4- Dans une typologie dresse en 1961, lconomiste hongrois Bla Balassa dcrit 6 diffrentes tapes de lintgration conomique
rgionale : tape 1, la zone de libre-change ; tape 2, lunion douanire ; tape 3, le march commun ; tape 4, lunion
conomique ; tape 5, lunion conomique et montaire ; tape 6 et ultime stade de lintgration, lunion politique.
5- Voir ce sujet Draper 2010.
6- Avec les ngociations des APE et plus gnralement le processus de globalisation, lintgration rgionale des pays africains
(et plus gnralement des pays ACP) a acquis une plus grande importance au niveau de lUE en tant que bailleur. Cependant,
lapproche europenne souffre dun manque danalyse approfondie (du double point de vue de lconomique et du politique)
sur les objectifs que lon peut assigner lintgration rgionale dans le contexte africain et il nest pas sr que lappui accru
jOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOHYLDOHVQpJRFLDWLRQVHWODPLVHHQXYUHGHV$3(DLWSXHQWUDvQHUXQUpHOSURJUqV/HVSULRULWpVGHV$3(
VRQWGpQLHVSDUO8(HWRQWpWpGRPLQpHVSDUOREMHFWLIGHUHQGUHFRPSDWLEOHOHUpJLPHFRPPHUFLDO8($&3DYHFOHVUqJOHVGH
lOMC. De ce fait, les ngociations des APE et lappui lintgration rgionale nont pas intgr de vision stratgique claire ;
laccent a t mis sur lintgration commerciale en ngligeant les dimensions humaines et sociales, plus proches des gens sur
OHWHUUDLQjOH[FHSWLRQGHODSUpYHQWLRQHWJHVWLRQGHVFRQLWV
7- 1 Euro = 1, 42 USD
8- 1 UC = 1,48 USD
9- La France a t lun des premiers bailleurs accepter de suivre les procdures dune organisation rgionale pour la mise
HQXYUHGHOLQWpJUDOLWpGHVQDQFHPHQWVDFFRUGpVGDQVOHFDGUHGHVRQDLGHEXGJpWDLUHjOD&RPPLVVLRQGHO8(02$

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

Ministre des Affaires trangres

HQYHORSSHV QDQFLqUHV VSpFLDOHPHQW GpGLpHV


DXQDQFHPHQWGHSURJUDPPHVUpJLRQDX[&HUtains bailleurs bilatraux interviennent exclusivement sous forme de dons (DFID, USAID, MAE,
EU). Tandis que les banques multilatrales (BM,
BAfD), et certains bilatraux tels que la JICA et la
KfW, privilgient le prt en mobilisant toutefois
des subventions de manire ponctuelle. LAFD
utilise les deux instruments (prts et dons) selon
le type de projets rgionaux : des prts pour des
projets forte rentabilit conomique (ex : infrastructures)10 et les dons pour les projets relatifs
aux biens publics rgionaux et dans le domaine
de renforcement des capacits.

Quelques soient les modalits de mise en uvre


GHV QDQFHPHQWV OHV EDLOOHXUV VRQW VRXYHQW
confronts au problme de synergie entre lappui
au niveau rgional et les soutiens au niveau
national : le premier faisant rarement rfrence
aux seconds et vice-versa. De mme, les capacits
nationales en matire de respect des engagements
rgionaux et/ou de mise en uvre des projets
UpJLRQDX[OHSOXVVRXYHQWLQVXIVDQWHVQHVRQW
pas assez soutenues. Cette question commence
tre mieux prise en compte au niveau des bailleurs en tmoigne le projet TradeMark East
Africa (TMEA) en Afrique de lEst, qui fournit
une approche trs innovante en termes de renforcement du lien rgional/national, y compris
la socit civile et le secteur priv11.

(QFRQVpTXHQFHODGpQLWLRQGHSURMHWV RXRSprations) rgionaux nest pas la mme selon les


bailleurs. Pour la Banque mondiale et la BAfD,
qui agissent principalement au niveau des tats,
une opration est considre comme rgionale
ORUVTXLO\DXQPLQLPXPGHWURLVSD\VEpQpFLDLUHV

Il est reconnu par les bailleurs que les projets


rgionaux (notamment ceux ncessitant la participation de plusieurs pays) sont plus complexes
et plus coteux prparer et superviser que
les projets concernant un seul pays. Ainsi, les
estimations de la BM montrent que les cots
de prparation et de supervision sont respectivement plus levs de 73 % et 36 % pour un projet
rgional que pour un projet-pays. La BAfD a not
de son ct que dans la pratique, il y avait peu
de diffrence entre le temps de prparation pour
une opration rgionale et pour un projet national,
soit respectivement 428 jours et 427 jours, alors
que la premire est rpute plus complexe et donc
ncessiterait plus de temps de prparation.

Les bailleurs qui interviennent principalement


ou exclusivement sur prts (BM, BAfD, KfW)
sont limits dans leur choix de partenaires :
en effet, leur statut respectif ne leur permet daccorder des prts quaux pays, et non des entits supranationales ( lexception des banques
rgionales de dveloppement). En consquence,
les interventions de ces bailleurs en matire de
soutien lintgration rgionale sont limites,
dune part, suite lincapacit dendettement
des OIR, et, dautre part, du fait de la ncessit
doctroi de subventions pour certains types
doprations, en particulier pour les actions
de renforcement de capacits et dappui institutionnel. Ainsi, dans le cadre du programme
rgional IDA, les prts sont accords aux pays,
qui ensuite rtrocdent parfois une partie des fonds
aux entits rgionales participant aux projets.
Les chefs de projet jugent cette solution trop
complique ngocier et c'est pourquoi la BM a
propos lors de la revue mi-parcours de lIDA 15
de crer une provision pour les organisations
rgionales partir de lenveloppe rgionale de
lIDA 15 (soit au maximum 10 % de lenveloppe
restante). Entre autres critres, ces dons seraient
accords en accompagnement dun programme
rgional impliquant certains tats membres
de cette organisation.

En matire dappui lintgration rgionale,


OD FRRUGLQDWLRQ GHV EDLOOHXUV UHVWH LQVXIVDQWH
malgr les progrs raliss sur la priode
rcente. La coordination inter-bailleurs est limite, et la coordination intra-bailleur lest parfois
galement quand plusieurs oprateurs du mme
pays doivent partager leurs comptences en la
matire, comme cest le cas pour la France
(MAE, DG Trsor, AFD).
Sagissant de la coordination inter-bailleurs, il
est rare que soit tablie et mise jour une
matrice complte des donateurs en matire de
soutien lintgration rgionale ou de document
unique et global de programmation de laide
rgionale.

10- Les subventions venant en complment, en particulier dans le cas o les projets rgionaux ncessitent la coordination dune OIR.
11- Projet mis en place sous forme de rseau en toile (Hub & spoke) avec un Directeur rgional reli au niveau de chaque tat
par des Directeurs nationaux. La socit civile (y compris le secteur priv) est galement implique avec la mise en place dun
comit national du suivi o sont reprsents ltat, le secteur priv et la socit civile.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

Ministre des Affaires trangres

 DSUDWLTXHGHVQDQFHPHQWVFRQMRLQWVRXFRP/
muns ( pool funds ) avec procdure de reporting unique tend toutefois se dvelopper, mais
sans empcher les bailleurs, y compris ceux qui
contribuent ces fonds, de pratiquer en parallle
des appuis par la voie bilatrale traditionnelle.

Lappui franais lintgration rgionale se heurte


DX[PrPHVGLIFXOWpVUHQFRQWUpHVSDUOHVDXWUHV
bailleurs notamment en terme de mobilisation
par les OIR des fonds quils mettent leur disposition. Cependant, contrairement la plupart des
bailleurs bilatraux, le soutien de la France
lintgration rgionale en Afrique francophone
(et plus particulirement en zone franc) est une
longue tradition et reprsente une vraie valeur
ajoute.

A lexception des infrastructures (nergie, transport, etc.), la mise en uvre de projets communs
reste lexception plutt que la rgle certains
bailleurs ouvrent dautres partenaires techQLTXHVHWQDQFLHUV 37) FHUWDLQVGHOHXUVSURjets conus initialement purement sur une base
bilatrale, et en font des projets progressivement
multi-bailleurs (p. ex. DFID et le TMEA en Afrique
de lEst).

En effet, bien que nayant pas de document de


stratgie dappui lintgration rgionale, la France,
et plus particulirement lAFD, utilise lapproche
rgionale dans sa stratgie globale dintervention et a ainsi pu mettre en uvre des projets
lchelle rgionale dans des domaines aussi
varis que lnergie, les transports, la gestion
des ressources naturelles (notamment eau) et la
scurit alimentaire. Compte tenu du partage
des comptences en la matire, le MAE a t de
son cot trs actif dans les domaines de la gouvernance et de lappui institutionnel, en particulier auprs des organisations rgionales de la
zone franc UEMOA et CEMAC par la mise
disposition dassistants techniques et la mise
en uvre de projets du Fonds de solidarit
prioritaire (FSP).

Il ressort de cette tude que les bailleurs et les


OIR partagent la mme faiblesse savoir des
FDSDFLWpV LQVXIVDQWHV GH VXLYL HW GpYDOXDWLRQ
de lintgration rgionale. Les bailleurs limitent
ainsi le plus souvent lexercice lvaluation des
projets ou des programmes prvus traditionnellement dans le management du cycle, sans avoir
leur disposition des indicateurs stabiliss ou
QRUPDOLVpV /HV GLIFXOWpV GXWLOLVDWLRQ GLQGLFDteurs pertinents au niveau du cadre logique,
en matire de projets dintgration rgionale,
restent prsentes, comme le relvent nombre
dassistants techniques.

LAFD travaille de longue date avec les institutions


rgionales (en particulier en Afrique de lOuest)
et sest spcialise dans lappui aux organismes de bassin, et aux banques rgionales de
dveloppement. Plus rcemment, elle a tendue
ses appuis aux OIR travers la gestion des ABG
(UEMOA et CEMAC) et le transfert des AT rgioQDX[VHFWRULHOVQDQFpVDXSDUDYDQWSDUOH0$(
&HSHQGDQWO$)'FKHUFKHjpWHQGUHVHVQDQcements auprs des banques de dveloppement,
dautant plus quelle dispose de peu de marges
de manuvre pour renforcer ses appuis aux OIR,
dans la mesure o ces dernires sont lheure
DFWXHOOH H[FOXVLYHPHQW QDQFpHV VXU VXEYHQWLRQ
et que les moyens de lAFD en subvention ont
au mieux stagn ces dernires annes.

La mise en uvre des principes de la Dclaration


GH3DULVVXUOHIFDFLWpGHODLGH12 ne prend pas
en compte la dimension rgionale. Il en dcoule
que, dans la pratique, lalignement sur les politiques dintgration des OIR reste lexception.
En effet, le soutien reste donor-driven , dans
un contexte o ces dernires nexpriment pas
OHXUVGHPDQGHVGHPDQLqUHVXIVDPPHQWVpOHFtive. Par ailleurs, lalignement sur les systmes
de gestion des OIR ne se concrtise pas non
plus, car dans nombre dOIR, les procdures
internes restent encore insatisfaisantes au
regard des normes internationales. Cela conduit le
plus souvent les bailleurs maintenir entirement ou partiellement leurs propres procdures,
do une tendance au maintien dun certain
micro-management leur niveau, et labsence
RX OLQVXIVDQFH  GKDUPRQLVDWLRQ HQ OD PDWLqUH
en opposition au 3e principe de la Dclaration
de Paris.

Par ailleurs, la catgorisation des instruments


par secteurs propose dans le Cadre dintervention rgional (CIR) Afrique montre que lessentiel
des subventions utilises par lAFD est dirig
vers le secteur de lducation et de la sant,

/HVSULQFLSHVGHOD'pFODUDWLRQGH3DULVVRQW L DSSURSULDWLRQGHVSROLWLTXHVGHVRXWLHQSDUOHVEpQpFLDLUHV LL DOLJQHPHQW


GHVEDLOOHXUVVXUOHVSROLWLTXHVHWV\VWqPHVGHVEpQpFLDLUHV LLL KDUPRQLVDWLRQGHVLQWHUYHQWLRQVGHVEDLOOHXUV LY JHVWLRQ
D[pHVXUOHVUpVXOWDWV Y UHVSRQVDELOLWpPXWXHOOHGHVEpQpFLDLUHVHWGHVEDLOOHXUV

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

Ministre des Affaires trangres

limitant de fait lutilisation des subventions pour


les autres secteurs jugs prioritaires (exp. agriculture et scurit alimentaire). Cette situation
est galement une contrainte pour les interventions de lAFD auprs des OIR, et particulirement
pour des actions de renforcement des capacits
et dappui institutionnel, qui ncessitent loctroi
de subventions.

Au niveau oprationnel, il nexiste quun poste


de coordonnateur rgional gographique au sein
du dpartement Afrique de lAFD pour faire le suivi
des principales institutions rgionales, des banques
de dveloppement et des organismes de bassin
en Afrique subsaharienne et coordonner les projets
multi-pays rgionaux.
$LQVLOHVPR\HQVQDQFLHUVHWKXPDLQVGpGLpV
cette thmatique ne sont pas la hauteur
de limportance que la France, et plus particulirement lAFD, souhaiterait lui donner.

Cependant, contrairement dautres bailleurs,


O$)'DV\VWpPDWLTXHPHQWUHFRXUVjODPDvWULVH
douvrage locale pour ses projets et programmes :
les appels doffre et la signature des contrats
avec les oprateurs slectionns relvent de la
PDvWULVH GRXYUDJH HW O$)' VDOLJQH WRWDOHPHQW
sur les procdures de cette dernire.

Ces constats nous amnent aux principales


recommandations concernant les bailleurs dans
leur ensemble :

Lutilisation de laide budgtaire globale (ABG)


octroye lUEMOA et la CEMAC par la DG
Trsor et mise en uvre par lAFD, qui permet
ces OIR dutiliser leurs propres procdures, est
encore un autre exemple du respect des principes de la Dclaration de Paris par la France.

a. Amliorer la cohrence entre le niveau national


et le niveau rgional lors de la conception et
de la mise en uvre des projets ;
b. Saligner davantage sur les programmes taEOLV SDU OHV RUJDQLVDWLRQV UpJLRQDOHV EpQpciaires pour une meilleure appropriation par
ces dernires ;

0DLV j FHV FRQWUDLQWHV VXU OHV LQVWUXPHQWV QDQciers, sajoutent celles dordre institutionnel et organisationnel. En effet, la rpartition des rles entre
les trois institutions que sont le MAE, la DG Trsor,
et lAFD, la suite de la rforme du dispositif institutionnel, se traduit par une imbrication des
interventions des principaux acteurs de la mise
en uvre que sont le MAE et lAFD. Dans le cas
de lapproche rgionale (particulirement pour
les interventions auprs des OIR de la zone
franc), cela peut se traduire parfois par des interventions (mise en uvre de projet, assistance
technique, etc.) dans une mme institution sans
relle coordination, ni schma densemble.

c. Encourager et soutenir les mcanismes de coopration inter-OIR et les initiatives/programmes


conjoints ;
d. Renforcer le soutien aux OIR en matire de
renforcement de capacit ;
e. Encourager la collaboration entre les diffrents acteurs (EM, OIR, OTR, banques de
dveloppement, etc.) et favoriser une relle
division du travail entre ces diffrents acteurs
sur la base de leurs avantages comparatifs
(principe de subsidiarit) ;

La catgorisation des pays dintervention valide


lors du Comit interministriel de la coopration
internationale et du dveloppement (CICID) de
MXLQDSHUPLVGHGpQLUOHVSULRULWpVJpRJUDphiques pour laide franaise, et de prciser la
UpSDUWLWLRQGHOHIIRUWQDQFLHUGHOtat pour chacun
GHVJURXSHVGHSD\VLGHQWLpV&HSHQGDQWELHQ
que cette catgorisation ne concerne que la coopration bilatrale, et que la coopration rgionale
soit considre comme une priorit part entire
de la Coopration franaise (cf. Document cadre
GHFRRSpUDWLRQDXGpYHORSSHPHQWDGRSWpQ 
en pratique, il nest pas ais davoir une approche
rgionale avec des pays dune mme rgion ayant
des niveaux de priorits et des secteurs de concentration diffrents.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

f. Soutenir la dynamique de cohsion conomique et sociale au niveau rgional, ainsi que


la coopration transfrontalire ;
g.(QQ FRQWLQXHU OHV HIIRUWV GDOLJQHPHQW VXU
les procdures internes en matire de gestion
de laide rgionale.

Ministre des Affaires trangres

1.

INTRODUCTION/
PRCISIONS
MTHODOLOGIQUES
1.1 Contexte de ltude

Lobjectif gnral de cette tude tait davoir


une meilleure connaissance des processus
dintgration rgionale en cours en Afrique .

renforcer les actions de lAFD en matire


de coopration rgionale ;
D
 PpOLRUHUOHIFDFLWpHWODFRKpUHQFHGHVLQWHUventions de lAFD ;

Depuis le dbut des annes quatre-vingt-dix, un


regain dintrt sest fait sentir, notamment parmi
les bailleurs et au sein des milieux acadmiques,
pour lintgration rgionale des pays en dveloppement, notamment en Afrique. Ce regain sinscrit dans lvolution de la nature et des objectifs
de lintgration rgionale, dans le contexte de la
mondialisation. Lintgration rgionale vise est
en effet devenue ouverte et profonde, par opposition une intgration qui serait protectionniste
(pour stimuler la substitution aux importations
un niveau rgional) et limite la sphre commerciale (les simples accords de libre-change
intra-rgionaux).

approfondir le dialogue sur cette thmatique


avec les ministres de tutelles de lAFD et
UppFKLUjXQHPHLOOHXUHDUWLFXODWLRQHWFRRUGLnation des diffrents appuis ;

approfondir le dialogue avec les autres bailleurs de fonds impliqus dans des actions
dappui ainsi quavec les organisations dintgration rgionale (OIR) partenaires.

Dans ce contexte, comme le soulignent les


termes de rfrence de ltude, mme si le
Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement (CICID) a retenu
lacclration de lintgration rgionale et
louverture au commerce international parmi les
priorits pour lAPD, la France na toujours pas
dni de stratgie en matire dappui lintgration rgionale . Par consquent, cette tude
devrait pouvoir contribuer :

1.2,PSRUWDQFHHWEpQpFH

de lintgration rgionale
Chaque pays sur le continent africain partage
ses frontires en moyenne avec quatre
autres pays et les conomies africaines sont
petites et segmentes. De nombreux pays ont
des barrires physiques13 qui les empchent de
pleinement participer lconomie rgionale et
globale.
En effet, en dpit dun taux de croissance denviron 5,6 % par an de 2000 201014, le continent
africain dans son ensemble accuse un retard
notoire dans latteinte des Objectifs du millnaire
pour le dveloppement (OMD) tablis en 2001.
La plupart des conomies africaines sont classes dans la catgorie des PMA15 et se caractrisent par des revenus modestes, avec une part
du PIB mondial en 2007 limite 1,5 % et donc

 ODQFHUXQHUpH[LRQLQWHUQHGHODFRRSpUDWLRQ
franaise sur le sujet de lintgration rgionale ;

mieux prendre en compte les processus dintgration rgionale lors de linstruction des
projets de lAFD ;

13- Cf. note 2, page 5.


14- Selon le FMI (World Economic Outlook Database).
15- En 2011, sur 48 pays ayant le statut reconnu de PMA, 34 se situent sur le continent africain (71 % des PMA).

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

10

Ministre des Affaires trangres

bien infrieure celle de la population mondiale16 ; les marchs de consommation sont ainsi
de petite taille. Ces conomies disposent par
ailleurs de structures de production peu dveloppes et dune productivit faible allant de pair
avec le manque de complmentarit, de diversiFDWLRQ HW GH FRPSpWLWLYLWp WDQW HQ WHUPHV GH
prix que de qualit) des produits rgionaux.

informations recueillies au cours de nombreuses


consultations auprs des bailleurs et des OIR
suivantes : CEDEAO, UEMOA, CEMAC, SADC
et lEAC. Une mission lUnion africaine a galement t faite la demande du MAE.
La phase 3 a permis la rdaction du prsent
rapport, qui reprend les principaux rsultats
des diffrentes phases de ltude et propose
des recommandations concrtes pour renforcer
et amliorer les interventions oprationnelles
de lAFD, dans le cadre plus large de la coopration franaise, en matire dappui lintgration
rgionale en Afrique.

En outre, la majorit des pays africains a encore


des infrastructures trs limites en termes dinterconnectivit (rseaux routiers et connections
ariennes, tlcommunications, rseau lectrique)
et damnagement du territoire en gnral (biens
et services publics, gestion des ressources naturelles, etc.). Autant dobstacles la libre-circulation des biens, des services et des personnes
(rseaux de transports et tlcommunications
inadapts, lourdeurs administratives aux frontires, etc.) et au maintien de la stabilit politique
et sociale.

Lattention porte lAFD dans le contexte de


la coopration franaise, le choix des bailleurs
ainsi que la focalisation sur les organisations
dintgration rgionale (OIR) et non sur les organismes techniques rgionaux (OTR) ou les banques
rgionales de dveloppement (BRD) ont t dicts
par les TDR.

Ce constat a amen les pays africains et les bailOHXUV j UpDIUPHU OD QpFHVVLWp GH UHQIRUFHU OHV
processus dintgration rgionale comme moyen
daffronter ces contraintes.

Le choix des OIR pour les tudes de cas (phase 2c)


et les missions de terrain associes a t dcid
au cours du 1er comit de pilotage en juin 2010
DQGHWHQLUFRPSWHGHVGLIIpUHQWHVVRXVUpJLRQV
du continent.

1.3 Prsentation de ltude

(QQ ELHQ TXD\DQW XQH JUDQGH LPSRUWDQFH


dans les objectifs des OIR en Afrique, les questions de paix et scurit ne sont pas traites de
manire dtaille, car elles ne font pas partie
des domaines dintervention de lAFD.

Ltude sest articule autour de trois phases :


capitalisation des informations sur les enjeux
de lintgration rgionale et lappui lintgration
rgionale (phase 1), analyse de loffre et des
besoins en matire dappui lintgration rgioQDOH SKDVH HWV\QWKqVHQDOH SKDVH 

Ce rapport de synthse reprend les principales


conclusions des rapports intermdiaires des
phases 1 et 2 et se compose de trois parties :
la premire partie concerne la demande dappui
lintgration rgionale en Afrique et analyse le
contexte et les capacits des principaux acteurs
(UA et les OIR particulirement). La deuxime
partie prsente les principales caractristiques
de loffre dappui lintgration rgionale avec
une section comparative entre les pratiques de
la France (et en particulier de lAFD) et celles
GHVDXWUHVEDLOOHXUVGDQVFHGRPDLQH(QQXQH
dernire partie reprend les principales limites
GHV EpQpFLDLUHV HW GHV EDLOOHXUV GDQV OD PLVH
en uvre de projets rgionaux et propose
des recommandations pour lensemble des
bailleurs.

La phase 1 de capitalisation (phase de desk)


SRUWDLWVXUOpWDWDFWXHOGHODUpH[LRQUHODWLYHDX[
processus dintgration rgionale en gnral, et
en Afrique en particulier, ainsi que sur les modalits de soutien ces processus en mettant en
exergue les enjeux de lintgration et les pratiques des bailleurs de fonds dsigns dans les
TDR savoir : DFID, GIZ/KfW, JICA, USAID, AFD,
UE, BM et BAfD.
La phase 2 (phase de terrain) a permis danalyser les besoins en matire dappui lintgration
rgionale et la rponse apporte par lAFD et
dautres bailleurs de fonds en se basant sur des

16- CNUCED, Rapport 2009 sur le dveloppement en Afrique : la part de lAfrique dans la population mondiale est plus de dix fois
suprieure.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

11

Ministre des Affaires trangres

2.

PARTIE I :
DEMANDE DAPPUI
LINTGRATION
RGIONALE
EN AFRIQUE
2.1 Contexte de lintgration

(1) la zone de libre-change (limination des


droits de douane et des restrictions quantitatives
l'importation), (2) lunion douanire (zone de
libre change avec adoption dune politique
commerciale commune et dun tarif extrieur
commun), (3) le march commun (union douanire avec libralisation des facteurs de production libre circulation des hommes et des
capitaux), (4) lunion conomique (un march
commun avec harmonisation des politiques conomiques), (5) lunion conomique et montaire
(union conomique avec monnaie et politique
montaire communes et critres de convergence
macro-conomique par exemple les critres
de Maastricht pour la zone euro), et (6) lunion
politique (stade ultime de lintgration, dans lequel
les gouvernements nationaux cdent leur souverainet en matire de politiques conomiques,
sociales et autres une autorit supranationale).

rgionale en Afrique

On assiste depuis le dbut des annes


quatre-vingt-dix un regain dintrt pour
les processus dintgration dans toutes les
rgions du monde et une multiplication des organisations rgionales vocation principalement
conomique et commerciale.
Contrairement au processus dintgration rgionale
des annes soixante qui se caractrisait principalement par un repli sur soi, concrtis par ladoption de stratgies de substitution des importations,
le phnomne actuel sinscrit dans un contexte
de mondialisation. Ce nest plus un phnomne
antagonique de la mondialisation, mais un rgionalisme ouvert pour une meilleure intgration
au march mondial.

Le continent africain hrite de la priode coloniale


de multiples morcellements (gographiques,
culturels, conomiques et politiques) et schmas
rgionaux qui constituent aujourdhui la fois
des pierres dachoppement et des pierres dangle
du processus dintgration rgionale en Afrique.

Dans la littrature, le concept dintgration rgionale fait souvent rfrence laspect conomique.
Cependant, il faut avoir lesprit que lintgration
rgionale peut couvrir plusieurs secteurs de politiques publiques, aussi bien au niveau conomique quau niveau de la scurit rgionale, des
droits de lhomme, de lducation, de la sant,
de la recherche et de la technologie, ainsi que
de lenvironnement et de la gestion des ressources
naturelles, pour ne citer que ceux-l.

En Afrique australe, ds 1910, on assiste la


constitution de la SACU (South African Customs
8QLRQ SOXVYLHLOOHPDQLIHVWDWLRQRIFLHOOHGHOLQWpgration en Afrique et plus vieille union douanire au
monde encore en activit. Dans les autres rgions
dAfrique, les colonies franaises en Afrique occidentale franaise (AOF) et en Afrique quatoriale
franaise (AEF), les colonies britanniques en
Afrique de lEst et les colonies belges dAfrique
centrale forment des marchs bien intgrs au
cours de la priode coloniale.

A la suite de Balassa17, six tapes de lintgration conomique rgionale ont t distingues,


et chacune peut tre la fois une des tapes
du processus dintgration ou reprsenter elle
seule un schma dintgration rgionale accompli,
selon les objectifs initiaux des tats concerns :

17- Dans The theory of economic integration (1961), lconomiste hongrois Bla Balassa a tabli quelles taient les diffrentes
tapes du processus d'intgration rgionale, selon que cette dernire est plus ou moins pousse.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

12

Ministre des Affaires trangres

Le processus dintgration rgionale en Afrique


prend un nouvel essor avec la vague de dcolonisation initie par le Ghana en 1957 qui devient
OHSRUWHDPEHDXGHODFRRSpUDWLRQDIULFDLQHHWGH
la libration du continent18. La mouvance indpendantiste des annes soixante se traduit par lmergence des tats africains indpendants dont
certains par contre-coup remettent en cause des
efforts dintgration mis en uvre au cours de la
priode de colonisation19.

LOUA fonde sa stratgie sur le droit inalinable


de chaque tat une existence indpendante
avec pour mot dordre lintangibilit des frontires hrites de la colonisation . Son principe
directeur du respect de la souverainet et de la
non-ingrence dans les affaires intrieures des
WDWVQHOXLSHUPHWSDVGHUpJOHUOHVFRQLWVGH
plus en plus nombreux dans le continent21.
Au niveau conomique, la confrence des chefs
dtat de lOUA a adopt le Plan daction
de Lagos (PAL) en 1980 dont lobjectif tait de
promouvoir le dveloppement conomique et
social par un dveloppement autocentr par
lintgration des marchs rgionaux et une politique industrielle dimport-substitution . Ce plan
a vite montr ses limites, faute de moyens de mise
HQXYUHHWGDQVOHFRQWH[WHGLIFLOHRODSOXSDUW
des pays africains suivaient des programmes
dajustement structurel sous lgide de la BM
et du FMI22. En consquence les objectifs aux
niveaux sectoriel et macro conomique du PAL
nont pu tre atteints23.

Les nouveaux dirigeants africains envisagent la


coopration conomique et montaire rgionale
comme moyen de promotion des changes commerciaux intra-africains (de biens et facteurs de
SURGXFWLRQ GHGLYHUVLFDWLRQGHOHXUVpFRQRPLHV
et doptimisation de leurs moyens de production
pour une moindre dpendance vis--vis de laide
extrieure. On assiste alors au cours de cette
priode une multiplication des organisations
dintgration rgionales (OIR) Communauts
conomiques rgionales (CER) pour la plupart
fondes sur des accords de libre change, dunion
douanire et montaire ainsi que des organisations
de coopration technique spcialises intergouvernementales. Entre 1960 et 1980, prs de 200
organisations de coopration conomique multisectorielle et plus de 120 organisations intergouvernementales et bilatrales centres sur un
seul secteur ont t cres20.

Aprs lchec du PAL, le Trait dAbuja en 1991


institue la Communaut conomique africaine
&($ HWGRQQHXQQRXYHDXVRXIHjOLQWpJUDtion africaine dans un contexte de mondialisation. Ce Trait entre en vigueur en mai 1994 et
O8$SUHQGRIFLHOOHPHQWODVXFFHVVLRQGHO28$
le 9 juillet 2002, tandis que la mise en place de
ses institutions (Commission, Parlement panafricain et Conseil de paix et de scurit) a eu lieu
en juillet 2003, lors du sommet de Maputo24.

A lchelle continentale, une volont trs forte


dunit panafricaine se manifeste, et se concrtise
en 1963 par la signature de la Charte de lOrganisation de lunit africaine (OUA) par 32 pays
africains.

Outre lUnion africaine et ses institutions, le continent africain est aujourdhui celui qui recense

18- Accra, la capitale du Ghana, abrite en avril 1958 la premire confrence des tats indpendants dAfrique savoir : le Ghana,
le Libria, lEthiopie, lEgypte, la Tunisie, le Soudan et la Libye.
/DQGHO$2)HWGHO$()HVWDLQVLVXLYLHSDUXQHVRUWLHGHOD*XLQpH  SXLVGX0DOL  GHOD]RQHIUDQFGHPrPH
on assiste lchec des tentatives de regroupement dtats inities juste aprs les indpendances : chec de la Fdration du Mali
en 1960, de lUnion des tats africains en 1962 et de la Fdration de Rhodsie et du Nyassaland en 1963.
20- UNCTAD (2009) : Economic Development in Africa.
&RQLWVDX/LEpULD6RPDOLH6LHUUD/HRQH5ZDQGD%XUXQGLHW5pSXEOLTXHGpPRFUDWLTXHGX&RQJR
22- Les programmes dajustement sont des programmes prconiss par le FMI et la Banque mondiale avec pour objectif un
rquilibre durable de la balance des paiements, en amliorant la comptitivit des conomies vis vis de lextrieur. Pour
FHODGLYHUVHVPHVXUHVVRQWPLVHVXYUHDQGHPRGLHUODVWUXFWXUHGHVSUL[ H[SGpYDOXDWLRQ HWUpIRUPHUOHVQDQFHV
publiques (rduction du nombre de fonctionnaires, privatisation etc.).
3DUUDSSRUWDX[REMHFWLIVPDFURpFRQRPLTXHV[pVSRXUOHVDQQpHVGDQVOH3ODQGDFWLRQGH/DJRVHQOHWDX[GH
croissance du PIB par habitant a atteint le chiffre mdiocre de 0,88 %, lagriculture a enregistr une croissance de 2,3 %,
lindustrie 4,9 %, les industries extractives 4,7 % tandis que la part de linvestissement dans le PIB passait de 25,2 % en 1978
15,8 % en 1988, et les taux de croissance des exportations et des importations ntaient que de 3,8 % et 0,3 % respectivement,
ce qui tait trs en de des taux enregistrs en 1978. Source : http://www.cameroon-info.net/reactions/@,8552,7,du-plan-d-actionsde-lagos-au-nouveau-plan-de-redressement-economique-de-l-afriq.html.
24- Lacte constitutif de lUnion africaine (UA) a t adopt le 11 juillet 2002, lors du sommet de lOrganisation de lunit africaine
28$ GH/RPp 7RJR HWVRXPLVjODVLJQDWXUHHWODUDWLFDWLRQGHVtats membres de lOUA. Mais il a ensuite a fallu attendre
ODUDWLFDWLRQGHVGHX[WLHUVGHVWDWVPHPEUHVGHO28$SRXUTXHO8QLRQDIULFDLQHVRLWRIFLHOOHPHQWSURFODPpHHQPDUV

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

13

Ministre des Affaires trangres

le plus dOIR au monde et un enchevtrement


notoire de celles-ci, puisque la plupart des pays
africains appartiennent plusieurs dentre elles
la fois. A ct des OIR, existe galement une
multitude dorganismes qui sont soit directement
rattachs aux OIR, soit des organismes techniques autonomes dans divers domaines, sans
oublier les banques rgionales de dveloppement qui ont pour vocation de soutenir lintgration rgionale.

conomique des tats de lAfrique de lOuest


(CEDEAO) ; lAutorit intergouvernementale pour
le dveloppement (IGAD) chevauchant la Corne
de lAfrique et lAfrique de lEst ; la Communaut
de dveloppement de lAfrique australe (SADC)
(voir annexe 1 : carte des OIR africaines).
Six autres organisations sont considres par
lUA comme des Communauts conomiques
sous-rgionales (CESR) : la Communaut
conomique et montaire dAfrique centrale
(CEMAC) et la Communaut conomique des
Pays des Grands Lacs (CEPGL) en Afrique centrale ; lUnion conomique et montaire ouestDIULFDLQH 8(02$  HW O8QLRQ GX HXYH 0DQR
(MRU) en Afrique occidentale ; lUnion douanire dAfrique australe (SACU) et la Commission de locan Indien (COI).

2.2 Place et position de lUnion

africaine (UA) dans


les processus dintgration
rgionale en Afrique
L'Union africaine, actrice dun nouveau
UpJLRQDOLVPH HQ$IULTXH VHVW [pH SRXU
objectif de devenir une union conomique et
montaire, avec libre circulation des biens et des
facteurs de production, grce la mise en place
de la Communaut conomique africaine (CEA)
lhorizon 2027. Sinspirant de la suite de
Balassa , cette dernire est cense se raliser
en six tapes jusquen 2027 et inclure un rapprochement des 5 grandes rgions africaines25, sur
ODEDVHGH&(5RIFLHOOHPHQWUHFRQQXHVSDU
lUA.

Dans un contexte o les OIR doivent jouer un


rle de vecteurs dintgration rgionale, lUA est
cense jouer un rle de coordination et de suivi
de lintgration au niveau des huit CER quelle a
reconnues. Dans cette logique, la Commission
de lUnion africaine (CUA), travers son Dpartement des affaires conomiques dans la Division de lintgration27, prpare chaque anne
depuis 2008 un rapport sur ltat de lintgration
en Afrique, approuv par la Confrence des
ministres africains de lintgration (COMAI) organise annuellement en prsence des organisations
rgionales.

En effet, suite une dcision adopte en juillet 200626, lUnion africaine a en effet dsign
8 Communauts conomiques rgionales
(CER) comme piliers de la mise en uvre
de la CEA : lUnion du Maghreb arabe (UMA) ;
le March commun de lAfrique australe et orientale (COMESA) ; la Communaut dAfrique
orientale (EAC) ; la Communaut des tats
sahlo-sahariens (CEN-SAD) chevauchant
lAfrique occidentale, centrale, australe et du
Nord ; la Communaut conomique des tats
dAfrique centrale (CEEAC), La Communaut

A la demande des chefs dtat, un Programme


minimum dintgration (PMI) a galement t
labor au niveau continental, en vue notamment de traiter de la question de la rationalisation des CER grce une approche base sur
la concertation et lharmonisation. Le PMI a t
conu (et approuv par la COMAI IV en mai 2009)
comme une srie dactivits, projets ou programmes mener conjointement par les CER
HW LGHQWLpV VHORQ XQH DSSURFKH DGGLWLYH28,
partir de leurs propres programmes. La cration
GXQ )RQG GH QDQFHPHQW GX 30, D pWp

25- Nord, Ouest, Centre, Est et Australe.


26- Dcision relative au moratoire sur la reconnaissance des Communauts conomiques rgionales (CER) - Doc. EX.CL/278 (IX) :
http://www.au.int/en/sites/default/files/ASSEMBLY_FR_01_JULY_03_JULY_2006_AUC_SEVENTH_ORDINARY_
SESSION_DECISIONS_DECLARATIONS.pdf.
27- Ce Dpartement est sous la responsabilit du Commissariat du mme nom, en charge des questions dintgration lexception
du commerce et de lindustrie.
28- Il en rsulte, pour la premire phase 2009-10, 21 objectifs principaux dans 45 champs dapplication travers 15 secteurs
SULRULWDLUHV&RPPHQWLFLQHSDVSHQVHUjODFULWLTXHSURSRVpHSDU:(DVWHUO\GHOLQDWLRQGHVFLEOHVGDQVODVWUDWpJLHGXPLOOpQDLUH
( How to assess the need for aid? The answer: dont ask , communication la 3e confrence AFD-EUDN, 2005, AFD (2006),
)LQDQFLQJ'HYHORSPHQWZKDWDUHWKHFKDOOHQJHVLQH[SDQGLQJDLGRZV"1RWHVDQG'RFXPHQWVQ6HSWHPEHU

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

14

Ministre des Affaires trangres

recommande lors de la mme COMAI, mais ce


dernier na pas t constitu depuis lors. Dans
lintervalle, les activits lies lintgration sont
soutenues par quelques bailleurs29 dans le cadre
du Pool Fund (fonds commun) associ au Plan
Stratgique 2009-12 de la CUA.

Il se dgage de la mission sur le terrain lUA que


cette dernire a du mal traduire dans la pratique
la priorit politique qui lui a t accorde de coordination et suivi de lintgration rgionale et reste
encore dans une stratgie de renforcement de ses
liens avec ses EM, plutt quavec les CER.

/DYDOHXUDMRXWpHGX30,QDSSDUDvWSDVFODLUHPHQW
au regard des CER et des bailleurs : la question
VHSRVHTXDQWjODSHUWLQHQFHGHQDQFHUOH30,
SOXW{W TXH GH QDQFHU GLUHFWHPHQW OHV &(5 RX
les organes de coopration inter-CER, plus proches
du terrain30, voire les projets sectoriels de lUA
plus directement intgrateurs ou structurants31,
en application du principe de subsidiarit.

En effet, pour jouer un rle utile dans la coordination et le suivi de lintgration rgionale en Afrique,
aux cts notamment de lUNECA et de la BAfD,
lUA doit dvelopper ses capacits institutionnelles
et renforcer le dialogue avec les CER. Dans la pratique, on note un climat de concurrence des organisations rgionales entre elles, dune part, et vis vis
de lUA, dautre part. A titre illustratif, dans le domaine
arien, la dcision de Yamoussoukro adopte
en 2000 par les chefs dtat africains ouvre le march intrieur africain toutes les compagnies africaines. Cependant, les CER maintiennent le principe
dune libralisation arienne rserve dans les
zones UEMOA, CEMAC, COMESA, ce qui est
contraire la dcision de Yamoussoukro.

Cette question en amne une autre plus globale


sur le rle de la CUA en matire dintgration rgionale sur le continent. En effet, si la valeur ajoute
de lapproche continentale est reconnue en matire
de paix et scurit, lUA est perue comme une
organisation en croissance, dont les structures et
organes tendent se multiplier32 sans pour autant
VHWUDGXLUHSDUVXIVDPPHQWGDFWLRQVHWGHUpVXOtats concrets. Par ailleurs, lUA est largement soutenue par lUE dans le cadre de la stratgie
conjointe Afrique Europe (JAES)33 et seulement
cinq tats membres (EM) assurent 75 % des contributions des 53 EM : lAfrique du Sud, la Libye34,
lAlgrie, lEgypte et le Nigeria.

Sur le principe, la coordination de lintgration


rgionale au niveau de lUA est la bienvenue,
FHSHQGDQWFHUWDLQHV&(5MXJHQWOH30,LQVXIsamment structur et en adquation limite avec
les programmes quelles ont mis en place (par
exemple la SADC et lEAC35). Pour ces CER,
lUA doit uvrer mettre en place des cadres
sectoriels communs plutt que des projets physiques (exp. CAADP), dautant plus que ces proMHWV QpFHVVLWHQW GHV QDQFHPHQWV LPSRUWDQWV
que lUA na pas les moyens de mobiliser.

De plus, la rpartition des rles lchelle contiQHQWDOHHQWUHOD%$I'SRXUOHVTXHVWLRQVQDQcires, lUNECA pour les questions techniques
et lUA pour les questions politiques nest pas
compltement respecte en pratique, car aussi
bien la BAfD que lUA entreprennent de nombreuses initiatives techniques.

Par ailleurs, les CESR (UEMOA, CEMAC) se sentent


marginalises et leurs relations avec lUA se limitent
la participation des runions (par exemple la
runion annuelle des chefs de CER et CESR).

29- A savoir lACBF, lUE, lEspagne et lAllemagne.


30- Comme le CIRC (Comit inter-rgional de coordination pour la gestion du FED dans la rgion AFOA-OI, qui runit la COI, le
COMESA, lEAC, lIGAD ; ou encore la Tripartite, initiative de coopration entre le COMESA, lEAC et la SADC : ces
mcanismes nmanent pas dune quelconque initiative de la CUA, mais bien des CER concernes elles-mmes et/ou de
leurs assistants techniques/bailleurs. LIGAD sest jointe rcemment cette tripartite.
31- Comme le Programme dtaill de dveloppement de lagriculture africaine (Comprehensive African Agriculture Development
Programme (CAADP)) ou le Programme pour le dveloppement des infrastructures en Afrique (Programme for Infrstaructure
Development in Africa PIDA).
32- LUA possde huit agences spcialises et il ressort dun rapport daudit de lUnion africaine que ces agences spcialises ne
VRQWSDVVXIVDPPHQWFRQQXHVHWXWLOLVpHVSDUOHVtats membres (source : Audit of African Union, February 2008).
33- La stratgie conjointe EU/Afrique (joint African EU strategy JAES) a t adopte en dcembre 2007 durant le 2e sommet
UE-Afrique Lisbonne avec pour objectif gnral dtablir un cadre pour un dialogue rapproch entre lUE et lAfrique.
/HVUpFHQWVpYqQHPHQWVHQ$IULTXHGX1RUGHWQRWDPPHQWODFKXWHGXUpJLPHGH.DGGD /D/LE\HHVWOHSUHPLHUEDLOOHXU
  GH O
8$  IUDJLOLVHQW QDQFLqUHPHQW O
LQVWLWXWLRQ SDQDIULFDLQH FI KWWSZZZMHXQHDIULTXHFRP$UWLFOHLPSB
$57-$:(%BPDXYDLVHSDVVHQDQFLHUHSRXUOXQLRQDIULFDLQHKWPO 
35- Certains administrateurs lEAC estiment que le PMI ne fait pas avancer le processus dintgration dans la zone EAC,
notamment pour les programmes communs avec dautres OIR dans des domaines o lEAC a dj bien avanc, contrairement
dautres OIR (p. ex. lunion douanire), et sefforce de se projeter vers les tapes suivantes.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

15

Ministre des Affaires trangres

Suite au Protocole sign entre lUA et les CER en


MDQYLHUGHV2IFLHUVGHOLDLVRQGHV&(5RQW
t placs auprs de lUA Addis Abeba avec pour
unique mandat de ne couvrir que les questions de
paix et scurit. Hormis ce sujet, la coordination
entre lUA et les CER nest pas encore assure
dans les autres domaines. De plus, plusieurs
clauses du protocole sign depuis janvier 2008
(comme louverture dun bureau de liaison de lUA
dans chaque CER) ne sont pas encore effectives.

stratgiques (50 %), conomiques (35 %), gographiques et historiques (10 %) ainsi que culturelles (5 %).
Les principales conclusions de cette section proviennent des tudes de cas effectues en Afrique
de lOuest (CEDEAO et UEMOA), en Afrique centrale (CEMAC), en Afrique de lEst (EAC) et en
Afrique australe (SADC). Lanalyse se concentre
sur les priorits stratgiques, les capacits instituWLRQQHOOHVQDQFLqUHVHWKXPDLQHVHWOHVV\QHUJLHV
avec les autres acteurs de lintgration rgionale.

La CUA doit donc gagner en capacit de suivi


et de coordination de lintgration, tout en dveloppant une plus grande crdibilit et en se rapprochant du terrain en la matire. Pour cela,
elle gagnerait soutenir des initiatives mme
dacclrer la marche de lintgration continentale, comme par exemple toute forme de coopration inter-CER, linstar de la Tripartite SADCCOMESA-EAC. En effet, ces mcanismes de
coopration inter-CER sont l'heure actuelle
plutt soutenus par les bailleurs36.

2.3.1 Priorits stratgiques des OIR

Les cinq OIR visites ont toutes pour objectif une intgration conomique rgionale et
le renforcement de la coopration entre leurs
diffrents tats membres. Cependant, les calendriers pour atteindre ces objectifs diffrent selon
leur contexte (historique, conomique et poliWLTXH HWOHVPR\HQV KXPDLQVHWQDQFLHUV GRQW
elles disposent.

2.3 Besoins des OIR

A ce titre, lUEMOA et la CEMAC sappuient sur


leur monnaie commune, le franc CFA, pour
asseoir leur intgration conomique, alors que
les trois autres institutions (CEDEAO, SADC et
EAC) tentent de se consolider autour de projets
et dintrts communs. Les principaux axes de
VWUDWpJLH GpFULWV GDQV OH 7DEOHDX Q FRXYUHQW
des champs trs vastes, tant au niveau conomique quau niveau de la scurit rgionale en
prnant le dialogue politique.

et demande dappui
lintgration rgionale
en Afrique

LAfrique est le continent qui recense le


plus dorganisations rgionales au monde
et la plupart des pays africains sont membres
de plusieurs organisations la fois. Ainsi, sur
54 pays africains37 (53 membres de lUA plus
le Maroc), seuls trois pays, lAlgrie (UMA), le
Mozambique (SADC) et le Cap-Vert (CEDEAO)38
sont membres dune seule organisation rgionale (voir annexe 1 : carte des OIR).

En effet, face aux instabilits politiques et la


mauvaise gouvernance dues la frquence des
FRQLWV PLOLWDLUHV GDQV SOXVLHXUV SD\V GX FRQWLnent, certaines OIR ont ralis que la paix et
la scurit taient des conditions pralables au
dveloppement conomique et au progrs social.
On peut citer le cas de la CEDEAO, qui a rvis
son trait fondateur en 1993 pour renforcer
lobjectif premier et rpondre de nouvelles missions en matire de paix et scurit et de gouvernance en introduisant des articles concernant
la coopration politique, la paix et la scurit

De plus, les OIR senchevtrent entre elles et


aucune ne cadre exactement avec les 5 rgions
LQLWLDOHPHQWGpQLHVSDUOD&($ YRLUDQQH[H 
Daprs une enqute de lUNECA39, les raisons
invoques par les pays pour rejoindre les CER
sont par ordre dimportance : politiques et

36- DFID avec la Tripartite, UE avec le CIRC en Afrique de l'Est, et l'UNECA qui soutient en Afrique centrale le rapprochement
entre la CEEAC et la CEMAC.
37- Le Sud-Soudan, qui a accd lindpendance en juillet 2011, devrait dans la foule intgrer lEAC
(cf. http://www.dailynews.co.tz/home/?n=18077&cat=home).
38- Souar (2007)
39- ARIA (2004)

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

16

Ministre des Affaires trangres

rgionales, et en crant en 1986 la premire


force dinterposition sous-rgionale sur le continent, lECOMOG40.

de dfense, les affaires de scurit, le centre de


formation rgionale de maintien de la paix, et la
Brigade en attente, lance en 2007.

Un autre exemple est celui de la SADC, dont la


stratgie repose sur deux documents couvrant
lintgration conomique et la coopration politique : le RISDP (Regional Indicative Strategic
Development Plan) et le SIPO (Strategic Indicative Plan of the Organ). Ce dernier concerne les
affaires politiques et diplomatiques, les affaires

Le volet paix et scurit se retrouve des degrs


divers dans tout le continent et fait mme partie
dune division de travail assez nette entre les
2,5HQ$IULTXHGHO2XHVW GRPDLQHFRQpjOD
&('($2 HWHQ$IULTXHFHQWUDOH GRPDLQHFRQp
j OD &(($&  DQ GpYLWHU OD GXSOLFDWLRQ GHV
tches.

Tableau 1 : Stratgie et objectifs des OIR


Organisation

Objectif

CEDEAO

Cre en 1975 pour promouvoir la coopration


et lintgration en vue de crer une union
conomique et montaire.

Programme communautaire
de dveloppement (vision stratgique 2020)
avec 10 axes stratgiques :

Trait rvis en 1993 pour tenir compte


des aspects paix et scurit.

1.
2.
3.
4.

0LVHHQSODFHHQDQGHFUpHU
un espace communautaire harmonis et
de faciliter linsertion des tats membres
dans lconomie mondiale.

Plan stratgique 2011-2020 avec


quatre axes :

UEMOA

CEMAC

Documents de stratgie

&UpDWLRQHQDQGHSURPRXYRLU
un dveloppement harmonieux des tats
membres dans le cadre de linstitution
de lUnion conomique et de lUnion
montaire.

Intgration des Populations ;


Coopration accrue des tats ;
Politiques agricole et industrielle communes ;
Interconnexion des infrastructures
de transport ;
5. Interconnexion des TIC ;
6. Interconnexion nergtique et hydraulique ;
7.,QWpJUDWLRQQDQFLqUHHWPRQpWDLUH
8. Dveloppement humain ;
9. Recherche et dveloppement et Innovation ;
10. Ressources naturelles et environnement.

1.
2.
3.
4.

March commun et prosprit ;


Performance des tats membres ;
Synergie et partenariats ;
Rayonnement et communication.

Il existe des documents de stratgies


sectorielles ainsi quun document
stratgique : vision CEMAC 2025 .

Trois tapes : march commun,


amlioration des infrastructures, mise
en uvre des politiques sectorielles.

)RUFHHVWGHUHFRQQDvWUHTXHOD&('($2MRXHXQU{OHPDMHXUGDQVOHGRPDLQHGHODSDL[HWGHODVpFXULWpGDQVODUpJLRQDYHF
notamment la mise en place de la premire force dinterposition sous-rgionale sur le continent, lECOMOG, et un commandement
militaire au sein de la Commission. Elle a procd de nombreuses interventions notamment au Liberia, en Sierra Leone, et
plus rcemment en Cte dIvoire, au Togo, en Guine-Bissau et en Guine. Elle a courageusement pris des sanctions
contre la Cte dIvoire la suite des dernires lections en novembre 2010 et a mme envisag de mener une intervention
militaire dans ce pays.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

17

Ministre des Affaires trangres

Organisation

Objectif

Documents de stratgie

SADC

Promotion de lintgration rgionale et


coopration autour notamment des questions
politiques.

RISDP (Regional Indicative Strategic


Development Plan) avec trois axes :
1. Intgration conomique rgionale
FRPPHUFHHWQDQFH 
2. Infrastructures et services ;
3. Coopration sectorielle forte dimension
rgionale.
SIPO (Strategic Indicative Plan of Organ)
sur le 4e axe paix et scurit ;
Priode 2003-2018

EAC

Trait ayant institu les objectifs successifs


dune union douanire, dun march commun,
GXQHXQLRQPRQpWDLUHHWQDOHPHQW
dune fdration politique.

Document de stratgie de dveloppement


de la Communaut (le 4e) priode : 2011-2015
et 5 axes :
1.
2.
3.
4.
5.

UA

Institution vocation politique cre en 2001


pour acclrer le processus dintgration
panafricain par la promotion de lunit
conomique et politique.

Les objectifs politiques : gouvernance et stabilit politique, pour la mise en uvre des rformes
et politiques nationales, selon la force excutoire
des engagements rgionaux ; ngociation internationale, surtout si les tats membres ngocient en tant que groupe ;
Les objectifs conomiques : la facilitation des
changes commerciaux, des transferts de technologie et des mouvements de capitaux, ayant
pour effet de renforcer les capacits de production et la comptitivit (par les conomies
dchelle et la concurrence accrue), loptimisaWLRQGHODOORFDWLRQGHVUHVVRXUFHVODGLYHUVLFDtion de loffre et laugmentation du bien-tre des
consommateurs ; lintgration des politiques

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

Plan stratgique 2009-2012 sur quatre


piliers :
1. Paix et scurit ;
2. Intgration, dveloppement
et coopration ;
3. Valeurs partages ;
4. Renforcement des capacits.

QDQFLqUHV PRQpWDLUHV HW GH FRKpVLRQ pFRQRmique favorisant un environnement conomique


stable ; lintgration de politiques sectorielles
(agriculture, nergie, industrie etc.) ;

Pour en revenir aux objectifs dintgration rgionale couverts par les OIR, ils sont vastes et
concernent les domaines suivants :

Approfondissement de lunion douanire ;


Mise en uvre du march commun ;
Prparation de lunion montaire ;
Politiques sectorielles ;
Dfense et scurit.

18

Les objectifs sociaux concernent souvent


la gestion des politiques migratoires et des
biens publics rgionaux allous la scurit,
la sant, lducation, et au respect des droits
fondamentaux ;

La coopration fonctionnelle : politiques de


coopration sectorielle dans diffrents secteurs,
en complment des questions dintgration
stricto sensu : un cadre administratif, lgislatif
HWUpJOHPHQWDLUHHIFLHQWODPpQDJHPHQWGX
territoire (transports, communications, infrastructures publiques) ; le maintien de la scurit et la prservation de lenvironnement, etc.

Ministre des Affaires trangres

Le tableau en annexe 2 sur les domaines dintervention des OIR illustre bien la diversit et ltenGXH GHV REMHFWLIV GHV 2,5 &H WDEOHDX FRQUPH
quelles ont souvent les mmes objectifs, ce qui
entraine une duplication des efforts, compte tenu
de lenchevtrement et de la multi appartenance
des OIR. Cette situation sexplique en partie
par labsence dorientation politique forte de la
part de leurs tats membres, notamment au travers des institutions dcisionnelles que sont la
Confrence des chefs dtat et le Conseil des
ministres. Une des consquences de cette situation est labsence de hirarchisation/priorisation
VXIVDQWHGHOHXUVREMHFWLIV7RXWHVWSULRULWDLUH
donc rien ne lest vraiment. Ceci soulve la question du ncessaire arbitrage dans les programmes/
SURMHWVjPHWWUHHQXYUHDQGpYLWHUODGLVSHUsion, ou encore celle de la spcialisation des
OIR, le tout dans un contexte de ressources
QDQFLqUHVHWKXPDLQHV OLPLWpHV

mener bien cette tche, linstar des Programmes


conomiques rgionaux (PER) de lUEMOA et
de la CEMAC.

2.3.2 Capacits institutionnelles

des OIR

En matire de capacits institutionnelles,


le constat le plus frappant est que toutes
ces OIR sont en pleine construction, aussi bien
au niveau de leur secrtariat que des institutions
qui en font partie. En effet, la plupart de ces institutions (cour de justice, cour des comptes, parlement, etc.) ne sont pas encore oprationnelles,
quelques exceptions prs (au niveau de lUEMOA
par exemple). Ce qui implique que le pouvoir
de ces nouvelles institutions reste pour linstant
trs limit.
Par ailleurs, linstar de ce qui sest pass
au niveau continental (sinspirant du modle
de la Commission europenne, le secrtariat
gnral de lOUA a t remplac en 2003 par
la Commission de lUnion Africaine), certaines
de ces OIR ont subi rcemment des transformations institutionnelles, en passant du statut
de Secrtariat excutif celui de Commission.
Cest le cas de la CEDEAO en janvier 2007 et
de la CEMAC en 2008. Cette vague de transforPDWLRQ LQVWLWXWLRQQHOOH D FRQWULEXp j LQVXIHU
une nouvelle dynamique en matire dintgration rgionale42.

Cependant, malgr les efforts et les progrs raliss, la majorit de ces OIR sont confrontes
un problme de transposition des engagements
communautaires au niveau de leurs tats
PHPEUHVFjGXQQLYHDXLQVXIVDQWGHPLVHHQ
uvre des textes adopts, ce qui reprsente un
frein la poursuite des processus dintgration.
A titre illustratif, le taux de ralisation (ou de mise
en uvre) des textes communautaires dans
la lgislation nationale des tats membres de
lUEMOA tait de 58 % en 201041. Les politiques
sectorielles (tlcommunications, libre circulation
des personnes et droit dtablissement, enseignement suprieur) sont celles qui enregistrent
le plus de retard avec un taux de mise en uvre
de lUnion de 27 % en comparaison de 50 % pour
les rformes institutionnelles et 71 % pour les
rformes relatives au cadre macro-conomique
et au march commun.

Cette nouvelle structure organisationnelle implique


aussi un nouvel ordonnancement juridique
rpondant aux principes de lapplicabilit immdiate et directe avec, dune part, ladoption de
rglements, et, dautre part, la primaut du droit
communautaire sur les lgislations nationales.
(QQ HOOH QpFHVVLWH DXVVL XQH SOXV JUDQGH
capacit en ressources humaines.

Lautre frein majeur lintgration rgionale est


la carence des infrastructures, qui entrave la
libre circulation des biens et des personnes.
&HWWH LQVXIVDQFH HW OD FRQWUDLQWH TXHOOH SRVH
dans la poursuite du processus dintgration
ncessitent la mobilisation de tous les acteurs
du dveloppement, y compris le secteur priv.
Le dveloppement des infrastructures est une
des priorits de la plupart des OIR et toutes ont
PLVHQSODFHGHVSURJUDPPHVVSpFLTXHVSRXU

Cependant, quelque soit la forme que revtent ces


OIR, on note une certaine absence de lgitimit
politique et dautonomie vis- -vis de leurs EM
en matire notamment de proposition et de prise
de dcision relatives au fonctionnement de lOIR
(Trait, budget, programmes, etc.). Une des consTXHQFHVHVWODGLIFXOWpjIDLUHDSSOLTXHUGHVVDQFtions mme lorsquelles sont prvues dans les

41- Commission de lUEMOA (2010), Note sur ltat de mise en uvre des rformes au sein des tats membres de lUEMOA.
42- En effet, la diffrence des Secrtariats excutifs, qui se contentent de mettre en uvre les dcisions des chefs dtats,
les Commissions disposent en principe dun pouvoir dinitiative.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

19

Ministre des Affaires trangres

WH[WHVRIFLHOV VDJLVVDQWSDUH[HPSOHGXPDQTXHPHQWDXSDLHPHQWGHVFRQWULEXWLRQVQDQFLqUHV 

La plupart du temps, il nexiste pas de procdures


claires pour assurer le lien rgional/national
en matire dintgration rgionale. Peu de programmes nationaux ont des liens avec le programme rgional, et peu dEM fournissent un
vritable leadership sur les questions dintgration rgionale.

La relation avec les EM est caractrise par un


manque dappropriation de ces derniers : au niveau
national, bien que toutes les OIR aient mis en place
un systme de consultation avec leurs EM, la grande
majorit d'entre elles dplorent un faible niveau
de mise en uvre des textes communautaires
dans les lgislations nationales. Ainsi, lUEMOA
a mis en place des Comits nationaux de politique
conomique (CNPE), crs dans le cadre du dispositif de surveillance multilatrale, et des comits
dexperts nationaux pour les autres secteurs. La
CEMAC, la CEDEAO et la SADC ont le mme
schma de consultation. Cependant, les capacits
KXPDLQHV HW QDQFLqUHV GH FHV FRPLWpV VRQW HQ
gnral trs faibles, et leur rayon daction dpend in
QHGHODYRORQWpSROLWLTXHGHOtat concern.

Cette question dappropriation des tats membres


fait souvent partie de lagenda des discussions au
sein des OIR, mais sans rellement trouver de
solution. Par exemple, la CEDEAO a fait du renforcement de la synergie entre les EM et les citoyens
une des priorits de son nouveau Programme communautaire de dveloppement (PCD), avec la mise
en place de cellules nationales de suivi du PCD.

Les EM sont peu, voire pas reprsents au sige


des OIR et le Secrtariat de ces OIR nest pas
reprsent dans les capitales des EM lexception
de lUEMOA43. Dans le cas de la SADC par exemple,
7 EM sur les 15 sont reprsents Gaborone, sans
rWUHRIFLHOOHPHQWDFFUpGLWpVDXSUqVGHOD6$'&
ils sont toutefois prsents aux runions. Les EM
de lEAC nont pas de reprsentation Arusha
jOH[FHSWLRQGXQRIFLHUGX%XUXQGL /DPrPH
situation se rpte en zone CEMAC.

En outre, les cooprations bilatrales entre


les EM sont peu frquentes, voire inexistantes.
A titre illustratif, la Joint Permanent Commission
For Cooperation (JPCC) entre le Botswana et la
Zambie au sein de la SADC, na de permanent
que son nom : si sa dernire session (la 14e)
VHVWRUJDQLVpHQRFWREUHODSUpFpGHQWH
avait eu lieu en 2005 et la prochaine est prvue pour 201244. Parmi les dcisions dactions
PHWWUH HQ XYUH JXUH OH SRQW .D]XQJXOD TXL
permettra de promouvoir le commerce entre les
deux pays et de relier la sous-rgion la rgion
africaine plus large45.

La plupart des EM ont des points focaux qui suivent


les questions relatives aux OIR dont ils sont
membres. Ce sont souvent des fonctionnaires des
0LQLVWqUHVGHVQDQFHVRXGHVDIIDLUHVpWUDQJqUHV
Mais compte tenu de la multi appartenance de la
plupart des EM plusieurs OIR, il peut arriver que
le suivi des diffrentes OIR se fasse au niveau de
ministres diffrents, sans quil y ait une communiFDWLRQVXIVDQWHHQWUHOHVGHX[SDUH[HPSOHHQ
Tanzanie, c'est le ministre des Affaires trangres
qui suit le dossier SADC, tandis que les questions
EAC sont traites par le ministre de la Coopration est-africaine.

Au niveau des institutions communautaires, la


V\QHUJLHHVWLQVXIVDQWHHQSDUWLFXOLHUDYHFles
banques rgionales de dveloppement et les institutions techniques spcialises. Parmi les cinq OIR
visites, quatre se sont dotes dune Banque
rgionale de dveloppement comme instrument
GH QDQFHPHQW GHV SURMHWV GH GpYHORSSHPHQW
de la rgion. Ainsi, au niveau de la CEDEAO,
lUEMOA, la CEMAC et lEAC, il faut noter lexistence respectivement de la Banque dinvestissement et de dveloppement de la CEDEAO
(BIDC)46, de la Banque ouest-africaine de dveloppement (BOAD)47, de la Banque de dveloppement

43- LUEMOA a dcid de mettre en place une rprsentation dans chacun de ses tats membres, en plus des reprsentations
Bruxelles et Genve. Celle de Guine Bissau est en place depuis de nombreuses annes, suivie par celle de Cte d'Ivoire
et du Togo ; les 4 dernires ont t mises en place en janvier 2011.
44- Source : Daily News, Gaborone, 1st November, 2010. Le ministre des Affaires trangres et de la coopration internationale
du Botswana a indiqu cette occasion que les deux pays devraient prioriser les champs de coopration pour rendre la
FRPPLVVLRQ -3&& SOXVHIFDFH
45- Ce pont est en ralit un projet vieux de 15 ans : des tudes de faisabilit ont t faites, les bailleurs ont indiqu leur intrt,
sans qu ce stade le projet ne soit encore mis en uvre. Pour plus de dtails sur ce projet voir http://www.rtfp.org/news.
php?id=72 et http://www.nepadbusinessfoundation.org/nepad/downloads/news/August2008/North%20-%20South/3-SADC_
Secretariat_TThe_Kazungula_Bridge_Presentation.pdf)
46- La BIDC est devenue oprationnelle en 2003.
47- Cre en 1973, la BOAD a pour mission de raliser les objectifs de l'UEMOA , notamment promouvoir le dveloppement
quilibr des tats membres et raliser l'intgration conomique de l'Afrique de l'Ouest .

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

20

Ministre des Affaires trangres

GHOHXUVUHVSRQVDEOHVFRPPHFHODDpWpFRQUPp
au cours des entretiens sur le terrain.

des tats dAfrique centrale (BDEAC)48 et de la


Banque de dveloppement est-africaine (BDEA)
(ou en anglais East African Development Bank
EADB49). Une autre banque de dveloppement
rgionale qui relve du COMESA, la PTA Bank50
intervient pour une large part de son portefeuille sur
les 3 EM fondateurs de lEAC ( condition de
march).

Par ailleurs, lvaluation des appuis franais la


Commission de lUEMOA52 souligne que le faible
effet de levier de lABG franaise est notamment
d une trop faible implication de la BOAD dans
la mise en uvre du PER, en raison dun accord
tardif (aot 2010) avec la Commission de lUEMOA
sur les modalits dintervention.

En revanche, dans la rgion SADC, il nexiste


pas de banque de dveloppement vritablement
rgionale dans son mandat dorigine : la Banque
de dveloppement de lAfrique australe (Development Bank of Southern Africa, sigle anglais
DBSA) est en fait une banque nationale dans
la mesure o son capital est entirement dtenu
par lAfrique du Sud (les autres tats membres
de la SADC ne sont donc pas membres de son
conseil dadministration). Cependant, une volution vers la rgionalisation dune partie de son
mandat est en cours51.

Pour les OIR qui possdent des institutions spFLDOLVpHV RQ QRWH VRXYHQW GXQH SDUW OLQVXIsance des liens fonctionnels entre ces institutions
spcialises et le secrtariat de ces OIR (notamment dans le cadre de la mise en uvre et du
suivi de leurs activits), et, dautre part, le poids
excessif quelles occupent dornavant dans le
budget de ces OIR. Ainsi, depuis la mise en place
de la CEMAC, le nombre de ses organismes
techniques spcialiss sest accru considrablement, et tout particulirement depuis la mise en
place de la Taxe communautaire dintgration
(TCI). En 2005, ces organismes ont absorb plus
de la moiti du budget de la CEMAC et leur part
QHFHVVHGHFURvWUHFHTXLPHWOD&(0$&HQGLIFXOWpIDFHjGHVUHFRXYUHPHQWVSDUWLHOVGHVHV
ressources et terme, cela pourrait mettre en
GDQJHUVRQpTXLOLEUHQDQFLHU53. Dautres OIR ont
opt pour des agences ou des structures quivaOHQWHV QDQFpHV HQ SDUWLH SDU GHV VXEYHQWLRQV
venant de lOIR, le reste provenant de sources de
QDQFHPHQWSURSUHV&HVWQRWDPPHQWOHFDVGHV
centres dexcellence de lUEMOA et des agences
spcialises de la CEDEAO54.

Actuellement, alors quelles ont aussi vocation


le faire, les OIR et les banques rgionales
de dveloppement travaillent peu ensemble, car
FHVGHUQLqUHVSULYLOpJLHQWOHQDQFHPHQWGHVSURjets nationaux dans leurs EM, conformment leur
mandat. Dans certains cas, on constate mme
que les OIR et leurs banques rgionales de dveloppement sont plutt dans une logique de concurUHQFH SRXU ODFFqV DX[ UHVVRXUFHV QDQFLqUHV
(cf. par exemple les querelles pour l hbergement des fonds rgionaux), et de nombreuses
tudes rapportent la relle suspicion de ces institutions les unes vis vis des autres et lgard

/D%'($&DpWpFUppHHQHWHVWGHYHQXHRSpUDWLRQQHOOHHQ$SUqVXQHSpULRGHGLIFLOHGDQVOHVDQQpHVOD%'($&
WHQWHGHVDIUPHUGHSXLVVDUHODQFHHQDYHFODPLVHHQXYUHGHQRPEUHX[SURMHWVKWWSZZZEGHDFRUJLQGH[SKS
49- LEADB a t cre en 1967 et a rtabli sa propre chartre en 1980, aprs la dissolution de la CAE en 1977. Suite son
accession lEAC en 2007 (en mme temps que le Burundi), le Rwanda est entr dans le capital de lEADB, aux cts des
3 tats fondateurs ; par contre, le Burundi nen est pas encore membre.
50- Le COMESA a cr la Banque du commerce et de dveloppement de lAfrique de lEst et du Sud (PTA Bank) en 1985 pour
VHUYLUGLQVWUXPHQWQDQFLHUDXSURFHVVXVGLQWpJUDWLRQGDQVODVRXVUpJLRQ
/D'%6$DpWpIRQGpHHQHWSRXUGHYHQLUXQRXWLOQDQFLHUjSDUWHQWLqUHGHOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOHGHODVRXVUpJLRQVDFKDUWH
a t amnage en 1996 pour rpondre aux besoins de la nouvelle Afrique du Sud et de la SADC dans son ensemble (25 % de
lencours) ou plus largement pour appuyer les grands projets dinfrastructures de la sous-rgion dans le cadre du NEPAD.
52- MAE&MEIE (2010).
53- ECDPM/Performances Management Consulting (2006).
'DQVOHGRPDLQHGHODIRUPDWLRQHWGHODUHFKHUFKHO8(02$DPLVHQSODFHXQSURJUDPPHVSpFLTXHOH3URJUDPPHGDSSXL
HWGHGpYHORSSHPHQWGHV&HQWUHVGH[FHOOHQFHUpJLRQDX[ 3$&(5 &HSURJUDPPHDLGHQWLpGDQVOHQVHPEOHGHO8QLRQ
GRX]HLQVWLWXWLRQVVXVFHSWLEOHVGHUHFHYRLUOHODEHO&HQWUHGH[FHOOHQFH8(02$JpQpUDOHPHQWQDQFpHVSDU L OHVIUDLV
de scolarit, (ii) les prestations de conseil, (iii) le soutien des partenaires internationaux. La CEDEAO a quant elle opt pour
des agences spcialises , elle en dispose actuellement de 8 : deux dans le domaine montaire (Agence montaire de lAfrique
de lOuest et Institut montaire de lAfrique de lOuest), une dans la sant (Organisation ouest-africaine pour la sant), une pour la
problmatique genre (Centre de la CEDEAO pour le dveloppement du genre), une dans le secteur de leau (Centre de coordination
des ressources en eau), une dans le secteur des nergies renouvelables (Centre CEDEAO pour les nergies renouvelables et
OHIFDFLWppQHUJpWLTXH(&5((( XQHGDQVOHGRPDLQHGHODOXWWHFRQWUHOHEODQFKLPHQWGDUJHQW *,$%$JURXSHLQWHUJRXYHUQHPHQWDO
GDFWLRQFRQWUHOHEODQFKLPHQWGDUJHQWHQ$IULTXHGHO2XHVW HWHQQXQH8QLWpGHSUpSDUDWLRQHWGHGpYHORSSHPHQWGHSURMHWV
(PPDU). Il est aussi prvu terme la cration dune Agence rgionale pour lagriculture et lalimentation .

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

21

Ministre des Affaires trangres

Pour ce qui concerne le fonctionnement de ces


OIR, elles souffrent en outre dune organisation
trs centralise et avec un esprit hirarchique
trs dvelopp et ont une certaine propension
la culture du secret. Cette situation nuit la qualit de la communication et la circulation de
linformation au sein de lorganisation, lintrieur dune mme division et entre les diffrentes
GLYLVLRQVHWHQWUDvQHXQHFHUWDLQHOHQWHXUGDQV
les dcisions oprationnelles.

des EM pour la CEDEAO (0,5 %), lUEMOA (1%)


et la CEMAC (1%) ; 2) une contribution des EM
selon une formule tenant compte de leurs poids
conomiques respectifs pour la SADC55 ; et
3) une contribution identique pour chacun des EM
(de lordre de 5 millions USD quelque soit sa taille
ou son niveau de dveloppement) pour lEAC.
Malgr la mise en place de ces diffrents systmes,
les contributions des EM sont loin de couvrir toutes
les dpenses budgtaires des OIR. Le tableau 2
ci-dessous montre quen 2010, les contributions
des EM couvraient respectivement 80 % du budget
pour la CEDEAO, 62 % pour lUEMOA, 52 % pour
lEAC, 44 % pour la SADC et 30 % pour la CEMAC.

2.3.3&DSDFLWpVQDQFLqUHVGHV2,5
$X QLYHDX GHV FDSDFLWpV QDQFLqUHV des
OIR visites, la plupart dentre elles ont mis
HQSODFHXQV\VWqPHGHFRQWULEXWLRQVSpFLTXHSDU
les EM. Ainsi on trouve : 1) un systme de prlvement communautaire sous forme dune taxe sur
la valeur des importations extracommunautaires

Le montant des budgets varie de 265,5 millions


de dollars pour la CEDEAO un budget de
54 millions de dollars pour lEAC. A titre de comparaison, le budget de lUE tait en 2010 de

Tableau 2 : Budget et effectif des OIR visites


Budget

Effectif

265,5 M USD, dont 80 % de contributions


des EM via le prlvement communautaire
(0,5 % valeur des importations
extracommunautaires)

600 employs (souvent 1 seul directeur sans


cadres en dessous)

UEMOA

086'GRQWQDQFpVYLD
le prlvement communautaire de solidarit
(1 % valeur des importations
extracommunautaires)

232 personnes, dont 134 professionnels,


19 cadres juniors et 66 auxiliaires

CEMAC

84 M USD, dont 30 % sur fonds propres


via la Taxe Communautaire dintgration
(1 % valeur des importations
extracommunautaires)

120 personnes

SADC

66 M USD dont 44 % sur fonds propres

300 personnes, dont 180 cadres

EAC

54 M USD, dont 52 % sur fonds propres


(contribution identique de 5 M USD pour
chacun des EM)

200 personnes (30 % de postes vacants)

UA : 250 M USD, dont 45 % de contributions


des EM et prs de 87 % allous CUA
(soit 217 MUSD)

1200 employs + contrats court terme


principalement

CEDEAO

UA

55- Pour lexercice 2008/09, avec un budget propre de lordre de 23 M USD, la contribution de lAfrique du Sud se situait environ
4.63 M USD, celle de lAngola 2.38 M USD, celles des autres EM 1.2 1.5 M, sauf pour les Seychelles (0.1 M USD).

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

22

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141,5 milliards deuros en crdits dengagement


dont 41 % taient consacrs la politique agricole et de dveloppement rural et 35 % la politique rgionale (cohsion)56.

sur une base annuelle (pas de programmation


SOXULDQQXHOOH  &RQVFLHQWHV GH FHWWH GLIFXOWp
elles ont entrepris plus ou moins brve chance
de mettre en place des cadres de dpenses
moyen-long terme, leur permettant de sapprocher
dune dmarche par programme, en attendant la
mise en place dune vritable approche budgetprogramme (ex. de la SADC, qui dispose dun
Cadre de dpenses moyen terme (2011-14) et
de lUEMOA qui a commenc laborer des
Cadres de dpenses moyen terme dtaills
pour certaines politiques sectorielles).

Il est bien vident que les budgets des OIR sont


plus que modestes, mais malgr cela, les OIR ne
sont pas toujours en mesure de mobiliser lenVHPEOH GHV QDQFHPHQWV PLV j OHXU GLVSRVLWLRQ 
leur capacit dabsorption reste en effet dtermine
entre autres par des capacits de gestion et capacits humaines trs limites.
2XWUHOHVPpFDQLVPHVGHQDQFHPHQWDXWRQRPH
les OIR recourent des appuis extrieurs pour
la mise en place de leurs programmes/projets
(cf. supra). La plupart des appuis quelles reoivent
sont sous forme de dons venant des bailleurs.
A ce jour, aucune des OIR visites na contract
de prts, ni envisag de le faire. Pour certaines
(CEDEAO, CEMAC, etc.57), cette alternative nest
juridiquement pas possible, car leur trait ne le
permet pas. Pour dautres (UEMOA, SADC et
EAC58), mme si leur trait le permet explicitement,
ce qui laisse penser que lemprunt nest pas exclu
sur le plan lgal, la question des garanties reste
entire. Par ailleurs, des fonds rgionaux crs par
certaines OIR prvoient parfois galement cette
possibilit demprunt, mme si les traits de ces
OIR ne le mentionnent pas : cest par exemple le
cas des Fonds structurels de lUEMOA (cas du
Fonds rgional de dveloppement FRDA et du
Fonds daide lintgration rgionale FAIR)59.

2.3.4 Capacits humaines des OIR

Les capacits humaines montrent gaOHPHQW XQH LQVXIVDQFH IRUWH DX UHJDUG
des nombreuses missions assignes aux OIR.
Au niveau des secrtariats de ces OIR, le souseffectif est apparent dans toutes les directions.
La situation de nombreuses divisions est ainsi
celle des one man divisions , o une division nest
pourvue que dun seul administrateur (ou directeur) sans cadres en dessous de lui (CEDEAO,
EAC, CEMAC, SADC) parfois le seul poste
prvu reste durablement vacant et le recours
lexpertise court terme externe est ainsi frquent,
voire omniprsent (EAC, CEDEAO).
Lorganigramme de la CEDEAO est en perptuel mouvement et toujours en construction.
Avec 600 personnes, la faiblesse du personnel a
pWpLGHQWLpHFRPPHXQHGHVSULQFLSDOHVUDLVRQV
du faible niveau dexcution des programmes.
La SADC compte environ 300 personnes (y
compris le personnel administratif et technique
de base), dont 180 cadres60, ce qui reste un
chiffre modeste au regard du mandat dintgration de la Communaut. A lEAC, 30 % des
postes de lorganigramme sont vacants, tandis
que pour la CEMAC, ce chiffre est valu prs
de 50 %. A titre comparatif, la CE comptait
quelques 34 000 fonctionnaires en mars 201061.

Il faut cependant noter que plusieurs des OIR


YLVLWpHV UHQFRQWUHQW GHV GLIFXOWpV j GpSHQVHU
entirement leur budget annuel. Ainsi, en 2009
par exemple, le taux dexcution du budget de la
CEDEAO tait de 81 % pour les dpenses fonctionnelles (administration), et de 48 % pour les
dpenses oprationnelles (programmes).
De plus, la plupart des OIR suivent un mode
de gestion budgtaire traditionnel (par type de
dpenses, non par programme ou politique) et

56- Source : http://ec.europa.eu/budget/library/biblio/publications/2010/budget_folder/dep_eu_budg_2010_fr.pdf


57- CEDEAO (article 70 : le budget est constitu par prlvement ou toutes autres sources dtermines par le Conseil) ; CEMAC
(article 29 : les recettes budgtaires comprennent : les contributions des WDWVFRQFRXUVQDQFLHUVYHUVpVSDUWRXVOHVtats
; revenus de certaines prestations des organes de la Communaut).
6$'& $UWLFOHDOLQpDGX7UDLWp ($& $UWLFOHGX7UDLWp 8(02$ $UWLFOHPRGLpGX7UDLWp O8QLRQSHXWDYRLU
recours aux emprunts, subventions et aides extrieures compatibles avec ses objectifs.
59- http://www.uemoa.int/actualite/2006/CCE_UEMOA_27032006_acte03_2006.pdf et http://www.uemoa.int/actes/acte%2001_98.htm
60- La mission na pu recueillir de chiffres prcis sagissant du staff du Secrtariat de la SADC. La note de lambassade de France
mentionne le chiffre de 331 personnels et assistants techniques.
61- Source : http://ec.europa.eu/civil_service/index_fr.htm

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

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Ministre des Affaires trangres

SLOLHUVDXSUqVGHO8$/DSRVLWLRQRIFLHOOHGHOD
&('($2HVWGDIFKHUXQHERQQHHQWHQWHFRUdiale avec lUEMOA et le message est que
lUEMOA a besoin de nous autant que nous
avons besoin delle . Mais en ralit, la coopration est trs htrogne selon les domaines et
lhgmonie de la CEDEAO est assez mal perue par lUEMOA, mais galement par les autres
organisations rgionales de la sous-rgion.

2.3.5 Capacits au niveau

SODQLFDWLRQVXLYLHWpYDOXDWLRQ
*HVWLRQSODQLFDWLRQVXLYLHWpYDOXDWLRQ

La plupart des OIR rencontrent aussi des


GLIFXOWpV GDQV OD JHVWLRQ GH OHXUV SURgrammes, faute de dispositifs et doutils de planiFDWLRQHWGHVXLYL(QHIIHWVXUOHV2,5YLVLWpHV
la CEDEAO et lUEMOA ont cr des units
de suivi et dvaluation il y a peine deux ans,
et la CEMAC il y a quelques mois seulement ;
lEAC et la SADC nont pas encore tabli de
cadre dtermin de suivi et dvaluation et/ou
de systme dindicateurs oprationnel.

Cependant, vu du ct de lUEMOA, la collaboration entre lUEMOA et la CEDEAO est loin dtre


parfaite et donne encore lieu des duplications
dactivits et des initiatives contradictoires ou non
concertes. Il y a mme des blocages dans certains domaines : les discussions sur la cinquime
bande du TEC par exemple peinent aboutir et au
niveau du service statistique, les deux quipes ont
du mal saccorder sur les indices de prix la
consommation.

&HWWHIDLEOHVVHFULWLTXHGHODIRQFWLRQGHSODQLcation et du suivi et valuation dans la plupart


des OIR visites est une contrainte qui pousse
parfois les bailleurs continuer utiliser leurs
propres procdures, comme nous allons le voir
dans la section suivante, ce qui est contraire aux
principes de la Dclaration de Paris62.

Il est cependant important de souligner la volont


de rapprochement formel entre lUEMOA et la
CEDEAO, matrialise par ladoption dun plan
stratgique commun63 sign Abuja et Ouagadougou en dcembre 2006 et la mise en place
dun secrtariat technique conjoint en 2004 pour
assurer une synergie entre leurs actions64.

(QQODGLIIXVLRQGHVDFTXLV WH[WHVDGRSWpVSURgrammes et /ou projets mis en place, etc.) auprs


des WDWVPHPEUHVHWGHOHXUVFLWR\HQVHVWLQVXIsante, alors mme quelle pourrait permettre de
renforcer leur adhsion et appropriation au projet
communautaire. La plupart de ces OIR manquent
cruellement dun plan de communication ambitieux
qui leur permette davoir une plus grande visibilit
auprs des tats membres et des citoyens.

En Afrique centrale, les divergences stratgiques entre les deux grandes OIR, la CEEAC et
la CEMAC, ralentissent considrablement les
progrs en termes dintgration rgionale :
lheure actuelle, il ny a pas dharmonisation des
deux TEC malgr de nombreux efforts et la libre
circulation des personnes nest effective dans
aucune des deux zones65.

2.3.6 Synergies avec les autres

acteurs de lintgration rgionale

Cependant, la collaboration entre la CEMAC et


la CEEAC semble tre relance avec la mise
en place en juillet 2010 du comit de pilotage
pour la rationalisation des CER en Afrique centrale , qui regroupe la CEMAC, la CEEAC et
leurs tats membres, ainsi que la CUA, la BAfD
et les banques centrales dAfrique centrale, avec
lappui de lUNECA.

Relations entre les OIR

En Afrique de lOuest et lAfrique centrale, il


y a une forte concurrence entre les deux
principales organisations, respectivement CEDEAO/
UEMOA et CEEAC/CEMAC. Cette concurrence
est dautant plus exacerbe par la dsignation
de la CEDEAO et de la CEEAC comme CER

62- La Dclaration de Paris ne sapplique pas aux OIR mais seulement aux tats, ce qui explique entre autres le manque
dalignement et dharmonisation. Mais il est certain que les OIR et les bailleurs doivent sen inspirer .
63- Regional Integration for Growth and Poverty Reduction in West AFrica.
64- Le rle de ce secrtariat est de coordonner et de suivre, au sein des deux organisations, la mise en uvre des projets et
programmes susceptibles dacclrer le processus de convergence et de prparer les rencontres semestrielles interinstitutionnelles.
65- Il existe des divergences notoires entre le Congo et la Guine quatoriale, ou entre le Cameroun et le Gabon, du fait des
disparits conomiques et dmographiques.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

24

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Malgr les dissensions politiques (problmes de


frontires entre le Rwanda, le Burundi et la
RDC), les OIR de lAfrique de lEst et australe
avancent depuis octobre 2008 vers un regroupePHQWHWXQHPXWXDOLVDWLRQGHOHXUVPR\HQVDQ
GHPLHX[EpQpFLHUGHVHIIHWVSRVLWLIVGHOLQWpgration rgionale66.

Cependant, quelques exemples montrent de


timides changes. La coopration entre lUEMOA
et les organismes techniques autonomes prend
la forme de rencontres et de protocoles daccord
sur une base ponctuelle. Ainsi, il y a des collaborations avec AFRISTAT (en matire de statistiques),
ou avec le CILSS et le CORAF rcemment sur
le programme de bioscurit, pour ne citer que
ceux-l.

La SADC a dvelopp ses relations avec le


COMESA et lEAC dans le cadre de linitiative
Tripartite lance en octobre 2008, avec notamment pour thmatique une future grande zone
de libre-change (ZLE) qui regrouperait 26 EM,
dont 8 pays francophones67, 572 millions dhabitants et un PIB cumul de plus de 480 milliards
de dollars. Cette initiative est soutenue principalement par le DFID.

Par ailleurs, un des principes du Programme


conomique rgional (PER) est la cohrence, la
coordination et la synergie entre les institutions
communautaires de lUEMOA et les autres organisations rgionales ou sous-rgionales. Dans ce
cadre, lUEMOA sappuie ainsi sur de nombreuses organisations (nationales, rgionales
ou internationales) pour mettre en uvre les
projets du PER, travers des dlgations de
PDvWULVHGRXYUDJH H[$)5,67$7SRXUOHSURgramme de renforcement du systme statistique
rgional , ABN pour le projet lutte contre
OHQVDEOHPHQW GX HXYH 1LJHU  218', SRXU
le programme rgional de mise niveau, UICN
pour le programme rgional de lutte contre lrosion ctire, etc.).

La dynamique de cette Tripartite est encourageante, dans un contexte o ces OIR ne dialoguaient pratiquement pas il y a encore quelques
annes, alors mme que certains tats membres
appartenaient plusieurs dentre elles. Un Sommet
et un Conseil tripartites devaient tre tablis au
premier semestre 2011 ; une zone dchanges prfrentiels pourrait tre lance ds janvier 2012.
Certains interlocuteurs ont observ toutefois au
cours de la mission que la SADC semble vouloir
dabord consolider son propre processus dintgration rgionale, sans tre oppose la coopration inter-OIR, en particulier sur la double
question du corridor nord-sud et de la grande ZLE
( from Cape to Cairo ), chre semble-t-il au
gouvernement sud-africain.

La CEMAC a sign de nombreux accords de


coopration avec les autres OIR et les organismes techniques, mais trs peu sont effectifs
OH[FHSWLRQ G$)5,67$7 (QQ XQ GHV REMHFWLIV
du Programme communautaire de dveloppement (PCD) de la CEDEAO est darriver terme
tre un cadre unique dans lequel viendront
saligner les programmes des autres institutions
rgionales (y compris les organismes techniques
spcialiss).

Relations avec les organismes techniques


autonomes

Relations avec les autres acteurs


(y compris la socit civile et le secteur priv)

La collaboration des CER avec les organismes


techniques autonomes (voir liste en annexe 3 :
liste des organismes techniques spcialiss) est
plus formelle quoprationnelle. En effet, de
nombreux mmorandums ou protocoles daccord ont t signs entre les CER et ces organismes autonomes sans que cela aboutisse la
mise en uvre de projets communs. Il se dgage
des entretiens auprs des CER que ces institutions mnent leurs propres programmes en
parallle sans vraiment vouloir crer une vraie
synergie entre elles.

$X QLYHDX QDWLRQDO OD FRQFHUWDWLRQ HVW LQVXIsante entre les EM et la socit civile/le secteur
priv sur les questions communautaires. Tandis
qu lchelle des OIR, la participation de ces
acteurs dans llaboration des projets communautaires reste au stade de la consultation et
non dun rel dialogue.

66- En octobre 2008, lors dun sommet tripartite, les gouvernements de lEAC, la SADC et la COMESA initient des concertations
en vue de lharmonisation de leurs politiques sectorielles et de la cration dune ZLE intgrant les trois zones.
67- Burundi, Comores, Djibouti, Madagascar, Maurice, Rpublique Dmocratique du Congo, Rwanda, Seychelles.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


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25

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2.3.7 Appui extrieur

Tous les bailleurs (y compris ceux qui privilgient le canal national tels que la BM ou
la BAfD) reconnaissent le rle des OIR comme
un partenaire essentiel dans la mise en uvre
des projets rgionaux et tentent, dune part, de renforcer leurs capacits, et, dautre part, de soutenir leurs programmes.
En effet, dans une rgion donne, lexistence
GXQH2,5HIFDFHHWUHFRQQXHFRPPHWHOOHSDU
lensemble des protagonistes est une condition
ncessaire dune intgration rgionale russie,
aussi bien sur le plan de la seule intgration
pFRQRPLTXH HW QDQFLqUH TXDX QLYHDX PXOWLGLmensionnel. Cest en particulier crucial pour
ltablissement dun cadre lgal et administratif
rgional garant dune gouvernance rgionale de
qualit (au moins terme), indispensable pour la
bonne ralisation des projets et la scurisation
du commerce et des investissements, y compris
pour les secteurs de services en lien avec
les infrastructures (lectricit, tlcoms, etc.).
Lesprit de responsabilit et de transparence
( accountability ) quimplique lexistence dune
OIR forte est aussi une condition ncessaire
pour assurer une meilleure appropriation du processus par les EM68. Il en dcoule que les bailleurs ont un rle important jouer en matire
de soutien des OIR.
Ce rle est dautant plus important dans le
contexte africain o les EM de ces OIR sont pour
leur majorit des PMA69 ou des petits pays
( PIB et budget limits) : compte tenu de la faiEOHVVH GHV FDSDFLWpV QDQFLqUHV GH FHV tats,
il serait risqu de les laisser assumer seuls
le renforcement des OIR, quelque soit la volont
SROLWLTXHTXLOVDIFKHQWSRXUOHIDLUH

&I(&'30  -RLQLQJ8S$IULFD6XSSRUWWR5HJLRQDO,QWHJUDWLRQ'LVFXVVLRQ3DSHUQ-XO\S


69- Comme rappel par P. Draper (2010), Rethinking The (European) Foundations of Sub-Saharan African Regional Economic
,QWHJUDWLRQ$3ROLWLFDO(FRQRP\(VVD\2(&''HYHORSPHQW&HQWHU:RUNLQJ3DSHUQ

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


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26

Ministre des Affaires trangres

3.

PARTIE II :
OFFRE DAPPUI
LINTGRATION
RGIONALE EN
AFRIQUE

3.1 Principales caractristiques

HWGHOLQVXIVDQFHYRLUHODEVHQFHGHQDQFHPHQW
autonome pour ces organisations rgionales,
qui dpendent de ressources en provenance de
leurs tats membres. Dans la plupart des cas, ils
sont l'heure actuelle la seule voie viable de
QDQFHPHQW DX QLYHDX UpJLRQDO HQ $IULTXH HW
leur mobilisation prend de plus en plus dampleur, comme en tmoignent par exemple la
FRQIpUHQFHVXUOHQDQFHPHQWGXFRUULGRU1RUG
Sud organise en avril 2009 Lusaka (Zambie),
qui sest solde par une mobilisation de 1,2 milliard de dollars US, ainsi que la runion organise
par le DFID en mars 201071 et la programmation
dautres runions sur la thmatique de l'intgration rgionale cette mme anne.

de lappui lintgration
rgionale

Lintgration rgionale offre de nombreux


DYDQWDJHV ,O VDJLW DXVVL ELHQ GH EpQpFLHU
dconomies dchelle, de stimuler linnovation ou
encore de rsoudre les questions transfrontalires
telles que la gestion commune des ressources
naturelles partages (notamment eau, ressources
halieutiques), mais galement celle des biens
publics rgionaux (changement climatique, pidmies, catastrophes naturelles etc.). Cette intgration est dautant plus ncessaire pour le continent
africain, trs morcel et o chaque pays en
moyenne partage ses frontires avec quatre autres.
Par ailleurs, les conomies africaines sont petites
et segmentes et beaucoup de pays ont des barrires physiques70 qui les empchent de pleinement participer lconomie rgionale et globale.

3.1.1'pQLWLRQGHODVWUDWpJLH

dintgration des bailleurs

Sur le plan stratgique, certains bailleurs


RSWHQWSRXUXQHVWUDWpJLHVSpFLTXHDQGH
marquer la priorit donne cet appui (UE, BM,
BAfD), dautres en font une dmarche prioritaire
(DFID, GIZ) dans leurs interventions sur le contiQHQW WDQGLV TXH GDXWUHV HQQ \ UpSRQGHQW GH
manire ponctuelle (JICA, USAID, KfW), dans le
contexte gnral de leurs appuis au continent.

Lappui au processus dintgration rgionale


ncessite de prendre en compte toutes ces
dimensions et la vulnrabilit des tats face aux
crises conomiques mondiales renforce lintrt
et la pertinence des interventions lchelle
rgionale, et ce dautant plus si lon tient compte
du principe de subsidiarit.

Sagissant de lUE, cest sur la base de deux communications stratgiques en 1995 et en 200872 sur
lintgration rgionale que ses programmes indicatifs rgionaux (PIR), principal instrument de lappui
lintgration rgionale, sont labors.

Les bailleurs sont des acteurs incontournables


dans ce domaine, du fait de limportance du
QDQFHPHQWH[WHUQHGDQVOHVSURMHWVUpJLRQDX[

70- Des 54 pays africains, 16 sont enclavs (soit 30 %).


71- Department for International Development (DFID), Joining up africa: regional economic integration in Sub-Saharian Africa.
72- 1) Communication on European Community support for regional economic integration efforts among developing countries,
(COM(95)0219 C4- 0260/95) et 2) Communication on Regional Integration for Development in ACP countries, Com(2008) 604,
complte par les documents de travail de la Commission : The Regional Strategy Papers and Indicative Programmes of the 10th EDF,
Sec (2008) 25 38, et Document accompanying the Communication on Regional Integration for Development in ACP Countries, SEC
(2008) 2539.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

27

Ministre des Affaires trangres

lun des domaines prioritaires. La GIZ76 soccupe


de la coopration technique, tandis que la KfW
HVWFKDUJpHGHODFRRSpUDWLRQQDQFLqUH

Pour la BM, les oprations rgionales ont t


impulses avec le lancement du programme pilote
rgional au cours de la treizime reconstitution
de lIDA (IDA13) couvrant la priode 2002-2005.
Cest en 2008 que la Banque, en partenariat avec
les pays africains, a lanc le RIAS (Regional Integration Assistance Strategy for Subsaharan Africa)
(la stratgie dAide lintgration rgionale en
Afrique subsaharienne), qui consacre le mode
dintervention et de mise en uvre des opraWLRQVUpJLRQDOHVHWOXLSHUPHWGHGpQLUXQFDGUH
dorientation de ces appuis. Cette stratgie se
dclinera en quatre plans sous-rgionaux (Afrique
de lOuest, Afrique centrale, Afrique de lEst et
Afrique australe).

LUSAID na pas de stratgie dappui lintgraWLRQ UpJLRQDOH IRUPHOOH PDLV HOOH D GpQL GHV
axes stratgiques autour desquels tout projet
doit se rattacher.
(QQ OHV RULHQWDWLRQV VWUDWpJLTXHV GH OD -,&$
en matire daide aux pays africains manent de
la confrence TICAD (Tokyo International Conference for the African Development) qui se runit
tous les 5 ans. La dernire dition a donn lieu
ladoption de la Dclaration de Yokohama77 et
un certain nombre dengagements importants
du Japon vis--vis du continent africain inscrits
dans le Plan dAction de Yokohama (PAY)78,
dont notamment celui de doubler laide lAfrique
et de soutenir les infrastructures rgionales.

La BAfD a suivi le mme parcours, en laborant


XQH VWUDWpJLH VSpFLTXH VXU FH VXMHW HQ PDUV
2009. A linstar de la BM, le Groupe de la Banque
africaine de dveloppement sest engag prparer des documents de stratgie dintgration
rgionale (DSIR) pour chacune des quatre rgions73
(lAfrique de lOuest, lAfrique centrale, lAfrique
de lEst et australe et lAfrique du Nord74) dans
le cadre de cette stratgie. Ces documents ont
pour objectifs de fournir un cadre analytique et
GHSHUPHWWUHGHGpQLUHWGLGHQWLHUOHVRSpUDWLRQV
rgionales du groupe dans chacune des sousrgions. Par ailleurs, un cadre stratgique et oprationnel pour les oprations rgionales a t labor
en 2008, avant la stratgie proprement dite.

La quasi totalit des bailleurs privilgient par


ailleurs une dclinaison de la stratgie globale
en stratgies gographiques (rgionales et pays).
Une des limites de ces stratgies (reconnue par
les bailleurs euxmmes) est le fait quelles
soient descendantes ( top down ) et ne prennent
SDVVXIVDPPHQWHQFRPSWHOHVpQRUPHVGLIIprences entre les rgions et les pays (UE, GIZ).
Cet tat de fait sexplique en partie par llaboration supply driven des stratgies, avec une
IDLEOH SDUWLFLSDWLRQ GHV SD\V EpQpFLDLUHV GDQV
la plupart des cas.

Pour le DFID, cest au travers du dpartement


rgional Afrique (African Regional Department ARD) quest traite la plus grande partie des activits relatives lintgration rgionale en Afrique75.
Ce dpartement a t spcialement cr en 2008
au sein de la Division Afrique du DFID.

La prparation des documents ou programmes en


DSSXLjOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOHVHIRQWRIFLHOOHPHQW
HQSDUWHQDULDWDYHFOHVEpQpFLDLUHV'DQVODSUDtique, ce sont les bailleurs (ou consultants pays
par les bailleurs) qui font cette prparation en diaORJXH DYHF OHV EpQpFLDLUHV$LQVL OD SUpSDUDWLRQ
du PIR est faite en principe en partenariat avec les
OIR concernes, mme si en ralit, il sest agi

La GIZ et la KfW sont charges de la mise en


uvre de la stratgie pour lAfrique de la BMZ,
GRQWOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOHHVWLGHQWLpHFRPPH

,OVHPEOHUDLWTXDXQDOLO\DLWGRFXPHQWVGHVWUDWpJLH$IULTXHGHO2XHVW$IULTXHFHQWUDOH$IULTXHDXVWUDOH$IULTXHGHO(VW
et Afrique du Nord.
0LVjSDUWO$IULTXHGX1RUGWRXVOHVGRFXPHQWVGHVWUDWpJLHGLQWpJUDWLRQUpJLRQDOH '6,5 VHURQWQDOLVpVHQGpFHPEUH
75- ARD ne gre quune partie des programmes rgionaux de la division Afrique. En effet, dautres dpartements de la Division Afrique,
linstar de celui de lAfrique australe, ont galement leurs propres projets rgionaux. Il ny a pas de dpartement qui centralise tous
les projets rgionaux. Pour avoir une vraie vision globale de tous les projets en cours, il faut voir dpartement par dpartement.
76- Depuis le 1er Janvier 2011, Inwent (service de formation et de renforcement des capacits), DED (service de dveloppement)
et GTZ (renforcement des capacits) ont t regroups pour former la GIZ. Actuellement, les trois organisations initiales sont
en discussion et il ny a pas de changement de structure prvu cette anne, les trois organisations continuant leurs programmes
de travail et procdures respectifs. Les changements structurels sont cependant prvus pour 2012.
77- Dclaration adopte au cours de TICAD IV en mai 2008 Yokahama (TICAD IV, Dclaration de Yokohama : Vers une Afrique
qui gagne, 2008).
78- Les engagements du gouvernement japonais vis--vis des pays africains ont t inscrits dans le plan daction de Yokohama
lors de la confrence de TICAD IV (TICAD IV, Plan dAction de Yokohama, 30 Mai 2008).

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

28

Ministre des Affaires trangres

GXQHQpJRFLDWLRQDYHFO8(VXUOLGHQWLFDWLRQ
des domaines de concentration.

3.1.2 Organisation interne et mise

HQXYUHGHODSSXLjOLQWpJUDWLRQ
rgionale en Afrique

Une autre critique rcurrente faite aux stratgies ou


orientations rgionales des bailleurs est le manque
de synergie dans la prparation des documents
stratgiques pays et ceux au niveau rgional,
lorsquils existent (UE, BAfD, BM). La plupart des
valuations de lappui lintgration rgionale par
lUE arrivent la conclusion que le manque de
cohrence et de complmentarit entre les actions
menes au niveau rgional et celles entreprises
au niveau national est une faiblesse majeure de
pratiquement tous les appuis analyss. Pour faire
IDFH j FHWWH GLIFXOWp OD %$I' D GpFLGp TXH OHV
DSIR doivent autant que possible saligner sur les
GRFXPHQWVSD\V,OHVWHQFRUHGLIFLOHGHPHVXUHU
OHIFDFLWpGHFHWWHGpFLVLRQ'HVRQF{WpOD*,=IDLW
le lien entre projets rgionaux et projets nationaux
au niveau oprationnel, lors de la ngociation avec
les gouvernements des pays partenaires. Depuis
le mois de mai 2010, il a t dcid que toute
stratgie nationale ngocie avec les partenaires
devrait prendre en compte les problmatiques
rgionales. Des projets pilotes sont en cours pour
tester la mise en pratique de cette dcision et sont
dcrits dans lencadr suivant.

Lorganisation de la mise en uvre varie


selon les bailleurs. Cependant, mis part le
suivi organisationnel des projets (dialogue avec les
partenaires, programme de mise en uvre, etc.),
SHX GH SRXYRLUV GH GpFLVLRQ DVSHFWV QDQFLHUV
entre autres) sont dlgus aux quipes sur le terrain, ce qui peut tre source de retard (voire parfois
de blocage) dans la mise en uvre des projets.
Pour remdier cela, certains bailleurs ont entreSULVXQHUpH[LRQSRXUUpGXLUHFHWWHIRUWHFHQWUDOLVDWLRQ %0'),'%$I' DQGHGLPLQXHUOHVGpODLV
de mise en uvre des projets rgionaux.
Au niveau de la CE, la DG Dveloppement
(en coordination avec la DG EuropeAid79) est
responsable pour les options stratgiques
rgionales et nationales qui sont tablies en partenariat avec les gouvernements des pays
membres des rgions et les institutions rgionales. La DG AidCo est responsable de la mise
en uvre. Pour les programmes rgionaux,
gnralement la dlgation rgionale du pays
o est situe la principale organisation dintgration rgionale assure la coordination. Tant pour
llaboration des stratgies que pour le suivi de
la mise en uvre, les dlgations sont appuyes
par les services spcialiss du sige.

Encadr 1 GIZ : Projets pilotes pour

le renforcement du lien entre le niveau


national et le niveau rgional

La BM construit ses stratgies et ses programmes en matire dintgration rgionale


autour de la Direction de lintgration rgionale,
qui sappuie essentiellement sur 126 bureaux
rgionaux, dont 34 se trouvent en Afrique subsaharienne. Les Bureaux rgionaux ont pour mission de : (i) relayer les informations ; (ii) excuter
les stratgies ; (iii) coordonner et suivre lvolution des programmes sur le terrain.

Trois approches sont testes au niveau oprationnel :


a. CARICOM : projet rgional qui appuie lorganisation rgionale et un expert pour sassurer que
le niveau rgional est bien pris en compte dans
les stratgies nationales.
b. CEDEAO : coopration entre projet rgional et
projets nationaux, avec la mise en place dune
composante ralisation des engagements pris
au niveau rgional dans le cadre national.

Environ 3 000 agents, sur les 10 000 fonctionnaires


de la BM, travaillent sur le terrain dans les bureaux
UpJLRQDX[ ,O HVW WRXWHIRLV GLIFLOH GHVWLPHU OH
QRPEUH GH SHUVRQQHV TXL VH FRQVDFUHQW VSpFLquement lintgration rgionale en Afrique. Huit
personnes seulement sen occupent la Direction
de lintgration rgionale Washington DC, sige
de la BM. Cinq dentres elles80 ont t redployes

c. SADC : existence dun fonds pour appuyer les


activits au niveau national.
3DUDLOOHXUVLOH[LVWHXQSURWRFROHGHQDQFHPHQW
et dinvestissement qui permet aux pays membres
GHGHPDQGHUGHVIRQGVSRXUQDQFHUGHVDFWLYLWpV
nationales vocation rgionale.

79- A noter que la DG DEV et AidCo sont dsormais en cours de fusion de leurs services dans le contexte de la mise en place
du nouveau service daction extrieure de lUE.
80- Y compris le responsable de la Direction de lintgration rgionale, dont le poste vient dtre redploy Addis Abeba.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

29

Ministre des Affaires trangres

sur les Bureaux rgionaux dAddis Abeba, Accra,


Lusaka, Nairobi et Pretoria. On peut estimer environ une centaine le personnel en charge de lintgration rgionale dans les bureaux rgionaux.

savoir les prts, les dons et la coopration


technique. Cependant 30 % des dons sont encore
grs par le MAE.
Le dpartement Afrique au sein de la JICA (qui
est compose de six dpartements rgionaux)
est responsable de la stratgie, de la gestion
du budget consacr lAfrique, son allocation
et la slection des projets. Les dpartements
sectoriels travaillent sur la formulation des projets et les bureaux sur le terrain excutent et font
le suivi des projets. Depuis cinq ans, il y a eu une
dlgation de pouvoir en faveur des bureaux
locaux et des discussions sont en cours pour
accentuer cette volution84. La JICA dispose
de 27 bureaux en Afrique85.

Pour ce qui concerne la BAfD, la prparation des


DSIR et leur mise en uvre sont sous la responsabilit des dpartements oprationnels rgionaux (ORVP), en collaboration avec la direction
NEPAD, intgration rgionale et commerce (ONRI)
et les dpartements sectoriels (OSVP).
Le personnel du Dpartement ARD du DFID est
compos de 14 cadres au sige et dun rseau
de conseillers rgionaux sur le terrain. Le Dpartement a une surcharge de travail par rapport
aux objectifs quil sest assign et tente dtendre
le personnel sur le terrain, en sassociant notamment avec la division des politiques du DFID81.
Les conseillers sur le terrain peuvent donc avoir
plusieurs casquettes en plus du suivi des projets
rgionaux82.

Cinquante et une personnes travaillent dans


le dpartement Afrique au sige et prs de
100 expatris sont sur le terrain, en plus du personnel recrut localement. La taille des bureaux
varie dun pays lautre. Cependant, le Sngal
et le Kenya sont des bureaux importants et fonctionnent comme des bureaux rgionaux en grant
notamment des projets mis en uvre dans les
pays voisins.

Pour ce qui concerne la GIZ, cest le Dpartement


de planication et dveloppement qui assure
laspect technique et thmatique des projets et
OHV GpSDUWHPHQWV UpJLRQDX[ TXL GpQLVVHQW HW
grent les projets tandis que la mise en uvre
est assure par les bureaux locaux.

3.1.3 Principaux bailleurs,

domaines dintervention
et zones gographiques

Pour lUSAID, ce sont les Bureaux nationaux et


rgionaux qui ont la charge de traduire et de
mettre en uvre les projets/programmes de la
politique daide amricaine, en tenant compte
des priorits des pays membres ou de lOIR et/
ou de lactualit politique amricaine en matire
de relations extrieures et de la diplomatie.

Principaux bailleurs

Les principaux bailleurs en termes de volume


sont la BM, lUE et la Banque africaine de
dveloppement (BAfD). Au cours du Xe FED,
dun montant de 22,7 milliards deuros pour la
priode 2008-2013, lUE a allou prs de 11 %
GHFHVQDQFHPHQWVjODFRRSpUDWLRQUpJLRQDOH
et intra-rgionale travers les PIR, soit un montant de 2,7 milliards deuros86. Lenveloppe rgionale de la BM tait de 1,8 milliard de dollars

Au Japon, cest le ministre des Affaires trangres


(MAE) qui labore les politiques et la nouvelle
JICA83 qui en assure la mise en uvre. Elle
coordonne dsormais les trois canaux ou dispositifs de laide japonaise au dveloppement

81- Cette extension est essentielle pour mieux communiquer avec les partenaires sur le terrain et se pratique soit par la cration
de poste soit par une dcentralisation en dtachant des agents partir du sige.
82- Le Conseiller bas au Nigeria (Abuja) suit les programmes rgionaux sous la direction du dpartement ARD au sige pour 80 %
de son temps et 20 % de son temps est consacr au domaine du commerce au Nigeria en lien avec lintgration rgionale.
83- La fusion entre les deux principales agences dexcution de laide japonaise que sont lagence japonaise de coopration
internationale (JICA) et la Banque japonaise de coopration Internationale (JBIC) a donn naissance la nouvelle JICA
qui gre dsormais lessentiel des activits de coopration technique, des dons et des prts.
84- Avec la nouvelle JICA, la question des comptences des quipes sur le terrain sur la gestion des trois types daide se pose.
85- Bnin, Botswana, Burkina-Faso, Cameroun, Cte dIvoire, Rep. Dmocratique du Congo, Djibouti, Ethiopie, Gabon, Ghana,
Kenya, Liberia, Madagascar, Malawi, Mozambique, Namibie, Niger, Nigeria, Rwanda, Sngal, Sierra-Leone, Afrique du Sud,
Soudan, Tanzanie, Ouganda, Zambie et Zimbabwe.
86- 1 Euro = 1,42 USD

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

30

Ministre des Affaires trangres

sous IDA15 (2007-2011). Cependant, ce montant


reprsente moins de 1 % de la globalit du Fonds
IDA, et prs de 80 % vont lAfrique. Au cours
du FAD XI, 943 millions UC87 ont t dpenss
par la BAfD pour les projets rgionaux, dont
70 % provenaient de lenveloppe rgionale.
(QQ SRXU FH TXL FRQFHUQH OH '),' OHV SURgrammes rgionaux reprsentent 10 % du monWDQW WRWDO GHV QDQFHPHQWV DOORXpV j O$IULTXH
prs de 55 % de ces programmes tant allous
au domaine du commerce.

Cinquante sept pour cent (57 %) des oprations


rgionales de la BAfD taient des projets dinfrastructures (en majorit transport et nergie
lectrique) entre 1999 et 2009, 21 % des projets
UHODWLIVjODQDQFH FRPSUHQDQWSULQFLSDOHPHQW
des lignes de crdit en appui linvestissement
des PME du secteur priv et du commerce),
14 % au secteur agricole et lenvironnement,
6 % aux secteurs sociaux et 2 % des projets de
gouvernance.
Les domaines dintervention de lUE diffrent considrablement des autres principaux bailleurs que
sont la BM et la BAfD, car le domaine prioritaire
dans les PIR reste lintgration rgionale stricto
sensu. Il sagit principalement dappui aux institutions rgionales dans la formulation et la mise
en uvre de stratgies sectorielles et du cadre
lgal et rglementaire de ces secteurs, dont la part
est passe de 57 % 76 % des ressources
programmes dans les PIR entre le 8e FED et
le 10e FED. Cette augmentation sexplique en
JUDQGHSDUWLHSDUOHQDQFHPHQWGHV$3(3RXU
ce qui concerne le domaine des infrastructures,
la tendance de lUE est dappuyer les organisations
rgionales et les WDWVPHPEUHVDQG
DPpOLRUHU
la gouvernance de ces secteurs et permettre aux
DFWHXUVVSpFLDOLVpV %(,HWLQVWLWXWLRQVQDQFLqUHV
GHGpYHORSSHPHQW GHQDQFHUOHVSURMHWVGDQV
le domaine des infrastructures dans un contexte
qui puisse assurer leur durabilit.

Domaines dintervention
Les priorits sectorielles varient dun bailleur
lautre, mais le secteur phare reste celui des
infrastructures rgionales (notamment les routes
et lnergie) ; viennent ensuite le soutien institutionnel lintgration conomique et les biens
publics rgionaux (y compris le changement
climatique, la gestion des ressources aquifres
et les maladies infectieuses).
Ces choix sexpliquent en grande partie par
lagenda des OMD. En outre, en 2005 lors du
sommet du G8 Gleneagles, on a assist un
tournant de la mise en uvre des appuis lintgration rgionale en Afrique subsaharienne.
Cest au cours de ce sommet que l Infrastructure Consortium For Africa (ICA) a t lanc
SRXUPRELOLVHUGHVQDQFHPHQWVSRXUOHVSURMHWV
dans le domaine des infrastructures en Afrique.
/,&$UHqWHXQHQRXYHOOHDSSURFKHGHSDUWHQDriat entre les donateurs bilatraux, les agences
daide multilatrales et les institutions africaines,
HW D SHUPLV GH SDVVHU GXQ DSSXL QDQFLHU GH
430 millions de dollars en 2005 2,8 milliards de
dollars en 2007 pour les projets infrastructures.

Pour ce qui concerne le DFID, sur un budget total


des oprations rgionales de 232 millions de livres
entre 2008 et 2011 pour lARD, 60 % ont t
alloues aux trois secteurs prioritaires que sont
le soutien lintgration rgionale conomique
(en particulier le commerce), les institutions africaines et le changement climatique (y compris le
fonds pour la fort dans le bassin du Congo).

Pour ce qui concerne les projets rgionaux de la


%0 HQ PR\HQQH  GHV QDQFHPHQWV YRQW
dans la mise en place dinfrastructures ou dappui au cadre rglementaire. Pour le programme
SLORWHUpJLRQDOGHO,'$SUqVGHGXQDQFHment tait allou aux infrastructures, dont 46 %
lnergie et 26 % aux transports. Depuis la
mise en uvre du programme pilote rgional
en 2003, la rpartition sectorielle des projets
sest fait comme suit : Energie (39 %) ; Transport
et facilitation du commerce (23 %) ; Gestion des
ressources aquifres (13%) ; TIC (13 %), Agriculture (7 %) et Finance (6 %).

Aprs stre concentre dans la rgion de lAfrique


australe et orientale, la zone dintervention de la
GIZ sest largie toute lAfrique sur trois thmes
prioritaires que sont la gouvernance, la paix et
scurit et la gestion des ressources en eau.
Ces interventions se font en collaboration avec
les organismes rgionaux et panafricains pour
soutenir les processus en cours au niveau rgional et continental. La KfW a quant elle, mis
laccent sur le secteur de leau, la protection
de lenvironnement, le changement climatique,
DLQVLTXHOHVHFWHXUQDQFLHU

87- 1 UC = 1,48 USD

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

31

Ministre des Affaires trangres

3.1.4 Modalits des appuis

Outre les appuis institutionnels dans le domaine


de la paix et de la scurit, de lamlioration et du
traitement des risques humanitaires, lUSAID,
concentre ses efforts en matire dintgration
rgionale en Afrique sur l'agriculture, la scurit
alimentaire et l'environnement ; le dveloppement du commerce ; la sant, l'ducation et le
dveloppement des infrastructures.

3ULQFLSDX[EpQpFLDLUHV

Le Tableau annexe 4 sur les modalits montre


que les bailleurs utilisent diffrents canaux
pour soutenir lintgration rgionale. LUE passe
presquexclusivement par les PIR et soutient directement les OIR. Il existe quatre PIR qui couvrent
quatre rgions ACP dAfrique : Afrique de lOuest
(UEMOA, CEDEAO), Afrique centrale (CEMAC,
CEEAC), Afrique orientale et australe et ocan
Indien (IGAD, EAC, COI, COMESA)88, et Afrique
australe (SADC).

Avant la TICAD, les secteurs traditionnels dintervention du Japon en Afrique taient lducation, la sant et lapprovisionnement en eau.
Depuis, la concentration dans les domaines des
infrastructures est lie lexprience du Japon
en Asie, quil souhaitait reproduire en Afrique.

Les organisations retenues comme ordonnateur


rgional du FED ne correspondent pas exactement celles qui ont t dsignes par lUA pour
tre les piliers de lintgration rgionale, mme
si la plupart dentre elles sont impliques. Ce choix
rsulte plutt de lvolution historique des relations
des tats et des organisations ACP avec la Communaut europenne (et notamment des ngociations APE). On notera, en effet, que la composition
gographique de la rgion Afrique orientale et
australe et ocan Indien correspond en fait la
zone ESA ( East Southern Africa ) initialement
envisage pour la ngociation des APE ; de mme,
la rgion Afrique centrale retenue pour la mise
en uvre du Xe FED correspond exactement la
composition envisage pour lAPE EU-Afrique
Centrale, cest--dire les pays de la CEMAC plus
Sao Tom-et-Principe et la RDC (Annexe 1).

Les zones gographiques


Pour ce qui concerne les rgions prioritaires,
lAfrique de lOuest, de lEst et lAfrique australe
sont privilgies au dtriment de lAfrique centrale ( lexception de lUE, GIZ, et BAfD) et de
lAfrique du Nord. Ainsi, la rgion de lAfrique de
lOuest capte elle seule la grande majorit des
engagements de la BM (prs de 80 % sur une
trentaine de projets). Les choix de cette dernire
sont guids par les critres suivants :
a. fort engagement rgional de la part des tats
membres, et OIR relativement bien structures ;
b. relative bonne articulation entre programmes
nationaux et programmes rgionaux ;

Cette situation, invitable compte tenu de la


complexit de larchitecture des arrangements
UpJLRQDX[VXUOHFRQWLQHQWDIULFDLQHQWUDvQHXQH
GRXEOHGLIFXOWp FKDTXH3,5GRLWrWUHPLVHQ
uvre par plusieurs organisations, sauf dans le
cas de lAfrique australe o la seule organisation
est la SADC ; dans le cas trs complexe de la
rgion Afrique orientale et australe et ocan
Indien , o 4 OIR sont concernes, cela a conduit
lUE mettre en place le Comit interrgional
de coordination (CIRC), qui regroupe la COI,
le COMESA, lEAC et lIGAD, et 2) certains PIR
peuvent couvrir des pays qui nappartiennent
pas aux organisations de la rgion (cas de la
Mauritanie en Afrique de lOuest qui fait partie de
lUnion du Maghreb arabe UMA)89 et certains

c. dans lensemble une rgion o, malgr quelques


foyers de tensions, la paix et la scurit sont
relativement assures ;
d. zone o il existe peu de contraintes lies
la gographie des lieux ;
e.PRLQV GH GLIFXOWpV GDQV OD PLVH HQ XYUH
des projets.
Lexprience de lAfrique de lEst et de lAfrique
australe en matire de gestion des projets dinfrastructures attire les bailleurs vers ces rgions, tandis
TXHOHVGLIFXOWpVSROLWLTXHVHWGHJRXYHUQDQFHHQ
Afrique centrale suscitent la rticence des bailleurs
sy impliquer (cas de la JICA par exemple).

88- Il y a lieu de noter que ce nest que depuis le IXe FED que la rgion Afrique orientale et australe et ocan Indien est couverte
par un PIR unique. Sous le VIIIe FED, il y avait un PIR pour chaque sous-rgion.
/D0DXULWDQLHHVWXQFDVSDUWLFXOLHUHQFHVHQVTXLOVDJLWGXQSD\V$&3GRQFpOLJLEOHDX[QDQFHPHQWVGX)('HWVXVFHSWLEOH
de conclure ou de participer un APE, mais qui a opt pour une intgration rgionale au sein de lUnion du Maghreb arabe dont les
autres membres ne sont pas des pays ACP (ligibles au FED), mais sont parties prenantes la coopration de la Commission avec
OHVSD\VGHOD0pGLWHUUDQpH pOLJLEOHVjGDXWUHVW\SHVGHQDQFHPHQWQRWDPPHQWOD)DFLOLWpG,QYHVWLVVHPHQWGH9RLVLQDJH /D
Mauritanie a ds lors donn un mandat la CEDEAO pour la ngociation et la mise en uvre du PIR Xe FED pour lAfrique de lOuest.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

32

Ministre des Affaires trangres

pays margent deux PIR (cas de plusieurs pays


SADC couverts galement par le PIR de la rgion
Afrique orientale australe et ocan Indien ou par
le PIR Afrique centrale cas de la RD Congo).

bureaux pays dans chacun des EM de lEAC


et un bureau Arusha auprs du Secrtariat
de lEAC, relis au bureau rgional du sige
de TMEA Nairobi.

La BM et la BAfD continuent de privilgier le canal


national, malgr llaboration dune stratgie rgioQDOH /H Gp SRXU FHV GHX[ LQVWLWXWLRQV HVW GH
trouver une place pour les OIR et les autres
institutions rgionales dans la mise en uvre de
leurs stratgies. Ces deux institutions mettent en
place des projets avec la participation des tats
et des OIR. Ces dernires sont particulirement
en charge des activits rgionales (harmonisation
des politiques, construction des postes transfrontaliers etc.) du projet et de sa coordination. Cest
par exemple le cas du Projet rgional dappui
jODOLqUHFRWRQWH[WLOHGDQVOHVTXDWUHSD\VGH
O,QLWLDWLYHVHFWRULHOOHHQIDYHXUGXFRWRQQDQFp
par la BAfD. Pour la mise en uvre de ce projet,
FRQYHQWLRQVGHQDQFHPHQWRQWpWpVLJQpHV
 SRXU FKDFXQ GHV SD\V GX & EpQpFLDLUHV
(Bnin, Mali, Burkina et Tchad dont 3 prts)
et une convention de subvention avec la Commission de lUEMOA (pour les activits rgionales & la coordination gnrale du programme).
On peut galement citer lexemple du Projet
de gestion du Lac Victoria de la BM, o le Secrtariat du Lac Victoria a pour mission la gestion
des ressources partages en eau et de la pche,
la gestion de lcosystme et la recherche applique, la gestion du risque de pollution et joue
un rle de coordination et de suivi et contrle
du programme.

La GIZ travaille avec une grande diversit dorganisations rgionales en Afrique ainsi qu
lchelle continentale. Compte tenu de ses axes
prioritaires (gouvernance ; paix et scurit ; gestion des ressources transfrontalires en eau),
elle est amene collaborer avec lUA et des
OIR (CEDEAO, EAC, CEMAC, SADC), des
organismes de bassin (ABN, CICOS..), dautres
organismes techniques spcialiss (CABRI,
CADDEL, AFROSAI, CESAO).

Le DFID travaille avec lUA et ses institutions de


soutien, la BAfD, lUNECA et les CER. A linstar
de la plupart des autres bailleurs qui dplorent le
manque de lien entre le niveau rgional et le
niveau national de leur intervention, le DFID a
ODQFp XQ SURMHW TXL WHQWH GH UHOHYHU FH Gp ,O
sagit du projet de TradeMark East African
(TMEA), lanc en fvrier 2010, qui a pour objectifs : (1) le soutien la ralisation de lintgration
conomique et commerciale (commerce et transport90), (2) le soutien aux capacits du Secrtariat
de lEAC, et (3) le soutien aux capacits dintgration au niveau national des EM. Ce projet
prsente des originalits au niveau organisationnel en particulier en se prsentant sous forme
dun rseau en toile (hub & spoke) avec des

Les appuis de la JICA au niveau rgional en


Afrique se concentrent sur les problmes de
paix et scurit au niveau de lUA et les infrastructures, avec notamment lenvoi dassistants
techniques lEAC, la SADC et au Secrtariat
du NEPAD. Il y a galement un assistant technique la BAfD auprs du Consortium pour les
infrastructures en Afrique et lUEMOA91.

Les activits de la KfW en Afrique subsaharienne


et au niveau rgional se concentrent essentiellement en Afrique de lEst et lAfrique australe, et
plus particulirement dans la zone SADC. Ainsi,
OD .I: QDQFH VRXV IRUPH GH SUrWV TXHOTXHV
projets transfrontaliers dans la rgion de la SADC,
en particulier dans la gestion des ressources
en eau et la conservation des ressources
naturelles.
Les zones dintervention privilgies de lUSAID,
notamment en matire de dveloppement conomique, de programmes agricoles et dinfrastructures respectivement dans le cadre du CAADP
et du programme infrastructures de NEPAD, sont
la CEDEAO, le COMESA et depuis quelques
temps lEAC. Par ailleurs, lUSAID appuie de
plus en plus directement lUA.

Au regard des paragraphes prcdents, les deux


canaux privilgis par les bailleurs pour leur
appui lintgration rgionale sont des tats
membres ou des OIR. Les projets rgionaux mis
en uvre par les tats membres sont principalement des projets dans le domaine des infrastructures. A ces deux canaux sajoutent les autres

&RQWULEXWLRQGH0GH'),'DXSURJUDPPH&RPPHUFHHW7UDQVSRUWHWFRQDQFHPHQWGHVDXWUHVEDLOOHXUV %0-,&$
USAID et la BAfD).
/DVVLVWDQWWHFKQLTXHDXSUqVGHO8(02$GHYDLWDUULYHUjODQGHODQQpH

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

33

Ministre des Affaires trangres

acteurs des processus dintgration rgionale que


sont les OTR, les banques rgionales de dveloppement, la socit civile et le secteur priv, peu
associs la mise en uvre de ces oprations
rgionales au niveau de la plupart des bailleurs.
En effet, le soutien lintgration rgionale reste
trs fragment et manque de synergie aux niveaux
de ces diffrents types dacteurs (voir tableau 5
HQDQQH[HEpQpFLDLUHVHWLQVWUXPHQWV 

Lorsque les bailleurs interviennent de manire


ELODWpUDOH LOV SHXYHQW VRLW QDQFHU GHV SURMHWV
partir du programme de travail des OIR ou
proposer des projets aux OIR ou encore
mettre en place tout un programme (PIR de lUE).
Dans les deux derniers cas, la gestion de ces
projets donne lieu la mise en place dunits
de coordination avec des consultants recruts
spcialement (coordonnateur, experts sectoriels,
comptable, etc.). Quelque soit leur type dintervention, la tendance gnrale des bailleurs est
lutilisation de leurs propres procdures de gestion, lexception de la France.

Intervention auprs des OIR


Lanalyse des appuis apports par les bailleurs aux
2,5YLVLWpHVPRQWUHTXHFHVGHUQLHUVQDQFHQW
en priorit les infrastructures et lintgration commerciale, ainsi que le domaine de la gouvernance
et le secteur paix et scurit . Les politiques
sectorielles sont dlaisses, en particulier dans le
domaine du dveloppement humain (sant et ducation). Il faut cependant noter lappui de lUnion
europenne dans ce domaine en Afrique de lOuest
(CEDEAO, UEMOA), notamment dans le secteur
des migrations (tableaux 6-10 en annexe : appuis
des bailleurs selon les objectifs des OIR).

,QVWUXPHQWVXWLOLVpVHWPLVHHQXYUH
Seuls les bailleurs multilatraux (BM, BAfD) et
lUE (avec les PIR) ont mis en place des enveORSSHV QDQFLqUHV VSpFLDOHPHQW GpGLpHV DX
QDQFHPHQW GH SURJUDPPHV UpJLRQDX[ &HUtains bailleurs bilatraux interviennent exclusivement sous forme de dons (DFID, USAID, MAE,
EU) ; tandis que les banques multilatrales (BM,
BAfD) et certains bilatraux tels que la JICA et
le KfW privilgient le prt en mobilisant toutefois
des subventions de manire ponctuelle. LAFD
utilise les deux instruments (prts et dons) selon
les types de projets rgionaux : les prts pour
des projets forte rentabilit conomique (tels
que les infrastructures)94, et les dons pour les
projets relatifs aux biens publics rgionaux et dans
le domaine du renforcement des capacits.

(QUqJOHJpQpUDOHOHVEDLOOHXUVQDQFHQWGDYDQtage les processus oprationnels (programmes


et projets relatifs la mise en place du cadre de
lintgration rgionale) que la mise en place de
systmes de gestion et de support (mise en
place de procdures et principes organisationnels,
gestion de la performance et de la qualit gestion axe sur les rsultats, ressources humaines
HWQDQFLqUHVHWF TXLSHUPHWWUDLWXQHPHLOOHXUH
HIFDFLWp GDQV OD PLVH HQ XYUH GH OHXUV SURgrammes, lexception de quelques-uns (GIZ
la CEDEAO, France lUEMOA).

Ainsi, les ressources alloues aux PIR par lUE


sont des dons grs par la CE dans le cadre du
)(' /HV PRGDOLWpV QDQFLqUHV pWDLHQW LQLWLDOHment celles de laide projet impliquant lutilisation
des procdures CE (laboration de devis-programmes). Lutilisation de conventions de contribution sest partiellement dveloppe avec les
IXe et Xe FED. Cette modalit permet aux OIR
TXL HQ EpQpFLHQW95 dutiliser leurs propres procdures en matire de comptabilit, de contrle
interne et de passation de march96, condition
quune valuation ex ante dite des quatre piliers

Les bailleurs mettent gnralement des fonds


disposition des OIR de manire bilatrale (cest le
cas de la SADC, la CEMAC et de lUEMOA).
Cependant certaines OIR ont cr des fonds communs dans lesquels les bailleurs peuvent faire des
contributions conjointes : cest le cas du Pool fund
de la CEDEAO92 et du Fonds Partenarial de lEAC93.

92- Le Pool fundHVWOHSULQFLSDOPpFDQLVPHGHQDQFHPHQWGHVEDLOOHXUVPLVHQSODFHHQjOLQLWLDWLYHGX&DQDGDGHOD)UDQFH


HWGX5R\DXPH8QLSRXUQDQFHUOH3URJUDPPHGHUHQIRUFHPHQWGHVFDSDFLWpVGHOD&('($2'HSXLVO(VSDJQHHWO$OOHPDJQH
IRQWSDUWLHGHFHWWHIDFLOLWpWDQGLVTXHOD)UDQFHQHOHQDQFHSOXV
93- Le Fonds partenarial est un fond mutualis dans lequel les bailleurs peuvent faire des contributions conjointes. Ce fonds a t
cr en 2006 et les plus forts contributeurs en 2009 taient le DFID, le Canada, la Finlande, lAllemagne, la Norvge et la Sude.
94- Les subventions venant en complment, en particulier dans le cas o les projets rgionaux ncessitent la coordination dune OIR.
95- Des accords de contribution ont notamment t signs dans le cadre du IXe FED avec le COMESA pour la gestion du PIR
de la rgion AFOA-OI, ainsi quavec lUEMOA et la CEDEAO.
6DJLVVDQW GHV SDVVDWLRQV GH PDUFKp OD UqJOH GX )(' LPSRVDQW XQH SURFpGXUH GH SUpTXDOLFDWLRQ SRXU OHV PDUFKpV
de services suprieurs au seuil de 200 000 continue toutefois sappliquer.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

34

Ministre des Affaires trangres

FRQUPH TXH FHV SURFpGXUHV VRQW FRQIRUPHV


aux normes internationales97. Dans la pratique
toutefois, seul le COMESA a entirement satisfait cette condition, ce qui a amen la Commission ajouter des conditions particulires de
procdure pour les deux OIR concernes en
Afrique de lOuest (CEDEAO et UEMOA). Cette
nouvelle approche a t juge positive dans la
rgion Afrique orientale et australe et ocan
Indien avec une augmentation des taux dexcution des programmes et une amlioration des
rsultats, mais cest galement une source de
problme dans la mesure o le COMESA tant
la seule institution du CIRC avoir russi son
valuation, les autres OIR de la rgion ont d
se plier ses procdures pour la mise en uvre
de leurs propres projets FED. Au niveau de
lUEMOA et la CEDEAO, le recours aux conventions de contribution na pas permis damliorer
OHIFDFLWpGHODPLVHHQXYUHGHVSURMHWVOH
taux dexcution des programmes est particulirement dcevant. En 2009, deux ans aprs le
dbut de la mise en uvre, le taux dexcution
des accords de contribution tait de 4 %98.

un programme de prt adaptable100 pour prs


de 80 % des projets rgionaux. Cet instrument
permet la Banque de commencer un programme avec quelques pays (en loccurrence
trois minimum) qui acceptent de sendetter pour
ce programme et de ltendre ensuite progressivement dautres pays jugs prts. Cette mthode
permet ainsi la Banque de diviser des programmes compliqus en plusieurs tapes,
avec des projets plus petits et plus faciles idenWLHUHWPHWWUHHQXYUHPDLVDXVVLGHFRQYDLQFUH
plus facilement dautres pays simpliquer dans
la 2e phase du programme rgional, une fois que
la phase pilote a t un succs. En Afrique, deux
exemples de projets prsents dans lencadr 2
ci-dessous sont une bonne illustration de cette
approche.

La BM considre comme projet rgional tout


projet qui rpond aux critres suivants : 1) participation dun minimum de 3 pays ; 2) les bnFHVGRLYHQWGpSDVVHUOHVIURQWLqUHVGHVSD\V
3) le pays ou la rgion doit donner la preuve
de son engagement et de son intrt et sapproprier rellement le projet ; et 4) le projet doit
servir de plateforme pour une harmonisation de
SROLWLTXHHQWUHOHVSD\VEpQpFLDLUHVFHGHUQLHU
point est trs important, car cest ce qui diffrencie le projet rgional du projet multi-pays
au niveau de la BM.

Programme rgional dinfrastructure de communication (Regional Communications Infrastructure


Program RCIP), qui a dbut en 2007 avec le
Burundi, le Kenya et Madagascar. La deuxime
phase, lance en 2009, sest tendue au Rwanda.
La troisime phase sest largie au Malawi, au
Mozambique et la Tanzanie, toujours en 2009.

Encadr 2 Utilisation de linstrument

de programme de prt ajustable


(adaptable program lending instrument) :
cas de deux projets en Afrique

Programme sur la productivit de lagriculture


en Afrique de lOuest (West Africa Agricultural Productivity Program). La phase 1 du programme, adopte en 2007, couvrait le Ghana, le Mali et le Sngal.
La deuxime phase, initie en novembre 2010,
couvre 3 nouveaux pays que sont le Burkina Faso,
la Cte dIvoire et le Nigeria. Une troisime phase
du programme, en cours dinstruction, devrait
couvrir 7 pays supplmentaires : Bnin, Gambie,
Guine, Liberia, Niger, Sierra Leone et Togo.

/HSURMHWHVWQDQFpSRXUOHVSDUOHQYHORSSH
rgionale (IDA rgional) et pour 1/3 par les
contributions nationales des pays participant au
programme99. Le recours aux allocations nationales est une manire dinciter les pays sapproprier les projets rgionaux et simpliquer
davantage.

Au niveau de la BAfD, cest par le biais du Fonds


africain de dveloppement (FAD qui comprend
des prts concessionnels et des dons)101, quest
QDQFpH XQH SDUWLH GX FRW GHV RSpUDWLRQV
rgionales partir dune enveloppe spciale qui

La BM procde en matire de gestion et dexcution de projet, par clusters de pays dans


un mme ensemble gographique et utilise

97- Source : Rapport de la Cour des comptes europenne, 2009, p.28.


98- Cour des comptes europenne : Efcacit de lappui du FED lintgration rgionale en Afrique de lEst et de lOuest, Rapport
VSpFLDOQ
99- Le mme systme est utilis par la BAfD.
100- Adaptable Programme Lending (APL) instrument.
101- Cr en 1972, le Fonds africain de dveloppement (FAD) est devenu oprationnel en 1974. Son principal objectif est
de rduire la pauvret dans les pays membres rgionaux (PMR) en fournissant des prts et des dons.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

35

Ministre des Affaires trangres

OHXUVRQWGpGLpHV$QGHUHQIRUFHUODSSURSULDWLRQ GHV SURMHWV UpJLRQDX[ SDU OHV SD\V EpQpciaires, un tiers des fonds dun projet rgional ou
multi-pays provient de lenveloppe dotations pays
BAfD ou FAD (prts non concessionnels, prts
concessionnels ou dons selon les pays impliqus)
et est appel cot partag et les deux-tiers resWDQWVRQWQDQFpVjSDUWLUGHOHQYHORSSHUpJLRnale FAD. Ce mcanisme est le mme que celui
utilis par la BM et sapplique surtout pour les
infrastructures, les biens publics rgionaux tant
HQWLqUHPHQW QDQFpV SDU OHQYHORSSH UpJLRQDOH
du FAD et sous forme de subventions.

3.1.5 Partenariat

Le partenariat avec les autres bailleurs se fait


GHSOXVHQSOXVSRXUGHVUDLVRQVQDQFLqUHV
car les projets rgionaux sont trs coteux, en particulier dans le domaine des infrastructures. Ainsi,
GHVSURMHWVQDQFpVSDUOD%0VHIRQWVRXV
FRQDQFHPHQWV&HSHQGDQWVLFHWWHDSSURFKHHVW
VRXUFHGHQDQFHPHQWSOXVLPSRUWDQWHOOHDSSRUWH
galement une plus grande complexit dans le
montage des projets, avec parfois des procdures
diffrentes pour chacun des bailleurs104.
Le DFID se positionne trs nettement comme chef
GHOHSRXUPRELOLVHUOHVDXWUHVEDLOOHXUVjLQYHVWLU
dans le soutien lintgration rgionale en Afrique.
Dans le cas du programme SWARIP mis en place
jOD&('($2OH'),'UHFRQQDvWTXHFHWWHFRRUdination a un cot, du moins court terme. Ainsi,
dans la mise en uvre du fonds existant pour
OD&('($2OH'),'UHFRQQDvWTXHODFRRUGLQDtion des bailleurs a eu un cot de transaction
lev, en particulier dans le dveloppement de
OD FRQDQFH HQWUH EDLOOHXUV GDQV OHV SKDVHV
de conception et du dmarrage du projet.

La BAfD se trouve confronte limiter les projets


de biens publics rgionaux malgr leur forte
demande (en particulier dans les domaines de
lagriculture, de la sant, de lenvironnement et
GHODJRXYHUQDQFH  IDXWH GH PR\HQV QDQFLHUV
En effet, une grande partie des dons de lenveloppe
UpJLRQDOHVHUWjQDQFHUOHPRQWDJHGXFRWGHV
projets infrastructures (tudes de faisabilit, etc.).
Les appuis du DFID se font essentiellement
VRXVIRUPHGHGRQVDX[EpQpFLDLUHV
Les interventions de la GIZ se font essentiellement sous forme dassistance technique (soit un
chef de projet ou un conseiller plac directement
DXSUqVGHVRUJDQLVDWLRQVEpQpFLDLUHVRXGDQV
les bureaux GIZ locaux102). Ainsi, prs de 10 agents
de la GIZ travaillent auprs de lUA et un agent
est plac auprs de la BAfD.

La nature de la coopration entre bailleurs va


dun partenariat trs clair, telle quune collaboration franche et extensible (p. ex. conception et
mise en uvre dun projet commun y compris un
FRQDQFHPHQW VXEVWDQWLHO  j GH SRQFWXHOOHV
LPSOLFDWLRQV SH[FRQWULEXWLRQjGHVIRQGVGXciaires pour des projets rgionaux). Entre ces
deux situations, il y a une varit de mcanismes
de coopration.

/D .I: UHFRQQDvW TXH FHUWDLQV GRPDLQHV


(comme celui de lnergie) mriteraient une
approche rgionale, qui par ailleurs est trs vivement encourage par le ministre. Cependant,
dans la pratique, la KfW estime se heurter une
contrainte institutionnelle, car il ne lui est pas
possible de faire des prts directement aux OIR.
La KfW ne prte quaux tats. En revanche, elle
tente dimpliquer de plus en plus les OIR en
les associant la ngociation avec les tats
membres et la mise en uvre des projets
dintgration et de coopration rgionale103.

3.1.6 Coordination entre les bailleurs

et principes de la Dclaration
de Paris

En matire dappui lintgration rgionale,


on constate un manque de coordination entre
les bailleurs (mme entre lUE et ses propres EM).
Une certaine prise de conscience est cependant
en cours ce niveau en vue dun changement

102- A Abuja, lAT est au bureau local et trs actif auprs de la CEDEAO.
103- Deux exemples illustrent cette approche : (1) le projet de Kruger national parc dans la rgion SADC : le directeur du projet
DGLVFXWpDYHFOD6$'&OH0R]DPELTXHHWO$IULTXHGX6XGHWXQDFFRUGQDQFLHUDpWpVLJQpDYHFOD6$'&  OD6$'&
est galement associe au projet damlioration du systme de fourniture en eau potable provenant du Cunene.
$XFRXUVGHVPLVVLRQVGHWHUUDLQSOXVLHXUVEpQpFLDLUHVRQWUHOHYpOHIDLWTXHOLQWHUYHQWLRQGHSOXVLHXUVEDLOOHXUVVXUOHWHUUDLQ
dans les projets rgionaux, notamment dans le secteur des infrastructures, ncessite une relle coordination entre ces derniers,
DQGDYRLUXQPrPHU\WKPHGDYDQFHPHQWGDQVODPHVXUHGXSRVVLEOH/H[HPSOHGXSURMHWGHIDFLOLWDWLRQGHWUDQVSRUWHQ]RQH
CEMAC, qui concerne RCA-Tchad et Cameroun, a fait intervenir trois bailleurs (BAfD-EU-Banque mondiale). Chaque bailleur
a mis en place une cellule de gestion du projet et choisi une entreprise diffrente pour effectuer les travaux. Ltat
davancement de la BM est suprieur celui de la BAfD dans ce cas prcis. Cette rgle est galement valable au niveau des
WDWVEpQpFLDLUHV

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

36

Ministre des Affaires trangres

venir, notamment en lien avec le volet accompagnement des APE et la comptabilisation de


lensemble des appuis des EM en matire daide
au commerce pour faire face aux attentes des
UpJLRQV$&3TXLUpFODPHQWGHVQDQFHPHQWV
additionnels ceux dj prvus dans le FED
(ex : PAPED en Afrique de lOuest).

rgionale appliqu aux pays en dveloppement


ou aux pays dvelopps. Lide mme de dvelopper un tel systme na vritablement merg
quau dbut des annes 2000, notamment sous
limpulsion de chercheurs de lUNU-CRIS, qui
en ont tabli quelques bases conceptuelles. Le
6HFUpWDULDW$&3DODQFpQXQSURMHWSRXU
la construction dun systme dindicateurs de
monitoring de lintgration rgionale dans les pays
ACP qui est en cours de dveloppement.

Sagissant de la coordination inter-bailleurs, il est


rare que soit tablie et mise jour une matrice
complte des donateurs en matire de soutien
lintgration rgionale ou de document unique et
global de programmation de laide rgionale.

Il ny a pas dvaluation systmatique de tous les


projets rgionaux, mais de plus en plus de bailleurs tentent de faire des valuations ex post
globales sur les leons tirer dans la mise
en uvre de ces projets (BM, BAfD, Commission
europenne).

/DSUDWLTXHGHVQDQFHPHQWVFRQMRLQWVRXFRPmuns ( pool funds ) avec procdure de reporting unique tend toutefois se dvelopper, mais
sans empcher les bailleurs, y compris ceux qui
contribuent ces fonds, de pratiquer en parallle
des appuis par la voie bilatrale traditionnelle
(voir annexe 11 : coordination des bailleurs).

3.2 Comparaison
de la coopration
franaise avec
les autres bailleurs

De mme, la mise en uvre de projets communs aux bailleurs reste lexception plutt que
la rgle certains bailleurs ouvrent dautres
QDQFHXUV FHUWDLQV GH OHXUV SURMHWV FRQoXV LQLtialement sur une base bilatrale, et en font des
projets progressivement multi-bailleurs (p. ex. DFID
et le TMEA en Afrique de lEst105).

3.2.1'pQLWLRQGHODVWUDWpJLH

dintgration

(QQ HQ PDWLqUH GH FRRUGLQDWLRQ GHV EDLOOHXUV


et du respect des principes de la Dclaration
de Paris106, les pratiques sont trs diverses selon
les rgions visites comme le montrent les
annexes 11 et 12. La tendance gnrale dnote
FHSHQGDQWXQUHVSHFWHQFRUHWUqVLQVXIVDQWGHV
principes de la Dclaration de Paris107 (Annexe 13).

Comme la plupart des autres bailleurs,


la France na pas de document stratgique
pour son appui lintgration rgionale, et il
ny a pas de lignes directrices claires tablies
en la matire linstar de la BM, la BAfD, lEU
ou mme du DFID.
En effet, bien que la France, travers lAgence
franaise de dveloppement (AFD) et le ministre
des Affaires trangres (MAE), intervienne directement auprs des organisations dintgration
rgionale, des banques rgionales de dveloppement et des organismes de bassin en Afrique
francophone (zone franc) et ce de longue date,
elle ne possde pas de document de stratgie
dappui lintgration rgionale.

3.1.7 Suivi et valuation

Il est important de rappeler quil nexiste


aucun systme dindicateurs standardis
au niveau international pour mesurer le degr
dintgration rgionale par le biais, par exemple,
du calcul dun indice composite dintgration

105- En plus de DFID, les autres contributeurs sont le Danemark, la Sude, la Belgique. Des pourparlers sont en cours avec lUE,
les Pays Bas et le Canada. Ces bailleurs sont tous convaincus de lintrt du rgional mais nont pas forcment les ressources
KXPDLQHVSRXULQVWUXLUHHWVXLYUHGHWHOVSURMHWVSOXVGLIFLOHVjLGHQWLHUHWSOXVORQJjPHWWUHHQXYUHGROHXUDGKpVLRQ
ce fonds.
 L DSSURSULDWLRQGHVSROLWLTXHVGHVRXWLHQSDUOHVEpQpFLDLUHV LL DOLJQHPHQWGHVEDLOOHXUVVXUOHVSROLWLTXHVHWV\VWqPHV
GHVEpQpFLDLUHV LLL KDUPRQLVDWLRQGHVLQWHUYHQWLRQVGHVEDLOOHXUV LY JHVWLRQD[pHVXUOHVUpVXOWDWVHW Y UHVSRQVDELOLWp
PXWXHOOHGHVEpQpFLDLUHVHWGHVEDLOOHXUV
107- La Dclaration de Paris ne sapplique pas aux OIR mais seulement aux tats, ce qui explique entre autres le manque
dalignement et dharmonisation. Mais il est certain que les OIR et les bailleurs doivent sen inspirer .

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

37

Ministre des Affaires trangres

Dispositif institutionnel rpartition


des rles entre les trois principaux
acteurs de laide franaise :

Cette situation sexplique en grande partie par


la prdominance de lapproche-pays quadopte
la coopration franaise et fait que, jusqu
rcemment, la France navait pas de document
VWUDWpJLTXH GH SROLWLTXH GH FRRSpUDWLRQ GpQLVsant les objectifs et la stratgie moyen terme
en matire de coopration. Maintenant, cest chose
faite avec llaboration dun document cadre unique
pour la politique de coopration et de dveloppement ( Coopration au dveloppement : une vision
IUDQoDLVH DGRSWpjODQGHODQQpH
8QDXWUHIDFWHXUTXLUHQGGLIFLOHODOLVLELOLWpGHODLGH
franaise est la complexit du dispositif institutionnel de la coopration franaise108 avec lintervention de nombreuses structures ncessitant de
multiples mcanismes de coordination. Cette situation ne donne pas une vision globale des actions en
cours. Ce dispositif institutionnel a suivi une srie
de rformes concernant particulirement la rpartition des rles des trois principaux oprateurs de
laide franaise que sont lAFD, le MAE et la Direction gnrale du Trsor (DG Trsor).
Lappui lintgration rgionale est une bonne illustration de la complexit du dispositif institutionnel
franais. En effet, lAFD, le MAE et la DG Trsor
interviennent dans ce domaine avec les instruments dont chacun dispose, poursuivant plusieurs
objectifs dans une multiplicit de secteurs et diffrents types dintervention sans vritable hirarchisation stratgique ni synergie entre eux.

Gestion des Aides budgtaires globales (ABG)


caractre macro-conomique par le MINEFI en
concertation avec le MAE. Les aides-programmes
et les aides-projets (Fonds de solidarit prioritaire
FSP) et les contrats de dsendettement-dveloppement (C2D) sont sous la responsabilit du MAE
en association avec lAFD et le MINEFI pour la
PLVHHQXYUH XQLTXHPHQWSRXUOHV&' 

Tutelle de lAFD renforce : la DGM et la DG


Trsor (et le MIIDS depuis 2007 [et dornavant,
du ministre de lIntrieur, de lOutre-mer et des
Collectivits territoriales], pour les sujets de codveloppement) exercent en commun la tutelle
sur lAFD en partageant la responsabilit des
crdits publics qui lui sont dlgus.

Renforcement de lAFD en tant quoprateurpivot.

Signature dune convention-cadre entre en


YLJXHXU HQ  GpQLVVDQW OHV UHODWLRQV HQWUH
ltat (MAE, MINEFI et ministre en charge de
lOutre-Mer) et lAFD, y compris les rgimes juridiques applicables aux oprations de lAgence
et les contrats dobjectifs.

Cration, au sein de lAFD, dun Conseil dorientation stratgique (COS), prsid par le Ministre
en charge de la Coopration.

Transfert des comptences (oprations


ou activits) sectorielles du MAE vers
lAFD sur les oprations du FSP (aide-projet)
selon la rpartition suivante :

Encadr 3 Principaux rsultats

de la Rforme du dispositif institutionnel


de la coopration franaise
La programmation de laide franaise avec
la mise en uvre de trois mcanismes :
(i) cration en 2004 du document cadre de partenariat (DCP) quinquennal, base de laction de la
coopration franaise dans les pays partenaires ;
(ii) cration en 2005 de la Confrence dorientation stratgique et de programmation (COSP) ;
(iii) introduction en 2006 de la Loi organique relaWLYHDX[ORLVGHQDQFHV /2/) TXLDYHFOHGRFXment de politique transversale (DPT), permet une
budgtisation de la politique de coopration par
politiques publiques ou missions et donc une
plus grande lisibilit.

MAE : soutien l'tat de droit, la rforme de


l'WDWjODJRXYHUQDQFHLQVWLWXWLRQQHOOHHWQDQFLqUHHWjODGpQLWLRQGHVSROLWLTXHVSXEOLTXHV
soutien la coopration dcentralise et non
gouvernementale ; appui la francophonie et
l'enseignement du franais ; coopration cultuUHOOHHWVFLHQWLTXHIRUPDWLRQHWHQVHLJQHPHQW
suprieur ; recherche.

AFD : agriculture et dveloppement rural ; sant


et ducation de base ; formation professionnelle ;
environnement ; secteur priv ; infrastructures
et dveloppement urbain.

108- Snat (2010) : Rapport dinformation fait au nom de la commission des affaires trangres, de la dfense et des forces
armes sur le projet de document-cadre de coopration au dveloppement par MM. Christian Cambon et Andr Vantomme,
VpQDWHXUV16pQDWVHVVLRQRUGLQDLUH-XLQ

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

38

Ministre des Affaires trangres

Transfert du dispositif dassistance


technique du MAE vers lAFD

l'expertise internationale franaises auprs des


organisations internationales, des tats trangers et autres organismes trangers.

/H0$(QDQFHGHODVVLVWDQFHWHFKQLTXHGDQV

les secteurs de la gouvernance, de la coopration


culturelle, de la francophonie, de la recherche, de
lenseignement suprieur, de la coopration non
gouvernementale auprs des tats et des organisations multilatrales ou rgionales.

Cest sur la base des stratgies sectorielles labores sous lautorit du CICID109 que lAFD
ainsi que le MAE prparent leurs documents
stratgiques avec lide que lintgration et la coopration rgionales sont considres comme des
approches pour atteindre les objectifs de la France
en matire de coopration et de dveloppement.

L'AFD gre l'assistance technique la ralisation de projets et programmes dans les secteurs
de lagriculture et du dveloppement rural, de la
sant, de lducation primaire et secondaire, de
la formation professionnelle, de lenvironnement, du secteur priv, des infrastructures et du
dveloppement urbain sur dlgation de crdits
du MAE. Une partie de cette assistance technique est recrute et gre par France expertise internationale (ex FCI3).

Les documents stratgiques de lAFD sont le Plan


dorientation stratgique (POS), les cadres dintervention pays (CIP) et dintervention rgionale (CIR),
les cadres dintervention sectorielle (CIS) et les
cadres dintervention transversale (CIT). Le POS
est la traduction oprationnelle des contrats
dobjectifs signs entre lAFD, le MAE, le MINEFI,
et bientt avec ltat dans son ensemble (voir
encadr 1). LAFD en est son deuxime POS
(2007-2011)110, tandis que les cadres dintervention
sont la dclinaison des documents sectoriels de
rfrence du CICID et du document cadre de partenariat (DCP) labor en collaboration avec les
DXWRULWpVGHVSD\VEpQpFLDLUHV HQFDGUp &HV
cadres sont centrs sur lapproche gographique
(CIP et CIR), combine avec une approche sectorielle (CIS) ou transversale (CIT). Les CIR, prpars par les dpartements gographiques de lAFD,
sont en ralit des cadres dintervention continentaux (p. ex. CIR Afrique ou Asie ).

1. Tous les acteurs publics de laide franaise sont


associs la prparation des Documents-cadres
de partenariat (DCP) discuts avec les autorits
locales sous lautorit de lAmbassadeur. En
Afrique, ces documents sont tablis en conformit avec les principes du NEPAD.
2. La COSP, cre en 2005, runit les acteurs
publics de laide franaise sous la prsidence du
ministre charg de la Coopration. Elle tablit une
programmation budgtaire indicative des ressources, valide les documents-cadres de partenariat et les politiques sectorielles, et procde une
revue du portefeuille des oprations en cours.
3. Cr en 2002 par le ministre des Affaires trangres, FCI tait un groupement dintrt public
(GIP) plac sous la double tutelle de ce ministre
et de celui de la fonction publique. Dabord limit
la facilitation de la prsence de lexpertise franaise sur les missions dassistance technique
de courte et moyenne dure et lappui aux oprateurs franais publics et privs travaillant sur
GHVQDQFHPHQWVPXOWLODWpUDX[)&,DSULVpJDlement en charge partir de 2004 lexpertise
internationale de longue dure (et notamment
les assistants techniques auparavant grs par
le MAE). En fvrier 2011, FCI a t remplac par
France expertise internationale , un tablissement public caractre industriel et commercial
(EPIC), plac sous la tutelle du ministre des Affaires
trangres, qui a pour mission de concourir
la promotion de l'assistance technique et de

Le MAE a labor une stratgie sur la gouvernance, lun de ses domaines dintervention prioritaire. Les autres domaines dintervention du MAE
sont lappui aux politiques publiques et aux rformes
de ltat, la promotion de la diversit culturelle,
lenseignement suprieur et la recherche.

3.2.2 Organisation interne et mise

HQXYUHGHODSSXLjOLQWpJUDWLRQ
rgionale en Afrique par lAFD

Au niveau oprationnel, contrairement la


plupart des autres bailleurs, lAFD est certainement celui qui a le moins de personnel ddi aux
projets rgionaux, que ce soit au niveau du sige
(une personne pour la coordination) ou sur le terrain.

109- En effet, cest partir des documents stratgiques labors sous lautorit du CICID que chacun des acteurs de la coopration
franaise met en place son cadre dintervention, CAD (2008) ; France : examen par les pairs, comit daide au Dveloppement ,
OCDE, 2008.
110- Le POS 2 arrivant chance en 2001, lAFD a lanc le processus dlaboration du POS 3, qui devrait tre adopt au cours
de lanne 2011.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

39

Ministre des Affaires trangres

En effet, pour rpondre la priorit donne


lAfrique travers notamment lacclration de
lintgration rgionale et louverture au commerce international111 , lAFD a cr un poste
de Coordonnateur rgional gographique (CRG)
institutions rgionales et banques de dveloppement au sein du dpartement AFR, qui a
deux missions principales : (1) suivi des principales institutions rgionales, agences de bassin
et banques de dveloppement en Afrique subsaharienne ; (2) coordonnateur rgional gographique des projets multi-pays rgionaux : suivi,
DXWLWUHGHVIRQFWLRQVGHPDvWULVHGRXYUDJH
de linstruction et de lexcution des projets
multi-pays rgionaux.

secteurs lis au dveloppement humain (sant,


ducation) et au dveloppement rural, secteurs
relativement dlaisss par les autres bailleurs113, constitue une valeur ajoute certaine.
Daprs la rpartition sectorielle des projets
rgionaux reproduite dans le tableau 3 sur la
page suivante, on note peu de projet en matire
de transport, alors que ces derniers font partie
des priorits de la plupart des OIR en Afrique et
que le manque dinfrastructures est reconnu
comme tant lun des obstacles lintgration
rgionale en Afrique.
Les appuis apports par le MAE se concentrent
aujourdhui dans le domaine de la gouvernance
et du renforcement institutionnel. A titre dexemple,
le ministre appuie un important travail dharmonisation rglementaire au niveau de lUEMOA,
QRWDPPHQW HQ PDWLqUH GH QDQFHV SXEOLTXHV
et a appuy dans le pass la mise en place
de lOHADA. La France, en tant que bailleur,
possde une vritable valeur ajoute dans ce
domaine.

3.2.3 Domaines dintervention

et zones gographiques
Domaines dintervention

En matire de politique de dveloppement,


OD)UDQFHDLGHQWLpTXDWUHD[HVVWUDWpJLTXHV
que sont : (1) la lutte contre la pauvret et la rduction des ingalits ; (2) la croissance conomique ;
(3) la prservation des biens publics mondiaux ;
(4) la promotion de la stabilit de ltat de droit,
comme facteurs de dveloppement.

(QQ OD )UDQFH LQWHUYLHQW pJDOHPHQW GDQV OH


renforcement de la pratique du franais au sein
des organisations rgionales africaines, en parWLFLSDQWSDUGHVQDQFHPHQWVGLUHFWVRXLQGLUHFWV
des actions mises en uvre par lOrganisation
internationale de la Francophonie.

LAFD intervient dans sept secteurs reconnus


comme prioritaires pour la ralisation des OMD
et qui font lobjet dun document de stratgie
sectorielle pluriannuel de rfrence la demande
du CICID112 : ducation, sant et lutte contre le
sida, eau et assainissement, agriculture et scurit alimentaire, protection de lenvironnement et
de la biodiversit, dveloppement des infrastructures en Afrique subsaharienne et dveloppement du secteur productif. LAFD intervient
galement dans le cadre stratgique pour rpondre
linitiative daide au commerce, adopt en juin
2009 et qui met galement laccent sur lintgration rgionale.

Encadr 4 La Francophonie lUA

et dans les OIR


/HIUDQoDLVHVWOXQHGHVTXDWUHODQJXHVRIFLHOOHV
de lUA et le poids ainsi que le nombre des EM
francophones y est important. Nanmoins, langlais
y demeure la langue de travail dominante et cest
dans ce contexte que lOIF dveloppe des actions
pour renforcer la pratique du franais, avec notamPHQWOHQDQFHPHQWGXQH[SHUWTXLSHXWEpQpcier dun budget de fonctionnement sur le reliquat
retrouv dune aide budgtaire franaise mise en
place en 2005.

L encore, les domaines dintervention de lAFD


se diffrencient de la tendance actuelle des autres
bailleurs. Si les biens publics rgionaux font partie
de lagenda des grands bailleurs (UE en particulier),
le choix de lAFD de soutenir galement les

En comparaison, laction de la Francophonie au sein


des OIR est limite par les moyens plus faibles
dont elle dispose, et qui sinscrivent dans le cadre
GXSODQGDFWLRQVODQFpQSRXUOHUHQIRUFHPHQW

111- CICID (2006)


112- http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/thematiques_830/aide-au-developpement_1060/politiquefrancaise_3024/dispositifinstitutionnel_5155/cicid_5171/cicid-mai-2005_5404/strategies-sectorielles_14591.html
113- La BAfD intervient dans le domaine de lenseignement suprieur au niveau de lUEMOA et lUE dans le domaine culturel ;
OD%0QDQFHDXVVLXQLPSRUWDQWSURJUDPPHHQDSSXLjODUHFKHUFKHDJULFROHHQ$IULTXHGHO2XHVW

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

40

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Tableau 3 : Rpartition sectorielle des projets AFD en cours


Nombre de projets
(ou composante
de projets)

Nombre de projets
en % du nombre total
de projets

RC (agriculture, eau, sant, environnement,


infrastructures) dont :

20

34

RC (unique composante projet)

13

22

Environnement

11.9

Lignes de crdit

11.9

Eau

11.9

Energie (dont infrastructures)

10.2

Agriculture

6.8

Sant

Education

Commerce

3.4

Infrastructure (tudes de faisabilit)

3.4

Multi-secteurs

3.4

Secteur priv

1.7

Transport arien

1.7

7UDQVSRUWXYLDO

1.7

59

100

Secteur

Total

du franais lUA et dans quatre OIR (IGAD,


CEDEAO, COMESA, SADC). Initialement, ces OIR
staient vues attribuer la matrise douvrage du
SURJUDPPHVXUQDQFHPHQWGHO2,)PDLVGHYDQW
OLQVXIVDQFH GHV UpVXOWDWV XQ DXWUH PRGH GH
JHVWLRQ D pWp LGHQWLp j WUDYHUV OD VLJQDWXUH GH
protocoles avec les bureaux locaux de lAlliance
IUDQoDLVH FRPPH RSpUDWHXU GH PLVH HQ XYUH
Les budgets concerns ne dpassent pas quelques
dizaines de milliers deuros par an et par agence
rgionale.

rgionale considrent tout projet multi-pays


(BAfD = minimum 2 pays et BM = minimum
3 pays) comme tant un projet rgional, lAFD a
DGRSWpXQHWRXWHDXWUHFODVVLFDWLRQHVWFRQVLdr comme projet multi-pays rgional tout projet qui consiste en un appui apport une
institution rgionale. Ainsi, le coordonnateur
rgional gographique est charg de faire le
suivi des projets multi-pays rgionaux ports
par les institutions rgionales (banques de dveloppement, organismes de bassin et OIR), tandis que les autres projets multi-pays vocation
rgionale et les projets ancrage national mais
vocation rgionale114 nont pas t centraliss
son niveau et restent suivis par diffrents chefs
de projets.

Une autre dmarcation de lAFD par rapport


DX[DXWUHVEDLOOHXUVFRQFHUQHVDGpQLWLRQGHVSURjets rgionaux. En effet, alors que la plupart des
bailleurs intervenant dans lappui lintgration

114- Exemple : projet de gaz naturel au Mozambique et export vers lAfrique du Sud (projet dun montant de 150 millions de dollars
en cours dexcution).

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Zones gographiques

et 60 % des ressources budgtaires de lAFD et o


le renforcement de lintgration rgionale en lien
avec le NEPAD est un thme prioritaire. La prfrence au sein du continent est accorde lAfrique
francophone (zone franc), comme le montre le
tableau ci-dessous de la rpartition des projets
rgionaux en cours actuellement au sein de lAFD.

A linstar des autres principaux bailleurs, la France


donne galement la priorit de ses appuis
lAfrique, et plus particulirement lAfrique francophone (et notamment la zone franc). Cette priorit
JpRJUDSKLTXH D pWp UpDIUPpH j GH QRPEUHXVHV
occasions par le CICID115 et dans le document
cadre de coopration. Ainsi au cours du triennum
budgtaire 2011-2013, il a t dcid que plus de
GHOHIIRUWQDQFLHUGHOD)UDQFHVHUDLWDOORXp
lAfrique subsaharienne, avec plus de 50 % des
subventions sur les pays pauvres prioritaires116.

Gographiquement, les appuis du MAE ont


vocation soutenir en priorit les organisations
rgionales de la zone franc, UEMOA et CEMAC.
Par ailleurs au cours du CICID 2009, il a t dcid
que laide franaise serait diffrencie au niveau
gographique et au niveau de lutilisation des
LQVWUXPHQWVQDQFLHUV&HODDDERXWLjOLGHQWLcation de quatre catgories119 de pays auxquelles
sont associes des modes dintervention : (1) pays
pauvres prioritaires120 (dons + prts trs concessionnels, Assistance Technique AT) ; (2) pays
intermdiaires entretenant des relations privilgies avec la France121 (AT et prts concessionnels) ; (3) pays mergents enjeux globaux ou
rgionaux122 (prts peu ou pas concessionnels,
subventions) ; (4) pays en crise ou de sortie
de crise123 (dons et crdits humanitaires).

LAFD reprend cette priorit, notamment dans son


POS 2, son dernier plan daffaires, ainsi que ses
derniers rapports dactivit117, dans lesquels est
expliqu que lAFD a renforc son soutien lAfrique
subsaharienne hauteur de 2,2 milliards deuros
en 2010 (contre 1,5 milliard en 2008) en rponse
aux orientations du chef de ltat prsentes
au Cap en fvrier 2008.
Dans le POS 2007-2011118, lAfrique subsaharienne
est reconnue comme la zone gographique prioritaire o seront allous 80 % des subventions

Tableau 4 : Rpartition du nombre de projets multi-pays en Afrique en cours lAFD


Nombre de projets

Nombre de projets
en % du nombre total
de projets

Afrique de lOuest

32

54

Afrique centrale

11.9

Afrique de lEst et ocan Indien

13.5

Afrique Australe

11.9

Afrique du Nord

1.7

Continentale

59

100

Rgions dAfrique

Total

115- Au sein de la Zone de solidarit prioritaire, la France souhaite maintenir la part prpondrante de lAfrique (deux tiers
environ de laide bilatrale) et augmenter la part consacre aux PMA, en vue datteindre en 2012 lobjectif des Nations-Unies
de 0.15 % du PIB source : CICID (2004), principales conclusions et CICID (2005), principales conclusions.
116- Liste nominative : Bnin, Burkina Faso, Comores, Ghana, Guine Conakry, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, Rpublique
Dmocratique du Congo, Rpublique Centrafricaine, Tchad et Togo.
117- AFD, Plan daffaires 2010-2011; AFD (2009), rapport dactivit 2009.
118- AFD (2007a), Projet dorientation stratgique-2007-2011.
119- La liste des trois dernires catgories de pays est rvisable par dcision conjointe des ministres de tutelle, sur proposition
du co-secrtariat du CICID.
120- Liste nominative : Bnin, Burkina Faso, Comores, Ghana, Guine Conakry, Madagascar, Mali, Mauritanie, Niger, Rpublique
Dmocratique du Congo, Rpublique Centrafricaine, Tchad et Togo.
121- Liste indicative : Afrique du Sud, Cameroun, Cte dIvoire, Vietnam, pays UPM (Algrie, Egypte, Liban, Maroc, Tunisie, Turquie).
122- Liste indicative : Brsil, Chine, Inde, Pakistan, Indonsie.
123- Liste indicative : Afghanistan, Irak, Territoires palestiniens, Soudan, Ymen, Hati.

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Tableau 5 : Partenaires des projets multi-pays rgionaux de lAFD en cours

Nombre de projets

Nombre de projets
en % du nombre total
de projets

Organisation dintgration continentale

1.6

Organisations dintgration rgionale

15

25.4

Banques rgionales de dveloppement

15

25.4

Organismes techniques dont :

28

47.7

Organismes de bassin

15

25.4

Autres organismes techniques

12

Ecoles inter-tats

5.1

Organisations professionnelles rgionales

5.1

59

100

Types dorganisation

Total

3.2.4 Modalits des appuis

En outre, la politique de construction de partenariat de lAFD a toujours t active. LAFD a ainsi


consolid des relations en Afrique avec la BAfD
et les banques rgionales de dveloppement,
telles que la BDEAC, la BOAD et plus rcemment
la DBSA en Afrique australe. LAFD entretient
des relations privilgies avec la BOAD124 et
cherche tendre son rseau de partenaires
(ex. PTA Bank et BIDC notamment).

3ULQFLSDX[EpQpFLDLUHV
/HWDEOHDXQHQDQQH[HVXUOHVPRGDOLts dappui lintgration rgionale montre
que si la France utilise le canal rgional comme
certains bailleurs (UE, GIZ, etc.), elle a en
revanche une plus grande diversit dacteurs,
notamment au travers de lAFD. Les principaux
types de partenaires de lAFD sont les banques
rgionales de dveloppement, les organisations
techniques rgionales (en particulier les agences
de bassin) et les OIR. La rpartition des projets
multi-pays de lAFD telle que dcrite dans le
tableau 5 montre que prs de 25 % des projets en
cours vont aux OIR, 25 % aux banques rgionales de dveloppement et plus de 47 % aux
organismes techniques, dont plus de la moiti
aux organismes de bassin.

Le choix de partenariat avec les banques rgionales de dveloppement a plusieurs intrts


pour lAFD, en plus du fait que ces dernires ont
une plus grande exprience que les OIR en
matire de gestion de projets :
i. les banques de dveloppement sont des
partenaires privilgis pour lAFD car elles
H[HUFHQW OH PrPH PpWLHU QDQFHPHQW GHV
projets de dveloppement), mobilisent le mme
W\SH GLQVWUXPHQWV QDQFLHUV QDQFHPHQW VXU
prts) et ont recours des procdures comparables ;

Lavantage comparatif de la France, et par


consquent de lAFD, par rapport la plupart
des autres bailleurs bilatraux reste son lien privilgi avec les pays africains francophones et
leurs institutions, qui a permis ltablissement
GXQFOLPDWGHFRQDQFHDYHFFHVRUJDQLVDWLRQV
rgionales.

ii. alors que les appuis aux OIR se font jusqu


prsent exclusivement sous forme de subvention, lAFD peut octroyer des prts ces banques
rgionales de dveloppement : lAFD a ainsi

124- La BOAD et la DBSA sont ainsi devenues actionnaires de PROPARCO en 2008, lors de sa dernire augmentation de capital.

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octroy la BOAD un prt de 50 millions deuros


pour des projets agricoles (en 2009), suivi
dun prt de 30 millions deuros en 2010, pour
OHUHQDQFHPHQWGHVHVSUrWVDXVHFWHXUSULYp
marchand. Implicitement, il sagit aussi de
UHQIRUFHUOHU{OHGHFHVLQVWLWXWLRQVQDQFLqUHV
rgionales en tant quinstrument dintgration
rgionale ;

catgorisation par instruments en fonction des


secteurs et des enjeux dans son cadre rgional
pour lAfrique125 :
a. lducation, y compris la formation professionnelle : large part de subventions et C2D
pour les pays francophones et prts souverains concessionnels ou prts non souverains
pour les autres pays ;

iii. HQQ OH UHFRXUV j FHV EDQTXHV UpJLRQDOHV


permet aussi de lever lobstacle de ne pas
pouvoir prter directement aux PMA compte
tenu de leur niveau dendettement, ces banques
UpJLRQDOHVD\DQWSOXVGHH[LELOLWpTXHO$)'
dans ce domaine.

b. eau et assainissement : large part de subvention, en particulier lhydraulique rurale.


Autres sous-secteurs, prfrence pour des
SUrWV QDQFHPHQWVQRQVRXYHUDLQV GDQVOHV
cas possibles ;

Cependant une des limites de cette approche


en matire dappui lintgration rgionale est
TXH FHV EDQTXHV HQ UqJOH JpQpUDOH QDQFHQW
essentiellement des projets au niveau national.
(QFRQVpTXHQFHHOOHVQHQDQFHQWTXHOHVtats
et pas de projets rgionaux.

c. dveloppement rural : promotion du secteur


priv et utilisation dans ce cas de prts non
souverains (y compris concessionnels). Utilisation de prts concessionnels dans le cas
particulier de la structuration et de la formation des producteurs ;

Instruments utiliss et modalits de mise


HQXYUH

d. environnement et mise en valeurs des ressources naturelles : essentiellement sur subventions sauf si participation du secteur priv ;

Mode opratoire
e. dveloppement urbain : subvention et prts
souverains car secteur dlaiss par les
autres PTF quil faudrait mobiliser ;

Contrairement la plupart des autres bailleurs,


O$)' D V\VWpPDWLTXHPHQW UHFRXUV j OD PDvWULVH
douvrage locale pour ses projets et programmes
(les appels doffre et la signature des contrats avec
les oprateurs slectionns relevant du partenaire),
et elle saligne donc totalement sur les procdures
GXEpQpFLDLUH&HWWHDSSURFKHGLIIqUHGHFHOOHVGH
la majorit des bailleurs, qui continuent dutiliser
leurs propres procdures, et confre lAFD un
UDSSRUWGHFRQDQFHWUqVDSSUpFLDEOHDYHFVHVSDUtenaires. Par ailleurs, le montage envisag dans le
cadre de lABG, avec une synergie entre lUEMOA
et la BOAD, pourra terme tre un bon exemple de
la coordination des appuis lintgration rgionale
entre les diffrents acteurs.

f. infrastructures (en particulier lectricit et


transports) : prts non-souverains accompagns de subventions pour tudes de faisabilit ;
g. sant : concentration des subventions en
Afrique francophone en fonction des engagements multilatraux importants de la France
dans ce domaine126 et mobilisation dautres
PTF ;

Instruments

h. secteur productif : part modeste des subventions surtout pour des actions de mise
niveau. Majorit de prts non souverains
de PROPARCO.

(QQHQPDWLqUHGLQVWUXPHQWVQDQFLHUVXWLOLVpV
lAFD est confronte comme dautres bailleurs
une utilisation limite des subventions dans
le cadre des projets multi-pays rgionaux. Compte
tenu de cette contrainte, lAFD a propos une

,ODSSDUDvWDLQVLTXHOHVVHQWLHOGHVVXEYHQWLRQV
utilises par lAFD est dirig vers le secteur
de lducation et de la sant, limitant de fait lutilisation des subventions pour les autres secteurs
jugs prioritaires (p. ex. agriculture et scurit

125- AFD (2007b), CIR Afrique.


126- La France contribue de manire substantielle lOMS, ONUSIDA, lUnion internationale de lutte contre la tuberculose,
au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


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alimentaire). Cette situation est galement une


contrainte pour les interventions de lAFD auprs
des OIR, et particulirement pour des actions de
renforcement des capacits et dappui institutionnel, qui ncessitent loctroi de subventions.

lassistance technique rsidentielle, mais aussi


via des missions courtes ou de moyenne dure,
etc. A lchelle rgionale, il existe deux types
dAT : (1) AT en appui institutionnel auprs des
OIR ou des organismes techniques spcialiss ;
(2) AT en appui des bureaux rgionaux des
organismes des systmes des Nations unies en
vue de promouvoir des ples dexpertise au niveau
rgional.

/$)'JqUHGHQRPEUHX[RXWLOVQDQFLHUVSURYHnant de diffrentes sources, dont principalement


le MINEFI avec la gestion des aides budgtaires
et la gestion des prts et subventions du Trsor
public. Une des principales aides budgtaires
qui a t spcialement mise au service de lintgration rgionale est lAide budgtaire globale (ABG)
accorde lUEMOA et la CEMAC (encadr 5).

Encadr 6 Exemples dAT en appui


des bureaux rgionaux des systmes
des Nations unies et au service
de lintgration rgionale en Afrique

Encadr 5 ABG lUEMOA et la CEMAC


Cette expertise est la disposition de la rgion et
principalement en appui au niveau national.
Suite la rforme du compte doprations, le Trsor
IUDQoDLVVHVWHQJDJpjYHUVHUXQHDLGHQDQFLqUH
de compensation dans les zones UEMOA et
&(0$&DQGHQDQFHUOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOHHW
plus particulirement les programmes conomiques
UpJLRQDX[ 3(5 GpQLVSDUOHVGHX[RUJDQLVDWLRQV

Cependant, elle peut aussi tre sollicite par les


OIR et ce titre contribue galement lintgration rgionale en Afrique : cela a t le cas par
exemple, des assistants techniques (AT) placs
auprs du PNUD par le MAE, qui ont appuy la
PLVHHQXYUHGXFDGUHKDUPRQLVpGHVQDQFHV
publiques de lUEMOA, ou des postes auprs
du hub rural, qui ont appuy la CEDEAO et
lUEMOA dans la mthodologie pour la slection
des produits sensibles dans le cadre des ngociations de lAPE et l appui au renforcement des systmes fonciers lUEMOA, ou encore lassistance
technique place AFRISTAT, qui a appuy lUEMOA dans llaboration de lindice harmonis des
prix la consommation (IHPC).

$FHWLWUHGHX[QDQFHPHQWVGDSSXLEXGJpWDLUH
auprs de lUEMOA et de la CEMAC sont oprationnels (depuis 2005 pour lUEMOA et 2010 pour
la CEMAC) et leur instruction est mene conjointement par la DG Trsor et la DGM, avec lappui
technique de lAFD, qui est galement charge
GHODPLVHHQXYUHGHFHV$%*
/8(02$ D EpQpFLp GHSXLV  GH TXDWUH
FRQYHQWLRQV GH QDQFHPHQW GHX[ VXEYHQWLRQV
annuelles de 20 millions deuros en 2005 et 2006,
une subvention trisannuelle de 60 millions deuros
entre 2007-2009 (soit 20 millions deuros/an) et
une subvention de 20 millions deuros en 2010 (1).
&HVTXDWUHSUHPLqUHVFRQYHQWLRQVGHQDQFHPHQW
font actuellement lobjet dune valuation (dans
le cadre de lvaluation de lappui franais lUEMOA
actuellement en cours). La CEMAC vient de signer
une 1reFRQYHQWLRQGHQDQFHPHQWGHPLOOLRQV
deuros correspondant laide budgtaire prvue
pour 2007-2008 compte tenu du retard pris dans
ODQDOLVDWLRQGX3(5
(1) La prochaine subvention sera nouveau trisannuelle
(2011-2013).

La rpartition sectorielle des AT en 2010 est la


suivante : agriculture (10), eau (8), infrastructures (5), sant (3), environnement (2). Ainsi, le
VHFWHXUDJULFROHDSSDUDvWWUqVFODLUHPHQWFRPPH
une priorit. En comparant cette rpartition celle
des projets multi-pays rgionaux dans le tableau 3,
on note quil ny a que 4 projets en cours en agriculture, ce qui laisse supposer que les AT sont
envoys en appui linstitution et pas en accomSDJQHPHQW GH SURMHWV VSpFLTXHV QDQFpV SDU
lAFD. Alors que dans le cas de la sant, tous les
AT sont en accompagnement de projets.

Lassistance technique est un des instruments


du renforcement des capacits (au mme titre
que la formation) et a longtemps fait partie de la
VSpFLFLWp GH ODLGH IUDQoDLVH /$)' VRXKDLWH
GLYHUVLHU VHV PRGHV GLQWHUYHQWLRQ DYHF GH

Outre lassistance technique, lAFD intervient galement en matire de renforcement de capacits


des partenaires du Sud travers le Centre dtudes
Financires, conomiques et bancaires (CEFEB)
qui dpend de lAgence. Ce dernier vient de
signer un accord de partenariat avec la Commission

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

45

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de lUEMOA dans le domaine de la formation


continue et du perfectionnement de ses cadres
en mai 2010, accord qui inclue des sances de
formation la carte (encadr 7).

(lAT tant recrut directement par le prestataire


UHWHQX SDU ORUJDQLVDWLRQ EpQpFLDLUH  HW SRXU
lAgence, cela renforce la redevabilit vis--vis
GXEpQpFLDLUH A contrario, le MAE recrute directement des AT qui sont ensuite mis disposition
auprs des institutions rgionales et qui sont
redevables la fois auprs de linstitution daccueil et de lambassade de France laquelle ils
sont rattachs administrativement.

Encadr 7 Une forme originale

de renforcement de capacits :
le partenariat entre la Commission
de lUEMOA et le CEFEB

3.2.5 Partenariat
Dans le cadre dun partenariat mis en place ds 2009
(et formalis en mai 2010), le Centre dtudes
QDQFLqUHVpFRQRPLTXHVHWEDQFDLUHV &()(%
centre de formation de lAFD) appuie la Direction
des ressources humaines de la Commission de
lUEMOA dans 1) llaboration dun plan de formaWLRQHWODFFRPSDJQHPHQWGHVDPLVHHQXYUHHW
  OLGHQWLFDWLRQ GHV EHVRLQV HW OD UpDOLVDWLRQ
dactions de formation technique lattention des
chefs de projets, des responsables budgtaires et
des cadres juniors.

Au niveau des bailleurs, lAFD collabore


avec les organismes du systme des Nations
unies, avec en premier lieu la Banque mondiale,
mais galement lONUDI, le PNUE, le PNUD et
O81(6&2$XGHOjGHVFRQDQFHPHQWVFHSDUWHQDULDW VH WUDGXLW pJDOHPHQW SDU XQH UpH[LRQ
stratgique avec les partenaires europens sur
les cooprations renforces et la reconnaissance mutuelle des procdures. LAFD, la BEI et
la KfW ont sign rcemment un accord de reconnaissance mutuelle des procdures, ce qui ouvre
des perspectives intressantes au niveau opraWLRQQHO HQ PDWLqUH GH GpOpJDWLRQ GH QDQFHment127, y compris pour des projets rgionaux.

Le CEFEB a ainsi ralis un sminaire portant sur


llaboration dun Cadre de dpenses moyen terme
et la mise en place de la programmation budgtaire pluriannuelle la Commission (mai 2009),
SXLVXQDWHOLHUVXUODJHVWLRQGHSURMHWHWODQDQFH
carbone (novembre 2009). Il est aussi prvu
dorganiser des sances de formation la carte
au plus haut niveau de la Commission, portant sur
la prsentation du cadre logique, le rle dun chef
de projet, les conditions de russite dune rforme
budgtaire et la programmation budgtaire pluriannuelle.

3.2.6 Suivi et valuation

A linstar des autres bailleurs, la France ne


procde pas un suivi et une valuation
systmatique des appuis lintgration rgionale.
Par ailleurs, compte tenu de la rpartition des
rles au niveau institutionnel, lAFD na pas pour
mission de faire des valuations de projets lintgration rgionale, car elle nest pas dispose
pour prparer les valuations institutionnelles,
tche qui incombe aux ministres de tutelle
(MAE et DG Trsor). Cependant, lAFD est habilite procder lappui des valuations de
politiques publiques, et ce titre elle pourrait
procder de telles valuations si une OIR le lui
demandait, linstar des gouvernements.

Le MAE intervient principalement au moyen


de lassistance technique, la fois rsidentielle
(C-UEMOA, SADC) et ponctuelle (ple France/
PNUD de Dakar, missions dexperts franais).
Il ny a plus ce jour de projets du Fonds de
solidarit prioritaire (FSP) en soutien lintgration rgionale.
En outre, les procdures de mise disposition
de lAT ne sont pas les mmes entre lAFD et le
MAE. LAFD instruit la mise en place dune
assistance technique lidentique de linstruction dun projet et met disposition de lorganiVDWLRQEpQpFLDLUHXQHVXEYHQWLRQSRXUQDQFHU
le prestataire de service. LAT na pas de lien
contractuel avec lambassade ni avec lAFD

LAFD possde pour le suivi un dispositif dindicateurs relatifs diffrents niveaux : (1) au niveau
micro, laboration des indicateurs de suivi de projets, un systme dinformation sur la traabilit ;
(2) au niveau macro-conomique, 58 indicateurs
agrgeables ont t construits et sappliquent
des projets sectoriels et nationaux et couvrent

/HVSUHPLHUVDFFRUGVRQWpWpQDOLVpVHWVLJQpVHQHQWUHO$)'OD%(,HW.I: VRXUFHSODQGDIIDLUHV$)' 

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


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46

Ministre des Affaires trangres

mal laspect institutionnel. Ils sont choisis ex ante


RXGpQLVDSULRUL LOVVHUYHQWDLQVLGDYDQWDJHj
la communication institutionnelle de lAgence
qu un vritable pilotage des projets). Il nexiste
pas pour linstant dindicateurs de suivi ex post,
qui pourraient permettre de communiquer sur
les rsultats des valuations.

Cependant, la problmatique de lintgration


UpJLRQDOH QD SDV GH PDUTXHXU VSpFLTXH HW LO
est encore prmatur den envisager un, compte
tenu du nombre dj trs lev de marqueurs
prendre en compte par les chefs de projets
lorsquils renseignent la base de donnes SIOP.
Par consquent, il nest actuellement pas possible de recenser les projets nationaux ayant
une dimension rgionale partir de lanalyse de
cette base de donnes.

Par ailleurs, dans la base de donnes des projets


AFD (SIOP), la catgorisation des projets repose
sur les codes de la base SNPC du CAD128, mais
ces codes sappliquent mal aux thmatiques
transversales (ex : scurit alimentaire, aide au
commerce, changement climatique, etc.). Une
UpH[LRQHVWDFWXHOOHPHQWPHQpHSRXULQWURGXLUH
de nouveaux marqueurs permettant de corriger
ce dfaut des codes CAD.

/H&RPLWpGDLGHDXGpYHORSSHPHQW &$' GHO2&'(VXLWUpJXOLqUHPHQWOHVX[GDLGHSXEOLTXHDXGpYHORSSHPHQW $3' 


des membres de lOCDE, des organisations multilatrales et dautres donateurs, vers environ 150 pays et territoires en voie
GHGpYHORSSHPHQW&KDTXHGRQDWHXUQRWLHFKDTXHDQQpHDX&$'OHVPRQWDQWVTXLODFRQVDFUpjO$3'HWOHQVHPEOHGH
VHVSURMHWVSXLVO2&'(FHQWUDOLVHOHVGRQQpHVGDQVODEDVHGHGRQQpHVGX6\VWqPHGHQRWLFDWLRQGHVSD\VFUpDQFLHUV
613& 'DQVFHFDGUHO2&'(DpWDEOLXQHFODVVLFDWLRQGHVSURMHWV FRGH&$' VHORQOHW\SHGHVHFWHXUQDQFp

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

47

Ministre des Affaires trangres

4.

PARTIE III :
CONCLUSIONS ET
RECOMMANDATIONS

4.1 Conclusions : principaux

Il est vrai que lobjectif de lintgration conomique


selon un processus la Balassa est omniprVHQWOHFDVpFKpDQWVRXVOLQXHQFHGHVEDLOOHXUV
et pourrait tre considr comme un mta-objectif ou un objectif suprieur. Mais, dune part, la
cible choisie, c--d le march commun, voire
lunion conomique et montaire, est trs, voire
dmesurment ambitieuse dans les rgions les
moins avances en la matire et tend manquer
de ralisme129, ou encore elle nest pas accompagne, sauf exception, par une feuille de route oprationnelle respecter court-moyen terme130.
(WGDXWUHSDUWWRXWHVOHV2,5 YRLUWDEOHDXQ
en annexe : domaines dintervention) ont retenu
de multiples objectifs et politiques sectorielles
qui viennent se greffer lagenda conomique,
GHVRUWHTXDXQDOOHV2,5GHOpWXGHQRQWYLVLblement pas choisi de vritable spcialisation
sur le plan sectoriel ou thmatique.

SUREOqPHVLGHQWLpV
GDQVODPLVHHQXYUH
des projets dappui
lintgration rgionale

Dans cette sous-section, nous mettons en


pYLGHQFH OHV GpV HW OLPLWHV GH ODSSXL j
lintgration rgionale en Afrique partir des
rsultats de lanalyse de ladquation de loffre
dappui la demande de soutien qui ressort des
diffrentes phases de ltude et de la synthse
effectue supra dans les parties I et II du prsent
UDSSRUW&HVGpVHWOLPLWHVVRQWSUpVHQWpVVHORQ
deux grands paragraphes consacrs successivement aux rcipiendaires du soutien et aux
bailleurs. Cest partir de cette explicitation des
GpVHWOLPLWHVGHODSSXLjOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOH
en Afrique quil sera ensuite possible et naturel
de dcliner les principales recommandations
de ltude, dans la sous-section suivante, la dernire de ce rapport.

Le faible taux de transposition des textes


communautaires dans la lgislation nationale,
notamment pour les politiques sectorielles, pose
problme dans la mise en uvre de projets dans
plusieurs pays dune mme zone. Par exemple,
la construction des routes rgionales (inter-tatiques) ncessite des rglementations communes.

4.1.1'pVHWOLPLWHVREVHUYpV

DXQLYHDXGHVEpQpFLDLUHV

La question du chevauchement des OIR reste


entire lincohrence que ce chevauchement
implique sur le plan de la construction des unions
douanires est devenue patente avec la ngociation et la signature des APE. Lapproche de
la CUA pour rationaliser les CER en Afrique
na pas permis pour linstant dobserver des
avances notables dans ce domaine.

Contexte de lintgration rgionale en Afrique


/LQVXIVDQWH KLpUDUFKLVDWLRQSULRULVDWLRQ GHV
objectifs que se sont assigns les OIR,
malgr lexistence des documents stratgiques,
UHQG GLIFLOH OH FKRL[ GHV GRPDLQHV GLQWHUYHQtion des bailleurs.

129- Peter Draper (op. cit., p. 18-20) invite reconsidrer lintgration conomique rgionale en Afrique sur la base dun agenda
limit et taill sur mesure partir des capacits rgionales ; il suggre quant lui de prioriser la facilitation du commerce et
la coopration en matire denvironnement des affaires.
130- LEAC fait exception de ce point de vue.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

48

Ministre des Affaires trangres

souvent pour la rdaction des documents de


stratgie eux-mmes, ce qui pose le problme
de lappropriation de ces processus par les
EpQpFLDLUHV

Cependant, certaines OIR en chevauchement


RQWVRXVOLQXHQFHGHTXHOTXHVEDLOOHXUV %0
DFID, UE), mis en uvre un processus de dialogue et de rapprochement pouvant dboucher
sur des projets et des initiatives conjointes
concrtes, au-del de la seule gestion mise en
commun des fonds de coopration131 : il en est
ainsi avec linitiative Tripartite impliquant le
COMESA, lEAC et la SADC, avec en perspective la prparation dune grande zone de librechange allant du Caire au Cap. Lmergence
de ce type de projets montre que le dialogue
entre les OIR peut, sous certaines conditions,
tre vecteur dune forte valeur ajoute (plutt
que de constituer un niveau supplmentaire
GDQVOLQDWLRQLQVWLWXWLRQQHOOH HQHIIHWOpWDEOLVVHment de cette grande zone de libre-change
(runissant la moiti du continent) constituerait
clairement un pas en avant dans lintgration
continentale.

De mme, les capacits des OIR en matire


de suivi et dvaluation de leurs programmes
comme de lintgration rgionale elle-mme sont
encore extrmement faibles, la volont de les
dvelopper nayant t observe que rcemPHQW HW VRXV OLQXHQFH SHUVLVWDQWH GHV EDLOleurs. Aucune OIR ne dispose pour le moment
dun systme dindicateurs de suivi de lintgration rgionale qui soit oprationnel, ou mme
FRPSOqWHPHQWGpQLVXUOHSODQFRQFHSWXHO
Le manque de synergie des OIR entre elles et
entre les OIR et les autres acteurs de lIR (EM,
OTR, banques rgionales de dveloppement)
UHQGGLIFLOHODPLVHHQSODFHGHVSURMHWVDYHFOD
participation des diffrents partenaires et ne permet pas de mobiliser lexpertise ncessaire. En
effet, les OIR collaborent trs peu avec les organismes spcialiss (rattachs ou non) ; or une
meilleure synergie entre ces diffrents acteurs
permettrait une meilleure division du travail et la
rationalisation des rles de chacun.

Les OIR prsentent toutes des FDSDFLWpVQDQcires et humaines excessivement limites


au regard de leur mandat et en comparaison
avec les capacits des organisations rgionales
ou internationales occidentales (p. ex. lUE, lOCDE,
etc). Il en dcoule un paradoxe trs frappant que
ORQ SRXUUDLW TXDOLHU GH  FHUFOH YLFLHX[ GH
la pauvret des OIR : runissant des pays
pauvres, elles ont peu de ressources propres et
prsentent des capacits institutionnelles extrmement faibles. En consquence, elles apparaissent extrmement dpendantes des soutiens
externes, mais en mme temps, elles ont une
capacit trs limite pour les absorber, en lien
avec la faiblesse de leurs capacits de programmation et de gestion.

Toutes les valuations et les entretiens montrent


TXH OH PDLOORQ IDLEOH GHV 2,5 HVW OLQVXIVDQWH
articulation entre des processus dintgration
rgionale trs ambitieux dont la conduite leur est
FRQpHHWODYRORQWpSROLWLTXHGHV(0GHPHWWUH
en application les mesures ncessaires pour
faire progresser lintgration. Cette situation
UHQGHQRXWUHGLIFLOHOHOLHQHQWUHOHVVWUDWpJLHV
nationales et les stratgies rgionales.

Dans la plupart des cas (si ce nest la totalit des


OIR africaines), les capacits de SODQLFDWLRQ
stratgique et de recherche sont trs faibles
YRLUHQXOOHVHQOLHQDYHFOLQVXIVDQFHGHOHXUV
capacits institutionnelles sur le plan plus gnral.
Elles ne disposent que rarement, voire jamais,
dun Centre rgional de recherche et daide la
dcision rattach au Secrtariat/ la Commission.
Dans ce contexte, le recours aux consultants
externes est frquent, voire systmatique, non
seulement pour la ralisation des tudes prpaUDWRLUHV j OLGHQWLFDWLRQ GHV VWUDWpJLHV PDLV

La participation de la socit civile et du secteur priv, llaboration des programmes dintgration rgionale reste faible, tant au niveau
national que rgional. Cela sexplique en partie
par les faibles capacits de ces acteurs en la
matire.
5HVVRXUFHVQDQFLqUHVSURSUHV
Les OIR sont majoritairement dans lincapacit
juridique de contracter des emprunts (leurs Traits ne le prvoient pas). Celles qui pourraient le faire

131- La programmation de lenveloppe des IXe et Xe FED pour la rgion Afrique australe et orientaleocan Indien est souvent
cite comme exemple dune telle mise en commun, puisquen effet une enveloppe unique est prvue pour les 4 organisations
rgionales ou sous-rgionales que sont le COMESA, la COI, lIGAD et lEAC, la gestion commune de cette enveloppe unique
tant facilite par le Comit inter-rgional de coopration (CIRC), cr cet effet (auparavant, pour le VIIIe FED, les sousUpJLRQVFRQFHUQpHVEpQpFLDLHQWVpSDUpPHQWGHOHXUHQYHORSSHSURSUH 

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

49

Ministre des Affaires trangres

PDQTXHQWGHJDUDQWLHVQDQFLqUHVGDQVODPHVXUH
o elles ne peuvent lever dimpt contrairement
leurs EM. Les OIR se retrouvent donc forces
mobiliser exclusivement leurs ressources propres
et des subventions extrieures, avec un faible
effet de levier , pour acclrer leur propre dveloppement et les effets de retombes positives qui
en dcouleraient sur le processus dintgration.

Dans le cas particulier des OIR, il ressort des


entretiens que :
i. /
 HVEDLOOHXUVUHQFRQWUHQWGHVGLIFXOWpVGDQV
le choix des domaines dintervention faire :
en consquence, certains sont amens faire
du saupoudrage et/ou mettre en uvre des
projets sans lien direct avec les programmes
des OIR et avec une faible appropriation de la
part de ces dernires.

On constate que les tats sont trs rticents


emprunter pour un programme rgional, et quand
cest le cas, cest trs souvent pour la ralisation
dinfrastructures : chaque tat empruntant pour
QDQFHUVRQVHJPHQWQDWLRQDOFHODSHUPHWLQQH
de parvenir la construction dun rseau rgional
QDQFpVXUSUrWV

ii. La capacit dabsorption trs limite des OIR


tend limiter le nombre de projets que lon
peut mettre en place et freiner leur mise en
uvre, mme quand les bailleurs ont des
budgets consquents consacrer au soutien
des OIR (dans le cas de lUE par exemple).
Une des alternatives des bailleurs est de
mettre en place des structures de projets
autonomes dconnectes de ces organisations, ou encore des units de gestion de projets qui suivent leurs procdures propres.

Ce contexte devrait amener les banques rgionales de dveloppement jouer un rle accru dans
OH QDQFHPHQW GH OLQWpJUDWLRQ UpJLRQDOH GDXWDQW
qu la diffrence des OIR, ces dernires, dont le
U{OHHVWGHQDQFHUOHVSURMHWVGDQVOHV(0SHXYHQW
emprunter. Mais hormis le domaine des infrastructures en lien avec les initiatives continentales, elles
ninterviennent gure en ce sens, dans la mesure
o elles ne reoivent que trop peu de requtes des
WDWVSRXUQDQFHUGHVDFWLRQVUpJLRQDOHVHWTXH
leurs relations avec les OIR ne sont pas toujours
bonnes (Afrique de lOuest, Afrique centrale par
exemple). De plus, plusieurs de ces banques rgionales de dveloppement doivent au pralable se
renforcer et amliorer leurs procdures internes,
DQ GrWUH j WHUPH pOLJLEOHV j GHV QDQFHPHQWV
internationaux, tels que ceux de lAFD par exemple
(cas de lEADB ou de la BIDC).

iii. Le caractre encore faible des procdures et


systmes internes de gestion des OIR vis--vis
des normes internationales pousse la majorit
des bailleurs ( lexception de la France)
utiliser leurs propres procdures que les OIR
trouvent complexes et ont trs souvent du mal
j PDvWULVHU  XQH GHV FRQVpTXHQFHV HVW OH
taux de dcaissement trs faible des fonds
mis disposition.

4.1.2'pVHWOLPLWHVREVHUYpV

au niveau des bailleurs

/D SDUWLFLSDWLRQ GX VHFWHXU SULYp DX QDQFHPHQW


des projets vocation rgionale reste pour linstant
limite aux secteurs des tlcommmunications et
des transports (nergie, construction portuaire).
Ainsi, plusieurs projets rgionaux, comme celui
dAIR CEMAC, sont toujours en gestation faute
dengagement des EM et du secteur priv.

Stratgie dintgration et organisation interne

Trop souvent, les objectifs du soutien aux


2,5 SDU OHV EDLOOHXUV RQW pWp GpQLV HQ
labsence dune analyse conomique approfondie pralable ; il en dcoule des attentes souvent
irralistes sagissant des rsultats attendus, que
ce soit en termes de ralisations (outputs) ou en
termes deffets et dimpacts.

Appui extrieur lintgration rgionale


Lappui lintgration rgionale ncessite des
QDQFHPHQWV H[WpULHXUV HQ FRPSOpPHQW GHV UHVsources propres des OIR qui restent limites ;
cependant, cet appui rencontre souvent des
GLIFXOWpVGDQVVDPLVHHQXYUH

Cela a aussi conduit appliquer dans la majorit


des cas, le mme modle dintgration ( lexception de lUEMOA et de la CEMAC132) c--d sur
le plan thorique, le modle de Balassa , et sur

&HVGHX[RUJDQLVDWLRQVSUpVHQWHQWGHVFDVGHJXUHROXQLRQPRQpWDLUHKpULWDJHFRORQLDODSUpFpGpOHVDXWUHVpWDSHV
dintgration conomique.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

50

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0LVHHQXYUHGHODSSXLjOLQWpJUDWLRQ
rgionale

le plan pratique, le modle europen133 sans


prendre en compte les diffrences de situation
entre les rgions, comme ce fut le cas de lUE
en lien avec la ngociation des APE ; do une
approche qui demeure top down et donor (supply) drivenLQQH

Prparation des projets


Le manque danalyse prparatoire dans la conception des projets et la prise en compte peu satisfaisante du contexte conomique et politique des
pays et des organisations rgionales sont des facWHXUVTXLQXLVHQWjOHIFDFLWpGHVSURMHWVUpJLRQDX[
Ainsi, la BAfD a not que la prparation dun projet
rgional et celle dun projet national montrent peu
de diffrence, soit respectivement 428 jours et
427 jours. Cela est un constat de la trop grande
rapidit de prparation des projets rgionaux.

Toujours sur le plan stratgique, il est partout


soulign le manque de cohrence dans la coopration propose par les bailleurs entre la programmation rgionale (le soutien aux OIR) et
les programmations nationales (le soutien aux
tats). Ces dernires ne font que trs rarement
rfrence lintgration rgionale, et les programmes manquent dans la plupart des cas de
liens entre eux. Pour certains bailleurs, tels que
la BM, la BAfD et lUE qui ont des stratgies pratiquement dans tous les pays dAfrique, la tche
en thorie devrait tre plus aise que pour les
autres (GIZ, JICA, USAID, AFD). Des projets
pilotes sont en cours pour remdier cette insufVDQFH YRLUHQFDGUp 

/HGpODLSOXVORQJGDQVOLGHQWLFDWLRQHWODPLVH
en uvre des projets rgionaux est un problme
rencontr dans leur mise en uvre : ainsi lexprience de la BAfD montre que la mise en uvre
GHVRSpUDWLRQVUpJLRQDOHVLPSOLTXHGHVGpVSOXV
grands en comparaison des oprations standards
FRQFHUQDQWXQVHXOSD\V &HVGpVVRQWSULQFLpalement lis la complexit technique de ces
oprations, la coordination supplmentaire et les
DVSHFWV QDQFLHUV LQKpUHQWV j FHV RSpUDWLRQV
En rgle gnrale, la BAfD estime que la prparation et la supervision des oprations rgionales
prennent 1,5 fois plus de temps que les oprations
nationales134(QQOKDUPRQLVDWLRQGHVSROLWLTXHV
(p. ex. diffrentes normes de construction, passation des marchs, etc.) et le manque de capacit
des OIR lorsquelles sont associes dans les projets sont les plus grandes contraintes qui ressortent
des discussions avec la BAfD.

La question du soutien ncessaire aux capacits


des EM des OIR en matire dintgration rgionale commence tre mieux prise en compte
en tmoignent le projet TMEA en Afrique de lEst,
qui fournit une approche trs innovante en termes
de renforcement du lien rgional/national, y compris avec la socit civile et le secteur priv, et
celui de lappui aux EM de lUEMOA dans la
PLVH HQ XYUH GHV WH[WHV VXU OHV QDQFHV
publiques via le Ple de Dakar.
/DSULRULWpGHOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOHWHOOHTXDIUme par les bailleurs ne se traduit gure dans
leur organisation interne, ni en termes dorganigramme de leurs institutions, ni en termes du
nombre dadministrateurs ddis cette thmatique, au niveau du sige comme sur le terrain.

Les projets rgionaux sont plus complexes et


plus coteux prparer et superviser en comparaison des projets impliquant un seul pays.
A titre dexemple, le calcul des cots moyens
de prparation et de supervision fait par la BM
montre quils sont respectivement plus levs de
73 % et 36 % pour un projet rgional que pour
un projet-pays. Pour la Banque mondiale, cela
sexplique en grande partie par une capacit
limite des institutions rgionales, une faiblesse
dans la coordination, lharmonisation et lalignement au niveau des bailleurs, une complexit juriGLTXHXQHJHVWLRQQDQFLqUHHWGHVV\VWqPHVGH
suivi et dvaluation quasi inexistants.

Par ailleurs, peu de pouvoir de dcision (aspects


QDQFLHUVHQWUHDXWUHV HVWGpOpJXpDX[pTXLSHV
sur le terrain, ce qui peut tre source de retard
(voire parfois de blocage) dans la mise en uvre
des projets. Pour remdier cela, certains bailOHXUV RQW HQWUHSULV XQH UpH[LRQ SRXU UpGXLUH
FHWWHIRUWHFHQWUDOLVDWLRQ %0'),'%$I' DQ
de diminuer les dlais de mise en uvre.

133- Voir ce sujet Draper, op. cit.


134- Chiffre communiqu par des experts de la BAfD lors de la mission sur le terrain.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


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51

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8QH GHV FRQVpTXHQFHV GH FHV GLIFXOWpV TXD


not la BM est une certaine rticence du personnel travailler sur les projets rgionaux. Pour
pallier cela, la BM a dcid dallouer un poids
plus lev aux projets rgionaux dans les valuations du personnel, et de rajouter des proviVLRQV VSpFLTXHV VXU FH SRLQW GDQV OHV WHUPHV
de rfrence des directeurs pays. Les mmes
mesures incitatives ont t prises pour les projets dans les domaines transversaux.

quelle a mis disposition de la CEMAC et de


O8(02$ GHVWLQpH SULQFLSDOHPHQW j QDQFHU OH
Programme conomique rgional (PER) de chaFXQH GHV RUJDQLVDWLRQV /8(02$ EpQpFLH GH
cette aide depuis 2005, tandis que la premire
convention vient dtre signe avec la CEMAC
en 2010. LABG comporte des conditionnalits sur
OD JRXYHUQDQFH QDQFLqUH GH OLQVWLWXWLRQ PDLV
pas sur les politiques menes. Elle est mise au
service de lUEMOA, qui peut donc utiliser ses
propres procdures. Par ailleurs, la France a fait
preuve de souplesse et de pragmatisme en autorisant lUEMOA pouvoir dclasser et remplacer
une activit par une autre plus rapidement excuWDEOHDQGDFFpOpUHUODPRELOLVDWLRQGHVQDQFHments. Ainsi, en comparaison des appuis des
autres bailleurs, les taux dexcution des projets
QDQFpVSDUOD)UDQFHVRQWVXSpULHXUVjFHX[GHV
autres bailleurs, soit en moyenne 73 % contre 12 %
pour la BAfD par exemple.

0RGDOLWpVGHPLVHHQXYUH
Un autre problme commun tous les bailleurs
est le trs faible taux de dcaissement135 des
projets rgionaux. Cela sexplique en grande partie
par la faible capacit de gestion des partenaires,
combine avec des procdures trop rigides
de certains bailleurs qui ne prennent pas en compte
cette faiblesse de capacit.

(1) MAE & MEEI (2010) : Evaluation des appuis franais lintgration rgionale en Afrique de lOuest : le cas de lUEMOA
(2002-2009)

/DYRORQWpGHUHFRXULUDX[SURFpGXUHVGHVEpQpciaires pour mettre en uvre les programmes


rgionaux commence se faire sentir au niveau
rgional, mme si elle reste moins forte que celle
constate au niveau national. Par exemple, depuis
le IXe FED, lUE privilgie dornavant la signature
daccords de contribution en Afrique de lOuest et
en Afrique australe et orientale, dans un contexte
o elle acclrait le recours laide budgtaire
dans ses appuis pays (FED national). Les conditions attaches ce type daccord, en lien avec
lvaluation institutionnelle partiellement insatisfaisante des OIR concernes, ont conduit au mieux
des rsultats mitigs. Pour aller de lavant dans le
cadre du Xe FED, lUE a lanc grand train des
projets consquents de renforcement de capacits
des OIR136 il est encore trop tt pour juger des
rsultats de ces projets rcents. La France, avec
lutilisation de lABG, est un exemple pour les autres
bailleurs en matire de recours aux procdures des
EpQpFLDLUHV HQFDGUp 

7RXMRXUVVXUOHSODQGHODSURJUDPPDWLRQQDQcire, le manque de vision moyen-long terme


est souvent observ, et cela va souvent de pair
avec une prvisibilit relativement limite des
ressources proposes par les bailleurs (et de leur
dcaissement effectif), notamment dans le cas
de lappui aux OIR.
&RQWUDLQWHVQDQFLqUHVGHVEDLOOHXUV
FKRL[GHVEpQpFLDLUHVHWGHVGRPDLQHV
dintervention
Les bailleurs qui interviennent principalement
ou exclusivement sur prts (BM, BAfD, KfW)
sont limits dans leur choix de partenaires : en
effet, leur statut respectif ne leur permet daccorder des prts quaux pays, et non des entits
supranationales ( lexception des banques rgionales de dveloppement). En consquence, les
interventions de ces bailleurs en matire de soutien lintgration rgionale sont limites, dune
part, suite lincapacit dendettement des OIR,
et, dautre part, du fait de la ncessit doctroi de
subventions pour certains types doprations, en
particulier pour les actions de renforcement de
capacits et dappui institutionnel. Dans le cadre
du programme rgional IDA de la BM, les prts

Encadr 8 Aide budgtaire globale


franaise
Du point de vue des conditions pralables lusage
des procdures internes aux OIR, la France a suivi
une dmarche bien moins pointilleuse avec lABG

135- Environ 14 % en moyenne pour la BAfD au cours de la priode suppose de mise en uvre du projet (chiffre rcolt sur
le terrain).
136- Notamment lEAC et la SADC, avec des experts en matire de comptabilit, audit, contrle interne, achats publics,
JHVWLRQGHVUHVVRXUFHVKXPDLQHVSODQLFDWLRQHWVXLYL

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

52

Ministre des Affaires trangres

sont accords aux pays, qui ensuite rtrocdent


parfois une partie des fonds aux entits rgionales participant aux projets. Les chefs de projet
jugent cette solution trop complique ngocier
et cest pourquoi la BM a propos lors de la revue
mi-parcours de lIDA 15 de crer une provision
pour les organisations rgionales partir de
lenveloppe rgionale de lIDA 15 (soit au maximum 10 % de lenveloppe restante). Entre autres
critres, ces dons seraient accords en accompagnement dun programme rgional impliquant
certains tats membres de cette organisation.

disposition des indicateurs stabiliss ou normaliss.


/HV GLIFXOWpV GXWLOLVDWLRQ GLQGLFDWHXUV SHUWLQHQWV
au niveau du cadre logique, en matire de projets
dintgration rgionale, restent prsentes, comme
le relvent nombre dassistants techniques.

4.2 Recommandations

Il est ncessaire de conserver lesprit que


lintgration rgionale est affaire dinstitutions et dacteurs : il sagit donc de soutenir les
capacits institutionnelles des OIR, mais sans
pour autant dlaisser les autres acteurs que sont
les tats membres et la socit civile, en identiDQWOHVLQWHUYHQWLRQVOHVSOXVDSSURSULpHVSRXU
appuyer les capacits de ces derniers en matire
dintgration rgionale. Bien entendu, cela rend
lappui lintgration rgionale plus complexe et
plus coteux.

Critres dligibilit : les critres dligibilit de


certains bailleurs (BAfD, BM) bass sur les allocations des pays ont d tre rajusts et plafonns, car certains pays ayant de faibles allocations
QDWLRQDOHVQHSRXYDLHQWSDVQDQFHUOHVGH
cot requis et donc ne pouvaient pas participer
des oprations rgionales, malgr leur intrt
pour ce type de programme.

Il est indispensable de mieux articuler les programmes rgionaux avec les programmes natioQDX[DQGDVVXUHUXQHSOXVJUDQGHFRKpUHQFH
entre ces programmes, ainsi quune prise en
compte la fois plus forte et plus visible des
questions dintgration rgionale.

Coordination des bailleurs


En matire dappui lintgration rgionale, la coorGLQDWLRQ GHV EDLOOHXUV UHVWH LQVXIVDQWH PDOJUp
les progrs raliss sur la priode rcente. La
coordination inter-bailleurs est limite, et parfois
galement la coordination intra-bailleur quand
plusieurs oprateurs du mme pays doivent partager leurs comptences en la matire, comme
cest le cas pour la France (cf. infra).

Contexte de lintgration rgionale en Afrique


/LQVXIVDQWH SULRULVDWLRQ GHV REMHFWLIV GHV
EpQpFLDLUHV ne doit pas pour autant tre une
raison pour ne pas appuyer des programmes qui
existent dj au sein de ces organisations rgionales. Il est en effet important que les bailleurs
sajustent ces programmes, condition pour une
meilleure appropriation des appuis par les
EpQpFLDLUHV

Cependant, si le partenariat entre bailleurs est


un lment positif permettant de lever des fonds
plus importants, dans la pratique, cela peut savrer
plus complexe mettre en uvre au niveau des
projets, lorsque ces bailleurs ont des procdures
diffrentes et sil ny a pas de coordination entre
eux.

Recommandation 1 : Les bailleurs doivent davantage saligner aux programmes tablis par les
RUJDQLVDWLRQVUpJLRQDOHVEpQpFLDLUHVSRXUXQH
meilleure appropriation de leur appui par ces
dernires.

(QQLOHVWLQWpUHVVDQWGHQRWHUTXHOD'pFODUDWLRQ
de Paris et le Plan daction dAccra sur la coordination de laide ne mentionnent pas le niveau
rgional.

Une des principales faiblesses des processus


dintgration rgionale en Afrique est la nonapplication des textes communautaires au
niveau des tats membres de ces organisations rgionales, d notamment un faible taux
de transcription des textes communautaires dans
les lgislations nationales. Il est donc important
que lappui des bailleurs se fasse galement dans
le domaine de la mise en uvre des dcisions

Suivi et valuation
Finalement, les bailleurs et les OIR partagent
ODPrPHIDLEOHVVHjVDYRLUGHVFDSDFLWpVLQVXIsantes de suivi et dvaluation de lintgration
rgionale. Les bailleurs limitent ainsi le plus souvent lexercice lvaluation des projets ou des
programmes prvus traditionnellement dans
le management du cycle, sans avoir leur

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

53

Ministre des Affaires trangres

FRPPXQDXWDLUHVGDQVOHV(0DQGHSHUPHWWUH
terme lharmonisation des politiques sectorielles, sans quoi les processus dintgration ne
pourront tre effectifs.

encourager le dialogue entre ces diffrentes entiWpVDQGHUHQIRUFHUODFROODERUDWLRQFRRUGLQDWLRQ


HQWUHHOOHVOHVGpOpJDWLRQVGHPDvWULVHGRXYUDJH
mises en uvre par lUEMOA dans le cadre de
lexcution de son Programme conomique rgional montrent quil est possible terme denvisager une division du travail au niveau rgional.

Recommandation 2 : Les bailleurs doivent galement venir en appui la mise en uvre des
rglementations communautaires au niveau des
WDWV PHPEUHV DQ GH FRQWULEXHU j OKDUPRQLVDtion des politiques sectorielles au niveau de ces
rgions.

Recommandation 5 : Il faut encourager la collaboration entre les diffrents acteurs (OIR, OTR,
banques rgionales de dveloppement, etc.) et
favoriser une relle division du travail entre ces
diffrents acteurs, sur la base de leurs avantages comparatifs.

Le chevauchement des OIR est une des


contraintes reconnues des processus dintgration
rgionale en Afrique. Dans la pratique, les bailleurs
HVWLPHQW TXH FHOD FRPSOH[LH VRXYHQW OD PLVH
en uvre de leurs projets avec les OIR. Il est
ncessaire de renforcer les mcanismes de coopration inter-OIG (p. ex. secrtariat technique
conjoint CEDEAO-UEMOA en Afrique de lOuest,
CIRC en Afrique de lEst, Comit de pilotage pour
la rationnalisation des CER en Afrique centrale)
et dencourager les collaborations oprationnelles entre les CER (p. ex. initiative Tripartite
en Afrique de lEst et Australe ; programmes
conjoints UEMOA-CEDEAO en matire dharmonisation des lgislations relatives aux intrants
agricoles ou en matire de qualit, etc.).

Le lien entre les programmes nationaux et


rgionauxUHVWHOHFKDvQRQPDQTXDQWGHVDSSXLV
lintgration rgionale.
Recommandation 6 : La question de larticulation
du lien rgional/national doit faire lobjet dune
analyse systmatique dans la prparation de
WRXWSURMHWGDSSXLjOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOHDQ
GH YpULHU OH QLYHDX GHV FDSDFLWpV GHV DFWHXUV
au niveau national laborer et mettre en uvre
ce type de projet. En cas de capacits nationales
limites, le recours un rseau en toile (c--d
avec un bureau rgional et des bureaux nationaux137) est appropri pour sassurer que la mise
en uvre du projet conduise aux rsultats attendus,
non seulement au niveau rgional (OIR, banques
rgionales de dveloppement, organismes techniques rgionaux), mais aussi au niveau national
(EM et socit civile, y compris le secteur priv).

Recommandation 3 : Les bailleurs doivent


encourager et soutenir les mcanismes de coopration inter-OIR et les initiatives/programmes
conjoints.
Les OIR prsentent toutes des FDSDFLWpVQDQcires et humaines excessivement limites
au regard de leur mandat. Par ailleurs leurs
LQVXIVDQWHV FDSDFLWpV GH SODQLFDWLRQ VWUDWpgique et de suivi et valuation sont des blocages
la mise en uvre de leurs programmes.

Domaines dintervention
Au niveau de chaque rgion dans laquelle ils
souhaitent intervenir, les bailleurs doivent tre
SOXVVpOHFWLIVGDQVOHVGRPDLQHVjVRXWHQLUDQ
de ne pas disperser leur appui, mais bien au
contraire le concentrer sur quelques domaines
UpHOOHPHQWSULRULWDLUHVHWGpQLVGHPDQLqUHVXIVDPPHQW QH DQ GH IDLUH OD GLIIpUHQFH &HFL
est dautant plus indispensable que le rayon des
acteurs soutenir slargit fortement ds lors
que lon ne se contente plus dintervenir au
niveau des seules OIR ou banques rgionales

Recommandation 4 : Le soutien des bailleurs


en matire de renforcement de capacit des OIR
doit tre renforc.
Manque de synergie entre les OIR et les autres
acteurs de lintgration rgionale (OTR, banques
rgionales de dveloppement, etc.) : il faut

137- Un projet organis sous la forme de rseau en toile (Hub & spoke) associe lexistence dun bureau rgional de ce projet
des bureaux nationaux de reprsentation. Le cas chant la socit civile (y compris le secteur priv) est galement
implique avec la mise en place dun comit national de suivi o sont reprsents ltat, le secteur priv et la socit civile.
Cest exactement cette approche qui a t choisie pour le projet FED Trade.com dappui auprs des pays ACP dans les
QpJRFLDWLRQVFRPPHUFLDOHVLQWHUQDWLRQDOHVSOXVSUpFLVpPHQWGDQVOD[HGXSURMHWFRQpFRQMRLQWHPHQWDX6HFUpWDULDWGX
Commonwealth et la Francophonie. Un bureau rgional dans chaque grande rgion ACP ( hub ) est mis en relation
permanente avec un bureau national dans chacun des pays concerns de la rgion ( spokes ).

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

54

Ministre des Affaires trangres

de dveloppement, mais que lon dcide dappuyer galement les tats et la socit civile pour
les questions dintgration rgionale.

tique (au niveau du sige comme sur le terrain).


Ainsi la BM a mis en place une mesure incitative141 pour faire face la rticence du personnel
travailler sur les projets rgionaux. Par ailleurs,
peu de pouvoir de dcision est dlgu aux
quipes sur le terrain, ce qui peut tre source
de retard (voire parfois de blocage) dans la mise
en uvre des projets rgionaux (BAfD, JICA).

Une plus grande slectivit dans les domaines


soutenus par chaque bailleur pourrait par ailleurs
les conduire naturellement une meilleure division du travail entre eux, de sorte que lensemble
des secteurs dimportance pour lintgration rgioQDOH VRLHQW QDOHPHQW FRXYHUWV HW VRXWHQXV
Ceci impose que les efforts de coordination
soient accrus entre les bailleurs.

Recommandation 8 : Les bailleurs doivent


ddier plus de personnel au sige et sur le terrain cette thmatique et dcentraliser les serYLFHV HQ FRQDQW SOXV GH SRXYRLU GH GpFLVLRQ
aux quipes sur le terrain, qui connaissent mieux
les organisations rgionales et ltat davancement
des processus dintgration rgionale en cours.

Il est galement indispensable, pour sassurer


du soutien des tats au processus dintgration
rgionale, particulirement dans le contexte des
pays faible revenu et donc en Afrique, de bien
PHVXUHU OD GLVWULEXWLRQ GHV EpQpFHV HW GpVDvantages de lintgration entre ces tats, en
GDXWUHV WHUPHV LGHQWLHU OHV JDJQDQWV HW OHV
perdants ventuels de lintgration rgionale,
DQ GH SRXYRLU DFFRPSDJQHU OHV VHFRQGV HW
soutenir la dynamique de cohsion conomique
et sociale au niveau rgional. Si lexemple de
lUE doit tre regard comme il est si souvent
suggr138DORUVFHWWHGLPHQVLRQDSSDUDvWpJDlement comme fondamentale139.

Le faible taux de dcaissement des projets rgionaux sexplique en partie par la faible capacit
de gestion des organisations rgionales, combine des procdures trop rigides de certains
bailleurs ne prenant pas en compte cette faiblesse de capacit. A linstar de la France avec
lABG lUEMOA et la CEMAC, les bailleurs
devraient envisager de recourir aux procdures
GHV EpQpFLDLUHV $ GpIDXW LOV GHYUDLHQW pYLWHU
de multiplier les procdures de dcaissement en
SHUPHWWDQWDX[EpQpFLDLUHV 2,5(0HWF GH
pouvoir utiliser une procdure commune tous
les bailleurs : les expriences de la CEDEAO
avec le Pool fund ou de lEAC avec le Fonds partenarial, qui consistent avoir un fonds commun
avec des rgles communes pour les bailleurs qui
y participent, sont donc encourager.

Un autre aspect de lexprience europenne qui


mrite beaucoup plus dattention quil nen a reu
jusqu prsent est celui de la coopration transfrontalire, encore trop souvent dlaisse en
Afrique. Ce thme est particulirement important
lorsquil sagit de soutenir les initiatives non-tatiques en matire dintgration rgionale140.

Recommandation 9 : En matire de gestion de


laide rgionale, il faut continuer les efforts dalignement sur les procdures internes des OIR ;
en attendant que les rcipiendaires soient prts,
il faut autant que possible viter la multiplication
des procdures de dcaissement, en dveloppant notamment la pratique des pool funds, ou
en encourageant la dlgation des crdits entre
EDLOOHXUV GDQV OH FDGUH GH FRQDQFHPHQW GH
projets rgionaux.

Recommandation 7 : Il faut soutenir la dynamique de cohsion conomique et sociale au


niveau rgional, ainsi que renforcer la coopration transfrontalire.
0LVHHQXYUHGHODSSXL
/DSULRULWpGHOLQWpJUDWLRQUpJLRQDOHWHOOHTXDIUme par les bailleurs ne se traduit gure dans
leur organisation interne, ni en termes dorganigramme de leurs institutions, ni en termes du
nombre dadministrateurs ddis cette thma-

Laccent doit tre mis dans la prparation des


projets. Il ressort des entretiens que la qualit

138- Y compris par lAssemble parlementaire paritaire ACP-UE dans sa Rsolution sur les expriences du processus
dintgration rgionale europenne pertinentes pour les pays ACP , du 20 mars 2008.
139- En effet les politiques rgionales structurelles dans lUnion ont permis et permettent encore aux rgions et tats membres
les moins riches de converger vers la moyenne communautaire et cela a constitu, avec les soutiens agricoles, le meilleur
stimulant du dsir dintgration leur niveau.
140- Voir ce sujet les travaux de L. Bossard (CSAO OCDE) sur lintgration en Afrique de lOuest.
(QSOXVGHSURYLVLRQVVSpFLTXHVUDMRXWpHVGDQVOHVWHUPHVGHUpIpUHQFHGHVGLUHFWHXUVSD\VXQSRLGVSOXVpOHYpVHUDDOORXpDX[
projets rgionaux dans les valuations du personnel. Cette mme mesure est applique pour les domaines transversaux.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

55

Ministre des Affaires trangres

de la prparation des projets (au moment de son


instruction) contribue beaucoup sa russite.
Lexprience du soutien aux OIR montre aussi
que les bailleurs doivent faire preuve de ralisme et de patience dans leurs attentes en
WHUPHV GHIFDFLWp HW GH SHUIRUPDQFH GH FHV
organisations, qui sont encore trs largement
naissantes 142 : le temps pour obtenir des progrs substantiels, appropris et durables est
ncessairement long, notamment en lien avec la
trajectoire historique de linstitution concerne et
des conjectures politiques plus rcentes.
Recommandation 10 :/HVEDLOOHXUVGRLYHQW[HU
des objectifs plus ralistes en tenant compte de
ODFDSDFLWpGHVEpQpFLDLUHVHWOHVLQVFULUHV\Vtmatiquement dans le cadre dune programmation pluriannelle.

142- Par analogie au concept d industrie naissante ( infant industries ) en conomie du dveloppement. La Commission
HXURSpHQQHHQUpSRQVHDXUDSSRUWGHOD&RXUGHVFRPSWHVHXURSpHQQHVXUOHIFDFLWpGHODSSXLGX)('jOLQWpJUDWLRQ
pFRQRPLTXHUpJLRQDOHHQ$IULTXHGHO(VWHWGHO2XHVW 5DSSRUWVSpFLDOQ SDUOHjFHWpJDUGG2,5HQSKDVH
dapprentissage (p. 50, 48).

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

56

Ministre des Affaires trangres

LISTE
DES ACRONYMES
ABG
AT

............................

.................................

ABN

............................

Aide budgtaire globale


Assistance technique
Autorit du bassin du Niger

ABV ............................. Autorit du bassin de la Volta


ACBF

.........................

Fondation pour le renforcement des capacits en Afrique


(sigle anglais pour African Capacity Building Foundation)

ACP ............................. $IULTXH&DUDwEH3DFLTXH


AFD

.............................

AFRISTAT

...............

AFROSAI

................

Agence franaise de dveloppement


Observatoire conomique et statistique dAfrique subsaharienne
 UJDQLVDWLRQDIULFDLQHGHVLQVWLWXWLRQVVXSpULHXUHVGHFRQWU{OHGHVQDQFHVSXEOLTXHV
2
(sigle anglais pour African Organization of Supreme Audit Institutions)

APD ............................. Aide publique au dveloppement


AGOA

........................

AGRHYMET
APE

...........

.............................

ASECNA

..................

Loi pour la croissance et les possibilits conomiques en Afrique


(sigle anglais pour African Growth and Opportunity Act)
Centre rgional de formation et dapplication en agromtorologie et hydrologie
oprationnelle du CILSS
Accords de partenariat conomique
Agence pour la scurit de la navigation arienne en Afrique et Madagascar

BAfD ........................... Banque africaine de dveloppement


BDEAC
BEI

...............................

BIDC

...........................

BOAD
BM

.....................

........................

...............................

Banque de dveloppement des tats dAfrique centrale


Banque europenne dinvestissement
Banque dinvestissement et de dveloppement de la CEDEAO
Banque ouest-africaine de dveloppement
Banque mondiale

BMZ

............................

Ministre fdral allemand de la coopration conomique (sigle allemand


pour Bundesministerium fr wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung)

CAD

............................

Comite daide au dveloppement de lOCDE

CAADP

.....................

Programme dtaill de dveloppement de lagriculture africaine


(Comprehensive African Agriculture Development Programme)

CABRI

......................

Initiative collaborative pour la rforme budgtaire en Afrique


(Collaborative Africa Budget Reform Initiative)

CADDEL
CCI

..................

..............................

Confrence africaine de la dcentralisation et du dveloppement local


Centre du commerce international

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

57

Ministre des Affaires trangres

CEA ............................. Commission conomique des Nations unies pour lAfrique


CEDEAO .................. Communaut conomique des tats de lAfrique de lOuest
CEEAC ...................... Communaut conomique des tats de lAfrique centrale
CEFEB

......................

&HQWUHGpWXGHVQDQFLqUHVpFRQRPLTXHVHWEDQFDLUHV

CEMAC

.....................

Communaut conomique et montaire de lAfrique centrale

CER ............................. Communauts conomiques rgionales


CICID

........................

Comit interministriel de la coopration internationale et du dveloppement

CICOS

......................

Commission internationale du bassin Congo-Oubangui-Sangha

CILSS

.......................

Comit permanent inter-tats de lutte contre la scheresse au Sahel

CIP

...............................

Cadre dintervention pays

CIR

..............................

Cadre dintervention rgional

CIS

...............................

Cadre dintervention sectoriel

CIT

...............................

Cadre dintervention transversal

CNUCED .................. Confrence des Nations unies sur le commerce et le dveloppement


COI

..............................

Commission de locan Indien

COMESA

.................

March commun de lAfrique orientale et australe


(Common Market for Eastern and Southern Africa)

COMIFAC

................

Commission des forts de lAfrique centrale

CORAF
COSP

.....................

.........................

CESAO

.....................

Conseil ouest et centre africain pour la recherche et le dveloppement agricoles


Confrence dorientation stratgique et de programmation
Centre dtudes conomiques et sociales de lAfrique de lOuest

DCP ............................. Document cadre de partenariat


DFID

...........................

Dpartement britannique de dveloppement international


(Department for International Development)

EAC ............................. Communaut de lAfrique de lEst (East African Community)


FAD

............................

Fond africain de dveloppement

FAE

.............................

Facilit africaine de leau

FAIR

............................

Fonds daide lintgration rgionale

FAO

.............................

Organisation des Nations unies pour lalimentation et lagriculture

FED

.............................

Fonds europen de dveloppement

FFEM

.........................

Fonds franais pour lenvironnement mondial

FRDA

.........................

Fonds rgional de dveloppement agricole

FSP

.............................

GIZ

...............................

Fonds de solidarit prioritaire


Agence de coopration technique allemande pour le dveloppement (sigle allemand
pour Deutsche Gesellschaft fr International Zusammenarbeit auparavant dnomme
GTZ : Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit)

IGAD ........................... Autorit intergouvernementale pour le dveloppement (Intergovernmental Authority


for Development)
IDA ............................... Association internationale du dveloppement (International Development Association)
IR

..................................

JAES

..........................

Intgration rgionale
Stratgie conjointe Afrique-Europe (Joint African-EU Strategy)

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

58

Ministre des Affaires trangres

JICA

............................

Agence de coopration internationale du Japon (Japan International Cooperation Agency)

KfW

.............................

Banque de dveloppement allemande (Kreditanstalt fr Wiederaufbau)

MAE

............................

Ministre des Affaires trangres

MINEFI

......................

Ministre de lconomie, des Finances et de lIndustrie

NEPAD

......................

Nouveau partenariat pour le dveloppement de lAfrique


(The new partnership for Africas development)

OCDE ......................... Organisation de coopration et de dveloppement conomique


OHADA

.....................

Organisation pour lharmonisation en Afrique du droit des affaires

OIG

..............................

Organisation intergouvernementale

OIR

..............................

Organisations dintgration rgionale

OR ................................ Organisations rgionales


OMC

...........................

Organisation mondiale du commerce

OMD

...........................

Objectifs du millnaire pour le dveloppement

OMVS

........................

2UJDQLVDWLRQSRXUODPLVHHQYDOHXUGXHXYH6pQpJDO

OMVG

........................

2UJDQLVDWLRQSRXUODPLVHHQYDOHXUGXHXYH*DPELH

PAIRAC

....................

PAPED

......................

PARI

...........................

Programme dappui lintgration rgionale en Afrique centrale


Programme de lAPE pour le dveloppement
Programme dappui lintgration rgionale en Afrique de lOuest

PCD ............................. Programme communautaire de dveloppement


PER
PIR

.............................

...............................

PMA
PMI

............................

..............................

PRCC

.........................

Programme conomique rgional


Programme indicatif rgional
Pays les moins avancs
Programme minimum dintgration
Programme de renforcement des capacits commerciales

POS ............................. Projet dorientation stratgique


PTF .............................. 3DUWHQDLUHVWHFKQLTXHVQDQFLHUV
RIAS

...........................

Stratgie daide lintgration rgionale en Afrique subsaharienne de la Banque


mondiale (Regional Integration Assistance Strategy for Subsaharan Africa)

RISP

...........................

Programme dappui lintgration rgionale en Afrique orientale et australe


et de locan Indien (Regional Integration support programme)

SADC

.........................

SWARIP
TICAD

...................

........................

Communaut de dveloppement de lAfrique australe


(Southern African Development Community)
Programme de soutien lintgration rgionale en Afrique de lOuest
(Support to West African Regional Integration programme)
Confrence internationale de Tokyo sur le dveloppement de lAfrique
(Tokyo International Confrence for the African Development)

UA

................................

Union africaine

UE

................................

Union europenne

UEMOA ..................... Union conomique et montaire ouest-africaine


UMA

............................

USAID

.......................

Union du Maghreb arabe


Agence des tats-Unis pour le dveloppement international
(United States Agency for International Development)

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

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Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

67

Ministre des Affaires trangres

ANNEXES

Annexe 1 : Organisations rgionales en Afrique

Algrie
Mauritanie

Maroc

Lybie

Tunisie

CENSAD

UMA
Egypte

Sao Tom & Principe

Cap-Vert

Sngal
Guine Bissau
Mali
Cte dIvoire
Gambie

CEDEAO

Guine

Burkina Faso
Niger
Bnin
Togo

IGAD

Cameroun
Congo (Brazaville)
Gabon
Guine Equatoriale

Ghana
Sierra Leone

Somalie

Ethiopie

MRU
Liberia

Djibouti
Erythre
Soudan

Tchad
Centrafrique

UEMOA

Nigeria

CEEAC

CEMAC

Ouganda

RD Congo

Kenya

CEPGL

Burundi

Rwanda
Angola

CAE

Organisations conomiques Rgionales en Afrique


CAE : Communaut de lAfrique de lEst
CEDEAO : Communaut conomique des tats dAfrique de lOuest
CEEAC : Communaut conomique des tats dAfrique Centrale
CEMAC : Communaut conomique et Montaire des tats
dAfrique Centrale
CENSAD : Communaut des tats sahlo-sahariens
CEPGL : Communaut conomique des Pays des Grands Lacs
COI : Commision de lOcan Indien
COMESA : March commun de lAfrique orientale et australe
IGAD : Autorit Intergouvernementale pour le Dveloppement
MRU : Union du fleuve Mano
SACU : Union Douanire dAfrique Australe
SADC : Communaut de Dveloppement dAfrique Australe
UEMOA : Union conomique et Montaire Ouest Africaine
UMA : Union du Maghreb Arabe

Tanzanie

Madagascar
Maurice

Seychelles

Comores

La Runion

COI
Malawi
Zambie

Mozambique

Zimbabwe
Botswana
Lesotho
Namibie
Afrique du Sud

SADC

Swaziland

COMESA

SACU

Source : AFD

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

68

Ministre des Affaires trangres

Annexe 2 : Domaines dintervention des OIR


Domaines

CEDEAO

UEMOA

CEMAC

SADC

EAC

Paix et Scurit

Gouvernance dmocratique

Intgration commerciale
(biens et services, facilitation,
concurrence)

,QWpJUDWLRQQDQFLqUH
et montaire (coordination
des politiques montaires et
conomiques)

Secteur priv

Cohsion conomique*

Transport

Communication

Energie

Eau

Environnement et changement
climatique

Agriculture et scurit
alimentaire

Industries & Mines

Tourisme

Dveloppement humain

Culture, genre et citoyennet

*Fonds de compensation et/ou de dveloppement.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

69

Ministre des Affaires trangres

X
(en projet)

Annexe 3 : Organismes techniques (autonomes) rgionaux


Domaines dintervention
Harmonisation rglementaire

Organismes (liste non exhaustive)

Agences de bassin

Dveloppement rural et
environnement

Pche

Recherche agricole

Ecoles de formations
rgionales ou inter-tats

Autres organisations
rgionales spcialises

Organisation pour lharmonisation en Afrique du droit des affaires


(OHADA)
Organisation africaine de la proprit intellectuelle (OAPI) pour
les pays francophones et African regional intellectual property
organization (ARIPO) pour les pays anglophones
Organisation africaine de normalisation (ARSO)
Confrence Interafricaine des Marchs dAssurances (CIMA)
Confrence Interafricaine de la Prvoyance Sociale (CIPRES)
Autorit du bassin du Niger (ABN)
Autorit du bassin de la Volta (ABV)
Commission du bassin du lac Tchad (CBLT)
2UJDQLVDWLRQGHPLVHHQYDOHXUGXHXYH*DPELH 209*
2UJDQLVDWLRQGHPLVHHQYDOHXUGXHXYH6pQpJDO 2096
Commission internationale du bassin Congo-Oubangui-Sanga (CICOS)
Initiative du bassin du Nil
Zambezi river authority
Comit permanent inter tats de lutte contre la scheresse
dans le sahel (CILSS)
Centre panafricain des applications de la mtorologie pour
un dveloppement durable (ACMAD)
Observatoire du Sahara et du Sahel (OSS)
Commission sous-rgionale des pches (CSRP)
Comit des pches du Centre-Ouest du Golfe de Guine (CPCO)
Comit des pches pour lAtlantique Centre-Est (COPACE).
Conseil Ouest et Centre africain pour la recherche et le dveloppement
agricoles (CORAF/WECARD)
Centre du riz pour lAfrique (AfricaRice, ex ADRAO)
Centre international de recherche-dveloppement sur llevage
en zone subhumide (CIRDES)
Centre africain de recherche sur bananiers et plantains (CARBAB)
Association for strengthening agricultural research in Eastern and
Central Africa (ASARECA)
International institute of tropical agriculture (IITA)
Ecole inter-tats des sciences et mdecine vtrinaires (EISMV)
Institut international dingnierie de leau et de lenvironnement (2iE)
Ecole suprieure Multinationale des tlcommunications (ESMT)
Ecole africaine des mtiers de larchitecture et de lurbanisme
(EAMAU)
Centre africain dtudes suprieures en gestion (CESAG)
cole africaine de mtorologie et de laviation civile (EAMAC)
Agence pour la scurit de la navigation arienne en Afrique
et Madagascar (ASECNA)
Observatoire conomique et statistique dAfrique subsaharienne
(AFRISTAT)

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

70

Ministre des Affaires trangres

Annexe 4 : Modalits dappui lintgration rgionale par les principaux bailleurs


0RGDOLWpVGHPLVHHQXYUH

Bailleurs

UE

Document
de stratgie
et principaux
objectifs

Domaines
dintervention
prioritaires
(programme)

Montant
allou au
programme
rgional

Zones
gographiques

Principaux
EpQpFLDLUHV

Outils
de mise
HQXYUHHW
modalits
GHQDQFHment

Mode
opratoire
ou matrise
douvrage,
partenariat,
etc.

Communication 95
(i) Renforcement
des capacits pour
la mise en uvre
des mesures
dintgration
rgionale ;
(ii) appui au secteur
priv ; (iii) appui
la balance des
paiements ou appui
budgtaire pour
faire face aux cots
de transaction de
la mise en uvre
de lIR.

PIR :
renforcement
des capacits
des OIR pour la
mise en uvre
des tapes
du processus
dintgration
conomique
rgionale (exp.
PARI, PAIRAC
et RISP) ;
renforcement
des capacits.

11 % du Xe
FED (22,7
milliards
deuros,
2008-2013)
la coopration
rgionale et
intra-rgionale
travers
les PIR.

Quatre rgions
ACP dAfrique :
Afrique de
lOuest
(UEMOA,
CEDEAO,
CILSS),
Afrique
centrale
(CEMAC,
CEEAC),
Afrique
orientale et
australe et de
locan Indien
(IGAD, EAC,
COI,
COMESA)
et Afrique
australe
(SACU,
SADC).

OIR : A travers
les quatre PIR.

Dons grs
par la CE dans
le cadre
du FED.

Aide-projet
avec utilisation
des
procdures CE
+ Convention
de contribution
(permet aux
OIR dutiliser
leurs propres
procdures
sous certaines
conditions ;
EpQpFLDLUHV
COMESA,
UEMOA et
CEDEAO.

Infrastructures
(70 % des
QDQFHPHQWV 
et biens publics
rgionaux.

1,8 milliard
de USD
sous IDA15
(2007-2011)
et 1 % de
la globalit
du Fonds IDA
dont prs
de 80 % va
lAfrique.

80 % sur
une trentaine
de projets
rgionaux se
font en Afrique
de lOuest.

Programmes
nationaux en
articulation
avec une
stratgie
dintervention
rgionale.

Programme
rgional :
(Combinaison
Prts et
Subvention) :
2/3 IDA
rgional + 1/3
contributions
nationales
des pays
participant au
programme.

Procdures
Banque
Mondiale
Programme
de prt
adaptable.

Communication
2008
(i) Stabilit politique,
(ii) dveloppement
conomique et
(iii) biens publics
rgionaux et
commerce
(ngociations APE).

BM

RIAS (2008)
programmes
nationaux
en articulation
avec une stratgie
dintervention
rgionale :
(i) infrastructures
rgionales ;
(ii) coopration
institutionnelle
pour lintgration
conomique ;
(iii) biens
rgionaux.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

71

Eligibilit de
IDA rgional :
3 pays,
EpQpFH
au-del des
frontires.

Ministre des Affaires trangres

0RGDOLWpVGHPLVHHQXYUH
Document
de stratgie
et principaux
objectifs

Domaines
dintervention
prioritaires
(programme)

Montant
allou au
programme
rgional

Zones
gographiques

Principaux
EpQpFLDLUHV

Outils
de mise
HQXYUHHW
modalits
GHQDQFHment

Mode
opratoire
ou matrise
douvrage,
partenariat,
etc.

BAfD

Programmes
nationaux en
articulation avec
une stratgie
dintervention
rgionale.

Infrastructures
et biens publics
rgionaux.

FAD XI,
943 millions UC143
ont t
dpenss par
la BAfD pour
les projets
rgionaux,
dont 70 %
provenaient
de lenveloppe
rgionale.

Toute lAfrique.

Programmes
nationaux
en articulation
avec
une stratgie
dintervention
rgionale.
Eligibilit FIDA
rgional :
tats.
Financement
OIR.

Programme
rgional :
(Combinaison
Prts et
Subvention) :
2/3 IDA
rgional + 1/3
contributions
nationales
des pays
participant au
programme.

Procdures
BAfD.

DFID

Objectifs du
Dpartement ARD :
L LGHQWLHUHWPHWWUH
en uvre des
approches
rgionales
panafricaines et
des programmes
en Afrique ;
(ii) favoriser
des approches
sous-rgionales en
Afrique de lEst et
de lOuest en plus
de lAfrique australe ;
(iii) tre le chef de
OHGDQVODGLYLVLRQ
Afrique sur des
thmatiques
nouvelles telles que
le changement
climatique et les prix
des produits
alimentaires,
le thme paix et
scurit tant
trait dans lunit
VXUOHVFRQLWV
en Afrique et laide
humanitaire.

(i) Croissance et
intgration
rgionale
conomique (en
particulier le
commerce) ; (ii)
changement
climatique et
dveloppement
durable ;
(iii) institutions
et gouvernance.

Les
programmes
rgionaux
reprsentent
10 % du
montant
total des
QDQFHPHQWV
allous
lAfrique, prs
de 55 % de
ces
programmes
tant allous
au domaine
du commerce.

Afrique
australe
(partenaire
traditionnel) ;
Afrique
de lOuest, et
Afrique
de lEst.

OIR, tats
Programme
phare : TMEA
auprs des
OIR et en
appui aux
tats.

Subventions

Procdures
DFID.

Bailleurs

143- 1 UC = 1,48 USD

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

72

Ministre des Affaires trangres

0RGDOLWpVGHPLVHHQXYUH
Document
de stratgie
et principaux
objectifs

Domaines
dintervention
prioritaires
(programme)

Montant
allou au
programme
rgional

Zones
gographiques

Principaux
EpQpFLDLUHV

Outils
de mise
HQXYUHHW
modalits
GHQDQFHment

GIZ

Stratgie de la BMZ
pour lAfrique :
(i) bonne
gouvernance ;
(ii) paix et scurit ;
(iii) eau ;
(iv) intgration
rgionale
conomique.

Renforcement
des capacits.

Montant allou
par BMZ pour
lensemble
de lAfrique :
gouvernance :
150 millions
deuros /an ;
dveloppement
conomique
durable :
200 millions
deuros ;
gestion de
leau et des
systmes
sanitaires :
70 millions
euros/an ;
gestion et
politique des
ressources
aquifres :
20 millions
euros/an.

Afrique de lEst
et Afrique
australe
(partenaires
traditionnels).
largissement
toute
lAfrique.

OIR
(CEDEAO,
EAC, CEMAC,
SADC), OTR
(y compris
organismes
de bassin), UA.

Subventions,
AT.

KfW

Stratgie de la BMZ
pour lAfrique :
(i) bonne
gouvernance ;
(ii) paix et scurit ;
(iii) eau ;
(iv) intgration
rgionale
conomique.

Infrastructures
(programmes
rgionaux et
transfrontaliers)

Afrique de lEst
et Afrique
australe.

Programmes
nationaux et
transfrontaliers
(intervention
OIR : SADC).

Prts et
subventions
(si participation
OIR dans
projets).

Procdures
KfW.

USAID

Principaux axes
du Plan stratgique
de lUSAID pour
lAfrique :
(i) paix et scurit ;
(ii) renforcement
de la dmocratie
(bonne gouvernance) ;
(iii) tablissement
des conditions
de libre change
et intgration
conomique ;
(iv) sant ;
(v) assistance
humanitaire.

Renforcement
de la
comptitivit
des secteurs
productifs ;
renforcement
des capacits
des institutions
rgionales ; paix
et scurit.

Afrique
de lOuest
et Afrique
de lEst.

Programmes
nationaux
et OIR
(CEDEAO,
COMESA,
EAC).

Subventions
essentiellement.

Procdures
USAID.

Bailleurs

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

73

Ministre des Affaires trangres

Mode
opratoire
ou matrise
douvrage,
partenariat,
etc.

0RGDOLWpVGHPLVHHQXYUH
Document
de stratgie
et principaux
objectifs

Domaines
dintervention
prioritaires
(programme)

JICA

Objectifs
du TICAD :
Croissance
conomique,
ralisation des
OMD, consolidation
de la paix, bonne
gouvernance,
environnement
et lutte contre
le changement
climatique.

MAE

AFD

Bailleurs

Montant
allou au
programme
rgional

Zones
gographiques

Principaux
EpQpFLDLUHV

Outils
de mise
HQXYUHHW
modalits
GHQDQFHment

Mode
opratoire
ou matrise
douvrage,
partenariat,
etc.

Domaines
prioritaires :
(i) infrastructures
de transport
rgionales
prioritaires
(y compris
les routes
et les ports),
(ii) infrastructures
lectriques
rgionales,
(iii) engagement
renforc des
institutions
rgionales.

Afrique
de lOuest,
Afrique
Australe
et Afrique
de lEst.

Approche
pays privilgie
cependant
quelques
projets ;
Union Africaine
(postes
frontires)
et Centres
de recherche
(agriculture).

Infrastructures :
essentiellement
prts + dons
(OIR, projets
transfrontaliers)
+ AT (exp.
UEMOA)
Agriculture :
dons
essentiellement
TICAD IV
(tous projets
confondus) :
1,4 milliard
de dons versus
4 milliards
de prts.

Partenariat
avec dautres
bailleurs
(BAfD, Banque
Mondiale,
UE).

Intgration rgionale
dmarche prioritaire
mais pas de
document
stratgique.

Bonne
gouvernance,
renforcement
des capacits.

Priorit Afrique
francophone
(UEMOA et
CEMAC).

OIR

Subventions,
AT.

Intgration rgionale
dmarche prioritaire
mais pas
de document
stratgique.

Biens publics
rgionaux,
renforcement
des capacits.

Priorit Afrique
francophone
(UEMOA et
CEMAC).

OIR, OTR,
banques
rgionales de
dveloppement.

Prt,
subventions
et AT.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

74

Ministre des Affaires trangres

0DvWULVH
douvrage
dlgue
+ procdures
GXEpQpFLDLUH

$QQH[H%DLOOHXUVEpQpFLDLUHVHWLQVWUXPHQWV
Autres bailleurs
%pQpFLDLUHV

EU

Banque
mondiale

BAfD

DFID

France

GIZ/KfW

USAID

JICA

AFD

MAE

DG
Trsor

Appui aux OIRs


Accord de contribution

Appui budgtaire

Appui projet/programme

Appui aux OTR


Subventions

Prts

Appui aux Banques de Dveloppement


Subventions

Prts

X (IDA rg)

X (FADA)

X
X

Appui aux tats membres


Subventions
Prts

X
X

X
X

Appui aux acteurs non-tatiques


Subventions

Prts

Appui lUA

Appui la coordination
inter OIR

X
X

X
X

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

75

Ministre des Affaires trangres

Annexe 6 : Appuis des bailleurs la CEDEAO


Autres bailleurs
Domaine

EU

Paix et Scurit

Banque
mondiale

BAfD

DFID

GIZ/KfW

France
USAID

X (RC)

Gouvernance
dmocratique

JICA

AFD

MAE

X (RC)

Intgration
commerciale

,QWpJUDWLRQQDQFLqUH
et montaire

X* (RC)

X* (RC)

DG
Trsor

Secteur priv
Cohsion conomique
Transport

Communication

X (PER)

Energie

Eau

X
X

Environnement
et changement
climatique
Agriculture et scurit
alimentaire

Tourisme

X
X

Dveloppement
humain

Culture, genre
et citoyennet

Renforcement
des capacits

Suivi et valuation

AT
X (plan stra.)

*en projet

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

76

Ministre des Affaires trangres

Annexe 7 : Appuis des bailleurs lUEMOA


Autres bailleurs
EU

Banque
mondiale

BAfD

Gouvernance
dmocratique

Intgration
commerciale

Domaine

DFID

GIZ/KfW

France
USAID

JICA

AFD

MAE

DG
Trsor

Paix et Scurit

,QWpJUDWLRQQDQFLqUH
et montaire
Secteur priv

X
X

X (AT+
Dakar)

Cohsion conomique
Transport

X (AT)

X (PER)

Communication
Energie

Eau
Environnement
et changement
climatique

Agriculture et scurit
alimentaire

Tourisme
Dveloppement
humain

Culture, genre
et citoyennet

Renforcement
des capacits

Suivi et valuation

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

77

Ministre des Affaires trangres

X (PER)

X (PER)

Annexe 8 : Appuis des bailleurs la CEMAC


Autres bailleurs
Domaine

EU

Banque
mondiale

BAfD

DFID

France

GIZ/KfW

USAID

JICA

AFD

MAE

DG
Trsor

Paix et Scurit
Gouvernance
dmocratique

Intgration
commerciale

X*

,QWpJUDWLRQQDQFLqUH
et montaire
Secteur priv
Cohsion conomique
Transport

X (PER)

X (PER)

X (STAT)

Communication
Energie
Eau
Environnement
et changement
climatique

Agriculture et scurit
alimentaire
Tourisme
Dveloppement
humain
Culture, genre
et citoyennet
Renforcement
des capacits
Suivi et valuation
*appui lcole inter-tatique des douanes

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

78

Ministre des Affaires trangres

X (PER)

Annexe 9 : Appuis des bailleurs la SADC


Autres bailleurs
Domaine

EU

Paix et Scurit

Banque
mondiale

BAfD

DFID

France

GIZ/KfW

USAID

JICA

AFD

MAE

Gouvernance
dmocratique
Intgration
commerciale

,QWpJUDWLRQQDQFLqUH
et montaire

Secteur priv
Cohsion conomique
Transport

Communication
Energie
Eau

Environnement
et changement
climatique

Agriculture et scurit
alimentaire

X (AT)

Tourisme
Dveloppement
humain

Culture, genre
et citoyennet
Renforcement
des capacits

Suivi et valuation

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

79

Ministre des Affaires trangres

DG
Trsor

Annexe 10 : Appuis des bailleurs lEAC


Autres bailleurs
Domaine

EU

Banque
mondiale

BAfD

DFID

France

GIZ/KfW

Paix et Scurit

Gouvernance
dmocratique

Intgration
commerciale

USAID

JICA

AFD

MAE

X (PRCC)

X (PRCC)

,QWpJUDWLRQQDQFLqUH
et montaire
Secteur priv
Cohsion conomique
Transport

X (AT)

Communication
Energie

X*

Eau

X*

Environnement
et changement
climatique
Agriculture et scurit
alimentaire
Tourisme
Dveloppement
humain
Culture, genre
et citoyennet
Renforcement
des capacits

X (AT)

Suivi et valuation
* projet de dveloppement

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

80

Ministre des Affaires trangres

DG
Trsor

Annexe 11 : Coordination des bailleurs


Degr
de coordination
entre Bailleurs

CEDEAO

UEMOA

CEMAC

SADC

EAC

%pQpFLDLUHV

Existence ou non
dune matrice

Champs couverts

Groupes de travail
thmatiques.

Existence dune
matrice des bailleurs
et Task-Force :
SADC-ICP.

Renforcement des
capacits, paix et
scurit, agriculture et
intgration rgionale.

Matrice exhaustive
+ groupes de travail
thmatiques de la
Task-Force : commerce
HWQDQFHWUDQVSRUW
nergie, agriculture,
alimentation et
ressources naturelles,
paix et scurit, RC.

Actions

Actions communes
(exp. Pool Fund)

Pool fund
et accord conjoint
GHQDQFHPHQW

Comit de
pilotage largi
pour la mise
en uvre du
programme
economique
rgional.

Existence de projet
multi-bailleurs

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

81

Ministre des Affaires trangres

Fonds
partenarial
+ fonds pour
le projet
Trade Mark
East Africa
(TMEA).

Annexe 12 : Coordination
des bailleurs et respect
des principes de la Dclaration
de Paris : tat des lieux des
organisations rgionales visites

rgionale avec la Commission europenne


FRPPHFKHIGHOH
Le groupe thmatique de renforcement des
capacits a pour but daider la CEDEAO dans
son processus de renforcement des capacits.
Lide est au travers de ce mcanisme de permettre la CEDEAO davoir une plus grande
appropriation de ses projets et programmes mais
galement daugmenter lalignement des PTF sur
les objectifs de renforcement de la CEDEAO,
selon un des principes de la Dclaration de Paris.

UA
Un groupe des partenaires de lUA (AUPG) a t
cr en 2009 ; son mandat et sa structure sont
issus du Development Cooperation Review Forum
cr par la CUA en fvrier 2007, ainsi que du
Plan stratgique 2009-2012 de la CUA (AFD
2010). LAUPG est un forum de partage dinformation et de dialogue, notamment autour des
quatre piliers de la coopration retenus par alignement sur ceux du Plan stratgique de lUA
(cf. supra). Ses organes se runissent tous les
2 mois (tous les mois pour le secrtariat). Aucune
matrice des donateurs lUA ne semble cependant tre disponible.

UEMOA
Alignement : seule la France utilise les procdures
de lUEMOA. Au regard des taux de dcaissement,
FHVWDXVVLOD)UDQFHTXLEpQpFLHGHWDX[SOXV
levs en comparaison des autres bailleurs rticents utiliser les procdures de lUEMOA.
Cette rticence est explique en grande partie
par les lourdeurs administratives au sein de
lUEMOA. On peut penser que les rformes
dbutes en 2008 dans le but dune amlioration
GHV SURFpGXUHV QRXYHDX UqJOHPHQW QDQFLHU
SODQLFDWLRQ VWUDWpJLTXH JHVWLRQ D[pH VXU OHV
rsultats et gestion base sur lvaluation des
performances individuelles) pourraient permettre lUEMOA davoir des procdures aux
normes internationales.

En 2009, une autre structure de dialogue et de


coordination a t cre sur une initiative du
DFID le Groupe de soutien par les bailleurs
(Donor Support Group) visant rassembler
les bailleurs sous un porte-parole unique (britannique) pour le dialogue avec lUA et lUNECA,
une approche que certains bailleurs, dont la France
et lAllemagne, nont pas accept de suivre, et une
seule runion sest tenue en dcembre 2009.

Coordination : deux structures ont t mises


en place dans le cadre du PER et de la gestion
de laide franaise pour permettre une concertation des bailleurs. Il sagit du Comit de pilotage
largi et du Comit de partenariat.

CEDEAO
/HVREMHFWLIVGHODFFRUGFRQMRLQWGHQDQFHPHQW
(Joint nancing agreement-)$ VRQWGDFFURvWUH
lharmonisation des bailleurs, de rduire le manque
de coordination au niveau des soutiens sectoriels
et darriver terme une capacit de gestion et
dabsorption de la CEDEAO qui lui permette de
recevoir un soutien direct au travers de sa propre
structure de gestion.

CEMAC
Le manque de coordination des bailleurs et le
fait que la majorit dentre eux crent des units
de projets (recrutement de coordinateur + comptable) utilisant leurs propres procdures sont des
manquements aux principes de la Dclaration
de Paris.

La coordination des bailleurs la CEDEAO


lintrieur du Pool fund est actuellement organise au travers dune combinaison de runion
annuelle formelle entre les partenaires et des
groupes de travail thmatiques qui se runissent
tous les six mois avec un bailleur comme chef
GHOH,O\DDFWXHOOHPHQWTXDWUHJURXSHVWKpPDtiques : renforcement des capacits avec le DFID
FRPPHFKHIGHOHSDL[HWVpFXULWpDYHFO$OOHPDJQHFRPPHFKHIGHOHDJULFXOWXUHDYHFO(VSDJQH FRPPH FKHI GH OH HW HQQ LQWpJUDWLRQ

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

SADC
La coordination entre les bailleurs auprs de
la SADC se veut exemplaire, la suite de
la signature conjointe de la Dclaration de Windhoek pour un nouveau partenariat SADC-ICP,
lors de la Confrence consultative inaugurale
davril 2006, en application de la Dclaration de
Paris. Cette Dclaration prvoit une structuration

82

Ministre des Affaires trangres

du dialogue de coopration selon les termes


suivants :

Cette dmarche trs ambitieuse des bailleurs


souffre toutefois de la vacance du poste de
Coordinateur des bailleurs (ICPs Coordinator,
VXUQDQFHPHQW8( GHSXLVSOXVGXQDQ

une Confrence consultative doit se tenir tous


les deux ans ;

$QRWHUHQQTXHODGHUQLqUH&RQIpUHQFHFRQVXOtative (prvue pour juillet 2010, aprs celle de


Maurice en avril 2008) a d tre reporte la
demande des bailleurs car la plupart des background documents , commands par le Secrtariat de la SADC, avaient t jugs de qualit
mdiocre par les bailleurs, lexception de celui
sur le commerce (sous la responsabilit de la
Direction TIFI).

dans lintervalle une Task force conjointe


SADC-ICP pour la coordination des bailleurs,
coprside par le Secrtariat de la SADC et la
Dlgation de lUE(1), se runit deux fois par
an avec lensemble des principaux donateurs
au niveau des ambassadeurs et du Secrtaire
excutif de la SADC ;
un groupe restreint ( Core Group ) SADCICP est constitu au sein de cette task force,
forme du Secrtaire excutif adjoint et des
directeurs des bailleurs prsents Gaborone ;

EAC
En labsence de matrice globale des donateurs
lEAC(4), les risques de duplication apparaissent
dans les secteurs o de nombreux bailleurs
interviennent simultanment, par exemple les
questions lies linvestissement pour lesquels
plusieurs bailleurs sont impliqus au niveau
rgional (Fonds partenarial, RISP, Banque Mondiale IFC Investment Climate Facility), ce
quoi il faut ajouter les multiples interventions aux
niveaux nationaux. De la mme manire, le
5,63GX)('VHPEOHQDQFHUGHVLQWHUYHQWLRQV
trs similaires celles prises en charge par
le Fonds Partenarial.

6 sous-groupes thmatiques ont t initialePHQW FUppV FRPPHUFH HW QDQFH WUDQVSRUW


nergie, agriculture, alimentation et ressources
naturelles, paix et scurit), auxquels sest
ajout un nouveau sous-groupe consacr au
renforcement des capacits de la SADC, et
qui devrait tre mis en place prochainement.
Les bailleurs participent ces sous-groupes
sur une base volontaire (pas de ticket dentre) et chaque sous-groupe a un bailleur
dsign comme principal (lead donor (2)), ce qui
peut conduire une activit plus ou moins
forte selon limplication du bailleur concern(3).

Le besoin reste donc pendant dun document


XQLpHWJOREDOGHSURJUDPPDWLRQGHODLGHUpJLRnale en rfrence auquel les diffrents bailleurs
pourraient se positionner de manire pleinement
coordonne, la fois ex ante et en cours de
route. Il faciliterait par ailleurs grandement lexercice de suivi et dvaluation ex post, si les capacits du Secrtariat, ainsi le cas chant que
celles des bailleurs, en matire de suivi et valuation de laide lEAC taient renforces.

Deux groupes thmatiques sont rsolument


actifs ceux de leau et de lnergie tandis que
dans les autres cas, il sagit essentiellement
de partager linformation.
lactif de cette coordination, il faut noter la prparation dune Matrice des bailleurs, sous la responsabilit de la Dlgation de lUE ; elle se veut
exhaustive et sa dernire mise jour date
de dcembre 2009.

(1) Qui de son ct coordonne les bailleurs.


 /D&(SRXUOHJURXSHFRPPHUFHLQGXVWULHQDQFHHWLQYHVWLVVHPHQWOHVEULWDQQLTXHVSRXUOHWUDQVSRUWDLQVLTXHSRXUODJULFXOWXUH
lalimentation et les ressources naturelles (avec la FAO), les allemands pour leau, la Norvge pour lnergie, la Sude pour la sant.
Le groupe paix et scurit, pour lequel lAutriche est le lead donor s, na pas encore t install, compte tenu de la crise
zimbabwenne et des rticences sud-africaines. La France nest quant elle responsable daucun groupe thmatique.
 'HVWHQVLRQVRQWSXDSSDUDvWUHGDQVOHSDVVpUpFHQWHQWUHFHUWDLQVEDLOOHXUV (8$OOHPDJQH VXUODTXHVWLRQGHODUpSDUWLWLRQ
des rles sagissant du renforcement des capacits du Secrtariat (quand lUE a accru son rle dans ce domaine o GIZ tait
GpMjSUpVHQW FHVGLIFXOWpVRQWpWpUpJOpHVDXQLYHDXGHVDPEDVVDGHXUV
(4) Il faut relever cet gard leffort consenti par la CE qui dans le cadre de la prparation du RISP pour le Xe FED a fait prparer
une telle matrice, qui se trouve annexe au document cet effort na pas t renouvel depuis lors et cette matrice reste en date
de 2008.

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

83

Ministre des Affaires trangres

Annexe 13 : Quelle applicabilit


de la Dclaration de Paris en matire
de soutien lintgration rgionale ?

micro-management leur niveau, en relation


DYHFOHXUVSURSUHVSURFpGXUHVHWOLQVXIVDQFH
voire labsence dharmonisation en la matire,
en opposition au 3e principe de la Dclaration de
Paris.

La Dclaration de Paris adopte en 2005 sur


OHIFDFLWp GH ODLGH UHSRVH VXU FLQT SULQFLSHV 
(i) appropriation des politiques de soutien par les
EpQpFLDLUHV LL DOLJQHPHQWGHVEDLOOHXUVVXUOHV
SROLWLTXHV HW V\VWqPHV GHV EpQpFLDLUHV LLL  KDUmonisation des interventions des bailleurs, (iv) gestion axe sur les rsultats et (v) responsabilit
PXWXHOOHGHVEpQpFLDLUHVHWGHVEDLOOHXUV

/DPELJXwWpYRLUHOHFDUDFWqUHLQVXIVDQWGHODOLgnement conduit immanquablement des limites


HQWHUPHVGDSSURSULDWLRQSDUOHVEpQpFLDLUHV
sagissant de lappui lintgration rgionale, la
question de lappropriation se complique largement
SDU OH IDLW TXH GHX[ VWUDWHV GH EpQpFLDLUHV
sont prendre en compte : lOIR elle-mme, dune
part, et ses tats membres dautre part, lengagement de ces derniers dans le processus dintgration tant souvent considr comme trs
prudent , voire sujet caution (cf. supra).

Respecter ces principes est bien entendu souhaitable en matire dappui lintgration rgionale comme cela lest pour laide aux pays, mais
FHOD SHXW rWUH SOXV GLIFLOH HQ SUDWLTXH ORUV GH
la mise en uvre du soutien, pour plusieurs raisons, en lien avec les principes dalignement et
lappropriation.

Ces problmes dalignement et dappropriation


en matire de politiques dintgration peuvent
aussi dcouler plus fondamentalement du poids
des bailleurs eux-mmes dans le dialogue et de
leur propre agenda : cest par exemple le cas
avec lUE et lobjectif des APE, qui implique la
mise en uvre dune union douanire dans les
rgions concernes, ainsi que de tout un train
de mesures rgionalises sagissant des questions relatives au commerce (concurrence,
marchs publics, proprit intellectuelle), faisant
des APE tels quils ont t conus par lUE des
accords OMC+ . On notera justement au passage quaucun accord complet na t sign,
sauf dans la Carabe, ce qui dmontre ex post
le manque dalignement et dappropriation de la
dmarche suivie par lUE.

Sagissant de lalignement de laide rgionale,


c--d sur les politiques et systmes des OIR,
deux limites claires sont poses en relation
D OLQVXIVDQWHSULRULVDWLRQGHVREMHFWLIVTXHVH
sont assigns ces organisations, et (b) le caractre encore faible de leurs procdures et systmes internes de gestion vis--vis des normes
internationales.
Sur le premier point (alignement sur les politiques
dintgration) : en pratique, quand les OIR sont
interroges sur leurs secteurs prioritaires pour
le soutien des bailleurs, elles font mention de
lexistence de leur Plan stratgique et demandent
tout bailleur dinscrire librement sa proposition
de soutien dans ce cadre, un peu comme dans un
menu. En principe, cela devrait garantir lalignement, mais dans la pratique, comme ces plans
sont multidimensionnels, pour ne pas dire holistes
et exhaustifs en termes de secteurs soutenir,
LO HQ GpFRXOH TXH QDOHPHQW OH VRXWLHQ UHVWH
donor-driven , dans un contexte o les OIR
nexpriment pas leurs demandes de manire
VXIVDPPHQWVpOHFWLYH

(QQOHVGHX[GHUQLHUVSULQFLSHV JHVWLRQD[pH
sur les rsultats et responsabilit mutuelle) ne
peuvent tre rellement assurs en labsence
dun cadre analytique et dinstruments adquats
et robustes pour le suivi et lvaluation des proMHWVGHVSURJUDPPHVHWQDOHPHQWGHOpWDWGH
lintgration. En labsence notamment dun systme dindicateurs commun pour le monitoring
de lintgration rgionale en Afrique, le reporting
reste trs diffus : les rapports annuels dactivit
des OIR sont publis, quand ils le sont, avec un
retard qui peut aller jusqu 3 ou 4 ans pour certaines OIR, tandis que les seuls rapports collectifs rguliers connus en la matire sont celui
ralis chaque anne par lUA depuis 2008 et
celui ralis tous les deux ans par lUNECA.

Sur le deuxime point (alignement sur les systmes de gestion des OIR), comme rappel
supra, les procdures internes dans nombre
dOIR restent encore insatisfaisantes au regard
des normes internationales et cela conduit le
plus souvent les bailleurs maintenir entirement ou partiellement leurs propres procdures,
do une tendance au maintien dun certain

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

84

Ministre des Affaires trangres

Annexe 14 : Complmentarit des instruments de laide franaise


AFD
BnFLDLUHV

Projet/
programme

AT

MAE

Autres

Projet/
programme

DG Trsor
Projet/
programme

AT

Autres

2 (macroconomie,
statistiques)

Appui du Ple
de Dakar

1 (ABG)

Appui lcole
inter-tatique
des douanes

1 (ABG)

OIR
UEMOA

3 (ABG,
QDQFHVDQWp

2 (dveloppement. rural
+ sant)

CEDEAO

3 (nergie,
environnement, scurit
alimentaire)

2 (scurit
alimentaire
+ eau)

COI

2 (gestion des
catastrophes
naturelles
+ aires
marines
protges)

1 (climat)

CEMAC

1(ABG)

RC
(CEFEB)

1 (ABG) +
1 FSP coton

RC

1 (ABG)

1 (FSP
en 2011)

CEGPL

EAC

SADC

1 (recherche)

OTR
ABN

1 (GIRE)

ABV

1 (RC)

1 (RC)

CICOS

OMVS

2 (dont GIRE)

3 (RC)

COMIFAC

1 (recherche)

AGRYMET
OMVG

ASECNA

CILSS

1 (RC)

1 (en cours
dinstruction)

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

85

Ministre des Affaires trangres

AT

Autres

AFD
BnFLDLUHV

Projet/
programme

AT

MAE

Autres

Projet/
programme

AT

DG Trsor

Autres

Banques rgionales de dveloppement


1 (politique
alimentaire)

DBSA

BOAD

1 (environnement, scurit
alimentaire)

BIDC

1 (RC)

BDEAC

1 (RC)

Autres
1 (appui
au CAADP)

NEPAD

UA/IBAR

1 (climat)

SACAU

1 (politique
alimentaire)

OAPI
ACMAD

AFRISTAT

1 (statistiques)
1 (statistiques)

UNECA

Lappui lintgration rgionale en Afrique :


quels enjeux pour les partenaires au dveloppement ?

86

Ministre des Affaires trangres

Projet/
programme

AT

Autres

Lintgration rgionale en
Afrique subsaharienne est
aujourdhui une priorit
poursuivie par lensemble
des tats du continent.
En effet, elle reprsente
XQPR\HQHIFDFHGDFFpOpUHUOHXUGpYHORSSHPHQW
conomique et de russir progressivement leur
insertion dans la mondialisation.
Pour ces raisons, la France fait du renforcement
de lintgration rgionale en Afrique un axe fort
de sa politique de coopration ; une priorit
FODLUHPHQWUpDIUPpHGDQVOHGRFXPHQWFDGUHGH
coopration au dveloppement labor en 2011.
On constate cependant aujourdhui que les appuis
franais se trouvent largement concentrs sur les
seules rgions dAfrique de lOuest et en Afrique
centrale.

Partant de ce constat, il tait ncessaire pour le ministre des Affaires


trangres et lAgence franaise de
dveloppement danalyser les enjeux
et les perspectives de lintgration
rgionale sur lensemble du continent. Cinq communauts conomiques rgionales ont t tudies,
ainsi que lUnion africaine. Lobjectif tait dapprofondir nos connaissances des processus en cours,
DQGRULHQWHUDXPLHX[QRVIXWXUHVDFWLRQVGHFRRpration en termes de gographies, de secteurs
dintervention et doutils mobiliser.
Le prsent document est la synthse de cette tude
ralise par le cabinet STRADEVCO. Il dcline les
principales conclusions et propose des pistes concrtes
SRXUDSSX\HUSOXVHIFDFHPHQWOHVSURFHVVXVGLQtgration rgionale en Afrique subsaharienne.

Ce document a t ralis avec le soutien de lAgence franaise de dveloppement.