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Direccin Tcnico Normativa

Opinin

T.D.: 2409534

OPININ N 109-2013/DTN
Entidad:

Ministerio de Energa y Minas

Asunto:

Ampliacin del plazo en los contratos de supervisin de obra

Referencia:

Comunicacin recibida el 26.DIC.2012

1.

ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Director General de la Direccin General


de Electrificacin Rural formula varias consultas sobre la ampliacin del plazo en los
contratos de supervisin de obra.
Antes de iniciar el desarrollo del presente anlisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas
genricos y vinculados entre s, sin hacer alusin a asuntos concretos o especficos,
de conformidad con lo dispuesto por el literal j) del artculo 58 de la Ley de
Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N 1017 (en
adelante, la Ley), y la Segunda Disposicin Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF (en adelante, el
Reglamento).
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinin no se encuentran vinculadas
necesariamente a situacin particular alguna.
2.

CONSULTAS Y ANLISIS1

Las consultas formuladas son las siguientes:


2.1

Ante un error material o aritmtico incurrido en los Informes que


sustentan los clculos para la determinacin del monto a reconocerse por
mayores costos de la supervisin, documentos que sirvieron de sustento de la
Resolucin que resolvi aprobar una solicitud de ampliacin de plazo del
contrato de supervisin de obra y los mayores costos incurridos. Se consulta:
Es posible rectificar una Resolucin Directoral que aprob una solicitud de
ampliacin de plazo a favor del Supervisor de Obra, en el extremo del monto
de los mayores costos incurridos, luego de transcurrido el plazo previsto en

La absolucin de las siguientes consultas se realizarn de conformidad con las disposiciones de la


Ley de Contrataciones del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo N 1017 y su Reglamento,
aprobado mediante Decreto Supremo N 184-2008-EF, vigentes hasta el 19 de septiembre de 2012, de
conformidad con lo indicado en los antecedentes de las consultas presentadas.

el artculo 201 del Reglamento a fin de someter cualquier controversia a los


mecanismos alternativos de resolucin de conflictos all previstos? (sic).
De conformidad con el penltimo prrafo del artculo 41 de la Ley2, el
contratista poda solicitar la ampliacin del plazo pactado por atrasos y/o
paralizaciones ajenas a su voluntad, debidamente comprobados y que
modificaran el cronograma contractual. A su vez, el Reglamento detallaba las
causales3 que, de verificarse, autorizaban al contratista a solicitar la ampliacin
del plazo de ejecucin en los contratos de bienes, servicios y obras.
Por su parte, el artculo 175 del Reglamento estableca, adems de las causales,
el procedimiento que el contratista deba observar para solicitar la ampliacin
del plazo en los contratos de bienes y servicios4. Asimismo, en su ltimo
prrafo se estableca que "Cualquier controversia relacionada con la
ampliacin del plazo por parte de la Entidad podr ser sometida a
conciliacin y/o arbitraje dentro de los quince (15) das hbiles posteriores a
la comunicacin de esta decisin."
Como se advierte, si bien la normativa de contrataciones del Estado
contemplaba un plazo para someter a conciliacin y/o arbitraje las
controversias relacionadas con la ampliacin del plazo, no prevea la
posibilidad de corregir errores materiales o aritmticos en los documentos que
sustentaban el clculo de los mayores gastos generales a reconocerse a un
contratista como consecuencia de la ampliacin del plazo.
Al respecto, es importante distinguir entre un error material o aritmtico y una
controversia. La doctrina es unnime en sostener que el error material responde
a un error de transcripcin, un error de mecanografa, un error de
expresin, en la redaccin del documento; en otras palabras, un error
atribuible no a la manifestacin de voluntad o razonamiento contenido en un
acto, sino al soporte material que lo contiene 5. Asimismo, MORN URBINA6
establece que el error aritmtico se produce () cuando la autoridad incurre
en una inexactitud o discordancia con la realidad al consignar una cifra en
una determinada resolucin o en alguna operacin aritmtica contenida en
esta.
2

Artculo vigente hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entr en vigencia la Ley
N 29873, que lo modific.
3

Las causales de ampliacin de plazo para los contratos de bienes y servicios se encontraban
indicadas en el artculo 175 del Reglamento. En el caso de los contratos de obra, se encontraban
sealadas en el artculo 200 del Reglamento.
4

El trmino prestacin de servicios inclua tanto a la prestacin de servicios en general, como a la


prestacin de servicios de consultora; esta ltima, a su vez, comprenda a la consultora de obras,
encontrndose dentro de esta categora a los contratos de supervisin de obra.
5

MORN URBINA, Juan Carlos. Comentarios a la Ley de Procedimiento Administrativo General,


Lima: Gaceta Jurdica S.A., 2011, Novena Edicin, pg. 572.
6

Ibd. p. 574.

En cambio, una controversia implica un desacuerdo entre las partes sobre algn
aspecto relacionado con la ejecucin del contrato, la misma que poda surgir
por la diferente interpretacin de las normas o clusulas aplicables a este, o por
la distinta calificacin de un determinado hecho, entre otras, las mismas que se
resolvan mediante conciliacin y/o arbitraje, segn lo indicado en el artculo
52 de la Ley7.
Como puede apreciarse, el error material o aritmtico no puede asimilarse al
concepto de "controversia", ya que los primeros corresponden, bsicamente, a
fallas en la escritura o en el clculo (defectos de forma), que no modifican la
decisin expresada por la administracin pblica; en cambio, una controversia
surge por el desacuerdo entre las partes respecto de algn aspecto vinculado a
la ejecucin del contrato celebrado entre estas.
En esa medida, le corresponda a cada Entidad, en coordinacin con su asesora
jurdica interna, corregir los errores materiales o aritmticos que presentaba el
acto administrativo que resolva una ampliacin del plazo en los contratos de
supervisin, debiendo aplicar para ello el orden de prelacin establecido en el
artculo 142 del Reglamento; es decir, en lo no previsto por la normativa de
contrataciones del Estado se aplicaba supletoriamente las normas de Derecho
Pblico y, solo en ausencia de estas, las de Derecho Privado que fueran
compatibles.
Asimismo, es importante precisar que un error por s mismo no genera una
controversia, a menos que su emisin o correccin generara un desacuerdo
entre las partes. En este supuesto, a lo mucho, poda generarse una relacin de
causa efecto del primero respecto del segundo pero no una relacin de
equivalencia; por lo que, no era posible aplicar a la rectificacin del error
los procedimientos y plazos para resolver una controversia.
Finalmente, considerando que no era posible aplicar a la rectificacin del error
los procedimientos y plazos para resolver una controversia, es importante
precisar que el artculo 201 del Reglamento8 estableca el plazo que tena el
contratista ejecutor de obra para someter a conciliacin y/o arbitraje las
controversias derivadas del procedimiento de ampliacin de plazo en un
contrato de obra, pero no las derivadas del contrato de supervisin de obra, el
mismo que, como se detall anteriormente, est sealado en el ltimo prrafo
del artculo 175 del Reglamento.
2.2

En el caso de una ampliacin de plazo al contrato de supervisin que


implique la extensin o dilacin de la ejecucin de las prestaciones pactadas,
se consulta: La formulacin y pago de los gastos generales derivados de la
ejecucin de las mayores prestaciones debe realizarse de conformidad con lo
establecido en el artculo 191, es decir sern autorizadas bajo las mismas

Artculo vigente hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entr en vigencia la Ley
N 29873, que lo modific.
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Artculo vigente hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entr en vigencia el


Decreto Supremo N 138-2012-EF, que lo modific.

condiciones del contrato original; precisndose que de acuerdo con el


artculo 175 del Reglamento, previo al pago debern ser acreditados? Qu
se entiende por acreditados? (sic).
2.2.1 De manera previa a la absolucin de la presente consulta es importante resaltar
que las instituciones de la ampliacin del plazo y las prestaciones adicionales
constituyen dos supuestos excepcionales y distintos de modificacin
contractual, ya que, adems de tener sus propios procedimientos y supuestos de
aplicacin, responden a finalidades distintas.
As, mientras la ampliacin de plazo incrementa el plazo pactado para que el
contratista culmine la ejecucin de las prestaciones inicialmente pactadas, sin
que se le aplique penalidad alguna; la prestacin adicional implica la ejecucin
de prestaciones adicionales distintas a las pactadas inicialmente que resultan
indispensables para alcanzar la finalidad del contrato, las que no
necesariamente requieren un plazo adicional para su ejecucin.
2.2.2 Realizadas las precisiones anteriores, debe sealarse que el artculo 175 del
Reglamento9 estableca que las ampliaciones de plazo procedan nicamente
por causas no imputables al contratista. As, el citado artculo indicaba como
causales de ampliacin de plazo: i) la aprobacin de un adicional que afecte el
plazo de ejecucin del contrato; ii) los atrasos o paralizaciones no imputables al
contratista; iii) los atrasos o paralizaciones imputables a la Entidad; y iv) el
caso fortuito o la fuerza mayor.
Adicionalmente, el penltimo prrafo del referido artculo precisaba que Las
ampliaciones de plazo en contratos de bienes o para la prestacin de servicios
darn lugar al pago de los gastos generales debidamente acreditados. (El
resaltado es agregado).
En esa medida, al ampliarse el plazo de un contrato de supervisin de obra, por
causas no atribuibles al supervisor, resultaba razonable que, conforme lo
indicaba la norma antes citada, la Entidad pagara al contratista el supervisor
de obra los gastos generales que derivaban de la extensin o dilacin de la
ejecucin de las prestaciones inicialmente pactadas10. Y es que, la sola
ampliacin del plazo no implica la ejecucin de mayores prestaciones; al
contrario, otorgar dicha ampliacin representa nicamente la ejecucin de las
prestaciones inicialmente pactadas en un plazo mayor de tiempo; es por ello
que, en este supuesto, corresponde nicamente el pago de gastos generales
debidamente acreditados durante el periodo de atraso o paralizacin.
Al respecto, debe indicarse que los gastos generales se acreditaban con la
presentacin de documentos que demostraran, fehacientemente, que el
contratista incurri en estos, ya sea con comprobantes de pago, planillas, o
9

Artculo vigente hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entr en vigencia el


Decreto Supremo N 138-2012-EF, que lo modific.
10

Ello a diferencia de los adicionales, en los cuales para alcanzar la finalidad del contrato es necesario
ejecutar mayores prestaciones a las inicialmente pactadas.

cualquier otro documento que resultara pertinente, teniendo en consideracin el


mayor costo incurrido producto de la ampliacin.
2.2.3 En relacin con lo anterior, cabe advertir que, en determinados supuestos, la
ampliacin del plazo de un contrato de supervisin de obra no derivaba de la
extensin o dilacin de las prestaciones inicialmente pactadas, sino que se
encontraba relacionada con la ejecucin de prestaciones adicionales, en cuyo
caso, corresponda que la Entidad, adems del pago de los gastos generales ya
mencionados, reconociera y pagara el costo de las prestaciones adicionales, las
cuales incluan el costo directo y utilidad.
Sobre el particular, debe tenerse presente que, al suscribir un contrato de
supervisin de obra, se estableca un vnculo contractual entre la Entidad y el
supervisor, por medio del cual ambas partes adquiran ciertos derechos y
obligaciones. En este sentido, uno de los principales derechos que adquira el
supervisor era el de percibir el pago como contraprestacin por el servicio
brindado, en tanto que la Entidad, una vez que reciba el servicio, en las
condiciones acordadas, se obligaba a pagar al supervisor por las prestaciones
ejecutadas, conforme a la oferta econmica que aquel haba presentado.
Ahora bien, no debe olvidarse que la oferta econmica del supervisor se fijaba
en funcin de las prestaciones descritas en las Bases integradas de la
convocatoria, en virtud de las cuales aquel estableci un precio que inclua,
tanto los gastos generales como el costo directo y la utilidad correspondiente.
De esta manera, si la oferta econmica era determinada en funcin de las
prestaciones pactadas previstas en las Bases, y stas se vean incrementadas,
por causas ajenas al supervisor, resultaba razonable, en caso fuera el mismo
supervisor quien las realizara, que la Entidad retribuyera a este por la ejecucin
de dichas prestaciones adicionales, conforme a la estructura de costos pactada
originalmente; es decir, incluyendo los gastos generales, el costo directo y la
utilidad correspondiente.
En este sentido, el artculo 191 del Reglamento 11 dispona que, cuando, en
casos distintos a los adicionales de obra, se produjeran variaciones en el plazo
de la obra o variaciones en el ritmo de trabajo en la obra, autorizadas por la
Entidad, y siempre que implicaran mayores prestaciones en la supervisin,
el Titular de la Entidad poda aprobar estas mayores prestaciones en la
supervisin, bajo las mismas condiciones del contrato original y hasta un
mximo del quince por ciento (15%) del monto del contrato de supervisin,
considerando para el clculo todas las prestaciones adicionales previamente
aprobadas; precisndose adems que, cuando dichas prestaciones superaran el
quince por ciento (15%) del monto del contrato, para proceder al pago se
requera la aprobacin de la Contralora General de la Repblica.
De lo dispuesto por la norma citada, se aprecia que en los casos en que era
necesaria la ampliacin del plazo de ejecucin de la obra, por motivos
11

Artculo vigente hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entr en vigencia el


Decreto Supremo N 138-2012-EF, que lo modific.

diferentes a los adicionales de obra, y ello ocasionara la necesidad de ejecutar


mayores prestaciones en la supervisin de dicha obra, la Entidad poda aprobar
estas prestaciones adicionales, en las mismas condiciones del contrato original
de supervisin.
Por otro lado, el referido artculo 191, en su ltimo prrafo, indicaba que en los
casos en que se generaran prestaciones adicionales en la ejecucin de la obra,
se aplicara para la supervisin lo dispuesto en los artculos 174 y 175 del
Reglamento12.
Cabe precisar que, el artculo 174 del Reglamento regulaba el procedimiento
para aprobar y ordenar la reduccin de prestaciones o la ejecucin de
prestaciones adicionales, y que el artculo 175 estableca las causales y
procedimiento para la aprobacin de la ampliacin del plazo contractual.
De lo dispuesto en las normas antes citadas, debemos inferir que el ltimo
prrafo del artculo 191 del Reglamento dispona que en los casos en que se
generaran prestaciones adicionales en la ejecucin de una obra y ello tuviera
como consecuencia la necesidad de ejecutar prestaciones adicionales en el
contrato de supervisin, la Entidad poda aprobar estas prestaciones, debiendo
sujetarse a lo dispuesto en los artculos 174 y 175 del Reglamento.
2.2.4 En consecuencia, cuando la ampliacin del plazo de un contrato de supervisin
de obra no implicaba la ejecucin de prestaciones adicionales de supervisin,
solo deba reconocerse el pago de los mayores gastos generales que acreditaba
el supervisor, de conformidad con el artculo 175 del Reglamento. Si por el
contrario, la ampliacin del plazo de un contrato de supervisin de obra
implicaba la ejecucin de prestaciones adicionales, fuera que stas se
encontraran relacionadas con la ejecucin de adicionales de obra o no, la
Entidad deba reconocer no solo los mayores gastos generales acreditados por
el supervisor, sino tambin el costo directo y la utilidad por las prestaciones
adicionales que aprobara y ordenara ejecutar.
2.3

En el caso de una ampliacin de plazo al contrato de supervisin que derive


en la ejecucin de prestaciones adicionales, se consulta: La formulacin y
pago de dichas prestaciones debe realizarse de conformidad con lo
establecido en el artculo 174, es decir el costo de dichos adicionales
(compuesto por mayores gastos generales, costos directos y utilidades) se
determinar sobre la base de los precios originalmente previstos en el
contrato y en defecto de estos se determinar por acuerdo de las partes? (sic).
De conformidad con lo expuesto al absolver la consulta 2.2, cuando la
ampliacin del plazo de un contrato de supervisin de obra implicara la
ejecucin de prestaciones adicionales, relacionadas con la ejecucin de
adicionales de obra o no, la Entidad deba reconocer no solo los mayores gastos
generales debidamente acreditados por el supervisor, sino tambin el costo
directo y la utilidad por las prestaciones adicionales aprobadas, debiendo

12

Artculos vigentes hasta el 19 de setiembre de 2012, pues el 20 de setiembre entr en vigencia el


Decreto Supremo N 138-2012-EF, que los modific

determinar estos ltimos sobre la base de las especificaciones tcnicas del


servicio de supervisin y de las condiciones y precios pactados en el contrato;
y, en defecto de estos, por acuerdo entre las partes.
3.

CONCLUSIONES

3.1

La normativa de contrataciones del Estado no regulaba la posibilidad de


corregir errores materiales o aritmticos en los documentos que sustentaban el
clculo de los mayores gastos generales a reconocerse a un contratista como
consecuencia de la ampliacin del plazo; por lo que le corresponda a cada
Entidad corregir los errores materiales o aritmticos conforme al orden de
prelacin establecido en el artculo 142 del Reglamento, no siendo posible
aplicar a la rectificacin del error los procedimientos y plazos para resolver una
controversia.

3.2

La ampliacin del plazo en los contratos de supervisin de obra que no


implicara la ejecucin de mayores prestaciones de supervisin, generaba en la
Entidad la obligacin de pagar los gastos generales debidamente acreditados
por el supervisor durante el periodo de paralizacin o atraso.

3.3

Los gastos generales se acreditaban con la presentacin de documentos que


demostraran, fehacientemente, que el contratista incurri en estos, ya sea con la
presentacin de comprobantes de pago, planillas, recibos o cualquier otro
documento que resultara pertinente.

3.4

Cuando la ampliacin del plazo de un contrato de supervisin de obra


implicaba la ejecucin de prestaciones adicionales, la Entidad deba reconocer
los mayores gastos generales debidamente acreditados, el costo directo y la
utilidad por las prestaciones adicionales aprobadas, debiendo determinar estos
dos ltimos sobre la base de las especificaciones tcnicas del servicio de
supervisin y de las condiciones y precios pactados en el contrato; y, en defecto
de estos, por acuerdo entre las partes.
Jess Mara, 16 de diciembre de 2013

MARY ANN ZAVALA POLO


Directora Tcnico Normativa
CVP/.