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Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto

Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos

Uso e Construo de Indicadores no PPA1

Braslia, maio de 2007

Material do mdulo IV do curso PPA: Elaborao e Gesto Ciclo Bsico

ndice:

Introduo ................................................................................................................. 3
Aspectos Conceituais........................................................................................... 4
Conceitos gerais: o que so indicadores?............................................................... 4
Funes: Para que servem os indicadores ? .......................................................... 4
Tipos de Indicadores ........................................................................................... 5
Indicadores Segundo mbito de Medio Gerencial............................................. 5
Indicadores Segundo Dimenses de Avaliao do Desempenho........................... 6
Uso de Indicadores no PPA.............................................................................. 8
Definio de indicador de programa do PPA......................................................... 8
Situao atual dos indicadores no PPA.................................................................. 9
Construo de Indicadores no PPA........................................................... 10
Atributos de Indicadores ....................................................................................... 10
Referncias Bibliogrficas.............................................................................. 12

Introduo

A transio recente em nvel mundial de uma administrao pblica de tipo


burocrtica, centrada em meios e procedimentos para uma administrao gerencial
voltada para os resultados junto aos cidados, no pode prescindir do
desenvolvimento de instrumentos voltados para conhecer e gerir as mudanas
necessrias de forma efetiva, eficaz e eficiente.
Nesse sentido, vm ganhando importncia o desenvolvimento de
metodologias de planejamento, gerenciamento e avaliao, dotadas de meios para
se aferir o desempenho e os resultados obtidos pela ao de Governo.
Para tanto, o uso de indicadores se faz necessrio nas diversas etapas dos
ciclos de planejamento e gesto, de maneira a melhor caracterizar e dimensionar
as situaes problemticas e demandas sociais, tanto para a construo de um
plano constitudo de programas efetivos para alcance de seus objetivos, quanto
para permitir o monitoramento e avaliao peridica dos resultados obtidos pelas
intervenes.
O Governo federal ao estabelecer que, a partir do PPA 2000-2003 toda a
ao destinada a proporcionar bem ou servio para atendimento a demandas da
sociedade fosse estruturada em Programas, condicionou que os mesmos fossem
constitudos de indicadores destinados a quantificar a situao que se pretendia
modificar.
O modelo de Planejamento Federal tem na construo e utilizao de
indicadores, portanto, um de seus aspectos constitutivos fundamentais, na medida
em que busca integrar por meio dos programas do PPA o planejamento, o
oramento e o gerenciamento de maneira a orientar as decises dos agentes
pblicos para o alcance dos objetivos da ao governamental.
Esse documento tem por objetivo apresentar, de forma sucinta, os principais
aspectos relacionados ao uso de indicadores na gesto pblica de maneira geral e
na construo de indicadores para programas do Plano Plurianual em Particular, de
maneira a contribuir para com que as equipes direta ou indiretamente envolvidas
na concepo e implementao de programas disponham de referncias
metodolgicas essenciais para a compreenso do tema.

Aspectos Conceituais
Conceitos gerais: o que so indicadores?
Indicadores podem ser compreendidos como instrumentos que permitem
identificar e medir aspectos relacionados a um determinado conceito, fenmeno,
problema ou resultado de uma interveno na realidade.
A principal finalidade de um indicador traduzir de forma mensurvel
determinado aspecto de uma realidade dada (situao social) ou construda (ao
de governo), de maneira a tornar operacional a sua observao e avaliao.
Os indicadores, portanto, so medidas, ou seja, uma atribuio de nmeros
a objetos, acontecimentos e situaes de acordo com certas regras (Ruas, 2005).
importante distinguir os conceitos de indicador em relao ao conceito de
medio de varivel (Weiss, 1998). Um indicador uma medio ordinal que
sempre tem uma dimenso de rumo esperado. Por exemplo, o nmero de
desempregados uma medio de varivel sobre a qual, isoladamente, no
possvel definir se a situao medida boa ou ruim, ao contrrio do que acontece
quando a medio escolhida a Taxa de Desemprego, cuja evoluo desejvel
sempre sua reduo.

Funes: Para que servem os indicadores ?


Dentre as funes bsicas que podem ter os indicadores, duas podem ser
destacadas (Bonnefoy e Armijo, 2005):
Funo Descritiva: consiste em aportar informao sobre uma
determinada situao social ou ao pblica como, por exemplo, quantidade de
famlias em situao de pobreza ou o nmero de estudantes que recebem bolsas de
estudos.
Funo valorativa (ou avaliativa): que implica em agregar informao de
juzo de valor a partir da situao anterior, para verificar a importncia relativa de
determinado problema ou se o desempenho do programa adequado, o que no
caso anterior poderia significar o nmero de famlias em situao de pobreza em
relao ao nmero total de famlias ou nmero de bolsas concedidas em relao
ao nmero de estudantes carentes.
Tanto para a pesquisa social quanto para o desenho e implantao de
polticas pblicas, planos e programas, os indicadores surgem como uma mediao
entre a teoria e as evidncias da realidade, gerando instrumentos capazes de
identificar e medir algum tipo de fenmeno social, estabelecido a partir da reflexo
terica (Cardoso, 1998).
Os indicadores, em decorrncia de suas funes bsicas, so amplamente
utilizados para o planejamento, a avaliao e o monitoramento de programas. Para
tanto necessrio saber com clareza quais aspectos do programa so importantes,
e dispor de indicadores para que cada um deles seja constantemente monitorado e
periodicamente avaliado. O gerenciamento necessita de indicadores de processos,
de indicadores das aes que conformam resultados; sobre elas, exerce o
julgamento e as medidas corretivas, quando necessrio, buscando sempre o melhor
resultado, que obtido por antecipao, com qualidade, oportunidade e intensidade
apropriada das aes (Garcia, 2001).

Tipos de Indicadores
As classificaes de indicadores so muito variadas na literatura
especializada, bem como suas perspectivas de utilizao, seja do ponto de vista de
sua utilizao pelas cincias sociais, da formulao ou anlise de programas e
polticas ou da perspectiva da verificao do desempenho organizacional.
Do ponto de vista da produo de bens e servios pblicos ou privados e os
resultados produzidos, destacam-se duas principais tipologias de mensurao de
aspectos fundamentais da gesto: i) pela atuao na gerao de produtos e ii)
pelas dimenses de desempenho.

Indicadores Segundo mbito de Medio Gerencial


A primeira tipologia se refere aos instrumentos de mensurao das principais
variveis associada ao cumprimento de metas e objetivos, relacionando os
insumos2 usados e os custos incorridos em sua utilizao em processos
destinados a ofertar bens ou servios (produtos)3 destinados obteno de
resultados4 junto a um determinado pblico-alvo (Kriestensen, Grosyk e Bher,
2002). Podem ser denominados mbitos de medio esto representados na figura
abaixo.

mbitos de Medio Gerencial das Aes

Custos

Insumos

Processos
os

Produtos

Resultados

Para cada um destes aspectos do processo produtivo do origem a


indicadores:
Indicadores de Insumos: referem se aos recursos materiais, financeiros e
humanos utilizados, geralmente expressos no nmero de profissionais envolvido,
quantidade de horas necessrias para o desenvolvimento de um projeto ou custo
de aquisio de insumos. So indicadores teis para dimensionar os recursos
necessrios para a produo, mas no so capazes de indicar o cumprimento de
objetivos finais.

Indicadores de Processos: quantificam o desempenho de atividades


relacionadas forma de produo de bens e servios, tais como procedimentos de
aquisies (dias de prazo para contratao de bens ou servios) ou realizao de
atividades (prazo mdio para concesso de licenas ambientais).

Indicadores de Produtos: demonstra quantitativamente os bens e


servios produzidos por um programa, que so resultados da combinao um
2

Frequentemente referidos na literatura especializada como entradas ou inputs, na lngua inglesa.


So comumente mencionados como outputs ou sadas de determinados processos.
4
O termo outcome utilizado na literatura especializada geralmente para se referir ao resultado final ou
impacto. Kriestensen, Groszyk e Bhler (2002) lembram que nos Estados Unidos o termo se refere
habitualmente s conseqncias intencionais da interveno, enquanto que na Austrlia utilizado para
se referir tanto aos efeitos intencionais quanto queles no previstos.
3

conjunto de insumos mediante determinado processo. No plano plurianual so


sempre representados pela realizao das metas fsicas de aes, que resultam em
produtos especficos, por exemplo, cidado vacinado, no caso de uma ao em
programas destinados erradicao de doenas. Existem, no entanto indicadores
de produtos estabelecidos como indicadores de programa, como nos exemplos
abaixo:

Programa

Indicador

Frmula de Clculo

Qualidade do
Servio de Energia
Eltrica
Engenho das Artes

Outorga de Linhas
de Transmisso da
Rede Bsica
Nmero de
Espetculos
Apoiados por Regio

Linhas de transmisso da rede bsica


outorgadas no ano, em km.
Nmero absoluto de espetculos promovidos
pela Unio por regio

Indicadores de Resultado: esto relacionados aos objetivos que


determinado programa visa a cumprir. Tambm so denominados indicadores de
impacto e se relacionam efetividade do programa, conforme ser mostrado na
seo seguinte. So indicadores que informam quanto s conseqncias da
realizao de um programa.

Indicadores Segundo Dimenses de Avaliao do Desempenho


A segunda tipologia, destinada a mensurar o desempenho de programas,
intrinsecamente relacionada primeira, com a distino fundamental de que a
anterior se destina principalmente aos objetivos de prestao de contas e controle
gerencial, enquanto esta mais voltada avaliao e tomada de decises por
estabelecer parmetros relativos ao mrito da interveno.
O esquema abaixo ilustra como os indicadores de desempenho se
relacionam com as dimenses fundamentais de gerenciamento, cujas variveis
observveis podem ser combinadas para sua criao.

mbito das dimenses de avaliao do desempenho

Custos

Insumos

ECONOMICIDADE

Processos
os

EFICINCIA

Produtos

EFICCIA

Resultados

EFETIVIDADE

Garcia (2001) sugere o seguinte conceito de desempenho: resgate do


compromisso de execuo de uma programao formalmente estabelecida como
desejvel e factvel, a partir de parmetros confiveis surgidos da aplicao do
conhecimento tcnico-cientfico sobre a experincia prtica, formulada a partir da
reflexo de que empenhar contrair uma dvida mediante o oferecimento de
garantia real de pagamento. No caso da Administrao Pblica, segundo o autor, o
desempenho se refere realizao de compromissos assumidos, ao cumprimento
daquilo a que estava obrigado pelas competncias inerentes funo ou cargo ou
ainda pela responsabilidade atribuda circunstancial ou permanentemente a uma
funo dirigente ou a um rgo.

Para se realizar uma avaliao necessrio explicitar e precisar a que se


refere avaliao, quais dimenses do desempenho interessam, a partir da anlise
dos seguintes aspectos5 de:
Efetividade. a medida do grau de atingimento dos objetivos que
orientaram a constituio de um determinado Programa, tendo como referncia os
impactos na sociedade, conforme os exemplos abaixo6.
Programa

Indicador

Frmula de Clculo

Primeiro Emprego

Participao relativa
de jovens do
Programa Primeiro
Emprego - PNPE no
total de admisses
Taxa de Cura da
Tuberculose

Numero total de jovens, na faixa etria de 16 a


24 anos, colocados pelo Programa sobre
nmero total de jovens admitidos no Cadastro
Geral de Empregados e Desempregados CAGED.
Relao percentual entre o nmero de casos de
tuberculose curados e o nmero total de casos
de tuberculose diagnosticados.

Controle da
Tuberculose e
Eliminao da
Hansenase

Essa categoria de indicadores fundamental para a mensurao do


resultado de um programa em solucionar um problema ou demanda social e tratase do indicador de programa por excelncia, contudo, existem grandes dificuldades
em sua construo, por exemplo:

Dificuldade na definio e operacionalizao do que se espera como


resultado final, quando o caso de estabelecer melhorias na
qualidade de vida ou incrementar a segurana da populao, que
so conceitos multidimensionais (envolvem mais de uma varivel).

Dificuldade de isolar os fatores externos ao programa que contribuem


para o seu resultado final.

Prazos de transformao das condies iniciais enfrentadas pelo


programa extrapolam o perodo de vigncia do Plano Plurianual.

A apurao do indicador implica em custos proibitivos, pela


necessidade de realizao de avaliaes ou pesquisas custosas e/ou
demoradas para sua obteno.

Eficcia. a medida do grau de atingimento das metas fixadas para um


determinado projeto, atividade ou programa em relao ao previsto. No caso do
exemplo abaixo, o percentual de execuo fsica e o percentual de execuo
financeira constituem exemplos de indicadores de eficcia da ao.
Ao:

Produto:

E
f Fsico
i Financeiro
c
incia

Ampliao da Rede Rural de Distribuio de Energia Eltrica - Luz para Todos


REDE AMPLIADA

Unid. Medida: km

Previsto Atual

Liquidado

% de Execuo

1.409,000

992,710

70%

44.563.341,00

31.001.470,00

70%

As dimenses de efetividade, eficcia e eficincia fazem parte do glossrio de termos do Decreto N


5.233, 6/10 de 2004, que estabelece normas para a gesto do Plano Plurianual 2004-2007 e de seus
Programas.
6
Os exemplos foram extrados do Sistema de Informaes Gerenciais e de Planejamento do Plano
Plurianual SIGPLAN.

Eficincia. medida da relao entre os recursos efetivamente utilizados


para a realizao de uma meta para um projeto, atividade ou programa frente a
padres estabelecidos.
Programa

Indicador

Frmula de Clculo

Combate
Criminalidade

Prazo de Concluso
de Inquritos
Policiais na Polcia
Federal
Taxa de Julgamento
de Processos no
Supremo Tribunal
Federal
Prazo de Concesso
de Benefcios

Tempo mdio gasto entre a abertura e


concluso de inquritos policiais na Polcia
Federal.

Prestao
Jurisdicional no
Supremo Tribunal
Federal
Qualidade dos
Servios
Previdencirios

Relao percentual entre o n de processos


julgados e o total de processos protocolizados
no ano.
Tempo mdio para concesso de benefcios,
contado a partir da entrada do requerimento.

Economicidade (ou economia). a minimizao dos custos de aquisio


dos recursos utilizados na consecuo de uma ao, sem comprometimento da
qualidade desejada (Brasil, 2000). Os indicadores de economicidade so de grande
importncia para o gerenciamento de programas. No PPA, geralmente no so
explicitados na forma de indicadores de programa e so freqentes na elaborao e
acompanhamento de planos gerenciais, relacionando variveis de custo de
aquisio de insumos para a realizao de determinado produto. Para o exemplo
abaixo, dados os atributos de uma atividade do PPA:

Ao:

Obteno de Imveis Rurais para Reforma Agrria

Produto:

rea obtida

Fsico
Previsto
(H)

1.519.435,000

Unid. Medida: Hectare


Financeiro Previsto
931.936.115,00
(R$)

 Custo mdio de Aquisio de Imveis Rurais: 613,34 R$/Ha

Um possvel indicador de seria o custo mdio de aquisio de imveis


rurais, cuja frmula de clculo se daria pela razo entre o custo total previsto
(varivel de custo do insumo) previsto e a meta fsica prevista (varivel de
produto). Sua apurao passa ter sentido para a verificao de economia quando o
indicador comparado com padres observados no mercado de imveis rurais.

Uso de Indicadores no PPA


Definio de indicador de programa do PPA
No Plano Plurianual 2004-2007, cada programa finalstico ou de servios ao
estado do deve conter um ou mais indicadores, cuja definio , segundo o Manual
de Elaborao de Programas, editado pelo Ministrio do Planejamento:
Instrumento capaz de medir o desempenho do programa. Deve ser passvel de
aferio e coerente com o objetivo estabelecido, ser sensvel contribuio das
principais aes e apurvel em tempo oportuno. O indicador permite, conforme o

caso, mensurar a eficcia, eficincia ou efetividade alcanada com a execuo do


programa.

Considerando que os programas so construdos para enfrentar problemas e


demandas na sociedade, os indicadores constituem a principal medida da
efetividade da atuao governamental para a verificao do alcance de seus
objetivos ao longo do tempo ao medir a efetividade, eficcia e eficincia do
programa.
Para que isso ocorra, importante que o problema ao qual se refira o
programa esteja bem definido e adequadamente descrito por informaes da
realidade que devero integrar o indicador, juntamente com aqueles que se refiram
s mais importantes aes com que o problema ser atacado. Do contrrio, no
ser possvel verificar mudanas no problema nem tampouco associar as mudanas
ao desempenho das aes. Se o indicador no estiver assim construdo, corre-se o
risco de no se ter como avaliar resultados dos esforos desprendidos para sanar o
problema (Garcia, 2000).

Situao atual dos indicadores no PPA


A ttulo ilustrativo, o quadro abaixo mostra que cada programa finalstico ou
de servio ao Estado dispe em mdia de dois indicadores, embora a maioria dos
programas disponha de apenas um indicador, enquanto h programas com at 14
indicadores e 7 programas que no apresentaram indicadores quando de sua
incluso no Plano Plurianual.

Indicadores nos Planos Plurianuais


2000

2001

2002

2003

2004

2005

Programas

389

392

380

392

394

392

Indicadores

598

662

663

663

674

780

Mdia

1,5

1,7

1,7

1,7

1,7

2,0

Fonte: Sigplan

Embora o nmero de indicadores e a mdia de indicadores por programa


possam ser considerados satisfatrios, h um desafio permanente no apenas na
criao de indicadores adequados para a mensurao da efetividade de cada
programa do plano, mas tambm no sentido de obter sua apurao efetiva,
conforme ilustra o quadro abaixo.
Apurao de indicadores
Indicadores
Total
Percentual

2000

2001

2002

2003

2004

2005

203

271

239

259

270

440

34%

41%

36%

39%

43%

55%

Fonte: Sigplan

Construo de Indicadores no PPA

Cada programa finalstico ou de servios ao Estado deve haver um ou mais


indicadores. Os programas de apoio administrativo e gesto de polticas pblicas
no possuem indicadores, por no serem constitudos de aes finalsticas7.
Exemplo:
- Objetivo: "Reduzir o analfabetismo no Pas"
- Indicador: "Taxa de analfabetismo" (relao percentual entre a populao
no-alfabetizada e a populao total)

Atributos de Indicadores

Cada indicador no PPA deve possuir os atributos especificados a seguir:

i)
sociedade.

Denominao: Forma pela qual o indicador ser apresentado

ii)
Unidade de medida: Padro escolhido para mensurao da relao
adotada como indicador. Por exemplo, para o indicador "taxa de analfabetismo" a
unidade de medida seria "porcentagem", e para o indicador "taxa de mortalidade
infantil" a unidade de medida seria "1/1000" (1 bito para cada 1000 nascimentos).
iii)
ndice de referncia: Expressa a situao mais recente do
problema e sua respectiva data de apurao. Consiste na aferio de um indicador
em um dado momento, mensurado com a unidade de medida escolhida.
iv)
ndices esperados ao longo do PPA: Situao que se deseja
atingir com a execuo do programa, expresso pelo indicador, ao longo de cada ano
do perodo de vigncia do PPA.
v)
ndice ao final do programa (somente para programas
temporrios): Resultado, expresso pelo indicador, que se deseja atingir com a
concluso da execuo do programa.
vi)
Fonte: rgo responsvel pelo registro ou produo das informaes
necessrias para a apurao do indicador e divulgao peridica dos ndices. A
maior parte das informaes utilizadas na construo dos indicadores poder ser
produzida pelos prprios rgos executores dos programas ou outros integrantes
da estrutura do Ministrio responsvel. Estes devero manter sistemas de coleta e
tratamento de informaes com esta finalidade. Em muitos casos as informaes
sero buscadas junto a outras fontes que podem ser instituies oficiais ou mesmo
privadas, quando de reconhecida credibilidade: IBGE, FIPE, FGV, Banco Central,
DIEESE, ANBID, entre outras.
vii)

Periodicidade: Freqncia com a qual o indicador apurado.

Entende-se por ao finalstica aquela que proporciona bem ou servio para atendimento direto a
demandas da sociedade (Brasil, 2006)

10

viii) Base geogrfica: Menor nvel de agregao geogrfica da apurao


do ndice, podendo ser municipal, estadual, regional ou nacional.
ix)
Frmula de clculo: Demonstra, de forma sucinta e por meio de
expresses matemticas, o algoritmo que permite calcular o valor do indicador. Por
exemplo, para o indicador "Espao areo monitorado", a frmula de clculo poderia
ser "Relao percentual entre o espao areo monitorado e o espao areo sob
jurisdio do Brasil", assim como para o indicador "Incidncia do ttano neonatal" o
indicador poderia ser "Relao percentual entre o nmero de casos novos de ttano
neonatal e o total da populao menor de um ano de idade".

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