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RAPPORT
FONDAFIP
Association pour la Fondation Internationale de Finances Publiques Section
FONDAFIP Maroc
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Site web: www.fondafip.org
Les membres du groupe de recherche sur la consolidation des comptes publics font tous partie du
personnel de la Trsorerie Gnrale du Royaume.
SOMMAIRE
Prambule ........... p. 5
I- Du concept et des enjeux de la consolidation des comptes du secteur public ...p. 6
I.1- De quelques lments sur le concept de consolidation des comptes publics .... p. 6
- Dfinition de la consolidation des comptes ... p. 6
- De la notion du secteur public ..... p. 7
- Mthodes et modalits de consolidation des comptes ..... p. 8
I.2- Des enjeux majeurs en termes de cohrence des finances publiques, de stabilit du cadre
macro-conomique et de convergence des politiques publiques ...... p. 9
- La consolidation des comptes publics : des enjeux macro-conomiques stratgiques ... p. 9
- La consolidation des comptes publics : un prolongement logique des rformes
engages en matire de bonne gouvernance des finances publiques .. p. 10
- La consolidation des comptes publics : une exigence des utilisateurs de linformation
financire et comptable ....... p. 11
I.3- De lopportunit et de lutilit de la consolidation des comptes publics au Maroc .... p. 12
- Importance et complexit du secteur public marocain ...... p. 12
- Cots et risques lis la non consolidation des comptes du secteur public ... p. 15
- De lopportunits de la consolidation des comptes publics .... p. 16
II- Prconisations pour la construction dun modle national de consolidation des comptes
du secteur public .... p. 17
1- Arrter un primtre de consolidation des comptes publics, qui dfinit de
manire prcise le rayonnement conomique de lEtat .. p. 17
2- Elaborer un rfrentiel comptable, qui dtermine les normes structurantes de
linformation financire publique consolide ..... p. 17
3- Harmoniser et normaliser la comptabilit des diffrentes composantes
du secteur public .. p. 18
4- Dvelopper les mcanismes darticulation entre la comptabilit du secteur
public et la comptabilit nationale .. p. 18
5- Optimiser le processus dintgration des systmes dinformation financire
et comptable du secteur public .... p. 20
6- Promouvoir la convergence des dispositifs de contrle et daudit interne
comptable du secteur public ... p. 21
7- Mettre en place des dispositifs de consolidation interne des comptes au niveau
de chacune des composantes du secteur public ... p. 22
8- Organiser et structurer le processus de transition dune logique dintgration/
agrgation vers une vision de consolidation des comptes publics .. p. 23
9- Poursuivre et amliorer le processus de consolidation statistique de linformation
financire du secteur public . p. 24
10- Consacrer la consolidation des comptes publics dans les textes organiques
rgissant les finances publiques .... p. 24
Conclusion . p. 26
Prambule
La problmatique de cohrence des finances publiques et darticulation financire et
fonctionnelle dans la conduite et la ralisation des politiques publiques recouvre des
dimensions multiples, aussi importantes les unes que les autres et de natures indissociables
et complmentaires.
Cette problmatique recle dabord, une dimension dcisionnelle, qui implique une certaine
rationalit et beaucoup de pertinence dans les choix stratgiques en matire de finances
publiques.
Elle contient galement, une dimension budgtaire, lie la convergence et larticulation
entre les composantes financires dune mme structure publique et linterconnexion
entre les budgets des diffrentes structures publiques en charge de la mise en uvre des
politiques publiques.
Les dimensions dcisionnelle et budgtaire inhrentes la cohrence des finances publiques
et la convergence de laction publique demeurent toutefois, tributaires et largement
dpendantes dune troisime dimension aussi importante et primordiale, en loccurrence, la
dimension comptable et son prolongement logique et naturel, la consolidation des comptes
du secteur public.
Il ny a pas de gestion possible sans la vrit des chiffres et il ny a pas de ralit des chiffres,
sans un systme comptable en mesure de produire une information et des donnes
financires de qualit pour chaque entit publique et surtout, pour lintgralit des
composantes du secteur public.
Il y va de la lisibilit, de la transparence et de la rationalisation de laction publique, comme
conditions fondamentales de prservation de la soutenabilit budgtaire et dacclration
de la croissance conomique et du dveloppement du pays.
La production des comptes consolids des diffrentes composantes du secteur public
constitue ce titre, une rponse un environnement de plus en plus exigeant en termes
dinformations financires pertinentes et intgres.
Les annes venir seront davantage et indniablement domines par des revendications de
transparence, de lisibilit des chiffres financiers et comptables du secteur public, devant
permettre aux gestionnaires, aux analystes, la reprsentation nationale et aux citoyens
dapprhender aisment les performances relles des diffrentes politiques publiques
menes par lensemble des structures relevant du secteur public.
Ainsi et la lumire de ce que recouvre le concept de consolidation des comptes du secteur
public, des enjeux quil recle et de lopportunit et de lutilit dun tel dispositif pour la
cohrence des finances publiques au Maroc, le groupe de recherche tente travers ce
travail de dgager les prconisations et la dmarche, mme de mettre les finances
publiques nationales sur le chemin complexe, long, mais ncessaire de la consolidation des
comptes publics.
Kevin W. OConnor (expert du FMI), Manuel de statistiques des finances publiques 2001, document
daccompagnement : consolidation du secteur des administrations publiques, juin 2004.
Le principe de base en consolidation des comptes est de consolider les comptes de toutes les
entits contrles, que ce contrle soit exclusif ou conjoint ainsi que celles sous influence
notable.
Formes de contrle
10
I.2- Des enjeux majeurs en termes de cohrence des finances publiques, de stabilit
du cadre macro-conomique et de convergence des politiques publiques
A la lumire des lments de dlimitation du concept de consolidation des comptes du
secteur public, le groupe de recherche sest interrog sur lopportunit et lutilit dun tel
systme pour le Maroc, problmatique laquelle il a essay de rpondre travers les enjeux
que recle un pareil dispositif pour les finances publiques nationales, le contexte de mise en
place de ce mcanisme et les attentes de ladministration et des utilisateurs de la
comptabilit de lEtat en matire dinformation financire et comptable.
I.2.1- La consolidation des comptes publics : des enjeux macro-conomiques
stratgiques
La vision consolide des comptes du secteur public constitue un mode opratoire majeur
pour le renforcement de la cohrence financire et comptable entre les diffrents acteurs
conomiques relevant du giron de lEtat, tant en termes dobjectifs assigns ce mcanisme,
quen termes de dmarche prconise pour apprhender la ralit conomique de lEtat et
la situation financire et patrimoniale intgre de son action.
Au-del mme des objectifs dordre technique, la consolidation des comptes publics met en
vidence des enjeux stratgiques des finances publiques lis des considrations dordre
financier, macro-conomique et des proccupations inhrentes la cohrence et la
performance des politiques publiques.
Sur un plan purement financier, la consolidation des comptes du secteur public a pour
vocation, de favoriser et de conforter la matrise des dficits publics, grce une vision
globale de la situation financire relle de lensemble des composantes du groupe Etat .
Lintgration des comptes publics permet en outre, un contrle plus optimis de
lendettement public, travers une connaissance plus fine de la capacit et des besoins rels
dendettement de lensemble des acteurs conomiques rpondant au rayonnement de
lEtat.
Exemples du Canada et de la Nouvelle-Zlande
11
Elle a pour vocation, de faciliter la connaissance des actifs, des passifs et de la trsorerie
inhrente chacune des entits publiques composant le groupe Etat et partant, de
mieux dcliner lapproche financire stratgique en termes de priorisation, de
hirarchisation et doptimisation de lallocation des moyens et des ressources.
Au niveau macro-conomique, la consolidation des comptes publics est de nature
permettre une vision exhaustive de la ralit conomique du secteur public, travers la
prsentation dtats financiers consolids mme dtablir des comparatifs pluriannuels des
comptes et de dterminer lapport de chaque structure et de chaque mtier au budget
consolid du groupe .
Enfin, il faut souligner limportance de la consolidation des comptes du secteur public dans
loptimisation financire et fonctionnelle de laction publique, et sa contribution une
meilleure hirarchisation des priorits, une plus grande articulation des stratgies publiques
et une amlioration du cadre de performance des politiques publiques indpendamment
de la structure publique en charge de leur excution, avec un retour dinformation lisible et
pertinent pour le citoyen et pour lensemble des utilisateurs de linformation financire y
affrente.
I.2.2- La consolidation des comptes publics : un prolongement logique des rformes
engages en matire de bonne gouvernance des finances publiques
Le Maroc sest dlibrment engag dans une dynamique ambitieuse de rformes visant le
renforcement du dispositif de bonne gouvernance des finances publiques.
Notre pays sest en effet dot dune nouvelle constitution qui consacre dans son titre VII les
principes de bonne gouvernance des services publics en termes, de normes de qualit, de
transparence, de reddition des comptes et de responsabilit des agents des services publics
devant exercer leurs fonctions selon les principes de respect de la loi, de neutralit, de
probit et dintrt gnral.
Il sest galement engag dans un processus innovant de construction dun modle national
de rgionalisation avance, qui repose sur les principes constitutionnels de libre
administration, de coopration et de solidarit.
Il a en outre, enclench un processus de refonte de la loi organique des finances tendant
assurer une rupture avec la culture de moyens, au bnfice dune logique fonde sur les
rsultats et la performance des politiques publiques.
Lensemble de ces rformes et les principes fondateurs de la bonne gouvernance des
finances publiques quelles prconisent ne sauraient tre concrtiss sans la mise en place
doutils et dinstruments de gestion, mme de donner un contenu concret ces diffrents
principes.
Parmi ces outils de mise en oeuvre des principes de transparence, de responsabilit et de
reddition des comptes figure justement, le dploiement en cours de la rforme comptable
de lEtat et lharmonisation des dispositifs comptables de lensemble des composantes du
secteur public et leur corollaire naturel la consolidation des comptes publics, destine
favoriser lmergence dune dynamique fonde sur la cohrence et lintgration des finances
des diffrentes structures publiques.
12
13
CST
16,4%
Budget
gnral
82,7%
Avec 82,7% des dpenses globales, le budget gnral constitue la principale composante du
budget de lEtat en 2011,
Par ailleurs, il y a lieu de souligner que ladministration centrale devrait galement englober
les donnes des diverses institutions tatiques prvues par la Constitution et disposant de
lautonomie financire.
Il sagit notamment du Conseil constitutionnel, du Conseil national des langues et de la
culture marocaine, du Conseil national des droits de lHomme, du Conseil consultatif de la
jeunesse et de laction associative, du Conseil suprieur des Oulmas, du Conseil suprieur
de scurit, du Conseil suprieur du pouvoir judiciaire, du Mdiateur, du Conseil de la
communaut marocaine ltranger, de la Haute autorit de la communication
audiovisuelle, du Conseil de la concurrence, de lInstance nationale de la probit, du Conseil
suprieur de lducation, de la formation et de la recherche scientifique, du Conseil
consultatif de la famille et de lenfance, de lInstance centrale de prvention de la
corruption, du Conseil conomique, social et environnemental, etc..
Ces institutions bnficient pour leurs besoins de fonctionnement, de dotations budgtaires.
Toutefois, le dtail de leurs dpenses nest pas retrac au niveau de la comptabilit gnrale
de lEtat.
3
14
1282
1200
1000
800
600
400
221
200
94
62
41
16
13
Provinces
Arrondissements
Rgions
Prfectures
0
Communes
rurales
Communes
urbaines
Groupements
100%
92,0%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
7,6%
10%
0,4%
0%
Budget principal
Comptes spciaux
Budgets annexes
Rapport daccompagnement du projet de loi de finances 2011, sur le secteur des tablissements et
entreprises publics.
15
Portefeuille public
240
128
95
Socits mixtes
Etablissements
publics
Filiales publiques
Socits d'Etat
- Socits mixtes : capital est dtenu, au plus, hauteur de 50% par des organismes publics
- Filiales publiques : capital est dtenu plus de la moiti par des organismes publics
- Socits d'Etat : capital est dtenu en totalit par des organismes publics
2- Cots et risques lis la non consolidation des comptes du secteur public marocain
La non consolidation terme des comptes du secteur public, pour des raisons lies aux
pratiques en relation avec les pralables ncessaires la mise en place dun tel dispositif,
comporte des risques importants pour la gestion des finances publiques.
Les finances publiques ne sont pas impactes par les seules actes et flux financiers manant
de ladministration centrale. Elles sont galement influences par les actes, les dcisions et
les engagements dune multitude dentits disparates constitues des collectivits locales,
des tablissements et entreprises publics et des organismes de prvoyance sociale.
Les risques financiers encourus par le budget de lEtat du fait de la gestion des autres entits
du secteur public, se traduisent gnralement par des dpenses importantes accordes sous
forme de subventions, de dotations ou de recapitalisation, etc
16
A fin 2010, lencours de la dette garantie par le Trsor5 slevait 95,8 MMDH. Il est dtenu
principalement par cinq grandes entreprises publiques (ONE, ADM, ONEP, ONCF et RAM).
Les cots globaux des services publics fournis par les administrations aux citoyens et les
ressources mobilises pour financer ces services ne peuvent tre mesurs que si les donnes
de lensemble des entits du secteur public sont consolides, ce qui permet de connatre
lincidence financire sur lensemble de lconomie.
Certaines dcisions stratgiques ncessitent la disposition dune vision globale et exhaustive
pour lensemble du secteur public. Il sagit notamment de linvestissement public, de
leffectif du personnel employ et des salaires correspondants (le cas de lvaluation de
limpact de laugmentation de 600 DH dcide rcemment par le gouvernement). De mme,
les donnes consolides permettent dvaluer certains secteurs particuliers (lducation
nationale, la sant, etc).
En matire de publication dinformations financires et comptables, le Maroc a dploy des
efforts pour respecter ses engagements pris pour la diffusion des statistiques des finances
publiques, selon la norme spciale de diffusion des donnes du FMI.
Toutefois, cette publication sur le portail internet du ministre des finances se limite
actuellement, en matire de finances publiques, aux donnes du budget de lEtat sur la base
des encaissements/dcaissements.
Le manuel de statistiques des finances publiques 2001 du FMI, rfrence en matire
dlaboration des statistiques des finances publiques, prconise llaboration des
statistiques des finances publiques sur la base des droits constats et englobant lensemble
des entits du secteur public.
Le non respect des prescriptions dudit manuel pourrait tre interprt de manire ngative
par les partenaires conomiques et financiers du Maroc (institutions internationales,
agences de notation, etc).
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Si la consolidation des comptes publics constitue, un peu partout dans le monde, lun des
leviers de convergence comptable et de cohrence des finances du secteur public, elle lest
encore et davantage pour notre pays dont les finances publiques demeurent luvre
dintervenants publics divers, en charge de la ralisation des politiques publiques dans un
cadre qui demeure encore insuffisamment coordonn.
Elle est souvent aggrave par le fait que lEtat et les oprateurs publics adoptent des
logiques financires et comptables non harmonises, rendant dlicate toute tentative
dvaluation de laction publique dans le cadre dune vision cohrente bien agence entre
les diffrentes composantes du secteur public.
Les rsultats et la situation financire et patrimoniale correspondant au rayonnement rel
de linstitution tatique ne sauraient en effet, tre apprhends de manire exhaustive,
fiable et pertinente au travers de simples comptes individuels des diffrentes entits
publiques.
Ainsi et en dpit de labsence dun systme de consolidation des comptes du secteur public
qui rpond aux normes nationales comptables du secteur priv et aux standards
internationaux en vigueur en la matire, notre pays dispose datouts importants quil est
ncessaire de valoriser et de renforcer, leffet denclencher un processus novateur de
consolidation des comptes en phase avec lenvironnement des finances publiques
nationales.
Enfin, il y a lieu de souligner que les diffrentes personnes auditionnes ce sujet
confirment dailleurs la ncessit, sinon lurgence, de satteler ds prsent la mise en
place des mcanismes mme de faciliter la mise en uvre de la consolidation des comptes
du secteur public.
18
19
Ledit rfrentiel doit en outre, arrter les modalits de contrle et de retraitement des
donnes consolider, de vrification de la cohrence et de lexhaustivit des informations et
de retraitement et de reclassement des donnes des comptes individuels de chacune des
composantes du secteur public ainsi que les modalits dlimination des oprations dites
rciproques ou intra-groupe.
Le rfrentiel de retraitement de linformation financire et comptable dans le cadre dune
vision consolide des comptes de lEtat et des entits qui lui sont associes doit galement
arrter les tats financiers consolids du groupe Etat , mme de pouvoir reflter la
ralit conomique et la situation financire et patrimoniale du secteur public.
Le groupe de travail prconise ce titre que, ds lors que les travaux de consolidation des
comptes sont appels naturellement tre domicilis au niveau de lEtat, en sa qualit
dentit consolidante, le rfrentiel comptable de la consolidation des comptes publics
pourrait tre intgr au niveau du rfrentiel comptable de lEtat, dans le cadre des mises
jour prvues en relation avec les volutions comptables impactant ledit rfrentiel.
Dailleurs, conscients dinscrire le rfrentiel comptable de lEtat sur une trajectoire continue
damlioration, les concepteurs dudit rfrentiel ont sciemment voulu en faire un cadre
fond sur louverture quant au potentiel de convergence avec lensemble des normes
internationales du secteur public, y compris les normes de consolidation des comptes
publics.
Dans le mme ordre dides et en vue de donner plus de lisibilit et de clart aux tats
financiers consolids, le groupe de travail prconise par ailleurs, que lesdits tats soient
accompagns dun rapport de performance de la gestion du secteur public linstar de
celui prvu pour lEtat au niveau du projet de loi organique des finances.
Destin complter linformation conomique, juridique et sociale sur le groupe Etat ,
ledit rapport est destin dcrire les orientations stratgiques du groupe consolid,
danalyser les rsultats prvus pour la priode, de comparer les rsultats par rapport aux
prvisions, dexpliquer les carts significatifs et de dgager les principales tendances issues
de la mme priode de reporting.
20
Le groupe de recherche prconise par ailleurs, que les tablissements publics rpondant au
rayonnement conomique de lEtat et partant, au primtre de consolidation des comptes
publics, soient dots dun rfrentiel comptable inspir du rfrentiel de lEtat au lieu quils
appliquent le code gnral de normalisation comptable, qui est loin de rpondre aux
spcificits de leur action.
21
De mme, un effort doit tre fourni en matire dintgration des systmes dinformation
ddis respectivement la consolidation des comptes publics et la production des
comptes nationaux, pour assurer la connectivit et linteroprabilit requises entre les deux
systmes dinformation financire.
Il prconise enfin, lassociation du Haut commissariat au plan, en charge de la comptabilit
nationale au processus de construction du modle marocain de consolidation des comptes
du secteur des administrations publiques.
22
23
Il sagit dabord, duvrer pour une consolidation interne chacune des entits publiques
rpondant au primtre de consolidation des comptes publics, de manire gnrer, des
comptes consolids de lEtat, des comptes consolids de chacune des collectivits
territoriales, des comptes consolids propre chaque tablissement public et des comptes
consolids de chaque entit en charge du secteur des retraites et de prvoyance sociale.
Chacune de ces entits prises sparment doit au vu dun rfrentiel convergent et partag
laborer des comptes consolids intgrant la fois ses propres oprations et celles des
entits ou structures qui lui sont associes ou rpondant son rayonnement conomique.
Il sagit dans un deuxime temps, du moins pour les entits publiques autres que lEtat,
duvrer pour disposer de comptes consolids par catgories homogne desdites entits,
de manire gnrer des comptes consolids du secteur public local, des comptes
consolids des oprateurs publics de lEtat et des comptes consolids du secteur social.
Le troisime temps serait consacr la consolidation des quatre comptes consolids lissue
de la deuxime phase, savoir la consolidation des comptes individuels de lEtat, du secteur
public local, des oprateurs publics et du secteur social.
Cest du reste, la dmarche plus ou moins suivie actuellement, dans le cadre du retraitement
statistique de linformation financire et comptable du secteur public.
Cette dmarche pourrait tre poursuivie dans un quatrime temps qui interviendrait aprs
que le dispositif atteindrait son rgime de croisire et qui consisterait rflchir et uvrer
pour la mise en place dun dispositif de certification des comptes consolids du secteur
public.
Schma de la dmarche prconise pour la consolidation des comptes du secteur public
Etape 1 :
Agrgation et
consolidation
inter-budgets
Etape 2 :
Consolidations
par paliers
Administration centrale
Portefeuille public
Budget gnral
Comptes spciaux du Trsor
SEGMA
Communes
Rgions
Prfectures & Provinces
Arrondissements
Groupements
Socits de dvelop. Local
Etablissements publics
Socits mixtes
Filiales publiques
Socits d'Etat
C.M.R
C.N.S.S
R.C.A.R
C.N.O.P.S
Procder l'agrgation ainsi qu' la consolidation l'intrieur de chaque type de budget, travers :
1- Agrgation de l'ensemble des donnes relatives chaque budget
2- Intgration des oprations effectues par certaines entits non prises en compte actuellement
(exemples : certains conseils pour le budget de l'Etat, les socits de dveloppement local pour les collectivits locales)
3- Identificaion des transactions internes aussi bien l'intrieur de chaque entit qu'entre entits
24
25
26
La proposition de conscration juridique dun tel dispositif dcoule dabord, du fait quelle
constituerait un acte solennel dclencheur du processus de construction dun modle
national de comptes publics consolids.
Elle confirmerait en outre, travers un contenu juridique, ladhsion de notre pays la
norme spciale de diffusion de donnes dicte par le FMI et son corollaire, la production de
comptes consolids du secteur public.
Elle viendrait ensuite complter le dispositif juridique en vigueur rgissant la consolidation
des comptes notamment, celles des tablissements et entreprises publics, des socits
anonymes, de la bourse des valeurs de Casablanca et des tablissements de crdits et
organismes assimils.
Principaux textes rgissant la consolidation des comptes au Maroc
Textes
-
Normes
-
27
Conclusion
Le Maroc dispose certes datouts et de certains pralables raliss ou en cours de ralisation
qui demeurent ncessaires la mise en place terme, dun modle national de
consolidation des comptes publics.
Nanmoins, notre pays ne dispose pas encore dun systme de consolidation des comptes
du secteur public, mme dassurer une vision globale et intgre des politiques publiques
menes par lensemble des acteurs conomiques relevant du giron de lEtat. Il faut cinq dix
ans pour concevoir et faire fonctionner un tel dispositif.
Ainsi et pour mettre nos finances publiques sur le chemin dun modle national de
consolidation des comptes publics mme dassurer la cohrence et lintgration requises,
le groupe de recherche estime, que dans une logique de pragmatisme, de ralisme et de
progressivit, il est ncessaire de valoriser et de dynamiser les atouts et acquis de notre pays
en cette matire, tout en enclenchant ds prsent, les premiers jalons sur la trajectoire de
ralisation de cette entreprise, tels quils ont t identifis dans le cadre des prconisations.
Le groupe de recherche estime en outre, que la russite du modle national construire en
cette matire, dpend dans une large mesure de ladaptation de sa conception, de sa mise
en uvre et de sa gouvernance au contexte dans lequel il est appel fonctionner.
La convergence du dispositif construire avec les normes internationales et les standards du
secteur priv ne doit pas nous faire oublier les spcificits du secteur public qui tiennent
fondamentalement aux sources de son financement et aux engagements de service public et
dintrt gnral qui en dcoulent.
Le cot de linexistence dun systme consolid des finances du secteur public sur
larticulation financire et la convergence fonctionnelle des politiques publiques justifie lui
seul la ncessit dune telle entreprise.
Le groupe de recherche estime enfin, que notre pays devrait tre dot non seulement dun
modle de consolidation des comptes publics, mais galement dune vision et de
mcanismes de consolidation budgtaire des composantes dudit secteur, devant complter
larsenal de cohrence, de convergence et de rationalisation de laction publique dans ses
dimensions stratgique, conomique et financire.
La mise en place dune telle entreprise doit constituer un processus de construction et
damlioration continue, car dans le domaine de la comptabilit en gnral et dans celui
beaucoup plus complexe de la consolidation des comptes en particulier, il ny a de principe
de permanence qui vaille, que la permanence du changement.