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Conflit entre Constitution et droit

international devant le juge administratif
(cours)

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Table des matires

Table des matires .................................................................................................................................. 2
Introduction............................................................................................................................................. 3
I Un principe : laffirmation de la suprmatie de la Constitution sur les normes internationales ....... 4
Une suprmatie rgulirement consacre par le Conseil dEtat ........................................................ 4
1 Le prcdent : larrt Kon ........................................................................................................ 4
2 La conscration : larrt Sarran.................................................................................................. 4
Un principe jurisprudentiel confort par de solides fondements constitutionnels ............................ 6
1 Larticle 55 de la Constitution .................................................................................................... 6
2 Larticle 54 de la Constitution .................................................................................................... 6
II La suprmatie de la Constitution sur le droit communautaire : un principe confirm par la
translation dun contrle de constitutionnalit vers un contrle de conventionalit ............................ 7
La position du juge constitutionnel : la dcision Loi sur lconomie numrique du 10/06/2004....... 7
1 - Les principes ............................................................................................................................... 7
2 - La signification des dcisions...................................................................................................... 8
La position du juge administratif : larrt Arcelor ............................................................................... 9
1 - Les principes ............................................................................................................................... 9
2 - La signification de la dcision ..................................................................................................... 9

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Introduction
Pour le Conseil dEtat, la chose est entendue : la Constitution franaise prime sur lensemble
des normes internationales (I). Ce principe sera dabord affirme de faon implicite en 1996, puis il
fera, deux ans plus tard avec larrt Sarran, lobjet dune conscration explicite, dont le considrant
de principe sera repris presque lidentique dans larrt Arcelor de 2007. Plusieurs fondements
textuels peuvent tre voqus pour motiver une telle position. Dabord, larticle 55 de la Constitution
est le seul article du texte suprme faire mention de la valeur accorder aux engagements
internationaux. Cest donc sur lui quil faut se baser pour dterminer la place de ces engagements
dans la hirarchie des normes. Or, dans la mesure o il ne vise que les lois, le Conseil dEtat en dduit
que la supriorit des engagements internationaux ne concerne que les dispositions lgislatives et
non les dispositions constitutionnelles. Larticle 54 du texte constitutionnel peut aussi tre invoqu
dans la mesure o il consacre un contrle prventif des conventions internationales au regard de la
Constitution avant leur ratification, ce qui revient affirmer implicitement la suprmatie de la
Constitution sur les engagements internationaux.
Ce principe de suprmatie des normes constitutionnelles sur les normes internationales est
valable tant pour le droit international gnral que pour le droit communautaire. Mais, sagissant de
ce dernier, le respect de la suprmatie de la norme constitutionnelle est assur selon des modalits
particulires qui tentent de concilier cette suprmatie avec le respect du au droit communautaire (II).
Ainsi, cest loccasion du contrle des actes internes de transposition des directives
communautaires que le Conseil constitutionnel, puis le Conseil dEtat, avec larrt Arcelor, ont t
amen prciser les modalits dapplication de la suprmatie des normes constitutionnelles
lorsquest en cause le droit communautaire. Dans ce dernier arrt, le juge administratif nonce
que le contrle de constitutionnalit des actes rglementaires assurant la transposition de directives
inconditionnelles et prcises est, du fait de lexigence constitutionnelle de transposition, appel
sexercer selon des modalits particulires. Concrtement, le juge doit rechercher sil existe au
niveau communautaire une rgle quivalente, telle quinterprte par la CJCE, permettant dassurer
la mme protection que la disposition constitutionnelle, ce qui arrive frquemment. Dans
laffirmative, il doit se demander si la directive transpose respecte cette rgle communautaire, ce
contrle tant substitu au contrle de constitutionnalit du dcret de transposition. Et, ce nest que
sil nexiste pas dquivalent en droit communautaire que la Constitution retrouve toute sa place, et
que lacte rglementaire de transposition est apprci directement au regard de la Constitution.

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I Un principe : laffirmation de
la suprmatie de la Constitution
sur les normes internationales
La suprmatie des normes constitutionnelles sur celles issues du droit international a fait
lobjet de multiples conscrations, notamment en 1996, 1998 et 2007. Le principe, ainsi, affirm
trouve pour lui de solides fondements textuels.

Une suprmatie rgulirement consacre par le Conseil

dEtat
La suprmatie de la constitution est dabord affirme de faon implicite en 1996 (1). Elle fera
deux ans plus tard lobjet dune conscration explicite, dont le considrant de principe sera repris
presque lidentique dans larrt Arcelor en 2007(2).

1 Le prcdent : larrt Kon

Cest loccasion dune affaire portant sur lextradition dun tranger demande dans un but
politique que le Conseil dEtat affirme, pour la premire fois, mais de manire implicite, la
suprmatie de la Constitution sur les engagements internationaux (CE, ass., 3/07/1996, Mr. Kon).
Le raisonnement suivi par le Conseil dEtat consiste interprter laccord francomalien laune dun principe fondamental reconnu par les lois de la Rpublique (PFRLR).
Concrtement, le juge administratif suprme considre que mme si laccord en cause ne
prvoit pas linterdiction dextrader un tranger dans un but politique, il faut considrer que
lEtat franais dispose quand mme de cette possibilit, comme le prvoit le nouveau
PFRLR. Ce faisant, le juge administratif substitue la solution telle quelle rsulte de la
Constitution celle rsultant de la norme internationale, ce qui revient faire primer,
implicitement, mais certainement, la premire sur la seconde. Cette solution fera lobjet dune
conscration explicite deux ans plus tard.

2 La conscration : larrt Sarran

Cest loccasion dune affaire portant sur un rfrendum en Nouvelle-Caldonie que le
Conseil dEtat consacre explicitement la supriorit, dans lordre interne, de la Constitution sur les
engagements internationaux (CE, sect., 30/10/1998, Sarran).
Laffaire mettait en cause la lgalit dun dcret au motif dune contrarit entre celui-ci et
divers engagements internationaux. Mais, ce dcret faisait, dans le mme temps, une exacte
application de la Constitution. Ainsi, dclarer le dcret non conforme aux normes internationales
revenait constater, par voie de consquence, que la Constitution elle-mme tait contraire aux
dites normes puisque le contenu des deux normes internes tait le mme. Ce faisant, le Conseil
dEtat aurait fait primer les traits internationaux sur la Constitution franaise.
Le juge administratif suprme ne prend donc pas cette position et considre que dans le cas
o un acte administratif contrevient un trait, tout en faisant une exacte application de la
Constitution, cet acte administratif nest pas annul. Sinon, cela reviendrait faire primer le trait sur
la Constitution. Ce faisant, la Haute juridiction affirme pleinement le principe de la supriorit de la
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Constitution sur les engagements internationaux dans lordre interne. Cette solution sera reprise par
larrt Arcelor quelques annes plus tard (CE, 8/02/2007, Arcelor). Quant la Cour de cassation, elle
prendra une position identique, en rservant, il est vrai, le cas des traits communautaires (C.Cass.,
2/06/2000, Fraisse).
Il faut, cependant, noter que ces deux arrts vont lencontre de la position de la Cour de
justice des communauts europennes pour qui le droit communautaire doit lemporter sur toutes
les normes nationales, fussent-elles constitutionnelles (CJCE, 15/07/1964, Costa c/ ENEL). Bien que
suscitant la polmique, notamment au sein de la doctrine internationaliste, la position du Conseil
dEtat a pour elle de solides fondements constitutionnels.

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Un principe jurisprudentiel confort par de solides

fondements constitutionnels
Cest en sappuyant explicitement sur larticle 55 de la Constitution que le Conseil dEtat a
consacr la supriorit de la Constitution sur les dispositions conventionnelles (1). Mais, une autre
disposition constitutionnelle, savoir celle mentionne larticle 54 dudit texte, a pu finir de la
convaincre (2).

1 Larticle 55 de la Constitution
Cet article fait lobjet dun renvoi explicite tant dans larrt Sarran que dans la dcision
Arcelor. Le raisonnement suivi par le Conseil dEtat est simple : pour le juge administratif, cet article
est le seul du texte constitutionnel faire mention de la valeur accorder aux engagements
internationaux. Cest donc sur lui quil faut se baser pour dterminer la place de ces engagements
dans la hirarchie des normes. Or, dans la mesure o il ne vise que les lois, le Conseil dEtat en dduit
que la supriorit des engagements internationaux ne concerne que les dispositions lgislatives et
non les dispositions constitutionnelles. Eu gard au caractre express de cet article, si le pouvoir
constituant avait voulu accorder aux engagements internationaux une valeur suprieure celle de la
Constitution, il laurait mentionn.
Il est vrai que lalina 13 du prambule de la Constitution de 1946, auquel renvoi
lintroduction du texte constitutionnel de 1958, stipule que sous rserve de rciprocit, la France
consent aux limitations de souverainet ncessaires lorganisation et la dfense de la paix .
Mais, rien nest dit sur la position du droit international vis--vis du texte constitutionnel. Lindication
de larticle 55 garde, alors, toute sa valeur.

2 Larticle 54 de la Constitution
Cet article concerne le contrle prventif dont peuvent faire lobjet les conventions
internationales avant leur ratification. Ce faisant, est affirme implicitement la suprmatie de la
Constitution sur les engagements internationaux.
Concrtement, cet article donne le pouvoir au prsident de la Rpublique, au Premier
ministre, ou soixante dputs ou soixante snateurs de saisir le Conseil constitutionnel afin quil se
prononce sur la conformit la Constitution de lengagement international. Deux situations peuvent
se prsenter. Lengagement international est conforme au texte constitutionnel, dans ce cas, il peut
tre procd sa ratification. Ou, alors, le juge constitutionnel relve une contrarit entre les deux
textes. Dans cette dernire hypothse, lengagement international ne peut tre ratifi quaprs une
rvision de la Constitution. Ainsi, soit il est procd une telle rvision et lengagement peut tre
ratifi, soit la rvision nintervient pas et la ratification est impossible. Il est possible de dduire de
cet article la supriorit des dispositions constitutionnelles sur les normes internationales : en effet,
dans la mesure o le texte international ne peut pas tre ratifi sil est contraire la Constitution,
cela signifie indirectement que cest cette dernire qui a le dernier mot. Il y a l un fondement
constitutionnel de plus la suprmatie des normes constitutionnelles sur les dispositions de droit
international.

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II La suprmatie de la
Constitution sur le droit
communautaire : un principe
confirm par la translation dun
contrle de constitutionnalit
vers un contrle de
conventionalit
Cest loccasion du contrle des actes internes de transposition des directives
communautaires que le Conseil constitutionnel, puis le Conseil dEtat ont t amen prciser les
modalits dapplication de la suprmatie des normes constitutionnelles lorsquest en cause le droit
communautaire.

La position du juge constitutionnel : la dcision Loi sur

lconomie numrique du 10/06/2004
1 - Les principes
A loccasion de la dcision de 2004, le Conseil constitutionnel a pos le principe selon lequel il
sinterdit de censurer une loi qui ne ferait que transposer une directive communautaire en droit
interne. En effet, vrifier la constitutionnalit dune loi qui nest que le dcalque dune directive
laurait conduit statuer sur la directive au regard de la Constitution elle-mme. Or, le juge
constitutionnel estime que la transposition dune directive communautaire en droit interne rsulte
dune exigence constitutionnelle inscrite larticle 88-1 de la Constitution ; il ne lui est donc pas
possible de statuer sur la compatibilit dune directive europenne avec la Constitution franaise.
Ce principe connait deux limites. En premier lieu, cette solution ne concerne que les lois qui
se bornent tirer toutes les consquences ncessaires de dispositions inconditionnelles et
prcises . Ce choix savre logique dans la mesure o si la directive laisse plusieurs options possibles
lautorit nationale, il y lieu contrler la constitutionnalit du choix effectu. En second lieu, il est
fait exception ce principe si la directive heurte une disposition expresse de la Constitution, cette
notion faisant rfrence aux dispositions spcifiques de notre Constitution qui ne se retrouve pas
lchelon communautaire, telle que larticle 6 de la Dclaration de 1789 au sujet des critres daccs
aux emplois publics. Dans cette dernire hypothse, cest la Constitution franaise qui retrouve
application.
Lexigence constitutionnelle de transposition des directives conduira, quelques annes plus
tard, le Conseil constitutionnel prciser les modalits de censure des lois de transposition
incompatible avec une directive communautaire (CC, 27/07/2006, Loi sur les droits dauteur ; CC,
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12/05/2010, Jeux dargent et de hasard) : ainsi, le juge constitutionnel a admis quil pouvait censurer
une loi de transposition ne respectant pas une directive, mais uniquement dans lhypothse ou la
disposition lgislative serait manifestement incompatible avec la directive. En revanche, une loi
incompatible avec une directive communautaire chappera la censure du Conseil constitutionnel
dans lhypothse ou les objectifs de cette dernire sont contraires lidentit constitutionnelle de la
France, le Conseil constitutionnel faisant ici rfrence la notion de disposition expresse de la
Constitution contenu dans la dcision de 2004.

2 - La signification des dcisions

En jugeant quil ne peut statuer sur la conformit avec la Constitution dune loi qui ne ferait
que transposer une directive, lon pourrait penser que le Conseil constitutionnel fait passer
lapplication de la directive avant celle de la Constitution, et fait donc primer la premire sur la
seconde.
Pourtant, une analyse dtaille du mcanisme mis en place par ces dcisions convainc que ce
nest pas le cas. Ainsi, dune part, la transposition des directives rsulte dune exigence
constitutionnelle. En dautres termes, la suprmatie ainsi acquise tire sa source de la Constitution
elle-mme. Ds lors, le principe gnral selon lequel la Constitution est la norme suprme ne souffre
quune exception qui tire sa source du texte constitutionnel lui-mme. Cette considration conduit
relativiser la porte de la dcision du Conseil constitutionnel sur ce point.
Dautre part, il est prcis que la Constitution retrouve application ds lors que la directive
entre en confrontation avec une disposition expresse de la Constitution. Ainsi, si la Constitution
admet une exception sa suprmatie, lexception connat elle-mme une exception qui replace le
texte constitutionnel au sommet de la hirarchie juridique. Aussi, le fait que le texte constitutionnel
retrouve application quand est en cause une disposition expresse de la Constitution qui ne se
retrouve pas lchelon communautaire laisse penser linverse que lorsque la Constitution sefface
devant la directive cest uniquement dans lhypothse ou les droits et liberts constitutionnellement
garantis ont leur quivalent en droit communautaire. Ds lors, si formellement cest le droit
communautaire qui sapplique, matriellement les principes ports par le texte constitutionnel
continuent trouver application. La suprmatie de le Constitution est ainsi indirectement prserve.

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La position du juge administratif : larrt Arcelor

1 - Les principes
Le juge administratif nonce que le contrle de constitutionnalit des actes rglementaires
assurant la transposition de directives inconditionnelles et prcises est appel sexercer selon des
modalits particulires (CE, ass., 8/02/2007, So. Arcelor).
Concrtement, le requrant invoquait la violation par un rglement transposant une directive
inconditionnelle et suffisamment prcise dune disposition constitutionnelle. Mais, dans la mesure
o le rglement ntait que le dcalque dune directive, apprcier la constitutionnalit du premier
revenait juger de la conformit la Constitution de la directive. En pareille hypothse, le juge
administratif considre que lexigence constitutionnelle de transposition dcoulant de larticle 88-1
de la Constitution impose des modalits particulires de contrle.
Ainsi, le juge doit rechercher sil existe au niveau communautaire une rgle quivalente, telle
quinterprte par la CJCE, permettant dassurer la mme protection que la disposition
constitutionnelle, ce qui arrive frquemment.
Dans laffirmative, il doit se demander si la directive transpose respecte cette rgle
communautaire, ce contrle tant substitu au contrle de constitutionnalit du dcret de
transposition. En effet, soutenir que le dcret est contraire la Constitution revient soutenir que la
directive est elle-mme contraire au droit communautaire. Le Conseil dEtat ne fait que substituer au
contrle de constitutionnalit du dcret un contrle de conventionalit de la directive. Si laffaire ne
prsente pas de difficult srieuse, le moyen peut tre facilement cart. En revanche, sir des
difficults se posent, il y a lieu de surseoir statuer et de renvoyer laffaire devant la CJCE. Son
apprciation de la validit de la directive au regard de la rgle communautaire commandera, alors,
lissue du litige portant sur la constitutionnalit de lacte rglementaire de transposition.
Sil nexiste pas dquivalent en droit communautaire, la Constitution retrouve toute sa place,
et lacte rglementaire de transposition doit tre apprci directement au regard de la Constitution.
Il faut noter, pour finir, que cette jurisprudence sera tendue au cas o une loi sinterpose
entre la directive et le dcret de transposition (CE, 10/04/2008, Conseil national des Barreaux). Etait
en cause en lespce la compatibilit de la loi de transposition et de la directive avec la CEDH.
Sagissant du contrle de la directive au regard de la CEDH, le Conseil dEtat reprend la dmarche
suivie dans larrt Arcelor. Ainsi, "il lui revient, en l'absence de difficults srieuses, d'carter le
moyen; ou, dans le cas contraire, de saisir la CJCE d'une question prjudicielle". Quant au contrle de
la loi de transposition, le juge administratif sabstient de contrler sa conventionalit lorsque cette
loi nest, en quelque sorte, que le dcalque de la directive : en effet, cette dernire ayant dj fait
lobjet dun contrle, le contrle de la loi est de facto inutile. Autrement dit, le juge administratif
dduit de la conventionalit de la directive, la validit de la loi en cause.

2 - La signification de la dcision
Limpression qui ressort de la lecture de larrt Arcelor est que le Conseil dEtat semble avoir
russi concilier la suprmatie de la Constitution avec le respect d au droit communautaire. En
effet, cette solution permet dassurer une coexistence harmonieuse des deux ordres juridiques en
effaant lobstacle tir de lopposition entre directive et Constitution. Plus prcisment, la translation
dun contrle de constitutionnalit vers un contrle de conventionalit permet dassurer tant la
suprmatie de la norme constitutionnelle dans lordre interne que lapplication pleine et entire du
droit communautaire. Plusieurs points lattestent.

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Dune part, dans la mesure o la directive est juge laune dune rgle communautaire, la
primaut de ce dernier nest pas mise en question. Mais, dans le mme temps, le respect de la
Constitution est aussi assur puisque la directive est juge laune dune rgle apportant autant de
garantie, autrement dit faisant office de doublon. Si lon veut tre plus prcis, lon dira que dans le
cas o il existe une rgle communautaire quivalente la disposition constitutionnelle, cette
dernire nest pas affecte puisque cest une rgle de mme contenu qui sapplique.
Dautre part, dans lhypothse ou il nexiste aucune rgle quivalente au niveau
communautaire, la Constitution retrouve application et simpose directement et pleinement au
dcret de transposition. Avec cette exception au contrle de la directive laune du droit
communautaire, la Constitution se retrouve place au sommet de la hirarchie des normes.

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