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I
R
S
240
eforma al sistema
de pensiones chileno
Andras Uthoff
Este documento fue preparado por Andras Uthoff, consultor de la Seccin de Estudios del Desarrollo de la
Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL), en el marco de las actividades del proyecto
"Social protection and social inclusin in Latin America and the Caribbean" (SWE/09/001), ejecutado por la
CEPAL con el apoyo financiero del Organismo Sueco de Cooperacin para el Desarrollo Internacional (ASDI).
Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva
responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la organizacin.
ndice
Introduccin .............................................................................................. 5
I.
Anexos ...................................................................................................................................................... 39
Anexo 1 Cuadros .................................................................................................................................. 40
Anexo 2 Siglas ...................................................................................................................................... 49
Serie Financiamiento del desarrollo: nmeros publicados ................................................................. 50
ndice de cuadros
CUADRO 1
CUADRO 2
CUADRO 3
CUADRO A.1
CUADRO A.2
ndice de grficos
GRFICO 1
GRFICO 2
GRFICO 3
GRFICO 4
GRFICO 5
GRFICO 6
GRFICO 7
GRFICO 8
Introduccin
I.
El debate internacional
de la seguridad social
Mundial - World Bank - 2009). Estos resultados se explican por los rasgos propios de las sociedades
latinoamericanas, caracterizadas por mercados de trabajo que ofrecen pocos empleos estables y muestran
altos niveles de subempleo y pobreza, todo lo cual incide en una baja base contributiva a partir de la cual
financiar la proteccin social. Adicionalmente no todas la familias son extendidas y estables, con un
rango de familias que incluyen aquellas lideradas por mujeres madres solteras, por hogares con ms de
un perceptor de ingreso y allegados, todo lo cual impone desafos a la forma como los sistemas de
seguridad social deben ser diseados y financiados.
Pero esto no es exclusivo de Amrica Latina. Fue en Estados Unidos a mediados de la dcada de
1930 que el desafo a la proteccin social como resultado de los altos niveles de incidencia de la
pobreza, subempleo y la presencia de diversas estructuras familiares condujo a la necesidad de explicitar
la idea de una seguridad social con financiamiento no contributivo. El propsito era incrementar la
cobertura del sistema y proteger a los trabajadores y sus familias contra riesgos, en particular en
situaciones de pobreza. Se utilizaron entonces transferencias del gobierno as como otros esquemas de
solidaridad interna. El alivio de la pobreza fue incorporado como un objetivo de la seguridad social en
Inglaterra por Beveridge a mediados de la dcada de 1940. De hecho, en su Declaracin de Filadelfia
(1944) la Organizacin Internacional de Trabajo reconoci el concepto de seguridad social e hizo un
llamado a sus pases miembros a expandir su cobertura e integrar su diseo en las polticas econmicas y
sociales, lo que luego se ratific en la Declaracin de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas en
1948, donde todos los seres humanos fueron proclamados con derechos en seguridad social.
Las dificultades por alcanzar estos objetivos y normas acordados internacionalmente han probado
ser duras en Amrica Latina. En gran medida por cuanto las autoridades necesitan alcanzarlas en un
1
contexto de alta desigualdad y fuertes restricciones presupuestarias (CEPAL, 2006, World Bank 2009 ).
Aun cuando se introdujeron reformas paramtricas para mejorar la solvencia de los sistemas
contributivos de reparto (por ejemplo, en el caso de los sistemas de pensiones, mediante aumentos en las
tasas de contribucin, reducciones en las tasas de reemplazo y/o aumentos en la edad de jubilacin), no
fue sino hasta mediados de la dcada de 1990 que una serie de reformas estructurales gatillaron un
conjunto de cambios claves en la reglas de beneficios (desde reglas de beneficios definidos a reglas de
contribuciones definidas); en los mecanismos de financiamiento (desde el reparto colectivo a la
capitalizacin en cuentas individuales); y en el papel del Estado (desde financiador, administrador y
proveedor, a regulador). Reformas ms recientes se han propuesto integrar en un solo sistema los
esquemas contributivos y no contributivos con el objetivo de aumentar la cobertura y disear los
incentivos apropiados. No obstante se observan dos experiencias divergentes en estos esfuerzos: la
chilena de 2008 que mantiene el rgimen de cuentas de ahorro individuales e incorpora un pilar
solidario, como se explicara ms delante, y la argentina de 2010, que revierte la reforma anterior y
elimina el rgimen de cuentas de ahorro individuales y vuelve a un sistema de reparto.
En los hechos, el financiamiento no-contributivo ha pasado a ser un aspecto esencial de los
sistemas de seguridad social y de sus operaciones. En este contexto, el financiamiento y las polticas
pblicas se espera que contribuyan a desarrollar tres roles: (i) asegurar el vnculo del diseo y operacin
del sistema con las exigencias de la estabilidad macroeconmica mediante el seguimiento y respeto de
las reglas de estabilidad fiscal; (ii) asegurar la estabilidad del financiamiento de la seguridad mediante la
creacin de fondos de reserva y de reglas de comportamiento frente a los ciclos econmicos (y de su
impacto sobre el mercado de trabajo) y demogrficos (y de su impacto sobre el envejecimiento y el bono
demogrfico); y (iii) promover los desarrollos institucionales apropiados (Arenas de Mesa et al., 2003) .
Son estos los aspectos que han incentivado a los organismos internacionales dedicados a los temas
del desarrollo econmico y la estabilidad financiera internacional a incluir a las reformas a los sistemas
de seguridad social en sus recomendaciones de polticas de ajuste y estabilizacin en Amrica Latina.
Se estima que en promedio, para Amrica Latina el sector informal representa aproximadamente a la mitad de los ocupados, el gasto
pblico social alcanza menos del 20 por ciento del PIB y sus ndices de Gini son los peores del mundo.
A.
En este debate el Banco Mundial ha jugado papeles muy controvertidos, particularmente en lo que se
refiere a reformas de los sistemas de pensiones en Amrica Latina, siguiendo las opciones que hizo en su
publicacin Attacking Poverty (World Bank, 2001) que es el nico documento aprobado por su Consejo
y que se deriva de otros informes influyentes y por ende de importancia; en particular, la publicacin
anterior del Banco Averting the Old Age Crisis (World Bank, 1994). Es as como, en el rea de
proteccin del ingreso durante la vejez el Banco recomienda establecer un sistema de pensiones
multipilar flexible, que consiste en tres pilares con diferentes formas de apoyo al ingreso, mientras las
condiciones apropiadas prevalezcan. El primero es un pilar no contributivo, administrado por el Estado;
el segundo es un pilar de capitalizacin de ahorro individual obligatorio; y el tercer pilar es un plan
voluntario de capitalizacin individual. Tambin recomienda la provisin de ingresos complementarios
para los trabajadores no cubiertos y los pobres.
El Banco ha reconocido que los desequilibrios fiscales fueron la principal causa para que los pases
realizaran reformas a sus sistemas de pensiones. Sin embargo, tambin asume su error al no proveer una
orientacin ms adecuada a las necesidades de cada pas en el desarrollo de cada proyecto de reforma,
2
luego de asignar 5.400 millones de dlares para prstamos vinculados a estas reformas . Las principales
debilidades identificadas fueron la falta de un perfil detallado de las condiciones de vida de los adultos
mayores, el diseo adecuado de las pensiones de sobrevivencia e invalidez, los aspectos polticos de las
reformas, y una subestimacin del papel clave que juegan el crecimiento de la cobertura y la ausencia de
nfasis en la importancia de mejorar la administracin de los sistemas pblicos existentes.
Las operaciones de prstamos del Banco Mundial mostraron un sesgo en Amrica Latina, al
apoyar el desarrollo sistemas de pensiones multi-pilares antes que reformar los sistemas de
administracin pblica existentes. El Banco autoriz diversas formas de implementar las transiciones
desde sistemas de reparto a sistemas de capitalizacin, ya sea promoviendo la total sustitucin de uno
por el otro (casos de Chile, El Salvador, Repblica Dominicana, Mxico y Bolivia), desarrollando dos
pilares complementarios (Argentina y Uruguay) o dos pilares competitivos entre s (Colombia y Per).
La ola de reformas lideradas por el Banco Mundial le asign mayor prioridad a objetivos
adicionales, como una mayor capacidad de eleccin por parte de los trabajadores, el impulso al
crecimiento econmico debido al mayor ahorro y el fomento al desarrollo de los mercados de capitales, a
la vez que subestimada los objetivos esenciales de una reforma de pensiones, vale decir, el alivio de la
pobreza en la vejez y la suavizacin del consumo a lo largo del ciclo de vida fueron. Antes que centrarse
en sus objetivos esenciales, no sorprendi en ese entonces que el debate que acompa a los procesos de
reformas girara en torno a tres precondiciones macroeconmicas fundamentales: la sustentabilidad de las
polticas macroeconmicas, un sector financiero slido y una capacidad de implementacin suficiente.
En trminos de los principios que deben guiar la seguridad social, el debate enfatiz la eficiencia del
sistema, en desmedro de la universalidad y solidaridad con que se deben abordar los temas de cobertura
y financiamiento. Al mismo tiempo, ignor la necesidad fundamental de Amrica Latina de formular
polticas para proteger a los adultos mayores ms vulnerables y hacerse cargo de la proteccin social de
la amplia mayora que trabaja en el sector informal. Estos grupos, en la prctica, terminan sin poder
acceder a los nuevos sistemas diseados, o bien sin poder cumplir con las exigencias de stos.
Consecuentemente, los gobiernos que reformaron sus sistemas en estos trminos colocaron
demasiada atencin en los objetivos secundarios y se olvidaron de los resultados bsicos con que se
mide un sistema de pensiones. Los resultados en la regin mostraron desde el inicio enormes problemas
que se manifestaron en tres aspectos que no pueden minimizarse: (i) crecientes brechas entre el nmero
de afiliados y el nmero de contribuyentes a los pilares de capitalizacin (AIOS, varios aos, y CEPAL,
2006) (Vase seccin II.B.), (ii) dificultades para financiar los costos fiscales de la transicin (CEPAL,
2
Amrica Latina fue la regin que ms recursos recibi, de acuerdo al documento Building an Effective and Inclusive Social
Protection System in Latin America: Diagnosis and Policy Directions (World Bank, 2009).
1998, y Bravo y Uthoff, 1999), y (iii) serios problemas de conflictos de inters y de gobernabilidad que
requirieron de desarrollos institucionales y regulatorios en torno a los pilares de capitalizacin (Gobierno
de Chile, 2006). Adems de fallar en el logro de incrementar la cobertura de los sistemas de pensiones
en la mayora de los pases que implementaron este tipo de reforma, y en contraste con los objetivos
establecidos en las reformas, existe poca evidencia de que los esquemas privados de pensiones hayan
tenido xito en aumentar el ahorro nacional o en el desarrollo de los mercados de capitales (Barr y
Diamond, 2009). En definitiva, las precondiciones para implementar con xito tales sistemas en Amrica
Latina jams se dieron y los pases se encuentran ante el desafo de revisar sus reformas. En este sentido
se observan situaciones extremas, como el caso de Chile, que ha incorporado un pilar solidario en forma
3
integral (Gobierno de Chile, 2006), mientras que Argentina ha optado por revertir su reforma .
En noviembre de 2008, el Congreso argentino aprob la reforma de la previsin social, eliminando el sistema de capitalizacin
individual gestionado por administradoras privadas, para traspasarlo a un sistema nico integrado, de reparto y administracin
pblica (Ley 26.425, Buenos Aires, Argentina).
10
A.
La reforma de 1981
Adaptado de la contribucin del autor al Informe 2010 del Consejo Consultivo Previsional del gobierno de Chile, Subsecretara de
Previsin Social.
11
el Estado y con dos elementos distributivos (una pensin mnima garantizada para quienes hayan
cotizado ms de 20 aos en el sistema) y una pensin asistencial para el alivio de la pobreza en la vejez.
Se esperaba que tal sistema superara los riesgos polticos al permitir que los fondos de pensiones se
invirtieran en el mercado financiero bajo una competencia regulada. Igualmente abordaba los riesgos
financieros, demogrficos y del mercado de trabajo, permitindole al afiliado escoger entre empresas
administradoras de sus fondos (y posteriormente entre alternativas de fondos) as como tambin elegir la
edad de jubilacin y optar por ahorrar voluntariamente ms de lo legal. Al ser un solo sistema y de
contribuciones definidas, se argumentaba que su portabilidad y menor tasa de cotizacin favorecera la
movilidad laboral.
No corresponde evaluar ac todas las implicaciones de este cambio de paradigma. En este trabajo
slo se examinan las implicaciones que tal cambio tuvo sobre la relacin del sistema previsional chileno
con las finanzas pblicas.
Un cambio de tal naturaleza debe reconocer que como mecanismo de financiamiento, la lgica del
reparto es la de pagar una deuda antigua (la adquirida con los retirados por sus derechos pensionales)
con una deuda nueva (la que se adquiere con los afiliados que cotizan al sistema). En cada momento del
tiempo el sistema opera con una deuda implcita, igual al valor presente de los pensiones en curso de
pago para quienes estn retirados, ms el valor presente de la cotizacin que los actualmente activos ya
han pagado al sistema.
La decisin de terminar con un rgimen de reparto requiere hacerse cargo de esa deuda. En el
caso chileno la deuda implcita con que operaban las cajas de reparto fueron estimadas por el Banco
5
Mundial , y por Bravo y Uthoff (1996), y la ubicaban en alrededor de un 136% del PIB. Cambiar de
6
paradigma tiene entonces la necesidad de fijar una estrategia de pago de esa deuda con sus acreedores ,
la que en Chile se materializ en cuatro componentes de las Cuentas Fiscales:
Dficit Operacional: financiamiento de la operacin del antiguo sistema pblico de pensiones
(pago de pensiones), hasta su extincin.
Bonos de Reconocimiento: instrumento financiero que reconoce los aos de cotizaciones en el
antiguo sistema a los contribuyentes que se cambiaron al sistema de capitalizacin individual.
Pensiones Asistenciales (PASIS): pago de pensiones no contributivas (asistenciales) a los
invlidos (mayores de 18 aos) y ancianos (mayores de 65 aos) indigentes y/o carentes de
previsin.
Pensiones Mnimas: garanta estatal de pensiones mnimas del sistema de pensiones (AFP),
que corresponde a un pasivo contingente.
Dficit Previsional Militar: financiamiento de la operacin del antiguo sistema pblico de
pensiones de las Fuerzas Armadas y Carabineros. Esta obligacin no fue causada por la
reforma al sistema de pensiones de 1980-81, no obstante se considera dentro de los
compromisos que el Estado mantiene en el sistema de pensiones
El grfico 1 representa los valores por concepto de estos gastos anuales expresado como
porcentaje del PIB, y su evolucin entre 19981 y 2010.
Se observa claramente que:
5
6
Arrau (1991), Bennet y Schmidt Hebbel (2001), Corbo y Schmidt Hebbel (2003).
Es interesante notar que durante los aos noventa cuando, incentivados por instituciones financieras internacionales, varios pases
latinoamericanos y de las economas en transicin de Europa del Este intentaron aplicar este cambio de paradigma, se enfrentaron
con la imposibilidad de hacer frente al costo fiscal que implicaba amortizar esta deuda. Por ello surgieron rechazos al cambio, y/o
modelos de reformas estructurales alternativos (modelos mixtos, paralelos y nocionales) (vase Mesa Lago, 2004; Barr y Diamond,
2010; y CEPAL, 2006).
12
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
Dficit operacional
Pensiones asistenciales
2009
2010
2008
2007
2006
2005
2003
2004
2002
2001
2000
1999
1997
1998
1996
1995
1994
1993
1991
1992
1990
1989
1988
1987
1985
1986
1984
1983
1982
1981
0,0
Bonos de reconocimiento
Garanta estatal de pensin mnima
Fuente: Perodo 1981-1998, Arenas de Mesa, A. y Marcel, M. (1999), Fiscal Effects of Social
Security Reform in Chile: The case of the minimum pension. Presentado en Segundo Foro
Regional APEC sobre Fondos de Pensiones, Chile. Perodo 1999-2000 y serie Dficit Operacional
Militar, en base a informacin de la Direccin de Presupuestos (DIPRES). Perodo 1999 a 2010,
Arenas de Mesa, A. (1999), Efectos Fiscales del Sistema de Pensiones en Chile: Proyeccin del
Dficit Previsional 1999-2037, presentado en Seminario Responsabilidades Fiscales de los
Sistemas de Pensiones, Ministerio de Hacienda-CEPAL. Serie Dficit Operacional Militar en base
a informacin DIPRES.
13
B.
30/06/05
30/06/06
30/06/07
30/06/08
30/06/09
30/06/2010
Argentina
59,6
62,2
65,2
52,2
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
25,2
25,7
27,4
29,1
30,6
31,7
115,2
114,4
114,3
114,7
116,6
113,1
30,1
31,8
36,3
38,5
41,0
41,7
Chile
Colombia
Costa Rica
73,1
79,2
78,7
83,3
87,4
89,7
El Salvador
42,9
46,8
50,0
56,1
62,7
104,1
Mxico
79,9
83,3
84,5
85,6
86,7
86,5
Per
29,7
31,0
32,0
32,9
33,3
33,7
Repblica
Dominicana
31,6
33,9
37,4
41,2
44,7
48,2
Panam
Uruguay
43,2
44,6
46,0
49,2
53,1
57,1
Total
59,6
61,8
64,2
63,6
67,3
68,5
38,7
39,6
40,0
37,9
Bolivia (Estado
Plurinacional de)
42,2
47,1
48,0
43,9
43,8
39,3
Chile
51,9
50,7
52,8
54,3
51,4
51,7
Colombia
39,3
40,0
43,3
44,9
44,9
45,3
Costa Rica
69,8
65,1
68,4
71,0
66,4
67,5
El Salvador
40,5
38,3
36,5
34,5
29,6
28,4
Mxico
38,5
37,4
37,9
37,1
34,1
Panam
Per
33,0
100,0
37,7
37,5
40,3
41,4
40,1
42,4
(contina)
7
La disponibilidad de informacin para los diagnsticos fue liderada por la Direccin de Presupuestos y la entonces Superintendencia
de Administradoras de Fondos de Pensiones.
14
Cuadro 1 (conclusin)
Proporcin de afiliados que efectivamente aportan (en porcentajes)
Repblica
Dominicana
55,8
52,6
51,0
49,8
47,7
48,7
Uruguay
59,4
61,6
63,3
65,1
64,5
65,5
Total
41,3
40,7
41,7
41,5
39,7
39,3
Fuente: AIOS 2010, Los Regmenes de Capitalizacin Individual en Amrica Latina Boletn Estadstico AIOS N 23, junio
2010.
Se estim entonces que luego de 25 aos de un dficit previsional superior a 4,5% del PIB para
cambiar el paradigma previsional en Chile, sus resultados no eran alentadores en las materias evaluadas.
En efecto, en el ao 2005 un 50% de la poblacin quedaba sin garanta, un 5% alcanzara a una pensin
mnima y slo un 45% autofinanciara su pensin. Bajo supuestos razonables de un crecimiento de 2%
anual de la pensin mnima real, de los salarios reales en 2% anual, y de la rentabilidad neta de los
fondos de pensiones en 5% real anual, se proyectaba que los resultados a futuro seran peores,
reducindose el nmero de personas que autofinanciara sus pensiones, aumentado los elegibles para
pensiones mnimas y tambin aquellos que quedara sin garantas.
GRFICO 2
PORCENTAJE DEL TOTAL DE PERSONAS QUE SE BENEFICIA DEL SISTEMA DE AFP
(En porcentajes)
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
2005
Pensiones menores a PM sin GE
2015
2025
2035
Pensiones mayores a PM
Fuente: Bernstein et al., 2005. Simulacin basada en los siguientes supuestos de crecimiento real anual:
Pensin Mnima, 2%; Salarios, 2%; Rentabilidad real de los fondos, 5%.
Sobre la base de estos resultados existi consenso en que el sistema deba perfeccionarse para dar
cuenta del tema de cobertura. Un interesante ejercicio de participacin ciudadana se llev a cabo para
levantar una propuesta que fuera evaluada y transformada por el ejecutivo en una Ley de Reforma
(Arenas de Mesa, 2010).
C.
La reforma de 2008
En lo fundamental, el proyecto se basa en la premisa poltica instruida a sus asesores por la entonces
Presidenta de la Repblica, Michelle Bachelet, de que el sistema de cuentas individuales no se disuelve,
sino que se mejora. Esencial al propsito de papel de las finanzas pblicas en el sistema, la Ley
definitiva fue el reconocimiento de que el Estado habra de hacerse cargo de generar los incentivos para
que una mayor cantidad de personas autofinancie su pensiones y/o de proveer pensiones solidarias para
15
Para un detalle de cada uno de estos y otros beneficios de la reforma, vase el Anexo 1.
16
GRAFICO 3
DFICIT PREVISIONAL DEL SISTEMA DE PENSIONES
(En porcentaje del PIB)
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
2005
2010
2011
PASIS
2012
SPS
2013
GEPM
2014
DOP
2015
2016
2017
2018
2019
2020
Las proyecciones bajo los supuestos que maneja la DIPRES indican que junto con ampliar la
cobertura previsional, el nuevo sistema integrado de pensiones solidarias ir aliviando paulatinamente el
dficit previsional, desde cifras que representaban una carga 3 puntos del PIB en 2005, a cifras que
representan una carga de menos de 2,5 puntos del PIB en 2020.
Sin embargo, a pesar de la disminucin natural que ocurrir en el dficit fiscal previsional, el
gasto en los beneficios del sistema de pensiones solidarias comprende hoy una parte importante del gasto
social de nuestro pas y representa un costo en trminos de otras necesidades que el Estado debe dejar de
financiar. Representa ms del 4% del gasto social, el 10% del Gasto en proteccin social; y ms del 15%
de lo que se gasta en salud y en educacin.
CUADRO 2
PORCENTAJE DEL GASTO FISCAL EN LOS BENEFICIOS DEL SPS (PBS Y APS)
CON RESPECTO AL GASTO FISCAL EN OTROS TEMS, 2010
Tipo de gasto
Gasto social
4,40
Proteccin social
9,80
Salud
17,60
Educacin
16,30
Fuente: DIPRES.
17
D.
Desde 1981, los sucesivos gobiernos han venido haciendo un enorme esfuerzo de finanzas pblicas para
cambiar el paradigma de la previsin social en Chile. Aquellos entre 1981 y 2008, para consolidar el
sistema de capitalizacin individual, permitiendo que el ahorro financiero de los trabajadores se canalice
en trminos netos al mercado de capitales. Aquellos desde 2008, para continuar con el esfuerzo anterior
y superar la pobreza en la vejez.
Cambiar el sistema previsional chileno en 1981 implic financiar la Deuda Implcita asociada a la
transicin con importantes repercusiones sobre las finanzas pblicas. El dficit previsional aument en ms
de 3 puntos porcentuales del PIB, con variaciones posteriores conforme al perfil temporal del dficit
operacional, los bonos de reconocimiento y las garantas de pensiones mnimas y asistenciales (grfico 1).
En el ao 2006 surgi un consenso en torno a que, a pesar del esfuerzo realizado, ms de la mitad
de las personas no tendra derechos a pensiones (grfico 2). De ah que la reforma de 2008 se debati
como una poltica de Estado, con la decisin poltica de mantener la lgica de su componente
contributivo, pero ampliando en forma transparente un componente no contributivo con el objeto
explcito de ampliar la cobertura. Ello ha significado reconocer un esfuerzo de las finanzas pblicas
dentro del sistema para:
1. Mantener los compromisos del sistema anterior en materia de pensiones mnimas
autofinanciadas (grfico 3)
2. Implementar garantas solidarias explcitas para el 60% ms pobre, con un aumento de un
punto porcentual del PIB y cuyo perfil en el tiempo ir en descenso conforme las personas
respondan a los incentivos (grfico 3).
La Direccin de Presupuestos estima que las mayores demandas de recursos del SPS de la
reforma de 2008 sern ms que compensadas por las sucesivas reducciones del Dficit Operacional
derivado de la reforma de 1981.
La tendencia bajo los parmetros de la Ley ser a una baja sistemtica del dficit previsional
alcanzado en 2005, como resultado de que las mayores demandas del SPS sern compensadas por cadas
mayores del dficit operacional. En la actualidad, Chile dispone de un sistema integrado de previsin
social, que mantiene un vnculo esencial con las finanzas pblicas, realizado de manera transparente y
responsable.
18
A.
Un beneficio puede financiarse en forma privada o pblica, y puede producirse en cualquiera de los dos sectores, de modo que
pueden existir beneficios.
19
impuestos generales, lo que es un evento totalmente pblico. Entre ambos ejemplos hay una gama de
posibilidades, que dan cuenta de la mayora de los casos.
Estas opciones se representan en el Cuadro 3, cuya primera lnea muestra el caso privado, es
decir, el resultado del ahorro voluntario en instituciones privadas. La provisin la realizan instituciones
financiera privadas, siendo una opcin para el ahorrante hacerlo en las administradoras de fondos de
pensiones; los individuos deciden cunto ahorrar. La lnea 2 ilustra el caso en que el beneficio lo decide
el afiliado, ahorrando en una institucin privada pero utilizando financiamiento pblico (esta situacin
no existe en Chile). La lnea 3 ilustra la situacin cuando el mercado de ahorro para la vejez es regulado
por el Estado, ya sea como en 3.a que el Estado decide cunto debe ahorrar pero las administradoras se
autorregulan (no existe en Chile), y 3.b cuando el Estado slo coloca un techo a la produccin (caso de
la regulacin a la oferta mediante techos imponibles as como al riesgos con que se pueden administrar
los diferentes portafolios y el individuo decide aportar correspondera a afiliacin voluntaria). De hecho,
en Chile se dan 3.a y 3.b simultneamente, y es lo que corresponde al ahorro obligatorio y se representa
como 3.c. La situacin 4 ilustra la provisin privada modificada por la regulacin y el financiamiento
pblicos, donde en el caso 4.a las decisiones de produccin son totalmente privadas (no se da en Chile),
el caso 4.b, donde la asignacin y el financiamiento son totalmente pblicos, corresponde a la situacin
de la poblacin que se beneficia con alguna clase de bonos (de reconocimiento por su participacin en el
sistema antiguo o las madres por concepto de hijos) y se colocan en las cuentas individuales para su
administracin por el sector privado; y el caso 4.c, cuando el estado subsidia la cotizacin.
La segunda parte del Cuadro 3 muestra la provisin pblica de beneficios y corresponde a lo que
conocemos como el pilar solidario. En la lnea 5 (a) el beneficio lo provee el sector pblico pero es
asignado y financiado por el sector privado (no se da en el caso chileno). La lnea 5 (b) la oferta es
pblica pero las decisiones de demanda y financiamiento son privadas, lo que tampoco existe en el
modelo chileno. La lnea 6 representa la provisin y asignacin pblica pero financiamiento privado, lo
que conceptualmente correspondera al pago del dficit operacional, ya que si bien se financia con
impuestos generales, lo que el Estado est haciendo es pagando beneficios por el financiamiento que los
pensionados hicieron al sistema antiguo de pensiones. La lnea 7 ilustra la provisin pblica de
beneficios y de su financiamiento, pero la decisin de su demanda es individual correspondera en Chile
al aporte previsional solidario, para alcanzar los mnimos garantizados por el Estado luego del esfuerzo
de ahorro individual. Finalmente la provisin pblica pura se muestra en la lnea 8, donde la provisin y
financiamiento corresponde al Estado y es lo que equivale a la pensin bsica solidaria.
En definitiva, es posible identificar siete alternativas de combinacin pblica privadas con que
funciona el actual sistema de pensiones solidarias chileno. Cuatro que implican la produccin privada,
dos de las cuales son financiadas por el individuo (Afiliacin voluntaria al sistema y Ahorro obligatorio);
y dos con aportes del Estado (Bonos de Reconocimiento y por hijo nacido vivo; y subsidios a la
contratacin y afiliacin). Otras tres son de provisin pblica, pago de pensiones del sistema antiguo
(Dficit Operacional); pago de la pensin mnima graduada (Aporte Previsional Solidario) y pago de la
Pensin Bsica Solidaria.
20
Tipo de asignacin
Produccin
Regulacin
De las decisiones de
la produccin total
Privada Pura
Financiamiento
Ejemplo en el
SPS chileno
De las decisiones de
la demanda individual
Privada
Privada
Ahorro
voluntario fuera
del sistema
Privada
Pblica
No hay
Privada
No hay
Mercado regulado
Consumo
Privada
Pblica
Oferta
Privada
Pblica
Oferta y demanda
Privada
Pblica
Privada
Pblica
CUADRO 3
PROVISIN Y FINANCIAMIENTO PBLICO Y PRIVADO EN EL SISTEMA DE PENSIONES SOLIDARIAS DE CHILE
Afiliacin
voluntaria al
sistema
Privada
Ahorro
obligatorio
21
Provisin privada
De toda la oferta
Privada
Oferta regulada
Privada
Pblica
Subsidio a la demanda
Privada
Pblica
Pblica
No hay
Pblica
Bonos de
reconocimiento
y por hijo
Privada
Pblica
Subsidio a la
contratacin y
a la afiliacin
Privada
Pblica
Pblica
Privada
No hay
Privada
Pblica
No hay
Privada
Dficit
operacional
(Deuda)
Pblica
Totalmente pblica
Pblica
Privada
Pblica
Pblica
21
Aporte Previsional
Solidario
Pensin Bsica
Solidaria
Para fines de la disciplina fiscal la reforma contiene beneficio (anexo 1) que implica siete fuentes
de gasto por concepto de:
B.
I.
II.
III.
IV.
Pensin Bsica Solidaria de vejez: Un beneficio monetario mensual, de cargo fiscal, al cual
pueden acceder todas las personas que no tengan derecho a pensin en algn rgimen
previsional y cumplan los requisitos determinados por la ley.
V.
VI.
Aporte Previsional Solidario de Vejez: Un aporte monetario mensual, de cargo fiscal, que
incrementar las pensiones base a travs de un complemento que aumenta el monto de la
pensin final, mejorando de esta forma la suficiencia de los beneficios previsionales. La
pensin base es la suma de la pensin autofinanciada ms las pensiones de sobrevivencia,
si las hubiera, que se perciban de acuerdo al Decreto Ley N 3.500, de 1980.
VII.
II. La Reforma crea un sistema integrado que incorpora tres elementos fundamentales:
10
22
PBS
para la vejez
PBS
para la invalidez
APS
para la vejez
APS
para la invalidez
Estos beneficios reemplazan aqullos del sistema antiguo: la pensin asistencia (PASIS), que se
entregaba por cuotas y sobre la base de una restriccin presupuestaria que no garantizaba acceso a todo
los que la necesitaban; y la Pensin Mnima Garantizada (PMG), la cual era de un monto fijo y para
acceder a ella haba que cotizar por 20 aos en el sistema.
El grfico 5 ilustra la forma como el sistema de pensiones solidarias reemplaza las garantas
estatales del antiguo sistema (PASIS y PMG), esperando que la cobertura se expanda hacia el 50% que
no tena garantas (excepto quienes resultaban seleccionados ppara
ara la PASIS, como se ve en el grfico 2).
Se espera que la PBS ms el APS darn cobertura a esta poblacin, ya sea suplementando sus niveles de
23
ahorro, independientemente del nmero de aos cotizados, u otorgndoles una pensin bsica solidaria a
quienes no ahorran y llegan a la vejez en condicin de pobreza.
GRFICO 5
LA LGICA DE LA REFORMA DEL SISTEMA
Sistema de ahorro
voluntario
PMG
PASIS
Sistema obligatorio
de ahorro
Sistema de ahorro
voluntario
20%
3%
Sistema de
pensiones solidarias
Sistema obligatorio
de ahorro
1.
La PBS para la vejez es un beneficio mensual financiado con impuestos, para todos aquellos que no
reciben beneficios de otros sistemas, basado en condiciones de residencia, edad y situacin de pobreza.
El monto inicial es de 75.000 pesos, unos 150 dlares o 125 euros aproximadamente, y se ir reajustando
conforme a variaciones del IPC y a decisiones de poltica.
El APS de vejez es un aporte financiado con impuestos para aquellos cuya pensin autofinanciada
alcanza un valor menor a la Pensin Mxima con Aporte Solidario (PMAS) que se estableci en 255.000
pesos (cerca de 150 dlares o 320 euros). Se exige residencia, edad y situacin de pobreza.
La suma del la PBS ms el APS es siempre superior para aquel que ahorra ms dentro del sistema
obligatorio.
24
GRFICO 6
BENEFICIOS DE VEJEZ
PF, PBS
300 000
PMAS
250 000
200 000
150 000
100 000
PBS
50 000
0
0
50 000
Pensin
base
100 000 150 000 200 000 250 000 300 000
Pensin final
Lnea de 45
2.
La PBS por invalidez es un beneficio mensual financiado con impuestos, para todos aquellos que no
reciben beneficios de otros sistemas, y son declarados invlidos con exigencias de residencia, edad y
situacin de pobreza. El monto inicial es similar al de la PBS de vejez.
El APS de invalidez es un aporte financiado o impuestos para aquellos invlidos cuyo beneficio
autofinanciado es inferior a la PBS, basado en residencia, edad y situacin de pobreza. No se entrega
para quienes se autofinancian con un beneficio mayor a la PBS.
3.
Nueva institucionalidad
25
GRFICO 7
BENEFICIOS DE INVALIDEZ
PF, PBS
200 000
150 000
100 000
PBS
50 000
0
0
50 000
100 000
Pensin final
150 000
Pensin
base
200 000
Lnea de 45
a) Estrategia previsional
En esta funcin, la Ley fortalece a la Subsecretara de Previsin Social, asignndole una serie de
funciones, las cuales antes se encontraban dispersas en varias normas legales y con un tenor impreciso.
Le corresponde asesorar al Ministro del Trabajo y Previsin Social en la elaboracin de polticas y
planes correspondientes al mbito de la previsin social, como asimismo, en el anlisis estratgico,
planificacin y coordinacin de los planes y acciones de los servicios pblicos del sector.
Queda autorizada por Ley para estudiar y proponer las normas y reformas legales aplicables al
sector y velar por su cumplimiento; evaluar las polticas aplicables al sector conforme a las instrucciones
del Ministro del ramo; efectuar y promover la elaboracin de estudios e investigaciones, en el mbito de la
11
previsin social . Debe establecer cambios estratgicos que digan relacin con el pilar solidario. Para ello,
debe apoyarse en el Consejo Consultivo Previsional, cuya funcin es asesorar al Ministro del Trabajo y
Previsin Social y al Ministro de Hacienda, en las materias relacionadas con los parmetros, reglamentos,
12
metodologas de seleccin de beneficiarios y la marcha en general del Sistema de Pensiones Solidarias .
Este Consejo est integrado por un Consejero designado por el Presidente de la Repblica, que lo
presidir, y cuatro Consejeros designados por el Presidente de la Repblica y ratificados por el Senado ,
los cuales durarn seis aos en sus funciones. Son personas con reconocido prestigio por su experiencia
y conocimientos en el campo de la Economa, el Derecho y disciplinas relacionadas con la seguridad
social y el mercado laboral.
11
12
Para el ejercicio de su funcin, la Subsecretara es la encargada de las relaciones internacionales en materia de previsin social y en
la participacin de Chile en organismos internacionales relativos al tema, de la definicin y coordinacin de la implementacin de
estrategias para dar a conocer a la poblacin el sistema de previsin social, de administrar el Fondo para la Educacin Previsional, de
asistir administrativamente a la Comisin de Usuarios del Sistema de Pensiones, y de otras funciones y atribuciones que contemplen
otras leyes.
En particular, la Ley establece que el Consejo debe: (a) asesorar oportunamente sobre las propuestas de modificaciones legales de los
parmetros del sistema solidario, (b) asesorar oportunamente sobre las propuestas de modificaciones a los reglamentos que se emitan
sobre esta materia, (c) asesorar acerca de los mtodos, criterios y parmetros generales que incidan en el otorgamiento, revisin,
suspensin y extincin de los beneficios, contenidos en los reglamentos a que se refiere el literal precedente, y (d) evacuar un
informe anual que ser remitido a los Ministros del Trabajo y Previsin Social y de Hacienda, y al Congreso Nacional, que contenga
su opinin acerca del funcionamiento de la normativa a que se refieren los literales precedentes.
26
GRFICO 8
MARCO INSTITUCIONAL DEL SISTEMA DE PENSIONES LEY 20.255 (2008)
Ministerio de Hacienda
Consejo
Asesor
Previsional
Subsecretara de
Previsin Social
Comit de
usuarios
Superintendencia de
Seguridad Social
Superintendencia
de Pensiones (Ex
Superintendencia de
Administradora de
Fondo de Pensiones)
Consejo tcnico de
inversiones
Instituto de
seguridad
laboral
Instituto de
Previsin Social
Administradoras de
Fondos de Cesanta
Administradoras de
Fondos de Pensiones
27
14
El patrimonio del Instituto de Previsin Social estar formado por: el aporte que se contemple anualmente en la Ley de Presupuestos;
los recursos que se le otorguen por leyes especiales; los bienes muebles e inmuebles, corporales e incorporales que se le transfieran o
adquiera a cualquier ttulo; los frutos de sus bienes; Las donaciones que se le hagan y las herencias y legados que acepte con
beneficio de inventario. Dichas donaciones y asignaciones hereditarias estarn exentas de toda clase de impuestos y de todo
gravamen o pago que les afecten. Las donaciones no requerirn del trmite de insinuacin; Los ingresos que perciba por los servicios
que preste, y Los aportes que perciba por concepto de cooperacin internacional.
El personal del Instituto deber guardar la absoluta reserva y secreto de las informaciones de las cuales tome conocimiento en el
cumplimiento de sus labores. Las infracciones a esta norma sern consideradas falta grave para efectos administrativos.
28
fomentar el pago oportuno de las cotizaciones previsionales, (e) dictar normas e impartir instrucciones
de general aplicacin para su aplicacin y cumplimiento, (f) interpretar leyes, reglamentos y dems
normas, (g) velar para que las instituciones fiscalizadas cumplan con las leyes y reglamentos que las
rigen y con las instrucciones que la Superintendencia emita, (h) efecta los estudios tcnicos y
actuariales necesarios, (i) aplica sanciones a sus fiscalizados por infracciones a las leyes y reglamentos
que los regulan, (j) constituye y administra el registro de asesores previsionales, (k) asesora al Ministerio
del Trabajo y Previsin Social en la celebracin y ejecucin de convenios internacionales, actuando
como organismo de enlace de los mismos.
d) Participacin y educacin de la ciudadana
Con el objeto de fortalecer la legitimacin que el sistema de pensiones adquiri luego de su proceso de
debate con la ciudadana, comits de expertos y parlamentario con ocasin de su diseo e transformacin
en Ley, esta ltima contempla una serie de instancias para opinar sobre la marcha del sistema.
En efecto, se crea la Comisin de Usuarios del Sistema de Pensiones, integrada por un
representante de los trabajadores, un representante de los pensionados, un representante de las
instituciones pblicas, un representante de las entidades privadas del sistema de pensiones y un
acadmico universitario, que la presidir.
La funcin de la Comisin es informar a la Subsecretara de Previsin Social y a otros organismos
pblicos del sector, sobre las evaluaciones que sus representados efecten sobre el funcionamiento del
sistema de pensiones y proponer las estrategias de educacin y difusin de dicho sistema (Dereto de Ley
No 20.255).
Igualmente, se crea el Fondo para la Educacin Previsional, para el apoyo financiero de proyectos,
programas, actividades y medidas de promocin, educacin y difusin del sistema de pensiones. Sus
recursos son asignados por la Subsecretara de Previsin Social mediante concursos pblicos, previa
propuesta del Comit de Seleccin, el que est integrado por el presidente de la Comisin de Usuarios
del Sistema de Pensiones, un representante de la Subsecretaria de Previsin Social, un representante de la
Superintendencia de Pensiones y un representante del Instituto de Previsin Social.
C.
Tal vez la leccin ms importante de la experiencia chilena la constituye la activa participacin que ha
tenido el Ministerio de Hacienda, a travs de la Direccin de Presupuestos (DIPRES), en el proceso de la
formulacin de un sistema integrado de pensiones, que incluye las etapas de anlisis, diagnstico, diseo
e implementacin de un sistema que combina financiamiento contributivo y no contributivo.
Para ello, el Estado se sustenta en tres factores fundamentales para asegurar su financiamiento y el
uso eficiente de sus recursos: (1) la ley de Responsabilidad Fiscal que crea en el ao 2006 el Fondo de
Reserva de Pensiones; (2) la formulacin de un Modelo Actuarial para el sistema utilizando micro datos,
y (3) el Sistema de Informacin de Datos Previsionales, que facilita la administracin de los beneficios,
el diseo de las polticas pblicas, las evaluacin y las proyecciones fiscales.
1.
Fue creado con la entrada en vigencia de la Ley N 20.128 sobre Responsabilidad Fiscal. El Fondo se
crea con el propsito de complementar el financiamiento de obligaciones fiscales derivadas de la
garanta estatal de pensiones mnimas de vejez, invalidez y sobrevivencia, regulada en el decreto ley N
15
3.500, de 1980, y de las pensiones asistenciales reguladas en el decreto ley N 869, de 1975 . El
primer aporte al FRP se realiz en diciembre de 2006 y fue de 604,5 millones de dlares.
15
29
2.
Modelo actuarial
El modelo actuarial permite obtener proyecciones de los beneficiarios y de los montos de sus beneficios.
La Direccin de Presupuestos est en condiciones de proveer toda la informacin requerida para una
validacin independiente de los diferentes escenarios de proyeccin que puedan tenerse en consideracin.
El modelo utilizado para obtener proyecciones de los efectos fiscales del sistema de pensiones en
Chile comenz a operar en 2002. Se sustenta en un proyecto de cooperacin tcnica entre el Ministerio
de Hacienda y la Organizacin Internacional del Trabajo (OIT). La primera versin fue finalizada en
2005 (modelo sin reforma) y sus estimaciones sirvieron de base para el anlisis de las recomendaciones
del Consejo Asesor para la Reforma Previsional (CARP).
En 2006 se redise ell modelo, incorporando los elementos que se anticipaba configuraran el
nuevo modelo (CARP), y luego se adapt a las consideraciones incluidas en el Proyecto y posterior Ley.
El desarrollo del modelo ha sido un proceso continuo, que ha pasado por incluir la nueva
informacin del Sistema Integrado de Datos Previsionales (vase seccin III.C.3), el desarrollo de
nuevas metodologas, los cambios normativos, las definiciones reglamentarias y en circulares, y los
adelantos de la transicin.
Entre sus principales resultados se estima que los gastos por concepto de la reforma se
incrementarn desde 0,2% del PIB en 2009, a 0,8% en 2025. El efecto fiscal total del SPS se proyecta que
16
17
El comit est integrado por profesionales de amplia experiencia y trayectoria en los mbitos econmicos y financieros, y lo
compone un miembro designado por el Presidente de la Repblica, un miembro designado por el Consejo del Banco Central de
Chile, un miembro designado por las Administradoras de Fondos de Pensiones y dos miembros designados por los Decanos de las
Facultades de Economa o de Economa y Administracin de las Universidades. El Comit Financiero tambin es apoyado por un
equipo especializado del Ministerio de Hacienda.
Ministerio de Hacienda. En lnea en [www.hacienda.gov.cl/fondos-soberanos/acerca-de-los-fondos-soberanos.html].
30
alcanzar un 1,4% de PIB en 2025, incluyendo los beneficios del SPS, bonos por hijos, subsidios al
contrato de jvenes, seguros de invalidez y sobrevivencia de trabajadores pblicos, beneficios a
trabajadores independientes, beneficios para incentivar el ahorro voluntario y otros. Para ese mismo ao, su
aumento en relacin al escenario sin reforma se estima en cerca de 1% del PIB. Las proyecciones muestran
que la cobertura se incrementar desde cerca de 600.000 beneficiarios en 2008, a cerca de 2.000.000 en 2025.
3.
Resulta de la tarea del Instituto de Previsin Social (ISP) por requerir, administrar y manejar datos
personales y de otra informacin que entreguen organismos pblicos y privados. La entrega de dicha
informacin se hace en los plazos determinados por la Superintendencia de Pensiones, establecindose
los procedimientos de registro, archivo, respaldo, seguridad, transmisin y acceso a los datos, y
documentacin fsica, que conformen el sistema, y cualquier otro que sea necesario para el adecuado
funcionamiento del mismo, de conformidad a las normas generales que imparta para este efecto la
Superintendencia de Pensiones.
Para el funcionamiento del SIDP, en la concesin de los beneficios, el IPS se apoyar en: (a) el
Servicio de Registro Civil e Identificacin (fecha de nacimiento, rol nico nacional y nacionalidad de los
eventuales beneficiarios del SPS); (b) Ministerio de Desarrollo Social (antiguo Ministerio de
Planificacin) (Registro de Informacin Social); (c) la Caja de Previsin de la Defensa Nacional y a la
Direccin de Previsin de Carabineros de Chile ( identificacin de sus pensionados), y (d) Ministerio del
Interior (informacin disponible respecto de los beneficiarios de pensiones de gracia).
El reglamento de la Ley N 20.255 de la Reforma Previsional fija criterios para el cumplimiento
de las funciones del IPS, en particular en lo que concierne al establecimiento del SIDP18. As, el IPS est
facultado para exigir a organismos pblicos y privados informacin relevante para el otorgamiento de
los respectivos beneficios, la que luego es incorporada al SIDP. Por ejemplo, podr solicitar a los
organismos pertinentes la informacin necesaria para verificar el cumplimiento de requisitos de
residencia, de periodos de cotizacin (para quienes registren veinte aos o ms de cotizaciones), o
informacin complementaria para quienes declaren haber estado fuera del pas por razones de exilio
poltico o por funciones diplomticas, consulares o de otra ndole oficial19. El IPS tambin podr
consultar el SIDP para verificar los requisitos en las solicitudes de pensin bsica solidaria de vejez.
El monto de los beneficios lo determina el IPS usando para ello informacin proveniente de las
AFP, compaas de seguro, mutuales de empleadores y del Instituto de Seguridad Laboral, la que
tambin es incorporada al SIDP. Junto a dicha informacin, se incluye en el SIDP aquellos datos de los
imponentes o pensionados de los regmenes de las antiguas cajas de previsin, del extinto servicio de
seguro social, o del Ministerio del Interior.
La informacin sobre la calidad de invlido de un beneficiario tambin se incluye en el SIDP,
requiriendo el ISP toda la informacin de las instancias competentes que certifiquen dicha condicin.
En sntesis, el IPS cuenta con la atribucin legal para requerir a organismos pblicos y privados toda
clase de informacin necesaria para acreditar el cumplimiento de los requisitos para acceder a los
beneficios del Sistema Solidario. Asimismo, tambin tiene la facultad de requerir del beneficiario cualquier
tipo de antecedentes necesario para justificar satisfactoriamente el cumplimiento de los requisitos
correspondientes, en caso de que la informacin disponible en el SIDP no le permita al IPS determinar si el
solicitante cumple o no con los requisitos para acceder al Sistema de Pensiones Solidarias.
Una vez concedido un beneficio, el Instituto de Previsin Social deber registrar en el Sistema de
Informacin de Datos Previsionales, la historia del respectivo beneficiario durante su permanencia en el
Sistema de Pensiones Solidarias.
18
19
31
IV. Conclusiones
33
del pilar solidario que inciden sobre el gasto fiscal, de modo tal que no se comprometan recursos ms
all de los que contempla la ley de Presupuestos. En el caso chileno esto se ha manifestado en la
existencia de un Fondo de Reservas de Pensiones dentro de la Ley de Responsabilidad Fiscal, y en el
establecimiento de mecanismos de evaluacin y control de los parmetros del sistema solidario y de sus
implicaciones sobre el nmero de beneficiarios y montos de los beneficios.
Finalmente, la poltica fiscal puede impulsar partidas presupuestarias que incluyan recursos para
realizar la modernizacin en la institucionalidad del sistema, necesaria para operar bajo el nuevo
paradigma. En el caso chileno, ello se ha manifestado en la creciente importancia que se le ha asignado a
la Subsecretara de Previsin Social, a la Superintendencia de Pensiones, a la creacin del Instituto de
Previsin Social en reemplazo del Instituto de Normalizacin Previsional, y a la creacin de Consejos
Tcnicos y Comits de Usuarios, la recuperacin de antiguas disciplinas como la actuarial y otros que
llama a la coordinacin en interinstitucional en la recoleccin, anlisis y uso de datos.
Lo que mejor sintetiza lo ocurrido con el sistema de pensiones chileno luego de la reforma de
2008 es la transformacin del Instituto de Normalizacin Previsional en el Instituto de Previsin Social.
Mientras la reforma de 1981 estableci el primero para cerrar la injerencia del Estado con el sistema de
pensiones, la reforma del 2008 estableci el segundo para fortalecer la injerencia del Estado en el
sistema de pensiones chileno. La comprensin de este cambio es fundamental para entender el proceso
de reforma chileno, y el rol que el caben a las finanza pblicas en el sistema reformado.
34
35
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Presentado en la XXXI Reunin Ordinaria del Consenso Latinoamericano, Sistema Econmico
Latinoamericano, Caracas, Venezuela.
_____ (2005b), Los programas de proteccin social asistencial en Amrica Latina y sus impactos en las
familias. Algunas reflexiones, Presentado en la Reunin de Expertos de Polticas hacia las familias e
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Willmore, L. (2005), Non contributory pensions: Bolivia and Antigua in an international context, Santiago,
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WHO (2005), World Health Report, Washington D.C.
World Bank (1994) Averting the Old Age Crisis. Policies to Protect the Old and Promote Growth Published
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_____ (2001) World Development Report (WDR) 2000/2001: Attacking Poverty
_____ (2003) Social Protection Strategy: From Safety Net to Springboard The World Bank Group The
Human Development Network 1643 January 2001.
_____ (2009), Building an Effective and Inclusive Social Protection System in Latin America: Diagnosis and
Policy Directions, Draft, March.
37
39
Anexos
39
Anexo 1
Cuadros
CUADRO A.1
DESCRIPCIN DE LOS BENEFICIOS DEL SISTEMA DE
PENSIONES SOLIDARIO, SEGN LA LEY N 20.255
Bono por hijo
En qu consiste?
Dnde se
gestiona?
En las sucursales, centros de atencin del Instituto de Previsin Social (IPS), de lunes a viernes
de 9 a 14 horas.
A quin est
dirigido?
40
- A las mujeres que sin estar afiliadas a un rgimen previsional perciben una pensin de
sobrevivencia del Decreto Ley N 3.500.
- A las mujeres que sin estar afiliadas a un rgimen previsional perciben una pensin de
sobrevivencia del IPS.
Requisitos
Monto:
$ 305.236
Es un beneficio monetario mensual, de cargo fiscal, al cual pueden acceder todas las personas
que no tengan derecho a pensin en algn rgimen previsional y cumplan los requisitos
determinados por la ley.
Dnde se realiza?
A quin est
dirigido?
(contina)
40
41
A partir del
Cobertura
1 de julio de 2008
40%
1 de julio de 2009
45%
1 de septiembre de
2009
50%
1 de julio de 2010
55%
De acuerdo al
reglamento
1 de julio de 2011 en
adelante
60%
De acuerdo al
reglamento
Acreditacin
cual pueden acceder todas las personas calificadas como invlidas que no tengan d
Es un beneficio monetario mensual, de cargo fiscal, al erecho a pensin en algn rgimen
previsional y cumplan los requisitos determinados por la ley.
Dnde se solicita?
En los centros de atencin del IPS y en las municipalidades en convenio, de lunes a viernes
de 9 a 14 horas.
(contina)
41
- Ser declarado invlido por las Comisiones Mdicas de Invalidez establecidas en el Decreto
Ley N 3.500, de 1980, a excepcin de los actuales imponentes del IPS que continuarn con
su actual sistema de calificacin de invalidez (COMPIN).
- No tener derecho a una pensin en algn rgimen previsional.
- Tener entre 18 y menos de 65 aos de edad.
- Integrar un grupo familiar perteneciente al 50% ms pobre de la poblacin de Chile al 1 de
septiembre de 2009 (tener un puntaje menor o igual a 12.666 puntos en la Ficha de
Proteccin Social).
- El aumento de esta cobertura es gradual:
Cobertura
1 de Julio de 2008
40%
1 de Julio de 2009
45%
1 de Septiembre de
2009
50%
1 de Julio de 2010
55%
De acuerdo al reglamento
1 de Julio de 2011 en
adelante
60%
De acuerdo al reglamento
42
A partir del
Acreditacin
Dnde se
solicita?
A quin est
dirigido?
Es un aporte monetario mensual, de cargo fiscal, que incrementar las pensiones base a travs de
un complemento que aumenta el monto de la pensin final, mejorando de esta forma la suficiencia
de los beneficios previsionales.
La pensin base es la suma de la pensin autofinanciada ms las pensiones de sobrevivencia si
las hubiera, que se perciban de acuerdo al Decreto Ley N 3.500, de 1980.
En los centros de atencin del IPS y en las municipalidades en convenio, de lunes a viernes de 9 a
14 horas, o a su AFP.
- A las personas titulares de pensiones de vejez, invalidez y sobrevivencia del Decreto Ley N
3.500, de 1980.
- A los pensionados por vejez o jubilacin, pensionados por invalidez o pensionados de
sobrevivencia del Instituto de Previsin Social (IPS).
- A los imponentes del IPS que obtengan dichas pensiones en el futuro.
- A las personas con derecho a una pensin de sobrevivencia otorgada por la Ley de Accidentes del
Trabajo y Enfermedades Profesionales (Ley N 16.744 ).
- A los pensionados por gracia, exonerados polticos, pensionados por la Ley Rettig o por la Ley
Valech, que adems de esa pensin perciban otra del Decreto Ley N 3.500 o de uno de los
regmenes administrados por el IPS, podrn acceder al APS de Vejez, pero se les deducir del
monto calculado como APS el monto de la pensin que perciban por gracia o reparacin.
(contina)
42
- Recibir una pensin base inferior a la Pensin Mxima con Aporte Solidario (PMAS).
- Tener a lo menos 65 aos de edad.
- Integrar un grupo familiar perteneciente al 50% ms pobre de la poblacin de Chile al 1 de
septiembre de 2009 (tener un puntaje menor o igual a 12.666 puntos en la Ficha de Proteccin
Social). El aumento de esta cobertura es gradual:
43
A partir del
Cobertura
Acreditacin
1 de julio de 2008
40%
1 de julio de 2009
45%
1 de septiembre de
2009
50%
1 de julio de 2010
55%
De acuerdo al reglamento
1 de julio de 2011 en
adelante
60%
De acuerdo al reglamento
Para saber si pertenece a la poblacin ms pobre, se utilizar la Ficha de Proteccin Social (ex
Ficha CAS). Si no la tiene, la persona interesada debe solicitar ser encuestada en su municipalidad.
Residencia: Como regla general, tener residencia en el territorio chileno por un lapso de 20 aos,
continuos o discontinuos, contados desde los 20 aos de edad del peticionario; y adems, haber
residido en Chile al menos cuatro aos de los ltimos cinco anteriores a la solicitud.
Se entender cumplido el requisito de residencia respecto de las personas que registren 20 aos o
ms de cotizaciones en uno o ms de los sistemas de pensiones en Chile.
Exiliados registrados en la Oficina Nacional de Retorno y diplomticos: el tiempo pasado en el
extranjero se les computar como resididos en Chile.
Aporte previsional solidario de invalidez
En qu consiste?
Dnde se solicita?
A quin est dirigido?
Es un aporte monetario mensual, de cargo fiscal, para todas aquellas personas que han
sido calificadas como invlidas, que habiendo contribuido a un sistema de pensiones,
financien una jubilacin inferior a $ 60.000, entre julio de 2008 y junio de 2009, y cumplan
con los requisitos establecidos en la ley.
En los centros de atencin del IPS y en las municipalidades en convenio, de lunes a viernes
de 9 a 14 horas o en su AFP.
- A aquellas personas declaradas invlidas, que se encuentren afiliadas al sistema de
capitalizacin individual (Decreto Ley N 3.500), q ue no perciban pensiones de otros
regmenes previsionales y tengan derecho a pensin de invalidez de acuerdo al Decreto
Ley N 3.500, de 1980.
- A aquellas personas declaradas invlidas y que slo tengan derecho a una pensin de
sobrevivencia del Decreto Ley N 3.500.
- A aquellas personas declaradas invlidas afectas a algn rgimen previsional del IPS y
que tengan derecho a pensin de invalidez del IPS
(contina)
43
- Que las pensiones que perciban sean inferiores a la Pensin Bsica Solidaria. -Ser
declarado invlido por las Comisiones Mdicas de Invalidez establecidas en el Decreto Ley
N 3.500, de 1980, a excepcin de los actuales imponentes del IPS, que continuarn con su
actual sistema de calificacin de invalidez (COMPIN).
- Tener entre 18 y menos de 65 aos de edad.
- Integrar un grupo familiar perteneciente al 50% ms pobre de la poblacin de Chile al 1 de
septiembre de 2009 (tener un puntaje menor o igual a 12.666 puntos en la Ficha de
Proteccin Social).
El aumento de esta cobertura es gradual:
44
A partir del
Cobertura
Acreditacin
1 de julio de 2008
40%
1 de julio de 2009
45%
1 de septiembre de
2009
50%
1 de julio de 2010
55%
De acuerdo al reglamento
1 de julio de 2011
en adelante
60%
De acuerdo al reglamento
Dnde se solicita?
(contina)
44
Dnde se solicita?
A quin est dirigido?
Requisitos
45
En qu consiste?
Dnde se realiza?
A quin est dirigido?
Requisitos
En un beneficio que obliga al empleador a pagar las cotizaciones para el Seguro de Invalidez
y Sobrevivencia.
El empleador cancela el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia en la institucin donde paga
las cotizaciones.
- Es un beneficio dirigido a los trabajadores dependientes, segn el cual el empleador
deber pagar obligatoriamente las cotizaciones para el Seguro de Invalidez y Sobrevivencia
(SIS).
- Este beneficio entr en vigencia gradualmente a partir del 1 de julio de 2009.
- Desde la vigencia de esta obligacin y hasta el mes de junio de 2011, se encontrarn
exentos de cumplirla los empleadores que durante el mes respectivo declaren cotizaciones
provisionales por menos de cien trabajadores, perodo en el cual seguir siendo de cargo del
trabajador.
- Con posterioridad a 1 de julio de 2011 todos los empleadores estarn obligados a hacer el
aporte patronal.
Ser trabajador y no ser beneficiario de subsidio previsional.
Afiliacin voluntaria
En qu consiste?
Dnde se realiza?
A quin est
dirigido?
Requisitos
Costo
(contina)
45
46
Es un mecanismo de ahorro que ofrece la empresa, segn el cual los ahorros voluntarios
aportados por los trabajadores son complementados por sus respectivos empleadores.
Entr en vigencia a partir del 1 de octubre de 2008.
Dnde se realiza?
Luego del acuerdo entre cada empresa y sus trabajadores se acude a una AFP o bancos,
compaas de seguros, administradoras de fondos mutuos y de inversin o administradoras
de fondos para la vivienda.
A quin est dirigido?
-A los trabajadores dependientes que se encuentren afiliados al sistema de pensiones
establecido en el Decreto Ley N 3.500, de 1980.
-A los trabajadores dependientes que tengan la calidad de imponentes de alguno de los
regmenes previsionales administrados por el IPS (ex INP).
Requisitos
-Acuerdo entre la empresa y sus trabajadores. El empleador no estar obligado a ofrecer
APVC a sus trabajadores, pero una vez contratado s est obligado al total cumplimiento de
las condiciones establecidas en el contrato propio.
- Los trabajadores son libres para decidir si adhieren o no a un APVC.
- Los empleadores no podrn discriminar entre los trabajadores, tanto en el acceso a los
planes como en la proporcin del aporte que ellos hagan.
- Estos planes establecen derecho de propiedad a favor del trabajador sobre sus aportes y
sobre los aportes que en su beneficio haga el empleador, sujeto a una permanencia
mnima del trabajador en la empresa. En todo caso, si es despedido por necesidades de la
empresa, el aporte realizado por el empleador ser de propiedad del trabajador.
- Se podr establecer en el contrato de APVC un perodo mnimo en el que el trabajador
deba mantener sus aportes en la institucin que lo administre.
- Los trabajadores podrn traspasar los recursos a un nuevo plan APVC o a un plan de
Aporte Previsional Voluntario Individual.
Beneficios de la tributacin y bonificacin estatal para los aportes previsionales voluntarios individuales y colectivos
En qu consiste?
Dnde se realiza?
A quin est dirigido?
Caractersticas
(contina)
46
Dnde se realiza?
A quin est
dirigido?
Requisitos
Estarn obligados a
cotizar respecto de
Alcance
47
1/enero/2012
1/enero/2013
1/enero/2014
1/enero/2015
1/enero/2018
Se considerar como renta imponible para estos efectos el 80% de las rentas brutas gravadas
por el artculo 42 N 2 de la Ley de Impuesto a la Renta. Dicha renta imponible no podr ser
inferior a un ingreso mnimo mensual ni superior a 720 UF a la fecha de cotizar.
Producto
Cotizacin voluntaria con la obtencin de los siguientes beneficios:
- Derecho a recibir asignacin familiar por sus cargas debidamente acreditadas.
- Afiliacin a una caja de compensacin de asignacin familiar.
- Utilizar el Seguro de Accidentes del Trabajo y Enfermedades Profesionales.
- Acceso al Seguro de Invalidez y Sobrevivencia.
Compensacin econmica en casos de divorcio o nulidad
En qu consiste?
Dnde se realiza?
A quin est dirigido?
Requisitos
En caso de divorcio o nulidad, la ley estipula que se podrn dividir los fondos que existan en
la cuenta de capitalizacin individual para pensin de uno de los cnyuges cuando el juez
considere que hubo menoscabo econmico del otro cnyuge.
El monto de compensacin no podr ser mayor que el 50% de lo acumulado en dicha cuenta
durante el matrimonio.
En el Juzgado de Familia.
Al cnyuge que el juez considere menoscabado.
-Que se establezca judicialmente el menoscabo.
-Que el divorcio o nulidad se haya iniciado despus del 1 de octubre del ao 2008.
-Que la persona que deba compensar se encuentre afiliada a una AFP.
47
PASIS
SPS
GEPM
Inters
devengado por
bonos
Gasto
PIB
Pblico
Efectivo
Variables Macro (millones de pesos de cada ao)
2005
191 244
45 793
1 469 309
301 649
2010
708 303
101 602
1 903 275
245 111
74 643
12 751 889
66 192 596
CUADRO A.2
GASTO EFECTIVO PROYECTADO SEGN BENEFICIO PREVISIONAL
Proyectado
0
908 082
102 354
1 908 125
225 005
92 710
2012
992 116
108 874
1 922 203
202 309
35 682
1 051
215
115 713
1 928 287
178 019
41 255
1 111
216
123 348
1 928 960
153 666
47 424
1 172
527
132 076
1 923 121
130 305
56 781
1 244
900
142 309
1 907 590
108 289
71 274
1 318
930
153 053
1 886 354
88 106
79 773
1 399
050
164 380
1 860 574
69 823
92 025
1 480
608
176 799
1 829 206
54 005
102 027
1 560
507
188 924
1 793 632
40 968
112 234
2013
48
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
48
2011
Anexo 2
Siglas
AFP: Administradora de Fondos de Pensiones.
APS: Aporte Previsional Solidario.
CAPREDENA: Caja de Previsin de la Defensa Nacional.
DIPRECA: Direccin de Previsin de Carabineros.
DIPRES: Direccin de Presupuestos.
INP: Instituto de Normalizacin Previsional.
IPS: Instituto de Previsin Social.
PBS: Pensin Bsica Solidaria.
PMAS: Pensin Mxima con Aporte Solidario.
49
49
Serie
240.
239.
238.
237.
236.
235.
234.
233.
232.
231.
230.
229.
228.
227.
226.
225.
El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de
Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@cepal.org.
Nombre: ...................................................................................................................................
Actividad: ................................................................................................................................
Direccin: ................................................................................................................................
Cdigo postal, ciudad, pas: .....................................................................................................
Tel.: .............................Fax:...................................... E.mail: ....................................................
51