Foro Internacional La Participacin Ciudadana en la Mejora Continua de la

Calidad de los Servicios Pblicos del Ministerio de Administracin Pblica

(MAP)
26 y 27 de noviembre de 2014
Hacia la participacin ciudadana en la mejora de la calidad de los
servicios pblicos
Eddy Tejeda
INTRODUCCIN
Si por participacin entendemos el proceso de intervencin de individuos y grupos en
cuanto sujetos y actores en las decisiones y acciones que los afectan a ellos y a su entorno;
y por ciudadana, la reivindicacin de un sujeto de derechos y responsabilidades frente a un
determinado poder, la participacin ciudadana representa la relacin entre Estado y
sociedad civil; o ms concretamente es la intervencin de los particulares en actividades
pblicas en tanto portadores de intereses sociales.
Entonces, si entendemos por gestin pblica la manera de organizar el uso de los recursos
para el cumplimiento de los objetivos y tareas del Estado, la participacin ciudadana en la
gestin pblica se refiere al rol del ciudadano en cuanto partcipe y en cuanto usuario de las
decisiones y gestiones asociadas a la implementacin de acciones pblicas, y este rol se
entiende como un derecho ciudadano.
La participacin ciudadana es un pilar del fortalecimiento de la democracia y de la
gobernabilidad democrtica, permite estar ms cerca del ejercicio de la responsabilidad
pblica e incluso tener responsabilidad en ella. Aumenta la comprensin del quehacer
pblico y el conocimiento de lo que hace realmente. Facilita la transparencia y el control
social.
La participacin de la ciudadana contribuye a la redefinicin de lo pblico, quitndole el
uso exclusivo de lo pblico a lo estatal y propiciando conquistas al margen del mercado y el
Estado. Lo pblico involucra a la sociedad civil, crea espacios de participacin y puede
contribuir a corregir fallas en el mercado y del Estado, as como a construir y reconstruir
instituciones1.
1 Sanhueza, Andrea. Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Corporacin PARTICIPA.
Santiago de Chile, 2004. Pgina2. www.participa.cl.
1

Por tanto, el acto de participar no significa solamente tener parte en algo preconcebido, ser
consultado sobre algo ya decidido, o estar presente en una actividad determinada, sino que
participar significa intervenir desde la propia determinacin y concientizacin de las
necesidades hasta la valoracin y seleccin de sus posibles soluciones2.
La participacin como un evento ciudadano, como un proceso social requiere del
cumplimiento de una serie condiciones para su ejercicio pleno, a saber3:
i.

ii.
iii.

iv.
v.
vi.

un marco legal democrtico que sustente, promueva y apoye el ejercicio de la

participacin de los ciudadanos y ciudadanas en forma directa o semi-directa (a
travs de sus asociaciones) en un ambiente de igualdad, de transparencia, de
procedimientos sencillos y de respuestas oportunas;
una prctica anclada en unos principios ticos basados en la honestidad, solidaridad,
tolerancia, crtica libre y responsabilidad;
el desarrollo de programas educativos dirigidos a elevar las capacidades cvicas y
participativas de los ciudadanos y ciudadanas, de las comunidades y de los sectores
sociales organizados, en un marco democrtico, plural y libre; y la puesta en marcha
de un proceso de capacitacin y adiestramiento de los miembros de las burocracias
pblicas, como contraparte directa de los procesos y eventos tcnicos que se
derivaran de la nueva condicin participativa de la administracin;
el Estado y sus instituciones debern facilitar los recursos organizativos, tcnicos y
tecnolgicos, informativos e informticos y los espacios fsicos para el
cumplimiento eficaz de los procesos de participacin ciudadana;
la dotacin en forma oportuna y suficiente por parte del Estado de los recursos
presupuestarios para garantizar el funcionamiento de las distintas instancias de
participacin ciudadana;
un fuerte apoyo y compromiso poltico de las fuerzas gubernamentales en alianza
con la sociedad civil organizada.

Ahora bien, teniendo en cuenta que el Plan Estratgico 2012-2016 del Ministerio de
Administracin Pblica (MAP) busca fortalecer sus mecanismos de acceso a la informacin
y la inspeccin y desarrollo de los servicios pblicos, para los fines del presente estudio, se
distinguir, primero, el marco legal dominicano relacionado con la temtica de la
participacin ciudadana en la gestin pblica (I), y luego, se ver el tema de la regulacin
de los servicios pblicos desde la perspectiva de polticas y recomendaciones que
involucran la participacin de la ciudadana para la mejora de los mismos (II).

2 Del Rio Hernndez, Mirtha Arely. El derecho de participacin ciudadana en la toma de decisiones pblicas
en el mbito municipal. Profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad Central de Las Villas, Cuba.
Pgina 2.Cuba, 2002. www.monografias.com

3 Gonzlez Arregot, Miguel. La participacin ciudadana como paradigma de gobierno.

Venezuela, 2005. www.analitica.com
2

I. MARCO LEGAL DE LA ADMINISTRACION PBLICA

En nuestro pas, el Ministerio de Administracin Pblica (MAP) es el rgano rector del
empleo pblico y de los distintos sistemas y regmenes previstos por la ley, del
fortalecimiento institucional de la Administracin Pblica, del desarrollo del gobierno
electrnico y de los procesos de evaluacin de la gestin institucional4.
Una de las facultades del MAP es la de propiciar y garantizar el ms alto nivel de
efectividad, calidad y eficiencia de la funcin pblica del Estado, y asignar el respeto de los
derechos de los servicios pblicos en el marco de la ley5.
La Ley orgnica de Administracin pblica No.247-12 tiene como punto de partida la
nocin constitucional de Estado Social y Democrtico de Derecho, que reorienta la
finalidad esencial de la Administracin Pblica a la satisfaccin del inters general y la
realizacin efectiva de 1os derechos de las personas para que la misma sea ms
transparente, ms participativa, ms cercana, menos arbitraria y siempre colocada al
servicio del ciudadano y la ciudadana6.
Dicha ley seala que la funcin administrativa comprende toda misin, competencia o
actividad de inters general, otorgada por ley para regular, disear, aprobar, ejecutar,
fiscalizar, evaluar y controlar polticas pblicas o suministrar servicios pblicos, aunque
stos tengan una finalidad industrial o comercial (Art.2).
Segn la misma normativa, las personas tienen el derecho de participar, de conformidad
con la ley, en los procedimientos, medios e instancias establecidos para el diseo, la
ejecucin, seguimiento, evaluacin y control de las polticas pblicas a cargo de la
Administracin Pblica7.
4 Ley 41-08 sobre Funcin Pblica (Art.7).
5 Reglamento No.527-09 sobre Estructura Organizativa, Cargos y Poltica Salarial.(Art.62)
www.map.gob,do
6 Ley Orgnica de Administracin Pblica No.247-12, del 14 de agosto de 2012, que deroga la ley
orgnica de Secretarias de Estado de 1956 (Art.92). www.suprema.gov.do
7Ley Orgnica de Administracin Pblica No.247-12, del 14 de agosto de 2012, disponible en:
www.suprema.gov.do
3

Los entes y rganos de la Administracin Pblica promovern la participacin ciudadana en

la gestin pblica. A tales fines, las personas podrn, directamente o a travs de las
comunidades organizadas o las organizaciones pblicas no estatales legalmente
constituidas, presentar propuestas y formular opiniones sobre la gestin de los entes y
rganos de la Administracin Pblica.
Segn la Constitucin dominicana, los servicios pblicos estn destinados satisfacer las
necesidades de inters colectivo. Los servicios pblicos que da el Estado o por particulares
contratados por el mismo deben responder a los principios de universalidad, accesibilidad,
eficiencia, transparencia, responsabilidad, continuidad, calidad, razonabilidad y equidad
tarifaria. (Art.147).
Segn la Constitucin, toda persona tiene derecho a disponer de bienes y servicios de
calidad, a una informacin objetiva, veraz y oportuna sobre el contenido y las
caractersticas de los productos y servicios que use o consuma, bajo las previsiones y
normas establecidas por la ley. Las personas que resulten lesionadas o perjudicadas por
bienes y servicios de mala calidad, tienen derecho a ser compensadas o indemnizadas
conforme a la ley (Art.53).
Por otro lado, la ley de Estrategia Nacional de Desarrollo procura desarrollar y consolidar
mecanismos de participacin y veedura social, sustentados en el acceso a la informacin
pblica, rendicin de cuentas y evaluacin y control de calidad de las polticas y servicios
pblicos.
La ley No.176-07 sobre el Distrito Nacional y los Municipios consagra la Planificacin
Municipal Participativa y crea los mecanismos para facilitarla: El Consejo Econmico y
Social Municipal y las Oficinas Municipales de Planificacin y Programacin (artculos del
122 al 125). Esta normativa crea los rganos de participacin: El Consejo Econmico y
Social Municipal, los Comits de Seguimiento Municipal y los Consejos Comunitarios. Y
contempla el control de la comunidad a travs de la auditora social por parte de la
comunidad y las entidades de la sociedad civil.
Por igual, la Ley General de Libre Acceso a la Informacin Pblica No.200-04 indica que
toda persona tiene derecho a solicitar y a recibir informacin completa, veraz, adecuada y
oportuna, de cualquier rgano del Estado Dominicano, y de todas las sociedades annimas,
compaas annimas o compaas por acciones con participacin estatal (Art.1).
Por otra parte, la Ley para la Regulacin y Fomento de las Asociaciones sin fines de lucro
comprende a espacios de articulacin para que las mismas mejoren el cumplimiento de sus
fines sociales e indica que el Estado debe promover la participacin ciudadana en la
formulacin, seguimiento, ejecucin y evaluacin de las polticas de desarrollo social y las
polticas de gnero y de equidad.
Tambin, la Ley General de Proteccin de los Derechos del Consumidor o Usuario define
las organizaciones de defensa de los derechos de los consumidores y afines y crea el
Instituto Nacional de Proteccin de los Derechos del Consumidor, Pro Consumidor.
4

El Consejo Directivo de Pro Consumidor incluye la integracin de representantes de las

organizaciones de defensa de los derechos de los consumidores. Las asociaciones de
consumidores incorporadas podrn interponer las acciones correspondientes cuando
resulten afectados los intereses de los consumidores.
Por igual, la Ley 166-12 instituye el Sistema Dominicano para la Calidad (SIDOCAL).
Dicha normativa tiene dentro de sus principios rectores la participacin de todos los
sectores de la vida nacional en el desarrollo y la promocin de la calidad y no aplicar,
promover o aplicar medidas discriminatorias a favor de terceros.
Otras leyes relevantes son la Ley de Derechos de las Personas en relacin con la
Administracin y de Procedimientos Administrativos y la Ley de Regulacin Salarial del
Estado Dominicano.
En fin, la Direccin General de tica e Integridad Gubernamental (DIGEIG), creada
mediante el decreto 486-12, ser el rgano rector, en materia de tica, transparencia,
gobierno abierto, lucha contra la corrupcin, conflicto de inters y libre acceso a la
informacin, en el mbito administrativo gubernamental.

II. HACIA UN MARCO REGULATORIO DE LOS SERVICIOS PUBLICOS

El acceso a los servicios bsicos (agua, saneamiento, energa y comunicacin) 8 a un
costo asequible es esencial para el desarrollo humano y la salud. Y que las reformas en el
sector de los servicios pblicos (privatizaciones entre otras) han generado una serie de
beneficios relacionados con la eficiencia y calidad en la prestacin de estos servicios9.
Sin embargo, hay quienes afirman que el sector de servicios pblicos en Amrica Latina se
ha caracterizado por la escasa transparencia de los procesos de regulacin y la alta
vulnerabilidad a la captura de los reguladores por poderosos grupos de inters. Algunos
pases introdujeron reformas en el sector sin consulta democrtica previa y en los casos en
que la privatizacin se llev a cabo este hecho no ayud a construir el apoyo poltico para
la regulacin10.

8 Los servicios bsicos son agua y saneamiento, energa (gas y electricidad) y telecomunicaciones (acceso a
internet). Otros servicios pblicos incluyen entre otros el sector de transporte, correo, aeropuertos.

9 Consumers International. Centro de Investigacin para el Desarrollo Internacional (CRDI).

Recomendaciones para aumentar la participacin ciudadana en polticas sobre regulacin de los servicios
pblicos. Proyecto Ciudadana, tecnologas colaborativas y regulacin. Santiago de Chile, 2013 Pgina 1.
http://es.consumersinternational.org.

10 Ibd.
5

Ello, segn estudios recientes, ha incidido en que los proveedores de servicios pblicos no
respondan a las demandas o quejas de los clientes, o un acceso asimtrico a la informacin
permitiendo a las empresas obtener sacar provecho de su posicin de monopolio11.
Para que los procedimientos regulatorios de servicios sean constructivos y eficaces, las
distintas partes interesadas en el servicio regulado deben tener la oportunidad de participar
en momentos concretos en el proceso. Los clientes particulares y los grupos que
representan a los consumidores son o deben ser actores claves en cualquier sector de los
servicios regulados; sobre todo en ambientes regulatorios transitorios y emergentes, los
usuarios finales deben ser educados y alentados a participar en el proceso regulatorio.
Para que los intereses de los consumidores estn debidamente representados y sus
preocupaciones y quejas atendidas correctamente, el marco normativo y el proceso
regulatorio deben ofrecer amplias oportunidades para expresar sus intereses y contar con
procedimientos efectivos para que sus quejas puedan remediarse.
Hay tres importantes argumentos a favor de una mayor participacin de los consumidores
en el proceso regulatorio:
1. proteger el inters pblico, equilibrando los intereses de todas las partes
involucradas,
2. promover la democratizacin de las toma de decisiones, y
3. reducir la asimetra informativa.
La participacin ciudadana tambin puede ser una fuente de informacin para los
reguladores y dar mayor sustentabilidad y viabilidad comercial a las decisiones tomadas,
mientras reduce las posibilidades de captura del regulador, legitimando as el proceso
regulatorio.
Un proceso inclusivo no slo es beneficioso para los consumidores sino tambin para las
autoridades reguladoras; y en particular para los proveedores de servicios pblicos pues les
permite entender las necesidades e intereses de los clientes y crear una industria ms
orientada al servicio y, por lo tanto, ms competitiva. Incluir a los consumidores en las
primeras etapas del proceso de regulacin tambin baja los costos del regulador y la
industria en el largo plazo, porque evita posibles conflictos prolongados y costosos.
Por otro lado, los mercados tienen caractersticas comunes: son grandes y complejos,
necesitan de una infraestructura en red que en general es gestionada por empresas grandes
y/o dominantes.
Tambin los procesos regulatorios econmicos son similares e incluyen la revisin de los
precios, fallas en la calidad del rendimiento del servicio, cambios en las condiciones de las
licencias de los proveedores, quin y cmo se pagarn las inversiones infraestructurales, el
reto de garantizar un acceso justo y razonable en condiciones asequibles para toda clase de
consumidores, la implementacin de nuevas tecnologas, balancear las actividades con
11 Ibd.
6

objetivos ms amplios de poltica pblica, como el cambio climtico, seguridad alimentaria

y salud, uso racional y manejo sustentable de recursos, participacin ciudadana, etc.
Recomendaciones
A. Consumidores y sus asociaciones
1. Aprovechando el uso de las tecnologas de la informacin y la comunicacin (TIC),
las organizaciones de consumidores deben cumplir con su rol de perro guardin
para vigilar o fiscalizar que:
a. Los marcos regulatorios contrarrestan el poder de mercado de las empresas,
reduciendo las tarifas y estableciendo sanciones a los abusos monoplicos u
oligoplicos contra los consumidores (sobrefacturacin, etc.).
b. Existan opciones alternativas de pago (directo en oficinas u otros lugares, por
correo, por telfono, etc.) y opciones alternativas de facturacin (ej. en formato
electrnico).
c. El consumidor tenga derecho de apelacin ante el organismo regulador o la
superintendencia correspondiente. Para ello, este organismo estatal deber
contar con oficinas regionales y/o virtuales. Mientras dure el trmite, la empresa
no puede interrumpir el servicio.
2. Las organizaciones de consumidores deben buscar formas de coordinacin y
colaboracin entre ellas, que vayan desde el mbito (nter) sectorial al regional
(entre pases).
3. Las organizaciones tienen que poseer los conocimientos de participar efectivamente
en reformas de regulaciones y en los procesos de elaboracin de legislacin cuando
tengan impacto sobre el acceso a los servicios pblicos, tarifas, etc., lo que significa
capacitarse para mejorar sus conocimientos y habilidades tcnicas.
4. Los consumidores deben estar representados en el organismo que fija los precios o
tarifas, o participar de los procesos de fijacin de ellas, incluso a travs de consultas
y/o audiencias pblicas. Par ello, deben tener acceso a la informacin presentada
por las empresas para justificar la solicitud de cambio de tarifa. Las organizaciones
que representen a los consumidores domiciliarios no deben ser las mismas
organizaciones que representen a los consumidores comerciales, industriales o
grandes consumidores.
B. Reguladores, superintendencias y tomadores de decisiones en temas de
polticas pblicas
1. Asegurar el acceso a la informacin relevante (por ejemplo, mediante TIC) para los
consumidores y no solo la informacin requerida por la legislacin sobre
transparencia y acceso a informacin
2. Hacer efectiva la participacin ciudadana y facilitar la representacin de los
consumidores en el diseo y formulacin de polticas y la co-ejecucin de
programas como parte del proceso democrtico. Por lo tanto, se necesita una
7

plataforma para que puedan expresar sus opiniones, problemas e inquietudes ya sea
de manera virtual o por representacin.
3. Transparentar su financiamiento, demostrando su autonoma e independencia,
adems de publicar su nmina de empleados, su rol o funcin y los deberes y
derechos de los participantes (reguladores, regulados, consumidores y
relacionados), incluyendo procedimientos de apelacin y revisin de las decisiones
que puedan realizarse preferentemente mediante el uso de TIC.
4. Establecer las normas tcnicas bsicas, utilizando normas internacionales (o sus
versiones nacionales homologadas) para establecer la calidad del servicio (ej.
normas ISO 24510, 24511 y 24512 para agua y saneamiento), para definir cmo
pagar los servicios pblicos en red (ISO 14452) o usar la gua ISO/IEC Gua
76:2008.
C. Proveedores de servicios pblicos
1. Los proveedores deberan utilizar las TIC para:
a. Mejorar la comunicacin dirigida a los usuarios (servicio al cliente) respecto al
servicio, ej. en el caso de un corte de suministro o de una urgencia informar a
los usuarios de manera adecuada y oportuna para que ellos puedan tomar
medidas.
b. Mejorar su receptividad y estimular las comunicaciones de los usuarios, por
ejemplo en el caso de problemas observados por estos ltimos. O para lograr
una disminucin de prdidas.
c. Permitir a los usuarios utilizarlas para enviarles el estado de los medidores
respecto al consumo registrado, o automatizar su lectura (por una empresa
totalmente independiente del proveedor del servicio).
d. Proporcionar opciones alternativas de facturacin y de pago.
2. Los proveedores deberan utilizar las normas tcnicas internacionales que
establecen la calidad del servicio (ej. normas ISO 24510, 24511 y 24512 para agua
y saneamiento), definen como pagar los servicios pblicos en red (ISO 14452) o
estimular el desarrollo de normas nacionales a base de ISO/IEC Gua 76:2008.
3. Los proveedores deberan permitir y estimular el monitoreo de sus servicios por
parte de los consumidores o usuarios, utilizando mtodos participativos.
4. Los proveedores deberan, mediante programas comunales, brindar informacin
gratuita para un uso ms racional de los servicios e informar a los consumidores
acerca de la manera de utilizar con eficiencia y seguridad el servicio pblico
respectivo.
Otro mecanismo de participacin ciudadana para la mejora del servicio pblico lo
constituyen las Contraloras de Servicios, que incluyen un Sistema Nacional de promocin
8

del mejoramiento continuo de los servicios pblicos con la participacin de las personas o
usuarios12.
En fin, se destaca la Alianza para el Gobierno Abierto (AGA) que promueven el presidente
de los Estados Unidos de Amrica y la presidenta de Brasil, y de la cual la Repblica
Dominicana forma parte.13

Conclusin
En conclusin, y por as decirlo aunque ms bien como sntesis:

Es clave tener presente que el acto de participar no significa solamente tener parte
en algo preconcebido, ser consultado sobre algo ya decidido, o estar presente en una
actividad determinada, sino que participar significa intervenir desde la propia
determinacin y concientizacin de las necesidades hasta la valoracin y seleccin
de sus posibles soluciones.

Desde el punto de vista de la normativa, existe en el pas un marco legal que

contempla la participacin ciudadana a travs de mecanismos y vas de
participacin que deben ser tenidos en cuenta a la hora de formular y poner en
marcha cualquier tipo de poltica pblica, sobre todo en cuanto al sector de servicios
se refiere.

El Plan Estratgico del Ministerio de Administracin Pblica incluye dentro de sus

acciones de fortalecimiento institucional la mejora del marco regulatorio de
servicios pblicos, que debe contar con la participacin de la ciudadana para ser
efectivo.

Un proceso inclusivo no slo es beneficioso para los consumidores sino tambin

para las autoridades reguladoras; y en particular para los proveedores de servicios
pblicos pues les permite entender las necesidades e intereses de los clientes y crear
una industria ms orientada al servicio y, por lo tanto, ms competitiva.

12 Marn Montero, Andrea. Las Contraloras de Servicios como mecanismos de Participacin Ciudadana
para la Mejora del Servicio Pblico. Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica. San Jos de
Costa Rica, 2013. www.mideplan.go.cr; http://map.gob.do

13 http://sumaciudadana.wordpress.com
9

Bibliografa
Casas, Javier. Gobierno abierto: un plan para un Estado disfuncional. Lima, Per, 2014.
http://sumaciudadana.wordpress.com
Centro Bon. Anlisis de coyuntura. El sistema dominicano de salud est en estado de
emergencia. Santo Domingo, R.D. 2014. www.bono.org.do
Consumers International. Centro de Investigacin para el Desarrollo Internacional (CRDI).
Recomendaciones para aumentar la participacin ciudadana en polticas sobre
regulacin de los servicios pblicos. Proyecto Ciudadana, tecnologas colaborativas y
regulacin. Santiago de Chile, 2013. http://es.consumersinternational.org
Del Rio Hernndez, Mirtha Arely. El derecho de participacin ciudadana en la toma de
decisiones pblicas en el mbito municipal. Profesora de la Facultad de Derecho de la
Universidad Central de Las Villas, Cuba. Cuba, 2002. www.monografias.com
Federacin Dominicana de Municipios (FEDOMU). AECID. FAMSI. Fundacin
Solidaridad. Gua sobre la Participacin Ciudadana en la Gestin Municipal Repblica
Dominicana. 2012. www.fedomu.org.do
Gonzlez Arregot, Miguel. La participacin ciudadana como paradigma de gobierno.
Venezuela, 2005. www.analitica.com
Marn Montero, Andrea. Las Contraloras de Servicios como mecanismos de
Participacin Ciudadana para la Mejora del Servicio Pblico. Ministerio de Planificacin
Nacional y Poltica Econmica. San Jos de Costa Rica, 2013. www.mideplan.go.cr;
http://map.gob.do
10

Participacin Ciudadana. Gobierno de Chile. Poltica para la Participacin Ciudadana.

Santiago de Chile, 2011. www.participacionciudadana.gob.cl
Participacin Ciudadana. Oxfam. DIGECOOM. Unin Europea. Carta Iberoamericana
de Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica Dominicana: Un balance aceptable en
cuanto al nivel de cumplimiento y en paales en cuanto al respeto del derecho a la
participacin.
Santo
Domingo,
Repblica
Dominicana,
2013.
http://issuu.com/rigobertosanchez5/docs/carta_iberoamericana
Sanhueza, Andrea. Participacin Ciudadana en la Gestin Pblica. Corporacin
PARTICIPA. Santiago de Chile, 2004. www.participa.cl.
UNICEF. Castillo, Fernando. La Ley 176-07 del Distrito Nacional y los Municipios.
www.larediberoamericana.com

11