DIAGNSTICO Y PROPUESTAS PARA REORIENTACIN Y COMPLEMENTACIN DE

LAS CADENAS AGRCOLAS Y FORESTALES

DIRECCIN DE CADENAS AGRCOLAS Y FORESTALES

Julio de 2014

Contenido
1.

Antecedentes ..................................................................................................................................... 4

2.

El mercado, piense global acte local o la demanda es la que manda .......................................... 6

2.1.

Exportaciones e identificacin de su potencial ......................................................................... 7

2.2.

Los mercados internacionales y los mapas de aptitud del suelo ............................................. 12

2.3.

Sustitucin de importaciones sobre el mismo esquema de exportaciones .............................. 13

2.4.

El consumo domstico de productos locales........................................................................... 14

2.4.1. Forma indirecta de clculo de consumo por municipio y departamento segn producto e
ingreso: 14

3.

2.4.2.

Forma directa de clculo de consumo para las principales ciudades ................................ 15

2.4.3.

Otros Datos puntuales para otros nichos agroindustriales: ............................................... 17

Utilizacin de la informacin de mercado con el fin de orientar la produccin ............................. 18

3.1.

4.

Implicaciones para el anlisis de mercados: ........................................................................... 22

La Direccin de Cadenas Agrcolas y Forestales ............................................................................ 24

4.1.

La base terica para su operacin: .......................................................................................... 24

4.2.

La regulacin y sustento del esquema de cadenas en el Ministerio ........................................ 29

4.3.

Los productos actuales del rea .............................................................................................. 32

4.3.1.

Instrumentos sobre la organizacin de cadenas ................................................................ 33

4.3.2.

Los Fondos Parafiscales .................................................................................................... 37

4.3.3.

Fondos de Estabilizacin de Precios ................................................................................. 40

4.3.4.

Acciones complementarias originadas en las cadenas y su operacin.............................. 41

4.3.4.1.

Generacin y anlisis de informacin sectorial ......................................................... 41

4.3.4.2.

Produccin de conceptos y evaluaciones ................................................................... 42

4.3.5.

Seguimiento y propuestas para el control de precios de insumos ..................................... 43

a.

Informacin de insumos .................................................................................................... 44

b.

Publicacin de informacin de insumos agropecuarios .................................................... 44

c.

Estudios del mercado de insumos y Poltica de precios.................................................... 44

d.

Importacin de Insumos .................................................................................................... 44

e.

Financiamiento de Insumos .............................................................................................. 45

f. Compras consolidadas de Insumos ....................................................................................... 45

4.3.6.

Los proyectos e instrumentos operativos de ejecucin de los recursos para el rea ......... 45

4.3.7.

Servicio al Cliente ............................................................................................................. 47

4.3.7.1.

Sistema de formalizacin de la administracin ......................................................... 48

2

5.

7.

4.3.7.2.

La planeacin y administracin interna ..................................................................... 48

4.3.7.3.

Acompaamiento a otras reas .................................................................................. 48

El abordaje ideal de la competitividad regional: ............................................................................. 54

5.1.

Los principios de intervencin: ............................................................................................... 55

5.2.

La operacin desde lo local, lo regional y lo nacional: ........................................................... 57

6.3

El mercado: ............................................................................................................................. 59

6.4

Mtodo de Anlisis y Operacin: ............................................................................................ 63

6.5

Servicios transversales: ........................................................................................................... 64

6.6

rea de anlisis y desarrollo de polticas de Insumos: ........................................................... 65

6.7

Administracin y Control: ...................................................................................................... 66

6.8

Coordinacin regional: ............................................................................................................ 66

6.9

Esquema de organizacin del rea: ......................................................................................... 67

Conclusin: ..................................................................................................................................... 68

1. Antecedentes
La Direccin de Cadenas Agrcolas y Forestales es creada por el Decreto 1985 de 2013 y surge como
dependencia con sustento a la Ley 101 de 1993 y la posterior Ley modificatoria 811 de 2003 normas
que regulan las cadenas, los Fondos Parafiscales y de Estabilizacin, entre otros. Bajo este marco
normativo se organiza la institucionalidad para la interaccin, coordinacin y promocin de cadenas a
travs de mecanismos de integracin de actores a nivel regional y nacional. El propsito de esta
regulacin es la conformacin de las organizaciones de cadena, as como su formalizacin e inscripcin
ante el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, previo cumplimiento de requisitos, lo que los
convierte en rganos consultivos del Gobierno nacional, buscando coordinacin y concertacin de
acciones entre los actores a fin de mejorar el desempeo econmico.
Los propsitos ltimos e instrumentos de las organizaciones inscritas y operando son segn la Ley 811:

La creacin de un espacio de dilogo que surge de una libre decisin de sus integrantes de
coordinarse o aliarse para mejorar su competitividad, despus de un anlisis del mercado y de
su propia disposicin para adecuarse a las necesidades de sus socios de cadena.
Su constitucin en cuerpos consultivos del Gobierno Nacional respecto a las orientaciones y
medidas de poltica que le conciernen, as mismo, sern rganos de concertacin permanente
entre los distintos eslabones de las cadenas y entre estos y el Gobierno.
Hacer acuerdos comerciales entre los actores, si as se requiere, avalados por el Ministerio de
Agricultura y Desarrollo Rural y su cumplimiento ser vigilado por la Superintendencia de Industria y Comercio.
La incorporacin de los acuerdos de competitividad a las polticas y presupuesto gubernamentales, con el fin de adelantar las acciones acordadas como compromiso del sector pblico.
La priorizacin por parte de los gobiernos (nacional, regional y local) en el acceso a los incentivos establecidos en los respectivos espacios a los miembros de las organizaciones de cadena
inscritas.
La posibilidad de destinar recursos de los Fondos Parafiscales a los fines de las organizaciones
de Cadena. As mismo, se faculta el uso de recursos de los Fondos Parafiscales para contribuir a
cubrir los gastos de funcionamiento de las organizaciones de cadena.

Esta dependencia y en desarrollo de la Ley 101 de 1993 que formaliza las condiciones para la creacin
de Fondos Parafiscales y de Fondos de Estabilizacin de Precios de diferentes sectores, gestiona y
preside por delegacin dichas estructuras que son creadas y reglamentadas de manera particular por
leyes y decretos. A esta Direccin le competen los Fondos relacionados con las actividades agrcolas y
forestales, mientras que en virtud de la restructuracin del Ministerio del 2013 (Decreto 1985 de 2013),
lo referente al rea pecuario y de pesca se asign a la Direccin de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y
Acucolas.
El decreto 1985 de 2013, estableci otras responsabilidades que en muchos casos todava no han sido
cubiertas con recurso humano actual como se ver a lo largo del documento. La primera de ellas, y
4

donde en el ltimo ao se ha hecho particular nfasis es el monitoreo y control de insumos del sector
agrcola, cuya responsabilidad se comparte con la Direccin de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y
Acucolas. Para cumplir dichas responsabilidades es necesario estructurar e implementar unos
lineamientos que se proponen a lo largo del documento y que se resumen al final.
El presente documento hace una reflexin sobre una versin integral de lo que debe ser la Direccin de
Cadenas Agrcolas y Forestales, con la finalidad de contribuir a mejorar los mecanismos de
comunicacin y organizacin interna y en especial los necesarios para articular las cadenas a nivel
regional y a nivel nacional, desde un anlisis terico y normativo, haciendo un esbozo de su actual
funcionamiento para determinar qu se requiere hacer para mejorar la operacin y particularmente los
mecanismos de evaluacin: Se busca pasar de la inercia de la respuesta a la pro actividad de las
propuestas1.
Por lo anterior, el documento propende por generar unos lineamientos sobre los que se deben intervenir
las cadenas, y lo que hace la Direccin de Cadenas Agrcolas y Forestales en su cotidiano, pero sobre
busca identificar los elementos que la haran ms efectiva con respecto a la filosofa con la que se
promulg la Ley y que busca el desarrollo regional de las cadenas, mediante la concertacin y creacin
de instrumentos de poltica (incentivos y acotaciones) para mejorar progresivamente sus posibilidades
de desarrollo. De la misma podra ofrecer servicios ms pertinentes a las otras reas del ministerio y de
otras entidades que solicitan su informacin y asesora.
Se inicia con una seccin que busca identificar la demanda local e internacional para los diferentes
productos agrcolas, ya que sta determina los factores esenciales para poder ofrecer un producto: El
qu (producto maduro, verde, procesado, etc.), el cunto, el cundo, y el dnde. Estos datos son los
que son la esencia de cualquier ejercicio de planeacin gubernamental y privado. Es de tener en cuenta
que a diferencia de los productos de alta tecnologa, los productos agrcolas estn definidos con
particular claridad y aun cuando haya nuevos usos de los productos agrcolas, estos son menores.2 El
sector agrcola es relativamente maduro en su organizacin y por ello la competitividad se basa en la
parte productiva y la organizacional3. Esta ltima, no solo a nivel productivo sino de la organizacin de
la produccin en las regiones, su logstica, sus costos de transaccin y en muchos casos su tamao.

Esto est muy atado a la crtica que la contralora hace en su trabajo sobre los Fondos Parafiscales y la carencia de un plan
de accin coherente en cada uno de ellos. Contralora General de la Nacin. Parafiscalidad en el sector Agropecuario. Bogot, Mayo 2014.
2
A diferencia de un producto industrial que tiene variedad de diseo y de funciones en el sector agrcola hay unos estndares del producto base
3
No hay mucha innovacin de productos como en el caso industrial o de servicios.

2.

El mercado, piense global acte local o la demanda es la que manda

Existen dos posibles lgicas respecto a cmo abordar el mercado y por ende a los incentivos que
pueden o no funcionar para promocionarlos desde el lado de la oferta. La primera, es la que busca
vender lo que se produce en un territorio de acuerdo a unas condiciones agronmicas, una cultura
productiva, unos recursos puntuales, y la segunda, la demanda existente, sus patrones, sus
requerimientos y sus necesidades para establecer que es lo que se tiene que producir con las
condiciones agronmicas y culturas existentes en una regin.
La primera ha sido calificada como la lgica que busca empujar una cuerda o que trata de inducir
desde afuera las necesidades del mercado sobre la base de un producto existente. Si no existe la
motivacin directa para la compra de un producto X (y por ende su demanda) se requiere incidir en la
motivacin del consumidor cambiando su patrn de consumo con propaganda, buscar nuevas
utilizaciones o bajar los precios de tal manera que este producto pueda competir con otros productos
sustitutos. Esta aproximacin es riesgosa, imperfecta y sobre todo costosa si se trata de implementar.
La segunda lgica (partir de la demanda existente y su tendencia para establecer la produccin) parte de
buscar las caractersticas de la demanda para producir un producto competitivo. Este tipo de
aproximacin busca encontrar las necesidades de la demanda en el producto y sus servicios conexos
que lo definen (logstica, empaque, calidad, crdito, cumplimiento, etc.).
En trminos de grfico y lgica se parte de la demanda como motor de operacin, ms an en un
Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Grfico 1. La Demanda como motor del trabajo.
DEMANDA JALONA LA OFERTA

FLUJO PROGRAMTICO

DEMANDA

OFERTA

FLUJO FSICO

PRODUZCA LO QUE PUEDE VENDER

Fuente: Riordan James, Chemonics

Una aproximacin orientada a la oferta puede tener efectos no deseados y a veces contrarios al
propsito inicial. Son clsicas las referencias a la promocin gubernamental de un cultivo (aumento de
productividad, ampliacin de cultivos, etc.) por razones de desarrollo. Esta promocin de la
produccin en el caso de ser exitosa sin cambiar las condiciones del mercado (mayor demanda,
posibilidades de exportaciones, procesamiento agroindustrial o industrial entre otras) puede resultar en
un aumento desproporcionado en la oferta, una disminucin de los precios proporcional a la
inelasticidad de la demanda y la quiebra masiva de los productores. Casos constantes se pueden ver con
productos que tienen poca salida internacional por su falta de competitividad interna como la papa y el
arroz entre otros.
Para un economista existen dos fuentes de la demanda: La demanda nacional y la demanda de otros
pases. La primera es provista por el mercado local o bien por el internacional. Las importaciones se
puede decir que son una oferta frustrada de los proveedores locales que en algunos casos puede
convertirse en produccin local de acuerdo a la productividad y calidad del producto nacional. En
algunos de ellos no existe la posibilidad con la tecnologa de sustituir la importacin como el caso de
productos de estacin marcados como cerezas, manzanas verdes, o el trigo que a pesar de producirse en
el trpico alto su productividad es muy baja.
Sin embargo, productos de importacin masiva como maderas, pastas de tomate, ajos, pimienta, la
tecnologa de produccin competitiva existe y por tanto la posibilidad de sustitucin de la importacin
tambin es pensable. As tenemos a nivel interno una demanda estable de productos agrcolas de orden
nacional provistos de manera eficiente o con barreras para la competencia (por ende de produccin
nacional deficiente), y otros que son importados donde no se tiene posibilidad con la tecnologa de
sustitucin y otros que si lo tienen.

Mercado Interno: Provista por la produccin local.

Mercado Interno: Provista por importaciones que son demanda existente con proveedura local
en potencia.
Mercado Externo: Exportaciones.

En lo que sigue, trataremos de abordar los diferentes mercados y veremos cmo poder seguir el
principio de empezar por la demanda para luego ofrecer los productos y no a la inversa. Partiremos de
los ms sencillos por la existencia permanente de datos que posibilita su evaluacin como es el caso de
las exportaciones, seguiremos con la sustitucin de importaciones y finalmente la produccin
domstica.

2.1.

Exportaciones e identificacin de su potencial

Existen muchos mtodos de identificacin de mercados pero se debe partir del elemento mencionado
anteriormente como es la existencia y particularmente el crecimiento de la demanda de un producto en
un pas. Lo primero, en ese sentido es determinar cules son los productos que tienen un componente
7

agrcola entre ellos los productos frescos, los procesados para la alimentacin humana y todos los
productos agroindustriales no orientados al consumo alimenticio, como el caso del caucho, la madera
para muebles, papel, paales o energticos o los productos oleoqumicos. Para determinar su tendencia
se puede graficar su evolucin (crecimiento o decrecimiento) de forma vertical en un grfico donde se
toman los productos de comercio y all se ven los productos que crecen en un periodo de tiempo y
cules decrecen (cuadro 2).
En el plano horizontal, lo que se hace es determinar inicialmente la oferta exportable, que en ltimas, es
ver los productos que han sido exportados por el pas en los ltimos cinco (5) aos de tal forma que se
pueda saber las partidas que van a ser susceptibles de anlisis de los productos actuales del pas, y con
esta oferta exportable, lo que se busca es ver el comportamiento de las importaciones de un pas de
anlisis provenientes de Colombia. En ese sentido, lo que refleja entonces es qu productos son los que
se ha aprovechado a nivel de comercio y esto se expresa en el crecimiento (los positivos) o
decrecimiento (los negativos) de las importaciones del pas de anlisis provenientes de Colombia.
Grfico 2. Matriz de posibilidades de productos potenciales en el mercado de EU

Crecimiento de Importaciones por producto

Crecimiento de exportaciones colombianas a Estados Unidos

Productos que el pas importa

cada da ms y que Colombia
exporta cada vez menos:
OPORTUNIDADES QUE SE
ESTN PERDIENDO

Productos que el pas importa

cada da ms y que Colombia
exporta cada vez ms:
OPORTUNIDADES QUE SE
APROVECHAN

Productos que el pas importa

cada da menos y que Colombia
exporta cada vez menos:
MERCADOS DECADENTES
QUE COLOMBIA DEJA DE
EXPORTAR

Productos que el pas importa

cada da menos y que Colombia
exporta cada vez ms:
MERCADOS SIN FUTURO
BIEN APROVECHADOS

100%

-100%

-100%
100%

En el grfico anterior se ejemplifica cmo se vera el grfico con unos productos y qu significa cada
uno de ellos. As hay tres posibilidades: Las importaciones del pas provenientes de Colombia
decrecen, crecen o bien no hay exportaciones (en la raya vertical). Esta ltima posibilidad lo que
muestra son productos que se exportan a otros pases, pero al que se est analizando no. Es decir que es
una oportunidad comercial perdida. Este instrumento de visualizacin del comercio y posibilidades
puede ser utilizado para un producto en diferentes pases, como de un mercado puntual las
oportunidades agrcolas.

Grfico 3. Ejemplo de un cuadro de posibilidades de exportacin

Crecimiento de exportaciones de producto xx colombianas en diferentes pases

Crecimiento de Importaciones del producto xx

en diferentes mercados

100%

-100%
-100%

100%

De la misma manera se puede hacer un ejercicio ms general donde no se requiera conocer la oferta
exportable y por ello no sea necesario el eje horizontal y este se sustituya por el tamao del mercado.
Grfico 4 . Esquema de identificacin de productos para inversin.
Crecimiento de Importaciones del producto
xx en diferentes mercados

Tamao de mercado en dlares

100%

-100%
Dlar
es

Este grfico puede verse de manera prctica con un ejercicio hecho por la Oficina de Asuntos
Internacionales del Ministerio, donde se ve la dinmica de los productos en un tamao desde 60
millones de dlares hasta 2.100 millones de dlares para Estados Unidos. En el eje vertical est el
crecimiento y en el horizontal las cuantas.

Grfico 5: Productos a 6 dgitos particularmente promisorios (miles de dlares promedio en los ltimos
5 aos)

Fuente: Oficina de Asuntos Internacionales - Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

En el Grfico 5 se ve como todos los productos presentados son promisorios por un tamao y su
dinmica positiva. Este tipo de esquemas tiene la ventaja de permitir el anlisis de diferente tipo sobre
la base de la informacin de comercio y llegar a estudios primarios sin tener que visitar el pas de
anlisis.
Con los datos de importacin se pueden a su vez hacer otros anlisis de mercado. Por ejemplo a
continuacin, se presentan los grficos sobre importacin de pltano (plantain) en Estados Unidos para
el ao 2011. Se puede observar que Colombia es el segundo proveedor de pltano despus de Per, con
unos precios promedio de producto inferior a Per (productos certificados Global Gap o bien
orgnicos), los cuales crecen a lo largo de los ltimos aos debido a la creciente demanda de la
poblacin latina. As mismo, se observa la diferencia de costos de logstica de exportacin y finalmente
como Colombia disminuye sus exportaciones de este producto mientras Per la gana. Con estos datos
generales provenientes de los datos de comercio por pas, o bien, por Estado en el caso de Estados
Unidos, puede ser un orientador de la situacin del mercado.

10

Grfico 6: diferentes grficos sobre la informacin de importacin de EU para Pltanos

Fuente: Comtrade, Clculos Direccin de Cadenas Agrcolas y Forestales - MADR

Esta informacin, que permite orientar los mercados puede llegar a detalles muy grandes en varias
economas como es el caso de Colombia y Estados Unidos. En la primera, existe una base de datos de
los sobordos de importacin y exportacin donde, en el ltimo caso, se pueden identificar empresas
puntuales que realizan exportaciones de pltano y el destino de la misma con un nivel de detalle muy
grande. Eso puede realizarse a su vez con importadores de Estados Unidos con los que se puede
identificar los importadores puntuales y las condiciones especficas de cada importacin.

11

Cuadro1: Informacin en base de datos tipo Quintero Hermanos.

Fuente: Quintero Hermanos. Para mantener la privacidad solo se mantiene real las cifras, los pases destino y los campos de anlisis

El ejemplo anterior, en toda su extensin lo que quiere mostrar es que hay muchos mecanismos para
poder determinar por mercados cules son los productos tropicales donde existe espacio para competir,
si es un mercado en crecimiento y donde se puede como paso siguiente determinar cules son las
condiciones en la geografa para poder exportar el producto.
2.2.

Los mercados internacionales y los mapas de aptitud del suelo

Los mapas de aptitud del suelo que est desarrollando la Unidad de Planificacin Rural Agropecuaria
(UPRA) pueden orientar los mejores lugares para cultivar diferentes tipos de producto. La
construccin de mapas de aptitud del suelo parte de criterios que dependen de las condiciones del suelo
(caractersticas del suelo a nivel agronmico), el clima (la precipitacin y su condicin a lo largo del
ao, humedad relativa, los vientos, etc.), y de factores sociales (poblacin, concentracin de la
poblacin, edad, educacin, etc.) y econmicos (salarios, disponibilidad de transporte, costo del mismo,
cercana a puertos, etc.).
Se emplea la metodologa de ndices compuestos, que busca dar una ponderacin a los criterios
mencionados y establecer condiciones para poder valorar la geografa en todos los aspectos
mencionados, que permitan clasificar (con colores) la viabilidad y deseabilidad de un lugar para el
cultivo y comercio de un producto. Existen factores excluyentes como la carencia de agua o el exceso
de la misma (lugares inundables) y otros que cualifican el territorio de acuerdo a su deseabilidad.
La localizacin de los mercados tambin es un factor esencial en el trabajo de una unidad que oriente el
uso del suelo. Es as como, entre ms cerca a los puertos del Atlntico este un terreno con condiciones
adecuadas para un producto que est crecientemente demandado en la Costa Este de Estados Unidos y
Europa, menos costos de transaccin y transporte tiene para llegar a estos y por ello mayores ventajas
para poder competir con otros pases. En un mapa de aptitud para la exportacin de productos
12

adecuados para estas tierras aparecera en un color particular las tierras cercanas a los puertos con
condiciones agronmicas adecuadas si estos son los criterios.
Caso completamente diferente sera para mercados como el del Pacfico donde la cercana al puerto de
Buenaventura hace la gran diferencia en la posibilidad de competir en este mercado. Lo que se propone
es que los mercados den una deseabilidad sobre la exportacin de un producto en una regin y esto
sirva de orientacin a los que promueven regionalmente la produccin de un bien. Con ello se haran
mapas de aptitud del suelo de acuerdo a los mercados y los productos que se quieran exportar. Como se
ver se puede hacer algo similar con los mercados locales a los que abordaremos en lo que sigue. En el
anexo 3 se hace un trabajo sobre el crecimiento de la importacin a nivel mundial de todos los
productos agrcolas donde se refleja como todos han crecido y por ello se requiere ver tanto el mercado
como la ganancia de participacin de cada uno de ellos con el fin de priorizar su abordaje.
2.3.

Sustitucin de importaciones sobre el mismo esquema de exportaciones

Los economistas de los aos cincuenta del siglo pasado promovieron la visin de un desarrollo sobre la
base de la sustitucin de importaciones. La razn esencial es que es una demanda segura y donde las
ventajas estn en la cercana de la demanda y la facilidad de oferta. Es claro que no todo se puede
producir a nivel local con la eficiencia de otros pases, como son las frutas y productos de estacin
(trigo por ejemplo) que requieren condiciones climticas que no se dan en el pas. Sin embargo, existen
una serie de productos donde se ha probado que se puede producir en condiciones competitivas y lo
que se requiere en esencia es la implementacin de las mejores prcticas a nivel productivo, conseguir
una inversin suficiente para proyectos relevantes y eventualmente mejorar las condiciones de algunos
eslabones de la cadena. Los productos que actualmente se importan son de toda ndole de los cuales
simplemente damos una idea.
Los productos forestales que componen fibra para papel, madera aserrada o en bloque, papel y
aglomerados (triplex o MDF) representan en total de USD$1.040 millones que corresponden a 1,180
millones de toneladas, el maz 3,620 millones de toneladas, con una cuanta de US$/CIF 986.594 miles
de dlares y el soya frijol soya 360.624 toneladas, por US$/CIF 207.219 miles de dlares, los ajos
15.937 toneladas, el algodn US$/CIF 72.035 miles de dlares y 33.040 toneladas, la pimienta US$
56.815, la cebolla a pesar que entra de contrabando representa 82.934 toneladas.
Las importaciones darn el tamao del mercado y los importadores indican quines pueden ser los
futuros clientes. Este conocimiento de los datos puede ser un indicador del mercado mximo que se
puede cubrir y los destinos puntuales de importacin. Esta es una demanda segura y garantizada por los
datos histricos y con clientes que pueden identificarse a travs de la informacin como la de Quintero
Hermanos y en el mismo conocimiento del gremio.

13

2.4.

El consumo domstico de productos locales

Buena parte de los productos de importacin tienen unas estadsticas bastante fidedignas, mientras no
sean los vecinos los que la provean donde pueda haber incentivo para contrabando masivo de productos
como el caso del arroz blanco o bien en algunos casos los frjoles, las cebollas y el azcar
particularmente si viene de Venezuela donde el contrabando tiene el incentivo de poder aprovechar la
conversin de productos subsidiados en dlares y aprovechar la diferencia del dlar negro con el
oficial. Pero los productos con mercados marcadamente locales no tenemos unas estadsticas confiables
de consumo ni por localidad ni por producto.
Sin embargo existen dos mecanismos donde se pueden hacer en el primero inferencias puntuales sobre
un determinado producto y en el segundo se puede hacer una estadstica puntual de lo que se demanda
en algunos de los mercados del pas.
En lo que sigue lo que se quiere probar es que existe una informacin suficiente para saber cul es el
consumo corriente de buena parte de los productos agrcolas en los grandes mercados locales
(ciudades) y con ello se establecera cul es la demanda en los principales mercados y por lo tanto
servira para hacer una planeacin de la produccin por zona geogrfica optimizando la produccin.
Esto se lograra a travs de dos fuentes: los datos del consumo percpita de la poblacin de acuerdo al
ingreso del 2007 y con la informacin del SIPSA sobre la proveedura de productos a 9 de las
principales ciudades colombianas y que se podra expandir de acuerdo a la evaluacin de su utilidad.
Por otro lado esta misma informacin puede dar cul es la elasticidad precio (qu tanto cambia el
consumo de un producto porcentualmente por un cambio porcentual unitario de precio) de los
productos en los 9 mercados mencionados por cuanto se tienen los precios de las centrales mayoristas.
Si se tienen cuantas y precios se tiene por tanto la posibilidad de estimar la curva de demanda de estas
ciudades con sus respectivos precios. Esto dara lo que consumen los principales mercados a lo largo
del ao.
Por otro lado tambin a travs de la encuesta de ingresos y gastos del 2007 se puede establecer cul es
la tendencia de consumo cuando cambia el ingreso y por tanto se puede hacer una estimacin de hacia
dnde va el consumo de los hogares colombianos y responder a l.
Por ltimo lo que se exceda de una oferta a un precio adecuado tiene que ser pensada para la
exportacin que ya se ha desarrollado en el esquema anterior.
2.4.1. Forma indirecta de clculo de consumo por municipio y departamento segn producto e
ingreso:
El Departamento Administrativo Nacional de Estadsticas (DANE) realiz entre el ao 2006 y 2007 la
Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos4 que buscaba caracterizar el consumo de los hogares por tipo
de producto en cuantas y en ingreso. La encuesta tiene la vala que diferencia por ingreso, tipo de
4

ver: http://formularios.dane.gov.co/pad/index.php/catalog/144

14

hogar, zonificacin (cabecera y resto), lo mismo que deciles de ingreso. Como para ver qu tipo de
informacin provee, en el Anexo 1 del documento se presenta el cuadro de informacin general que a
su vez puede clasificarse por nivel de ingreso y otro tipo de variables. La relevancia de este tipo de
informacin es que se pueden realizar estimaciones sobre el consumo de un hogar por tipo de hogar
(edad, composicin, localizacin y otros) y por ingreso. Como este tipo de informacin que se maneja
con mayor periodicidad, se puede hacer una estimacin del consumo segn las caractersticas de una
ciudad y sus diferentes tipos de ingreso.
De la misma forma, al tener diferentes ingresos de los estratos que consumen un bien se puede estimar
su elasticidad ingreso (arroz por ejemplo) de tal manera que se puede calcular los diferentes tipos de
elasticidad de acuerdo al tipo de producto que se pueda estar promoviendo, a las condiciones de hogar
(nmero de miembros), la localizacin (cabecera o resto) y finalmente por el ingreso familiar.
Este tipo de ejercicio tiene la ventaja de hacer un consumo terico por tipo de producto de acuerdo las
caractersticas del mercado puntual y al ingreso de cada cabecera municipal. Se debe tener en cuenta
que las encuestas se hicieron hace ocho (8) aos y el tipo de consumo puede haber cambiado
marginalmente. Por lo cual, el ejercicio provee una demanda hipottica de consumo de acuerdo a la
regin, la poblacin y sus condiciones.
2.4.2. Forma directa de clculo de consumo para las principales ciudades5
El DANE asumi desde 2012 el Sistema de Informacin de Precios y Abastecimientos del Sector
Agropecuario (SIPSA) despus de que este fuera operado por aos por la Corporacin Colombia
Internacional (CCI). Este sistema tiene tres componentes, el primero capta los precios de los principales
productos agrcolas en las principales centrales de abastos, el segundo recoge informacin de los
precios minoristas de los insumos agropecuarios. El tercer componente recoge dos tipos de
informacin. Por un lado monitorea la entrada de productos agropecuarios a las centrales de abastos
mencionadas en trminos de cuantas y por otro lado hace una medicin diaria de los productos que
entran por los diferentes peajes de las principales ciudades que tienen central de abastos. El informe se
realiza para las ciudades principales y sus centrales de abasto: Armenia, Bogot, Bucaramanga, Cali,
Ccuta, Manizales, Medelln, Neiva, Pasto, Pereira y Tunja, que representan 17 millones de personas y
los principales centros de distribucin de alimentos del pas.
Un ejemplo de los datos generados en las centrales de abasto tenemos el siguiente:
Cuadro 2: Ejemplo de la informacin en un informe del Sipsa.

Para un manejo directo de la informacin referirse a la web: www.dane.gov.co/index.php/agropecuario/sistema-deinformacion-de-precios-del-sector-agropecuario-sipsa

15

Fuente :Dane

La informacin a su vez est por peaje y ciudad lo que posibilita tener cuantas por origen del producto.
Esta informacin, si es bien captada puede llevar a muchos anlisis que son determinantes para los
productos frescos de estas ciudades. Por ejemplo, se pueden establecer los efectos en los precios de
acuerdo a la cuanta de entrada en los diferentes mercados y literalmente hacer una determinacin de
las curvas de demanda en cada ciudad. La informacin tambin permite hacer una caracterizacin de
acuerdo al periodo puntual de produccin del origen por departamento y cuanta del consumo por
ciudad. Esto posibilitara hacer un mapa sobre la proveedura de productos agrcolas frescos de acuerdo
al periodo del ao por zona geogrfica. Toda esta informacin puede ser clave con el fin de definir los
requerimientos de productos por ciudad donde existe el sistema y hacer una optimizacin de la
proveedura de acuerdo al tipo de producto provista por poca del ao. En buena medida tiene la
ventaja sobre el dato internacional que da casi en tiempo real la proveedura de productos frescos por
localidad.
De la misma manera con preguntas adicionales a los transportadores se pueden hacer estudios sobre la
comercializacin de los productos y las estructuras, tamao y mecanismos de distribucin de productos
agrcolas desde las localidades.
Los problemas puntuales son que existen productos que no son perecederos o que se pueden
transformar para evitar serlo donde no se tiene una informacin relevante como el caso del arroz o
muchos de los frjoles (aunque estos se negocian en las centrales de abasto). De la misma forma,
sorprende que ciudades donde no existe central de abastos a pesar de su tamao (por ejemplo
Cartagena) no se haga el ejercicio en los peajes para conocer el flujo de productos que entran al lugar.
La informacin puede ser tan detallada que en el informe del DANE se presenta para el ltimo boletn
el caso del anlisis de la proveedura de ame para Barranquilla donde se presentan los datos de
proveedura diaria del producto y el origen de la misma.
Grficos 7: ejemplo de cuantas y precios sobre ame en Barranquilla de SIPSA

16

De la misma forma, se reflejan los efectos de la proveedura y precios aun cuando de manera
imperfecta: En el grfico las cuantas se reflejan en la lnea azul y el precio en la roja.
Grfico 8: Relacin precios y cuantas para ame.

Este tipo de informacin perfila la cuanta y vala de la informacin que hasta ahora no se ha podido
utilizar. En el Anexo 2 se incluye la informacin de la recoleccin de la informacin y el lugar donde se
realiza. Esta informacin dara unas cuantas mximas y mnimas por ciudad y producto, as como los
efectos en precios y origen de los productos. Por lo anterior, se puede constituir en un mecanismo de
mapificacin de la oferta de acuerdo a la poca del ao y de sus efectos en el precio de acuerdo a las
ofertas.
2.4.3. Otros Datos puntuales para otros nichos agroindustriales:
Adicional a la anterior informacin (datos geogrficos), existen unos datos que pueden a su vez dirigir
de forma detallada la oferta de productos frescos y elaborados. stos son los productos institucionales y
17

de los procesamientos industriales.

Existen unas entidades estatales donde se centraliza la informacin de consumo que permite hacer
ejercicios de estimacin de demanda y para periodos puntuales en algunos casos. Entre las que se
tienen las Fuerzas Militares, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), Ministerio de
Educacin Nacional y municipios que tienen programas de alimentacin a colegios con informacin
detallada de acuerdo a licitaciones y programacin de compras. As mismo, los Fondos Parafiscales
tienen informacin detallada de las compras mensuales de las entidades formales, incluyendo a
supermercados en productos muy puntuales.
Por ltimo, se dispone de estimaciones sobre la demanda industrial, obtenida del requerimiento que
hace cada ao la Superintendencia de Sociedades a las principales empresas sobre la informacin de
sus balances. Aun cuando la informacin se puede analizar con mucha posterioridad (un ao), puede
resultar un buen esquema de estimacin de demandas industriales de productos agrcolas, en la cual la
recoleccin parafiscal puede ser til en la determinacin de los principales clientes y sus cuantas
mensuales de consumo. Es el caso tambin de los molinos para el arroz y de los procesadores de soya y
maz en particular con la informacin de la recoleccin parafiscal por zona y tiempo.
3.

Utilizacin de la informacin de mercado con el fin de orientar la produccin

Es claro que ningn Gobierno puede obligar a producir o dejar de producir unos determinados
productos agrcolas, pero su funcin en ese caso es de dos rdenes: el primero, es el de informar a los
productores de los posibles efectos que pueda tener un crecimiento o decrecimiento importante de un
producto, y en segundo lugar la construccin de incentivos o desincentivos para su produccin teniendo
en cuenta el propsito regulador de los esfuerzos estatales con productos agrcolas.
Para eso lo primero que es claro, es ver la posibilidad de venta de un producto cuando ste cambia su
precio. Lo que se requiere para ello es inicialmente conocer la elasticidad precio para determinar el
cambio en el corto plazo de la produccin adicional que se requiere. La elasticidad precio, es ver cmo
cambia el consumo de un bien cuando su precio cambia en una proporcin.6
En trminos tericos, se tienen productos de baja elasticidad como el caso de bienes que representan
una porcin baja del gasto de una persona. El indicador es intuitivo, si un dulce cambia de precio pero
estoy acostumbrado a comprarlo y representa muy poco de mi ingreso no me preocupo mucho de ello.
Si un bien es esencial, su sustitucin es baja como el caso de una droga para un drogadicto o los
productos bsicos de la canasta familiar. Si no tiene sustitutos o tiene pocos (como el caso del caf que
por sus condiciones solo tiene como sustituto el t de manera imperfecta) y el consumo tambin
depende de la costumbre o fidelidad a un producto o una marca. Si se tiene una costumbre arraigada, es
difcil cambiarla y por tanto menos susceptible a los cambios. Por ltimo, es qu tanto se consume del
bien en la fase inicial o bien en qu punto de la curva de demanda se est como lo demuestra la
6

En trminos matemticas es la dX/X/dP/P o lo que es lo mismo que proporcin de consumo se genera cuando cambia el
precio en una proporcin determinada.

18

siguiente grfica.
Grfico 9: Elasticidades a lo largo de una curva de demanda hipottica.
P

Relativamente Elstica
Unitariamente Elstica

Relativamente Inelstica

Es as como, para una persona pobre un precio relativamente bajo del arroz le parecer alto y por tanto
estar dispuesto a comprar ms ante disminuciones pequeas de su precio y por ende su demanda ser
ms elstica que para un pas opulento donde la percepcin y necesidad ser la contraria. En el caso del
Arroz se puede tener elasticidades muy diferentes de acuerdo al lugar: Mientras que en India y China la
elasticidad es de -0,8 (cercana a la unidad), en Estados Unidos es -0,54 y en Japn es -0,257. Tal como
se refleja en el siguiente grfico, entre menor sea el ingreso del pas, es mayor la elasticidad del
producto y mayor la proporcin del ingreso destinado a alimentos.
Cuadro 3: Porcentaje de ingreso de acuerdo al ingreso percpita del pas.

Este corto resumen de un instrumento conceptual sirve para determinar los efectos en el corto plazo de
una produccin mayor puesto que un producto que es inelstico, ante un aumento sustancial en la
produccin su precio se baja de manera sustancial. Se puede decir, que buena parte de los productos
bsicos y de costumbre como es el caso de la papa, el arroz, el pltano y la yuca son productos de muy
7

Perloff, Jeffrey (2008). Microeconomics: Theory & Applications with Calculus. Pearson. ISBN 0321468589

19

baja elasticidad de demanda.

Para el lxico de un analista, lo que dice es que los productos que son inelsticos tienen en el corto
plazo un problema importante de sobreoferta y de cambios sustanciales en el precio cuando esto
sucede. Los casos como la papa, que es un producto perecedero y que pocas veces se comercializa en
fresco a menos que se est cerca del mercado, lo que quiere decir es que si el producto es inelstico en
demanda su consumo no va a aumentar de manera sustancial sea que baje o suba el precio. En ltimas,
para una estrategia de manejo del sector, entonces se sabe que la papa no va a aumentar su demanda
dentro del pas y por tanto cualquier estrategia de mejora tecnolgica que aumente la productividad o
disminuya los costos y por ende aumente su oferta, tendr en el corto plazo un efecto importante de
baja de precio ms alto que el aumento de productividad y por lo tanto de oferta.
Esto quiere decir a su vez que las estrategias de mejora competitiva tienen que ir acompaadas de un
aumento de productos con mayor demanda, como el caso de las papas procesadas que van a un
segmento ms alto de ingreso (mayor valor agregado) con condiciones de consumo diferentes, el
aumento de otros mercados en los que se pueda vender las cuantas excedentes (exportacin para
algunos bienes) o bien debe ir vinculada a la sustitucin de la produccin de los productores ms
ineficientes con el fin de que no se afecten todos.
La tendencia de corto plazo de las elasticidades se refleja en el largo plazo con la elasticidad ingreso de
un producto puntual. En este caso la pregunta es qu pasa con el nuevo ingreso que tiene una sociedad
y en qu lo gasta. Lo que se refleja en el grfico siguiente es que los alimentos tienden dentro del gasto
a ser productos inelsticos a medida que aumenta el ingreso lo cul tambin se reflejaba en el anterior
grfico. En el mismo se mira qu pasa con la destinacin de un dlar adicional en diferentes economas
de acuerdo al ingreso. En el mismo, se refleja como los productos agrcolas para comida tienden a
disminuir su participacin dentro de los gastos de una sociedad cada vez ms rica. Mientras en una
economa pobre como Tanzania 55 centavos de cada nuevo dlar se van en comida, en Estados Unidos
menos de dos centavos son destinados a la alimentacin.
Este corolario es tambin acompaado de que a nivel de los alimentos a medida que aumenta el ingreso
tambin cambia la composicin de los tipos de comida. Mientras en sociedades pobres el consumo de
energticos (harinas) es mayor, a medida que la sociedad avanza los productos con protenas, verduras
y frutas tienden a ganar participacin dentro de la dieta. As mismo, la composicin cambia cuando una
sociedad mejora su ingreso hace que se utilicen productos con mayor valor agregado. Las razones
principales son la urbanizacin (menos personas en el campo) y con ello la mayor participacin de las
mujeres en la oferta laboral haciendo que se tenga menos tiempo para elaborar comidas en los hogares.
Las familias tienden a consumir mayor cuanta de productos procesados.

20

Grfico 10: Porcentaje de destinacin en diferentes productos de acuerdo al ingreso per cpita.

Fuente: Regmi Anita y James Seale. Cross-Price Elasticities of Demand Across 114 Countries USDA Technical Bulletin 1925, March 2012, Pag. 11.

Hay que mencionar que este anlisis est enmarcado en la situacin actual del agro, pero existe la
tendencia en el mediano plazo que el crecimiento poblacional se est enfrentando a una carencia de
tierras y sobre todo agua para poder provisionar de alimentos en el futuro. A pesar de que se tenga que
no existe una elasticidad puntual de un producto, el caso es que la demanda mundial ser muy
importante y por ende habr una demanda que no depende de la elasticidad de los productos sino de la
cuanta de consumidores y los limitantes que pueda imponer el cambio climtico.
En cuanto a los productos agrcolas con un componente industrial importante como la madera para la
construccin y el mobiliario, el aceite de palma para productos industriales (margarina, aceites para
restaurantes de comida rpida que si es elstica al ingreso, jabones y oleaqumica que sustituya
productos del petrleo no degradables), el caucho para llantas, globos y usos medicinales (guantes,
catteres), tienden a ser elsticos al ingreso como se refleja en el cuadro de ingreso y porcentaje de
gasto presentado anteriormente.
De la misma forma, se debe determinar los productos en Colombia que son ms o menos elsticos, con
el fin de poder promover cules de ellos es ms susceptible de promocionar tanto la produccin como
la productividad. Eso se realizar prximamente con el DANE a partir de la encuesta de Ingresos y
Gastos de 2006 2007.
El ejercicio entonces con cada producto agrcola es ver cul es la disponibilidad de crecimiento de la
demanda nacional y la internacional en el caso que seamos o podamos ser competitivos y sobre esta
base aprovechar la posibilidad de crecimiento. El caso ms evidente para concluir son los productos
que actualmente se importan y que se pueden producir a nivel nacional, en donde ya el tema de
elasticidad solo ser relevante cuando se supla la demanda total a nivel local, puesto que el reto no es la
bsqueda de nueva demanda sino la sustitucin de una produccin de otro pas, que por ende es
deseable de sustituir.
Como corolario final a esta seccin existen los productos ms importantes en el mercado local donde
en muchos casos su crecimiento interno depende de la demografa por cuanto su consumo personal
21

disminuye como el caso del arroz y su nica manera de crecer es exportar a otros pases menos
competitivos o deficitarios y para lograrlo se requiere mejorar su productividad y ello conlleva al
decrecimiento inicial de la zona de produccin hacia los ms eficientes y una disminucin del precio a
niveles internacionales. Casos como el de la papa, son an ms complejos por cuanto no son tranzables
a grandes distancias y solo son susceptibles de exportar a los vecinos de frontera en forma de fresco por
su peso, valor relativo y durabilidad, y por ello en ese caso las opciones de crecer tienen que ver con
crecimiento de productos procesados y ventajas relativas.
3.1.

Implicaciones para el anlisis de mercados:

La seccin anterior quiere mostrar que actualmente hay suficiente informacin con el fin de poder
hacer una orientacin coherente de los destinos de la agricultura regional y nacional, si se pueden
utilizar y procesar la informacin existente. Eso no quiere decir que no se requiera mejorar, por el
contrario la informacin sobre precios de centrales de abasto y sobre todo proveedura de ciudades
donde no existen estas centrales de abasto son particularmente relevantes. Ms an se debera hacer un
estudio de las estructuras de distribucin de los productos agrcolas tanto en las ciudades donde existen
centrales de abasto como las que no los tienen.
Si se tiene de manera sistemtica un manejo de la informacin de los mercados se podra
determinar para los principales productos el qu se debe producir, el cundo, el cuanto y el
dnde. Esto de por s puede canalizar los esfuerzos hacia mercados internos o externos y poder
determinar la viabilidad de los productos sobre bases mnimamente ciertas y no solo con la experiencia
buena o mala de los productores. Para ello se requiere definir cul es la demanda corriente de los
diferentes productos en las diferentes ciudades y su proveedura actual. Sobre esa base se debe
optimizar la proveedura regionalmente e incentivar la sustitucin de productos de importacin de
acuerdo a las posibilidades de paquetes productivos e incentivar a que estos se den.
Esto define las posibilidades amplias del mercado actual que podr ser complementado sobre
proyecciones que se den con la elasticidad de demanda que surjan de la encuesta de ingresos y gastos
del DANE de 2007. Con la utilizacin de la informacin ya disponible del DANE hay que ampliar la
recoleccin de informacin de las carreteras para otras ciudades grandes.
Teniendo surtido y con proyecciones de sustitucin de importaciones el resto de los esfuerzos del sector
agrcola se deben orientar hacia las exportaciones y la definicin con la informacin existente y los
esfuerzos de UPRA para definir productos, mercados y zonas ptimas para su produccin.
Por lo anterior, el primer objetivo institucional de corto plazo es recopilar y procesar la informacin
que es relevante, para entender la lgica de operacin de la demanda de productos agrcolas, su
logstica y las mejoras que parten de este conocimiento. Aqu las entidades que resultan
particularmente claves son:

22

Proexport y la Oficina de Asuntos Internacionales del MADR con el fin de poder recopilar, procesar y dar un primer anlisis a los productos tanto frescos como procesados de acuerdo a los
mercados destino. Adicionalmente, es particularmente relevante para la promocin de productos
promisorios donde se tiene una demanda interna o externa importante pero que requiere de una
inversin, tecnologa y un rompimiento de la inercia productiva con el fin de poder crear ventajas de aglomeracin y tamao en algunas zonas.
DANE: Es la entidad que maneja el sistema SIPSA, la ENA (Encuesta Nacional Agrcola), la
Encuesta de Ingresos y Gastos y el Censo Nacional Agropecuario que actualmente se est llevando a cabo. Teniendo en cuenta que los datos que provee DANE han sido en muchos casos
criticado por centrales de abasto y otros actores, es necesaria la retroalimentacin y un trabajo
coordinado con el MADR para poder procesar, utilizar y mejorar todos los sistemas de informacin existentes que sirvan de orientacin a la operacin de las cadenas. En este sentido dos
orientaciones como son la determinacin de las demandas de los principales mercados del pas,
la relacin con su precio y a su vez la elasticidad ingreso de la demanda de productos agrcolas.
En este proceso las centrales de abasto harn un papel importante de base de informacin cualitativa de los diferentes sectores.
UPRA: Su funcin orientadora es esencial para las regiones y para el futuro de los nuevos cultivos. Pero su labor est incompleta si no tiene y construye los criterios para cualificar los territorios de acuerdo a la demanda y los mercados que debe abordar.
CORPOICA: La accin de UPRA mencionada est basada en el conocimiento de los productos
y su posibilidad en los diferentes sectores pero se requiere el conocimiento tcnico y sus paquetes tecnolgicos de produccin. Por eso es de particular relevancia la discusin sobre los productos y particularmente sus opciones tcnicas para sustituir a otros en determinados lugares y
ser alternativa en otros.

23

Desde mediados de la dcada de 1990, lo novedoso en la formulacin

de polticas sectoriales ha sido considerar que el factor quiz decisivo
del desarrollo est representado por el desempeo de empresas individuales y, ms recientemente an, que lo crucial reside en el trabajo de
conjuntos de empresas e instituciones, situadas en zonas geogrficas
acotadas, cuyos agentes interactan y colaboran entre s en torno a objetivos comunes, con el fin de elevar la productividad conjunta e insertarse en los mercados. (CEPAL, 2006 pag. 23)

4. La Direccin de Cadenas Agrcolas y Forestales

Mientras anteriormente estbamos abordando elementos relacionados con la demanda, lo que se
har en este punto es ver cmo se analiza, organiza y promueve la oferta de productos y
particularmente cmo debera hacerse. Hay dos aproximaciones sobre el rea: la primera ms
terica y que orienta lo que debera ser el rea de acuerdo a la teora y la motivacin de la ley 811
del 2003 y la segunda netamente pragmtica que evala el qu hacer sobre la base de los productos
formales e informales que provee el rea actualmente a sus diferentes clientes.
Con el fin de empezar con el deber ser se har un recuento sobre la base terica detrs de las
cadenas y de los famosos clster tan nombrados y tan poco entendidos.
Acogiendo la sustentacin de la Ley 811 de 2013 y el contexto en que se hizo se pretende entender
el objetivo de los legisladores con la generacin de la misma. Mencionaremos de paso cmo se
cambi a su vez la estructura del Ministerio y su organizacin con el Decreto 1985 del 12 de
septiembre de 2013 que da a la Direccin unas funciones especficas dentro de la institucionalidad.
Sobre esta base de anlisis, se buscar definir los productos tanto oficiales (que estn dentro de sus
funciones) como los no oficiales (los que son solicitados por otras reas o entidades a pesar de no
ser su funcin especfica), lo que en trminos operativos estos conllevan, para por ltimo plantear
una estructura operativa que pueda responder de manera eficiente a los requerimientos actuales
tanto tericos como operativos.
4.1.

La base terica para su operacin8:

En los aos 80 y particularmente al finalizar el decenio, los tericos empresariales empezaron a ver
algunos ejemplos de productos y reas que eran particularmente productivos y exitosos. El
desarrollo de la economa industrial y la necesidad marcada de pasar de axiomas generales que no
explicaban los xitos de sectores en regiones puntuales, gener en diferentes lugares la creacin de
teoras que pudieran comprender o por lo menos orientar las razones que daban pie a desarrollos
productivos regionales slidos. Estas teoras aparecieron sobre la base de ejemplos europeos donde
los principales tericos fueron Italianos (Becattini, 1992) e ingleses (Piore y Sabel, 1984) y
Existen innumerables textos sobre la competitividad y sus razones. Para evitar un listado innecesario de fuentes referimos
al lector a un resumen muy completo y entendible con innumerables fuentes como es: CEPAL: Aglomeraciones en torno a los
recursos naturales en Amrica Latina y el Caribe: Polticas de articulacin y articulacin de polticas. Santiago de Chile, 2005. En la red:
http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/6/24276/lcg2285e.pdf
8

24

Alemanes con la competitividad sistmica (Esser, 1993).

Los primeros buscaron explicar el desarrollo de distritos industriales donde pequeas empresas
resultaban ms eficientes que las grandes empresas en contra de la teora de las economas de
escala. De la misma forma, en Alemania se empez a hablar de la competitividad sistmica donde
se argumentaba que las empresas eran importantes en el xito competitivo pero que este no solo
resultaba de su esfuerzo sino de un esfuerzo de las entidades y condiciones locales, regionales y
nacionales (micro, meso y macro economa) y donde el nfasis de los economistas en lo micro y lo
macro haba dejado la institucionalidad intermedia olvidada siendo que en buena medida explicaba
el xito de muchos sectores regionales.
De manera similar, el resurgir de las economas orientales donde se enfatizaban los sectores de
automviles en Japn, computadores y alta tecnologa en Taiwn y todo tipo de sectores de
avanzada en Corea sobre la base de las grandes agrupaciones industriales como Hyundai y
Samsung (Porter, 1990; Lazonic, 1994). Se resaltaba de las experiencias como las relaciones entre
productores y proveedores eran una mezcla de confianza y competencia donde la esencia no era el
precio nicamente sino la garanta de proveedura de productos de calidad sobre la base de mejoras
productivas pequeas y consistentes.
Por ltimo, tambin se presentaron las experiencias particularmente la de Silicon Valley en Estados
Unidos que sirvi como uno de los ejemplos del libro de Michael Porter sobre la competitividad de
las nacionales donde se enfatizaba que no eran las naciones sino las regiones las que resultaban
competitivas.
Estas teoras se dieron en un momento de la historia de Estados Unidos donde se presentaba un
estancamiento evidente de la productividad del pas y su consecuente prdida de competitividad
internacional, a lo cual el presidente (Reagan) crea una comisin para evaluar la competitividad y
sus problemas en el pas (Informe Young) donde se refleja una falta de crecimiento de la
productividad, de los salarios, una baja del retorno del capital, una debilidad internacional en el
mbito comercial y por ltimo un estancamiento de la tecnologa. A pesar que no se tomaron en su
integridad, el efecto fue que el ao siguiente se cre el Consejo Nacional de Competitividad. Porter
particip en las dos instancias y de esa poca parte su trabajo de la riqueza de las naciones que
posteriormente lo hara famoso.
Todos estos desarrollo influenciaron a su vez a las entidades multilaterales particularmente al Unin
Europea, quienes han promovido de manera sistemtica la promocin de esquemas de impulso de
aglomeraciones o clster hasta llegar a un programa comn de aglomeraciones de la Unin
Europea que persiste y se consolida en nuestros das (ver: http://www.clusterobservatory.eu/).
Ms all de las diferencias de aproximacin y conceptualizacin se puede resaltar ciertos elementos
en comn de las aproximaciones:
1. nfasis en el sistema y no nicamente en la empresa como competitiva: Buena parte de los
25

ejemplos de anlisis ponan en cuestionamiento como muchas empresas pequeas en una regin se
comportaban de una manera ms dinmica y eficiente que una empresa nica donde se interiorizara
todas las labores del sistema. El argumento es que a diferencia de una empresa donde no hay una
garanta que cada una de las reas sea la ms eficiente, en un sector donde existen muchas empresas
que pueden proveer servicios complementarios de manera competitiva generan una eficiencia y una
flexibilidad que no puede darse en una empresa. Se haca claridad sobre unos sectores donde las
economas de escala primaban donde el producto fuera homogneo y las barreras de entrada fueran
particularmente marcadas (petrleo y qumicos por ejemplo).
Dos elementos que referiremos posteriormente son particularmente relevantes para poder tener en
el grupo de empresas una articulacin que las hiciera operar ms eficientemente: confianza y
existencia de informacin. Estos ltimos elementos hacan que los costos de transaccin entre las
partes fueran mnimos y menores a la competencia.
2. El elemento de geografa como determinante: La cercana de las empresas de la cadena
(aglomeracin) daba ventajas de diferentes ndole como la disminucin de los costos de transporte,
el flujo de trabajadores experimentados entre las empresas, la creacin de ventajas que tenan unas
externalidades importantes (spillovers) para el sector, la masa crtica que generaba presiones
importantes para resolver cuellos de botella del sector (encadenamientos a lo Hirschman). En el
caso de la agricultura el argumento es matizado al determinar que la aglomeracin es relativa
(distancias mayores) a la de una ciudad pero que es igualmente importante por cuanto los productos
se forman en 2/3 partes de agua, el transporte constituye un costo muy importante y los
desperdicios son importantes. Un buen resumen del argumento es: En una aglomeracin de
empresas, la calidad y la intensidad de la interaccin entre los agentes y entre las empresas y su
mercado y las instituciones conexas contribuyen de manera decisiva al xito del complejo y al
desarrollo de la localidad correspondiente. Esto es as porque el xito del complejo depende, en
ltima instancia, del aprendizaje conjunto que deriva de la colaboracin (CEPAL, 2005, pag. 15).
A su vez la emigracin de la poblacin del campo poda ser limitada y revertida si por la
aglomeracin de actividad en zonas puntuales se desarrollaban ciudades o centros poblados que
compensaban las ventajas de las grandes ciudades en cuanto a educacin, salud, diversin, cultura y
comodidad. Las aglomeraciones daban origen a la posibilidad de concentracin de la poblacin en
lugares que a su vez tena economas de aglomeracin a nivel de vida de la poblacin
desincentivando la emigracin hacia las ciudades.
3. La presencia en un rea geogrfica de suficiente produccin hace que se atraiga a mayor
cantidad de clientes as el mismo tamao del rea beneficia a todas. Los beneficios sociales y
las externalidades hacen que se formen unas sinergias con el efecto de mayor inversin (la
inversin individual genera unas ventajas ms all de la propia empresa y las de las otras empresas
a su vez tienen efecto en mi empresa). El tamao de la inversin a su vez hace viable otras
inversiones para la atencin del grupo de empresas y por ello se crean encadenamientos productivos
(tensiones de demanda y de oferta que se convierten en oportunidades productivas).
26

4. La competencia entre las empresas de una misma regin hace que haya un aumento de la
especializacin y aumento de la productividad, lo mismo que crea unos lazos de relaciones no
esperados a travs de entidades pblicas y el intercambio de recursos, en particular la mano de obra
entrenada. La interaccin entre las partes construye una visin conjunta sobre la situacin del sector
y la posibilidad de trabajos conjuntos entre las partes. La confianza a su vez disminuye los costos
de transaccin entre las empresas para generar ventajas de costo y construye capital social que
refuerza a su vez la disminucin de costos de transaccin.
5. Se crea una masa crtica: segn esta teora se argumenta que un cierto tamao mnimo de una
actividad genera la posibilidad por demanda de actividades secundarias (si existen suficientes
camiones en un lugar existe la posibilidad de un taller de reparacin por ejemplo); la generacin de
inversiones en infraestructura y bienes pblicos que genera ventajas al resto de los participantes en
la zona (si existen 100.000 hectreas de un producto existe una tensin para hacer una carretera
que los transporte); la generacin de posibilidades conexas a la actividad por la infraestructura y la
demanda de la cadena directa e indirecta (servicios anexos como restaurantes, servicios mdicos
entre otros). debe darse una concentracin mnima de trabajadores, gerentes, expertos, especialistas
en finanzas y empresarios, porque el desencadenamiento de los procesos de aprendizaje e
innovacin exige la existencia de mltiples interacciones. (CEPAL, 2005, pag. 68). Esta masa
crtica depende del tipo de producto, tecnologa y localizacin.
6. Se propende por una eficiencia colectiva: cuando se habla de estas condiciones se incluye a su
vez las labores de las entidades pblicas dentro de las cadenas o aglomeraciones con un apoyo
propositivo y cierto que los convierte en un elemento de eficiencia colectiva o de manejo de la
interaccin similar a la de un organismo completamente entraable en la teora de la competitividad
sistmica.
La pregunta que surge de estas ventajas de las agrupaciones de empresas (aglomeraciones) del mismo
sector (cadenas), es cul es el papel del gobierno dentro de la promocin del sector?
El papel esencial de todo el esquema y particularmente de las entidades pblicas es el de articular las
acciones entre los actores con el fin de evitar las acciones oportunistas de algunas empresas, proveer
bienes pblicos, incorporar el esfuerzo de otras entidades pblicas dentro del proceso de operacin de
las cadenas y de entidades privadas (universidades, ONGs, centros de conocimiento e investigacin),
incorporar dentro de los planes y coordinacin de las cadenas a actores heterogneos con el fin de que
el provecho no solo sea para los ms avanzados pero que estos ltimos tampoco sean marginados o
rezagados de los aportes pblicos; proveer informacin relevante al grupo de empresas de tal forma que
puedan tomar decisiones con base cierta, entre otras. El liderazgo de un actor neutro entre los
productores que no sea parcial con grupos puntuales y por ende que tenga legitimidad entre los
participantes es particularmente importante para poder desarrollar una accin colectiva con las
empresas de las regiones.
Otra de las acciones que sustenta la intervencin del Estado en la promocin de estas aglomeraciones
27

est en la existencia de fallas de mercado como asimetras de informacin, los aprovechamientos por
parte de empresas grandes de posiciones dominantes, los incentivos de otros pases a los sectores
creando desventajas en el sector entre otros, y como ya se dijo el tema de la carencia de informacin
pertinente y completa.
El accionar del gobierno local, regional y nacional es la de paliar estas fallas de mercado con el fin de
que los mercados disminuyan sus costos de transaccin y desequilibrios generados por las
imperfecciones del mismo, a travs de algunos instrumentos de poltica que en la mayora de los casos
implican un costo fiscal y su operacin con lleva ciertas exigencias. En trminos de eficiencia
presupuestal es ms sencillo trabajar con una demanda organizada y conocida que con un mercado
donde la informacin es imperfecta y la sola bsqueda de las entidades y su escogencia hace que sea
ms lgico la articulacin a travs de las cadenas.

28

Por lo tanto, las autoridades pblicas deben respaldar, en coordinacin con

el sector privado, el establecimiento de instituciones por cuyo intermedio
sea posible intensificar la interaccin, fomentar la produccin de
conocimientos y mejorar los factores de produccin. A su vez, los
encargados de estas instituciones han de estar capacitados para percibir las
tendencias del mercado y ser suficientemente flexibles para reinventar sus
funciones, a fin de estimular la innovacin en las empresas y su ajuste a
las condiciones cambiantes (CEPAL, 2005, pag. 24)

4.2.

La regulacin y sustento del esquema de cadenas en el Ministerio

La estrategia de cadenas tiene sus comienzos en la misma ley 101 de 1993 donde se hizo una seccin
especfica para los encadenamientos en el agro aun cuando sin ningn instrumento que le diera dientes.
Posteriormente en se desarrolla el ao 1995, cuando los actores pblicos y privados suscriben los
primeros acuerdos de competitividad (Algodn, textil y confecciones; Madera, muebles y
aglomerados), continua su evolucin vinculando otras de importancia como la cadena lctea, cacao,
papa entre otras.
Dado que este accionar no tena marco normativo se trabaj para convertir la estrategia en una poltica
de Estado a travs de un Ley de la Repblica, (Ley 811 de 2003).
La motivacin de la ley 811 de 2003 y en general de la estrategia agrcola all contenida, incorpora
buena parte de los elementos mencionados con anterioridad pero particularmente la necesidad de que
esta instrumentacin institucional parta del elemento de articulacin regional como una estrategia de
desarrollo que pueda estar acompaada de unas ventajas presupuestales como la inversin local,
regional y nacional para los que participan dentro de la institucionalidad operativa. Adicionalmente,
considera la necesidad de articular los elementos dispersos de una cadena como objetivo ltimo de los
actores pblicos para resolver los problemas de mercado, particularmente la informacin que
identifique las necesidades del sector.
Luz Piedad Valencia, una de las ponentes de la ley 811 de 2003, empezaba su argumentacin desde lo
terico: El desarrollo de las cadenas productivas se apoya conceptualmente en la teora de la
competitividad sistmica orientada a lograr un cambio y plantea que la competitividad industrial y
agropecuaria es el resultado de la interaccin compleja y dinmica entre cuatro niveles econmicos y
sociales: meta (estado), Macro (empresas), meso (instituciones intermedias) y micro (sociedad
organizada).9
Dentro de la exposicin de motivos de la ley 811 de 2003 se sostena que la dinmica de los acuerdos
de competitividad para los aos 1999 y 2000 y el plan de desarrollo de 1999 mostraba como el
propsito de los acuerdos (alianzas) entre los productores era permitir el desarrollo de la regin y con

Carta de la Coordinadora Ponente al presidente de la Comisin Quinta Constitucional Permanente de la Cmara de Representantes sr Alirio Villamizar Afanador, Pag. 2.

29

ello la posibilidad de construir la paz sobre la base del desarrollo10. Con el desarrollo de las polticas de
cadenas argumenta el ponente que La adicin fundamental del gobierno actual (Uribe) fue la
regionalizacin de la poltica de los acuerdos de cadenas y de alianzas al plasmarla en dos instancias.
Los Consejos Regionales de Comercio Exterior y los Ncleos Regionales de los Acuerdos de
competitividad que llevaron a las regiones los desarrollos de la poltica al reconocer las particularidades
productivas y sociales de los departamentos colombianos(pag.3). La esencia de la propuesta de la ley
era empoderar a las regiones en los esquemas de articulacin competitiva ya existentes y volverlos
operativos.
Con el mismo propsito la representante Valencia argumentaba sobre las mismas lneas Con la
vigencia de la nueva Constitucin Poltica la planeacin se convirti en pieza fundamental del
desarrollo, los entes territoriales empiezan a buscar mecanismos que propicien un desarrollo productivo
y competitivo en las regiones, y es as como las cadenas productivas se erigen como una de las
principales estrategias de desarrollo, que involucra los distintos subsectores de la economa.11 Y
segua: De esta manera los acuerdos de competitividad se presentan como un mecanismo de
descentralizacin en la orientacin del desarrollo de la Nacin, en la medida en que centra los anlisis
en cadenas productivas especficas para realizarlos en las regiones con la participacin de los actores
sociales que influyen directamente sobre estas.
La intensin de la iniciativa iba ms all del simple apoyo a la competitividad. Se argumentaba que por
la necesidad de cooperacin se requera institucionalizar el esquema de apoyo: En nuestro criterio ese
marco cooperativo (el de los acuerdos de competitividad12) amerita algo ms que la concurrencia del
Estado como garante de los acuerdos y que ello pasa por crearle a la institucionalidad naciente un
carcter legal, un soporte normativo que obligue al Estado y a los Gobiernos a dirigir sus acciones al
favorecimiento del capital social que all surge (Gomez, pg.4). Dentro de la misma se criticaba en ese
tiempo la descendiente asignacin de recursos y se expona que la institucionalidad pblica
agropecuaria no estaba preparada para la bsqueda de la competitividad del sector y que la creacin de
la institucionalidad de las cadenas surga para afrontar la crisis y buscar la recuperacin sectorial en
medio de los acuerdos regionales de comercio y de la tendencia hacia el libre mercado.
Podra decirse que esta ltima se basa en unos esquemas de acuerdos representado en los Acuerdos de
Competitividad de las Cadenas, unas instituciones legales gremiales que administran recursos sociales
plasmadas en los gremios y los Fondos parafiscales con su actividades de fomento e inversiones
empresariales. Dos ideas parecen entonces necesarias de desarrollar: dar a ese naciente
ordenamiento (el de acuerdos de competitividad en el orden local13)el carcter de ejecutores de
polticas pblicas, esto es de instituciones formales, para permitirles la ejecucin de presupuesto
pblico, el rol en la fijacin de polticas mediante su intervencin en las esferas de decisin, un marco
10

Luis Humberto Gmez Gallo. Exposicin de motivos de la ley____ por medio de la cual se dictan normas para favorecer
la competitividad y la creacin de capital social en el sector Agropecuario. 2003
11
Carta de la Coordinadora Ponente al presidente de la Comisin Quinta Constitucional Permanente de la Cmara de Representantes sr Alirio Villamizar Afanador, Pag. 2.
12
Las itlicas son adicionadas para entendimiento del texto.
13
Las itlicas son adicionadas para entendimiento del texto.

30

legal para que su actividad sea respaldada y auspiciada por el Estado; y de otra parte normar para que
ellas no sean apropiadas por crculos de agentes econmicos y sociales sino que pertenezcan al
conjunto de los productores rurales colombianos. este proyecto define y legaliza los acuerdos de
competitividad del sector agropecuario y su regionalizacin en los Consejos Regionales de
Competitividad, les atribuye el carcter de ejecutores de polticas pblicas agropecuarias y de
desarrollo rural e incorpora parte de las normas sobre crdito agropecuario vigentes.(Gmez, pag.
5).
De la misma forma el otro ponente el Senador Juan Manuel Ospina adiciona el elemento de capital
social de las cadenas: El comn denominador de las acciones descritas (de cooperacin de actores de
la cadena) es la bsqueda de acuerdos, de acciones cooperativas, basados en la confianza como una
fuerza de desarrollo. En fin, el objetivo es crear capital social en el marco del proceso productivo e
integrar sectores con intereses en principio dismiles, que compiten en el corto plazo por apropiarse un
mayor monto posible de las agregaciones de valor, que generan en su rbita de actividad o de
negocio14
Con lo anterior se puede concluir que dentro de la modificacin de la ley 101 de 1993 que resulta en la
ley 811 de 2003 se presenta una consistencia en enfatizar como la ley busca dar instrumentos
institucionales de orden preferiblemente local y regional que pueda articular y coordinar el accionar de
los actores privados y pblicos en la regin con compromisos institucionales y de presupuesto de los
estados nacional y regional, la creacin de confianza y planes de accin concertados que faciliten el
trabajo de los gobiernos y mejoren los esquemas de competitividad de las cadenas.
Esta aproximacin no solo se menciona y sustenta en la ley 811 sino que a su vez est repetidamente
mencionada en los planes de desarrollo nacional posteriores como en el caso de 2006: El MADR, en
consonancia con las polticas de desarrollo territorial del PND, continuar apoyando la formulacin y
ejecucin de los planes de desarrollo territorial. A travs del Consejo Nacional de Secretaras de
Agricultura (CONSA), se articularn los planes de desarrollo departamentales con los lineamientos de
la poltica agropecuaria nacional y se fortalecer el trabajo de los secretarios tcnicos de las
cadenas productivas15 bajo el enfoque de la Apuesta Exportadora. (Plan de Desarrollo 2006, pag 221).
El Plan de Desarrollo actual (2010 2014) parti del desarrollo regional (reas de desarrollo territorial
-pag 50- ) y explcitamente expresa: La Nueva Geografa Econmica ofrece explicaciones sobre la
formacin de la gran variedad de aglomeraciones de las actividades econmicas en el espacio
geogrfico y sobre la tendencia a concentrarse en determinadas zonas estratgicas tomando en cuenta la
accesibilidad con los mercados nacionales y globales. Con el propsito de lograr un crecimiento
espacial ms equilibrado, es estratgico consolidar las reas de mayor desarrollo relativo, promover el
desarrollo local de las reas de menor desarrollo y articular dichas reas, para aprovechar las
capacidades funcionales y externalidades positivas de las primeras, de manera que irradien crecimiento
14

Juan Manuel Ospina: Ponencia para primer debate proyecto de ley acumulado No.27-61 de 2001, Comisin Quinta constitucional permanente, Nov. 26 2001 pag. 3.
15
Las negrillas son adicionadas con el fin de darle contexto el argumento.

31

y desarrollo en su rea de influencia. Esto significa reducir las distancias fsicas entre los centros
urbanos y entre estos y sus reas de influencia y superar las deficiencias institucionales y barreras
administrativas que impiden o que no favorecen la asociatividad y la unin de esfuerzos pblicoprivados para emprender proyectos integrales de desarrollo territorial supramunicipales y
supradepartamentales (pag 50-51). Y este propsito en el rea agrcola se presenta con el objetivo de
Promover los encadenamientos y la agregacin de valor en la produccin agropecuaria, forestal y
pesquera (pag. 238).
Sin embargo, como se ver, son pocos los focos regionales donde existen acciones operativas sobre
esta idea de cadena regional con la participacin de su institucionalidad. La pregunta que surge es si la
falta de una coordinacin y ejecucin regional eficiente es por razn de que la orientacin es incorrecta
o bien por qu no se ha podido desarrollar una lgica y operatividad adecuada para convertir la idea en
un instrumento dinamizador de la produccin? En ltimas es ver si el problema es de concepcin de la
ley o de diseo y ejecucin de la misma en el mismo Ministerio. Baste decir por ahora que a pesar de
que la operatividad de los consejos de las cadenas se ha quedado en el mbito de la capital hay siempre
una presin importante en los sectores nuevos de participar en las cadenas como un mecanismo de
articulacin en el mbito regional. Es decir que a pesar que pareciera que no se ha operativizado en el
regin el instrumento, es un elemento deseable para los empresarios y agricultores de los diferentes
sectores como lo demuestra su participacin. A pesar que este es un problema general en todas las reas
como se aborda en el Plan de Desarrollo mencionado (pag 710) sigue siendo una pregunta que se
requiere abordar para el rea agrcola. Esta pregunta ser a su vez resuelta en lo que sigue con un
abordaje ms desde el pragmatismo de lo que se hace para poder contestar por qu no se hace bien lo
que se debiera hacer.

4.3.

Los productos actuales del rea

La evolucin del rea sobre la base de los lineamientos de poltica mencionados, aunados a los
requerimientos operativos y coyunturales de cada una de las administraciones ha generado un rea que
debe ser comprendida no desde lo deseable ya mencionado sino desde los servicios que se le han
requerido y que por ello debe ofrecer tanto interna (Ministerio) como externamente (clientes externos
institucionales y directos).
Para ello mencionaremos los servicios que actualmente ofrece el rea con los clientes puntuales que
tiene, lo mismo que la funcin que cumple. Vale la pena mencionar que no existe dentro del rea un
documento de estrategia integral a parte de unos esquemas de acciones para la mejora de la
competitividad de los sectores, donde se entienda las funciones y la estructura de su provisin. Otra
forma de expresar lo que se presentar a continuacin es qu es lo que hace actualmente el rea, y lo
cotejaremos con lo que se concibi y se argumenta en la seccin terica anterior.

32

Las iniciativas y las polticas de articulacin se instrumentan desde y sobre

una realidad empresarial concreta en cada momento, y el objeto de las
polticas son personas, empresas y organismos con nombre y apellido.
(Buitelaar, 2003).

4.3.1. Instrumentos sobre la organizacin de cadenas

Esta es la esencia del rea y tiene como propsito la organizacin de la cadena. A nivel operativo las
organizaciones de cadena cuentan con la siguiente institucionalidad: Consejo Nacional de Cadena
donde participan los diferentes actores pblico-privado ms representativos; Secretario Tcnico de la
Cadena quien es el articulador de los diferentes eslabones de la cadena con el MADR y en general con
la institucionalidad, que es cofinanciado en la mayora de los casos por el MADR y el sector privado.
Dicha cofinanciacin en ciertos casos ha tenido efectos negativos ya que algunos de los secretarios
tienen una doble lealtad que hace poco viable su manejo y a su vez, falta claridad sobre el propsito de
los secretarios de las cadenas. Por esa razn se ha concertado internamente la necesidad de que sea el
MADR el que financie la operacin y desplazamiento de estos, puesto
que su labor est relacionada con la coordinacin por parte del Estado
Organizaciones de Cadenas (25
de labores de orden regional.
productos)

Definicin de plan de competitividad

peridico
Reuniones de Consejo de cadena
Concertacin y definicin de poltica
Seguimiento acuerdos y compromisos
sectoriales
(CONPES, paros, APP, Pacto
Agrario)

7 funcionarios, 2 contratistas son

responsables de las 25 cadenas
agrcolas, con el apoyo de los
Secretarios Tcnicos

Los comits regionales de las cadenas han tenido operatividad de

acuerdo a la dinmica del producto en la regin y se han constituido en
punto focal o de enlace con los consejos de cadena, los Secretarios
Nacionales, planeando su accionar de acuerdo al Plan estratgico de la
cadena. Es de anotar que varias regiones cuentan con Secretarios
Regionales que financia las Gobernaciones y en algunos casos el sector
privado.
Conforme a la estructura del Ministerio, la Direccin ha creado grupos
de trabajo denominadas coordinaciones a las que se asignaron
profesionales que en la mayora son de carrera administrativa y donde
cada uno es el representante del MADR en los Consejos de cadena en
los cuales han sido asignados e interacta con los actores y el
Secretario Tcnico de la respectiva cadena.

Las Organizaciones de Cadenas cuentan con Acuerdos de Competitividad (que en algunos casos no
estn actualizados), el cual est comprendido por un diagnstico que permite plantear una visin de la
cadena a corto, mediano y largo plazo que para su cumplimiento se concerta un plan estratgico que
contiene los pilares sobre los cuales la cadena tiene su accionar y se opera por medio de los planes de
accin anual.
Es as que las cadenas con el fin de estar reconocidas por el MADR en el marco de la ley 811 de 2003,
33

decreto 3800 de 2006 y resolucin 00186 de 2008, se inscriben ante el ministerio con el cumplimiento
de requisitos que son evaluados por esta Direccin. Dicha inscripcin se hace por acto administrativo y
se reconocen como rganos consultivos del Gobierno.
A pesar de este escenario son pocas las cadenas que han realizado este trmite ante el Ministerio, para
el caso de esta Direccin solo cuatro cadenas cuentan con tal reconocimiento.
En algunas cadenas se obvia la planeacin estratgica lo que conlleva a que las discusiones ms
importantes (particularmente arroz o maz, concentrados) se centren en negociacin de precios,
beneficios como incentivos sectoriales (ICR, lneas de crdito preferencial) o demandas coyunturales
(sustentacin de precios, problemas fitosanitarios). Estos son en general respuestas a problemas
circunstanciales y no a un plan de accin estructurado de ndole nacional o regional, dejando de lado la
relevancia que para su operacin tiene la funcin ltima de las cadenas que es la articulacin de las
acciones tanto nacional como regional. En ocasiones, algunas cadenas se renen para discutir los
problemas operativos mencionados o para la puja por recursos del Estado o Parafiscales.
En los casos en que ha habido planes de competitividad como el caso de arroz que se realiz en 1998
este casi sigue siendo tan relevante como en ese momento, aun cuando no se ha podido evaluar puesto
que nunca se implement. Los problemas mencionados en ese documento (contrabando, tasa de cambio
revaluada, falta de infraestructura de carreteras y riego, lo mismo que falta de competitividad
productiva) siguen siendo los mismos que aquejan al sector actualmente. Buena parte de los sectores ni
siquiera est inscrito y por ello no ha hecho un plan de competitividad que cumpla con todos los
requerimientos que tiene la ley.
El propsito de la ley de cadenas ha sido que partiendo de la regin se pueda organizar planes de accin
de competitividad que puedan tener aportes importantes por parte de los diferentes gobiernos (nacional,
regional y local) y a su vez, partiendo de esos requerimientos de la cadena en la regin, poder articular
el servicio de las entidades pblicas y privadas de manera coordinada. Esto posibilita la eliminacin de
los problemas de coordinacin y de imperfeccin de mercados por carencia de informacin y
desconfianza entre las partes.

34

Grfico 11: La cadena como elemento de articulacin de servicios para la produccin.

REGIN

CADENA Y
DEMANDA

Se debe partir que toda cadena existe exante a la organizacin de una cadena. El propsito de
organizar la cadena a nivel regional, como se ha mencionado, es la superacin de las imperfecciones
del mercado y la creacin de un mecanismo de articulacin de servicios pblicos y privados que
potencialicen la mejor operacin de la cadena en el mbito regional.
Vale la pena enfatizar que para que eso se logre se requiere primero una acotacin de lo que se quiere
decir como cadena, el segundo lo que se entiende por regin, el tercero un mtodo de anlisis del sector
en la regin y un instrumento de operacin de la cadena en la regin. Baste mencionar que estas dos
ltimas (mtodo e instrumento de operacin) no se trata en esta seccin y se aborda en la parte final
con una propuesta para su incorporacin dentro del rea.
Segn la Ley 811 de 2003, se entiende por cadena el conjunto de actividades que se articulan tcnica y
econmicamente desde el inicio de la produccin y elaboracin de un producto agropecuario hasta su
comercializacin final. Est conformada por todos los agentes que participan en la produccin,
transformacin, comercializacin y distribucin de un producto agropecuario.
Sin embargo, en lo operativo la definicin de la cadena ha sido particularmente laxa de acuerdo a los
intereses del momento, pero hay casos como el de la protena donde realmente participan tres cadenas:
maz y soya, concentrados de animales y cada una de las cadenas de protena animal (bovinos, cerdos,
pollos, peces). Por ello la definicin es completamente dependiente de los actores y la coherencia de
sus eslabones.
Sobre la definicin de regin, se requiere precisar en trminos de un rea homognea donde se organice
la produccin por condiciones de homogeneidad climtica, de suelo y socialmente (carreteras y
coordinacin poltica). Sin embargo, se requiere redefinir estrategias de coordinacin y articulacin con
los departamentos y municipios como regin con el fin de poder operativizar el accionar. Por esa razn
en el documento se tratar al departamento como es espacio poltico de coordinacin y no la definicin
35

estricta de homogeneidad geogrfica y econmica antes mencionada.

Se debe referir que este esquema de cadenas es ms claro para lo que son los sectores donde la
participacin es esencialmente empresarial. Sin embargo, hay muchos sectores donde la participacin
es esencialmente familiar y no estn totalmente inmersos en el proceso.
De otra parte, en la nueva estructura del Ministerio se crea un viceministerio dedicado a la mejora de
las condiciones de vida de la poblacin rural donde las familias son el eje articulador de la accin
poltica estatal. En este caso, el eje articulador de los servicios del Ministerio se modifica y las cadenas
terminan teniendo una funcin empresarial por el rea donde la produccin es la esencia de la
operacin y otra donde la base es el ingreso familiar.
Grfico 12: Las cadenas como funcin complementaria de ingreso a las familias rurales.

COOPERATIVA
S

ALIANZAS

LA FAMILIA RURAL

CADENA A

CADENA B

DEMANDA
ESTRUCTURADA

EMPRESAS

DESARROLL
O

REGIN

En este esquema, el elemento productivo aparte de tener una funcin de aumento de la produccin, es
la base de cualquier estrategia sostenible de mejora del ingreso basado en productos agrcolas en las
regiones rurales del pas. Se presenta en ellas la necesidad de compaginar el accionar productivo con el
accionar de mejora de la familia y sus condiciones. Los casos ms evidentes se presentan en cultivos
que requieren mucha mano de obra en su recoleccin como el caf, el cacao, las hortalizas, la papa, la
yuca y en general los frutales.
Es necesario contar con un mtodo de anlisis y estrategia unificada, que genere planes de accin
operativos de mejora competitiva de las cadenas en regin con el concurso requerido de las entidades
que participen en la oferta de servicios a las cadenas puntuales.
La interaccin de este esquema, viene siendo en alguna medida atendida desde la Direccin de Cadenas
que pertenece ahora a otro Viceministerio (de Asuntos Agropecuarios), y es necesario focalizar su
accionar en las regiones por medio de los Secretarios Tcnicos e instrumentos de polticas como
Alianzas productivas y articulado con las autoridades departamentales y locales (operacin y
36

financiamiento).
El accionar regional debe estar reflejado en la visin de la cadena nacional, incluyendo las necesidades
del sector en el mbito regional o nacional y el plan estratgico y plan de accin
Lo anterior permitir dar soporte al formalismo de la inscripcin de las cadenas que ha sido obviado
por no ser evidente para su operacin, a pesar que sigue habiendo un inters en las instituciones de
cadena por su mecanismo de contacto e institucionalidad a travs del Ministerio.
4.3.2. Los Fondos Parafiscales

Fondos Parafiscales
(12)

Algodn
Arroz
Cacao
Caucho
Cereales
Frijol Soya
Hortofrutcola
Leguminosas
Palma
Panela
Tabaco
Papa

Aprobacin del Plan Anual

de Ingresos, Inversiones y
Gastos

Evaluacin proyectos

Vigilancia administrativa de
la inversin y operacin
CADA 3 MESES REVISIN

Es importante precisar que algunos sectores cuentan con un instrumento de

parafiscalidad creada y regulada por una ley particular, que se basa en una
imposicin de contribucin obligatoria sobre el precio de los productos
especficos, recursos que son administrados por los gremios representativos de
cada sector y destinados a bienes pblicos que deben repercutir
favorablemente en el sector (investigacin, asesora entre otros). As mismo,
algunos sectores cuentan con los fondos de estabilizacin de precios que
buscan en esencia un manejo de los inventarios internos y las exportaciones
para darle cierta estabilidad a los precios internos y con ello una
predictibilidad al ingreso del productor.
Los fondos parafiscales y de estabilizacin tambin son regulados en la ley
101 de 1993 y su evolucin ha sido dispar en cuanto a los sectores. Las leyes
puntuales que crean estos parafiscales a su vez tienen caractersticas diferentes
por cuanto en ellas se define su contribucin relativa (fondos de 0.5 % hasta
fondos de 1.5%, del precio por unidad vendida). Existen fondos
particularmente grandes (recaudo de la cuota) como el caso hortofrutcola,
palma y arroz, otros pequeos como como el caso del caucho, algodn y
leguminosas que refleja la importancia comercial y productiva de cada uno de
ellos. Se excluye el Fondo Nacional del Caf por su particular reglamentacin,
tamao y operacin.
En cuanto a los rganos directivos de los fondos la participacin, es dismil y
promovida por los gremios ms representativos. Son el mecanismo ms claro
para los grandes sectores de hacer polticas propias de productividad,
comercializacin y buena parte de sus evaluaciones han sido positivas16.

Los temas de la ley 101 DE 1993 son:

1. Investigacin y transferencia de tecnologa, y asesora y asistencia tcnicas.
2. Adecuacin de la produccin y control sanitario.
3. Organizacin y desarrollo de la comercializacin.
4. Fomento de las exportaciones y promocin del consumo.
5. Apoyo a la regulacin de la oferta y la demanda para proteger a los
16

37

En trminos operativos la presidencia de todos los fondos est en cabeza del Ministro o su
representante, delegacin que generalmente se hace en el Director de Cadenas a excepcin de gremios
de particular importancia como el caso de la palma, el azcar y en algunas circunstancias el del arroz,
la delegacin recae en el Viceministro de Asuntos Agropecuarios, a menos que exista un tema de
particular relevancia y sea de ndole poltica o coyuntural donde participa el Ministro. De todos modos
el sostn tcnico y financiero recae en esta Direccin particularmente en el profesional a cargo de la
cadena. La Ley 101 prev que las entidades administradoras elaboraren presupuestos anuales de
ingresos y gastos, los cuales debern ser aprobados por sus rganos directivos previstos en las normas
legales y contractuales, con el voto favorable del Ministro correspondiente o su delegado. En este
sentido el Ministerio podra utilizar el poder de veto sobre el presupuesto, no obstante es poco usado,
teniendo en cuenta que las decisiones del rgano de direccin por lo general son concertadas.
El caso del fondo hortofrutcola tiene varios productos frutales y hortcolas que hacen que el gremio no
est coordinado con el accionar de cadenas puntuales como el mango, las hierbas aromticas, los
ctricos, la mora, el pltano y la cadena de aguacate. Todos tienen secretarios de cadena y un
coordinador que es el que maneja la relacin con el gremio multisectorial. Buena parte de los sectores
se quejan del gremio multiproducto por la carencia de una atencin particular a las necesidades de cada
producto y ha habido una tendencia a la separacin del gremio madre. Es as como actualmente se est
haciendo operativa la separacin del fondo de la papa que parte del hortofrutcola.
Estos fondos parafiscales funcionan operativamente con una reunin del rgano directivo a finales del
ao que define el presupuesto de ingresos anuales y la destinacin de los recursos para la siguiente
vigencia (gastos administrativos y programas y proyectos de inversin). Cada trimestre se rene para
aprobar los acuerdos de ingresos, inversiones y gastos que regirn para el siguiente trimestre.
En la anterior organizacin del Ministerio exista un equipo de personas de orden financiero que hacan
una revisin sistemtica de las labores de cada fondo y cuya responsabilidad se transfiri en la nueva
organizacin a cada una de las direcciones de cadena sin los funcionarios que anteriormente la
operaban. Dichas actividades merecen una dedicacin de tiempo significativo, sin posibilidad de
delegacin de funcionarios diferentes al director lo que hace que esta labor tome una porcin
importante de su tiempo trimestralmente, tanto del Director como de los profesionales delegados para
la vigilancia administrativa y la revisin documental y de proyectos. Por esa razn se han contratado a
dos personas para el control fiscal de los fondos y se est realizando un protocolo de operacin que
tenga como base la debida diligencia en la revisin sistemtica de cuentas y donde la parte tcnica sea
peridicamente revisada sobre todo en lo referente a los proyectos financiados.
El informe sobre los fondos parafiscales de la Contralora General de la Nacin17 aconseja al Ministerio
establecer un rea especfica que se dedique al control y seguimiento de todos los fondos tanto a nivel
productores contra oscilaciones anormales de los precios y procurarles un
ingreso remunerativo.
6. Programas econmicos, sociales y de infraestructura para beneficio del
subsector respectivo
17
Contralora General de la Nacin. Parafiscalidad en el Sector Agropecuario. Bogot, 2014

38

administrativo, legal y tcnico por considerar que no se tiene actualmente la capacidad para hacerlo de
manera eficiente.
La operacin de los fondos ha contribuido en los esquemas de cadenas, al desarrollo e implementacin
de proyectos estratgicos que se concertan en la cadena con fines de fortalecer la investigacin,
transferencia de tecnologa, mercados, promocin, Secretarias Tcnicas, entre otros.
Adicionalmente a la vigilancia administrativa del Ministerio los Fondos cuentan con auditoras internas
y el control fiscal de la Contralora General de la Republica.
En los fondos, existen varios problemas importantes:

Control operativo de los fondos como ya se mencion.

Confusin para los participantes de cada sector entre gremio y fondo parafiscal, haciendo que
buena parte de los hallazgos de la Contralora sea la confusin entre servicios para el gremio y para el
fondo donde se han utilizado recursos del fondo para el gremio.
En el informe de la Contralora General de la Repblica (CGR) ya mencionado sobre la parafiscalidad
destaca que:

Existen deficiencias en la planeacin para invertir los recursos parafiscales. Hecho que ha sido
destacado en las ltimas auditorias llevados a cabo por CGR, en cuyas acciones de control se ha
evidenciado la falta de elementos bsicos de planeacin y medicin de impacto.
La CGR considera que el Ministerio carece de mecanismos y criterios para determinar si una
organizacin es representativa democrticamente. Y que si bien las leyes de creacin de los
fondos disponen la conformacin de los organismos de direccin administracin, algunos fondos muestran graves deficiencias en su estructura democrtica.
Los mecanismos de participacin planteados en la encuesta de percepcin, tanto por el MADR
como por las entidades administradoras, no garantizan la presencia de la mayora de los productores al momento de definir los programas de inversin en las regiones que involucren recursos
parafiscales.

Finalmente la CG plantea algunas recomendaciones que el Misterio debe evaluar para tomar las
acciones pertinentes.

La posibilidad de utilizar los recursos del fondo para la generacin de una dependencia de los
productores hacia el gremio por la carencia de diferenciacin clara que hace que se puedan utilizar los recursos para la contratacin de una amplia cuanta de personas (tcnicos) en campo y
se pueda crear una base poltica desde los mismos gremios. Los recursos que maneja el Fondo
sirven al gremio que lo administra para posicionarse entre los receptores de recursos como el
gremio que les aporta un servicio siendo que es el fondo el que lo hace, lo que puede tender a
politizar su accionar o su destinacin especfica.
39

La carencia de una destinacin clara de los recursos de acuerdo a la participacin regional. Se

argumenta en la ley que los proyectos deben reflejar la participacin regional lo cual no se da en
la mayora de los casos.
Concentracin de fondos en alguna parte de la cadena de acuerdo al sector. Los fondos parafiscales del arroz se concentra en la parte agrcola pero los problemas del sector estn basados en
la cadena donde la parte industrial est completamente separada y no existe ningn lazo comunicante de tipo de incentivo para incorporar a la industria. Ms an en algunos gremios de productores est prohibida la participacin de la porcin industrial (Fedearroz entre otros). No se
crean aproximaciones que puedan abordar de manera financiera los diferentes encadenamientos
de la cadena. Esto requiere de una accin coordinada con el Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo que aborda este eslabn.

Es claro que algunos de estos problemas podran resolverse con la creacin de proyectos regionales que
aborden prioritariamente acciones que no depende del fondo en s, sino de la organizacin regional de
cadena que oriente los recursos de acuerdo a sus necesidades competitivas regionales, pero esto no se
ha dado sino en contadas excepciones como el caso del plan Hortofrutcola del Valle del Cauca.
4.3.3. Fondos de Estabilizacin de Precios
Los fondos de estabilizacin de precios nacen de la ley (101 de 1993) y se crean y regulan mediante
decretos y resoluciones, convirtindose para los sectores (azcar, palma) en
Fondos de Estabilizacin
estabilizadores de los ingresos de los productores. Su operacin se basa en las
de Precios (4)
cesiones o apropiaciones de un diferencial de precio del producto nacional
con el internacional. Cuando el precio es alto a nivel internacional el fondo se
apropia de un diferencial definido por el fondo (cesin), recursos que
posteriormente son utilizados para la compensacin en el caso que el precio
Palma
Azcar
internacional est ms bajo que el nacional y se pueda con ello tambin
Cacao
Algodn
exportar. Este instrumento es til para poder sacar excedentes del mercado
interno y con ello, en teora, regular el precio.
Para algunos sectores como el de cacao y algodn el mercado internacional ha
sido exiguo por cuanto los dos productos han sido deficitarios y la
competitividad local no ha sido particularmente buena en especial con el caso
del algodn. Por ello los fondos son marginales y exiguos. No es lo mismo
para el azcar y la palma.

Control Operativo

Vigilancia presupuestos y
manejo recursos

De la misma manera que los fondos parafiscales, estos fondos operan con un
comit directivo que preside el Ministro o su delegado y la administracin la
Conceptualizacin y
realiza el respectivo gremio con un Secretario Tcnico que hace en esencia la
acompaamiento en temas de
parafiscalidad
funcin de administrarlo. La vigilancia administrativa la realiza de igual
forma profesionales de la Direccin encargados de las respectivas cadenas. En
los dos principales (Palma y Azcar), el delegado es el Viceministro de Asuntos Agropecuarios.,
40

mientras que en algodn y cacao los el delegado es el Director de Cadenas. Estos tambin se renen
trimestralmente y utilizan la figura de manejo y correccin presupuestal a travs de acuerdos. As
mismo, son controlados mediante auditoras internas y vigilados por la Contralora General de la
Repblica.

4.3.4. Acciones complementarias originadas en las cadenas y su operacin

En lo que sigue se presentan labores que parten de la condicin de las cadenas pero que no son el
objetivo de manejo de las mismas.
4.3.4.1.

Generacin y anlisis de informacin sectorial

Por lgica si se tiene como instrumento las cadenas donde ya se construy un mecanismo de discusin
de problemas por parte de las regiones, los secretarios de las cadenas y los
Profesionales del rea, son la mejor fuente para conocer cules son los
Solicitud y anlisis
principales problemas, sus soluciones y las tendencias del sector. Es por esa
informacin
razn que una parte muy importante de la Direccin es la generacin de
informacin no solo cuantitativa sino particularmente cualitativa. Las salidas
de Ministro y Viceministros a las regiones vienen siempre acompaadas de
Informacin tcnica de la
informacin estadstica, anlisis de la coyuntura sectorial (ejem. problemas,
cadena: Estructura de
costos, actores regionales,
quejas, acciones relevantes), al igual que sobre el avance de los diferentes
viabilidad, apoyo
programas que se adelantan para las cadenas de inters en la regin o
departamento y es esta Direccin quien proporciona los documentos.
Informacin que tambin es solicitada por la Presidencia de la Repblica para
Anlisis para otras reas:
FONSA, ICR, regiones y
eventos relacionados con el sector.
productos

Esta informacin es esencial para buena parte del Ministerio y otras entidades.
Desde la consulta sobre la viabilidad de la conformacin de una Alianza
Estratgica en el rea de Alianzas del ministerio, pasando por la consulta sobre
la situacin y queja de un sector en una regin por parte de la presidencia de la
Repblica, hasta el acompaamiento y preparacin de la visita de
representantes regionales al Ministro, buena parte del sistema de operacin del
ministerio se nutre de la informacin del sector real y directo en las regiones
que proveen los secretarios y coordinadores de las cadenas.

IAS: Informacin para

Contralora de los
programas, Fiscala,
Procuradura, Control Interno

Visitas funcionarios a
regiones: Dinmica de
sectores

En forma adicional buena parte de los alivios a precios se han manejado en los
ltimos aos sobre la base de informacin de productores y la inscripcin en
Compromisos Paros, Ola
lnea de los mismos donde se requiere un manejo de informacin
Invernal, entre otros
particularmente alta donde en cada uno de ellos (Forestal para CIF, alivio de
precios para arroz, cacao, yuca y maz) tiene un mecanismo de inscripcin que se disea y maneja
directamente en cada cadena.
41

El anlisis de los sectores, las comparaciones para determinar cules son ms adecuados para ICRs, los
que han sido afectados por situaciones fitosanitarias, variabilidad climtica, coyuntura, CONPES
(elaboracin y seguimiento),son elementos recurrentes dentro de la operacin del Ministerio y donde el
rea son la fuente de la informacin o del anlisis.
La direccin tiene a cargo proyectos de inversin que algunos casos son compartidos con la Direccin
Pecuaria, por lo cual el que hacer del rea es la elaboracin y tramite de contratos al igual que la
administracin y supervisin de los mismos. Funciones que generan una alta carga laboral.
Adems de dar respuesta a los requerimientos de los rganos de control como Contralora,
Procuradura y a veces Fiscala. Elementos particularmente susceptibles a estos controles son el CIF,
los Fondos Parafiscales, convenios y contratos y las certificaciones de zonas francas o de exencin
impositiva.
En el escenario del control poltico que ejerce el Congreso de la Repblica el rea acompaa con
informacin y respuesta a los cuestionarios enviados por los Parlamentarios citantes a los diferentes
debates, con un mximo de respuesta de cuatro das, situacin que genera dejar de lado actividades en
curso.
En la operacin cotidiana del Ministerio todas las visitas de las alcaldas, gobernaciones y gremios
vienen acompaados de requerimientos de informacin y sobre todo del conocimiento de los expertos
sectoriales con el fin de acompaar a los funcionarios que estn atendiendo la situacin. El ltimo ao a
su vez se adicion el tema de atencin de los paros agrarios con la bsqueda de reivindicaciones en
esencia sectoriales y que tenan y tienen que ser acompaadas con la presencia de los profesionales del
rea en la regin.
Desde la respuesta a la situacin de los productores de papa y productos de clima frio de Boyac y
Nario, pasando por los problemas del caf y el arroz de Tolima hasta los problemas fitosanitarios del
banano y pltano de Urab, son elementos coyunturales que requieren de la generacin y acopio de
conocimiento y compromisos para responder.
4.3.4.2.

Produccin de conceptos y evaluaciones

El siguiente servicio del rea tiene que ver con los conceptos que se requieren para muchas de las
solicitudes internas de otras reas y de la propia direccin. En ellos los principales se puede decir que
son la evaluacin de proyectos de cada cadena que son presentados al Ministro en diferentes reuniones
o en la misma cadena, con el fin de poder ser financiados por el Ministerio u otra entidad, lo mismo que
por entidades que incorporan en sus proyectos generales acciones sectoriales. El segundo es
relacionado con los documentos que se generan tanto coyuntural como peridicamente para diferentes
entidades o reas del Ministerio.
Estos son los informes anuales, las memorias al congreso, el informe de los sectores al rea de Banca
de Inversin, que son transversales y requieren del insumo de todas las cadenas y su integracin en un
42

solo documento.
Conceptos y anlisis

Evaluacin Proyectos
Sectoriales: Contratos plan,
proyectos locales

Conceptos Tcnicos: Zonas

francas, CONPES, Alianzas

Concepto tcnico
certificaciones para
empresas especializadas

Exencin Tributaria para

cultivos de tardo rendimiento

Desgravacin para
contingentes arancelarios

Certificacin y prrrogas
(catstrofes, tcnicos) a
cultivos de palma, cacao,
caucho, ctricos y frutales

Por otro lado estn todos los conceptos tcnicos para creacin y aceptacin de
zonas francas, certificaciones solicitadas por empresas especializadas, las
certificaciones para la exencin tributaria concedida por el Estado (1 de la ley
939 de 2004), el concepto para desgravaciones para contingentes arancelarios,
certificaciones de catstrofes climticas para solicitud de auxilios entre otros.
Por ltimo el que ms requiere recursos en este sentido es el CIF y
particularmente los programas que se realizaron con anterioridad al 2010 por
cuanto el proceso administrativo sigue siendo manejado por el rea y donde se
requiere mucho trabajo operativo.
La mayora de estas demandas son casusticas y coyunturales. Se est haciendo
un calendario de los conceptos peridicos con el fin de poder manejarlos de una
manera ms organizada y disminuir los tiempos de proceso.
4.3.5. Seguimiento

y propuestas
control de precios de insumos

para

el

Esta rea es compartida con la Direccin de Cadenas

Pecuarias, Pesqueras y Acucolas. Aun cuando se haba
creado hace alrededor de seis aos, su relevancia se vio
particularmente resaltada con las protestas agrarias del
ao anterior donde el tema del precio de los insumos
tom un papel relevante. Su propsito actual es hacer
seguimiento a los precios de los insumos bsicos y donde
en el tiempo se pretende incluir lo que son semillas,
alimentos para animales, sales mineralizadas.

Su foco ha sido la bsqueda de estrategias de corto y

largo plazo para la disminucin del costo total de los
Documentos Ministerio:
Informes anuales, Memorias
insumos dentro de la produccin agrcola. Para ello se
al Congreso
han abordado diferentes estrategias donde se ha mostrado
inicialmente que no solo es el costo final el ms relevante
dentro del costo total sino que es un problema conjunto entre la utilizacin
excesiva de insumos (particularmente fertilizantes) y el mal manejo tcnico del
cultivo donde sobresale la utilizacin de semillas sin la calidad suficiente (no
certificadas) y la carencia de un manejo tcnico (asistencia tcnica) adecuado.
Este diagnstico no ha impedido que se busquen otras alternativas puntuales de
aproximacin al tema de insumos donde se reflejan los siguientes temas:
43

Poltica de Insumos

Monitoreo de precios de
insumos en toda la cadena

Estrategias de mercado:
Martillo a la baja, compras
masivas, tarjeta de crdito de
insumos

Mejor informacin: Precios

por regin por precio,
Compras directas por
Internet

Control por precios

indicativos

Acciones Legales: CAN, etc.

a. Informacin de insumos: El esfuerzo ms importante en el corto plazo tiene que ver con la calidad y el manejo de la informacin que reportan los productores, importadores y comercializadores de fertilizantes, plaguicidas, medicamentos veterinarios y vacunas de uso pecuario, establecido en el Decreto 1988 de 2013, modificado por el Decreto 625 de 2014. En el primer rubro
se estn haciendo visitas de campo con el fin de conocer de primera mano la informacin generada y los problemas que se tiene para su inclusin. Por otro lado se est en el proceso de adecuacin de la plataforma para el reporte peridico de informacin, con el fin de facilitar la realizacin del reporte por parte de los obligados a hacerlo y la revisin de la informacin por parte
del MADR, as como disminuir los problemas de inclusin de informacin errnea.
b. Publicacin de informacin de insumos agropecuarios: Como mecanismo para dar ms
transparencia al mercado y proveer informacin al productor para la toma de decisiones, se ha
avanzado en la publicacin de informacin de precios de insumos agropecuarios. En este sentido, en conjunto con el Ministerio de Tecnologas de la Informacin y las Comunicaciones se est desarrollando una aplicacin mvil que provea informacin sobre el precio de los insumos en
los municipios del pas y que permita a los agricultores reportar el precio al cual estn adquiriendo los mismos. As mismo, prximamente estar disponible en la pgina de internet del
MADR, la informacin de precios de venta al agricultor.
c. Estudios del mercado de insumos y Poltica de precios: Se est realizando la contratacin de
un estudio de diagnstico y anlisis del sector que identifique la estructura del mercado de insumos agropecuarios y provea la metodologa que permita definir el mecanismo de intervencin
en precios de insumos, con la cual se desarrollar una herramienta tecnolgica para el monitoreo del mercado y establecimiento de la poltica de precios. Adicional, al estudio se cuenta con
la Comisin Intersectorial de Insumos Agrcolas y Pecuarios18 (Dec 2001 de 2013), la cual tiene
entre sus funciones dar lineamientos para que el MADR determine, de ser el caso, el mecanismo
de fijacin de precios de los insumos agropecuarios.
d. Importacin de Insumos: Para facilitar el proceso de importacin de los insumos, permitiendo
aumentar la oferta de productos en el pas, generando mayor competencia y reduciendo la cadena de intermediacin, se han implementado las siguientes medidas:
Se eliminaron los aranceles a la importacin de materias primas y productos terminados
correspondiente a fertilizantes y plaguicidas (Decretos 1755 de agosto de 2012 y 1989
de septiembre de 2013).
El MADR e ICA presentaron una propuesta de modificacin de la Norma Andina para
el registro y control de plaguicidas, de la cual se parti para construir la propuesta de
Colombia que fue presentada a la CAN. Lo anterior, de acuerdo a lo previsto en la Decisin 795 del 28 de abril de 2014 que dispuso en su artculo 4 la conformacin de un
Grupo de Trabajo de Alto Nivel, el cual estar encargado de recomendar a la Comisin

18

La Comisin est conformada por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, Ministerio de Comercio, Industria y
Turismo, DNP y Presidencia de la Repblica. Cuenta con el acompaamiento permanente de la Superintendencia de Industria y Comercio y participan 4 delegados de los movimientos campesinos.

44

de la Comunidad Andina, el proyecto de decisin que establezca un nuevo rgimen comunitario para el Registro y Control de Plaguicidas Qumicos de Uso Agrcola
(PQUAS)
Adicionalmente, las empresas asociadas a la Cmara Procultivos de la ANDI se comprometieron a autorizar a las asociaciones de productores o gremios el uso de los registros nacionales de
plaguicidas, sin costo alguno. Lo anterior permite que las asociaciones, gremios y agricultores,
previamente registrados en el ICA como importadores para uso directo, puedan realizar la importacin de estos insumos (Resolucin 5469 de 2012). Para este fin, adicionalmente deben demostrar que cuenta con transporte especializado, que mitigue cualquier riesgo ambiental y capacitarse en uso y manejo seguro de plaguicidas. Una vez cumplidos los requisitos los titulares de
los registros tienen 5 das hbiles para otorgar la carta de autorizacin.
e. Financiamiento de Insumos: Teniendo en cuenta que a lo largo de toda la cadena de comercializacin de insumos agropecuarios, la financiacin es provista por el proveedor de estos productos, es propsito del Gobierno reducir la dependencia de los agricultores de la financiacin que
dan almacenes de insumos. Para este fin, a travs del Banco Agrario se han dispuesto mecanismos que permitan ofrecer crdito oportuno, que se adapte al ciclo productivo, que les permita
recibir descuento por pronto pago o por volumen de compras. En este sentido se relanzo la tarjeta de crdito Agroinsumos y se estructur la lnea de crdito rotativo para la compra de insumos
Credinsumos. As mismo, se cuenta con una Lnea de crdito en condiciones FINAGRO para
el pago de pasivos con proveedores de insumos agropecuarios y pesqueros.
f. Compras consolidadas de Insumos: Con la Bolsa Mercantil de Colombia se est estructurando
un mecanismo de compras consolidadas de insumos que permita aumentar el poder de negociacin de los agricultores, financiar la compra a tasas ms bajas y obtener mejores precios.
Se debe tener en cuenta que los temas b, d, e y f se estn desarrollando en conjunto con otras entidades
de Gobierno y dependencias del MADR, y no son responsabilidad exclusiva de las Direcciones de Cadenas.
Actualmente se ha diseado un plan de accin del rea para su accin de corto plazo (Anexo 5).

4.3.6. Los proyectos e instrumentos operativos de ejecucin de los recursos para el rea
A parte de lo que son los principales rubros de trabajo ahora nos centraremos en los mecanismos de
financiacin y de administracin del rea. Lo primero entonces son los proyectos de los recursos que
alimentan el rea y sus sectores, para luego ver como en trminos operativos se maneja y controlan los
recursos de estos fondos. Por ltimo haremos un recuento de lo que son los mecanismos de control y
atencin al ciudadano.
El rea se nutre de cinco proyectos de inversin, de los cuales para unos el rea es simplemente un
mecanismo de transferencia al que lo administra como son los recursos del PIC cafetero que entran al
45

rea y despus son transferidos directamente a la Federacafe.

Cada proyecto tiene una ficha de inversin y se distribuyen en convenios. Dos dependen de un manejo
permanente de la destinacin por ser operativos como son el de Competitividad y el de Insumos, el
primero que maneja buena parte de los costos de contratistas directos en apoyo al rea y de los
secretarios de cadena, lo mismo que viajes, capacitacin de funcionarios y estudios requeridos por el
rea. En Insumos se maneja el mismo esquema para el personal del rea, recoleccin de informacin y
elaboracin de estudios.
El resto de convenios tienen una lgica propia donde se hace un convenio de operacin de acuerdo al
fondo. Es as como el manejo de apoyos a la comercializacin se hace a travs de la Bolsa Mercantil y
otros tienen definido en el convenio su operatividad como es el caso del PIC. La Bolsa mercantil maneja todos los apoyos a la comercializacin y precio de los productos como arroz, cacao, maz y yuca. El
de Finagro que maneja el sistema de incentivos CIF de nuevos cultivos, el de Federacaf que maneja un
recurso de cooperacin forestal con la KFW, se tiene un convenio con Asocolflores para promocin del
comercio internacional, se tiene un convenio con Fedecacao que busca mejorar las condiciones fitosanitarias y de asistencia tcnica del cultivo y un convenio para desarrollar el plan de desarrollo frutcola
del Valle con el departamento y la Universidad del Valle. Por ltimo se definieron en el presupuesto dos
convenios destinados a la agricultura familiar que todava estn en la fase de operativizacin y desarrollo.

46

Proyectos de
Inversin (5)

Convenios de Inversin

BMC: Fondo de Comercializacin de Productos Agropecuarios a Nivel Nacional

($84.860 millones): Apoyos a la comercializacin de maz, cacao, algodn y panela.

Fondo de
Comercializacin
(1,084 billones)

FEDECACAO: Apoyo para la productividad del cultivo ($3.179,5 millones).

ASOCOLFLORES: Presencia comercial (1.245,5 millones).

FEDERACAFE: Proteccin del ingreso cafetero (1 billn).

Mejoramiento de la
competitividad
($3.700 millones)

Certificado del Incentivo

Forestal

CCI: Competitividad de las cadenas productivas, 25 agrcolas ($2.661 millones).

FINAGRO: Administracin y pagos del CIF ($ 14.037 millones).

($14.900 millones)

KFW
($4.206 millones)

Agricultura Familiar
($140.950 millones)

FEDERECAFE: Proyectos de silvicultura ocho departamentos ($ 4.206 millones).

FINAGRO: Lnea Especial de Crdito (LAF) y Microcrdito ($84.000 millones).

ACAC: Control mercado de insumos agropecuarios ($1.010 millones).

Director
Integrante del Comit
Administrativo

Funcionarios y
Contratistas
Integrantes Comit
Administrativo y
Supervisores Tcnicos

Respuestas
Entes de
Control

4.3.7. Servicio al Cliente

PQRS

Tal vez lo ms sistematizado de la operacin del rea son los PQR

(Preguntas, Quejas y Reclamos). Mensualmente se tiene una estadstica de
las preguntas, quejas, reclamos y derechos de peticin que llegan al
ministerio y cuyo destinatario es el rea.
De acuerdo a la solicitud se recibe y se procesa para dar respuesta en el
tiempo prudencial. Con la reestructuracin se distribuyeron algunas
responsabilidades como la de asistencia a calamidades que an ahora se
47

Solicitudes de informacin,
quejas, reclamos

Derechos de peticin

procesa y responde en el rea.

4.3.7.1.

Sistema de formalizacin de la administracin

Existe dentro el ministerio un tema de obligatorio cumplimiento como es el de

Gestin de Calidad que ms que utilizarse como un instrumento de
administracin de la operacin del Ministerio se ha convertido en un
requerimiento ms para un rea especfica.
Es as como este esquema parte de estudios pasados que definieron el esquema
actual de la direccin y por tanto deben ser abordados de acuerdo a la estructura
anterior. Desde el punto de vista de la administracin de la direccin lo lgico
sera que se hiciera un estudio de los servicios actuales y requeridos por la ley,
para luego formalizar los procesos para llevarlos a cabo y hacer una evaluacin
de las cargas de los funcionarios para finalmente definir si con el personal
actual se pueden llevar a cabo.
A parte de este esquema general en trminos administrativos el rea no tiene un
cuadro de mando por procesos como las cadenas o los fondos que puedan de
alguna manera definir en planes de accin e indicadores que sirvan de
mecanismo de evaluacin del desempeo. A pesar que esto no se ha logrado, un
sistema de administracin del rea debe orientarse a su inclusin como el
mecanismo administrativo de manejo del rea, con sus productos y resultados
tanto a nivel de actividad (operativos) como de resultados (objetivos). Por ahora
es una tarea pendiente.
4.3.7.2.

Sistema de Gestin de
Calidad

Definicin de productos

Definicin de Procesos

Definicin de cuanta de
requerimientos por periodo

Definicin de cargas

Definicin de requerimientos
o sobra de personal

La planeacin y administracin interna

El inicio de todos los servicios parte de la organizacin y seguimiento de las acciones del rea que se
hace con la ficha de planeacin y con los instrumentos de seguimiento de las metas establecidas. Este
tipo de esquemas se manejan peridicamente pero no dependen de un rea especfica hasta este mes
que se contrat a una persona para el manejo de datos y de los esquemas administrativos.
Anteriormente exista una funcionaria de carrera que haca las labores transversales del rea y estaba a
cargo de su seguimiento. La carencia de continuidad en estas labores fue en parte una causa de que las
fichas de proyectos no se hubieran inscrito en el Departamento Nacional de Planeacin.
4.3.7.3.

Acompaamiento a otras reas

Ya se ha mencionado sobre la presencia que tienen sus funcionarios en un sinnmero de reuniones

donde las cadenas son de particular relevancia. Desde una demanda directa de una regin por una o
varias cadenas especficas hasta la operacin de agricultura familiar y la misin de la OECD se
convierten en un servicio donde la presencia de uno o varios funcionarios y contratistas del rea se
convierte en el relevante. Es simplemente importante resear esta labor por cuanto a pesar de no ser
48

inherente a sus funciones misionales se convierte en uno de los elementos donde se requiere ms
tiempo de los funcionarios.
Esto no es de extraar cuando la operacin del ministerio en el territorio se
vuelve activa es a travs de las empresas o campesinos dedicados a uno o
varios productos. El resto de servicios del viceministerio de Asuntos
Agropecuarios son servicios a los sectores de cadena (direccin tecnolgica y
direccin financiera).
Uno de los elementos esenciales de las cadenas es que son el mejor polo a
tierra, termmetro de la situacin y mecanismo de informacin de lo que
acontece en las regiones en el rea de los productos y mercados puntuales. Y
es por ello la importancia del rea para la operacin de todas las direcciones
del ministerio (incluyendo las de Alianzas, Bienes Pblicos y Tierras).
El problema de esta importancia es que estos eventos, permanentes en la
semana se convierten en eventos sin posibilidad de planearse y donde se
impide una planeacin mnima de las labores del rea.
El instrumental institucional para abordar los servicios mencionados.
En esta seccin nos vamos a concentrar en el anlisis de la distribucin del
personal para abordar los productos mencionados. Para ello lo primero que
vamos a presentar (pgina siguiente) es el organigrama actual de la direccin
con las personas a cargo de cada una de las labores.

Acompaamiento a
otras reas en
reuniones y visitas

Reuniones visitantes de
zonas puntuales en el
Ministerio

Reuniones en regiones con

especificidad de cadenas
productivas puntuales

Organizacin de eventos de
otras entidades del
Gobierno: Vicepresidencia y
centrales de abasto,
MinComercio, MinInterior

Comits varios: FONSA,

Tecnologa

Eventos polticos: Problemas

de huelgas sectoriales

49

50

En el organigrama se pueden ver los diferentes funcionarios (parte superior) y los contratistas que
hacen la mayora de la planta operativa.
Lo primero que se puede observar es como toda la estructura est hecha con base en la atencin a las
cadenas pero no hacia las otras reas. Es as como contratistas orientadas a responder a las demandas
transversales solo existe una persona actualmente que en buena medida es el suplente del director en
reuniones donde se tratan temas que son transversales a la direccin. La existencia de un rea de
funcionarios transversales podra claramente disminuir la presin de reuniones con los secretarios o
coordinadores de las cadenas.
Lo segundo es la diferencia entre responsabilidades por sectores y personas dentro de la estructura de
las cadenas. No existe homogeneidad en el manejo y responsabilidad de los sectores.
As, Mauricio Cuestas con un apoyo tiene 9 sectores del sector Hortofrutcola adems de la
coordinacin del gremio y su fondo. Sofa Ortiz maneja cinco sectores con sus respectivos secretarios
de cadenas. Marlen Velasquez tiene a su cargo alrededor de 7 contratistas dedicados en esencia al
manejo operativo del incentivo forestal (CIF) y a la respuesta a las solicitudes repetidas de la
Contralora respecto al mismo. Rodolfo Medina, Ruth Ibarra y Doris Rodriguez manejan entre uno y
dos sectores con sus secretarios. William Granados maneja 3 sectores y Claudia Vila quien es
contratista maneja con otra contratista 5 sectores particularmente difciles (maz, soya, concentrados,
oleaginosas y arroz). Por ltimo Lila Ortiz maneja el rea de insumos que se reparte con una cuanta
similar de contratistas en el rea pecuaria.
Tercero. Temas transversales (regiones especficas) o bien la responsabilidad de la interventora de
ciertos convenios recae en algunos funcionarios de acuerdo a la carga o responsabilidad que parezcan
tener.
Cuarto: No existe ningn rea para el anlisis o el desarrollo de propuestas polticas puntuales: el rea
es en esencia operativa y reactiva a las condiciones puntuales y los problemas que se puedan presentar
en la coyuntura puntual de tiempo. Se maneja la inercia de las cadenas de acuerdo a la situacin
coyuntural.
Ha sido la presin operativa la que ha generado una organizacin donde hay:

Carencia de un mtodo homogneo de anlisis y operacin: Tanto Coordinadores como Secretarios de cadena no tienen un mtodo de anlisis de la situacin de un sector ni una aproximacin acorde en la construccin de planes de accin regional concertados, medibles y financiables. Se parte de una experiencia personal y una orientacin profesional diferente (economistas, ingenieros agrnomos, ingenieros forestales, administradores entre otros).
Carencia de Documentacin y formalizacin de procesos: Cada secretario y coordinador
maneja una informacin de su accionar que no se formaliza de forma diferente a los informes
para las visitas del Ministro y a informes requeridos puntualmente para algn evento.
51

La existencia de protocolos de operacin y objetivos de los secretarios heterogneos: Unos

secretarios estn dentro del ministerio y en Bogot, y otros estn en otras localidades sin un
control directo de su operar o un plan de accin especfico. No se tiene claridad sobre cul es la
funcin del secretario de las cadenas ni cul debe ser su lealtad puesto que es financiado tanto
por la cadena19 como por del ministerio. Cada uno de los secretarios es escogido de manera diferente y sobre la base de la escogencia de los miembros del consejo de cadena.
Actividades no previsibles que hacen inviables la planeacin: La carencia de personal transversal que libere las obligaciones de visitas y coordinacin con otras reas hace que no se pueda
tener un accionar ms orientado a la operacin de la cadena en las regiones y mayor reflexin
sobre el sector.
Carencia de planes de accin medibles: No existen de manera sistemtica planes de accin
por cadena y sector con el fin de evaluar unos indicadores de la actividad generada en la cadena
(reuniones, viajes, visitas, documentos, financiacin pblica, crditos bancarios, etc.) lo mismo
que resultados del sector (crecimiento de hectreas, productividad, ganancias, inversin, etc.).
Los planes de competitividad existentes no han sido evaluados en su mayora y existen an planes de competitividad (arroz) con un diagnstico similar a la situacin actual.

La cuanta de responsabilidades y productos del rea, el limitado nmero de personal, la

desproporcionada carga de las cadenas en algunos funcionarios, la carencia de un mtodo de anlisis y
de trabajo en la regin, la concentracin de las acciones a nivel nacional (en algunas cadenas), y la poca
importancia que se le ha dado a la inscripcin formal de las cadenas (4 cadenas inscritas nicamente)
hacen que no se puedan cumplir a cabalidad las obligaciones que son referidas en el decreto de
reestructuracin del ministerio y particularmente:

Disear y evaluar las polticas, planes, programas y proyectos para el fortalecimiento de las cadenas en temas relacionados con: la produccin, la asistencia tcnica, la comercializacin, la
asociatividad, las alianzas productivas, la formalizacin empresarial, laboral y la infraestructura
productiva, la insercin en los mercados internacionales y la generacin de valor agregado en
los productos agropecuarios. Es decir que se requiere abordar desde una mirada integral el
abordaje de las cadenas a nivel regional que responda a las expectativas de la articulacin de
una cadena.
Proponer normas, instrumentos y procedimientos que permitan el fortalecimiento de las cadenas. Con la operacin de 28 cadenas se buscan construir instrumentos que alimenten a otras entidades (Corpoica, ICA, Finagro y otras a lo largo de la cadena) y otros eslabones adelante en la
cadena con la integracin de otros ministerios (particularmente de Comercio Industria y Turismo) y entidades financieras como Bancoldex.
Definir y generar la informacin estadstica requerida para la Oficina de Planeacin y Prospectiva. La actual es simplemente una transcripcin de la situacin pero no se tiene un anlisis de

19

Se puede decir que solo la parte de la cadena agrcola, por cuanto las cadenas que tienen una parte industrial no aportan en
su contratacin, lo que hace que no haya una aproximacin equilibrada a la cadena en su totalidad sino al eslabn inicial.

52

las dinmicas y potencialidades de las cadenas sobre la base de las demandas que se analizaron
en la primera seccin del anlisis.
Autorizacin de acuerdos y convenios que tengan por objeto estabilizar la produccin agropecuaria. En buena medida estos se limitan a responder a coyunturas de precios cuando se requiere la construccin de incentivos inteligentes que aparte de solventar situaciones cambie el comportamiento de los agricultores y garantice mejores prcticas que las actuales (incentivos condicionados a la utilizacin de semillas mejoradas, al anlisis de suelo y la asesora tcnica del
cultivo).
Evaluar la poltica de desarrollo agropecuario en funcin de la tendencia de los mercados internacionales e identificar los productos en los cuales Colombia cuenta con ventajas comparativas. Se requiere una orientacin de los mercados como se indic inicialmente para poder evaluar y orientar a los productores en las regiones puntuales donde existan posibilidades de exportacin y de sustitucin de importaciones.
Disear y proponer la poltica y los instrumentos para la distribucin de alimentos en las
centrales de abastos. Es poco lo que se ha tratado de la comercializacin en esencia por que el
esquema de atencin se ha focalizado en el mbito nacional y los mercados son en esencia para
las regiones y localidades. La construccin de un esquema de mercadeo requiere del abordaje
focalizado y especfico que nace en la regin y que se aborda con las caractersticas del
vendedor y los compradores existentes o deseables.

El abordaje del accionar a futuro del rea tiene que pasar por varios retos que convergen en un rediseo
de la operatividad de la direccin y con ello en una operacin ms acorde a las necesidades del sector
agrcola en las regiones y del pas y que desarrollaremos en lo que sigue.

53

En consecuencia la funcin de la poltica pblica en general, y de las

organizaciones locales en particular, consiste en fomentar la interaccin entre los
agentes, apoyar la creacin de instituciones conexas y procurar que todos los
actores sean capaces de amoldarse al cambio continuo de tecnologas y mercados
(Cepal, Pag. 24)

5. El abordaje ideal de la competitividad regional:

Desde los aos 90 se han hecho muchos ejercicios de competitividad que en buena medida se han
frustrado y no han tenido un fuelle permanente y una sostenibilidad propia. Se ha hablado hasta la
saciedad sobre las cadenas, la competitividad y el pas. Se ha conformado y mantenido un consejero de
Competitividad y un consejo de competitividad regional. Han estado las personas y entidades ms
importantes del pas y se les ha destinado por tiempos amplios recursos sustanciales.
La hiptesis de este documento es que la discusin y aproximacin a la competitividad y puntualmente
a las cadenas ha sido demasiado general y por ello su fracaso. Esta generalidad se refleja en dos
elementos. El primero, que ya se mencion, tiene que ver con el tema de una aproximacin a la
competitividad o mejora productiva de la cadena a nivel nacional. Por ello solo los temas transversales
de la competitividad se responden.
Un buen indicador de esta abstraccin excesiva se ve en el trabajo de Hernndez, Pezzi y Soy i
Casals (2010) donde explican cmo el gobierno Cataln ha abordado a travs del tiempo el manejo de
Clster en Catalua20. En la introduccin muestran como en la fase inicial pasaron del trabajo
conceptual y operativo de un sector hacia un segmento estratgico. La razn introducida de esta
aproximacin especfica es que un segmento industrial definido segn los parmetros clsicos solo
permite identificar problemas generales y ofrecer soluciones genricas. Por ello, resulta muy
importante introducir el concepto de segmento estratgico entendido como la unidad donde tiene lugar
la autntica competencia y donde las empresas implantadas tienen problemas comunes y buscan
soluciones. El salto es importante y supone, en este marco, dejar de hablar del textil, la alimentacin o
el papel para pasar a hablar del gnero de punto, las industrias crnicas o el tisu.
Asimismo, con la finalidad de huir de recomendaciones generales y ofrecer actuaciones precisamente
definidas, la metodologa utilizada por la Generalitat transitaba del clster al microclster, entendiendo
como tal un grupo de empresas de actividades relacionadas en un mbito geogrfico determinado, no
necesariamente extenso, lo que significa, por ejemplo, dejar de hablar de textil en Catalua para hacerlo
del gnero de punto en Maresme, de la tejedura en Valls o de la confeccin en Barcelona. (pags. 1314)
Retomada a la lgica de la operacin del sector agrcola y en general de la competitividad sectorial en
Colombia la aproximacin se qued en una versin nacional, con reuniones de personas muy relevantes
en el mbito econmico pero donde los efectos no llegaron a la empresa individual o al agricultor
individual de la regin y localidad.
20

Hernandez J:M:, A. Pezzi y A. Soy I Casals. Clusters y competitividad: el caso de Catalua (1993-2010). Barcelona,
Espaa, 2010. (pag. 13)

54

En el trabajo del cotidiano de las cadenas en general la gran queja es que aparte de los temas de
precios, franjas arancelarias o temas transversales es poco o nulo el trabajo que se ha realizado a nivel
de la empresa agrcola o de agricultor como tal y, por lo tanto, poca la incidencia directa. Esto refuerza
en buena medida la necesidad de poner como reto puntual el desarrollo de esquemas de trabajo regional
y local para el desarrollo de los sectores y las aglomeraciones en las zonas geogrficas acotadas y no
generales. Como se ver en lo que viene la preocupacin principal no es la estrategia que se debe
utilizar en cada regin sino cmo va a ser el proceso de construccin de una articulacin de lo local
con lo regional y lo nacional.
El segundo tema, que parte del primero, es que cualquier intervencin tiene que tener efectos en la
produccin puntual de unas empresas, agricultores, comercializadores y procesadores y finalmente en
la mejora de la poblacin que vive y trabaja para ese sector puntual en una zona determinada. Las
soluciones o acuerdos abstractos o generales que se puedan hacer tambin tienen que tener un efecto en
la empresa puntual y que esta se sienta por parte de los actores en la regin.
En ese sentido los principios que se mencionarn son precisamente los de manejo adecuado de grupos
humanos acotados, permanentes y concretos. El reto del Ministerio no es atender a estos productores
locales, sino crear la institucionalidad, la metodologa y los incentivos para que la institucionalidad
local pueda abordar de una manera coordinada con la nacin la mejora de las condiciones de un
producto y una zona especfica y no simplemente el sector agrcola como una totalidad.
El objetivo esencial de una cadena, particularmente a nivel local, es superar las imperfecciones de los
mercados, particularmente de informacin, tecnologas, confianza y sub-provisin de bienes pblicos.
Es por ello que el objetivo ltimo de todo accionar de cadenas en las regiones es la articulacin de una
cadena de productores, distribuidores y procesadores con productos que puedan limitar y mejorar estos
mercados que limitan la produccin.
En lo que sigue postularemos los principios de intervencin para luego esbozar los mecanismos para
operar a nivel institucional en las regiones.
5.1.

Los principios de intervencin:

Principios de intervencin:
a. La competitividad es local igual que su intervencin operativa: Baste repetir que se requiere
aproximar los problemas desde el producto y como dicen los catalanes desde donde la empresa
evidencia sus problemas y soluciones (microclsters).
b. Partir desde el mercado: De acuerdo al producto los canales, periodicidad, clientes, sus requerimientos y pago, lo mismo lgica operativa es diferente: as se debe partir de la identificacin y
trabajo de la cadena con los clientes que se tiene en mente.
c. La intervencin local debe involucrar a los actores institucionales y privados locales: no se
puede partir de la competitividad regional sobre la base de la intervencin y presencia nica del
55

gobierno central. Este razonamiento viene desde dos lgicas. La primera es que sin la participacin de los actores locales la generacin de una dinmica de los actores locales no es sostenible.
Por otro lado para poder garantizar una construccin que aprenda y por tanto perdure en el
tiempo las instituciones locales (gobiernos, universidades, instituciones operativas como el SENA entre otros) deben generar un aprendizaje que se mantenga en la localidad. Eso no quiere
decir que todos los actores tengan que estar. Un grupo base de entidades esenciales debe iniciar
el accionar y eventualmente otros pueden integrarse a proyectos o acciones puntuales: la razn
es que coordinar ms actores resulta generalmente ms difcil.
d. Minimizar en la fase inicial la participacin de actores: Entre ms actores ms difcil es la articulacin por lo que cualquier intervencin debe tener un ncleo de trabajo operativo y poco figurativo que pueda concretar acciones (diagnsticos, acciones, intervenciones) de manera muy
rpida. No se trata como se dice en los motivos de la ley de volver a operar los grupos de competitividad regional sino trabajar en una fruta con la secretara de agricultura, el SENA, Corpoica y las asociaciones relevantes sin tener que involucrar toda la amalgama de instituciones en
las fases iniciales. El estudio de los actores a involucrar se convierte por tanto en la primera accin en la regin por parte de los secretarios de cadena.
e. Se requiere mtodo que sea claro y preferiblemente sencillo: Para seguir una idea esta no puede
ser demasiado compleja que resulte incomprensible para la mayora de los participantes. Por el
contrario el convencimiento sobre una idea se convierte en un mecanismo de unin de esfuerzos
y de impulso a la accin. Esto posibilita que se pueda documentar y replicar fcilmente.
f. Todos los participantes deben ser socios del proyecto (iguales en derechos y deberes) y aportar
su parte: ms que unas entidades que dan recursos de diferente tipo, cada actor debe tener un
compromiso y un papel dentro de la operacin de las regiones que se aborde. Las obligaciones
no deben ser nicamente de recursos sino de gestin, acciones puntuales que respondan a compromisos productivos. Si se llega a un acuerdo puntual ser de todos los participantes con sus
indicadores y no solo de las instituciones. Es claro que si las organizaciones de cadena van a dar
ventajas a los participantes en las mismas, a su vez los que participan tendrn que comprometerse con la parte que le compete (producir, mejorar la produccin o lo que le sea relevante). Esto implica a su vez que tanto se puede participar como dejar de hacerlo. Los que obstaculicen y
dificulten la operacin del grupo deben tener unos lineamientos para poder salir del grupo, con
reglas claras de comportamiento y tratamiento de los otros participantes.
g. El propsito ltimo de la intervencin es concreta en el cotidiano de las empresas y los que
participen: Las intervenciones deben tener elementos claros de mejora de las condiciones de sus
participantes adems de elementos que puedan ser transversales y de mayor envergadura. La
falta de resultados desgasta la participacin de empresas y entidades y por ello debe partir de
victorias tempranas en relacin a actividades con los participantes.
h. Se debe pensar en la cadena cuando se intervenga un eslabn: piense global y acte local es
esencial para poder intervenir de manera estratgica en la localidad. La realidad no es esttica y
de manera similar que se lanza un baln con la nocin de la persona que est corriendo para que
56

lo alcance, de la misma manera se debe tener una visin estratgica del corto futuro con el fin
de disminuir los riesgos y aumentar las oportunidades de resultados. En muchos casos los problemas no son originarios en el primer eslabn de la cadena y su correccin aborda por ello no
solo a los productores. El corolario adicional es que se debe trabajar institucionalmente con el
Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las cmaras de comercio y los gremios de partes
de la cadena que son identificadas ms con la industria (molinera, azcar y confitera, concentrados, procesamiento de pulpas, procesamiento de aceite y oleoqumica, etc.).
i. Las entidades gubernamentales locales y nacionales facilitan, inducen y promueven, los privados son los actores que hacen los cambios y la competitividad operativa. El gobierno incentiva,
facilita procesos, produce bienes pblicos (informacin entre otros), hace de rbitro de recursos
pblicos, disminuye incertidumbres y provee informacin pero no construye la productividad de
los actores. Pero debe quedar claro que cada productor y empresa es responsable de su operacin y escogencia.21

5.2.

La operacin desde lo local, lo regional y lo nacional:

Ha habido varias razones por las cuales no se ha podido llegar a lo local y la operativizacin del
accionar. Lo primero es que no ha habido mtodo. Mtodo en toda su extensin. Desde el tema de no
saber cmo analizar un sector en una regin, o mejor hacerlo de varias maneras de acuerdo a cada uno
de los secretarios. Hasta un mtodo con el que operar con las instituciones locales. Si no se tiene
mtodo y se est acostumbrado a responder a las demandas y a no llegar con una propuesta clara de
operacin en campo es difcil poder determinar responsabilidades y acciones puntuales de los
diferentes actores.
A parte de este tema suficientemente mencionado de mtodo, lo claro es que en buena medida el
accionar del rea de cadenas ha sido sobre la base de respuesta a problemas puntuales: que el precio de
papa se baj de manera imprevista (arroz, caf, frijol, cacao, maz, algodn o el producto de
coyuntura) que se responden en el Consejo de la cadena, presiones puntuales del sector por
descontentos con situaciones especficas, y respuesta de apoyos a precio (limitacin de importaciones,
impedimento de diferimientos arancelarios, etc.). Se contesta en la regin por cadena con problemas
coyunturales y puntuales a la cadena con problemas de forma reactiva.
Lo que se requiere es lo contrario: una aproximacin proactiva sobre la base de las cadenas principales
en el departamento de tal forma que se construya entre Ministerio y Departamento una prolongacin
del esquema de atencin por cadenas. En el grfico siguiente lo que se refleja claramente es que lo que
se pretende con cada regin es hacer un esquema de articulacin y trabajo con cada uno de los
departamentos sobre la base de las cadenas priorizadas.
21

Es muy comn esperar que sea el Estado el que intervenga en la decisin sobre cultivos adecuados, mejores opciones y
dems. Pero el Estado lo que provee son alternativas e informacin desde dnde el actor privado es el que decide su operacin y accionar. La decisin por parte de un pblico implica el riesgo de acusacin de fracaso por parte del privado por esta
escogencia y probablemente con razn.

57

Grfico 13: Organizacin de cadenas con los departamentos.

Esto inevitablemente implica la necesidad de tener una organizacin a nivel local sobre la base de las
cadenas como en buena parte del pas existe por parte de las gobernaciones, aun cuando sin ninguna
sincrona o mecanismo de articulacin con la poltica del Ministerio. Es decir, en trminos operativos y
cronolgicos se deben priorizar las cadenas por regin y en cada cadena se debe:
1. Determinar la demanda actual y potencial del producto en crudo y procesado (mtodo provisto
por el secretario de la cadena sobre la base del conocimiento metodolgico y de la operacin de
otras regiones).
2. Determinar, describir y analizar la cadena e intermediarios que pasa actualmente en el proceso,
sus carencias y ventajas. Definir los actores relevantes para el inicio del trabajo.
3. Determinar sobre la base de un diagnstico, cules son los problemas principales (priorizados
enfrentando los que pueden tener un efecto multiplicador).
4. Concertar programas con problemas priorizados y resultados esperados a nivel de empresa y
productor, donde las entidades pblicas y privadas en la regin se comprometen en programas,
instrumentos y presupuestos. Priorizar recursos por regalas hacia financiacin de proyectos
coherentes de largo plazo.
5. Concertar resultados de actividades de los privados y del sector participante como elemento
esencial de los acuerdos entre actores
6. Inicio y seguimiento del encargado de la secretara sobre los pasos decididos.
7. Retroalimentacin por parte del secretario del sector como unidad nacional (ver grfico) donde
son los representantes de cada zona los que participan en la construccin y operacin de las cadenas individuales.
58

Grfico 14: Coordinacin entre lo local y lo nacional.

6.3

El mercado:

El mercado abstracto y general que se trat en la primera parte del documento se concreta con
diferentes tipos (segmentos) de compradores desde los grandes hasta los relativamente ms pequeos.
Por orden de importancia se puede hablar de:

Central de Abastos y de
Acopio

Sper e Hipermercados

Empresas

Instituciones

Demanda internacional u
otras regiones

Las centrales de abasto para grandes ciudades y los mercados en las

pequeas y medianas ciudades:
El gran reto del Ministerio teniendo a cargo su promocin y manejo es
buscar por un lado que cumpla su funcin de ser facilitador del comercio y
que a su vez sea el garante de la transparencia de los mercados.
En el anexo 4 se hace un ejercicio sencillo donde se toman los principales
productos en los diferentes centrales mayoristas y finalmente se toma el
precio mnimo y mximo, y el ltimo se divide sobre el primero con el fin
de ver qu tan diferente es el menor del mayor comparativamente. As un
valor de 100 quiere decir que el mximo es el doble del mnimo, y 200 dos
veces, etc. Por otro lado se adiciona un indicativo de varianza con el fin de
ver la diferencia entre los precios presentado. Se toma a su vez el valor de
una manzana importada, producto homogneo y concentrado en su
importacin cuyo precio se espera que no tenga varianza importante entre
59

los diferentes lugares. Esto se refleja en la variacin menor y la diferencia entre centrales ms baja
(32% entre precio ms alto y bajo en todas la centrales de abasto).
Lo que sorprende es la diferencia marcada entre precios de distintos productos en los mercados
registrados por el DANE: desde el ms bajo mencionado de las manzanas (32% de diferencia) hasta el
261% de diferencia (casi tres veces ms caro que la central ms baja) para la habichuela entre centrales.
La conclusin sencilla es que la funcin de las centrales de abasto, que es la de arbitraje de los actores
para disminuir los precios de los lugares de precios bajos y de los precios altos, parece no funcionar.
Otra posibilidad es que haya muchos tipos de habichuelas (lo cual no es muy viable como en el caso de
las papas) o bien que los precios no sean tomados de manera adecuada, lo cual ha sido debatido con el
DANE y centrales de abastos y no parece una conclusin sustentada. Por ltimo los productos de
comparacin pueden ser muy heterogneos pero aun as no explica las diferencias de precios.
Por otro lado las centrales de Abasto a nivel internacional han evolucionado hacia lugares de logstica
donde las transacciones se hacen a travs de martillos. Esto es posible si hay una estandarizacin de
calidades de los productos certificada por las mismas centrales donde no importa en dnde se est o si
el comprador est presente, por cuanto se est tranzando una calidad puntual. Ms an la posibilidad de
separacin lleva a la posibilidad de utilizar las terceras (de calidad ms baja) para un procesamiento
industrial y por ende la creacin de esquemas de industrializacin que actualmente no parecen muy
promisorios.
Con lo anterior lo que se quiere enfatizar es el gran trabajo que se requiere realizar en las centrales de
abasto para la creacin de mercados transparentes, informados y que cumplan la funcin de rbitros de
precios entre las diferentes regiones y productores del pas.
En este sentido se vienen haciendo reuniones con las centrales de abasto con el fin de poder llegar a un
acuerdo de metodologas de obtencin de la informacin y con ello lograr tener unos datos depurados
para el anlisis que se pretende realizar en el mediano plazo.
Supermercados, Hipermercados y cadenas de comercios:
A nivel internacional la tendencia es a la integracin de comercializadores y productores agrcolas. Los
requerimientos provenientes de la inocuidad y trazabilidad implican que la mejor estrategia de
comercializacin es la de tener proveedores por contrato a lo largo del ao. En Colombia esta tendencia
ha sido marginal. El poder del comprador que posibilita el manejo de proveedores con precios bajos ha
prevalecido sobre la predictibilidad de la calidad y la seguridad de la proveedura.
Este paso tarde que temprano se ir dando. Y el Ministerio tiene que buscar mecanismos como el de
Alianzas para poder generar proveeduras de calidad y seguridad de precios y de compra por parte de
los productores.
La lgica de compra centralizada en muchos casos de estas cadenas genera a su vez ineficiencias
evidentes en la distribucin como casos de compra de productos de las regiones que vienen a Bogot
60

para salir de nuevo a los almacenes de las zonas de origen. De la misma forma la estrategia regional
tiene que estar atada a mecanismos de financiacin por los esquemas de pago, la necesidad de
asociatividad en las regiones para poder proveer de manera integral, coordinada y de calidades
adecuadas a lo largo del ao. Este esquema a su vez requiere de la generacin de una escogencia de las
calidades excelsas a estos mercados principales y generar otro tipo de clientes para las segundas y
terceras de los diferentes productos.
La estrategia generada en las cadenas tiene que venir acompaada de la generacin de productos
procesados (purs, enlatados, etc.) y no solo una poltica con los supermercados. La regionalizacin de
compras e identificacin de actores intermedios que aborden la regin tambin son relevantes para el
trabajo de las cadenas. De la misma forma, implica que la poltica es de cadena e involucra la parte
industrial y al Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, lo mismo que las cmaras de comercio
locales.
Empresas:
Las empresas procesadoras son a su vez otra fuente importante de demanda concentrada. Existen
sectores que dependen esencialmente de dos o tres de los compradores (Cacao, concentrados), y en
otros existen demandas no abordadas que pueden resolver la situacin de sectores puntuales, como el
caso de la demanda de mieles de las licoreras que puedan ser provistas con panela o de residuos de
caa de buena calidad.
Existe informacin suficiente de las empresas y sectores a travs de la Superintendencia de Sociedades
para las empresas grandes donde se pueden identificar la situacin y evolucin de las empresas grandes
y con ello incorporarlas dentro de la estrategia comercial del ministerio y una compra ms
institucionalizada y con acompaamiento del gobierno.
Instituciones:
Instituciones como las grandes ciudades a travs de sus secretaras de educacin, o bien entidades como
las fuerzas armadas, el ICBF o el Ministerio de Educacin, se constituyen en grandes demandantes de
productos agropecuarios. Aqu el reto es cmo poder proveer los requerimientos en las cuantas, calidad
y periodicidad que requieren estas entidades. Mecanismos como la descentralizacin de las compras en
el ejrcito, la priorizacin de las comunidades aledaas y eventualmente de los productores pequeos,
ejercen un incentivo importante para la conformacin de integradores y promotores de esquemas que
generen en el desarrollo de la demanda de estas entidades y que a su vez se conviertan en motores de
desarrollo puntual. A su vez este tipo de esquemas es visto con recelo por la posibilidad de ser
aprovechado con fines de beneficio personal, por lo que se requiere buscar mecanismos sociales de
control en la regin para garantizar una operacin transparente.
Exportaciones y demanda de otras regiones:
En las exportaciones la dificultad est en llegar al cliente con la oferta adecuada, al precio adecuado.
61

Esto se debe realizar como una accin conjunta e integral de la cadena, donde el Ministerio de
Comercio, Industria y Turismo aborda la seccin industrial y la de comercio internacional. Ms an
existen acciones por parte de entidades adscritas a ese Ministerio como el PTP (Programa
Transformacin Productiva) que tiene programas de promocin de estos sectores y que requiere
inevitablemente de los instrumentos conjuntos y coordinacin de las acciones ms all de supuestas
fronteras de responsabilidades. Si se tiene un mercado interno relativamente suplido, el mayor
crecimiento depender delas exportaciones, por lo que la utilizacin eficiente del territorio pasa por la
exportacin, donde la organizacin de proveedores es esencial (cacao, hortofrutcolas y sectores de
pequeos productores). La coherencia del accionar con Proexport es esencial y hay que instituirlo a
travs de una aproximacin coherente al comercio exterior.
El objetivo esencial en este componente de mercado es determinar la organizacin de mercados de
acuerdo a sus productos y canales, de tal forma que este conocimiento pueda ser utilizado en el
desarrollo y orientacin de las diferentes cadenas regionales.
Las acciones entonces en esta rea seran:
1. Identificacin de los principales demandantes de producto a nivel nacional, sus requisitos de
proveedura y la posibilidad de buscar mecanismos de operacin en el mbito regional.
2. Identificacin en las regiones donde se trabaje los principales compradores de acuerdo a la priorizacin de los productos de los mismos departamentos.
3. Determinar instrumentos de promocin de la proveedura por contrato sobre la base de experiencias del Ministerio y de las diferentes cadenas para promocionar con incentivos para compradores y vendedores la proveedura por contrato, que a su vez sirva para adecuar la oferta a la
demanda estructurada.
4. Implementar dentro de los planes regionales acciones de acercamiento de los productores de
cada cadena con las diferentes canales de comercializacin que optimice sus ingresos.
5. Desarrollar sobre las experiencias, opciones nuevas de facilitar la demanda estable de productos
agrcolas y agroindustriales.
6. Integrar dentro de las diferentes estrategias las exportaciones y las entidades que aborden eslabones industriales (Mincomercio, PTP, SENA, etc.).

62

La palabra coordinacin tiene una apariencia decepcionantemente simple. Las

polticas deberan apoyarse mutuamente en vez de ser contradictoria. La gente no
debera trabajar en objetivos contradictorios. Los participantes en cualquier actividad puntual deberan contribuir a un propsito comn e el tiempo correcto en la
intensidad correcta para lograr la coordinacin. En este sentido intuitivo de la
coordinacin surgen sin embargo dos sentidos posiblemente contradictorios. Participantes en un proyecto comn pueden comportarse de una manera contradictoria por ignorancia o desinformacin; Cuando se les informara de su lugar en la
operacin del proyecto se esperara que su comportamiento fuera entonces coordinado. Si cambiamos el supuesto de que se tiene un propsito comn, y se admite la posibilidad de un conflicto sobre los propsitos del proyecto, entonces la
coordinacin se convierte en otra forma de coercin. Como los actores A y B no
comparten el objetivo C, solo pueden ser coordinados dicindoles qu tienen
que hacer y hacindolo. Coordinacin se convierte entonces en una forma de poder. Pressman and Wildavsky (1989)22

6.4

Mtodo de Anlisis y Operacin:

La relevancia del anlisis y el cmo operar es evidente por s mismo puesto que lo que se quiere es
lograr un objetivo puntual con un mecanismo de coordinacin o articulacin puntual plasmado en un
plan de acciones en el mbito local. Pero para asegurar que un proyecto tenga un desarrollo fluido se
requiere tener claro qu se quiere y cmo se quiere. Un plan operativo regional lo que busca es por ello
considerar la situacin de un sector (diagnstico), tener en cuenta las tendencias generales de lo que
est pasando con el sector (el contexto), plantear un(os) objetivo(s) y una estrategia para lograrlos
aceptados por los actores relevantes.
Para organizar el trabajo de los secretarios y de los que van a organizar en la regin las diferentes
cadenas se requiere tener un mecanismo de anlisis que sea compartido y sencillo. La sencillez se basa
en tres elementos. El primero es que la informacin relevante estadsticamente es poca en las regiones
y por ello los anlisis sern ms indirectos que directos. El segundo es como el sector agrcola es un
mercado maduro, dependiente de condicionantes internacionales, competido, donde el reto principal
est en la implementacin de estrategias que disminuyan costos y creen valor a lo largo de la cadena. El
ltimo es que los actores que estn operando en buena parte del sector agrcola no son muy educados
en su mayora y para poder cambiar a los que estn involucrados tiene que haber un entendimiento de
las razones para el cambio y para entender hacia donde se va.
Se debe partir de formalizar y homogeneizar el conocimiento y experiencia de los coordinadores y
secretarios del rea. No hay formas sistemticas para la documentacin de las experiencias y la
operacin de las cadenas. Esta carencia de programas coherentes de anlisis y sistematizacin de
proyectos y planes de accin incide a su vez en la imposibilidad de un seguimiento sistemtico de los
alcances y acciones de cada secretario y cada sector.
El mtodo y la documentacin a su vez conllevan la posibilidad de generacin de informacin
22

Pressman J. and A. Wildavsky. Implementation: how great expectations in Washington are dashed in Oakland; Or, Why
its amazing that federal programs work at all. Berkeley, California, 1989.

63

relevante y detallada para la evaluacin de los diferentes sectores y la posibilidad de construir

instrumentos de intervencin e incentivos para la mejora del sector. Por ltimo esta funcin
posibilitara la generacin de conocimiento y documentos de anlisis y operacin de los diferentes
sectores.
Esta competencia requerida en el rea busca poder hacer anlisis de las cadenas en campo y a su vez
manejar la dinmica entre agricultores, empresarios y funcionarios a nivel local para poder concertar
planes de accin, conseguir los recursos para su operacin y hacer una implementacin de los mismos.
Por ello los pasos a seguir son:
1. Centralizacin y generacin de la informacin de cada sector con el fin de posibilitar anlisis
ms relevantes de cada cadena y disminuir los tiempos de destinacin a la consecucin y transferencia de informacin para otras entidades y reas.
2. Definir una metodologa de anlisis sectoriales que posibilite una capacitacin relativamente
sencilla para todo tipo de profesionales y que requiere un tiempo limitado de transferencia.
3. Determinar mecanismos de reflexin y concertacin con los participantes en las regiones para el
diseo de planes de operacin prcticos y con informacin incompleta
4. Llevar a cabo la capacitacin de todo el personal de Bogot y eventualmente algunos de los departamentos.
5. Iniciar la operacin en regin de planes por cadenas con las gobernaciones ms cercanas a Bogot, con el fin de poder movilizar los secretarios de las cadenas en su totalidad y poder tener
una interaccin importante en las regiones.
6. Generar documentos de tendencias generales de cada cadena, anlisis de las mecnicas regiones
y tener un folleto de informacin mensual sobre tendencias y noticias de relevancia para los
participantes en la cadena que sirva de base a discusiones con los actores de cada sector.
7. Basar la evaluacin de programas y la labor de funcionarios sobre los resultados de las cadenas
a nivel regional.

6.5

Servicios transversales:

La relevancia del rea se ve reflejada en la necesidad de otras reas del ministerio y otras entidades de
informacin y asesora para poder mejorar sus operaciones. El anlisis del territorio, los planes de
desarrollo regional o bien de etnias puntuales, el abordaje de generacin de ingresos para las familias
rurales, entre otros, se nutren de la informacin y asesora del rea de cadenas. Esta importancia tiene
unos efectos de requerimientos de tiempos importantes para los que trabajan en cada sector y los
coordinadores.
En forma adicional mientras que la demanda viene de reas especficas a nivel regional o de etnia o de
familias, la organizacin del rea est formada sobre la base de las cadenas.

64

Pero para asesorar a alguien del DNP que est considerando hacer un contrato plan, o de otra dependencia del ministerio que requiere un plan para desarrollar produccin en el rea de agricultura familiar, no se puede involucrar un especialista sectorial sino alguien que de alguna manera pueda incorporar la informacin de varias cadenas y la lgica de su operacin en campo para poder involucrarlo en
un anlisis ms amplio. Actualmente el nico con estas caractersticas es el director del rea y los coordinadores senior del rea.
Lo que se requiere es incorporar profesionales de mayor amplitud de conocimiento con el fin de que
puedan acumular el conocimiento de los sectores y poder intermediar entre la visin del sector y las
necesidades ms amplias de las regiones y las entidades para involucrar las condiciones puntuales de
las cadenas con la visin del territorio o de la condicin puntual que se est abordando como el caso de
familias o etnias puntuales.
Esto a su vez liberara de las reuniones a muchos de los coordinadores y secretarios relacionados con el
ministerio o con otras entidades.
Para la implementacin del rea transversal ya se tienen dos funcionarios que estn abordando de manera transversal el trabajo con las cadenas y acumulando conocimiento sobre las diferentes cadenas y
su dinmica de tal manera que se pueda suplir progresivamente las necesidades de asesora y presencia
del rea en entidades y organizaciones con abordajes amplios.
6.6

rea de anlisis y desarrollo de polticas de Insumos:

A pesar de que esta rea tiene ms de 4 aos, las exigencias respecto al control de precios de insumos
de las diferentes huelgas campesinas de aos pasados y de este le han dado al rea una relevancia que
antes no tena. De tener un sistema de pocos indicadores indirectos sobre el precio de insumos a un
control en el distribuidor con una cuanta de insumos superior. El proceso de consecucin de esta informacin, de revisin y sistematizacin de la informacin ha sido difcil y ha tomado buena parte del
tiempo.
Con la informacin de otros pases se ha determinado que el costo de los insumos en Colombia no es
superior de manera sustancial a ningn pas de la regin. Lo que es claro es que la queja por los costos
de insumos no est en el tema de precios sino en el de cuantas: se utiliza muchos ms insumos de los
realmente requeridos por costumbres de cada zona y el esquema perverso de las casas de insumos que
utilizan la asesora tcnica como un mecanismo de mercadeo de sus insumos haciendo que los productores utilicen de manera desproporcionada los insumos.
Otra de las razones para el alto precio es la funcin de prestamista que tiene en muchos de los lugares
el proveedor de insumos. Esta doble funcin hace que el que compre tenga una razn adicional al precio para comprar en el lugar (las condiciones de poder hacerlo a crdito). Esto posibilita que muchos
proveedores puedan ofrecer insumos a precios superiores a los de un mercado competido. El fraccionamiento de los distribuidores y la compra entre diferentes partes de la cadena con alta intermediacin
hace que los precios puedan ser bajados.
65

Por las razones anteriormente expuestas y para abordar el tema de forma integral, se debe continuar con
el fortalecimiento del Sistema de informacin y monitoreo de insumos agropecuarios (recoleccin de
informacin y anlisis), y con el desarrollo de las medidas de mercado (compras consolidadas, poltica
de precios), financieras (lneas de crdito) y normativas, expuestas anteriormente. As mismo, se debe
involucrar el tema de provisin de asesora tcnica y elaboracin de estudios de suelos, como un mecanismo para combatir el uso irracional de insumos en las producciones agropecuarias.
As mismo, se debe estructurar (jurdica y administrativa) el Grupo Permanente de monitoreo y
anlisis del mercado de agroinsumos para institucionalizar el tema de insumos en el Ministerio de
Agricultura, que hoy en da es atendido bsicamente por contratistas. Actualmente (Anexo 5: Plan de
accin) se ha realizado un plan operativo para la implementacin y seguimiento de todos los elementos
conceptuales y administrativos que garanticen un sistema eficiente de monitoreo y control de precios y
utilizacin de insumos agrcolas. En trminos operativos a medida que se desarrolle el esquema esta se
debera convertir en un rea de servicio y generacin de informacin para el tema de insumos.
6.7 Administracin y Control:
Existen varias instancias de control de la ejecucin que son tradicionales en el rea. Estos tienen que
ver con todas las acciones requeridas por Planeacin interna del Ministerio el DNP y la Funcin
pblica. Esta funcin formal debe ser completada con los elementos referidos en las cadenas que es el
seguimiento de los planes de los secretarios de las cadenas y sus planes operativos regionales.
La existencia de 28 cadenas hace muy difcil un contacto permanente y eficiente del director con todas
las cadenas. Es por esa razn que se requiere la realizacin de un esquema de mando integral donde se
pueda tener un seguimiento de las labores de cada cadena y a su vez de todo el sector como una
globalidad.
Actualmente el rea se ha limitado a los indicadores globales y debe implementar a medida que se
tengan planes regionales indicadores por secretario que posibiliten tener un resultado tanto de
actividades como de resultado.
Otro de los elementos que en el esquema anterior del Ministerio se tena tiene que ver con ejercer la
funcin de supervisin de los fondos parafiscales y de los fondos de estabilizacin de precios. Para ello
se requiere un protocolo de control expost y preventivo que incluya las buenas prcticas en el rea
administrativa, contable, financiera y tcnica como lo recomienda la Contralora General de la Nacin.
Actualmente se est construyendo este protocolo y se tienen 2 personas a cargo de la revisin contable
de los fondos. Este requerimiento posibilita y garantiza un manejo transparente de los fondos
parafiscales y de Estabilizacin de precios.
6.8

Coordinacin regional:

66

El esquema por cadena regional es claro en trminos de secretario sectorial con sus cadenas regionales.
Sin embargo la aproximacin que se pretende parte de un concepto que es la regin. Por esa razn uno
de los elementos que queda faltando es la coordinacin regional de las acciones. Si como se present lo
que se busca es acercar al rea de cadenas a las gobernaciones y que estas emulen el esquema de
cadenas, la pregunta final que queda a nivel operativo es cmo se van a coordinar y dar seguimiento a
las acciones regionales y no solo de cadena? Es decir quin va a estar pendientes de los compromisos
que se presentan a nivel regional?
Para evitar una estructura adicional del nivel local lo que se va a hacer es que los coordinadores y
secretarios tendrn a cargo un departamento y su integralidad en cuanto al plan puntual del mismo. Este
lo que har es garantizar que las acciones en un determinado departamento se estn llevando a cabo en
las diferentes cadenas.
6.9

Esquema de organizacin del rea:

Actualmente la base de la organizacin son una serie de cadenas productivas sin un apoyo que
posibilite a la dependencia tener un rea de anlisis y metodologa de trabajo, un esquema que libere a
los funcionarios de la presin de atencin a otras reas y de generacin de informacin.
Grfico 15: Organizacin del rea sobre la base de sus relaciones con las otras.

OTRAS REAS DE
MINISTERIO Y OTRAS
ENTIDADES

AREA MERCADEO

AREA DE ANLISIS Y
METODOLOGA

SERVICIOS
TRANSVERSALES

PLANEACIN,
ADMINISTRACIN Y
CONTROL

CADENA X

CADENA X

CADENA X

CADENA X

OPTIMIZACIN INSUMOS

Por ello lo que se propone es que se consolide un rea de cadenas que est centrada en su funcin de
coordinacin y articulacin de las acciones regionales. Para lograrlo lo que se busca es que se
construyan en el corto plazo las reas de mercadeo, anlisis y metodologa de cadenas,
67

Cada uno de ellos ha sido referido con anterioridad en detalle y es el objetivo esencial del rea. Poder
tener claridad sobre las demandas y potencialidades de cada rea geogrfica en cuanto a productos, la
organizacin de los proveedores y la cadena y la definicin de programas de mejora productiva que se
reflejen en el campo y sus moradores

7. Conclusin:
Lo que es evidente con la detallada exposicin es que el rea de Cadenas Agrcolas y Forestales tiene
varios papeles relevantes tanto a nivel de construccin de poltica como la generacin de insumos de
informacin para otras reas. Pero actualmente no tiene ni la organizacin, ni los recursos (humanos,
tcnicos, organizacionales, financieros) necesarios para desarrollar el rea de una manera integral. Esto
a su vez se deber desarrollar con incentivos y mecanismos para poder abordar las cadenas con estructuras similares en las gobernaciones que puedan servir para la organizacin de la produccin en las
regiones. Los elementos mencionados para el desarrollo deben ser evaluados y a su vez creados planes
de accin para su implementacin. Este documento se conforma como la base de discusin para la evolucin del rea con miras a todos los retos que se vislumbran en el sector industrial y en el desarrollo de
la estructura organizacional del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.

68

Bibliografa:
Beccatini, G, y Sengenberger (1992), Industrial Districts and Inter-Firm Collaboration in Italy,
International Institute for Labor Studies, Organizacin International del Trabajo (OIT), Ginebra, 1992.
CEPAL. Aglomeraciones en torno a los recuersos Naturales en Amrica Latina y el Caribe: Polticas de
aritculacin y articulacin de polticas. Santiago de Chile, 2005
Contralora General de la Nacin. Parafiscalidad en el Sector Agropecuario. Bogot, 2014
Esser, K y Otros, Systemic Competitiveness: New Gobernance Patterns for Industrial Development, F
Cass, Londres, 1996.
Hernandez J:M:, A. Pezzi y A. Soy I Casals. Clusters y competitividad: el caso de Catalua (19932010). Barcelona, Espaa, 2010.
Lazonick, William. Indigenous Innovation and Industrialization: Foundations of Japanese
Development and Advantage, Junio 1994.
Pirote, M. y C. Sabel. The Second Industrial Divide, Basic Books, New York, 1990.
Porter, Michael. The competitive Advantage of Nations, Nueva York, Free Press, 1990.
Riordan, James. A Buyer Led Aproach to crate Jobs for the Poor. Chemonics, Washington, 2011
Young, J Global Competition- The New Reality, The positive Sum Strategy, R. Landau, N.
Rosenberg (eds.), Natioal Academy Press, Washington, D.C. 1986.

69

Anexo 1: tipo de salida de la encuesta nacional de ingresos y gastos del 2006-2007

Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos 2006 - 2007
Gasto total mensual y promedio por hogar y por persona, segn clasificacin del gasto (artculo bien o servicio)
Total de
hogares

Dominios de estudio y clasificacin del gasto

Total nacional
01110101 Arroz para seco
01110102 Arroz para sopa
01110103 Arroz integral
01110201 Pastas o fideos para sopa: letras, conchitas, etc.
01110202 Pastas para seco: espaguetis, raviolis, macarrones, tallarines, etc.
01110301 Avena molida
01110302 Avena en hojuelas
01110401 Cebada perlada
01110402 Cuchuco de cebada
01110501 Cuchuco de trigo
01110502 Harina de trigo
01110503 Salvado de trigo
01110601 Maz blanco, amarillo, trillado, peto, porva, pira, millo
01110602 Cuchuco de maz
01110603 Harina de maz
01110604 Harina precocida de maz
01110605 Fcula de maz (Maizena)
01110701 Harina para preparar tortas, natilla, buuelos, etc.
01110702 Harina para coladas
01110703 Almidones de papa o yuca
01110704 Cereales: cornflakes, rice krispis, Zucaritas, Zucosos, frut loops, trix
01110705 Cereales para la alimentacin infantil
01110706 Ajonjol, soya
01110707 Masas para la preparacin de productos de panadera o pastelera (trigo, maz, soya)
01110708 Arepas crudas o precocidas
01110709 Bollos y envueltos precocidos, quiches, tamales
01110710 Grmen de trigo, lecitina, levadura de cerveza (alimentos naturistas)
01110711 Comidas preparadas precocidas a base de cereales (lasagna, pizza, empanadas)
01110712 Carve
01110801 Pan corriente, con queso, aliado, mogolla, relleno, pan de coco, calado, tajado, rabe
01110802 Pan francs
01110803 Pan integral
01110901 Galletas de sal
01110902 Galletas de dulce (de panadera y de paquete)
01110903 Galletas integrales (de panadera y de paquete)
01110904 Otros productos de panadera no mencionados previamente: brownies, obleas, ponques
01120101 Carne de res sin hueso o pulpa
01120102 Carne de res con hueso
01120103 Hueso de res
01120104 Carne molida de res
01120105 Lengua de res
01120106 Hgado, riones, corazn, sesos, tripa y otras vsceras de res
01120107 Patas, manos, cola y cabeza de res
01120201 Carne de cerdo sin hueso o pulpa
01120202 Carne de cerdo con hueso
01120203 Carne molida de cerdo
01120204 Hueso de cerdo (espinazo y otros huesos)
01120205 Tocino y garra
01120206 Hgado, riones, corazn, tripa y otras vsceras de cerdo
01120207 Patas, manos, cola y cabeza de cerdo
01120301 Gallina o pollo vivo
01120302 Carne de gallina o de pollo (entero o en presas)
01120303 Carne de pavo, pichn, zuro, palomo, pato, ganso, codorniz
01120304 Menudencias de gallina o pollo
01120401 Carne de conejo, liebre, cur o cuy
01120402 Carne de cordero, chivo, cabro
01120403 Carne de chigiro
01120404 Carne de caballo

Fuente: DANE

70

11.144.850
8.262.469
2.449.245
1.058.812
4.182.159
4.635.225
2.733.079
2.724.974
1.381.071
462.371
482.696
3.115.294
303.882
3.072.272
930.473
2.737.480
2.647.213
746.951
1.394.372
1.569.243
46.692
2.903.373
1.505.784
367.413
236.112
2.441.173
710.685
673.090
2.069.720
355.484
6.416.494
258.531
353.426
3.192.281
2.802.247
1.502.433
473.543
6.336.389
2.141.736
1.791.850
1.341.201
140.018
1.347.176
411.612
2.079.569
1.239.568
241.775
495.908
726.525
776.014
267.629
783.671
5.421.247
135.623
1.736.033
24.992
100.935
31.795
92.808

Gasto promedio por Gasto promedio por

Gasto total
hogar que adquiere el hogar del dominio de
(millones $)
bien o servicio ( $ )
estudio ( $ )
14.390.769
192.027
23.241
5.745
2.355
962
259
1.726
1.630
441
10.598
2.534
650
16.786
3.621
915
3.362
1.230
323
3.514
1.289
343
721
522
138
282
610
149
143
297
76
5.500
1.765
463
158
519
132
7.922
2.579
680
631
678
176
5.804
2.120
549
5.445
2.057
537
391
524
139
1.106
793
208
991
631
168
25
545
162
9.088
3.130
849
1.732
1.150
310
249
677
172
497
2.104
506
24.143
9.890
2.647
4.602
6.475
1.516
388
576
153
7.043
3.403
923
157
443
127
100.909
15.727
4.011
1.312
5.075
1.246
1.396
3.949
1.080
17.298
5.419
1.417
8.972
3.202
847
1.851
1.232
323
3.016
6.369
1.666
294.045
46.406
11.615
33.996
15.873
4.039
10.954
6.113
1.522
7.827
5.836
1.502
351
2.507
649
7.208
5.350
1.372
437
1.061
273
42.390
20.384
5.227
9.182
7.408
1.948
486
2.010
554
926
1.868
538
2.650
3.647
1.046
1.767
2.277
614
344
1.287
363
6.406
8.174
2.067
155.593
28.701
7.206
570
4.205
1.096
4.688
2.701
689
118
4.725
1.031
423
4.188
998
96
3.005
720
502
5.411
1.407

Anexo 2: lugares y horarios de recoleccin de informacin de carga del SIPSA:

71

Fuente: DANE SIPSA

72

Anexo 3: Tamao y crecimiento de las importaciones mundiales de productos relevantes para Colombia
(miles de dlares)
Tamao de las Importaciones Mundiales (Miles de dlares)
Producto
2011
Crecimiento 2001 - 2011
Aguacates
951.573
194
Nuez de coco
587.551
190
Fruta, fresca, nep
2.444.596
176
Pia tropical
2.918.151
153
Azcar, nep
1.319.548
149
Caf, tostado
807.647
145
Almidn, yuca
2.354.520
143
Aceite, palma
36.589.672
138
Hortalizas, conservadas (congeladas)
507.845
136
Jengibre
537.350
122
Jugo, naranja, concentrado
1.444.438
122
Aceite, origen vegetal nep
700.615
113
Ajo
1.850.917
106
Chiles, pimientos picantes, pimientos (verdes)
2.697.284
100
Cacao, pasta
582.601
93
Tangerinas, mandarinas, clementinas, satsumas
4.186.874
88
Jugo, pia, concentrado
516.635
82
Caf, extractos
797.227
78
Tomate, pasta
2.700.674
75
Cebollas, secas
6.388.035
75
Tomates, frescos
6.825.636
74
Pepinos, pepinillos
2.320.974
73
Mangos, mangostanes y guayabas
1.098.007
72
Hongos y trufas
578.694
72
Suero, en polvo
1.956.479
71
Chocolate, productos nep
4.717.528
71
Cacao, en polvo y torta de cacao
954.033
70
Papas congeladas
5.735.445
70
Lentejas
1.918.223
68
Jugo, uva
1.018.518
67
Chiles y pimientos, secos
546.853
67
Acidos grasos
4.726.185
63
Fruta, preparada, nep
7.187.937
62
Sandas
2.414.422
60
Kiwis
1.288.585
60

73

Producto
Zanahorias y nabos
Azcar, dulces, confitera
Fresas
Hortalizas, congeladas
Coliflor y brcoli
Limones y limas
Harina, maz
Pltanos
Hortalizas, deshidratadas
Uvas
Frijoles, secos
Papas, patatas
Azcar
Arroz
Tomates, pelados
Caucho natural (seco)
Hortalizas, frescas nep
Bananos
Lechuga y achicoria
Maz dulce, preparado o conservado
Cacao, manteca
Hortalizas en vinagre
Naranjas
Cacao, en grano
Mans, pelados
Algodn, fibra
Maz
Margarina y grasa de cocinar
Hortalizas, conservadas nep
Melones, otros (incl. cantaloupe)
Pias, en conserva
Caf, verde
Aceite, soya
Jugo, naranja
Mantequilla de leche de vaca
Hongos en conserva
Uvas pasas
Tabaco bruto
Toronja y pomelo
Aceite, maz
Yuca, seca
Garbanzos
Caucho natural
Semilla de algodn

2011
Crecimiento 2001 - 2011
2.260.886
59
2.951.174
59
772.413
58
4.420.619
58
867.830
57
2.395.703
57
1.986.518
57
663.479
56
616.725
56
3.848.250
51
3.321.726
50
12.243.448
48
55.759.914
43
33.532.609
42
1.332.525
42
7.179.256
41
2.422.229
41
18.918.792
39
1.878.980
39
727.425
38
737.661
38
1.206.756
37
6.536.509
37
3.302.665
34
1.665.523
34
7.856.760
33
108.067.148
32
1.476.390
30
3.749.119
30
2.009.821
28
1.231.215
28
6.445.688
26
10.202.399
25
3.379.872
24
1.441.788
21
545.571
18
768.707
17
2.434.380
8
1.075.773
7
936.047
4
5.855.298
4
1.114.171
(0)
974.899
(2)
1.125.304
(18)

Fuente: DANE - DIAN

74

Precios mayoristas de algunos productos

Pimentn

Tomate

Zanahoria

Aguacate

Limn comn

Papa criolla

Pltano hartn verde

5.104

1.933

2.094

1.013

1.271

2.913

1.340

4.000

1.313

n.d.

1.525

953

1.940

1.290

525

Bogot, Corabastos

3.100

1.883

1.243

552

1.567

2.712

1.299

3.200

1.304

3.342

1.546

1.127

2.204

1.200

869

n.d.

1.800

1.750

868

1.417

2.727

1.333

3.167

663

3.117

1.442

1.080

1.800

1.200

714

Cartagena, Bazurto

n.d.

2.020

1.800

1.100

1.750

3.068

1.229

3.500

1.478

n.d.

1.458

1.000

2.067

1.215

442

Ccuta, Cenabastos

2.588

1.783

1.927

833

1.563

2.358

1.400

n.d.

850

2.883

1.242

985

1.658

1.071

902

Ibagu, La 21

2.023

1.588

580

940

1.600

2.750

1.397

2.575

1.240

3.816

1.425

1.108

1.640

750

536

Medelln, CMA

2.358

2.490

1.154

474

742

3.000

529

2.000

1.433

3.158

1.700

1.488

1.356

972

990

Montera

4.000

2.000

1.000

1.000

1.300

2.200

647

3.000

881

3.579

n.d.

1.500

1.800

850

429

Neiva, Surabastos

1.960

1.810

920

1.120

1.429

1.980

1.140

2.500

1.180

3.605

1.150

1.100

n.d.

788

1.000

Pereira, Mercasa

2.587

1.780

880

1.083

1.275

2.300

n.d.

1.900

1.200

3.211

1.267

960

1.780

600

560

Popayn

2.200

854

1.220

750

1.000

1.356

683

3.650

n.d.

3.211

1.800

1.073

750

940

n.d.

Sincelejo

n.d.

2.000

1.500

800

1.500

3.000

750

n.d.

1.000

n.d.

n.d.

1.500

1.900

1.050

583

2.667

1.587

1.500

958

964

2.083

1.167

3.000

1.140

3.421

1.111

1.013

1.200

1.050

740

n.d.

2.000

1.500

1.000

1.250

n.d.

1.375

n.d.

1.000

3.400

1.200

1.000

2.000

1.223

531

Bucaramanga, Centroabastos

Tunja
Valledupar
Villavicencio, CAV

Papa negra

Papaya maradol

Yuca

Lechuga batavia

Barranquilla

Precio $/Kg

Manzana royal gala

Habichuela

Cebolla cabezona blanca

Arveja verde en vaina

Anexo 4: Precios mayoristas de algunos productos 4 de julio 2014 segn SIPSA

2.650

1.813

1.396

1.200

1.604

2.169

1.250

3.475

900

3.257

1.306

1.048

1.590

1.130

n.d.

Min

1.960

854

580

474

742

1.356

529

1.900

663

2.883

1.111

953

750

600

429

Max

5.104

2.490

2.094

1.200

1.750

3.068

1.400

4.000

1.478

3.816

1.800

1.500

2.204

1.290

1.000

160

192

261

153

136

126

165

111

123

32

62

57

194

115

133

Dif relativa sobre precio bajo

Varianza

881.625 117.679 178.821 41.984 77.015 242.645 98.216 418.777 56.725 63.221 44.179 38.897 145.389 41.008 41.554

Fuente: DANE - SIPSA

Direccin Nueva: Avenida Jimnez N 7A-17 / Direccin Antigua: Avenida Jimnez No. 7 65 PBX: 254 33 00 www.minagricultura.gov.co
Recepcin Correspondencia: Direccin Nueva: Carrera 8 N 12B 31/ Direccin Antigua: Carrera 8 N 13 31

Anexo 5: plan de accin rea de insumos.

PLAN DE ACCIN INSUMOS AGROPECUARIOS
Re sultado

Actividad

Administrar el sistema de captura de

informacin de insumos agropecuarios.
(Actualizar bases de empresas y productos,
activar periodos de reporte)

Nombre de l Indicador

No de Actualizaciones de la base de
empresas y productos

No de Periodos activados / ao

Realizar mejoras y adecuaciones en el sistema

de captura de informacin de insumos
agropecuarios

Base de datos con

informacin de insumos
agropecuarios organizada y
estandarizada

Realizar la difusin peridica entre las

empresas obligadas al reporte de informacin
sobre las disposiciones del MADR en relacin
al sector y los alcances de la poltica de
precios de insumos.

Re sponsable

Direccin de Cadenas Agrcolas y Forestales (DCAF),

Direccin de Cadenas Pecuarias, Pesqueras y
Acucolas (DCPPA), Asesor Insumos - Equipo
Insumos (Contratistas Convenio 195 de 2014)
Javier Alonso ( Insumos Agrcolas: ProductoresImportadores y Productos, Periodos, Grupos)
Carlos Aranzazu ( Insumos Pecuarios: ProductoresImportadores y Productos, Periodos, Grupos)
Jaime Fonseca (Distribuidores)

Sistema implementado

Agronet
DCAF, DCPPA, Asesor Insumos - Equipo Insumos

No de correos electrnicos enviados

DCAF, DCPPA, Asesor Insumos - Equipo Insumos

Anglica Areiza, Javier Alonso (Insumos Agrcolas),
Carlos Aranzazu (Insumos Pecuarios), Jaime Fonseca
(Distribuidores)

1e r
TIR

2do
TIR

3e r
TIR

4to
TIR

Me ta de l
Indicador

10

10

Mensualmente se enva una comunicacin a 2.600

correos electrnicos recordndoles el envo de la
informacin al MADR e informandoles sobre cambios
en la reglamentacin o en los formatos de reporte.

10

Se realizaron jornadas de capacitacin sobre el nuevo

sistema de reporte de informacin en Bogot,
Chiquinquir, Neiva, Ccuta, Sincelejo, Medelln,
Villavicencio, Pereira, Cali, Pasto y Santa Marta. Se
tiene planeado realizar una jornada adicional en
Bogot debido a que la demanda en esta ciudad fue
mayor de la esperada.

12.000

Se ha revisado la informacin correspondiente a los

periodos: agosto de 2013 a abril de 2014. En el
avance trimestral se muestra el nmero de correos que
se han revisado, sin embargo, no se tiene en cuenta
los correos con correcciones de las empresas, los
cuales tienen que volverse a revisar.

No de jornadas de capacitacin
realizadas

DCAF, DCPPA, Asesor Insumos - Equipo Insumos T odos

Revisar y depurar los datos reportados por los

agentes vigilados para garantizar la calidad de
No de reportes de informacin
la informacin que alimenta la base de datos
revisados
del Sistema de Informacin de Insumos
Agropecuarios del MADR.

DCAF, DCPPA, Asesor Insumos - Equipo Insumos

Productor - Importador :Javier Alonso (Insumos
Agrcolas), Carlos Aranzazu (Insumos Pecuarios)
Distribuidores: Catalina Mendez, Raquel Marquez,
Katherine T orres, Laura Gonzalez, Sandra Angarita,
Nancy Valencia, Christian Valencia
Consolidacin Informacin: Jaime Fonseca y
Anglica Areiza

Realizar visitas a los agentes obligados al

reporte de informacin, para recoleccin de
No de empresas visitadas
informacin cualitativa de mercado y revisin
de reportes realizados.

DCAF, DCPPA, Asesor Insumos - Equipo Insumos T odos

Realizar informes peridicos a la

Superintendencia de Industria y Comercio
No de informes enviados a la SIC.
sobre los agentes que no cumplen con el envo
de informacin.

DCAF, DCPPA, Asesor Insumos - Equipo Insumos

Javier Alonso (Insumos Agrcola)
Anglica Areiza

Consolidar informacin sistemtica de

estadsticas relacionadas con insumos
agropecuarios

DCAF, DCPPA, Asesor Insumos - Equipo Insumos

Jaime Fonseca
Javier Alonso

No de pases con informacin de

precios actualizada

Direccin Nueva: Avenida Jimnez N 7A-17 / Direccin Antigua: Avenida Jimnez No. 7 65 PBX: 254 33 00 www.minagricultura.gov.co
Recepcin Correspondencia: Direccin Nueva: Carrera 8 N 12B 31/ Direccin Antigua: Carrera 8 N 13 31

2.649 2.168

11

O bse rvacione s o de scripcin de l avance

Con base en la informacin proporcionada por el
ICA, se actualiz y clasific en el sistema la
informacin de productos objeto de reporte,
incluyendo 168 registros nuevos de fertilizantes, 67
de plaguicidas, 70 de medicamentos y 19 de
biolgicos, para un total de 4.851 fertilizantes, 2.363
plaguicidas, 4.164 medicamentos y 822 biolgicos
registrados en el sistema.
En el sistema de captura para productoresimportadores de insumos agropecuarios se ha
realizado la activacin de los periodos: Enero,
Febrero, Marzo y Abril de 2014.
En julio de 2014 saldr en productivo el sistema de
captura. Sin embargo se requieren algunos ajustes a las
funcionalidades, que no se haban incluido en el
desarrollo inicial, las cuales se realizaran durante el
segundo semestre del ao.

15

Se han realizado visitas a 4 empresas productorasimportadoras de insumos agrcolas, 2 empresas

productoras-importadoras de insumos pecuarios y 5
distribuidoras o comercializadoras de insumos
agropecuarios.
Debido a los cambios generados por el Decreto 625 de
2014 en relacin al plazo para enviar el reporte de
informacin y a la disposicin transitoria que
establece la posibilidad de ponerse al da en el envo de
la informacin de agosto de 2013 a marzo de 2014,
no ha sido posible enviar el reporte a la SIC
Esta actividad se realiza mensualmente y depende de
la disponibilidad de la informacin en cada pas. Se
cuenta con informacin para algunos fertilizantes y
plaguicidas en Mxico, Per, Ecuador y Chile.