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Documentos del Foro Iberoamericano
Isla de Margarita, Venezuela
Octubre de 1997
Centro Latinoamericano
de Administracin
para el Desarrollo (CLAD)
Secretara Pro Tempore
VII Cumbre Iberoamericana de
Jefes de Estado. y de Gobierno
Comisin Presidencial para
la Reforma del Estado (COPRE)
PRECIO $
Centro Latinoamericano
de Administracin para el Desarrollo (CLAD)
Calle Herrera Toro, Qta. CLAD
Sector Los Naranjos, Las Mercedes
Apartado 4181, Caracas 1010-A, Venezuela
Te!: 922395/3297/5953/4064/9930623 Fax: (582)918427
e-mail: clad@clad.org.ve
http://www.clad.org.ve
INDICE
Pg.
Prlogo
Jos Alberto Bonifacio
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Prlogo
Presidente
Comisin Presidencial
para la Reforma del Estado (COPRE)
Caracas - Venezuela
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patentiza Savater: "que todo el mundo tiene derecho a equivocarse pero nadie.
posee el de exterminar el error."10
En suma, convivir con los valores, comulgar con ellos, nos plantea la
inmensa tarea de encarnarlos en conductas concretas, adoptar una tica civil a
travs de la cual la poltica, la accin poltica, vuelva a interesar a densos
sectores, sobre todo los juveniles, que peligrosamente se desatienden no solo de
ella sino de la vida pblica en general.
II. El Estado de Derecho, los derechos humanos y la relevancia de la rama
judicial
Ya en los lejanos y siempre recurrentes tiempos de la Revolucin
Francesa, se erigieron los dos grandes pilares constitutivos de lo que desde
entonces se conoce como Estado de Derecho: la existencia de unos derechos
universales, inherentes a la humana condicin, y por consiguiente anclados en
un soporte de dignidad superior, que los jerarquiza por encima del Estado, que
debe protegerlos, fomentarlos, nunca mancillarlos ni violarlos, en fin,
autolimitacin tica del poder poltico en aras de servir a los valores superiores
que iluminan el orden estatal democrtico; y el principio de la divisin de
poderes, es decir su manifestacin en tres ramas (legislativa, ejecutiva y
judicial), cada una con su precisa esfera de competencias, unidas por un objetivo
comn, la defensa de la libertad.
Desde su gnesis el Estado de Derecho se concibi como un concepto de
lucha: frente a los privilegios impuls la igualdad ante la ley, frente al
absolutismo se identific con el reino de la libertad y las virtudes republicanas.
Hoy, independientemente de la latitud, el Estado de Derecho se asocia con la
defensa de la Constitucin, el imperio de la ley, la distribucin, no slo
horizontal sino tambin vertical, de los poderes del Estado, y la proteccin y
promocin de los derechos humanos. Adems, al contrario de las aberraciones
positivistas, que intentaron deslastrarlo de sus primigenios soportes ontolgicos
y axiolgicos, el Estado de Derecho se concibe en la actualidad como un
concepto cargado de valores, centrados, repito, en la nocin tica de la eminente
dignidad de la persona humana.
No obstante, ha sido largo el camino para que el Estado de Derecho se
perfeccionara, dada su evolucin desde la concepcin individualista, unida al
liberalismo, pasando por la fase de desustanciacin positivista, hasta su actual
concepcin como Estado social y democrtico de Derecho. As mismo, el
decurso de estos dos siglos ha presenciado su destruccin (por los totalitarismos
comunista y fascista), como su plida presencia, y hasta definitiva ausencia, en
los sistemas autoritarios.
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13 STC/61l988, de 21 de enero
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5. Cerrando el ciclo
La caracterizacin esbozada en el pargrafo anterior nos pone frente a un
problema de una magnitud y grado de criticidad poco habituales. Esto implica
que el dise.o de cursos de accin que permitan combatirla con razonables
expectativas de xito, debe incorporar una concepcin estratgica y un conjunto
de instrumentos que estn en lnea con la complejidad del desafio que ha de
asumirse.
Ahora bien, nuestra experiencia nos sugiere que, no obstante poner en
juego todos los recursos normativos y tcnicos desarrollados por distintas
organizaciones gubernamentales, el ciclo de control no cierra sin la intervencin
de los ciudadanos, toda vez que la lucha contra la corrupcin no slo debe
atender a sus mltiples causas e instrumentos, sino tambin a mltiples lugares
desde los cuales debe iniciarse y mantenerse de modo continuo y creciente.
Cules son, entonces, los elementos constitutivos de esa estrategia,
inclusiva de la imprescindible participacin ciudadana, y los modos de
articulacin que aseguren su efectividad?
Conocimiento del fenmeno: tratndose de un tema tan ideologizado, y cuyo
vocabulario y conceptos no slo se utilizan para comprender el fenmeno, sino
tambin para intervenir polticamente, es imprescindible abandonar la
declamacin para dar lugar a un estudio serio de distintos aspectos que lo
constituyen. Por ejemplo, es conveniente realizar peridicamente un
benchmarking sobre experiencias de combate en diversos pases, estudios de
legislacin comparada y, por supuesto, un detallado anlisis de la relacin que
existe entre las estructuras normativas, su poder preventivo y los modos de su
aplicacin.
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3'
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gestin".
En relacin con el tema que ocupa nuestro inters, la transparencia y la
participacin ciudadana, el plan pauta los siguientes compromisos:
Creacin de programas especiales destinados a potenciar o crear mecanismos
para la prevencin y deteccin de las situaciones de fraude o corrupcin.
Creacin de reas especializadas en la asistencia de reclamos o sugerencias
del pblico usuario.
Implementacin de un sistema de informacin que permita contar
peridicamente con estados contables y una memoria que integre y sintetice
dichos estados con los principales indicadores operacionales de la organizacin.
Convocatoria de una audiencia pblica, al menos una vez al afio, con el
objeto de que la mxima autoridad de a conocer los resultados de la gestin
econmico-financiera y operacional del ente que conduce.
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41
7. Algunas conclusiones
Comprender el fenmeno de la corrupcin nos obliga a develar una trama
conceptual donde confluyen temticas de tpico corte tico-poltico, distintas
culturas organizacionales del aparato gubernamental, los asimtricos tiempos de
respuesta caractersticos de la Justicia y de los medios de comunicacin, el
inevitable impacto de las consecuencias no deseadas de la globalizacin, los
44
Senior Executive
Intemational IDEA (lnstitutefor Democracy and Electoral Assistance)
E-mail: zovatto@sol.racsa.co.cr;d.zovatto@int-idea.se
4S
1. Introduccin
Amrica Latina vive -desde fines de la dcada de los setenta y hasta la
fecha- el proceso de transicin a la democracia ms intenso y extenso de toda su
historial. Con la nica excepcin de Cuba, la totalidad de las autoridades
polticas latinoamericanas son hoy resultado de procesos electorales libres y
bastante competitivos, en la mayora de los cuales se respetan las reglas de juego,
sin querer con ello desconocer los serios problemas que an subsisten en algunos
pases.
Con el (r)establecimiento de la democracia en Amrica Latina y la
consiguiente rehabilitacin de los procesos electorales como elemento central de
la competencia por el poder poltico (se celebraron ms de 100 elecciones entre
1978-1996) 2 , los partidos recuperaron su papel de actores centrales de la escena
poltica. De esta manera, las organizaciones partidarias quedaron legitimadas
como entidades autnomas, provistas de personalidad jurdica plena mediante su
constitucionalizacin y con funciones de carcter general e inters colectivo.
Integrados en este nuevo contexto, tanto los antiguos partidos como las
nuevas organizaciones polticas empezaron a (re)activarse, volvindose ms
notorias, especialmente durante los perodos electorales, mediante su trabajo
proselitista. Consecuencia de ello, as como debido al progresivo encarecimiento
de las campaas electorales, cada vez ms apoyadas en la mercadotecnia, con
asesores extranjeros, encuestas y "focus groups", los gastos poltico-electorales
experimentaron un crecimiento exponencial 3 . Asimismo, la necesidad no solo
46
47
mismo tiempo, las graves debilidades que existen actualmente en relacin con
los mecanismos de control previstos en las diferentes legislaciones electorales de
los pases de la regin? . De ah que este fenmeno constituya hoy, sin lugar a
dudas, uno de los temas centrales de la agenda poltica latinoamericana, no solo
por sus efectos negativos (trfico de influencia, narcopoltica, corrupcin), sino
tambin como conditio sine qua non -junto al importante y delicado tema del
acceso a los medios de comunicacin- para la celebracin de procesos electorales
verdaderamente competitivos 6 .
Por lo dems, este tema est estrechamente relacionado con el desencanto
generalizado que actualmente siente la gente con la poltica y con los partidos
7
polticos . Los escndalos continuos de corrupcin por una parte, y de
narcofinanciamiento por la otra, no hacen otra cosa que profundizar el
sentimiento de repudio que grandes sectores de la ciudadana sienten respecto de
la poltica y de los polticos, generando incluso en algunos pases condiciones
que afectan la estabilidad y gobernabilidad polticas. Pas tras pas, encuesta tras
encuesta, constatamos la pobre imagen que la ciudadana tiene de los partidos
polticos y de sus dirigentes, a quienes perciben como corruptos, faltos de
transparencia, persiguiendo nicamente sus propios intereses, e incumpliendo,
en la mayora de los casos, las promesas hechas durante la campaa electoral.
Lo anterior trae aparejado varias consecuencias negativas para la
legitimidad del sistema democrtico. La primera, la prdida progresiva del
prestigio de la poltica, la cual pasa a estar bajo sospecha, aunado a un
crecimiento creciente de la antipoltica y la consecuente aparicin de
"outsiders'". La segunda, un pronunciado desinters por la poltica lo cual se
traduce, entre otras consecuencias, en un aumento de los votos en blanco y votos
nulos, una disminucin en la identificacin y afiliacin partidaria, as como en
un incremento alarmante del abstencionismo (Colombia, Venezuela, Guatemala,
El Salvador, Hait, para citar algunos de los casos ms extremos y recientes). La
tercera, el ensanchamiento de la brecha entre los ciudadanos y la poltica as
5 ALCOCER v., Jorge. Introduccin y La Regulacin del Financiamiento y de los Gastos
de los Partidos Polticos: Un Terna Complejo, en "Dinero y Partidos". Compilacin de
Jorge ALCOCER V. Mxico, 1993. pgs. 15-25.
6 !bid.
7 Intemational IDEA. "Democracy Forum". Vase el resumen de las conferencias de
Marta Lagos y Daniel Zovatto sobre " The State of Democracy in Latin America. Chapter
5. pgs. 39-43. Estocolmo. Suecia. 1996. Vase asimismo los resultados de
Latinobarmetro de los aos 1995 Y1996. Marta Lagos. Chile.
8 La crisis poltica que vive actualmente Colombia y la crisis de legitimidad del
Presidente Samper prcticamente desde su llegada al poder son quizs el caso tpico en
nuestra regin. La revolucin encabezada por los jueces "manos limpias"en Italia como
consecuencia de los niveles descarados de corrupcin poltica a que haba llegado la clase
polftica tradicional en este pas es otro ejemplo paradigmtico de este fenmeno.
9 ZOVAITO, Daniel. La Polftica bajo Sospecha. La Nacin. Abril de 1996.
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como el incremento del cinismo de cara a esta, todo lo cual repercute, de manera
cada vez ms clara, en una prdida progresiva de la confianza respecto a las
principales instituciones de la democracia representativa; fenmeno que de no
ser corregido a tiempo, tarde o temprano, puede llegar a afectar la legitimidad
misma de la democracia como sistema 10 .
Sin embargo, la clara centralidad y actualidad del tema contrasta con una
marcada escasez de trabajos acadmicos sobre esta problemtica desde la
perspectiva comparada sobre nuestra regin. Existen, eso s, monografias,
artculos y libros a nivel nacional, o bien anlisis comparados sobre unos pocos
11
pases , pero no un estudio a nivel latinoamericano, comprensivo no solo del
anlisis de los textos legales sino tambin de la informacin cuantitativa, similar
a las obras editadas por Herbert ALEXANDER "Comparative Political Finance"
y "Financing Politics: Money, Elections and Political Reform", o la de Arthur B.
GUNLICKS "Campaign and Party Finance in North America and Western
Europe" 1 2 Por ello, la pregunta Cunto gasta la poltica en Latinoamrica?
sigue a la fecha sin respuesta. Sin embargo, parte de este vaco ha venido siendo
progresivamente superado, si bien limitado a un enfoque estrictamente de
Derecho Comparado, por dos excelentes estudios pioneros que sirvieron de base
10 Para poner tan solo un ejemplo, quisiera citar el de una democracia estable y de larga
tradicin como la costarricense, en la cual de acuerdo a la ltima encuesta de Borge y
Asociados, cuando se le pregunt a los costarricenses si estaban interesados en la
poltica, un 54,8% respondi que decididamente no, slo un 35.3% dijo que si, mientras
el resto prefino no contestar. BORGE, Victor y Asociados. Encuesta de Opinin Pblica.
Junio-Julio de 1997.
11
NAVAS CARBO, Xiomara, La Financiacin Electoral en Amrica Latina.
Subvenciones y Gastos, que ser publicado prximamente por el FCE en la obra colectiva
''Tratado de Derecho Electoral Comparado Latinoamericano, editado por Dieter
NOm.EN, Sonia PICADO y Daniel ZOVAITO. Perfiles Liberales. Financiamiento de
Partidos Polticos. Nmero 41. 1995. Vase en especial el artculo de Toms JocelynHolt L. "Cuanto Gastan los Partidos Polticos? pgs. 39-41. POSADA-CARBO. op. cit.
pgs. 410. JARDIM, Torquato. "O Financiamiento Dos Partidos Polticos No Brasil".
versin mimeografiada. BORlA, Rodrigo. Partidos Polticos en Ecuador. Versin
mimeografiada. RIAL, Juan. Financiacin de Partidos Polticos en Uruguay. Versin
mimeografiada. AL VAREl, A. E. "Los partidos polticos, su fmanciacin y la
democracia", en La reforma de los partidos polticos. Financiamiento y democracia.
Caracas. Konrad Adenauer Stiftung. 1995.
12 ALEXANDER, Herbert. "Financing Politics: Money, Elections and Political Reform. 4
Edition. University of Southem California. GUNLICKS, Arthur. "Campaign and Party
Finance in North America and Westem Europe. Westview Press ALEXANDER, Herb
and SHlRATORI, Re. "Comparative Political Finance Among the Democracies".
Boulder, CO. Westview Press. "Political Finance in Europe". Alec T. Barbrook for the
Council on GovernmentaI Ethics Laws Annual Conference, 1989. "Royal Commission of
Electoral Refonn and Party Financng Research Studes". Royal Commission. 1991.
JournaJ ofLaw and Society. The Public Purse and the Prvate Capaign: Political Finance
in Israel. Menachem Hofuunfg. Volume 23 (March 1996).
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so
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16
S2
Ibid.
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23-25.
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23
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S6
25
ss
60
,.'
ti
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4. Posibles reformas
Como hemos tenido ocasin de analizar y evaluar en el punto anterior, el
problema en materia de financiacin poltica es una realidad innegable, el
desafio es evidente y no existen, obviamente, soluciones mgicas a las cuales
recurrir.
Por otra parte, todo intento de reforma electoral en general y, de manera
particular, en materia de financiacin, debe tener brjula para no perder su
norte. En efecto, la premisa de que en materia electoral no existen verdades
absolutas o soluciones ideales cobra an mayor fuerza en el mbito de la
financiacin por dos razones principales. Una, la estrecha vinculacin del tema
tanto con las caractersticas especficas del sistema poltico en general, como con
la del sistema de partidos en particular. Dos, la relacin indisoluble que el tema
presenta con los valores de la cultura poltica, lo que puede llevar a que una
misma solucin sea evaluada de manera totalmente contradictoria en contextos
diferentes. As por ejemplo, mientras en los pases escandinavos la publicacin
de los gastos electorales y de las fuentes de financiamiento son percibidas como
una violacin al principio fundamental del secreto de voto, en otros pases por el
contrario (Alemania y Canad) son vistos como una garanta de la transparencia
de la vida poltica y del derecho de la ciudadana a estar informada.
Otras tres consideraciones preliminares vale la pena formular antes de
entrar de lleno al catlogo de las posibles reformas. La primera de ellas pasa por
el hecho de destacar la importancia de examinar el sistema de financiamiento no
slo en funcin de los objetivos buscados por el esfuerzo reformador y en
relacin con los efectos deseados sobre el sistema poltico y el de partidos, sino
tambin respecto del grado de eficacia de las normas como de los efectos no
deseados o perversos, evitando caer en el error de llevar a cabo evaluaciones en
abstracto y basadas en modelos ideales. La segunda, radica en la necesidad de
insistir que toda reforma al sistema de financiacin no sea analizada de manera
aislada sino como parte integral de la reforma poltica-electoral en su conjunto.
Ello por cuanto sus consecuencias afectan aspectos de gran importancia tales
como la contienda interpartdista, las condiciones de la competencia, el sistema
de partidos y, consecuentemente, la propia credibilidad y legitimidad de la
democracia misma. Como bien ha expresado GIOVANNI SARTORI "... Ms
que ningn otro factor .. . es la competencia entre partidos con recursos
equilibrados (polticos, humanos, econmicos) la que genera democracia". La
tercera y ltima consideracin consiste en comprender la verdadera naturaleza
de esta problemtica como la experiencia comparada 10 indica: el ser un tema
condenado a la sucesin de distintas formas legales, que den respuesta al estado
y concreta evolucin de las necesidades en un momento y en un pas dado. De
ah la importancia de tener en cuenta su carcter fluctuante y coyuntural, donde
usualmente la adopcin de .una solucin parece engendrar efectos perniciosos
que deben ser nuevamente corregidos mediante una nueva reforma legal. No en
66
vano en Alemania, pas que viene prestando a este tema gran atencin en los
ltimos 40 aos, se le denomina la "legislacin interminable" 27 .
Pasamos a continuacin a formular nuestras principales propuestas de
reformas, las cuales tienen por objetivos centrales los siguientes cinco: i) reducir
la influencia del dinero mediante la disminucin de su impacto (acortar
campaas, fijar topes a los gastos e imponer lmites a las contribuciones
individuales); ii) mejorar el uso del dinero invirtindolo en actividades ms
productivas para la democracia y no simplemente derrochndolo en propaganda
y en campaas negativas; iii) poner coto o al menos disminuir lo ms que se
pueda los actuales niveles de corrupcin poltica; iv) fortalecer la publicidad y
transparencia del uso del dinero.
a) En relacin con los sistemas de financiacin poltica
Como ya hemos visto, las alternativas principales en materia de
financiamiento poltico son bsicamente tres: La primera, en un extremo, es que
cada partido poltico y candidato asuma la responsabilidad financiera de su
campaa por s solo, es decir sin la intervencin del Estado. La segunda, en el
extremo opuesto, es que el Estado cubra la totalidad de los gastos de las
campaas electorales, e incluso (de decidirse as) de los gastos corrientes de los
partidos polticos. En este supuesto se prohibe el financiamiento privado. La
tercera, que como hemos analizado es la ms comn, es la que establece un
sistema mixto (pblico y privado) de financiamiento.
Si observamos las tendencias vigentes hoy en el Derecho Comparado
comprobamos que mientras en los pases de Europa continental estn poniendo
ms nfasis en el financiamiento privado, en Amrica Latina por el contrario, y
quizs en gran parte debido a los escndalos de narcofinanciamiento, pareciera
transitarse en sentido contrario. Este es el caso de la reciente Reforma mexicana
de 1996 que si bien mantuvo el sistema de financiacin mixto, estableci que el
mismo fuese predominantemente pblico, estableciendo por ley una relacin de
90% pblico y 10% privado 28. En esta misma direccin pareciera marchar
27 GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter; y ZOVATIO, Daniel. op. cit. pg.
37.
28 Respecto del sistema mexicano" que como hemos visto se decanta abiertamente por
unos partidos financiados casi exclusivamente por el Estado, en un reciente informe que
elaboramos para las Naciones Unidas, junto al Dr. Dieter Nohlen y al Dr. Felipe
Gonzalez Roura expresamos: "Siendo uno de los objetivos principales de la Reforma,
ayudar a crear un sistema de partidos ms plural as como unas condiciones de
competencia ms equitativas, el haber privilegiado el ftnanciamiento pblico en principio
parece una medida correcta y compatible con esa finalidad, por los efectos positivos que
ste suele tener en disminuir la posibilidad de entrada de dinero ilegal, los actos de
corrupcin as como la influencia desmedida de los grandes grupos econmicos en las
decisiones de los partidos. Pese a que no existe una frmula ideal en cuanto a la
combinacin entre financiamiento pblico y privado, lo cierto es que la frmula 90 a 10
en favor del tinanciamiento pblico luce excesiva, no habiendo antecedentes a nivel
comparado latinoamericano de una relacin tan marcadamente favorable a la subvencin
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pblica como la mexicana. Cabe advertir, sin embargo, como la experiencia comparada lo
demuestra, que el financiamiento pblico no es la panacea, y que si bien puede coadyuvar
en disminuir los vicios arriba apuntados lo cierto es que no los elimina por completo.
Espaa e Italia son dos claros ejemplos de ello. En Alemania por su parte, en los ltimos
aos ha tenido lugar un intenso debate en el que se recogen razones importantes en
contra de que los partidos dependan mayoritariamente del Estado. De ah la importancia
de evaluar, en el mediano plazo, los posibles efectos no deseados o perversos que podran
sobrevenir como consecuencia de una excesiva dependencia financiera del Estado, en
particular, la eventual petrificacin del sistema de partidos en favor de los ms grandes,
as como el peligro de que las fuerzas polticas devengan en partidos anquilosados con la
consiguiente prdida de contacto con sus adherentes. Por ello esta marcada preeminencia
del financiamiento pblico debe ser vista como una "etapa transitoria", slo justificada
por la necesidad de crear condiciones ms transparentes y equitativas de la contienda
electoral as como para ayudar a desarrollar un sistema de partidos ms pluralista.
GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter; y ZOVATTO, Daniel. op. cit. pg. 39.
29 En el caso de Colombia, la propuesta de reforma del actual Gobierno de ese pas, en
materia de financiacin poltica, promueve la financiacin total de las campaas a cargo
del Estado. El proyecto comentado opta en materia de fuentes de financiacin, por la
financiacin estatal ntegra y excluyente para las campaas presidenciales, aceptando la
fmanciacin mixta para las otras elecciones, pero limitando en este ltimo caso los
aportes particulares a las personas naturales, las cuales slo pueden donar dinero o
servicio personal voluntario y gratuito. Se prohibe asimismo cualquier aporte privado en
especie, bien de manera explicita, o utilizando cualquier subterfugio. La propuesta
propugna asimismo la creacin de un Fondo que permita anticipar el pago de los gastos
correspondientes. Esta propuesta, expresada sin mayores consideraciones de tipo fiscal expresa De la CALLE- es quizs una reaccin un tanto episdica al contexto poltico en
que se formul. De acuerdo con la propuesta, el Fondo se distribuira de manera
equitativa entre las distintas campaflas y la entrega de dineros se hara exclusivamente a
travs de tesoreras nicas. DE LA CALLE, H. op. cit. pg. 23.
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69
~J~,Huwnberto.op.crt.pg.22
32 GO~ZALEZ ROURA. Felipe; ~OHLEN, Dieter; y ZOVATIO, Daniel. op. cit pg.
43.
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71
72
pases. Para ello es importante ayudar a que los partidos cuenten con un sistema
contable uniforme (los lineamientos del !FE a los partidos mexicanos o los de la
Comisin Electoral Estatal de Puerto Rico son ejemplos valiosos). Sera
igualmente conveniente homogeneizar los procesos y regularizar la perodicidad
de presentacin de los informes. Por otra parte, para que la auditora sea eficaz
convendra que la misma fuese permanente, ya que lo conveniente es que la
misma ayude a evitar problemas y no se limite tan solo a constatar hechos
ilcitos que ya han tenido lugar. Creemos as que las auditoras deben ser, en la
medida de lo posible, intervenciones preventivas y no simples autopsias de lo
ilcito. Es conveniente, asimismo, dar gran publicidad a los resultados de las
mismas as como a los informes presentados por los partidos, los cuales deben
quedar disponibles para ser consultados por los propios partidos, por los medios
de comunicacin, por la ciudadana, etc. Una idea, respecto de la cual valdra la
pena evaluar su grado de viabilidad, es que los informes de los partidos puedan
ser auditados y los resultados de las mismas dados a conocer antes de las
elecciones, y no como hasta ahora que ello ocurre varios meses despus cuando
ya su incidencia, en caso de violaciones a la ley electoral, quedan muy limitadas
por el paso del tiempo. Otras sugerencias pasan por mejorar la calidad de los
registros de aportantes, hacindolos ms claros; establecer al interior de los
partidos "Consejos de Control tico", la figura del "Mandatario nico
Financiero" como nico -valga la redundancia- responsable del manejo de los
dineros y el uso de la cuenta corriente nica" .
g) En relacin con el endurecimiento del rgimen de sanciones
Creemos tambin conveniente endurecer el rgimen de sanciones en caso
de violacin a la ley electoral; tendencia que vemos cobrar fuerza en la regin.
Sugerimos as, siguiendo al Derecho Electoral Comparado, por un lado,
incorporar sanciones que impongan la ineligibilidad por un tiempo determinado
del candidato infractor, o bien la anulacin de la eleccin o revocatoria del cargo
si ste ya hubiera resultado electo, en caso de comprobarse la infraccin, y, por
el otro, establecer nuevos tipos penales en esta materia 37
h) En relacin con la obligacin de rendir cuentas de parte de los oficiales
electos
La obligacin de rendir cuentas es un instrumento de la mayor
importancia en el combate a la corrupcin. En efecto, uno de los mecanismos
ms importantes para controlar la misma y que creemos permitira al mismo
tiempo ejercer un mayor control -institucional, interpartidaro y de la opinin
pblica- sobre los funcionaros electos y los polticos pasa por establecer una
legislacin que posibilite conocer la situacin patrimonial de stos, mediante la
presentacin de declaraciones juradas de su patrimonio de carcter pblico, las
36 GONZALEZ ROURA, Felipe; NOHLEN, Dieter, y ZOVAITO, Daniel. op. cit pg.
45-47.
37 Nos referimosen particular a la legislacin francesa.
73
cuales, en caso de resultar electo, deberan ser auditadas por Contador Pblico
certificado. Durante el ejercicio de su cargo, debera procederse a actualizar las
mismas con base en informes anuales y, a la salida del cargo, debera presentar
una declaracin jurada final, todas ellas obviamente auditadas. Una medida de
esta naturaleza tendra como fin permitir que la opinin pblica tenga pleno
conocimiento del patrimonio y estilo de vida de los polticos antes de asumir el
cargo, durante el perodo que lo ejercen, y luego de dejar el mismo con el objeto
de evitar, en la medida de lo posible, el enriquecimiento ilcito" .
i) En relacin con la necesidad de contar con mayores niveles de transparencia y
publicidad
El tema de la transparencia y la publicidad son aspectos claves en la
lucha contra la corrupcin poltica. En principio, esta demanda pareciera
deseable preferiblemente para las grandes contribuciones y no tanto para las
pequeas, ello por cuanto a mayor nivel de contribucin existira el riesgo de
una mayor dependencia, un mayor peligro de corrupcin y, por consiguiente, la
necesidad de una mayor transparencia y publicidad. De ah por tanto, que desde
nuestro punto de vista la demanda de transparencia deba ser vista ms que como
un valor democrtico en s mismo, como un instrumento dirigido a evitar
influencias indebidas del dinero en la poltica que puedan llevar a la corrupcin.
Si bien deseable, empero, cabe preguntarse cun realista es esta demanda
de transparencia en materia de financiamiento poltico? En principio pareciera
poco prctica dada la enorme complejidad que ella encierra . Un primer ejemplo
de esta complejidad pasa por la dificultad de poder probar aquellas
contribuciones ilcitas (sea en dinero, en bienes o en servicios) que provienen de
personas, incluidos ciertos funcionarios pblicos, o bien de empresas vinculadas
al Estado. La ilegalidad en estos casos se produce como consecuencia del abuso
en el ejercicio de un cargo o mandato pblico para fines personales o de un
partido, con el objetivo de aprovechar su situacin para recaudar fondos o bien al
poner a disposicin de su partido o candidato medios y/o bienes estatales en
especial durante las campaas electorales. Como bien apunta Angel Alvarez
refirindose al caso venezolano "... como ha sido sistemticamente debatido y
denunciado en el pas, el sector pblico central y descentralizado es y ha sido
histricamente una fuente permanente de financiamiento ilegal de los partidos,
de los candidatos, e incluso de los gastos personales de los dirigentes
partidstas'r" .
Por su parte, otras medidas, tales como exigir que si un diputado recibe
dinero debe declararlo, ayudan en principio a ejercer un mayor control. Sin
embargo, el problema es que terceros quienes no participan en la contienda
electoral puedan hacer campaas en favor de temas muy cercanos a ciertos
candidatos o partidos sin darle dinero directamente a estos pero s
38
39
74
75
5. Reflexin final
Como bien expresa DE LA CALLE "... no basta con recorrer el camino
de las reformas legales (ni tampoco con abordar el necesario fortalecimiento de
la arquitectura institucional agregamos nosotros). Hay mucho de entorno
cultural y de pedagoga pblica involucrada en el tema de la financiacin
poltica":".
En efecto, en la mayora de los pases de nuestra regin hasta fecha muy
reciente, el contexto cultural en relacin con la legislacin sobre control
financiero de las campaftas electorales era, lamentablemente, bastante permisivo,
como consecuencia de la poca importancia que la ciudadana prestaba a la
violacin de la ley electoral en este mbito. Afortunadamente esta situacin ha
comenzado a cambiar, como consecuencia del creciente hartazgo de la gente con
los escndalos de corrupcin poltica, pudiendo constatarse a la fecha una actitud
distinta y positiva de parte de la opinin pblica la cual demanda mayor
transparencia y "accountability" en relacin con este tema.
Por ello, las reformas legales e institucionales -imprescindibles como ya
hemos destacado- sern insuficientes y pocos efectivas si las mismas no son
acompaftadas del necesario cambio en la manera de hacer poltica, es decir, en la
actitud, los valores y el comportamiento mismo de los polticos, para dejar de
lado. de una vez por todas, el modelo nefasto de los "polticos de negocio" 41 .
Nuestra poca demanda as, un reacercamiento de la accin poltica a la tica,
una nueva convergencia entre tica y poltica y, en el cumplimiento de este
objetivo toral tanto para la tica de la Administracin Pblica como para la
salud y el futuro de la democracia en nuestra regin, la financiacin de la
poltica juega un papel central.
40
41
L Introduccin
El objetivo esencial de este trabajo es analizar cmo el financiamiento de
los partidos polticos repercute sobre la tica pblica. Generalmente esta
repercusin se da por sentada en la frecuente afirmacin de que la corrupcin
administrativa tiene su origen en el financiamiento de los partidos polticos, y a
tal corrupcin se le adjudica ser causa principal de la crisis de credibilidad en la
democracia y los partidos. La formulacin del objetivo suscita interrogantes, de
ser cierta la hiptesis, sobre lo que cabra hacer para remediar la situacin asi
creada, es decir, la corrupcin administrativa y la deslegitimacin democrtica,
mediante el control del financiamiento a los partidos. El trabajo se concentra en
la primera parte de lo planteado y, en cuanto a lo remedial, plantear ms puntos
problemticos y aspectos en los cuales hay que enfocar una mayor atencin que
soluciones listas para ser aplicadas. A partir de dichos puntos y aspectos sera
posible disear polticas en las cuales no se entrar, porque rebasara
excesivamente el espacio disponible.
Una apostilla adicional a tener en cuenta es que la naturaleza del tema
determina que los hechos a los cuales refiero, a menudo, tienen carcter judicial
o cuasi judicial. Sin embargo, es claro que el trabajo no tiene tal alcance, sino
que su inters radica en analizar patrones de conducta independientemente de
que puedan o no haberse demostrado en tribunales. Por esta razn, en el caso
venezolano y para evitar inconvenientes extra-acadmicos, eludir referirme a
personas concretas por sus nombres y apellidos: lo que interesa es la accin (a)
que supuestamente hizo un x y no quien haya sido tal x. El hecho pudo o no
haberse comprobado en estrados, pero el patrn es significativo y a alguna
realidad debe responder.
11. La opacidad del asunto
El tema del financiamiento de los partidos y de los polticos en general es
particularmente escabroso. En este artculo he intentado develar las estructuras
subyacentes a un material emprico que aunque abundante es, demasiadas veces,
opaco. Las inferencias e interpretaciones expuestas podrn ser calificadas de
osadas, pero pienso que, ms bien, se han quedado cortas y que todava hay
mucho por explotar y extraer de ese mismo material. En todo caso es cierto que
una opacidad general nimba el asunto.
Las razones de esa opacidad son obvias, pero quiero referirme a dos de
ellas que no son tan evidentes. Por de pronto sostendr que no se trata slo de un
tema que los polticos estn interesados en ocultar. Tambin hay una cierta
indiferencia al mismo por parte de la opinin pblica. Esta afirmacin resultar
sorprendente si se tiene en cuenta que en este mismo texto se considerar, ms
adelante, que no slo el prestigio de los partidos sino tambin el del sistema
democrtico ha estado en juego, Y si, ms all, consideramos eventos como la
operacin manos limpias en Italia o los escndalos en relacin con la campaa
electoral de 1996 en los Estados Unidos. Sin embargo tambin sustentar que es
78
cuando hay crisis econmica que la situacin se toma peligrosa. Es decir cuando
la colectividad resiente verdaderamente lo que, por lo dems, considera el actuar
normal de los polticos. Las expresiones que la gente utiliza sobre los polticos y
su actuacin -por ejemplo aquel clebre cartel que .reza: "Aqu trabajamos, no
somos polticos"- revelan ms resignacin que indignacin; concitan ms la
apata y la abstencin frente a la poltica que la participacin reformadora.
Dicho en otras palabras, una cosa es el escndalo y otra la corriente
predominante de opinin. A veces ambos aspectos se refuerzan, pero otras
marchan por vas diferentes. La promocin del escndalo frecuentemente es
realizada por algn sector especfico, por ejemplo, algn medio de comunicacin
u otra fuerza poltica rival, pero ello no quiere decir que conmueva al grueso del
pblico. Una prueba es la repercusin de los acontecimientos en 1996 sobre el
prestigio del presidente Bill Clinton que, en medio de la bonanza econmica que
vive el pas del norte, se mantiene inclume pese a este y otros escndalos. En
cuanto al caso italiano muestra caractersticas muy especiales, que no me es
posible analizar aqu, y que impiden llevar demasiado lejos las generalizaciones
que de l puedan extraerse.
Desde otro punto de vista llama la atencin que, por lo menos en el caso
venezolano, de entre los numerosos escndalos de corrupcin registrados son
escasos los que pueden agruparse bajo el rubro de escndalos sobre
financiamiento partidista propiamente dicho, que afecten al actor colectivo como
tal y no slo a miembros individuales. Es decir, encontramos casos de corrupcin
del poltico tal o del parlamentario cual, pero es dificil establecer el vinculo con
la organizacin propiamente dicha. Formulo muy tentativamente este aserto,
respecto del cual agradecera cualquier crtica que pueda hacrsele, pero una
revisin preliminar del material propio y de otras fuentes, por ejemplo, del libro
Diccionario de la Corrupcin (Capriles 1989, etc.), slo me lleva a reforzar la
conclusin enunciada. Por otra parte los casos alli encontrados se refieren a
financiamiento de campaas y no al de la actividad regular de los partidos.
Si descartamos la explicacin de que la escasez de las menciones expresa
lo raro de la prctica, la clave parece encontrarse en que las organizaciones
tienden a protegerse entre s porque todas, en mayor o menor medida, estn
involucradas en un estado de cosas y todas son vulnerables. Por de pronto la
dinmica con que se presentan los casos es muy reveladora. Cabe resumirla en
las siguientes etapas:
l. Asciende un nuevo gobierno al poder que no necesariamente tiene un diferente
signo partidista.
2. Aparecen denuncias de corrupcin contra el gobierno anterior.
3.A tales denuncias se responde con otras contradenuncias donde se implica a
personeros del partido en el gobierno o al sector del mismo partido que controla
a dicho gobierno.
4.Entre denuncias y contradenuncias, la discusin se encauza hacia
responsabilidades individuales ms que organizacionales. Finalmente muy poco
79
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81
otros muestran gran estabilidad. Dicho de otra manera: una de las imgenes ms
utilizadas en materia de financiamiento privado es la del sujeto acaudalado que
diversifica su portafolio de inversin poltica y ayuda a diferentes fuerzas, pero
tambin existe, y quiz sea ms importante, el fenmeno de empresarios que
tienen sus polticos partidistas favoritos, en quienes, por decirlo as, ven futuro, y
viceversa, polticos que establecen vnculos especiales con determinados
empresarios ms que con otros.
Por otra parte, la relacin no puede reducirse a una simple manipulacin
de una de las partes por la otra. Se trata de un sistema en que ninguno de sus
componentes puede es separable del otro y en que, con igual propiedad, cabe
comenzar el anlisis suponiendo que el particular realiza proposiciones de ayuda
al poltico destinadas a influirlo, como que el poltico solicita la ayuda creando
una atmsfera de trato en la cual es dificil resistir a su solicitud. Es una situacin
que guarda paralelo con lo que tantas veces se afirma en cuanto a la corrupcin
de que detrs de todo corrupto hay un corruptor, pero a lo que habra que
agregar, tambin, que detrs de muchos corruptores est alguien que quiere ser
corrompido.
2. Las prestaciones de los polticos
Examinemos, ahora, la contraprestacin que entrega el actor poltico.
Que los particulares reciban lo que quieren es, como he sealado, una idea
generalizada, pero en la realidad no se plasma tan meridianamente sino a travs
de mltiples mediaciones que es preciso discriminar. Por de pronto se dira que
las prestaciones son ms difusas que especficas. Es decir, antes que lograr algo
muy concreto se trata, sobre todo, de asegurar la instalacin de un sesgo en el
sistema poltico que haga viable ciertas posibilidades y a otras las dificulte o,
incluso, bloquee completamente. La colectividad de los grandes donantes tiene,
en efecto, concepciones e intereses comunes independientemente de que en un
momento dado divida sus favores entre varios candidatos.
Aparte de este inters general, los donantes tienen necesidad de obtener
acceso al decisor poltico para presentarle sus planteamientos y proyectos,
aunque ello no signifique necesariamente que van a obtener lo que aspiran. El
avin privado que usa el poltico es un ejemplo paradigmtico de una va de
acceso particularmente ventajosa. Pero otros empresarios quiz no sean tan
afortunados, no porque no posean recursos sino porque cuentan con mala fama;
entonces la contribucin se convierte en un medio para disipar este obstculo y
lograr ser odos.
Lo anterior delinea un marco general de actuacin que tambin ofrece
recursos al actor poltico, individual o colectivo, en forma tal que est lejos de
quedar reducido a un papel pasivo. l tiene el poder poltico o est en sus
cercana y no deja de utilizar las posibilidades que ofrece. El acceso concedido
no es, automticamente, un compromiso contrado y, mientras tanto, el
particular habr realizado alguna de las contribuciones que se le quena extraer.
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83
v. El financiamiento pblico
1. Consideraciones preliminares
Cuando se habla aqu del financiamiento pblico no hay que confundir el
tema con otro muy discutido de si se debe o no financiar pblicamente las
campaas electorales o las actividades permanentes de los partidos polticos.
Algo verdaderamente sugerente de las palabras del ex-eontralor Medina, con las
que comenzamos este trabajo, es que tal financiamiento pblico existe
independientemente de si sea legal o ilegal. Hay aspectos del mismo que no se
discuten, por lo menos en Venezuela, como son los descuentos a los
emolumentos de parlamentarios o funcionarios afiliados a los partidos, pero los
que interesan aqu son los que se ubican en una penumbra dudosa o
manifiestamente ilcita.
Otra consideracin a tener en cuenta es que resulta apropiado hablar aqu
del financiamiento, en plural, de los partidos polticos y no, simplemente, del
partido de gobierno, porque los sistemas polticos democrticos contemporneos
muestran una serie de rasgos comunes, entre los cuales figuran los acuerdos de
estabilidad poltica, los sistemas electorales de representacin proporcional o la
descentralizacin del estado, o todos estos factores conjuntamente, que
contribuyen a que el poder se encuentre altamente fragmentado y compartido. De
esta manera, no slo el partido de gobierno, aunque sea el que ms aproveche de
la situacin, sino tambin al menos los partidos que apoyan al sistema estn en
capacidad de establecer alguna forma de financiamiento alimentado por fondos
pblicos.
He llamado autnomo a tal sistema de financiamiento, porque una de mis
hiptesis es que los partidos lo constituyen, en gran medida, para liberarse de las
presiones y condicionamientos que implica el financiamiento privado. Esta
hiptesis lleva igualmente al tema ya planteado acerca de las relaciones entre las
dos situaciones enunciadas al comienzo del trabajo. Estas interrelaciones
continan, sin embargo, pese a que los actores polticos quieran independizarse
de la tutela privada. Por una parte el sistema es precario al rozar con la
ilegalidad o incurrir abiertamente en ella. Por otra parte, no se alimenta
exclusivamente de los recursos de la propia administracin, sino tambin de
extracciones que se hacen al sector privado a travs, por ejemplo, de comisiones
por contratos pblicos. Pero tampoco es suficiente, y esta insuficiencia se revela
agudamente en las pocas electorales. En tales casos ambos sistemas se
refuerzan mutuamente. El sistema de financiamiento pblico genera recursos de
presin sobre los contribuyentes privados y es otra expresin de las asimetras
que el poder crea en favor de los actores polticos frente a los privados. Es el
momento, por ejemplo, de cobrar favores concedidos, oportunidades ofrecidas y
aprovechadas; de aplicar, en fin, tantos otros medios de influencia sobre los
empresarios que la economa pblica permite, especialmente si, como la
venezolana, ha sido acentuadamente intervencionista.
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"'
"
'1
89
Este artculo es, en gran medida, una reflexin sobre un archivo bastante vasto
sobre todo de recortes de prensa recopilados durante una dcada por lo menos. Por lo
tanto resultara prolijo y excesivo citarlo en su totalidad. Para los interesados diremos
que la seccin ms extensacomprende el casovenezolano y otras secciones abarcan otros
pases,especialmente los Estados Unidos e Italia.
Adems de lo anterior menciono los siguientes materiales:
Capriles, Ruth 1989, 1990 Y 1992 Diccionario de la corrupcin en Venezuela, tres
volmenes. Caracas. Consorcio de Ediciones Capriles.
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.')
,::
92
Presidente del Grupo de Trabajo sobre Probidad y tica Cvica del Consejo
Permanente de la OEA (1994 -1997)
Vicepresidente de la Conferencia Especializada de Caracas (1996)
que adopt la Convencin Interamericana contra la Corrupcin'"
(0) Las opiniones contenidas en este artculo son personales del autor y no representan
necesariamente las de ningn rgano u organismo de la Organizacin de Estados
Americanos o del Gobierno de Chile del cual el autor fue hasta junio de 1997
Embajador, Representante Permanente de Chile ante la EA y en la actualidad tiene el
honor de ser Embajador ante la Repblica de Costa Rica.
93
Consideraciones generales
La corrupcin es tan antigua como la sociedad humana y a travs de la
historia las distintas unidades polticas, expresivas de culturas dismiles, la han
encarado con diferentes respuestas que van desde su tolerancia - y an fomento hasta su enrgica represin.
En todo caso, el comportamiento de un Estado frente a la corrupcin
practicada en su interior, tradicionalmente fue considerado como un asunto de la
jurisdiccin domstica de ese Estado y, por ende, regido exclusivamente por el
correspondiente ordenamiento jurdico interno.
Con la sola excepcin de algunos precedentes de importancia muy
restringida, la preocupacin de la comunidad internacional para encarar el
problema de la corrupcin mediante normas o acciones internacionales
comienza tan slo en la presente dcada de los aos noventa.
'Diversas razones motivaron ese cambio. En algunos casos, la fuga de
corruptos hacia otro pas con dineros o bienes que no le pertenecan y las
dificultades que se presentaron para devolverlo o tomar acciones respecto de los
bienes en su poder, signific una complicacin en las relaciones internacionales
de los Estados involucrados, acelerando de ese modo la conveniencia de revisar
las normas internacionales vigentes a fin de afrontar esa situacin.
Una razn muy importante tambin para este cambio ha sido el
tratamiento al soborno transnacional. En la gran mayora de los Estados, el
soborno constituye un delito slo cuando es practicado respecto de funcionarios
nacionales, pero no cuando los ciudadanos o las empresas de un Estado lo
realizan, ms all de sus fronteras, con funcionarios pblicos extranjeros.
Incluso, en algunos Estados industrializados es todava posible deducir de la
declaracin de impuestos el monto del soborno entregado al funcionario de otro
pas.
En los Estados Unidos de Amrica, en cambio, desde 1977 la llamada
Foreing Corrupt Practices Act. ha penalizado el soborno que puedan cometer
ciudadanos o empresas norteamericanas respecto de funcionarios pblicos de
gobiernos extranjeros. Esa desigual situacin en que se encuentran los
inversionistas y empresarios norteamericanos con respecto a sus competidores de
otros pases", ha llevado a los Estados Unidos a promover que en las
legislaciones nacionales de otros Estados o mediante acuerdos internacionales se
1 Segn un estudio del Departamento de Comercio de los Estados Unidos de Amrica,
debido a la falta de penalizacin del soborno transnacional en el resto del mundo, entre
abril de 1994 y mayo de 1995, firmas norteamericanas perdieron alrededor de cien
contratos por un monto de cerca de 45 mil millones de dlares. Cit. por Jorge Garca
Gonzlez, en su intervencin en las Primeras Jornadas sobre tica Pblica. Diciembre
1996, Subsecretara para la Reforma Poltica. Ministerio del Interior. Rep. Argentina,
Pg. 124.
94
95
....1
96
CJI/SO.llldoc. 2/92
97
0"
'4.,
98
n. Orgenes, negociaciones
contra la Corrupcin
y adopcin
de la Convencin Interamericana
La iniciativa de Venezuela
Durante la Cumbre de las Amricas celebrada en Miami en 1994, el
Presidente de Venezuela, doctor Rafael Caldera, propuso la celebracin de un
tratado internacional entre los Estados del hemisferio para combatir la
corrupcin. Esta iniciativa fue acogida por la Cumbre de las Amricas, la que
dentro del punto 5 del Plan de Accin dispuso que los Gobiernos, "Desarrollarn
en la EA, con la debida consideracin de los tratados y las leyes nacionales
pertinentes, un enfoque hemisfrico sobre los actos de corrupcin en los sectores
pblico y privado que incluya la extradicin y el enjuiciamiento de los
individuos que hayan sido acusados de corrupcin, a travs de la negociacin de
un nuevo acuerdo hemisfrico o de nuevos arreglos dentro de los marcos
existentes para la cooperacin internacional".
A los pocos das de haber concluida la Cumbre de Miami, el 15 de
diciembre de 1994, el Representante Permanente de Venezuela ante la EA,
Embajador Sebastin Alegrett, present al Consejo Permanente un proyecto de
Convencin lnteramericana contra la Corrupcin a fin de que ste fuese
considerado por dicho Consejo.
El proyecto presentado por Venezuela consta de 14 artculos y su
propsito, de acuerdo a su artculo segundo, "es promover la cooperacin entre
las Partes a fin de luchar a nivel internacional y de manera eficaz contra la
corrupcin'"'.
Venezuela.
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103
..,
Prembulo
En el prembulo de un tratado, usualmente los Estados que han
participado en su negociacin dejan constancia de las razones o motivos que los
han llevado a adoptar ese tratado.
De acuerdo al derecho internacional, tal como este se encuentra reflejado
en la Convencin de Viena sobre el Derecho de los Tratados 15, el prembulo
junto al texto y los anexos, configuran el contexto del tratado, el cual, a su vez,
constituye un elemento de fundamental importancia para su interpretacin.
En el prembulo de la Convencin Interamericana contra la Corrupcin,
los Estados Miembros de la Organizacin de los Estados Americanos
manifestaron estar "convencidos de que la corrupcin socava la legitimidad de
las instituciones pblicas, atenta contra la sociedad, el orden moral y la justicia,
as como contra el desarrollo integral de los pueblos"; "persuadidos de que el
combate contra la corrupcin a las instituciones democrticas, evita distorsiones
de la economa, vicios en la gestin pblica y el deterioro de la moral social";
"convencidos de la importancia de generar conciencia entre los pases de la
regin sobre la existencia y gravedad de este problema, as como la necesidad de
fortalecer la participacin de la sociedad civil en la prevencin y lucha contra la
corrupcin" y "de la necesidad de adoptar cuanto antes un instrumento
internacional que promueva y facilite la cooperacin internacional para combatir
la corrupcin y, en especial, para tomar medidas apropiadas contra las personas
que cometan actos de corrupcin en el ejercicio de las funciones pblicas o
especficamente vinculados con dicho ejercicio, as como respecto de los bienes
producto de estos actos".
Una discusin que se suscit a travs de toda la negociacin de la
Convencin fue la de la vinculacin entre la vigencia de la democracia y la
corrupcin. En el primer prrafo del prembulo del proyecto presentado por
Venezuela, se sealaba que "la corrupcin es una de las causas que atentan
contra la vigencia de la democracia representativa", prrafo ste que fue
substituido en el anteproyecto presentado por el Presidente del Grupo de Trabajo,
en el que se consideraba "que la democracia representativa es condicin
IS Articulo 31, prrafos 1 y 2 de la Convencin de Viena sobre el Derecho de los
Tratados de 1969.
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Propsitos de la Convencin
De acuerdo al artculo II de la Convencin, sta tiene dos propsitos
fundamentales. El primero de ellos dice relacin con las acciones internas que
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Jurisdiccin
En materia de jurisdiccin. el artculo V de la Convencin adopta una
concepcin muy amplia El prrafo pnrnero de ese artculo exige a los Estados
Partes que adopten las medulas necesarias para ejercer su jurisdiccin respecto
de los delitos que han sido tipificados de acuerdo a la Convencin cuando estos
se cometan en su territono . como dispone el prrafo tercero. cuando el
presunto delincuente encontrndose en su territorio, el Estado no lo extradite a
otro pais por motivo de su nacionaheJad.
Por su parte, el prrafo 2 faculta a los Estados a ejercer su jurisdiccin en
el caso de que el delito haya sido cometido por uno de sus nacionales o una
108
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Legislacin interna
Como un corolario del carcter obligatorio con que ha querido revestirse
al artculo precedente, la Convencin ha dispuesto en el artculo VII que los
Estados Partes que an no lo han hecho debern adoptar las medidas
administrativas o de otro carcter para tipificar como delitos en su derecho
interno los actos de corrupcin descritos en el artculo VI. El mismo artculo VII
dispone que el objeto de esa medida es "facilitar la cooperacin entre ellos, en
los trminos de la presente Convencin".
Soborno transnacional
La figura del soborno transnacional es contemplada en el artculo VIII de
la Convencin, la que lo define como "el acto de ofrecer u otorgar a un
funcionario pblico de otro Estado, directa o indirectamente, por parte de sus
nacionales, personas que tengan residencia habitual en su territorio y empresas
domiciliadas en l, cualquier objeto de valor pecuniario u otros beneficios, como
ddivas, favores, promesas o ventajas, a cambio de que dicho funcionario realice
u omita cualquier acto, en el ejercicio de sus funciones pblicas, relacionado con
una transaccin de naturaleza econmica o comercial".
De acuerdo a ese concepto de soborno transnacional, el elemento
fundamental que establece la Convencin para configurarlo es que el soborno sea
hecho a un funcionario pblico extranjero. Por lo tanto, lo que esta figura
sanciona es al que ofrece el soborno, en la medida en que sea nacional del
Estado, tenga su residencia habitual en el territorio de l o se trate de empresas
con domicilio en el mismo.
Ahora bien, al menos entre los Estados Americanos que suscribieron la
Convencin, el nico que hasta ahora ha tipificado como un delito especfico en
su legislacin interna el soborno transnacional son los Estados Unidos de
Amrica. Es posible, sin embargo, que a medida que vayan aumentando el
110
Enriquecimiento ilcito
El artculo IX de la Convencin incorpora el delito del enriquecimiento
ilcito, definindolo como "el incremento del patrimonio de un funcionario
pblico con significativo exceso respecto de sus ingresos legtimos durante el
ejercicio de sus funciones y que no pueda ser razonablemente justificado por el".
Como puede apreciarse, lo que la Convencin sanciona es el
enriquecimiento significativamente excesivo para los medios legtimos de un
funcionario pblico y que no pueda ser razonablemente justificado por ste. Tal
concepto para que pueda tener aplicacin supone dentro del Estado un
mecanismo que permita el conocimiento de los bienes que tena el funcionario
pblico antes de asumir sus funciones, como podra ser la obligacin que tenga
dicho funcionario de presentar una declaracin jurada de sus bienes al momento
de asumir sus funciones o que anualmente tenga que efectuar esa declaracin de
bienes para efectos tributarios. Sin ese conocimiento previo, en la prctica,
resultar muy dificil la prueba de que efectivamente ha habido un
enriquecimiento ilcito.
Actualmente no todos los Estados que suscribieron la Convencin tienen
incorporadas a sus respectivos ordenamientos jurdicos penales la figura
delictiva del enriquecimiento ilcito. Mientras una buena parte de los pases
latinoamericanos, como Argentina, Brasil, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El
Salvador, Honduras, Mxico, Per y Venezuela, bajo modalidades relativamente
similares, han penalizado el enriquecimiento ilcito, otros Estados, como Chile,
todava no lo han hecho. Parece dificil que los Estados del "Common Law"
puedan llegar a establecer en sus ordenamientos jurdicos ese delito, al que
podran considerar contrario al principio de presuncin de inocencia, toda vez
que este delito supondra una inversin de la carga de la prueba, ya que el
enriquecimiento ilicito como indicio de un delito debera ser probado por la
111
l
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Notificacin
La Conferencia Interamericana Especializada de Caracas agreg un
nuevo artculo, segn el cual cuando un Estado Parte incorpore en su legislacin
los delitos de soborno transnacional o enriquecimiento ilcito, dicho Estado lo
deber notificar al Secretario General de la Organizacin de los Estados
Americanos quien lo notificar a su vez a los Estados Partes. Tales delitos, de
acuerdo al artculo X, sern considerados para ese Estado un acto de corrupcin
para los propsitos de la Convencin, transcurridos treinta das a contar de la
fecha de esa notificacin.
Desarrollo progresivo
En el artculo XI, bajo el ttulo de "Desarrollo progresivo", se ha
dispuesto que a los fines de impulsar el desarrollo y armonizacin de las
legislaciones nacionales y la consecucn de los objetivos de la Convencin, los
Estados Partes estiman conveniente y se obligan a considerar la tipificacin en
sus legislaciones de dversas conductas. En general, tales conductas todava no
han sido tipificadas como delitos por parte de la mayora de las legislaciones
penales nacionales, lo que hubiese justificado su inclusin como un acto de
corrupcin de aquellos descritos en el artculo VI.
Entre las conductas que los Estados Partes se obligan a considerar, a los
efectos de su tipificacin, el artculo XI seala la figura del aprovechamiento
indebido en benefico propio o de un tercero por parte de un funcionario pblico
O una persona que ejerce funciones pblicas de cualquier tipo de informacin
reservada o privilegiada de la que ha tenido conocimiento en razn o con
ocasin de la funcin desempeada (prrafo. 1 (a); as como el uso o
aprovechamiento indebido en beneficio propio o de un tercero de cualquier bien
del Estado o de empresas o instituciones en que este tenga parte a los cuales un
HZ
Secreto bancario
La Convencin en materia de secreto bancario ha adoptado una solucin
de compromiso. No lo ha suprimido enteramente, lo que habra hecho dificil su
suscripcin o ratificacin, dado que el secreto bancario se encuentra protegido en
buena parte de las legislaciones americanas; pero tampoco ha ignorado que el
secreto bancario puede facilitar la impunidad de quienes son acusados de
actividades corruptas.
En el prrafo primero del artculo XVI, y siguiendo el criterio que haba
adelantado la Convencin de Naciones Unidas sobre Trfico Ilcito de
Estupefacientes, se consigna que el Estado que sea requerido "no podr negarse
a proporcionar la asistencia solicitada por el Estado requirente amparndose en
el secreto bancario"; pero, al propio tiempo, se expresa que esa disposicin ser
aplicable por el Estado requerido "de conformidad con su derecho interno, sus
disposiciones de procedimiento o con los acuerdos bilaterales o multilaterales
que lo vinculen con el Estado requirente".
En definitiva, la posible contradiccin que pudiera surgir entre la primera
y segunda parte de esa disposicin deber que ser solucionada por el juez
llamado a decidir la situacin en la que se aduce el secreto bancario. La
Convencin ha contribuido a disminuir el carcter sacrosanto que basta hace
poco gozaba el secreto bancario, y cuya mantencin en trminos irrestrictos
Partes, este deber ser resuelto de acuerdo a las correspondientes normas del
derecho internacional.
Protocolos adicionales
Al igual que la Convencin Americana sobre Derechos Humanos o Pacto
de San Jos de 1969, la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, ha
establecido un rgimen susceptible de un gradual perfeccionamiento. Por ello, el
articulo XXVII contempla la posibilidad para cualquier Estado Parte de poder
someter a la consideracin de los otros Estados Partes, reunidos con ocasin de
la Asamblea General de la O.E.A., proyectos de protocolo adicionales a la
Convencin. Cada uno de esos protocolos adicionales fijar las modalidades de
su entrada en vigor y se aplicar slo entre los Estados Partes en dicho protocolo.
Clusulas finales
Los artculos finales de la Convencin contienen las clusulas que son
usuales en las convenciones concluidas dentro del sistema interamericano. La
Convencin Interamericana contra la Corrupcin, en sus artculos XXI, XXII,
XXIII, XIV, XXV, XXVI y XXVIII incluye normas relativos a la firma,
ratificacin, adhesin, reservas, entrada en vigor, denuncias y el depsito del
instrumento original.
No obstante que estas clusulas son similares a las contenidas en otras
convenciones interamericanas, cabe hacer presente algunas precisiones respecto
de algunos de estos artculos, que presentan modalidades propias.
As, en materia de adhesin, la Convencin ha quedado abierta no slo a
los Estados miembros de la Organizacin de los Estados Americanos, sino
tambin a "cualquier otro Estado", con lo que se pretende que eventualmente
lleguen a ser Partes de la Convencin Estados de fuera de la regin.
En cuanto a las reservas, cabe llamar la atencin que en las negociaciones
que tuvieron lugar durante la Reunin de Expertos, la delegacin de Venezuela
propuso que la Convencin no fuera susceptible de reservas, lo que posiblemente
hubiese dificultado su suscripcin o ratificacin por algunos Estados. Por ello, en
definitiva. la Convencin admite la posibilidad de formular reservas "siempre
que no sean incompatibles con el objeto y propsito de la Convencin y versen
sobre una o ms disposiciones especficas".
En lo que se refiere a la entrada en vigor, resulta importante destacar que,
contrariamente a la mayora de los tratados multilaterales internacionales, los
que usualmente entran en vigor cuando un nmero considerable de Estados han
depositado su instrumento de ratificacin, la Convencin ha dispuesto como
entrada en vigor el trigsimo da a partir de la fecha en que ha sido depositado el
segundo instrumento de ratificacin.
118
119
122
Embajador de Colombia
Organizacin de Estados Americanos (OEA)
Washington - Estados Unidos
123
Introduccin
Weber conclua que el sistema legal era uno de los factores responsables para el
surgimiento del capitalismo (Trubek, 1972).
Es as como el propio BM considera que un sistema legal apropiado (en
10 procedimental y en lo sustantivo) es aquel que facilita un desarrollo
equilibrado, por ejemplo, crecimiento con alivio de la pobreza (World Bank,
1992).
En la perspectiva del BM el marco legal debe estar referido a crear un
ambiente suficientemente estable para empresarios, agricultores y trabajadores,
de tal forma que:
Estn en capacidad de evaluar las oportunidades econmicas y los riesgos.
Puedan realizar inversiones en capital y trabajo.
Hacer transacciones de negocios.
Contar con seguridades razonables o con recursos contra interferencias
arbitrarias o contra expropiaciones (World Bank, 1992)
Para ello el BM visualiza 5 elementos fundamentales, a saber (World
Bank, 1992):
Un repertorio de leyes conocido con anticipacin.
Leyes que se apliquen realmente.
Procedimientos que aseguren la aplicacin de las leyes.
Un cuerpo de jueces independientes que resuelvan los conflictos por medio de
decisiones obligatorias.
Procedimientos que permitan enmendar leyes cuando stas ya no cumplan un
propsito (World Bank, 1992).
En un sistema en el cual proliferan las leyes (lo que se ha denominado
inflacin legislativa) (Rubio, 1995), es de presumir que proliferan, tambin, los
requisitos, el establecimiento de todo tipo de trmites y amplios espacios para la
discrecionalidad de los funcionarios, con lo cual, se crea el mayor caldo de
cultivo imaginable para prcticas corruptas. De all que el BM tambin se haya
preocupado por estudiar la repercusin que tiene el desconocimiento de la ley
por parte de los ciudadanos, bien sea por la precaria diseminacin de las mismas
o bien por la complejidad que stas y sus similares llegan a tener an para los
propios funcionarios que deben aplicarlas, con lo cual aumenta la
discrecionalidad de los mismos (World Bank, 1992).
Pero las preocupaciones del BM van ms all. Es importante que, por
ejemplo, en el campo econmico las reglas sean claras, estables y conocidas por
todos los actores. Y ello como una forma de controlar el comportamiento
arbitrario de los funcionarios y de asegurar la posibilidad de predecir lo que va a
ocurrir.
No es del caso traer a cuento otras reflexiones sobre la pertinencia del
sistema legal para el desarrollo econmico y la importancia que tiene la
naturaleza de la legislacin, su coherenca, su claridad, su aplicacin para evitar
que los funcionarios hagan de cada uno de estos aspectos una oportunidad para
ejercer una discrecionalidad arbitraria, que normalmente se materializa en
125
1. Colombia gil
Durante la Administracin del Presidente Julio Csar Turbay (1978-82),
mediante Decreto 1933 de 1981, se busc simplificar y racionalizar los trmites
y procedimientos para alcanzar la mayor agilidad. Se mencionan 12 diagnsticos
y 6 realizaciones concretas, as:
devolucin de los excesos de retencin en la fuente (Resolucin 170 de 1982);
eliminacin de autenticacin de documentos oficiales (Decreto 1024 de 1982);
simplificacin de requisitos para exmenes de admisin en las universidades
(Decreto 1034 de 1981);
aumento de la vigencia de la tarjeta de operacin de vehculos (Decreto 691 de
1982);
agilizacin de los permisos de explotacin de los recursos forestales (Decreto
1014 de 1982) y
renuncia de los trabajadores a las prestaciones mdicas (Decreto 1267 de
1982).
Los 12 diagnsticos dieron lugar a recomendaciones como las siguientes:
Registro Unico de Proponentes para la contratacin administrativa,
127
128
129
131
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134
Conduccin y otros permisos estn siendo licitados para que varias empresas
privadas presten este servicio.
Es evidente que una estrategia de eliminacin de trmites no es
suficiente. Es bien probable que se logren resultados exitosos en poco tiempo y,
en algunos casos, algunos de ellos perduran. Pero el caso colombiano muestra
bien a las claras que estos esfuerzos se hacen una y otra vez con resultados
precarios. El caso ms notorio es el de las Licencias de Conduccin que logr un
altsimo grado de eficiencia durante el Programa de Colombia Eficiente y luego
degener en las ms escandalosas corruptelas, sin que ello generara una reaccin
vigorosa por parte de la ciudadana o de los medios de comunicacin.
De esta manera, el problema clave est en determinar cules seran los
factores de sostenibilidad de una estrategia anti-trmites. El caso de la
expedicin de Pasaportes en Colombia es todava ejemplar. Habra que estudiar
las circunstancias que han permitido el xito continuado de esta experiencia y
contrastarla con el caso de las Licencias de Conduccin. Una vez establecidas las
condiciones para la sostenibilidad de estos esfuerzos habra que reconocer la
necesidad de que estos estn enmarcados en una estrategia integral de
gobernabildad, o sea, en una concepcin del Estado y del Derecho diferentes a
las predominantes en la prctica burocrtica y consistentes con los
planteamientos que se hicieron al introducir estas reflexiones. Todava tenemos
mucho que aprender de las experiencias realizadas y est pasada la hora para
que se realicen los estudios de caso pertinentes que permitan identificar factores
negativos y positivos. Aparte de stas sencillas consideraciones, estimo que no
estamos todava en capacidad de sealar cundo estrategias completas de
eliminacin de trmites van a resultar exitosas y cundo van a constituirse en
factores que previenen la corrupcin.
Colombia, no obstante esfuerzos titnicos en la direccin de modernizar
su Constitucin, sus instituciones, su administracin de justicia, su modelo
econmico, ha incrementado los ndices de corrupcin si es que le damos crdito
a los publicados por Transparencia Internacional. Ello debe dar lugar a serias
reflexiones sobre la eficacia de estas estrategias en ausencia de una nueva
concepcin del Derecho, de nuevas formas de reclutamiento del personal
burocrtico y de formas ms eficaces de rendicin de cuentas y de participacin
de la ciudadana y de la sociedad civil en el control tanto de los funcionarios
pblicos, como de los programas de gobierno, la ejecucin de los mismos y la
transparencia en el uso de los recursos fiscales y en la manera como los
funcionarios ejercen su poder discrecional en las tareas que por Constitucin O
Ley les han sido encomendadas.
El proceso de privatizacin de entidades pblicas tanto en el nivel central,
como en el regional y municipal, se inici en Colombia durante la
Administracin Barco (Deas-Qssa, 1994). La Administracin Barco no utiliz el
concepto de privatizacin, pero si consider que era indispensable que las
grandes empresas estatales comenzaran a abrir los espacios que controlaban a la
135
sector pblico ha sido una cuarta parte de la del sector privado (CONPES, DNP
2565, 1991). La siguiente lista muestra cules serian los sectores susceptibles de
privatizacin en Colombia: pueden llegar a un total de 90 en el orden nacional y
de 100 en los niveles departamental y municipal, as:
Empresas que producen bienes y servicios en mercados competitivos:
INDUMIL (produce explosivos para la industria militar).
Hoteles de la Corporacin Nacional de Turismo.
VECOL (produce vacunas para ganado).
Otras empresas manufactureras del Instituto de Fomento Industrial, tales
como CONASTIL (reparacin de barcos), ALKALIS (productos qumicos), etc.
Las licoreras departamentales.
Entidades financieras oficiales tradicionales (tales como el Banco Cafetero y
el Banco Ganadero).
La empresa de carbn CARBOCOL.
Algunas actividades de la Empresa Colombiana de Petrleos, tales como
transporte de combustibles, refinacin de petrleo crudo y actividades
petroqumicas.
Privatizacin de servicios pblicos:
Telecomunicaciones
Generacin y distribucin de energa
Otros servicios pblicos.
Sector Transporte:
Aeropuertos
Terminales de transporte de carga y pasajeros
Construccin de vas por concesin (Urrutia, 1991).
Este proceso de privatizacin tuvo un importante impulso durante la
Administracin Gaviria y luego durante la Administracin Samper.
Un buen anlisis de caso particularmente referido a la privatizacin de las
compafias gubernamentales de ensamblaje de automviles, del Banco de los
Trabajadores y del Servicio de Recoleccin de Basuras en Bogot, fue elaborado
por FEDESARROLLO para el Banco Interamericano de Desarrollo (Zuleta y
otros, 1992).
En el caso colombiano han sido prcticamente inexistentes las
acusaciones sobre fenmenos de corrupcin en materia de privatizaciones. Entre
nosotros han surgido acusaciones de favoritismo y acusaciones en lo referente a
los efectos en materia de concentracin de riqueza como resultado del proceso de
privatizaciones. Tal vez el ataque ms fuerte en esta perspectiva ha sido el
formulado por el ex-Presidente Alfonso Lpez Michelsen el 8 de Julio de 1997
con ocasin de la conmemoracin de los 70 aos de la Federacin Nacional de
Cafeteros. En esencia el distinguido ex-Presidente plante tres argumentos, as:
l. El sistema de privatizaciones que tiene sentido en el contexto de pases ricos
opera de una manera diferente en un pas pobre como Colombia. Hace una
comparacin con la venta de la British Telecom, como una de las mejores
137
139
Trubek, David M., "Toward a Social Theory ofLaw: An Essay on the Study of Law and
Development", en The Vale Law Journal, vol. 82, No. 1, Noviembre 1972.
Uruea Corts, Nubia Esperanza, "Contra la tramitologa. La mxima desregulacin
posible y la mayor simplificacin aceptable" (en Cepeda Ulloa 1997).
"Un programa de privatizaciones para Colombia", documento DNP-2565 S1. Bogot,
Noviembre 29 de 1991, CONPES.
World Bank, "Governance and Development, 1992.
World Bank "The State in a Changing World", World Development Report 1997",
Oxford University Press, 1997.
Zuleta, Luis Alberto y otros, "Privatizacin en Colombia: experiencia y perspectivas",
Documentos de Trabajo, Departamento Econmico y Social , Banco Interamericano
de Desarrollo, Marzo de 1992.
140
Catedrtico de DerechoAdministrativo
Subsecretario del Ministerio para las Administraciones Pblicas (MAP)
Madrid - Espaa
141
142
de escndalos polticos, que han alcanzado a los ms altos estamentos del poder,
con la consiguiente merma de legitimidad para muchos de ellos.
En mi opinin, el proceso de crisis del Estado del Bienestar en el que
llevamos ya anclados, de forma ms o menos consciente, un buen nmero de
aos, ha contribuido a agravar esta situacin.
, Durante estos ltimos aos, es evidente que el campo de la
discrecionalidad ha crecido desproporcionadamente, al tiempo que los Estados,
acuciados por la necesidad de obtener logros y eficacia se alejaban -"huan",
como se ha dicho- de la sujecin a determinadas normas de actuacin que
encierran, no lo olvidemos, garantas para los ciudadanos. Al mismo tiempo, la
confusin de intereses pblicos o privados o de grupo ha hecho acto de presencia
con inusitada fuerza y, lo que es peor, los poderes pblicos, con relativa
frecuencia, se han convertido en instituciones que entran tambin al juego de los
grupos de inters. Por tanto, en el fondo de la preocupacin ciudadana a la que
me refera al inicio subyace, en realidad, una, quz amarga, toma de conciencia
sobre el papel del Estado en la vida social -omnmodo y siempre presente- y
sobre las consecuencias de este papel para los derechos fundamentales.
Es correcto, entonces, asociar el excesivo intervencionismo del Estado
que hemos conocido con la merma o el descuido de los valores ticos? En mi
opinin, s. Y lo es, sencillamente, porque un Estado que interviene en todos los
recodos de la vida social, alimenta la creacin de grupos de inters que desean
sacar beneficios directos de los poderes pblicos. No olvidemos que, como seala
el profesor ARANGUREN, toda corrupcin pblica ha de tener su
correspondencia en los intereses privados.
Se puede argumentar que la corrupcin, en cuanto que utilizacin de
potestades pblicas para la satisfaccin de intereses puramente personales, es un
fenmeno que siempre se ha producido en la sociedad porque, como es bien
sabido, en todos los colectivos siempre han existido personas que no han seguido
las reglas de juego. Ahora bien, debemos hacer hincapi en el hecho de que, en
relacin con los servidores pblicos, la corrupcin supone el ms grave atentado
contra la misma esencia del servicio pblico, en la medida que supone que el
responsable poltico o el empleado pblico traiciona el sentido de la gestin de
intereses colectivos. Se produce, por tanto, una conversin del inters pblico en
inters personal. Esa es su malicia y su peligro.
No creo que sea preciso sealar que la mayora de los servidores pblicos
realizan sus tareas correctamente y se guan por criterios ticos. El problema
surge de la necesidad de reaccionar, desde el aparato pblico -y desde la
dimensin personal- contra quienes se apartan de la tica, vulneran el
compromiso de defensa de los intereses generales en el que todos estamos
implicados y, adems, hacen llegar a la sociedad una percepcin que pone en
duda la honestidad de quienes la sirven.
Frente a estas situaciones. la reaccin debe discurrir por vas jurdicas y.
al mismo tiempo, a travs. de los instrumentos internos que la propia
143
Administracin debe promover, en los que queden muy claro los fines del
servicio pblico y la "anormalidad" del uso de los poderes pblicos en exclusivo
beneficio personal.
..Como deca, la corrupcin atenta contra los valores ticos del servicio
pblico en cuanto que implica la utilizacin de potestades pblicas para el
exclusivo provecho personal. Supone, pues, la prostitucin de la funcin
constitucional de la Administracin Pblica, que consiste en servir con
objetividad los intereses generales. Por ello, la mera existencia de estas
situaciones genera un compromiso al que debemos atender entre todos. El
propiciar que, a partir de ahora, toda reforma administrativa tenga presente el
fin ltimo del Estado frente a los fines propios de las organizaciones: el servicio
pblico y la plena realizacin de los derechos fundamentales de los ciudadanos.
Slo as superaremos el desfasado debate entre legalidad y eficacia en la
direccin correcta: la que nos lleve a un mayor humanismo en las relaciones de
la Administracin con los ciudadanos, ya que, como afirma CROZIER: "la
Reforma Administrativa es un proceso de mejora mucho ms centrado en los
valores y en la inteligencia que en la estructura y la tcnica; mucho ms
relacionado con los fines que con los medios".
Creo que nos corresponde, por tanto, reflexionar sobre las especiales
circunstancias que, desde el punto de vista de la tica, rodean la actividad de los
servidores pblicos, cuya misin profesional -no lo olvidemos- es servir al
inters pblico y al bien comn.
Para ello, debemos retomar nuestra reflexin inicial sobre el papel del
Estado frente a la sociedad, para asumir que nos encontramos en un contexto de
cambio. El llamado Estado Providencia est dejando paso a un nuevo Estado
que, inspirndose en principios como el de subsidiariedad, asume la obligacin
de redimensionarse, adecuando el tamao del sector pblico a las prestaciones
esenciales que debe garantizar y propiciando la participacin, cada vez ms
activa, de los ciudadanos y grupos sociales en la fijacin de los objetivos de
bienestar.
Efectivamente, el ciudadano est llamado a configurar los intereses
pblicos y, por tanto, el bien comn porque en el sistema democrtico todos son,
o deben ser, responsables de los intereses generales. Pero la participacin es
posible cuando el Estado es sensible a las iniciativas de los individuos, cuando se
estimula, cuando se promueve, cuando se desea formar personas que se tomen en
serio su papel en la promocin del bien comn. Hoy en da, es cada vez ms
urgente recordar que concuerda con la dignidad humana el derecho a tomar
parte activa en la vida pblica y a contribuir al bien comn. La participacin
debe ser, por tanto, un presupuesto y, a la vez un condicionante de la actividad
de los poderes pblicos .
.. Por otra parte, en el contexto que venimos describiendo, los servidores
pblicos se encuentran -nos encontramos- en medio de una tensin que nos lleva
a asumir las funciones y responsabilidades que la sociedad demanda, contando
144
con unos recursos cada vez ms limitados. As, por ejemplo, las disponibilidades
presupuestarias, siempre escasas, no favorecen un reparto generoso de las cargas
de trabajo y dificultan la motivacin mediante incentivos econmicos.
Paralelamente, los instrumentos con que cuenta la gestin pblica se han
ido adaptando tambin a estas circunstancias, de forma que, en estos momentos,
son ms flexibles. Pero en la bsqueda de la eficacia y la eficiencia por encima
de todo se ha dejado por el camino buena parte del rigor normativo y
procedimental que construy el Estado de Derecho. Las consecuencias de ello se
dejan sentir, por ejemplo, en el aumento de los poderes de apreciacin y, en
definitiva, del uso de la discrecionalidad en la toma de decisiones
.administrativas.
Estas nuevas formas de gestin tambin apuestan decididamente por la
descentralizacin de los poderes decisorios. Y esto, que es bueno como principio
de acercamiento al ciudadano, supone tambin, en muchos casos, diluir las
responsabilidades por las consecuencias de los actos administrativos, e, incluso,
encubrir mejor las conductas incorrectas o no ticas.
Para completar este cuadro de condicionantes actuales de la tica
administrativa, la omnipresencia del Estado en la Economa -que hemos
heredado del intervencionismo- y los nuevos instrumentos de gestin que
adoptan formas privadas (llmense agencias, entes, empresas, etc.) han creado
una red de interconexiones entre el sector pblico y los intereses privados que,
siendo a menudo necesarias para cumplir sus objetivos, pueden suponer un cierto
riesgo de que los gestores pblicos pierdan de vista, en algn momento, el fin al
que sirven.
Lo cierto es que estas circunstancias, por s solas, no deberan crear
problemas de conductas no ticas en la Administracin y el Sector Pblico. Sin
embargo, debemos valorar hasta qu punto las mismas estn multiplicando las
ocasiones en las que se sita a los servidores pblicos, frente a poderosos
conflictos de intereses, que pueden entraar eventuales riesgos.
Por tanto, si las circunstancias nos enfrentan a muchos riesgos, es preciso
dar la importancia que realmente tiene el respeto a los principios ticos y la
defensa de los valores que los inspiran.
Si a todo lo expuesto sumamos el desfase entre los sistemas tradicionales
de control de la actividad administrativa -los regmenes disciplinarios, por
ejemplo- y las funciones y objetivos que la sociedad nos exige, veremos que la
necesidad acuciante de que la tica cobre protagonismo en la Administracin
Pblica no es slo un problema de recuperar valores que han cado en desuso,
sino que es una prioridad a la hora de acometer cualquier reforma que pretenda
conseguir que el Estado sirva adecuadamente a la sociedad.
Asurnid, pues, la premisa de la importancia que tiene la tica en el
Servicio Pblico, en un contexto de cambio como en el que nos encontramos,
debemos abordar las consecuencias prcticas que este hecho puede tener.
145
146
posible- las conductas que se separen o entren en clara contradiccin con esos
principios. En relacin con esta definicin, creo que la codificacin de la tica
pblica es el medio ms adecuado para determinar su contenido, difundirlo entre
sus destinatarios y, finalmente, garantizar el respeto a sus principios.
e) Tambin es necesario dotar a los servidores pblicos de la informacin y los
conocimientos suficientes para afrontar situaciones de conflicto tico con
responsabilidad. En este sentido, la formacin en materia de tica pblica deber
ocupar un lugar primordial en los programas formativos para empleados
pblicos, especialmente para los de nuevo ingreso.
d) Es preciso, tambin, establecer los medios adecuados para coordinar esta
gestin de la tica en los distintos mbitos administrativos, de forma que se
promueva la difusin y el respeto a los principios y normas ticas con que se dote
la Administracin.
e) Un marco jurdico adecuado, unas condiciones de trabajo favorables en el
sector pblico y, por ltimo, una sociedad civil activa, vigilante y participativa,
debern completar la implantacin de esta infraestructura tica.
Permtanme completar mi exposicin detenindome en dos de estos
puntos, que considero de especial inters.
En primer lugar, en relacin con la definicin de principios y la adecuada
codificacin tica de la actividad administrativa, quiz es preciso comenzar
preguntndonos hasta qu punto esta fijacin de los principios ticos en un
documento normativo, no les priva del carcter supra legal que estos principios
deben tener.
Pero, ms all de las relaciones entre tica y derecho -que constituyen,
por s mismas, un interesante debate- creo que a los empleados pblicos y a los
ciudadanos nos conviene que estn convenientemente definidas las
vulneraciones de la tica Pblica, ya que no todo en servicio pblico puede
reducirse a derechos y, ms aun, no pocas veces vemos que la legalidad es
perfectamente compatible con conductas contrarias a la tica.
Debemos partir, pues, de una visin de la codificacin tica como
complemento de la tipificacin legal de las conductas y como clusula de
garanta. respecto de los conflictos humanos que se suscitan en el mbito de la
actividad administrativa y a los que el derecho no alcanza a dar una respuesta
adecuada.
A partir de aqu, pienso que la codificacin tica debe comenzar por
contar con el mximo nivel de participacin -o, si se quiere, de complicidad- de
sus destinatarios, los servidores pblicos. y es que, si bien es cierto que hoy
podemos atribuir a los valores de la tica del servicio pblico, como hemos
dicho, un carcter universal, tambin lo es que stos deben ser asumidos e
interiorizados por aquellos para quienes van a servir de gua en su quehacer
diario. Y ello, porque, como seala igualmente ARANGUREN en relacin con
la funcin que tiene la tica en la potenciacin de lo pblico: "en la prctica, la
147
actividad diaria en los valores del servicio a nuestra sociedad. Por ello, los
valores ticos del servicio pblico debern ocupar un lugar primordial en los
programas formativos para empleados pblicos.
Es evidente que, tambin aqu, la formacin de los empleados pblicos
debera ser una mera prolongacin de su formacin personal, si bien ahora en
relacin con su profesin al servicio de la sociedad. Y, en cualquier caso, la
formacin tica dirigida a los empleados pblicos, debera tener un fuerte
contenido prctico. Se trata, en definitiva, de proporcionar principios y facilitar
que, en el caso concreto, se pueda identificar el criterio ms ajustado a los
intereses pblicos y a los derechos humanos en un contexto de bsqueda del bien
comn. Es decir, los programas de educacin o formacin en esta materia deben
capacitar a los funcionarios para la resolucin de muchos problemas.
-Estudios previos realizados en mi pas en el mbito de los centros de
formacin de la Administracin General del Estado sobre la transmisin de los
valores ticos del servicio pblico -en el marco del Instituto Nacional de
Administracin Pblica (INAP) y de la Escuela de Hacienda Pblica (EHP)- han
puesto de relieve, tambin, la importancia de prestar especial atencin a los
funcionarios de nuevo ingreso que "pueden as actuar como elementos
transmisores de estos valores en el seno de sus organizaciones de destino."
En este sentido, la formacin tica de los funcionarios pblicos tiene un
aspecto ms positivo que debe subrayarse: la realizacin de los valores del
servicio pblico introducen un evidente factor impulsor de motivacin en la
funcin pblica y permiten recordar la justificacin constitucional de la funcin
pblica: servir con objetividad a los intereses generales haciendo efectivo el bien
comn.
En cuanto a la metodologa, los estudios a los que me he referido se.alan
que la tica pblica debe integrarse en el marco de los distintos planes de
estudios, de forma que las enseanzas de los centros o programas de formacin
de empleados pblicos siempre tengan presentes contenidos de la tica pblica.
Termino, por tanto, trasladndoles a ustedes de nuevo mi agradecimiento
y felicitacin, al tiempo que les animo a continuar en esta tarea de definicin y
promocin de los principios de la tica pblica en las Administraciones de
Latinoamrica y Espaa. Como habrn podido comprobar a lo largo de mi
exposicin, la tica Pblica es hoy, an, una cuestin abierta al debate. Un
debate que nos deber llevar, en todo caso, a lograr que el papel del Estado en
este fin de siglo se asiente sobre unas bases ms slidas que las actuales. Y stas
no pueden tener su apoyo, como hasta ahora, slo sobre los tres pilares conocidos
-las tres "E"- Economa, Eficacia y,Eficiencia. A ellos debe unirse, cuanto antes,
una nueva "E", un cuarto pilar: la Etica.
149
151
Introduccin
La corrupcin, como se sabe, es un fenmeno que est ocurriendo a nivel
mundial, aunque en distintos grados y manifestaciones, segn como haya sido su
penetracin y desarrollo dentro de cada momento y circunstancia. No slo es un
problema de los pases en proceso de desarrollo, sino que tambin se da en pases
ricos e industrializados. Por ser un problema mundial no tiene fronteras de
ninguna ndole: ni econmicas, ni raciales, ni poltico-ideolgicas.
La corrupcin no est presente exclusivamente en el sector pblico, sino
tambin en el privado, y abarca todos los sectores sociales: el poltico-partidista,
el sindical, el empresarial, el profesional y gremial, etc. En el caso del Poder
Pblico se da en sus diversos niveles y ramas: local, municipal, estadal,
nacional; judicial, legislativo y ejecutivo. Adems, es de antiqusima data y est
en las propias debilidades de la naturaleza humana, como problema grave de
conducta: cuando el funcionario, pblico o privado, no administra lo ajeno
debidamente y, en contrario, lo pone al servicio suyo o de terceras personas,
individuales o colectivas, familiares, amigos o afines polticos .
. Desde este punto de vista particular y muy especialmente el vinculado al
mbito de la administracin pblica, la corrupcin se localiza y focaliza en cada
uno de los actos que se cometen al contravenir la norma o la buena costumbre
establecida, en detrimento del ente colectivo, sea pblico o privado.
En consecuencia con lo anterior, los actos de distinta naturaleza que
ocurren contra el Patrimonio Pblico afectan al propio sistema poltico en su
dimensin integral: la economa en general, el crecimiento, el desarrollo y las
inversiones; la educacin y la cultura, en cuanto a los valores que se fomentan y
practican; la estabilidad de las instituciones, la seguridad y la defensa nacional;
la legitimidad del propio rgimen democrtico; la sociedad, con sus
comunidades y los sectores civil y militar, pblico y privado, laico y religioso; la
familia como ncleo matriz de la sociedad, la escuela y el individuo como
persona humana, en su propia dimensin y proyeccin. Por todo esto, la
corrupcin aumenta ms an la incredulidad personal e institucional existente y
afecta en su esencia la gobemabilidad.
Desde esta perspectiva, analizando el fenmeno de la corrupcin como un
amenazante problema que erosiona las instituciones y propende a que se
cuestione el contenido de gobernabilidad de stas, se requiere el diseo de
polticas pblicas que aborden el flagelo como un problema de Estado y de
Sociedad. Situacin que llevara al rescate del carcter centrfugo que han tenido
por excelencia las organizaciones que estn al servicio pblico.
As, pues, la corrupcin se presenta de muchas formas y puede variar
desde 10 trivial hasta lo monumental. Suele involucrar el uso indebido de los
instrumentos de polticas y lineamientos, de leyes o reglamentos concernientes a
la seguridad pblica, a la observancia de los controles, o de los simples
procedimientos. Dijimos anteriormente que puede darse en el sector privado o en
el pblico, pero debemos asegurar que se da a menudo en ambos al mismo
152
154
todo, esto es: un bien no slo distinto del particular de cada uno, sino superior
en tanto que bien comn" 1 .
En este contexto la lucha contra la corrupcin necesariamente debe estar
enmarcada en la utilizacin, instrumentacin y aplicacin de supuestos
institucionales bsicos del Estado de Derecho, los cuales, adems de las leyes,
tambin estn contenidos en los organismos ad hoc encargados de prevenir,
vigilar y controlar todo acto que vaya en contra de la recta actuacin de los
Servidores Pblicos, cuya accin administrativa debe ser siempre transparente
para todos, con los valores y principios rectores inspirando, orientando y
regulando la conducta de cada uno.
Desde luego, como antes lo sealamos, la existencia de organismos de
este tipo, creados a nivel gubernamental, no puede ni debe nunca afectar la
necesidad vital para todo Estado de mantener y realizar una accin armnica y
coherente entre sus diversos rganos que se ocupan de la vigilancia, el control y
la proteccin del patrimonio pblico, dentro del principio de la separacin e
intercolaboracin de los poderes.
En pginas posteriores nos ocuparemos de ciertos Organismos ad hoc que
han sido creados por algunos gobiernos como instrumentos para combatir la
corrupcin, todo lo cual nos dar una muestra de este tipo de esfuerzo
gubernamental que nacionalmente se hace, dentro de los compromisos
internacionales que se han establecido.
B. Los cdigos de tica para los funcionarios pblicos
En cuanto a stos podemos sealar que, as como la creacin de los
organismos ad hoc para luchar contra la corrupcin representa la
instrumentacin de una poltica pblica para enfrentar ese flagelo, de igual modo
los Cdigos o Normas afines, como instrumentos inherentes al quehacer pblico,
se proponen con su normativa vincular e involucrar la actuacin de los
funcionarios pblicos, desde el punto de vista de los deberes y derechos
inherentes al Servidor Pblico, con sus sanciones y estmulos, premios o
compensaciones, segn sea el comportamiento tenido en el ejercicio de la
funcin encomendada. Al respecto los gobiernos han comenzado a normar la
noblsima misin de los funcionarios pblicos, sin distingo de jerarqua.
-Motivar o moldear las conductas debidas o deseables en el mbito de la
gestin pblica significa cooperar en la correcta actuacin de los servidores
pblicos, y reflejar en ello aspectos morales y ticos en correspondencia con el
poder que se les ha conferido y por la estrecha relacin que ste tiene con el
deber de su misin. Tan delicado y exigente ejercicio, como es el de la funcin
pblica, requiere que en forma clara y eficaz estn presentes normas que
1 Manero Carpio, Jess. "14 Lecciqnes para Polticos Honestos". Editorial Panapo,
Caracas, 1997,pg. 99.
155
156
A los varios males que han atentado contra la probidad de los hombres
desde el comienzo de la civilizacin hay que aadir hoy uno nuevo que todo lo
contamina, lo degrada y lo corrompe. Acta como "el agua regia", disolviendo el
metal del que est hecha la honestidad. Y esa suerte de corrosivo moral no es
otro que el "narcotrfico" , cada vez ms amenazante en la aldea global. Las
ingentes sumas de dinero que l moviliza pueden hacer caer en tentacin al ms
recto de los hombres. De ah que la lucha contra la corrupcin debe incluir o
estar en relacin estrecha con la lucha contra el comercio de las drogas, aunque
sean atendidas ambas tareas por Despachos separados, si queremos tener
resultados eficaces y duraderos en la campaa para mantener limpia la
Administracin Pblica y proteger su integridad.
La responsabilidad la define el Diccionario Enciclopdico Ilustrado
Sopena como: "Deuda, obligacin de reparar y satisfacer, por s o por otro, a
consecuencia del delito, de una culpa o dao o de otra causa legal: Cargo u
obligacin moral que resulta para uno del posible yerro en cosa, asunto o
negocio determinado'",
En este sentido, es responsable el individuo que a causa de la ejecucin de
un hecho debe responder de l, as que "la responsabilidad es el deber que
incumbe al individuo de dar cuenta del hecho realizado y de sufrir sus
consecuencias" 4 .
De lo anterior se desprende que la responsabilidad es el indicador que
marca la adecuacin de la conducta del funcionario a la norma que le rige.
Consiste en asumir el cumplimiento de las tareas que le son encomendadas, el
acatamiento de cuanta obligacin legal se le imponga; todo, con un desempeo
cabal y ptimo.
Respecto a la transparencia un importante Documento de Inglaterra nos
dice: "los que ocupan cargos pblicos deberan obrar de la forma ms abierta
posible en todas las decisiones que toman y en todas las acciones que realizan.
Deberan justificar sus decisiones y limitar la informacin slo en el caso de
que esto sea lo ms necesario para el inters pblico" s .
Desde esta perspectiva la transparencia permite que las actuaciones de la
Administracin sean pblicas y del conocimiento de todos los ciudadanos, en
principio, a menos que expresas disposiciones legales lo impidan. La publicidad
debe ser la regla general y la reserva la excepcin; distinto a como se acostumbra
en muchos entes.
La transparencia implica la aireacin de las actuaciones de los
funcionarios pblicos. Significa tambin la claridad de su proceder, de modo tal
3 Diccionario
lS7
lSS
lS9
1961.
160
reclamo y denuncia. Derechos del ciudadano que pasan a ser deberes del
correspondiente funcionario pblico. En el caso nuestro, en Venezuela, la Ley
Fundamental nos dice en su artculo 67: "Todos tienen el derecho de
representar o dirigir peticiones ante cualquier entidad o funcionario pblico,
sobre los asuntos que sean de la competencia de stos, y a obtener oportuna
respuesta"? .
No hay duda en que la falta de fluidez y rapidez en los procedimientos
administrativos genera corrupcin. Los asuntos deben atenderse por estricto
orden de presentacin. Si algo es esencial, digamos que indispensable, para que
la Administracin Pblica en nuestros pases marche debidamente es el
aligeramiento racional de los procedimientos administrativos.
Los anteriores ejemplos son muestras de hechos concretos que hacen
desviar la conducta del funcionario pblico. Son problemas administrativos que
se convierten en problemas ticos, lo cual nos conduce. a preguntarnos qu
hacer? En esto, los Cdigos de tica por s solos no bastan para superar la
situacin planteada y hacer efectiva la lucha contra la corrupcin. Preciso es que
la educacin vaya formando el nuevo hombre que desde el hogar y el preescolar
asimile en su nivel los valores ticos y que stos impregnen su personalidad y
estn presentes a lo largo de su vida: en la Familia, en la Escuela, en la
Sociedad, en su Comunidad, en el Poder Pblico, en cualquier Institucin u
Organizacin donde sirva y en su propia persona como ser humano con derechos
y deberes. Al respecto, cabe citar: "La educacin en valores ticos no es o no
debe ser slo una parte de la educacin que predisponga de forma adecuada
para resolver conflictos morales reconocidos y clasificados como tales. Tal
tipo de educacin debe ser una forma de abordar el conjunto de la educacin
orientada a la construccin de personas competentes no slo en su ejercicio
profesional sino en su forma de ser y de vivir, guiados por criterios de respeto,
solidaridad v comprensin Es por ello que debe ser un modo de educacin ms
que una educacin especializada, una forma contextual de crecer y vivir en la
comunidad de aprendizaje y de convivencia que es la escuela ms que un
espacio de aprendizaje aislado y de simulacin del mundo de la vida adulta,' y
una forma de construccin personal autnoma y en el dilogo ms que un
simple ejercicio de habilidades para el desarrollo del juicio moral y la
'.1 d ae
d. ula
.I'logo..... ,,8 .
capactaa
D. Descripcin de la experiencia de algunos organismos gubernamentales
encargados de vigilar, preservar y fomentar la tica pblica
La corrupcin ha asumido un papel importante en la agenda internacional
7Ibidem.. Artculo 67.
de Estados Iberoamericanos para la Educacin, la Ciencia y la Cultura.
"Educacin y Valores ticos de la Democracia". Docwnento Base. Madrid, junio
1997.
8 Organizacin
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ante los efectos perniciosos que este flagelo est causando a nivel intraestatal y
mundial, vulnerando el sistema democrtico, la estabilidad institucional, el
funcionamiento de la economa, la imparcialidad de la justicia, en suma,
afectando los procesos de desarrollo. Esta evidente amenaza ha condicionado
que, luego de muchos aos de investigaciones realizadas por las autoridades
judiciales de diferentes naciones, se haya logrado sensibilizar a la opinin
pblica sobre el problema de la corrupcin; circunstancia derivada, entre otros
aspectos, de que sta ha asumido de manera creciente un carcter internacional,
ante la procedencia indistinta de los capitales que mueven la fina trama de este
flagelo.
La corrupcin hoy da es una enfermedad social globalizada e
interdependiente, que vara en su intensidad y mbito de accin, y que se ha
intensificado ante la creciente presencia de las empresas transnacionales, que
compiten de manera voraz por obtener un espacio dentro de su propia dinmica.
El ranking internacional ganado por la corrupcin se ha sustentado en la
existencia notoria de la impunidad y en la relativa ausencia de sanciones
ejemplarizantes, la falta de acciones coordinadas entre las naciones afectadas, la
inexistencia de una mnima codificacin internacional sobre la materia y
actividades conexas, adems de los escasos y deficientes mecanismos de control
y fiscalizacin de los gobiernos sobre las actividades que desempean sus
funcionarios en el cumplimiento de sus tareas.
Esta realidad se hace cada vez ms compleja ante la amenaza que la
corrupcin representa para la supervivencia del sistema democrtico, la
estabilidad social y el crecimiento y desarrollo econmico; a lo que se ana la
prdida, por parte de la ciudadana, de la confianza en las instituciones
gubernamentales y en el liderazgo poltico. Todo lo cual debilita la
gobernabilidad democrtica, como ya se ha dicho.
Tradicionalmente los mecanismos de control contra la corrupcin eran
reactivos, el sistema judicial responda slo cuando los incidentes eran
reportados o descubiertos; pero la ineficacia de este mtodo ha conducido a la
adopcin de nuevas medidas, como: incrementar los controles sobre los
funcionarios pblicos, la creacin de Cdigos de tica o normas afines, el
desarrollo de la autoregulacin, la permanente audtora de los procedimientos y
la aparicin de organizaciones no gubernamentales destinadas a vigilar y
denunciar la ocurrencia de este fenmeno.
En tal sentido, a pesar de la muy larga data de este fenmeno, las
iniciativas para identificarlo y combatirlo resultan ser ms recientes: en los
organismos internacionales se encuentra la labor de la Organizacin de las
Naciones Unidas (ONU), la cual ha dirgido su atencin a este flagelo en el
contexto de su lucha contra el crimen organizado, la mejora de la gobernabilidad
y el fortalecimiento institucional. Es as cmo entre 1990 y 1995 en los distintos
eventos celebrados por la ONU se ha planteado el impacto de la corrupcin sobre
el desarrollo econ6mico y social, aprobando la Declaracin de las Naciones
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10 CELAM-CIELA.
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A.
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instrumentos con los que se cuenta hoy da para frenarla y reducirla, situacin
que resulta ser extremadamente peligrosa ante la escasez de recursos econmicos
que padecen la mayoria de las naciones del mundo y los efectos de que ambos
elementos de manera conjugada tienen sobre el incremento de la pobreza y el
deterioro moral, fisico y sicolgico de la poblacin.
La globalizacin de los mercados y la internacionalizacin de los capitales
han abierto las puertas para el desarrollo mundial de la corrupcin, para lo cual
resultan dbiles la legislacin y las sanciones vigentes. La privatizacin
acelerada y descontrolada ha trastocado el rol del Estado y vulnerado sus
estamentos. Estas tendencias, hoy muy en boga en nuestras naciones, han
modificado de manera sustancial los principios y normas de vida de los
individuos y las instituciones, siendo el culto al dinero fcil la ms fatal de todas.
V. Recomendaciones
Partiendo de las reflexiones anteriores y en atencin a la necesidad de que
el presente trabajo sea de utilidad para conformacin de una importante base de
datos e investigaciones acerca de la corrupcin, me permito a continuacin hacer
una serie de recomendaciones que considero pertinentes y de utilidad para el
combate eficiente de este fenmeno:
La corrupcin como fenmeno de cobertura mundial no puede ser combatido
de manera aislada ni parcial; requiere de un tratamiento integral y colectivo, que
puede y debe estar amparado en el establecimiento y consolidacin de convenios
internacionales de cooperacin, que a su vez contribuyan a unificar los criterios
y las legislaciones existentes sobre esta materia.
A nivel nacional las acciones correctivas deben dirigirse principalmente a
atacar las causas estructurales de la corrupcin y no slo a sus consecuencias
visibles, ya que este ltimo mtodo constituye un paliativo temporal, cuyos
efectos resultan ser poco trascendentes.
La modernizacin del Estado, de su estructura y procesos, es indispensable
para fomentar y consolidar la transparencia administrativa, buscando, de igual
modo, hacer ms palpable el lmite entre lo pblico y lo privado.
Paralelo a esta reforma se hace necesario reforzar el sistema juridico nacional
como garanta del respeto a las normas y del estmulo a los entes u organismos
ah hoc de lucha contra la corrupcin, que sustentan la razn de su accin en la
eficiencia del ordenamiento legal.
. Se ha entendido que el combatir la corrupcin desde una nica perspectiva de
represin logra resultados muy limitados, ms an en pases donde el sistema
judicial es dbil, y la presencia de una fuerte normativa no neutraliza las causas
sociolgicas del problema. Adems, puede contribuir a incrementar su
ocurrencia, por lo que la lucha contra la corrupcin debe ser integral y ha de
contar con la participacin de todos los sectores de la vida nacional.
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