n 83 z abril - junho de 2005

RBCE - Revista Brasileira de Comrcio Exterior

LATN

LATIN AMERICAN
TRADE NETWORK
WITH THE SUPPORT OF IDRC (CANADA)

A POLTICA COMERCIAL
DO GOVERNO LULA

Decorridos dois anos e meio do mandato do governo Lula, sua poltica externa e sua estratgia
de negociaes comerciais so, com freqncia, objeto de elogios e alvo de crticas. Isto reflete
acima de tudo o fato de que as negociaes comerciais tornaram-se, alm de um componente
essencial da poltica comercial brasileira desde meados da dcada passada, um tema relevante
na agenda de poltica domstica do pas, tendncia que j se evidenciava nos ltimos anos do

srieBRIEF

governo anterior.

Uma reflexo cuidadosa acerca dos fatores que condicionam e que movem a estratgia brasileira
de negociaes comerciais, bem como acerca de seus limites e possibilidades, o que se vai
ler nos quatro Briefs publicados por LATN em colaborao com a Funcex.

Trata-se da primeira publicao coordenada pelo ncleo brasileiro de LATN e nosso objetivo ,
com esta publicao, dar a mais ampla difuso possvel a trabalhos tcnicos que contribuam
para aprofundar os debates nas reas pertinentes poltica comercial.

RBCE - LATN

A POLTICA COMERCIAL DO GOVERNO LULA:

CONTINUIDADE E INFLEXO
PEDRO DA MOTTA VEIGA

O BRASIL E AS NEGOCIAES
COMERCIAIS: POSIES
NEGOCIADORAS E CONDICIONANTES
Ao longo dos anos 90, o Brasil abriu um vasto leque
de frentes de negociao comercial, nos mbitos subregional (Mercosul), regional (Alca) e birregional (Unio
Europia). Nestas negociaes, o pas adotou
posturas em geral defensivas. No Mercosul, resistiu
a propostas tpicas de um processo de integrao
que se pretendia profundo e que implicassem abrir
mo de graus todavia limitados de soberania na rea
econmica. Na OMC, o Brasil tem na agricultura
praticamente o nico componente de sua agenda
ofensiva. Nas negociaes da Alca e com a Unio
Europia, situao semelhante se reproduz posturas
defensivas dominando a posio brasileira nos
demais temas de negociao.
Esta situao no pode surpreender: ela traduz o fato
de que, no campo dos condicionantes domsticos que
moldam a estratgia comercial brasileira, houve, nos
anos 90, muito mais continuidade do que ruptura em
relao s dcadas anteriores. Dois fatores parecem
especialmente importantes para explicar a dominncia
das posturas defensivas do Brasil nas negociaes
comerciais dos anos 90:

o primeiro envolve a economia poltica do

processo de reformas liberalizantes no Brasil e, em
especial, a primazia que os setores import-competing
lograram manter, na rea de poltica comercial, sobre

Pedro da Motta Veiga scio da Ecostrat Consultores Ltda.

2 RBCE - LATN

os setores e interesses exportadores, apesar da

liberalizao unilateral levada a cabo no incio da
dcada. Diversos setores beneficiados pelo regime
de substituio de importaes mantiveram, depois
da liberalizao, nveis elevados de proteo nominal
e efetiva e alguns deles receberam novos incentivos
aos investimentos; e

o segundo diz respeito matriz hegemnica de

poltica externa, caracterizada pelo objetivo de neutralizar
os fatores externos que possam comprometer os
objetivos de desenvolvimento econmico e de
consolidao da capacidade industrial, percebidas como
condio indispensvel para uma atuao autnoma
do pas no sistema internacional. Nessa rea, a
continuidade prevaleceu com muito pouca ambigidade:
o paradigma globalista, hegemnico na poltica externa
brasileira desde os anos 60, manteve-se nesta posio
e enquadrou a lgica poltica de participao do Brasil
no Mercosul e nas demais iniciativas de liberalizao
preferencial em curso.1
O peso da matriz de poltica externa na definio
dos objetivos e instrumentos da poltica comercial
no poderia ser minimizado, no caso do Brasil. Como

1
Mas o que o paradigma globalista, que est na base da poltica externa
brasileira h quatro dcadas? uma viso da posio brasileira nas
relaes internacionais que resulta da articulao (...) de diversas
influncias intelectuais: a crtica nacionalista matriz americanista da
poltica externa (...); a viso da CEPAL das relaes centro-periferia; e a
tradio do pensamento realista nas relaes internacionais, em particular
a concepo do sistema internacional como um mbito anrquico (Soares
de Lima, 1994). Segundo esta autora, no incio dos anos 60, a poltica
externa encontraria no eixo Norte-Sul o espao adequado para o exerccio
de um papel protagnico pelo Brasil. O eixo Norte-Sul possibilitaria ao
MRE (...) encontrar na diplomacia econmica multilateral uma misso
organizacional especfica: complementar as polticas governamentais de
desenvolvimento industrial.

observa Soares de Lima (2004), por questes de

formao histrica do Brasil, as definies de ameaas
externas e as percepes de risco so basicamente
derivadas de vulnerabilidades econmicas e no de
segurana, o que gerou, na viso das elites, a
percepo de que a poltica externa tem como funo
principal reduzir aquele tipo de vulnerabilidade e abrir
espao para as polticas de desenvolvimento nacional.
No campo estritamente comercial, esta funo
atribuda poltica externa se traduziu, no GATT, em
demandas por tratamento diferenciado e mais favorvel
no mbito multilateral e, na Rodada Uruguai, em
resistncias para ampliar a agenda de comrcio para
alm das medidas fronteirias.
O paradoxo da situao em que o Brasil diversificou
as frentes de negociao comercial, mas adotou
sistematicamente, em todas elas, posturas
essencialmente defensivas, remete ao peso destes
dois condicionantes domsticos na definio da
estratgia de poltica comercial do pas.
Resta explicar, ento, porque o Brasil envolveu-se
em processos ambiciosos de negociao preferencial
na dcada de 90 em vez de concentrar seus esforos
na esfera multilateral, menos exigente em termos de
liberalizao efetiva e de estabelecimento de regras
em novas reas como investimentos, compras
governamentais, etc.
No que se refere ao Mercosul, a iniciativa de investir
em um projeto de integrao sub-regional relacionase, no plano da poltica comercial, meta de
consolidar a abertura do incio dos anos 90 e, no
campo da poltica externa, ao objetivo de aumentar o
capital poltico do pas no mundo da ps-Guerra Fria
e da difuso da regionalizao. No entanto, a adeso
brasileira ao projeto sub-regional respeitou
estritamente os condicionantes domsticos acima
apontados, mesmo quando isso gerava conflitos com
os parceiros do bloco ou com os objetivos explcitos
no caso do Mercosul de integrao profunda.2

2
De fato, a postura do Brasil frente ao Mercosul traduziu estritamente a
percepo de que os limites da cesso de soberania vinculada integrao
devem ser definidos por objetivos nacionais que antecedem, em termos
de prioridade poltica, os objetivos do projeto sub-regional e que no
deveriam ser por este afetados. Ou seja, no caso brasileiro, o projeto de
desenvolvimento industrial nacional mantm-se intacto na matriz
hegemnica de poltica externa no mbito do Mercosul, sequer se
combinando com elementos de um projeto industrial regional. Ao contrrio,
nas negociaes com os scios brasileiros no Mercosul, o projeto de
desenvolvimento nacional se expressou sistematicamente como um
processo de competio e conflito e quase nunca como cooperao.

A estratgia de negociaes comerciais

instrumentalizada domesticamente
para remediar, pelo menos em parte,
o desgaste causado junto ao eleitorado
do PT pela adeso governamental
ortodoxia macroeconmica

No que diz respeito s negociaes com os EUA e a

Unio Europia, os riscos da excluso ou da perda
adicional de preferncia frente a outros concorrentes
nesses grandes mercados ajudam a explicar a deciso
de participar dos processos negociadores. Mais
alm, difundiu-se, nos meios responsveis pela
formulao da poltica comercial, a idia de que
acordos preferenciais so um instrumento adequado
para obter mais rapidamente ganhos de acesso a
mercados que podem tardar a concretizar-se no foro
multilateral.
Por outro lado, o processo de reviso do paradigma
de polticas pblicas em curso no pas nos anos 90,
ao longo de uma trajetria de reviso liberal dos marcos
regulatrios domsticos, tornava policymakers e parte
da opinio pblica menos refratria no somente
idia, implcita nessas negociaes, de que o Brasil
seria levado a viver um novo ciclo de liberalizao
comercial, mas tambm ao tratamento, nas
negociaes comerciais, de temas como servios,
investimentos, servios e compras governamentais.3
Ainda assim, o Brasil adotou, nas negociaes
relativas a esses temas, posturas nitidamente
defensivas, especialmente na Alca, em que defendeu
acordos GATS-like na rea de servios e resistiu a
disciplinas ambiciosas nas reas de investimentos e
compras governamentais.

Vale lembrar que, no incio da Rodada Uruguai, o Brasil se ops fortemente

incluso, na agenda multilateral, dos chamados novos temas de
negociao: comrcio de servios, investimentos e TRIPs. Na dcada de
90, embora o pas tenha firmado vrios acordos bilaterais de proteo de
investimentos, nenhum deles foi ratificado pelo Congresso.

RBCE - LATN

A POLTICA COMERCIAL DO GOVERNO

LULA: CONTINUIDADE E MUDANA NA
ESTRATGIA DE NEGOCIAES
COMERCIAIS
Na rea de negociaes comerciais, a estratgia do
Governo Lula apresenta, em relao quela praticada
pelo dois governos Cardoso, ao mesmo tempo linhas
de continuidade e de mudana. Como se viu, nos
governos Cardoso, a estratgia de negociaes
respeitou estritamente os limites impostos pelas
condicionalidades domsticas relacionadas viso
dominante de poltica externa e economia poltica
da poltica comercial, mas abriu espao para
iniciativas que potencialmente entravam em conflito
com essas condicionalidades ou, pelo menos,
testavam alguns dos seus limites: as negociaes
preferenciais com os EUA e a Unio Europia.
Diante desse quadro, o governo Lula adota uma srie
de orientaes que reduzem a ambigidade herdada
dos governos anteriores, especialmente no que diz
respeito s negociaes preferenciais com os pases
do Norte: nesses casos, a condicionalidade relacionada
poltica externa voltou a pesar fortemente nas
posturas negociadoras do pas e no por acaso esse
peso se faz sentir com maior intensidade nas
negociaes com os EUA na Alca, processo
percebido, dentro do paradigma dominante de poltica
externa, como a opo estratgica menos desejvel
e mais arriscada para o Brasil.4
Essas negociaes foram paralisadas a partir do
primeiro trimestre de 2004 e a postura brasileira de
resistncia a um projeto visto como ameaa no
apenas econmica, mas tambm poltica, foi
certamente um dos fatores que contriburam para o
impasse em que foram lanadas as negociaes.

A atitude dominante ainda de

ambigidade em relao ao projeto
sub-regional: positiva por seu

Mesmo nas negociaes com a Unio Europia, que

adquiriram uma funcionalidade poltica maior para o
governo aps a paralisao da Alca, a postura
brasileira traduziu uma resistncia ainda maior do
que a verificada nos anos anteriores em relao ao
tratamento de temas considerados sensveis em si
mesmos, como servios, investimentos e compras
governamentais. No caso deste ltimo tema, inclusive,
o Brasil afastou-se de compromissos de negociao,
ao se recusar, a partir de 2003, a negociar questes
de acesso a mercados.
Portanto, as negociaes preferenciais com os pases
do Norte perderam peso, na estratgia do novo governo,
e as demandas brasileiras relacionadas aos pases
desenvolvidos essencialmente na rea agrcola
tendem a se concentrar na esfera multilateral. As
negociaes preferenciais continuaram a ser percebidas
como instncias relevantes para a negociao de
acesso a mercados (no de regras), mas, como
demandeur na rea agrcola, tende a se tornar claro
para o Brasil que a melhoria das condies de acesso
nesta rea tambm dependem, pelo menos em parte,
da negociao de regras aplicveis a subsdios
agrcolas, o que somente ocorrer na OMC.
Na OMC, a evoluo da estratgia brasileira revela
crescente preocupao ofensiva com a liberalizao
do comrcio agrcola e, do lado defensivo, confere
importncia ao tema da manuteno de margens de
liberdade na rea de polticas microeconmicas com
impactos comerciais.
Tambm na Rodada de Doha, o Brasil liderou a
formao do G-20 coalizo de pases em
desenvolvimento focada nas negociaes agrcolas
e contribuiu ativamente para a obteno do consenso
que permitiu o acordo de julho de 2004 sobre
frameworks de negociao. A vitria obtida na OMC
em dois panels agrcolas contra pases desenvolvidos
legitima internamente tal estratgia e confirma, aos
olhos dos policy-makers brasileiros, a posio nica
que cabe ao multilateralismo na estratgia de
negociaes do Brasil. Mais recentemente, o pas
sinalizou com a adoo de uma postura ofensiva nas
negociaes de modo 4 em servios, tambm na OMC.

potencial para alavancar exportaes

e excessiva quando requer regras

4 RBCE - LATN

4
Visto desde Braslia, esse risco mais poltico do que econmico. De
acordo com um ex-embaixador, a Alca vai expandir e legitimar a
proeminncia dos EUA nas Amricas, favorecendo a emergncia de um
mundo unipolar (Souto Maior, 2001).

De fato, o governo brasileiro entende que a defesa da

liberalizao em modo 4 constitui o principal
denominador comum dos interesses dos pases em
desenvolvimento nas negociaes de servios e que
, a partir desse tema, que se pode criar uma
plataforma ofensiva de negociao para esses pases,
que certamente ser objeto de muitas demandas dos
pases desenvolvidos em outros modos de prestao
de servios. Deve ser lembrado, a propsito, que alguns
pases em desenvolvimento, como a ndia parceiro
essencial do Brasil no G-20 esto entre os principais
demandantes de liberalizao em modo 4 na OMC.
A importncia, na estratgia de negociaes do
Governo Lula, de consideraes de poltica externa
tpicas do paradigma globalista no se evidencia
apenas na reviso do modelo de negociaes com
os pases do Norte, adotado nos anos 90, em que as
negociaes preferenciais desempenhavam papel
relevante, seno central. Ela tambm se manifesta
na volta estratgia brasileira do componente de
cooperao Sul-Sul.
De fato, a partir de 2003, adquiriram relevncia na
estratgia do Brasil as negociaes com outros pases
em desenvolvimento. Dois elementos esto presentes
na reativao, pela poltica de negociaes do Brasil,
da dimenso Sul-Sul. Em primeiro lugar, h a busca
de formas de cooperao econmica com outros
grandes pases em desenvolvimento, situados fora
da Amrica do Sul. A iniciativa IBSA (ndia-Brasilfrica do Sul) uma ilustrao desse tipo de
proposta, em que o componente comercial das
relaes bilaterais pode, inclusive, no desempenhar
o papel central, embora a prpria iniciativa possa
gerar externalidades positivas para o pas em foros
multilaterais.5
Em segundo lugar, encontra-se a prioridade
explicitamente atribuda ao aprofundamento do
Mercosul e intensificao das relaes econmicas
com a Amrica do Sul, que recoloca a regio no centro
da estratgia brasileira, com duas qualificaes:

o componente comercial percebido pelos
policy-makers como apenas um dos elementos da
5
Em boa medida, o G-20 pode ser entendido como uma externalidade
positiva associada a iniciativas no necessariamente comerciais de
aproximao entre pases em desenvolvimento, especialmente Brasil e
ndia.

No que se refere s perspectivas

de aprofundamento da integrao
internacional, prevalecem as posies
que vem nas negociaes muito mais
riscos do que oportunidades

estratgia de fortalecimento dos vnculos regionais do

Brasil: no caso do Mercosul, por exemplo, afirma-se a
necessidade de incluir na agenda temas relacionados
poltica industrial, ao financiamento de investimentos,
enquanto, no caso das relaes com o restante da
Amrica do Sul, o tema da infra-estrutura recebe
prioridade por parte do Brasil. Alm disso,
preocupaes com questes polticas e de segurana
narcotrfico, guerrilhas, etc reforam a prioridade
concedida, na poltica comercial, Amrica do Sul; e

na rea comercial, o Brasil tem admitido uma

abordagem das concesses baseada no conceito de
reciprocidade assimtrica: pases menores e/ou menos
desenvolvidos recebem tratamento mais favorvel do
que o Brasil, especialmente nas negociaes com a
Comunidade Andina. Para os formuladores da poltica,
trata-se do preo a pagar pelo exerccio de uma
liderana benvola do Brasil na regio.
No h nenhuma indicao concreta de que a
disposio a pagar um preo pela liderana regional
seja suficiente para gerar uma mudana substancial
na postura negociadora do Brasil em relao ao
Mercosul, especialmente quando objetivos de poltica
nacional entrarem em conflito com requisitos de
implementao de regras e disciplinas sub-regionais.
Por enquanto, o preo a pagar tem se traduzido em
uma postura de tolerncia em relao a medidas
protecionistas da Argentina e em concesses
assimtricas negociadas com os pases da CAN,
posio que se poderia denominar unilateralismo
benvolo.
Em suma, a estratgia de negociaes do governo
Lula pode ser tida como um investimento simultneo:
(i) em um multilateralismo compatvel com objetivos
RBCE - LATN

A mudana mais significativa decorre

menos de uma reviso voluntarista
das estratgias de negociao
anteriores do que de um processo
de transformao estrutural da
economia brasileira

de desenvolvimento via OMC e aproximao com

outros pases em desenvolvimento ; e (ii) na insero
regional do pas, em detrimento da consolidao de
laos preferenciais com pases desenvolvidos, que
absorveram boa parte dos esforos negociais dos
governos anteriores. Segundo Soares de Lima (2004),
esta estratgia tem como pano de fundo um
entendimento da ordem internacional em que vetores
multipolares so relevantes e devem ser fortalecidos
para evitar a consolidao de uma ordem unipolar,
moldada pelos interesses da potncia hegemnica.
Essa estratgia inclui os seguintes elementos:

intensificao das demandas na rea agrcola,

tanto nas negociaes preferenciais para acesso a
mercados quanto na OMC para regras;

postura defensiva na rea de tarifas industriais,
tanto nas negociaes preferenciais com pases
desenvolvidos quanto na OMC, posio que pouco
difere daquela adotada nos governos anteriores. Esta
postura no exclui, no Governo Lula assim como no
que o precedeu, a idia de que a conseqncia
natural das negociaes de livre comrcio (com
pases desenvolvidos) seria um novo e amplo ciclo
de liberalizao comercial decorrente da eliminao
das tarifas que atualmente protegem a produo
domstica. Mas ela inclui a defesa, nas negociaes
preferenciais com os pases desenvolvidos, de prazos
de transio longos para a desgravao tarifria de
produtos sensveis e algumas regras de tratamento
mais favorvel para os pases do Mercosul;


intensificao da postura defensiva em temas
no fronteirios, tidos como sensveis por suas
implicaes potenciais sobre margens de liberdade
6 RBCE - LATN

do pas para formular polticas industriais (servios,

investimentos, compras governamentais, DPIs, etc.).
Seria correto afirmar que o ncleo duro do
protecionismo brasileiro deslocou-se, nos ltimos
anos, da dimenso tarifria para a agenda de temas
no fronteirios;

postura ofensiva em modo 4 nas negociaes de

servios na OMC e manuteno de posio defensiva
em outros modos de prestao, especialmente modo 1;

priorizao da estratgia sul-americana, com
os componentes aprofundamento do Mercosul e
intensificao dos laos com os pases da CAN,
ambos incluindo elementos no-comerciais e
esquemas assimtricos de troca de concesses na
rea especificamente comercial;


valorizao das alianas com outros pases
grandes em desenvolvimento fora da regio, com base
em consideraes e interesses econmicos e
polticos bilaterais, mas tambm sistmicos
(fortalecimento do multilateralismo multipolar); e


manuteno da posio tradicional da
diplomacia brasileira, de rejeio frontal ao tratamento
dos temas ambientais e trabalhistas em foros
comerciais, o que no deixa de ser curioso para um
governo de esquerda.
O ALCANCE E OS IMPACTOS
DA ESTRATGIA COMERCIAL
DO GOVERNO LULA
Decorridos quase dois anos e meio do mandato do
Governo Lula, sua poltica externa e sua estratgia
de negociaes comerciais so, com freqncia,
objeto de elogios e alvo de crticas. A estratgia
comercial tem, no que se refere s negociaes
comerciais, linhas de continuidade e de inflexo
quando comparada com aquela que prevaleceu sob
o governo de Cardoso. como se, frente a um portflio
de processos negociadores herdado do governo
anterior, o novo governo tivesse redistribudo suas
fichas. Esta redistribuio beneficiou a OMC que
se tornou instncia preferencial (quase exclusiva, se
poderia dizer) de negociaes com os pases
desenvolvidos as negociaes Sul-Sul (dentro da
regio e fora dela) e o Mercosul, retirando nfase das
negociaes preferenciais com os pases do Norte.

Quais so os elementos centrais da estratgia posta

em prtica pelo governo atual na rea de negociaes
comerciais? Trs deles parecem hoje claros e
interessante observar que eles no necessariamente
convergem para a definio dos meios e objetivos da
poltica.
Em primeiro lugar, h uma subordinao ntida da
estratgia de negociaes comerciais poltica externa
tout court. Nos governos Cardoso, ensaiou-se um
movimento de autonomizao da estratgia de
negociao comercial em relao aos objetivos mais
gerais da poltica externa, a partir da idia geral (sujeita
a algumas qualificaes pontuais) de que essas
negociaes, e seus resultados, no seriam capazes
de comprometer aqueles objetivos, mas poderiam dar
alguma contribuio positiva sua consecuo.
No governo atual, esse movimento de autonomizao
foi revertido e as negociaes so avaliadas, em grande
medida, segundo critrios polticos, entre os quais a
clivagem Norte-Sul aparece como um critrio de
primeira grandeza. A estratgia de negociao do atual
governo encaixa-se perfeio no modelo de
legitimao da poltica externa hegemnica durante o
perodo desenvolvimentista: sua legitimidade derivava
de seu papel como poltica capaz de mitigar as
ameaas econmicas externas e de criar espao para
polticas autnomas de desenvolvimento industrial.
Em segundo lugar, a estratgia de negociaes
comerciais instrumentalizada domesticamente para
remediar, pelo menos em parte, o desgaste causado
junto ao eleitorado do PT pela adeso governamental
ortodoxia macroeconmica. Nesse sentido, a poltica
de negociaes comerciais um mecanismo de
legitimao poltica do governo e esse fato impe limites
claros flexibilidade que o Brasil pode demonstrar em
negociaes com pases desenvolvidos. Sem agregar
esse elemento, muito difcil entender a paralisia das
negociaes da Alca e a posio brasileira nesse
processo negociador.
Sem considerar esse componente de poltica
domstica, tambm fica difcil entender o padro de
relacionamento do governo com a sociedade civil
nesta rea de governo: pouco institucionalizado, esse
relacionamento sujeita os grupos da sociedade civil
discricionaridade dos atores pblicos, criando incentivos
para que estes adotem prticas instrumentalistas em
suas relaes com a sociedade civil. O acesso

heterogneo da sociedade civil a diferentes processos

de negociao reflete em parte esse tipo de
comportamento dos atores pblicos.
Em terceiro lugar, a estratgia governamental
internalizou e deu prioridade s demandas de
liberalizao dos mercados agrcolas, que traduzem
essencialmente um processo de transformao
estrutural da economia brasileira expresso na
emergncia de um agribusiness voltado para a
exportao e altamente competitivo.
Ao fim e ao cabo, a mudana mais significativa na
poltica comercial sob o Governo Lula e aquela cujos
efeitos devero ser mais duradouros e profundos
decorre menos de uma reviso voluntarista das
estratgias de negociao anteriores do que de um
processo de transformao estrutural da economia
brasileira que levou emergncia de um agribusiness
competitivo e fez do Brasil um demandeur de peso
em uma rea onde se concentra o ncleo duro do
protecionismo dos pases desenvolvidos. Esse
processo amadureceu no final do Governo Cardoso
e durante o perodo Lula.
Ao governo atual, deve-se reconhecer o mrito de
haver incorporado em sua estratgia as implicaes
dessa mudana estrutural, pressionando ativamente
os pases desenvolvidos nas negociaes
multilaterais e preferenciais, mas tambm atravs do
mecanismo de soluo de controvrsias da OMC
pela liberalizao do comrcio agrcola internacional.
Esse componente ofensivo da estratgia brasileira
se encaixa adequadamente no modelo de poltica ,
porque atualiza a clivagem Norte-Sul, que desempenha
papel central na lgica daquele modelo. A constituio
do G-20 sanciona essa clivagem Norte-Sul em uma
rea onde at ento as coalizes eram heterogneas,
do ponto de vista do nvel de desenvolvimento de seus
membros.
Esses trs elementos domsticos moldam a
estratgia brasileira de negociaes comerciais, que
favorecida por um fator externo, a saber, a marcada
reverso observada nos ltimos sete ou oito anos
no ambiente em que ocorrem as negociaes
comerciais no mundo.
Pode-se formular a idia sinteticamente da seguinte
forma. O final da ltima dcada do sculo XX assistiu
RBCE - LATN

 crise do consenso pr-liberalizao comercial e prharmonizao de regimes regulatrios e emergncia

de um modelo de percepo da globalizao muito
mais pessimista, em que temas relacionados ao
desenvolvimento, ao combate fome e pobreza,
s clivagens Norte-Sul ganharam destaque.

desenvolvidos de natureza poltico-regulatria e

relaciona-se com a percepo de que acordos
abrangentes em reas no diretamente comerciais
podem afetar a capacidade do pas para fazer polticas
e, portanto, comprometer a soberania econmica
nacional.6

Esse novo ambiente muito mais permissivo em

relao a estratgias como a seguida pelo atual
governo do que o era aquele vigente at meados da
dcada de 90 e isto, alm de conferir maior legitimidade
externa estratgia brasileira de negociao comercial
(e prpria poltica externa), certamente ajuda a
entender porque lderes de pases em desenvolvimento
que se esmeram em referncias polarizao NorteSul, como Lula, so tratados com extrema
benevolncia, at mesmo por chefes de Estado dos
pases mais protecionistas do mundo na rea agrcola.

Se a posio negociadora do Brasil integrou um

componente ofensivo de peso e teve seu componente
defensivo deslocado dos temas estritamente
comerciais (proteo tarifria, principalmente) para
as reas de poltica industrial, esta nova configurao
tende a tornar mais aceitvel, para os negociadores
brasileiros, a hiptese de pagar, com concesses
em reas como bens industriais e servios, o preo
pelos ganhos a serem obtidos na agricultura,7 mesmo
que a matriz de poltica no incluia, entre seus
objetivos, a ampliao do grau de abertura da
economia brasileira competio das importaes.

Como o ambiente externo no condiciona no sentido

de restringir opes seno de forma muito branda a
estratgia negociadora brasileira, esta resulta
fundamentalmente do jogo entre os fatores condicionantes
domsticos. E este jogo tende a opor, de um lado, os
dois primeiros fatores apontados acima, e, de outro, o
terceiro fator, tal polarizao se manifestando de forma
particularmente intensa no que se refere estratgia
a adotar nas negociaes com pases desenvolvidos.
Enquanto a subordinao da estratgia de
negociao a uma poltica externa que se baseia
na lgica da oposio Norte-Sul e o uso desta
poltica para fins de legitimidade domstica
desestimulam a busca de acordos comerciais com
os pases desenvolvidos e, em primeiro lugar, com
os EUA a presso ofensiva do agribusiness v
nesses acordos uma oportunidade insubstituvel de
acesso aos grandes mercados do Norte.
O resultado lquido das tenses existentes entre
esses fatores uma estratgia de negociao
comercial que pretende fazer da OMC a instncia
praticamente exclusiva de negociao com os pases
desenvolvidos, denotando baixa disposio para firmar
acordos preferenciais com esses pases,
especialmente quando tais acordos incluem temas
considerados sensveis luz dos objetivos gerais de
preservar o espao para a formulao de polticas
de desenvolvimento (investimentos, compras
governamentais, etc.). Na viso do governo, o grande
risco associado s negociaes com pases
8 RBCE - LATN

Outro resultado da ao simultnea dos fatores

domsticos e externa apontados acima a deciso
de utilizar os acordos comerciais Sul-Sul de alcance
muito limitado, em termos econmicos, como
instrumento de construo de coalizes que s
adquirem sentido pleno na poltica do governo
dentro de uma lgica de confrontao Norte-Sul em
instncias multilaterais (OMC) ou em negociaes
preferenciais (Alca).
No caso das negociaes intra-Mercosul, houve
alguma mudana de postura do Brasil sob o Governo
Lula, mudana orientada pela idia de que cabe ao
pas pagar o preo da liderana. Os impactos desta
mudana no processo de integrao foram e
provavelmente continuaro a ser nos prximos anos
limitados. De um lado, h que se reconhecer que a
crise do bloco profunda. De fato, ao dficit de
institucionalizao acumulado a partir de 1995 somase, no perodo mais recente, o aprofundamento das
assimetrias estruturais entre as economias brasileira
e argentina: entre 1998 e 2003, as diferenas de
tamanho e de competitividade entre a grande maioria
6
A preocupao com o risco regulatrio associado s negociaes com
os pases desenvolvidos especialmente em reas percebidas como
sendo de poltica industrial no nova na poltica comercial brasileira.
No resta dvida, no entanto, de que esta preocupao tornou-se mais
aguda sob o Governo Lula do que sob o anterior.
7
No Governo Lula, este trade-off admitido no que se refere a acesso a
mercados, a concesses a serem feitas pelo Brasil nas reas em que os
pases desenvolvidos tm interesses ofensivos no incluindo o campo
de regras e disciplinas.

dos setores manufatureiros dos dois pases s fizeram

crescer (em favor da economia brasileira) e este
fator estrutural que est na origem das medidas
protecionistas argentinas. De outro, a mudana de
postura do governo brasileiro no foi suficiente para
colocar em questo a resistncia brasileira a aceitar
negociar regras e disciplinas sub-regionais que
possam vir a limitar as margens de liberdade do
governo no manejo de polticas consideradas
domsticas embora tais regras constituam parte
essencial da agenda de qualquer processo de
integrao econmica mais profunda.
Nesse sentido, a atitude dominante no Brasil ainda
de ambigidade em relao ao projeto: avaliado
positivamente por seu potencial para alavancar a
capacidade de negociao de seus membros
(inclusive o Brasil) e para beneficiar as exportaes
industriais do pas, o projeto sub-regional torna-se
excessivo quando requer o estabelecimento de
regras e disciplinas que cerceiam a liberdade de seus
membros ou seja, do Brasil para fazer polticas.
Obviamente, o somatrio desses movimentos tem
sido, quando avaliado em termos comerciais, muito
limitado, gerando crticas vindas principalmente dos
setores que tm interesse ofensivo nas negociaes
preferenciais com pases desenvolvidos e de
segmentos da opinio pblica que criticam os
pressupostos polticos da estratgia de negociao
comercial.
No que se refere ao primeiro tipo de crtica, M.R.
Soares de Lima lembra que a cobrana de resultados
concretos, de curto prazo, das iniciativas diplomticas
uma decorrncia natural do protagonismo que os
temas econmicos adquiriram na poltica externa
brasileira. Se a legitimidade interna da poltica externa
gerada pela percepo de que esta poltica tem
implicaes positivas para o desenvolvimento
econmico, legtimo esperar que as negociaes
gerem resultados econmicos que vo mais alm da
preveno de danos e da mitigao de riscos e
ameaas externas. Na realidade, por trs desse tipo
de crtica, encontra-se a percepo de que os
resultados econmicos da poltica externa no podem
mais se reduzir queles perseguidos na poca do
nacional-desenvolvimentismo (a preveno de danos
e ameaas externas), mas devem incluir a gerao
de oportunidades externas para a economia brasileira.

No que se concerne ao segundo tipo de crticas, estas

tm como alvo os pressupostos polticos da estratgia
de negociao comercial do Brasil. Num primeiro
plano, h as crticas viso ideolgica que permeia
esta estratgia: os objetivos de legitimao domstica
junto a um eleitorado de esquerda frustrado com a
poltica macroeconmica explicam essa influncia
ideolgica que efetivamente est presente, mesmo
que o governo se empenhe em neg-la.
Num plano mais profundo, a crtica remete s hipteses
sobre as quais se baseiam as escolhas concretizadas
pela estratgia de negociaes comerciais e, em
particular, sobre a viabilidade (poltica) de tais hipteses:
a clivagem Norte-Sul pode ser fonte de um aumento do
capital poltico do Brasil na cena internacional?
possvel operacionalizar estratgias Sul-Sul que vo
alm de iniciativas pontuais como o G-20 quando as
clivagens entre pases em desenvolvimento se
explicitam cada vez mais nas negociaes multilaterais
e preferenciais? A poltica para a Amrica do Sul pode ir
alm de esforos de integrao comercial e de infraestrutura, transbordando para iniciativas pomposas
como a Comunidade Sul-americana de Naes? No
por acaso tais crticas atacam precisamente a distncia
entre a retrica da poltica externa e os recursos de
poder que estariam efetivamente disposio do Brasil.
Passado pouco mais da metade do Governo Lula,
parece claro que a poltica comercial adotada no foi
pautada principalmente pela preocupao de aumentar
o grau de integrao internacional da economia
brasileira e de gerar impactos expressivos sobre os
fluxos de comrcio e investimentos do Brasil com seus
principais parceiros. Embora essa preocupao no
tenha estado ausente do discurso e da prtica da
diplomacia econmica brasileira nos ltimos dois anos
essencialmente atravs da demanda por maior
acesso aos mercados dos pases desenvolvidos na
rea agrcola no foi ela, mas sim uma viso da
ordem mundial que prioriza claramente a clivagem
Norte-Sul o elemento-chave a orientar a estratgia
brasileira de negociao no Governo Lula.8

Se a preocupao de aumentar o grau de integrao internacional da

economia brasileira e de gerar impactos expressivos sobre os fluxos de
comrcio e investimentos do Brasil com seus principais parceiros tivesse
papel central na estratgia brasileira, a matriz de formulao de poltica do
governo incluiria como objetivo a perseguir o aumento do grau de exposio
da produo domstica competio dos importados e de novos
investidores externos.

RBCE - LATN

AS NEGOCIAES COMERCIAIS NO GOVERNO LULA

JOO PAULO CNDIA VEIGA

O objetivo do presente trabalho avaliar a poltica

comercial brasileira nos dois primeiros anos do Governo
Lula. O recorte empregado est circunscrito ao que a
literatura chama de anlise de poltica externa,
especificamente no campo da poltica de comrcio
internacional. Nesse caso, acompanha-se os
movimentos do governo brasileiro no mbito das
negociaes comerciais internacionais, ou seja, buscase discutir o processo de tomada de deciso luz dos
constrangimentos e possibilidades colocadas s
autoridades brasileiras nas diferentes mesas de
negociao.
De maneira geral, o Governo Lula tem sinalizado, nas
negociaes comerciais, uma continuidade com os
eixos centrais da poltica econmica externa do Brasil
herdada dos governos ps-abertura comercial no incio
dos anos 90. Nesse aspecto, destaca-se a tradicional
prioridade conferida s negociaes multilaterais, e
uma aposta inequvoca no sentido estratgico do
Mercosul (e da integrao regional na Amrica do
Sul), a despeito do aumento da fragilidade do bloco.
Ao mesmo tempo, percebe-se uma sensvel mudana
na hierarquia das agendas de negociao hemisfrica
e inter-blocos. Ao contrrio do Governo FHC, h uma
manifestao de preferncia explcita pela integrao
Mercosul-UE em detrimento da Alca.
Um balano preliminar acerca dessas negociaes
merece trs ordens de consideraes. A primeira diz
respeito dimenso domstica das negociaes

Joo Paulo Cndia Veiga doutor em Cincia Poltica pela USP,

pesquisador do Caeni (Centro das Negociaes Internacionais) e
professor de Relaes Internacionais da PUC-SP.

10 RBCE - LATN

internacionais, especificamente no que se refere

formao de coalizes. A premissa a de que o
contorno mais definido dos grupos de interesse
posicionados contra a Alca, aliado a uma mudana
na orientao governamental ,1 tornaram a integrao
com os EUA o patinho feio das negociaes do
Governo Lula.
Ao mesmo tempo, a configurao de poder formada
ao redor da agroindstria encontrou no Governo Lula
maior disposio para enfrentar os subsdios agrcolas
dos pases desenvolvidos. A cautela do Governo FHC
deu lugar a atitudes mais agressivas e de interesses
melhor definidos, em mbito domstico. Como
resultado, sugere-se que o Governo Lula, alm de
alargar o processo decisrio no que diz respeito s
escolhas em matria de poltica comercial, pode ter
contribudo para a organizao dos setores
interessados.
A segunda trata da contribuio do governo para o
avano das negociaes multilaterais da OMC depois
de Cancun. A decisiva participao brasileira para o
fechamento do Framework Agreement em julho de
2004 aumentou o cacife do Brasil na construo de
consensos e manteve o G-20 em evidncia. No
entanto, a consolidao dessa coalizo depende de
como ser definida a eliminao dos subsdios
agrcolas em uma agenda positiva a ser aprovada na
reunio ministerial da OMC em Hong Kong. Alm
disso, a coeso do G-20, at o momento bastante

Refiro-me s mudanas no plano retrico com a maior politizao de

temas da agenda internacional, e na preferncia explcita pela negociao
com a UE em detrimento da Alca.

resistente presso norte-americana, deve ser posta

prova com a discusso de outros temas onde o
consenso mais difcil de ser alcanado.
A terceira faz algumas observaes a respeito do eixo
Mercosul-UE, processo de negociao indito entre
dois blocos. Nesse caso, a obrigatoriedade de ofertar
concesses em torno de temas muito sensveis como
subsdios e compras governamentais contribuiu para
o engessamento das posies. A utilizao de
recursos tticos discutveis (fatiamento da agenda
sem proposta geral, falta de transparncia) no
ajudaram. A contaminao da agenda interblocos
pelas negociaes multilaterais bem como o
processo aberto pelo Brasil contra a UE no OSC
(rgo de Soluo de Controvrsias) da OMC, a
respeito dos subsdios ao acar, no facilitaram as
negociaes. Por fim, o aumento da fragilidade do
Mercosul se fez presente na mesa de negociaes
na discusso de vrios temas.

AS VANTAGENS DA SIMULTANEIDADE
NO SE CONFIRMARAM
Quatro idias circularam no segundo Governo FHC,
expresso de certo otimismo entre as elites polticas
e empresariais, acerca da margem de manobra
disponvel para o presidente empossado em 2003 no
que se refere s negociaes comerciais internacionais:
1. a simultaneidade das mesas de negociaes
aumentaria o cacife brasileiro junto aos pases
desenvolvidos Os EUA e a UE fariam maiores
concesses para garantir o Brasil na Alca e no bloco
Mercosul-UE; 2. ficaria para o prximo presidente
colher os eventuais resultados positivos da
negociao da Alca com a co-presidncia dividida
entre o Brasil e os EUA, e no acordo de livre-comrcio
Mercosul-UE; 3. avanar-se-ia na luta contra os
subsdios agrcolas nas negociaes da Rodada Doha
que continuaria a balizar os limites e obrigaes do
Brasil nos planos regional e bilateral e; 4. O
relanamento do Mercosul, supostamente fortalecido
pelas eleies presidenciais no Brasil e na Argentina,
seria o ponto de partida comum para as demais
negociaes internacionais.
Passados mais de dois anos do novo governo, a maior
parte dessas expectativas no se confirmou. A idia
de que a simultaneidade, por si mesma, traria
vantagens ao Brasil acabou se mostrando ingnua.

Alm de alargar o processo decisrio

de escolhas em matria de poltica
comercial, o Governo Lula pode ter
contribudo para a organizao dos
setores interessados

De fato, para que ela pudesse trazer efeitos benficos

s mesas de negociao era preciso uma estratgia
mais acabada acerca das ofertas do Brasil-Mercosul,
das possveis concesses, e dos objetivos a serem
alcanados no processo de barganha entre EUA e
UE. As possibilidades de barganha em uma mesa
com os olhos voltados outra estavam dadas pelo
timing entre as duas negociaes. Os cronogramas
de ofertas do setor privado para a UE e para os EUA
eram praticamente os mesmos.2 Ademais, havia
certa expectativa, partilhada por governos e pelo setor
privado, de que uma negociao puxava a outra, ou
seja, as possibilidade de melhoria em relao a
acesso a mercados em uma mesa calibrava os
objetivos e concesses na outra.3
No caso especfico da Alca, a dificuldade em alcanar
o conceito de equilbrio nos temas em negociao,
esteve presente nos governos FHC e Lula. O equilbrio
refere-se troca entre a oferta do Brasil em reas
consideradas sensveis e avanos na negociao da
agricultura. Como os EUA querem tratar o tema dos
subsdios agrcolas na OMC, a negociao da Alca teria
2
No final de 2002, s vsperas da VII Reunio de Cpula Ministerial da
Alca, o setor empresarial brasileiro se movimentava para apresentar suas
primeiras propostas (com listas de produtos). O cronograma de entrega
de propostas pelo setor privado era praticamente o mesmo para a Alca e
para a UE. Naquele momento, a deciso do Governo FHC foi deixar a
tarefa de apresentar as ofertas para o novo governo eleito, isto , as
eventuais propostas fechadas pela Coalizo Empresarial foram
apresentadas equipe de transio do Governo Lula, processo conduzido
pelo ento ministro Celso Lafer (ver Lvia Ferrari, Gazeta Mercantil, 30 de
outubro de 2002.).
3
As possibilidades de a criao da Alca levar a UE a perder espao no
Mercosul foi sugerida pelo presidente FHC ao primeiro-ministro francs,
Lionel Jospin em abril de 2001 (ver Reali Jr., O Estado de S. Paulo, 30 de
abril de 2001). Na perspectiva do setor privado, ao contrrio, um avano
nas negociaes Mercosul-UE poderia colocar as empresas americanas
em desvantagem no comrcio com o Brasil. Por exemplo, um acordo
automotivo com os europeus baseado em cotas reduziria os impostos
para as montadoras com sede na Europa, o que diminuiria a competitividade
dos automveis americanos no Brasil-Mercosul (ver Geraldo Samor, The
Wall Street Journal Americas, reproduzido por O Estado de S. Paulo, 15 de
abril de 2004.).

RBCE - LATN

11

A criao do G-20, em continuidade

estratgia negociadora definida no
Governo FHC, o resultado mais
importante do Governo Lula no
cenrio internacional na primeira
metade de seu mandato

ficado desequilibrada, o que explica a atual posio

brasileira. Ocorre que congelar a Alca significa, em
grande medida, tirar da agenda a negociao comercial
com os EUA. Esse aspecto da poltica comercial do
Governo Lula tem sido alvo de crticas de setores
empresariais importantes que enxergam nessa posio
uma possibilidade perdida de melhorar o acesso dos
produtos brasileiros ao mercado americano.4
No caso da UE, a disputa em torno dos subsdios
agrcolas no mbito multilateral contaminou a
negociao intrabloco e acabou jogando os dois
lados em uma barganha posicional da qual no houve
sada possvel at 31 de outubro, momento em que
terminava o mandato dos comissrios europeus
envolvidos na negociao.5 Parte das dificuldades
na conduo das negociaes com a UE deveu-se
divergncia entre Brasil e Argentina em diferentes
temas da mesa de negociaes.6
Ao mesmo tempo, o Brasil mostrou grande
capacidade de negociao multilateral ao contribuir
decisivamente para destravar a agenda da Rodada
Doha, em agosto de 2004. O Brasil, no mbito do
G-20, articulou a construo de consensos7 e foi
Os EUA so os maiores compradores de produtos manufaturados do
Brasil.

As negociaes continuam depois desta data mas a nova Comisso

Europia, empossada em novembro de 2004, certamente vai sofrer uma
inflexo em seu posicionamento ante a negociao com o Mercosul. O
ingresso dos dez pases do Leste europeu deve reorientar a formao das
preferncias e dos interesses europeus com reflexos significativos para
a negociao inter-blocos.

um dos responsveis pela articulao poltica do

G-20. Dessa forma, segundo destacado negociador
brasileiro em Genebra, ao permitir a participao
mais decisiva dos pases em desenvolvimento no
ncleo da negociao, o G-20 criou uma nova matriz,
um novo paradigma para a tomada de decises na
OMC. 8 Na viso do ministro Celso Amorim, esse
novo paradigma teria modificado o processo de
tomada de deciso no interior da OMC: de uma
negociao centrada no presidente de uma
comisso ou de um conselho e os [representantes]
dos grandes pases, para uma negociao com a
participao efetiva dos principais interlocutores, algo
que s ocorreu por causa do G-20.9

MERCOSUL PARTE DO PROBLEMA

Paradoxalmente, no caso do Brasil e da Argentina, a
combinao de governos supostamente de
esquerda, teoricamente comprometidos com uma
estratgia regional de relanamento do Mercosul,
no se concretizou. A retrica do relanamento vem
sendo utilizada desde a desvalorizao do real em
janeiro de 1999 quando os limites da agenda da
integrao regional ficaram evidentes em razo das
assimetrias macroeconmicas. Desde ento, o
Mercosul continua padecendo das fragilidades
estruturais10 que marcaram seus dez anos de vida.
Chama a ateno o fato de o perodo Lula ser marcado
pela ascenso de uma nova onda de conflitos
comerciais com a Argentina. Esses conflitos, sempre
presentes na agenda de negociao entre os dois
pases, principalmente depois da desvalorizao do
real em 1999, ganharam uma dimenso mais
dramtica. Parte dessa sensibilidade resultado da
forma como o Governo Kirchner vem lidando com os
conflitos. A maior parte deles foi incorporada agenda
de poltica econmica externa do governo argentino
de forma automtica, quase sem mediao. Em

Um dos mais salientes foi a discusso a respeito das cotas de veculos

automotores oferecidas pelo bloco aos europeus. Voltou tona um dos
maiores conflitos comerciais do Mercosul, nunca resolvido, qual seja, as
diferentes polticas industriais direcionadas indstria automotiva pelos
dois governos.

Ningum duvida de nosso compromisso com o sistema multilateral de

comrcio e todos apreciam a capacidade do Brasil de construir consensos.
Entrevista com o embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, Zero Hora,
02/01/2005.

12 RBCE - LATN

Entrevista do embaixador Luiz Felipe de Seixas Corra, Zero Hora,

02/01/2005.
8

9
Entrevista com o ministro Celso Amorim, revista Carta Capital, ano XI,
nmero 330, 28 de fevereiro de 2005.
10
O dilema entre a organizao do bloco em uma rea de livre-comrcio
ou uma unio aduaneira, as divergncias entre os modelos de poltica
externa adotados pelos governos Menem e Collor no incio dos anos 90,
a ambigidade entre o intergovernamentalismo e a institucionalidade, e
as enormes assimetrias macroeconmicas e setoriais (e a inexistncia
de mecanismos para dirimi-las), podem ser vistos em Janina Onuki,
O Mercosul enfrenta Brasil e Argentina, artigo publicado no jornal Valor
Econmico, 13-15 de novembro de 2004.

outras palavras, o presidente Kirchner assumiu a linha

de frente da relao com o Brasil, potencializando
as presses dos setores econmicos prejudicados
com as importaes brasileiras. Essa dinmica
reforou os grupos de interesse contrrios estratgia
de integrao regional em ambos os pases e passou
a sensao para a opinio pblica de que o Mercosul
est irremediavelmente comprometido.
Um aspecto pouco abordado para a avaliao do
Mercosul diz respeito (no) posio brasileira em
relao ao default argentino, adotado no final de 2001,
em meio crise poltica que resultou na eleio do
presidente Kirchner alguns meses depois. Segundo
essa interpretao, o Governo Kirchner estaria
descontente com o baixo perfil do Governo Lula quando
o assunto a governabilidade dos fluxos financeiros
internacionais. Com uma posio de confronto com o
FMI, e com os demais credores da dvida externa, a
movimentao do governo argentino contrasta com o
suposto conservadorismo da poltica econmica
brasileira. O governo brasileiro, incluindo suas
autoridades lotadas nos cargos do FMI em Washington,
no teria feito o que lhe cabia, em razo de sua liderana
regional, para apoiar a posio argentina e enfrentar o
governo americano. O resultado disso o silncio das
autoridades brasileiras, o que teria irritado o governo
argentino. Se essa varivel for verdadeira, ela ajuda a
entender o atual distanciamento entre os dois governos
e as dificuldades presentes do Mercosul.11

AS PEAS SO AS MESMAS
MAS H NOVA HIERARQUIA
Assim como aconteceu com o segundo mandato de
FHC, o Governo Lula iniciou 2003 diante de um grande
desafio, no mbito da agenda de poltica econmica
externa, qual seja, o de enfrentar simultaneamente
quatro mesas de negociao com graus variados de
interdependncia e hierarquia: as negociaes psdefault com a Argentina (Mercosul), bloco a bloco com
a UE, com os EUA na Alca e para a definio da agenda
da Rodada Doha no plano multilateral. bom
considerar que, da perspectiva brasileira, o governo
se inicia em condies adversas, similares quelas

Os conflitos, sempre presentes na

agenda Comercial de negociao entre
Brasil e Argentina, ganharam dimenso
mais dramtica pela forma como o
governo Kirchner vem lidando com eles

que condicionaram o Governo FHC em incio de seu

segundo mandado depois da desvalorizao do real.
No caso de Lula, uma crise de confiana generalizada
submeteu o governo, em seus primeiros meses,
forte presso dos indicadores macroeconmicos
(desvalorizao do real, expectativa de elevao de
juros, incerteza sobre a balana comercial, etc.).
Ao menos no plano da retrica, o Governo Lula impe
uma mudana de nfase sobre os issues da agenda
econmica internacional, em sentido mais amplo do
que a discusso da poltica comercial. Em geral, podese dizer que o governo d continuidade poltica de
FHC com um discurso mais politizado e com uma
hierarquia baseada nas seguintes variveis: 1. de forma
mais incisiva, acentua-se a insuficincia da globalizao
como remdio para os problemas do desenvolvimento
e a superao da pobreza; 2. a necessidade do
crescimento econmico vir acompanhado de uma
agenda para o desenvolvimento social;12 3. um recorte
mais Sul-Sul para a diplomacia presidencial com
implicaes para a poltica comercial;13 e 4. a utilizao
de programas de governo, de forma mais explcita, como
recurso de poder (principalmente na relao com
organismos internacionais)14 so algumas variveis que
organizam o tabuleiro de forma diferente sem mexer,
necessariamente, em suas peas.
12
Insero global do Brasil: OMC, Mercosul, Alca, Zona de Livre Comrcio
do Brasil com a Unio Europia, Palestra do ministro Celso Amorim,
pronunciada pelo ministro interino, embaixador Samuel Pinheiro Guimares,
no XV Frum Nacional, 21 de maio de 2003, Braslia; Poltica Externa,
v.12, n. 02, setembro/outubro/novembro de 2003.
13
A principal implicao comercial o maior distanciamento/independncia
dos tradicionais parceiros comerciais do Brasil, fundamentalmente os
Estados Unidos, e uma aproximao com pases do Terceiro Mundo,
principalmente do Oriente Mdio e da frica.

Vale mencionar o programa Fome Zero, a proposta do Software Livre,

e os esforos para equilibrar o respeito s patentes com o atendimento
sade pblica. Nesse campo, ganhos obtidos no Governo Lula foram a
fundamental participao brasileira para o fechamento do Acordo sobre
Medicamentos Genricos, divulgado no final de agosto, cerca de duas
semanas antes do incio da reunio ministerial de Cancun (2003).

14

Foi um grande erro diplomtico o Brasil no ter sido solidrio com a nica
posio possvel para a Argentina. O governo brasileiro teve medo de que
a crise do vizinho nos contaminasse e manteve-se distante. Isso ter
repercusses negativas, de longo prazo, no Mercosul (Rubens Ricupero,
revista Carta Capital, ano XI, nmero 332, 09 de maro de 2005.).
11

RBCE - LATN

13

Pode-se dizer que o governo

d continuidade poltica de FHC
com um discurso mais politizado
e com uma hierarquia baseada
em algumas variveis

H tambm contribuies originais do Governo Lula

que merecem uma considerao parte.15 A principal
delas a criao do G-20 grupo de pases em
desenvolvimento organizado no mbito das
negociaes multilaterais da OMC. 16 Mesmo os
crticos mais destacados da poltica exterior de Lula
reconhecem ser essa uma vlida aliana (...) para a
conduo das difceis e ainda indefinidas negociaes
[multilaterais].17 De fato, o principal resultado aferido
pelo G-20 at o momento foi a decisiva atuao, em
mbito multilateral, para definir as diretrizes e princpios
da agenda da Rodada Doha. Como se sabe, o
documento sntese foi consensuado em Genebra, em
julho de 2004, dez meses depois do fracasso da reunio
ministerial da OMC em Cancun.

A SUBSTNCIA DO G-20
H dois elementos a respeito do G-20 que ajudam a
entender os movimentos do Governo Lula na parte
final de seu mandato. Em primeiro lugar, o ncleo
duro do G-20 composto por Brasil e ndia. Na
realidade, h um revival desta aliana, muito presente
ao longo da negociao da Rodada Uruguai do GATT
(1986-93). Naquele perodo, os dois pases foram os

15
Segundo o ministro Celso Amorim, alm do G-20, as outras duas
contribuies do Governo Lula foram o programa Fome Zero e a criao
da rea de livre-comrcio sul-americana, revista Carta Capital, ano XI,
nmero 330, de 23 de fevereiro de 2005.

So 20 pases membros, todos do Mercosul, exceto o Uruguai. Segundo

o informe oficial do grupo, o G-20 foi criado em 20 de agosto de 2003, no
perodo final de preparao da V Conferncia Ministerial da OMC, realizada
em Cancun, entre 10 e 14 de setembro daquele ano (ver o website
www.g-20.mre.gov.br, acesso em 14 de abril de 2005).

16

17
Celso Lafer identifica em uma movimentao mais abrangente do
tema Sul-Sul outra nota prpria do governo Lula. No entanto, Lafer
aponta certo desconforto com uma politizao exagerada na afirmao
dos interesses do pas, posicionamento cuja conseqncia poderia ser a
de enrijecer o quadro internacional com uma nova polarizao ideolgica,
(A identidade internacional do Brasil e a poltica externa brasileira, Editora
Perspectiva. Segunda edio revista e ampliada, So Paulo, 2004).

14 RBCE - LATN

principais opositores ao ingresso dos ento

chamados novos temas (investimento, propriedade
intelectual e servios) no mbito multilateral de
comrcio. Mais tarde, fecharam posio contra os
temas do meio ambiente e de padres trabalhistas.
O importante aqui notar que essa aliana vem
ganhando densidade desde o lanamento da Rodada
Doha em novembro de 2001.
Durante o segundo mandato de FHC, o governo
implementou uma poltica de combate AIDS que
se transformou em modelo para a ONU. Com ela o
pas desenvolveu um programa para a indstria de
medicamentos genricos, cujo principal objetivo era
reduzir os gastos com a compra de retrovirais.
Para isso, era preciso pressionar os laboratrios
multinacionais para que reduzissem os custos dos
remdios, sob a ameaa de quebra da patente
(licena compulsria concedida a outro laboratrio).
O Governo Lula foi adiante e definiu uma poltica
industrial focada no setor de medicamentos.
No plano internacional, a poltica de combate AIDS
esteve baseada em uma interpretao discutvel do
acordo de Trips. A disputa basicamente estabelece
um conflito de interesses entre os laboratrios
farmacuticos multinacionais, que buscam proteger
seus investimentos no desenvolvimento de
medicamentos, e os pases pobres que precisam, a
curto prazo, oferecer remdios baratos para o combate
a doenas que ameaam a sade pblica, como so
os casos da AIDS, da Tuberculose e da Malria.
Contudo, a poltica brasileira para o combate da AIDS
foi suficientemente bem-sucedida para conquistar
grande apoio internacional e esvaziar o processo
movido pelos EUA contra o Brasil, com base no acordo
de Trips, no OSC da OMC. Ademais, ela aproximou
ainda mais o Brasil da ndia, o maior produtor mundial
de medicamentos genricos e um pas com uma vasta
populao portadora do vrus HIV.
Depois da vitria na OMC em 2001, a disputa continuou
na OMS e o Brasil e a ndia conseguiram que esse
rgo das Naes Unidas manifestasse seu apoio
idia de que a sade pblica est acima dos
interesses dos laboratrios. Depois disso, o mais
difcil era conseguir um acordo multilateral sobre o
comrcio de medicamentos genricos, o que foi obtido
trs semanas antes da reunio de Cancun em 2003.

Nessa fase, o Governo Lula comea a utilizar de forma

mais explcita e incisiva o programa brasileiro como
um recurso de poder18 para dar contedo aliana
com a ndia e a frica do Sul.

pontuais estabelecem um padro de insero

internacional e, dessa forma, consubstanciam uma
estratgia de insero internacional? At que ponto
o G-20 resultado direto dessa suposta estratgia?

FHC E LULA: UM NOVO PADRO

DE INSERO GLOBAL?

CONCLUSO

O segundo elemento levanta uma hiptese acerca

de um suposto padro de insero internacional do
Brasil, no qual o G-20 a roupagem poltica, a
ossatura de ligao do pas com outras naes em
desenvolvimento. Nesse aspecto, h dois movimentos
concomitantes. De um lado, as polticas domsticas
estimulam os fluxos privados de comrcio, tecnologia
e investimentos. De outro, sua projeo internacional,
potencializada pelo apoio de agncias e organismos
multilaterais, ajuda a forjar consensos entre os pases
em desenvolvimento e refora a capacidade
negociadora do Brasil nos foros multilaterais. O G-20,
dessa forma, o resultado poltico desse processo
que tem incio no governo FHC.

O Governo Lula define os contornos polticos de uma

estratgia internacional que tem incio no governo
FHC. O G-20 , at o momento, o resultado poltico
dessa estratgia. A real influncia de suas lideranas
(Brasil, ndia, frica do Sul e mais recentemente a
China), a coeso do grupo com a discusso de novos
temas, e os desdobramentos para o sistema
internacional desse movimento entre pases em
desenvolvimento so ainda questes sem resposta.
De qualquer forma, a criao do G-20, em continuidade
estratgia negociadora definida no Governo FHC,
o resultado mais importante do Governo Lula no
cenrio internacional na primeira metade de seu
mandato.

Tal como a poltica para as patentes de medicamentos,

a hiptese levantada aqui para a compreenso de uma
suposta estratgia de insero global adotada pelo
Brasil (governos FHC e Lula), no mbito multilateral,
seguiria uma regularidade, um padro de comportamento
com trs elementos fundamentais:
1. O pas desenvolve um (a) programa/poltica
domstico(a) com grande visibilidade internacional.
2. Utiliza ao mximo sua capacidade de influncia junto
aos organismos internacionais para forjar consensos
e projetar os programas/polticas.
3. O tema em discusso sempre resvala para um
problema global com claro recorte Norte-Sul, tendo
um inequvoco valor tico-moral como pano de fundo
o que garante o apoio de ONGs e da opinio pblica.
O caso das patentes farmacuticas, o programa
Fome Zero e, mais recentemente, a discusso do
software livre so alguns exemplos de programas e
polticas domsticas que se encaixam na suposta
estratgia brasileira. Em que medida esses casos

O principal resultado aferido

pelo G-20 foi a decisiva atuao,
em mbito multilateral, para definir
as diretrizes e princpios da

Na linguagem Neo-realista, o conceito de capability entendido como

uma condio especfica do pas, da qual o Estado consegue projetar
influncia na forma de um recurso de poder sobre os demais estados.
18

agenda da Rodada de Doha

RBCE - LATN

15

AUTONOMIA, NO-INDIFERENA E PRAGMATISMO:

VETORES CONCEITUAIS DA POLTICA EXTERIOR
MARIA REGINA SOARES DE LIMA

Uma avaliao dos dois primeiros anos do Governo Lula

no hesitaria em assinalar a poltica macroeconmica
e a poltica externa como os dois maiores sucessos
deste governo. O curioso que no incio do governo,
quando ficou claro que no haveria mudana de rumo
na poltica econmica, mas j se anunciava uma poltica
externa mais assertiva nas relaes com o Norte e de
maior protagonismo poltico no Sul, duvidou-se da
capacidade do Governo Lula em combinar ortodoxia na
primeira com heterodoxia na segunda.

parlamentar, quando comparada com o governo

anterior. O relativo insulamento das polticas
governamentais, contudo, no condio necessria
nem suficiente para seu sucesso j que o ltimo
depende no apenas das respostas dos agentes
externos, mas da adeso interna, s obtida por via
de processos democrticos de deciso.

Seria relevante se perguntar por que foram essas

reas mais bem-sucedidas do que as demais, em
particular, a poltica social, que se apresentava, no
incio do mandato, como aquela em que mais se
afirmariam as credenciais progressistas do novo
governo. Uma diferena entre a poltica externa e as
demais polticas pblicas que, na primeira, as iniciativas
so menos dependentes de condicionamentos
oramentrios e metas de supervit fiscal. Por outro
lado, tambm exibe maiores graus de liberdade para
mudar o rumo da poltica em curso, porque menos
dependente da capacidade de coordenao poltica
e de gesto administrativa, j que conduzida por
burocracias especializadas e com capacidade
administrativa instalada. Assim, por exemplo, a
poltica externa escapou das dificuldades de
coordenao poltica e gesto administrativa que tm
afligido o Governo Lula, em funo de, entre outros
fatores, maior heterogeneidade da sua base de apoio

Independentemente do fato de que o sucesso de

qualquer poltica governamental depende do resultado
de uma mirade de interaes estratgicas entre
atores diversos que no se pode controlar ex-ante,
grande parte da avaliao positiva da poltica externa
est relacionada legitimidade desta entre as elites,
no sentido de se constituir em um instrumento
importante de um projeto de desenvolvimento nacional.
Esta crena se consolidou em parte como um legado
do processo de formao do Estado brasileiro e, em
parte, como uma construo intencional dos agentes
diplomticos. Como sabido, o processo de
constituio das fronteiras nacionais se fez por uma
srie de arbitragens internacionais, amplamente
favorveis aos interesses brasileiros, de modo que o
pas ingressou na modernidade tendo resolvido
praticamente todos os conflitos territoriais com seus
vizinhos. Esse processo relativamente pacfico legou
s elites a percepo de que as principais ameaas
externas no envolviam as questes clssicas de
guerra e segurana militar, mas de vulnerabilidade
econmica e desenvolvimento.

Maria Regina Soares de Lima professora

do IUPERJ e do IRI/Puc-RJ e coordenadora do OPSA.

Ao longo dos anos, a prtica e o discurso diplomticos

reforaram essa percepo da contribuio da poltica

16 RBCE - LATN

externa aos desafios econmicos da nao. Durante

a Guerra Fria, a diplomacia brasileira foi uma das
principais articuladoras da idia de que a segurana
internacional s seria alcanada pelo desenvolvimento
mote que marcou a atuao do pas nas arenas
multilaterais de ento. No ps-Guerra Fria, em um
contexto de globalizao econmica; reestruturao
e ajuste fiscal; esfacelamento e esmaecimento da
coalizo terceiromundista e da agenda do desenvolvimento, a legitimidade dentro do pas do Mercosul,
um projeto estratgico do Estado brasileiro, depende
de seus resultados econmicos. Se uma das
vantagens da salincia dos temas econmicos na
poltica externa sua legitimao como instrumento
de desenvolvimento, a desvantagem, contudo, a
cobrana de resultados concretos, de curto prazo, das
iniciativas diplomticas. Por outro lado, este legado
de pragmatismo econmico da conduta diplomtica
brasileira facilitou a convivncia entre a ortodoxia na
poltica macroeconmica e a heterodoxia na poltica
externa.
No mundo contemporneo globalizado e com fronteiras
permeveis aos movimentos transnacionais, a poltica
externa se torna bastante complexa, seja com relao
ao nmero e diversidade de atores sociais que atuam
no ambiente externo, seja com respeito variedade
de temas substantivos que passam a ser objeto de
negociao internacional e ratificao domstica.
Ademais, dentre as polticas governamentais, a poltica
externa aquela que exibe maior grau de resistncia
mudana. Como se sabe, parte expressiva da
atividade externa envolve compromissos de longo prazo
com outros pases cuja modificao, se motivada por
razes extrnsecas ao prprio acordo, gera perda de
credibilidade do pas ante seus parceiros.
No entanto, a poltica externa, por ser uma poltica
em que o executivo dominante, tambm permite a
um governante que queira valorizar a mudana um
espao de inovao interessante, ainda mais, como
no caso do Governo Lula, se este tem pouca margem
de manobra para inovar. Esta a outra razo para a
sintonia sutil entre a ortodoxia econmica e a
heterodoxia poltica. nesta ltima que o Governo
Lula exibe o legado de esquerda de sua trajetria
poltica e realiza as expectativas de mudana de uma
parte substancial de seu eleitorado, diante das
exigncias disciplinadoras dos agentes financeiros
e do mercado internacional.

O legado de pragmatismo econmico

da conduta diplomtica brasileira
facilitou a convivncia entre a
ortodoxia na poltica macroeconmica
e a heterodoxia na poltica externa

O componente inercial da poltica externa do Governo

Lula est expresso, por exemplo, na participao
brasileira nos principais exerccios multilaterais em
curso Rodada de Doha da Organizao Mundial de
Comrcio, negociao da Alca e entre Mercosul e
Unio Europia e negociaes do Mercosul com
outros arranjos regionais. Na medida em que se
negociam novas regras e medidas substantivas, com
impactos diversificados na sociedade brasileira,
inevitvel que esses processos gerem a politizao
da poltica externa. Por outro lado, persiste a falta de
um consenso nacional com relao ao grau de
aprofundamento da integrao internacional da
economia brasileira, bem como da extenso da
delegao da soberania econmica a instituies de
integrao regional.1

VETORES CONCEITUAIS
no componente poltico propriamente dito que o
Governo Lula busca inovar e se diferenciar das
experincias pretritas. O discurso diplomtico se
constri a partir de trs vetores conceituais, por assim
dizer. O primeiro deles refere-se a uma viso do sistema
internacional com tintas multipolares ou, pelo menos,
com potencial para brechas de uma estrutura que se
reconhece ainda unipolar. Nesse contexto, trata-se de
construir capacidade de influncia na elaborao de
normas e padres globais e regionais de modo a tornlos mais permeveis aos interesses dos pases do Sul.
Este vetor est informado pelo legado autonomista de
experincias passadas, como o foram a poltica externa
independente, dos anos 1960, ou o pragmatismo
responsvel dos 1970. A renovao da postulao de
Ver Pedro da Motta Veiga, As negociaes comerciais intra e extraMercosul, Anlise de Conjuntura OPSA, n. 3, fevereiro de 2005. Disponvel
em http://observatorio.iuperj.br.

RBCE - LATN

17

O Brasil aceita de fato investir

garantia da estabilidade regional em
uma quadra em que a rea, como
outras perifricas do planeta,
abandonada a sua prpria sorte?

um assento permanente no Conselho de Segurana das

Naes Unidas o melhor exemplo dessa busca do
exerccio de uma poltica externa prpria 2 e do
reconhecimento pelas potncias da sua relevncia, pelos
papis que pode desempenhar na comunidade das
naes, nas questes da paz e do desenvolvimento.3
A se diferenciar de outros experimentos autonomistas,
em particular o pragmatismo responsvel, que o
contexto democrtico implica que o exerccio da
autonomia no plano externo dependente tambm de
sua ratificao interna. Uma outra diferena bastante
significativa tem a ver com a aceitao pelas elites
dirigentes de que o Brasil s ter o reconhecimento
que almeja na sociedade de Estados desiguais se
puder falar por outros que no sejam apenas seus
nacionais, isto , se representar uma determinada
categoria de pases. Ainda que esse trusmo j fosse
conhecido dos atores do pragmatismo responsvel, por
exemplo, a novidade fica por conta do reconhecimento
no presente de que qualquer representao implica sua
aceitao tambm pelo representado. Em outras
palavras, que a coordenao da ao coletiva
envolvendo outros atores nacionais tem custos que
incidem diretamente sobre o grau de autonomia e
flexibilizao dos interesses particulares que se est
disposto a abrir mo em prol dos interesses coletivos.
A poltica sul-americana do atual governo sugere que a
diplomacia reconhece os custos da liderana regional,
seja na concesso de benefcios materiais, como
2
Independente; ecumnica, pragmtica; soberana, foram
expresses utilizadas para definir a poltica externa em todos os
momentos em que o pas buscou afirmar seus interesses, diante de
alinhamentos dados como incondicionais.
3
Para uma discusso desta aspirao na histria da poltica externa, ver
Maria Regina Soares de Lima, Aspirao internacional e poltica externa,
Revista Brasileira de Comrcio Exterior, ano XIX, n. 82, Janeiro/Maro de
2005.

18 RBCE - LATN

crditos especiais aos vizinhos, seja atenuando a

arraigada tradio do esplndido isolamento em relao
aos assuntos domsticos dos vizinhos. Destaque-se,
neste particular, a intermediao brasileira na formao
do Grupo de Amigos da Venezuela, no incio do governo
e, mais recentemente, no conflito entre aquele pas e a
Colmbia. Tambm em um horizonte geogrfico mais
distante, mas exemplo da aceitao dos custos da
liderana, mencione-se o comando brasileiro de uma
fora de paz de cerca de 1.200 soldados no Haiti desde
junho de 2004. Ainda que ao longo dos anos o Brasil
tenha contribudo em diversas misses desta natureza,
comparando-se com a Argentina, sua participao em
termos do tamanho do contingente militar e da
localizao geogrfica da misso foi sempre menor e
normalmente restrita a regies com prvios vnculos
polticos e culturais, como por exemplo, os pases
africanos de lngua portuguesa, o Timor Leste, de
colonizao portuguesa, e pases latino-americanos. A
participao militar brasileira no Haiti no apenas
demonstra uma nova postulao com respeito ao
exerccio de um papel mais protagnico em face de
situaes de conflito interno e/ou guerra civil que
possam reverberar em seu permetro de segurana,
como se d em um pas do Caribe, regio de fracos
vnculos com o Brasil. Nos anos 1990, por exemplo, o
Brasil absteve-se de apoiar, no Conselho de Segurana
das Naes Unidas, o envio de uma misso multinacional
quele pas, posio acompanhada pela Repblica
Popular da China.
Duas objees podem ser feitas a esta argumentao.
A primeira delas, teoricamente frgil, que as boas
aes brasileiras so motivadas por interesses prprios,
seja para impulsionar e ampliar as exportaes e os
investimentos brasileiros na regio, seja por obter um
assento permanente no Conselho de Segurana da
ONU. Meu argumento no pressupe qualquer
componente altrusta no comportamento brasileiro.
Trata-se na verdade de sugerir, como novidade deste
comportamento, o exerccio de um papel de autointeresse esclarecido, capaz de arcar com os custos
da ao coletiva porque os benefcios dela derivados,
inclusive no longo prazo, so expressivos. A questo
pertinente a disposio brasileira em participar da
vida regional e se de fato o Brasil aceita investir garantia
de estabilidade regional em uma quadra em que a rea,
como outras perifricas do planeta, abandonada a
sua prpria sorte?

A outra objeo pertinente ao argumento e refere-se

Argentina. Parece certo que qualquer poltica inovadora
de aprofundamento da insero regional s ter
sucesso com a cooperao argentina. Vrios
mecanismos de cooperao entre os dois pases j
so de uso corrente. O problema que um dos principais
objetivos do governo brasileiro tem natureza soma-zero
uma vez que nenhum dos dois pases aceitaria
compartilhar o mesmo assento permanente e, mesmo
na eventualidade de que os membros atuais aceitassem
abrir o Conselho para uma nova incluso, caberia apenas
um representante regional. Sem a cooperao da
Argentina, porm, o aprofundamento da insero
regional do Brasil no pode ser completo. Do nosso
lado, a grande dificuldade a aceitao de delegao
de soberania econmica s instituies regionais, como
j assinalado.
O segundo vetor conceitual, que introduz um elemento
de inovao na poltica externa, bem representado
pelo conceito da no-indiferena cunhado pelo
chanceler Celso Amorim como um contraponto ao de
no-interveno, para justificar a participao
brasileira no Haiti. O conceito revelador das novas
disposies internacionais do pas e vincula esse tipo
de prtica ao compromisso expresso do Governo Lula
com a incluso social e sua poltica de eliminao do
problema da fome endmica e da pobreza absoluta. O
contraponto ao conceito de no-interveno, pedra de
toque da tradio diplomtica brasileira, no poderia
ser mais ilustrativo da diferena que se quer estabelecer.
Desde a guerra no Iraque, o direito ingerncia vem
sendo justificado pelos EUA como meio para eliminar
bolses terroristas e implantar democracias de
inspirao norte-americana. No-indiferena tambm
legitima a ingerncia, mas o faz por questes de justia
social, especialmente com relao populaes
abandonadas pela comunidade internacional.
Novamente, argir pelo auto-interesse subjacente a
este movimento ocultar o que ele tem de novidade,
em especial no contexto do ps-Guerra Fria.
Na negociao da Alca, campo bem distinto da poltica
de segurana regional, tambm a argumentao se
apia no princpio da no-indiferena a comunidades
com fraca capacidade de mobilizao da ateno das
autoridades constitudas. No argumento diplomtico, a
negociao da Alca gera um problema tico, de justia,
na medida em que a proposta norte-americana
condiciona o acesso de bens a seu mercado

aceitao de novas regras no regime de propriedade

intelectual vigente que praticamente inviabilizariam a
produo de medicamentos genricos no pas e
interromperia um dos mais bem-sucedidos e
consolidados programas de sade pblica de
tratamento da AIDS. Como pondera o embaixador
Adhemar Bahadian, co-presidente brasileiro da Alca,
h muito mais do que batatas e bananas em jogo. H
tambm a vida das pessoas.4 A sensibilidade para
critrios de justia distributiva, aplicados a comunidades
de pessoas, nova na argumentao diplomtica, j
que, no passado, estas questes estavam afetas
basicamente ao plano da justia distributiva entre as
naes que no necessariamente o melhor instrumento
de atenuao da desigualdade entre as pessoas.
O terceiro vetor conceitual o pragmatismo da conduta
externa, principal legado institucional da burocracia
diplomtica. Este se manifesta, por exemplo, na
constituio do G-20, no mbito das negociaes
multilaterais; na formao do G-3 que inclui ndia, Brasil
e frica do Sul; na importncia conferida ao
relacionamento com a China; na constituio do G-4
e, mesmo, na tentativa de limitar o espao de questes
conflituosas com os EUA. Movem essas iniciativas o
objetivo do exerccio de um papel protagnico
internacional, mas que redundem em benefcios para
o pas. Tanto os casos do IBSA, quanto o do G-20
espelham a salincia dada cooperao Sul-Sul na
poltica atual, em certo sentido uma novidade no
contexto atual. Contudo, o objetivo que levou criao
do G-20 no foi a defesa de princpios gerais de
tratamento diferenciado para o Terceiro Mundo, mas a
liberalizao do comrcio agrcola, de modo a destravar
as negociaes multilaterais em curso. As autoridades
diplomticas no admitem a representao da disputa

O conceito da no-indiferena
revelador das novas disposies
internacionais do pas e vincula-se
ao compromisso do Governo Lula
com as polticas sociais
Ver entrevista do embaixador Adhemar Bahadian, Ganhos com a Alca
podem no valer a pena, O Globo, 06/03/2005.

RBCE - LATN

19

sobre produtos agrcolas como uma tpica questo

Norte-Sul. 5 Alguns especialistas em negociaes
multilaterais, contudo, criticam tais iniciativas polticas
e sugerem que o Brasil deveria concentra-se na sua
condio de demandeur nas negociaes agrcolas.6
Da mesma forma, a aliana com a ndia e a frica do
Sul tem componentes geopolticos, econmicos e de
incluso social, na medida em que, entre outras coisas,
ilustra as complementaridades entre os trs em diversos
campos de cooperao. Como pases intermedirios
j dispem de uma base industrial complexa, tendo
alcanado relativo desenvolvimento tecnolgico em
alguns setores de ponta. Contudo, tambm
compartilham todos os problemas estruturais dos pases
perifricos: pobreza, desigualdade e analfabetismo. Em
sentido figurado, o paradigma da AIDs pode encarnar o
novo sentido da colaborao entre os pases do Sul, na
medida em que combina: o aporte de uma indstria de
frmacos tecnologicamente desenvolvida; a tecnologia
de novos mtodos de tratamento da doena e a
demanda por esses servios de sade publica, em vista
da grande incidncia da doena na frica.
Da perspectiva do atual governo, a cooperao Sul-Sul
no substitui o relacionamento com os EUA e a Unio
Europia, mas representa uma oportunidade de ampliao
do comrcio exterior. O governo avalia que a proporo
atual do comrcio do Brasil com os EUA e a Unio
Europia j teria alcanado um valor limite a partir do
qual os incrementos seriam apenas marginais. Ao
contrrio, os novos mercados do Sul apresentariam
grande potencial por serem economias com
complementaridades naturais. A imagem de vrios
tabuleiros diplomticos, parte da tradio da poltica
externa, retomada nesta figurao da ao internacional.

RISCOS E DESAFIOS FUTUROS

O primeiro deles colocado pelo objetivo brasileiro em
participar na qualidade de membro permanente do
Conselho de Segurana da ONU. O pertencimento a
um dos principais diretrios do poder mundial abre um
leque de oportunidades inditas de exerccio de
Ver as entrevistas do Ministro Celso Amorim: Brasil abriga la esperanza
de acoger al Per en al G-20. Disponveis em http://www.mre.gov.br e
Celso Amorim: G-8 necesita del Sur si quiere legitimar-se.
Disponvel em http://www.ipsnoticias.net.

Ver Marcelo de Paiva Abreu, Riscos da nova estratgia brasileira na

OMC: falta agenda positiva s alianas do Brasil, O Estado de So
Paulo, 01/09/2003.

metapoder, mas implica alguns riscos para um pas

como o Brasil, que vo da possibilidade de cooptao
pelos membros mais poderosos, inoperncia prtica
da presena brasileira neste frum por sua condio,
compartilhada com alguns dos demais candidatos, de
no dispor de capacidade de retaliao militar suficiente
que possa respaldar posies polticas prprias e
disputas de interesse com os membros mais poderosos.
O segundo risco diz respeito a eventuais pretenses de
hegemonia na regio. Quanto maior a assimetria entre a
economia brasileira e as demais, maior o temor dos
vizinhos com respeito possibilidade de um
expansionismo brasileiro na rea. Os dois principais
antdotos para tais temores so a construo de
instituies regionais fortes com soberanias
compartilhadas e o fortalecimento das instituies
democrticas na Amrica do Sul, condies necessrias
para que se possa constituir uma verdadeira comunidade
das naes. Como j observado, a primeira condio
no conta com o entusiasmo das elites dirigentes e
empresariais do pas. A segunda tambm problemtica,
j que remete ao ncleo de algumas das crises na regio,
em particular nos Andes, que sugerem a persistncia de
srios obstculos estruturais, como a extrema
concentrao de recursos polticos e econmicos,
vigncia plena das instituies democrticas.7 Ademais,
o agravamento de algum desses conflitos poderia colocar
para o Brasil escolhas dilemticas diante de situaes
em que a garantia da estabilidade regional poderia ir de
encontro ao aprofundamento da democracia.
Finalmente, o ltimo desafio est no plano domstico e
se traduz na necessidade de aproximar a poltica externa
da sociedade civil, incluindo no apenas os grupos de
interesse e os polticos, mas tambm os movimentos
sociais e setores no organizados da sociedade. Um
movimento de internalizao da poltica internacional
ainda mais necessrio em caso de uma mobilidade, de
fato, do pas no sistema poltico internacional, uma vez
que eventuais custos de polticas de coordenao da
ao coletiva sero arcados pela sociedade em geral.
Em uma ordem unipolar os desafios de polticas externas
assertivas so considerveis. Para serem bem-sucedidas,
essas ltimas tm de estar assentadas em dois pilares:
slidas e diversificadas alianas internacionais e
legitimidade democrtica e apoio poltico interno.

20 RBCE - LATN

7
Ver Marcelo James Vasconcelos Coutinho, Problemas estruturais e
institucionais, Jornal do Brasil, 08/03/2005.

POLTICA EXTERNA COMERCIAL DO GOVERNO LULA:

O CASO DO MERCOSUL
RICARDO ANDRS MARKWALD

Uma desgraada tradio latino-americana

faz com que palavras e fatos no se encontrem.
Quando se encontram, no se cumprimentam
porque no se reconhecem
Eduardo Galeano

No Brasil, a avaliao atual do Mercosul mostra ntido

descompasso entre expectativas, percepes e fatos.
As expectativas, razoavelmente otimistas s vsperas
da posse do novo governo, no tm sido corroboradas
pelos fatos. Com efeito, a crise do Mercosul persiste,
a despeito da maior convergncia das polticas
macroeconmicas na regio e das supostas afinidades
polticas entre os governos de seus principais scios.
No obstante, as percepes, exageradamente
negativas, tambm no se justificam, nem encontram
respaldo nos fatos. O balano, principalmente desde
a tica do setor privado brasileiro, bastante mais
favorvel do que se apregoa. Ainda assim, difcil
imaginar a ocorrncia de qualquer avano mais
significativo no Mercosul sem a superao do seu
principal desafio: a percepo dos scios de que o
projeto de integrao regional pouco contribui para a
insero internacional de seus respectivos pases.

AS EXPECTATIVAS
A tentativa de retratar as expectativas prevalecentes
em fins de 2002 acerca dos provveis rumos da
poltica externa brasileira um exerccio questionvel,
posto que sujeito a idiossincrasias e vieses. Ainda
assim possvel oferecer uma descrio bastante
fidedigna do papel que caberia ao Mercosul e ao
projeto de integrao regional no marco da poltica
externa do Governo Lula, com base em quatro

Ricardo Markwald diretor geral da Funcex.

Agradeo a Lia Valls Pereira por chamar minha ateno para a frase do
escritor uruguaio Eduardo Galeano, em entrevista concedida Folha de
So Paulo.

condicionantes: (i) alguns elementos de estabilidade

caractersticos da poltica externa brasileira e que a
singularizam; (ii) a evoluo programtica observada
na coalizo partidria vitoriosa em 2002, com reflexos
na rea de poltica externa; (iii) o novo contexto
macroeconmico regional, em decorrncia da
dbcle da economia argentina e da ruptura do regime
cambial de convertibilidade; e (iv) o questionamento,
nesse pas, do paradigma de insero externa que
tinha vigorado durante a dcada de 90, recolocando
a questo do lugar do Brasil na poltica externa
argentina.
O primeiro condicionante destaca a estabilidade como
um trao marcante da poltica externa brasileira, que
registra poucas mudanas abruptas de rumo. De fato,
historicamente, entre a ruptura e a continuidade, a
opo preferencial da diplomacia brasileira tem sido
sempre pela renovao na continuidade. Conforme
apontado por Soares de Lima (2005), h pelo menos
trs fatores que explicam esse aspecto singular da
poltica externa do Brasil. Em primeiro lugar, a crena,
que permeia todo o espectro poltico brasileiro, de que
o pas est destinado a desempenhar um papel
relevante no cenrio internacional em virtude de suas
dimenses continentais, suas riquezas naturais e a
liderana que exerce entre seus vizinhos. Essa
aspirao, verdadeiro mito fundador da poltica externa
do pas, seria constitutiva da prpria identidade
nacional. Em segundo lugar, a poltica externa do Brasil
foi sempre concebida como instrumento do projeto de
desenvolvimento do pas, com forte vis industrialista,
fator que tambm teria contribudo para sua
estabilidade, haja vista que esse objetivo no sofre
qualquer contestao no seio da sociedade brasileira.
RBCE - LATN

21

O principal desafio: a percepo dos

scios de que o projeto de integrao
regional pouco contribui para a insero
internacional de seus respectivos pases

Por ltimo, a agncia diplomtica nacional, o

Itamaraty, insulada da poltica partidria; considera
a poltica externa como uma questo de Estado,
acima da poltica domstica, e detm ampla
legitimidade na sua conduo.
Esses trs fatores, profundamente entranhados na
tradio da poltica externa brasileira, contriburam para
afastar, em fins de 2002, qualquer expectativa de
descontinuidade na conduo dos assuntos externos
do pas. Contudo, conforme tambm assinalado por
Soares de Lima (2005), os legados histricos so
insuficientes para determinar as estratgias concretas
de insero externa de um pas. De fato, potncias
regionais ou pases mdios que aspiram a desempenhar
um papel de destaque na cena mundial, como o caso
do Brasil, detm alternativas diferenciadas para sua
insero internacional em funo do lugar que reservam
ao relacionamento com a potncia global e ao papel
atribudo aos vizinhos no espao regional. Essas
opes, envolvendo crucialmente a relao do Brasil
com os EUA e a Argentina, dependeriam, sim, das
orientaes que o novo governo viesse a imprimir
poltica externa brasileira.
Desde sua fundao, em incio da dcada de 80, at a
campanha eleitoral em 2002, o PT percorreu um longo
caminho, descrito por Almeida (2002a) como uma
evoluo errtica e relutante na aceitao dos
princpios consagrados da poltica externa brasileira.
Ainda em 1998, o PT era fortemente crtico da abertura
econmica, mostrava desconfiana em relao ao
capital estrangeiro, criticava a desnacionalizao da
indstria e da agricultura e rejeitava as negociaes
para a constituio da Alca. Em 2002, no entanto,
com a divulgao da Carta ao Povo Brasileiro, o foco
do discurso desloca-se para o objetivo de reduo da
vulnerabilidade externa do pas e, conseqentemente,
22 RBCE - LATN

o esforo exportador no mais considerado como

sendo contraditrio com a criao de um amplo
mercado interno de consumo de massas. De outro
lado, a Alca deixa de ser uma questo ideolgica e
aceitam-se os pressupostos do livre comrcio. A crtica
ao projeto de integrao hemisfrica centra-se agora
nas medidas protecionistas e extra-alfandegrias
impostas pelos EUA e no reconhecimento da existncia
de assimetrias profundas entre o Brasil e seu parceiro
mais poderoso. O Programa do PT defende, ainda, a
ampliao do relacionamento com os grandes pases
em desenvolvimento, como a China, a ndia e a frica
do Sul, alm da Rssia. Por fim, o posicionamento
em relao ao investimento estrangeiro torna-se
tambm mais amigvel.
No que tange ao mbito regional, as manifestaes
do candidato do PT foram, sem sombra de dvida,
mais entusiastas que as do seu opositor. Inclusive, a
defesa de algumas teses controversas, como a
adoo de uma poltica monetria comum no
Mercosul e o apoio construo de instituies
jurdicas e polticas visando ao fortalecimento do
projeto de integrao, surpreendeu, sugerindo a
possibilidade de um certo relaxamento do acentuado
vis soberanista que sempre caracterizou a cultura
poltica brasileira, trao presente nas elites em geral
e mesmo nos setores esquerda do espectro poltico
ideolgico (Soares de Lima, 2005).
Em sntese, o modelo de insero externa que podia
ser apreendido do discurso do candidato Lula apontava
para a procura de equilbrio na relao do Brasil com a
potncia global, a partir de alianas extra-regionais
com grandes pases em desenvolvimento e do
aprofundamento dos vnculos com os pases do seu
entorno regional, com destaque para o relacionamento
com a Argentina.
Em 2002, alguns analistas j criticavam a dimenso
extra-regional desse modelo de insero externa, na
medida que ele exprimia uma viso de tipo
excessivamente voluntarista, apoiada mais na
manifestao da vontade poltica do que nos reais e
efetivos recursos de poder disposio do Brasil. Para
outros, descontados alguns excessos retricos, tratavase de uma alternativa de insero externa do pas no
apenas vivel, mas tambm desejvel, pois contribuiria
para atenuar a primazia dos EUA e propiciar a
emergncia de um cenrio internacional multipolar.

Mas, o que dizer da dimenso regional dessa

proposta? Quais as expectativas, em 2002, em
relao ao objetivo de aprofundamento da insero
regional do pas? No mbito do Mercosul e,
principalmente, no caso da Argentina, havia
certamente algum espao para o otimismo. De fato,
desde 1999 a coexistncia de um sistema de cmbio
fixo na Argentina com um regime de flutuao cambial
no Brasil era considerada um dos principais fatores
de assimetrias, desequilbrios e conflitos entre os
principais scios do bloco, a partir do qual derivavam
praticamente todos os problemas de competitividade
relativa e de desvio de comrcio e de investimentos
(BID-INTAL, 2002). Mesmo aqueles que desconfiavam
da acuidade desse diagnstico e avaliavam com
apreenso a profundidade da crise econmica em
que tinha mergulhado a Argentina, acreditavam que
o fim do regime de conversibilidade abria novas
perspectivas para a normalizao das relaes entre
os scios. Acreditava-se, de fato, na mitigao dos
conflitos comerciais e na possibilidade de concentrar
esforos no aprofundamento do processo de
integrao. Note-se, nesse sentido, que em fins de
2002, a Argentina j tinha afastado os piores
prognsticos (hiperinflao, desorganizao
persistente da economia, contgio) e iniciava seu
processo de recuperao.
Por fim, cabe uma breve meno quebra, na
Argentina, do paradigma de insero externa que tinha
vigorado nesse pas durante o Governo Menen e que
no tinha sofrido qualquer mudana mais significativa
durante a breve gesto do Governo De la Ra. O
paradigma, baseado na premissa de que a Argentina
era um pas perifrico, vulnervel, dependente,
empobrecido e com escasso valor estratgico para
os interesses da potncia hegemnica propugnava
duas alianas que tenderiam a se equilibrar
mutuamente: a primeira, considerada estratgica, era
baseada na relao especial com os EUA, no
alinhamento a seus interesses globais e na excluso
de qualquer hiptese de confrontao com esse pas,
excetuadas as situaes em que estivessem em jogo
interesses econmicos concretos da Argentina. A
segunda, com o Brasil, era concebida basicamente
como uma aliana econmica, mas inclua tambm
aspectos defensivos com foco no potencial
aventureirismo de alguns setores militares chilenos
(Escud, 1998).

A obedincia a esse paradigma, denominado

realismo perifrico ou aquiescncia pragmtica,
promoveu alguns desencontros no relacionamento
com o Brasil, levando, por exemplo, a Argentina a
encarar com relutncia algumas iniciativas
brasileiras, como a reunio de Cpula de Presidentes
da Amrica do Sul (2000), por temor a contrariar os
interesses dos EUA (Russel e Tokatlian, 2003).
Contudo, em 2002, durante o Governo Duhalde, o
tratamento extremamente duro dado pelo FMI e pelo
Governo Bush Argentina, e o apoio, ainda que
retrico, recebido do Brasil atravs de manifestaes
do Governo FHC, contriburam para uma crescente
aproximao poltica entre ambos os pases.
Posteriormente, a campanha eleitoral que levaria
Nestor Kirchner Presidncia da Argentina confirmou
essa guinada no posicionamento da Argentina, e o
Brasil comeou a ser identificado no apenas como
um scio econmico mas tambm como um scio
poltico, sendo considerado o principal instrumento
para a insero internacional do pas.
Em sntese, pode-se afirmar que, no incio de 2003,
as expectativas em relao aos rumos da poltica
externa brasileira no contemplavam a possibilidade
de graves descontinuidades e tinham como
pressuposto a formulao de uma estratgia de
insero externa do pas orientada para a consolidao
dos laos econmicos e polticos do Brasil com seu
entorno regional e, na esfera extra-regional, com
grandes pases em desenvolvimento. De outro lado,
essa estratgia parecia compatvel com a recente
evoluo econmica e poltica observada na Argentina,
principal interlocutor do Brasil na regio.

No incio de 2003, as expectativas

em relao aos rumos da poltica
externa brasileira no contemplavam
a possibilidade de graves
descontinuidades

RBCE - LATN

23

OS FATOS
Para fins de avaliao da poltica comercial externa
do Governo Lula, distinguimos dois fatos: (i) a evoluo
dos fluxos de comrcio intrabloco observada no
perodo 2002-04; e (ii) a evoluo da agenda interna
e externa do Mercosul, no mesmo perodo, tentando
identificar, em cada caso, o posicionamento brasileiro
nas questes em discusso.

O BRASIL E O COMRCIO INTRAZONA

A estimativa da evoluo dos fluxos intrazona
apresentada no quadro abaixo baseada no
desempenho comercial dos scios ao longo da ltima
dcada (1995-2004). So destacados trs perodos:
o primeiro, corresponde media do binio 1997-98,
quando o intercmbio comercial intrabloco alcana
um pico; o segundo, mostra os fluxos intrazona
registrados em 2002, quando o comrcio intrabloco
sofre drstica reverso e atinge seu ponto mnimo; o
terceiro, retrata o comrcio em 2004 e destaca a forte
recuperao dos fluxos intrazona observada nos
ltimos dois anos.
Para fins de anlise, conveniente distinguir entre a
tica brasileira e a viso dos scios, pois elas servem
de fundamento para avaliaes bastante diferentes
da evoluo recente do comrcio no Mercosul.
Desde a perspectiva do Brasil, a comparao entre
as exportaes do perodo 1997-98 e 2004 aponta
para um resultado at certo ponto paradoxal: as
vendas intrazona, aps cair dramaticamente em

2002, recuperam o nvel recorde alcanado no binio

1997-98, mas, ainda assim, a participao do
Mercosul na exportao brasileira cai 9 pontos
percentuais, assinalando uma ntida perda de
relevncia do mercado regional como destino das
exportaes do pas. A explicao, obviamente, reside
no diferencial de crescimento entre as exportaes
brasileiras intrazona (-0,6%) e extrazona (85,3%)
entre 1997-98 e 2004. Destaque-se, contudo, que
esse diferencial s observado durante a fase de
forte contrao do comrcio intra-regional, pois nos
ltimos dois anos as exportaes brasileiras para o
Mercosul se expandem a um ritmo muito superior
(169%) ao registrado pelas vendas brasileiras ao resto
do mundo (53%).
Contrastando com essa evoluo, o market-share do
Brasil na importao dos scios aumenta de forma
persistente ao longo do perodo, passando de 24,0%
no binio 1997-98 para 26,6% em 2002, at alcanar
32,4% em 2004. Ou seja, o Brasil desloca outros
fornecedores e ganha espao no mercado de
importao de seus parceiros no Mercosul,
principalmente na Argentina, onde sua participao
na importao passa de 22,6% no binio 1997-98
para 34,5% em 2004. Em sntese, enquanto o
Mercosul perde relevncia como mercado de destino
das exportaes brasileiras, o Brasil aumenta
significativamente seu peso como fornecedor dos
scios regionais considerados em conjunto.
Na perspectiva dos scios, contudo, o quadro mostra
algumas diferenas significativas. Em 2004, os fluxos
de exportao com destino ao Brasil encontravam-

Mercosul: fluxos comerciais em perodos selecionados

Mdia 1997-98

2002

2004 Variao 2004/Mdia 1997-98

Exportao brasileira ao Mercosul (US$ bilhes)

Exportao brasileira total (US$ bilhes)
Market-share do Mercosul na exportao do Brasil

8,96
52,07
17,2 %

3,31
60,36
5,5%

8,91
96, 47
9,2%

- 0,6%
85,3%
- 8,0pp

Exportao brasileira ao Mercosul (US$ bilhes)

Importao total dos scios * (US$ bilhes)
Market-share do Brasil na importao dos scios

8,96
37,32
24,0%

3,31
12,46
26,6%

8,91
27,53
32,4 %

- 0,6%
- 26,2%
8,4pp

Importao brasileira do Mercosul (US$ bilhes)

Importao brasileira total (US$ bilhes)
Market-share do Mercosul na importao do Brasil

9,47
58,78
16,1%

5,61
47,24
11,9%

6,39
62,78
10,2%

- 32,5%
6,8%
- 5,9pp

Exportao dos scios ao Brasil (US$ bilhes)

Exportao total dos scios (US$ bilhes)
Market-share do Brasil na exportao dos scios

9,47
30,25
31,3 %

5,61
28,46
19,7%

6,39
38,96
16,4%

- 32,5%
28,8%
-14,9pp

Fontes: SECEX/MDIC; INDEC (Argentina); Banco Central do Uruguai e Banco Central do Paraguai . (*) Dados CIF. Os demais dados so FOB.

24 RBCE - LATN

se ainda em nvel 32% inferior ao observado no pico

de 1997-98. Porm, no mesmo perodo, as vendas
para o resto do mundo (exceto o Brasil) cresceram a
um ritmo bastante significativo (57%), de tal maneira
que a participao brasileira na exportao dos scios
sofre um recuo verdadeiramente impressionante, da
ordem de 15 pontos percentuais. Em conseqncia,
o Brasil perde tambm relevncia como destino das
exportaes agregadas de Argentina, Uruguai e
Paraguai. O fenmeno, examinado do lado da
exportao , portanto, similar ao observado sob a
perspectiva brasileira. Contudo, visto luz da evoluo
das importaes brasileiras, o quadro totalmente
diverso: de fato, a participao agregada dos scios
regionais nas compras externas do Brasil se reduz
em quase 6 pontos percentuais, num contexto de
discreta expanso de nossas importaes. Em
sntese, diferentemente do observado no caso do
Brasil, os scios regionais esto sendo deslocados
do mercado brasileiro por fornecedores extrazona.
A perda de relevncia do mercado regional fenmeno
comum aos quatro scios, mas os fatores que o
explicam so bastante diferentes. No caso do Brasil,
a menor significao do Mercosul o resultado do
impressionante salto registrado por suas exportaes
nos ltimos dois anos e meio, conjugado ao
crescimento pouco expressivo das importaes totais
dos scios, cujo nvel ainda muito inferior ao
registrado em meados da dcada de 90. Pode-se
afirmar que o fenmeno persistiria mesmo na hiptese
de completa remoo das barreiras ao livre-comrcio
intrazona, o que pressuporia a superao do
contencioso comercial com a Argentina, a
liberalizao do comrcio aucareiro e o fim do regime
automotivo comum. De fato, ainda assim difcil
imaginar que a participao do Mercosul nas
exportaes brasileiras retorne ao patamar de 17%
observado no binio 1997-98. Para isso acontecer, o
market-share do Brasil na importao dos scios
deveria se elevar para perto de 60%, o que parece
improvvel. A rigor, portanto, a verdadeira restrio
expanso das exportaes brasileiras com destino
ao mercado regional encontra-se no tamanho do
mercado importador de seus vizinhos. E essa restrio
afigura-se duradoura, pois no cabe imaginar, no curto
prazo, uma expanso acelerada das importaes dos
scios, haja vista a elevada vulnerabilidade externa
que caracteriza a situao desses pases.

conveniente distinguir entre a tica

brasileira e a viso dos scios, pois
servem de fundamento para avaliaes
bastante diferentes da evoluo
recente do comrcio no Mercosul

De outro lado, a perda de relevncia do mercado

brasileiro como destino das exportaes de Argentina,
Uruguai e Paraguai no pode ser creditada
principalmente existncia de barreiras ou ao tamanho
do mercado brasileiro. No caso da Argentina, por
exemplo, as dificuldades de penetrao no mercado
brasileiro parecem resultar da seguinte combinao
de fatores: (i) a escassa diversificao da oferta
exportadora argentina; (ii) a reduo das compras
externas brasileiras em alguns setores, em virtude de
processos de substituio de importaes bastante
expressivos; (iii) o deslocamento de importaes
provenientes da Argentina por fornecedores extraregionais mais competitivos; e (iv) a falta de adaptao
da oferta exportadora argentina demanda brasileira
em setores importadores dinmicos (Ribeiro, 2004;
Sica, 2004).
Em sntese, a evoluo recente do comrcio intrabloco
no parece responder equao de interesses que
tem servido de fundamento ao projeto de integrao
regional at o presente. O Brasil no tem cumprido o
papel de motor das vendas externas de Argentina,
Uruguai e Paraguai, e o acesso ao mercado brasileiro
pouco tem contribudo para a diversificao de suas
exportaes. Adicionalmente, a participao do Brasil
na exportao dos scios (16,4%) no mais to
desequilibrada quando comparada ao market-share
dos scios na exportao brasileira (9,2%). De fato, a
preocupao da Argentina com a Brasil-dependncia
no mais se justifica, exceto do lado das importaes.
De outro lado, desde a perspectiva brasileira, a
distncia entre a importncia poltica e diplomtica do
Mercosul e seu significado econmico parece ter se
encurtado, em benefcio do segundo termo dessa
equao. Essas mudanas no parecem ter sido ainda
adequadamente absorvidas pelo Brasil.

RBCE - LATN

25

O BRASIL E AS AGENDAS DO MERCOSUL

A evoluo do projeto de integrao, quando
examinada luz dos atos administrativos rotineiros
de sua estrutura jurdico-institucional (decises do
CMC, resolues do GMC, diretivas da CCM) ou dos
comunicados, de cunho mais poltico, divulgados ao
final de cada reunio de cpula, conduz, quase
sempre, a balanos hbridos. Alguns assuntos de
maior ou menor relevncia so finalmente aprovados,
outros registram avanos de alguma significao,
enquanto h sempre uma extensa lista de temas,
geralmente de mais difcil digesto, que permanece
indefinidamente no backlog da agenda de discusso.
Mesmo nos poucos casos em que o balano inicial
mostra-se positivo, avaliaes mais criteriosas levam
a resultados bem menos favorveis, especialmente
quando os avanos envolvem a produo de normas
que devem ser examinados luz de critrios de
eficcia e efetividade, ou seja, de sua capacidade
para penetrar a realidade.
O balano do binio 2003-04 no foge a essa regra.
Do lado do ativo, combinando os resultados das
agendas interna e externa, podemos registrar: (i) a
instalao do Tribunal Permanente de Reviso do
Mercosul; (ii) a concluso de duas novas rodadas de
negociaes em matrias de servios; (iii) a aprovao
do Protocolo de Contrataes Pblicas do Mercosul;
(iv) a aprovao do Visto Mercosul; (v) a aprovao
do Acordo para Facilitao de Atividades Empresarias
no Mercosul; (vi) a incorporao do Peru como novo
membro associado do Mercosul; (vi) a assinatura do
Acordo de Livre Comrcio Mercosul-CAN; e (vii) os
avanos, nem sempre muito expressivos, registrados
nas negociaes para o estabelecimento ou extenso

A evoluo recente do comrcio

intrabloco no parece responder
equao de interesses que tem
servido de fundamento ao projeto de
integrao regional

26 RBCE - LATN

de acordos comerciais com o Mxico, a ndia, o

Egito, o Marrocos, a SACU (South African Customs
Union) e a Rssia.
Do lado do passivo podemos registrar: (i) a ausncia
de avanos na remoo de barreiras no-tarifrias,
definidas como procedimentos aduaneiros, tributrios
ou financeiros que limitam o acesso a mercados dos
parceiros do Mercosul; (ii) o adiamento sine die da
adoo de disciplinas comuns destinadas a restringir
ou harmonizar os incentivos produo ou ao
investimento nos pases membros; (iii) a reiterada
extenso de prazos autorizando a vigncia de regimes
especiais aduaneiros de importao (drawback intraMercosul e operaes de admisso temporria) e a
inexistncia de qualquer avano na identificao de
setores prioritrios para o estabelecimento de regimes
especiais comuns de importao; (iv) o tmido
progresso nos temas como os de livre circulao de
mercadorias (dupla tributao da TEC e certificao
de origem) e de distribuio da renda aduaneira; (v) o
congelamento da discusso dos temas relativos
consistncia e disperso da TEC, merecendo registro
o aumento no nmero de excees; (vi) a ausncia de
avanos nos temas de defesa comercial intrazona e
de defesa da concorrncia; e, por ltimo, (vii) a
frustrao com a ausncia de resultados nas duas
principais negociaes externas (Alca e UE).
O balano entre ativos e passivos do Mercosul,
no binio 2003-04, sugere que a safra no foi favorvel.
A avaliao reforada quando o ativo submetido
a alguns critrios simples de correo. De fato:
(i)
As negociaes na rea de servios foram
realizadas em conformidade com o estabelecido no
Protocolo de Montevidu sobre Comrcio de Servios
(1997), que determinou a realizao de rodadas
anuais de negociao a fim de completar no prazo
mximo de 10 anos de sua entrada em vigncia o
Programa de Liberalizao do Comrcio de Servios
do Mercosul. Contudo, nem o Protocolo nem os
compromissos foram incorporados ainda aos
ordenamentos jurdicos nacionais, exceto no caso
da Argentina, que ratificou o Protocolo.
(ii)
O Protocolo de Contrataes Pblicas do
Mercosul (2003) o resultado final dos trabalhos do
Grupo Ad Hoc criado em 1997. A entrada em vigor
desse instrumento, contudo, depende ainda de
ratificao por parte dos pases membros.

(iii) O Visto Mercosul o resultado de dois acordos:

o Acordo sobre Residncia para Nacionais e o Acordo
sobre Regularizao Interna de Cidados do
Mercosul. Os acordos facilitam o movimento de
pessoas fsicas prestadoras de servios e a
contratao pelas empresas de cidados dos demais
pases membros. Ambos os acordos precisam ser
ratificados pelos parlamentos nacionais. Contudo, a
difcil situao dos mercados de trabalho nos pases
da regio considerada um obstculo relevante para
sua ratificao em prazo curto (BID-Intal, 2004).

A poltica externa brasileira mostra

uma inegvel vocao para a
renovao na continuidade tambm
no plano do muddling through

(iv)
No Brasil, as avaliaes empresariais dos
acordos de livre-comrcio subscritos com os pases
membros da CAN (includo o Peru) so desfavorveis,
particularmente quando comparados aos esquemas
de liberalizao negociados em meados da dcada
de 90 com o Chile e a Bolvia. Com efeito, em 2006,
decorridos dez anos da assinatura desses acordos, o
processo de liberalizao atingir 97,5% dos itens
tarifrios da pauta chilena e 91,7% no caso da boliviana.
De outro lado, no acordo assinado com os pases
andinos, o cronograma de liberalizao tarifria muito
mais demorado, alm de assimtrico. De fato, aps
10 anos, a desgravao tarifria contemplar apenas
38% da pauta do Equador, 43% da pauta da Venezuela,
51% da pauta da Colmbia e 76% da pauta do Peru. No
entanto, em apenas cinco anos 86% das exportaes
colombianas e mais de 90% das exportaes da
Venezuela, do Equador e do Peru tero livre acesso
ao mercado do Brasil (CNI, 2003b). Por ltimo, o acordo
de preferncias fixas subscrito com a ndia tambm
no entusiasma, haja vista seu limitado escopo.

a um nico membro do bloco. Pode-se afirmar,

justificadamente, que nada feito no Mercosul revelia
do Brasil e que o pas tem tambm total capacidade
para bloquear o encaminhamento de iniciativas no
afinadas com seus interesses prioritrios. Ainda assim,
preciso reconhecer que o Brasil incapaz de garantir,
sem o apoio dos demais membros do bloco, um
adequado e gil tratamento dos temas que ele resolve
colocar na mesa de discusso. Nesse sentido, a
avaliao da poltica comercial do Governo Lula para o
Mercosul seria, sem dvida, bem mais favorvel se
considerarmos a razovel qualidade da proposta
brasileira apresentada em meados de 2003,
denominada Objetivo 2004-2006, que contemplava a
remoo dos principais obstculos concluso da
rea de livre comrcio e ao aperfeioamento da unio
aduaneira. Ela tambm mostrava uma notvel
flexibilizao do posicionamento brasileiro em temaschave como a discusso das assimetrias (tratamento
especial e diferenciado), o estabelecimento de fundos
estruturais e o fortalecimento institucional do Mercosul.

Em sntese, boa parte dos avanos em temas da

agenda interna ainda no penetra a realidade,
enquanto muitos dos xitos alcanados na agenda
de negociaes externas mostram-se incapazes de
produzir resultados verdadeiramente substantivos a
curto e mdio prazo. Se a essa avaliao do
desempenho do Mercosul, baseada na produo de
normas internas e na formalizao de acordos de
liberalizao comercial com terceiros mercados
acrescentarmos os impasses registrados em
assuntos fora da agenda, com destaque para o
contencioso comercial com a Argentina, o saldo dos
ltimos dois anos mostra-se ainda mais desfavorvel.

A despeito dessa e de outras iniciativas reveladoras

de boas intenes, como a constituio no BNDES
de um Departamento para a Integrao Sul-americana,
a poltica externa brasileira mostra uma inegvel
vocao para a renovao na continuidade tambm
no plano do muddling through. De fato:

Seria injusto, porm, atribuir o resultado de um

processo de deciso coletiva, baseado no consenso,

(i)
O Brasil o principal gestor da agenda externa
do Mercosul e, nesse sentido, o maior responsvel
pela multiplicidade de iniciativas paralelas em
andamento. Em muitos casos, as negociaes com
terceiros pases traduzem, prioritariamente, os
interesses polticos da estratgia de insero externa
do pas e so acompanhadas, sem maior entusiasmo,
pelos demais membros do bloco. Contudo, medida
que as negociaes progridem, especialmente aquelas
RBCE - LATN

27

As solues adotadas so quase

sempre insuficientes, provisrias ou
de baixa qualidade e exprimem, em
parte, a limitada disposio do Brasil
para o adequado encaminhamento dos
temas da integrao profunda

de maior relevncia para os scios, aumenta a

dificuldade para a construo de ofertas comuns. Os
obstculos criados pelos demais membros do bloco
so previsveis e respondem a fatores perfeitamente
compreensveis: em primeiro lugar, o interesse em
manter o acesso preferencial ao mercado brasileiro; e,
em segundo, as divergncias em relao aos produtos
considerados sensveis e, conseqentemente, em
relao estrutura de proteo setorial mais adequada
aos interesses de cada pas. Essas divergncias so
naturais no contexto de uma unio aduaneira e
prevalecem tanto no Mercosul como na UE e na SACU.
No passado, o acirramento das divergncias levou,
ocasionalmente, a negociaes em separado,
resultando em crescente perfurao da TEC. Essa
alternativa no mais existe, pois os pases do Mercosul
reafirmaram seu compromisso de negociar com
terceiros mercados e fixaram uma data limite para a
concluso das iniciativas bilaterais ainda em
andamento. O problema, contudo, no foi removido,
mas apenas internalizado, pois sua superao exige
a formulao de um mecanismo de construo de
ofertas negociadoras comuns de qualidade superior
ao adotado at o presente, baseado na pior das quatro
ofertas individuais. Nesse sentido, difcil compreender
a relutncia brasileira em promover mecanismos
institucionais, inclusive de carter permanente, para
melhorar o processo de elaborao das propostas
negociadoras do bloco, potencializando o risco de
ocorrncia de impasses, conforme evidenciado na
recente negociao com a Unio Europia.
(ii)
Em assuntos da agenda interna do Mercosul, a
poltica comercial do Governo Lula no tem revelado
disposio para avanar em temas nos quais a atitude
brasileira tem sido tradicionalmente refratria. o caso
28 RBCE - LATN

das disciplinas comuns e das polticas de coordenao

macroeconmica, assuntos prioritrios da agenda
argentina e que dizem respeito a temas de integrao
profunda. De fato, a imposio de disciplinas em matria
de incentivos ao investimento e produo, a instituio
de um cdigo de conduta para o investimento
estrangeiro, a definio de mecanismos que preservem
as condies de competitividade intrabloco em
circunstncias macroeconmicas excepcionais, a
moeda nica, etc. so temas recorrentes da agenda
argentina. A qualidade das propostas argentinas
muitas vezes questionvel, mas os temas so
relevantes. Certamente mais relevantes do que algumas
das iniciativas da agenda externa impulsionadas pelo
Brasil (acordos comerciais com Marrocos, Egito, etc.).
Muitas vezes d a impresso de que a Argentina coloca
alguns assuntos em discusso para testar a firmeza
do compromisso estratgico do Brasil com o projeto
de integrao regional. Se esse for o caso, o Brasil no
passa no teste, pois a resposta mais habitual o
muddling through.
(iii)
H temas nos quais o Brasil abandona posturas
rgidas, defendidas com intransigncia durante anos,
e finalmente flexibiliza seu posicionamento. Essas
mudanas resultam de um processo de lenta digesto
de alguns assuntos no seio da burocracia estatal, onde
a temtica do Mercosul encontra inmeros obstculos
para sua difuso. O tratamento especial e diferenciado
em benefcio das economias de menor desenvolvimento
relativo, o reconhecimento das assimetrias e o
fortalecimento institucional do Mercosul (criao da
Secretria Tcnica e instituio do Tribunal Permanente
de Reviso) so exemplos paradigmticos dessa
flexibilizao em temas-chave de interesse dos scios.
Contudo, as solues adotadas so quase sempre
insuficientes, provisrias ou de baixa qualidade e
exprimem, em parte, a limitada disposio do Brasil
para o adequado encaminhamento dos temas da
integrao profunda. No Primeiro Informe Semestral
da Secretaria do Mercosul (2004) so apontadas
diversas crticas nessa direo.1

1
O Informe questiona o tratamento dado s assimetrias, em benefcio
dos pases de menor desenvolvimento relativo, por meio de excees
TEC, pois a soluo adotada gera custos para esses mesmos pases na
medida em que adia a vigncia da unio aduaneira e a construo do
mercado nico (pgs.30-31). O Informe apresenta tambm diversos
questionamentos ao TPR (pgs. 44-45). Por razes bvias, o Informe da
Secretaria no questiona as precrias condies para seu prprio
funcionamento. Destaque-se, ainda, que o Informe foi retirado do site
oficial do Mercosul.

Por ltimo, preciso destacar que a poltica comercial

do Governo Lula para o Mercosul tem colocado nfase
na importncia do dilogo poltico, seja em nvel
presidencial, seja atravs da constituio do
Parlamento do Mercosul, proposta includa na agenda
de discusso do bloco por iniciativa do Brasil.
Contudo, at o momento, essa nova vertente da
poltica para a regio no tem gerado resultados
palpveis.

AS PERCEPES
Em documento divulgado recentemente, a CNI
(Confederao Nacional da Indstria) constata que
estaria em marcha uma mudana na percepo do
setor empresarial brasileiro quanto aos benefcios
do Mercosul para o processo de integrao
internacional do Pas...[prevalecendo] um sentimento
de irritao com o bloco, alimentado pelas
repercusses do contencioso comercial intrabloco e
pela viso de que a necessidade de negociar em
conjunto a agenda externa tem sido responsvel pelas
dificuldades em fazer avanar os principais acordos
em negociao pelo Brasil (CNI, 2004c). Com
freqncia essa mudana de percepo seguida
de crticas ao posicionamento tolerante adotado pelo
Itamaraty na conduo dos conflitos comerciais, em
virtude de consideraes polticas: O fato que o
custo econmico do Mercosul poltico se est
tornando excessivamente alto para uma boa parte
da indstria brasileira (Jank, 2004).
Conforme mostrado acima, essas percepes vo de
encontro ao excepcional desempenho registrado pelo
Brasil no comrcio intrazona ao longo do ltimo binio,
cujas principais caractersticas, vale a pena insistir,
foram: (i) a recuperao das exportaes brasileiras
para a regio, que voltam em 2004 ao pico de vendas
alcanado no binio 1997-98; (ii) a expanso das
exportaes intrabloco do ltimo binio a um ritmo
superior ao observado nas vendas extrazona; (iii) a
reverso de sinal no saldo da balana comercial do
Brasil com a regio; (iv) o expressivo aumento do
market-share do Brasil no mercado dos scios, com
destaque para a participao brasileira no mercado
argentino, superior, inclusive, detida nas economias
menores; e (v) a crescente diversificao da pauta
exportadora brasileira nas exportaes com destino
ao Mercosul.

A esses fatos de cunho mais macroeconmico caberia

acrescentar as concluses a que chega o documento
da CNI aps examinar as trs questes que estariam
alimentando as percepes negativas do setor
empresarial brasileiro em relao ao Mercosul: (i) o
impacto do contencioso no comrcio bilateral BrasilArgentina; (ii) o significado comercial das perfuraes
argentinas na TEC; e (iii) as fontes das divergncias
entre a Argentina e o Brasil nas negociaes da Alca
e com a UE.
No que tange aos conflitos comerciais, o estudo
constata que h uma certa especializao da pauta
exportadora brasileira em produtos do contencioso.
Contudo, as anlises tambm mostram que o universo
de produtos envolvidos no contencioso pequeno e
que o market-share desses produtos nas importaes
argentinas o dobro da participao brasileira na
pauta de importao total do pas, sugerindo que h
razes para a sensibilidade argentina.2 O estudo
conclui que no h evidncias de que o desempenho
das exportaes dos produtos que so objeto do
contencioso estaria sendo negativamente afetado
pela imposio de barreiras. Do mesmo modo, o
estudo conclui que no h indicao de que as
perfuraes estejam afetando a composio das
exportaes bilaterais brasileiras nem o market-share
dos produtos brasileiros perfurados no mercado
argentino (CNI, 2004c, pg.23). Por ltimo, o estudo
constata que o percentual de itens tarifrios com
posies divergentes entre Argentina e Brasil foi de
36% no caso da Alca e de 15% nas negociaes com

A ausncia de resultados nas duas

principais negociaes externas e a
motivao poltica que orienta iniciativas
comerciais impulsionadas pela
diplomacia brasileira so os principais
focos da insatisfao empresarial

A anlise de Sica (2004) aponta na mesma direo.

RBCE - LATN

29

a UE.3 A concluso do estudo que as divergncias

podem ser explicadas pelo desejo de evitar eroso
de preferncias no mercado do parceiro e por
interesses diferentes dos pases em relao
estrutura mais adequada de proteo em setores
especficos, com destaque para o setor de bens de
capital, os produtos eletroeletrnicos, os produtos
do complexo qumico, os produtos siderrgicos, o
setor de txtil e vesturio e produtos da agroindstria
(CNI, 2004c, p. 24 a 27).
Em sntese, duas so as concluses principais desse
estudo: (i) as condies que propiciam conflitos e
tenses bilaterais tm origem estrutural (assimetrias
de competitividade), havendo escassa perspectiva de
que a situao venha a se alterar em um sentido
mais favorvel nos prximos anos; e (ii) as percepes
negativas do setor empresarial brasileiro no parecem
resultar de impactos comerciais significativos, em
termos agregados ou setoriais, mas da imprevisibilidade,
da falta de respeito s regras e, tambm, da ausncia
de mecanismos negociadores que contribuam para
a aproximao de posies divergentes nas
negociaes externas.
No possvel discordar das concluses da CNI. A
incerteza e a falta de respeito s regras, alm de
danos pontuais a setores exportadores brasileiros
especficos, em decorrncia da arbitrria imposio
de barreiras pela Argentina, so certamente fatores
relevantes a explicar o descontentamento do setor
empresarial brasileiro. Contudo, as crticas ao
Mercosul parecem ter como alvo principal a poltica
comercial externa brasileira de modo geral. De fato,
a ausncia de resultados nas duas principais
negociaes externas e a motivao poltica que
orienta algumas das iniciativas comerciais
impulsionadas pela diplomacia brasileira no perodo
mais recente so os principais focos da insatisfao
empresarial, principalmente do setor agroindustrial
o mais vocal. Nesse sentido, as percepes negativas
em relao ao Mercosul parecem fortemente
contaminadas por um descontentamento de carter
mais amplo. Todavia, o fenmeno no nem um pouco
original, replicando situaes similares experimentadas
na Argentina, mas com o Brasil como alvo.
O critrio adotado para o registro de posies divergentes considera a
indicao de cestas diferentes pelos pases. O universo tarifrio
contemplado foi de 9.623 itens na oferta para a Alca e de 9.731 itens na
oferta para a UE.

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DESAFIOS E PERSPECTIVAS
O principal desafio que o projeto de integrao regional
coloca poltica externa brasileira precede gesto do
atual governo. Ele foi definido por Gonalves (2005), em
depoimento de rara franqueza, nos seguintes termos:
O grande obstculo, do lado brasileiro, para um efetivo
investimento no projeto Mercosul a ambigidade com
que, para alm da retrica do discurso pr-integrao,
diversos setores da Sociedade e do Governo avaliam o
Mercosul. Est longe de ser consensual a percepo
de que o Mercosul antes essncia do que contingncia
para o Pas. Prevalece em muitos segmentos a viso
de que o Mercosul um interlocutor, uma opo entre
outras, uma contingncia poltica, e no um elemento
hoje da prpria identidade do Brasil. H, de fato, tenso
e ambigidade, embora no necessariamente
incompatibilidade, entre a viso do Mercosul como parte
da identidade do pas e a crena, identificada por Soares
(2005) como constitutiva da identidade nacional, de que
o Brasil est destinado a desempenhar um papel
relevante no cenrio internacional.
O principal fator a alimentar essa ambigidade reside
nas assimetrias de tamanho que prevalecem entre o
Brasil e os demais membros do esquema de
integrao. De fato, o Mercosul, conforme constata
Almeida (2003), ocupa uma parte muito pequena
digamos de 10% a 15% das vrias interfaces
externas da Nao Brasil: PIB, comrcio exterior,
demanda agregada... No se pode pretender muito
do Mercosul, tendo em vista as dimenses do Brasil
e a amplitude de seus relacionamentos externos: no
do Mercosul que viro, por exemplo, capitais e
tecnologia de que necessita o Brasil para aprofundar
seu processo de desenvolvimento econmico e social
e sua insero soberana economia internacional.
Dois fatores contribuem para o agravamento desse
quadro. Em primeiro lugar, no Mercosul, tamanho e
riqueza no esto correlacionados, pois o pas de
maior tamanho Brasil o segundo pas mais
pobre, atrs do Uruguai e da Argentina (Giordano et
alii, 2004). Isso representa, sem dvida, um formidvel
obstculo para que o Brasil assuma os custos da
liderana, especialmente se eles envolvem algum
tipo de contribuio ao financiamento de polticas
estruturais. Em segundo lugar, as disparidades entre
os pases, principalmente entre o Brasil e a Argentina,
tm aumentado significativamente nos ltimos anos,

contribuindo para a perda de relevncia do Mercosul,

sob a tica do Brasil. Essa realidade nitidamente
percebida pelos scios, que atribuem aos setores
brasileiros mais cticos a viso de que o Mercosul e
a Argentina teriam hoje um valor relativo para o
desenvolvimento econmico do Brasil inclusive para
a estratgia de insero internacional de suas
empresas menor do que o tinham no comeo do
processo; trata-se de um mercado em que as
empresas brasileiras poderiam competir mesmo sem
preferncias... (Pea, 2004).
Nesse contexto, no pode surpreender que a
indagao sobre a validade do Mercosul tenha, no
Brasil, uma resposta dbia. De fato, mesmo na
ausncia de riscos e a despeito de o Mercosul
constituir, provavelmente, a nica opo disponvel
para um exerccio de integrao profunda, no h
ainda no Brasil uma deciso estratgica firmemente
consolidada em prol do projeto de integrao regional.

assistncia tcnica; (ii) a soluo do contencioso

comercial com a Argentina, pautada em regras,
prazos e condicionalidades, ao invs de acordos de
preos ou de restries voluntrias s exportaes;
e (iii) o fortalecimento institucional do esquema de
integrao, apoiado num sistema de produo de
regras crveis e previsveis e, no menos importante,
na criao de instituies tecnicamente competentes
e com capacidade de iniciativa. Avanos nessas reas
podero contribuir efetivamente para recuperar a
viso de um projeto comum e a percepo dos
benefcios mtuos decorrentes do processo de
integrao.
Na ausncia de mudanas nessa direo, difcil
imaginar que a poltica comercial do atual governo
consiga superar as ambigidades que tm
caracterizado at o presente a posio brasileira
frente ao Mercosul.

Essa deciso, caso ocorra, dever se materializar

em mudanas no posicionamento brasileiro em trs
reas: (i) o tratamento das assimetrias, principalmente
em benefcio dos pases menores, baseado em
polticas que promovam a expanso do comrcio e
dos investimentos e contemplem a proviso de

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