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UNIDADE 1

CULTURA

BRASILEIRA

E ORGANIZACIONAL

OBJETIVOS

ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM

Ao finalizar esta Unidade voc dever ser capaz de:


! Conhecer

e compreender os principais elementos da cultura


brasileira que se projetam nas organizaes pblicas;

! Identificar

os processos de transformao decorrentes da


emergncia de valores gerenciais na Administrao Pblica;

! Compreender

as estratgias de interpretao da mudana:


o formalismo e o jeito; e

! Conhecer

o processo de resistncia mudana em seus


pressupostos e aspectos positivos.

Cultura e Mudana Organizacional

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

ELEMENTOS DA CULTURA BRASILEIRA


Buscaremos, nesta Unidade, sensibiliz-lo para a
importncia e as especifidades da cultura nos processos de
mudana em organizaes pblicas. Abordaremos os
elementos bsicos da cultura organizacional, enfatizando
que, em larga medida, reproduzem traos da cultura
brasileira. Um requisito fundamental para a abordagem do
tema definirmos o que se entende por organizao,
destacando sua singularidade, dada por elementos que lhe
so especficos e resultantes das interaes sociais que nela
se estabelecem.
Ao final da Unidade e tendo como requisito a apreenso
dos elementos da cultura organizacional brasileira, voc
dever ser capaz de adot-los para analisar mudanas nas
organizaes pblicas, reconhecendo o carter complexo e
multifacetado do processo de transformao das
organizaes.
Boa leitura!

ORGANIZAO

PBLICA:

DEFINIES E PERSPECTIVAS DE ANLISE

A organizao pode ser percebida como resultante das


interaes entre dois elementos fundamentais. Observe na Figura 1.

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Cultura e Mudana Organizacional

Figura 1: Elementos fundamentais de uma organizao


Fonte: Elaborada pelo autor

Nesta relao indivduo e estrutura em que o primeiro


limitado pelo segundo, temos nfase em um dos aspectos essenciais
que o conceito de organizao encerra o controle.
A identificao do controle como categoria central de anlise
da organizao, portanto, como atributo cultural e subjacente
mudana, tem como uma de suas vertentes a constatao de que
os objetivos organizacionais e individuais no so plenamente
convergentes (KATZ; KAHN, 1987). Isso porque os objetivos
institucionais so negociados e resultantes de um arranjo de foras
especfico, pois apesar dos objetivos organizacionais serem
estabelecidos por indivduos ou grupos (ministro, secretrio,
assessores, diretor etc.), nenhum destes tm na organizao poder
suficiente para estabelec-los integralmente.

Para compreendermos a cultura e a mudana organizacional,


precisamos inicialmente de um esforo de definio de seu
objeto a organizao. O que voc entende por organizao?

Tomada sob a perspectiva estrutural, a organizao pode


ser definida segundo diferentes pontos de vista; desde abordagens
de foco mais restrito e mecanicista, que buscam evidenciar um
contedo ideal tais como [...] uma combinao intencional de
pessoas e de tecnologia para atingir um determinado objetivo.
(HAMPTON, 1983, p. 7), ou [...] unidades sociais que procuram
atingir objetivos especficos; sua razo de ser atingir esses
objetivos. (ETZIONI, 1976, p. 13); at construes mais amplas e
complexas que incluem aspectos de contedo mais subjetivo. Morgan

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(1996, p. 146), segundo esta ltima perspectiva, ao examinar as


organizaes como sistemas polticos assegura que:
A maior parte das pessoas que trabalha numa organizao admite, na privacidade, que esto cercadas de formas
de arranjos, atravs dos quais diferentes pessoas tentam
ir ao encontro de interesses particulares. [...] Tentando entender as organizaes como sistemas de governo e tentando desvendar a detalhada poltica da vida
organizacional, possvel compreender qualidades importantes da organizao que so, frequentemente, encobertas ou ignoradas.

Essa definio nos sugere uma perspectiva de anlise do


fenmeno organizacional que traz tona os objetivos pessoais e os
destaca ante os institucionais. possvel inclusive sugerirmos que
isso tende a se acentuar na proporo em que se tomem
organizaes de maior porte e em que o poder em sentido amplo, a
despeito da hierarquia e centralizao decisorial, tende a ser mais
difuso, como o caso das organizaes pblicas.
Nessa linha, Srour (1994, p. 32) afirma que:
[...] as organizaes no so meras colees de indivduos, mas entidades com vida
e dinmica prprias, que transcendem as
conscincias e os interesses particulares de
seus membros.

Esses arranjos coletivos so regulados


politicamente, e a compreenso da [...] lgica que
traveja toda e qualquer organizao implica em abrir o
leque das possveis formas de gesto que so
consentneas a essa lgica. (SROUR, 1994).

Saiba mais

Racional

Na perspectiva racional o vetor


de influncia orientado do
ambiente para a organizao.
A organizao vista como funo das tenses ambientais
(modelagem); ao passo que na
abordagem

interpretativista

esse movimento se processa


em sentido oposto da organizao para o ambiente. Fon-

Alm das perspectivas racional (mecanicista) e


te: Machado-da-Silva (2004).
interpretacionista, as quais convergem no que diz
respeito ao tratamento dispensado aos conceitos de organizao

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e de ambiente como categorias distintas, a abordagem institucional


oferece outra viso analtica do fenmeno.

Imagine a Secretaria da Educao. Agora suponha que esta


organizao pblica adote a perspectiva racional. Em que
implicaria esta situao?

Esta situao implicaria admitir que a organizao pblica


teria sua estrutura e funcionamento estritamente dependentes das
demandas sociais por educao, desconsiderando os arranjos de
poder internos e os esforos de articulao poltica de fundo
predominantemente simblico empreendidos pelo Poder Executivo
em busca de legitimao.
Sob a perspectiva simblico-interpretativa tem-se como
pressuposto que culturas so realidades socialmente construdas, e, nesses
termos, subsistem to somente [...] enquanto seus membros as
consideram como existentes e agem de acordo. (HATCH, 1997, p. 218).
Note que ambiente e organizao no podem ser
considerados de modo dissociado. Ambos so um processo de
mtua constituio, como podemos observar na definio a seguir:
[...] entende-se a organizao como um componente do sistema de relaes de um campo especfico, formado por atividades padronizadas e articuladas, que expressam normas e
regras sociais. Constitui, pois, uma arena social e, como tal,
est impregnada pelo ambiente (Granovetter, 1985), concebido em termos tcnicos e institucionais como setor social,
dele retirando e a ele transmitindo, em interao recproca,
normas e padres de comportamento que constituem modos
adequados de ao. (MACHADO-DA-SILVA, 2004, p. 253).

Note que essa definio, por considerar o componente


poltico, for nece elementos substanciais para a anlise e
compreenso do fenmeno em organizaes pblicas com nfase

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na sua expresso simblica, sobressaindo a dimenso interpretativa


que o novo institucionalismo explicita.
Assumir a perspectiva interpretacionista permite que voc
compreenda melhor o por vezes mal compreendido conflito entre
as dimenses tcnica e poltica comuns nas organizaes, inclusive
as pblicas, aspecto que, dados os ciclos de reforo que
experimentam, tendem a cristalizar-se como traos culturais.
Note que a organizao pode ser compreendida com base
em distintos olhares e dimenses de anlise, abordando elementos
em diferentes posies no continuum entre objetividade e
subjetividade, e nesse contexto compreender no somente a
introduo de elementos gerenciais inovadores programas de
governo, polticas, conceitos etc. , como a aderncia desse
contedo lgica particular da organizao.

ORGANIZAO E CULTURA
As organizaes no so apenas o resultado de um sistema
de regras e de atividades racionalmente ordenadas, nem tampouco
apenas o produto das relaes de interdependncia ambiental
externa (ainda que essas caractersticas sejam de extrema relevncia
para a anlise organizacional). Logo, impossvel falarmos de
organizao sem falarmos de culutra.

A existncia das organizaes est relacionada


distribuio e execuo de tarefas, e que isso se d
por intermdio das pessoas, que por sua vez no se
dissociam de suas escalas sociais de valores ticos.

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De acordo com Ferreira et al., (2005) compreender como os


valores inerentes a cada pessoa interagem na organizao, e de
que forma so construdos e reconstrudos com base na interao
com os valores de outrem e daqueles que gerenciam a organizao,
pode ser da maior relevncia no processo de conduo das
organizaes em direo realizao de seus objetivos.
Podemos ento afirmar que a singularidade organizacional
determinada pelo conjunto de valores organizacionais que derivam
do modo como as pessoas em interao na organizao constroem
e reconstroem seus valores. Esse carter singular de cada
organizao
[...] resulta da teia de valores que vai se construindo e
reconstruindo pela interatividade entre os valores dos indivduos que integram a organizao. Os valores
organizacionais constituem a abstrao de que nos servimos para buscar compreender cada organizao em sua
singularidade. [...] a singularidade organizacional no
atingida e percebida por prticas tradicionais de planejamento estratgico, modelagem organizacional, logstica,
marketing e outras. Rupturas se fazem necessrias nas prticas de gesto, a fim de tornar as organizaes mais eficientes, eficazes e efetivas (FERREIRA et al., 2005, p. 30).

A partir disso possvel afirmarmos que a organizao exige


a prvia reunio de condies adequadas para absoro de
elementos culturais novos. Entre essas condies est a
permeabilidade das fronteiras organizacionais em relao a fatores
externos dos mais diversos.

Como podemos evidenciar tenses externas na Administrao


Pblica?

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Atravs, por exemplo, das presses sociais em busca de


melhores nveis de qualidade de um servio pblico, de uma crise
externa que afeta a arrecadao tributria e, por conseguinte, afeta
o gasto pblico, da influncia de uma nova tecnologia gerencial em
emergncia no setor privado, entre outros.
Assim, se as organizaes so singulares como os indivduos
podemos afirmar que a assuno de modelos gerenciais,
desacompanhada de uma reflexo acerca de sua compatibilidade
em relao ao conjunto de valores que informam o sistema prprio
de gesto, tender a ser superficial e de cunho essencialmente
esttico, seno prejudicial ao organismo social.
Nessa perspectiva, as solues padronizadas podem
constituir uma das linhas explicativas para o reduzido nvel de
sucesso das reformas administrativas, devido sua incapacidade
de contemplar a ampla diversidade de interpretaes observada no
fenmeno organizacional que descreve a Administrao Pblica
contempornea.
Por esta razo, as reformas so incompatveis com os
reais problemas enfrentados pelas organizaes da administrao pblica moderna, e tendem a representar formas estilizadas sobre o que deve ser feito para elevar a
performance sem um maior conhecimento da realidade
(REZENDE, 2002, p. 55).

No caso de uma organizao pblica, o sistema de gesto


possui um componente definido por aspectos de natureza histrica,
identificados pelos valores da organizao, por elementos culturais
de forma geral, alm de aspectos de fundo normativo (constitucional
e legal).

Esses aspectos no

Agora que j fizemos uma introduo sobre os aspectos

podem ser desprezados.

culturais, vamos construir uma definio para cultura


organizacional?

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Na busca da definio deste termo, podemos perceber, de


acordo com a literatura especializada e com os mais abalizados
autores, que o conceito de cultura organizacional apresenta
significativo grau de elasticidade. As diferentes definies, no
entanto, apresentam elementos essenciais comuns, cuja
compreenso permite ao gestor a elaborao de uma formulao
conceitual orientada para o processo de construo consistente do
fenmeno cultural em face da realidade.
A cultura organizacional pode ser compreendida como:
[...] um conjunto de valores e pressupostos bsicos expressos em elementos simblicos, que em sua capacidade de
ordenar, atribuir significaes, construir a identidade
organizacional, tanto agem como elemento de comunicao e consenso, como ocultam e instrumentalizam as relaes de dominao (FLEURY, 1987, p. 22).

Uma outra contribuio importante em relao definio


de cultura organizacional a defino do termo como sendo o:
[...] conjunto de pressupostos bsicos que um grupo inventou, descobriu ou desenvolveu ao aprender como lidar com
os problemas de adaptao externa e integrao interna e
que funcionaram bem o suficiente para serem considerados vlidos e ensinados a novos membros como a forma
correta de perceber, pensar e sentir, em relao a esses
problemas (FLEURY; FISCHER, 1989, p. 20).

Essa definio importante, pois a partir desse referencial


podemos perceber melhor a influncia da cultura nos processos de
trabalho e nos processos decisoriais da organizao.

A cultura de uma organizao pode ser sinteticamente


definida como o conjunto de hbitos, crenas, valores
e smbolos que a particularizam frente s demais.

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Nesses termos, ento, sem demasiado esforo, possvel


elencar traos da cultura organizacional a partir do convvio e
interao com a estrutura, os processos e, sobretudo, com as
pessoas, e somente dessa forma.
A cultura organizacional no , em geral, registrada, a
despeito de, em casos particulares, ser possvel observar reflexos
formais de alguns de seus aspectos constituintes. So exemplos
desse fenmeno os atos normativos que instituem condecoraes,
honrarias, ritos e solenidades. No que se refere de forma mais estrita
gesto no setor pblico, merecem destaque os traos de
paternalismo entranhados na legislao que afetam matria de
pessoal, tais como licenas, vantagens e concesses especiais
que beneficiam os agentes em excessiva disparidade em relao
mdia, entre outros elementos capazes de evidenciar os contornos
culturais de uma organizao.
Outro elemento que pode ser identificado como trao cultural
da Administrao Pblica, fortemente influenciado pela herana
patrimonialista, a figura do cargo em comisso,
de livre nomeao e exonerao, conforme
Artigo 37, inciso II
Saiba mais
previsto no artigo 37, inciso II da Constituio
A investidura em cargo ou emprego
Federal.
pblico depende de aprovao prvia
Tambm como ponto de destaque em se
tratando de cultura organizacional podemos
destacar a sua heterogeneidade. Cavedon
(2004) assinala as vises integrada e
diferenciada da cultura organizacional,
referindo-se tanto possibilidade de mltiplas
culturas convivendo em uma mesma organizao,
como o senso de que a cultura organizacional
constitui-se de valores compartilhados
temporariamente pelos atores organizacionais.

em concurso pblico de provas ou de


provas e ttulos, de acordo com a natureza e a complexidade do cargo ou
emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo
em comisso declarado em lei de livre nomeao e exonerao. Fonte:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/
constituicao/constitui%C3%A7ao.
htm>. Acesso em: 21 jan. 2010.

Voc j vivenciou ou percebeu situaes de fragmentao


cultural na Administrao Pblica?

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Essa fragmentao cultural percebvel, por exemplo, quando


se toma a Adminsitrao Pblica no Poder Executivo Federal e nela
se percebem tanto traos constitutivos distintos, quanto comuns
entre os Ministrios da Sade e da Fazenda. Ao ressaltarmos os
contrastes, basta dizer que as aes e polticas pblicas nesses dois
espaos de poder, a despeito das diferenas porventura existentes
no espectro poltico, so infor madas por um conjunto de
pressupostos distintos.
Continuando, importante destacarmos que alguns traos
culturais de comportamento inerentes s organizaes do setor
pblico podem ser generalizados, em maior ou menor nvel de
intensidade, conforme a situao. Como exemplo desses traos mais
gerais, temos:

" a nfase nas relaes pessoais e de grupos;


" a reduzida suscetibilidade do ambiente a turbulncias;
" a constncia no ritmo e dinmica de trabalho;
" o reduzido grau de insegurana em termos de
manuteno do vnculo laboral (estabilidade);

" a valorizao seletiva dos padres formais;


" o corporativismo; e
" a condescendncia.
Esses padres comportamentais impem s organizaes
pblicas traos culturais que exigem do gestor, notadamente daquele
no oriundo dos quadros da Administrao Pblica, forte
sensibilidade a importantes componentes culturais que devem ser
considerados por ocasio da proposio de mudanas. Logo,
desconsiderar a malha cultural de uma organizao por ocasio
da concepo de propostas de transformao e melhoria pode ser
fator determinante do insucesso do intento.
necessrio referirmos que, no obstante a possibilidade
de existirem traos culturais comuns aos organismos do setor
pblico, o arranjo cultural de cada organizao nico. Assim, mais

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que uma varivel de gesto, a cultura organizacional pode ser


identificada como a essncia da organizao, ou seja, o elemento
intangvel, difuso e complexo que lhe confere vida.
Nestes termos, podemos afirmar que a configurao cultural
de uma organizao, que emerge essencialmente dos interesses e
valores das pessoas, constitui elemento dinmico da organizao,
que requer adaptaes aos novos cenrios.

A cultura algo que permeia a estrutura, os processos


e as pessoas de uma organizao, interferindo de
forma determinante no seu desempenho.

Em suma, perceba que a cultura de uma organizao , nesse


contexto, uma estrutura de valores bastante complexa, que no
somente pode, mas deve constituir objeto da ao gerencial, de tal
forma a compreend-la como resultante da interao dos diferentes
atores organizacionais e orient-la para os objetivos institucionais.

A cultura organizacional gerencivel? Em que medida essa


questo influenciada por um conceito mecanicista de gesto?

Elementos da cultura podem, em diferentes nveis de


intensidade, ser transformados segundo os desgnios da
organizao. Contudo, a transformao dos elementos culturais
pressupe aes orientadas para o reforo de traos identificados
como capazes de potencializar o alcance dos objetivos institucionais,
por exemplo, os esforos de institucionalizao da denominada
cultura do planejamento, na mesma intensidade com que as aes
de gesto devem buscar neutralizar componentes culturais que
retardam ou limitam o processo de desenvolvimento organizacional
por exemplo, a crena de que os agentes pblicos so refratrios
busca pelo desenvolvimento pessoal e profissional.

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Cultura e Mudana Organizacional

Esse processo de mudana nos padres culturais da


organizao, que em geral no admite rupturas bruscas, tampouco
autoritrias, mas transformaes adaptativas operadas em vetores
essenciais dessa estrutura, constitui substancial desafio imposto ao
gestor, que pressupe ampla anlise e diagnstico dos seus
componentes culturais. Nesse processo, especial destaque assume
a comunicao organizacional.

CULTURA

BRASILEIRA E

CULTURA

DA ORGANIZAO

PBLICA: UM PROCESSO HISTRICO

No podemos compreender a organizao pblica


contempornea dissociada de sua histria e contexto e assim com
a Administrao Pblica brasileira, quando pretendemos apreender
a estrutura e o desempenho das organizaes pblicas. Essa
compreenso exige inicialmente que o nosso olhar se volte para as
origens do Estado e da sociedade brasileira em busca dos elementos
culturais em seu enraizamento mais profundo, determinantes da
ao gerencial no campo da Administrao Pblica.
Note que essa preocupao com aderncia de contedos
exgenos a realidades distintas, respeitados os seus contextos, no
constitui elemento novo. Mesmo no ainda incipiente campo da
Administrao Pblica norte-americana de finais do sculo XIX essa
temtica j havia emergido.
Sobre as origens da cincia da administrao, Wilson (1966,
p. 87), em texto escrito originalmente em junho de 1887, manifesta:
No; os escritores americanos at agora no tomaram qualquer parte importante no avano desta cincia. Ela encontrou seus doutores na Europa. No de nossa fabricao;
uma cincia estrangeira, falando muito pouco a linguagem dos princpios ingleses ou americanos. Ela emprega

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somente lnguas estrangeiras; externa somente o que, para


as nossas mentes, so ideias estranhas. Suas metas, seus
exemplos, suas condies, so quase exclusivamente fundamentados nas histrias de raas estrangeiras, nos precedentes de sistemas estrangeiros, nas lies de revolues
estrangeiras. Foi desenvolvida por professores franceses e
alemes, e, consequentemente, em todas as suas partes
adaptada s necessidades de um estado compacto, e feitas para se ajustar a formas altamente centralizadas de
governo; enquanto que, para corresponder aos nossos propsitos, deve ser adaptada, no a um estado simples
e compacto, mas complexo e multiforme, e feita de molde
a se ajustar s formas altamente descentralizadas de governo. Se a quisermos utilizar, temos que americaniz-la,
e isso no apenas formalmente, na linguagem somente,
mas radicalmente, em pensamento, princpio e alvo, igualmente. Ela tem que aprender de cor nossas constituies;
tem que expulsar de suas veias a febre burocrtica, tem de
inalar muito do livre ar americano.

Desse esforo de reviso histrica resultar clara no somente


a recorrente influncia estrangeira tanto na produo intelectual
seja na formao profissional, inclusive de agentes pblicos, seja
na apropriao tecnolgica mais direta , quanto nos elementos
culturais que moldam as prticas gerenciais vigentes; mas o atributo
mais intensamente associado ao ciclo recente, qual seja, a
acentuada dimenso instrumental do campo da gesto.
A institucionalizao da formao gerencial no Brasil, processo
complexo que com mais destaque na sua gnese revela forte
dependncia da produo estrangeira, principalmente da norteamericana, forjou a instrumentalidade como trao caracterstico
dominante da ao administrativa. Essa submisso original ao
contedo estrangeiro gerou reflexos nos valores que tanto preponderam
na formao em gesto contempornea quanto legitimam os
pressupostos fundamentais da Administrao Pblica gerencial.

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Cultura e Mudana Organizacional

Podemos afirmar que a importao do contedo gerencial


um referencial de influncia determinante do processo?

Muitos autores nacionais tm sinalizado, especialmente no


que concerne inspirao terica e s temticas orientadoras dos
estudos envolvendo o fenmeno da produo de conhecimento e,
em particular, a transferncia de conceitos e tecnologias gerenciais,
a acentuada inspirao e dependncia das fontes estrangeiras
(autores de referncia), o diferimento das publicaes que
contemplam o contedo importado (atraso no tempo), e o que se
entende mais grave o reduzido grau de originalidade.
Todo esse processo tende tambm a promover, com honrosas
excees, o que Caldas (1997, p. 89) aponta como consequncia
de [...] nossa fixao com o que vem de fora, do outro.:
o distanciamento de ns mesmos.

*Mimetismo processo
pelo qual um ser se ajusta a uma nova situao;
adaptao.
Houaiss (2009).

Fonte:

No que diz respeito s implicaes organizacionais dessa


importao tecnolgica, ganha destaque especialmente as
implicaes na prtica organizacional, no que assume especial
destaque a forte inspirao exercida pela tecnologia
administrativa estrangeira, que por adaptao mimtica* afeta
as organizaes no Brasil, e os reflexos formalsticos decorrentes
destas prticas em face da complexidade, ambiguidade e
pluralidade da realidade brasileira.
Na primeira dimenso (a histrica), mltiplas e sucessivas
miscigenaes, bem como a grande diversidade de influncias que
sofremos durante a industrializao e depois durante a
internacionalizao da economia, geraram um efeito de complexa
hibridizao no interior das organizaes.
Ao refletir as influncias muitas vezes contraditrias dessa
diversidade, que interagem e se interpenetram, nas empresas
acabaram gerando modelos diversos entre si e diversos das
categorias ideais normalmente aceitas nos pases de onde foram
importadas ou nas culturas que nos inspiraram. No caso brasileiro,
a adoo de tecnologias ou valores estrangeiros de forma acrtica

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muitas vezes tambm mostrou que realmente no sabemos at que


ponto importamos ou apenas fazemos de conta: muitas vezes (at
inadvertidamente), adotamos tecnologia administrativa importada
(CALDAS, 1997).
O acentuado valor atribudo ao exgeno, em detrimento das
solues caseiras como forte trao cultural que povoa o imaginrio
nacional encontra-se amplamente difundido na prtica social local.
Comunidades e organizaes menores no Brasil tendem a
buscar solues, categorias e milagreiros estrangeiros das
chamadas melhores e maiores, transplantando conceitos sem maior adaptao ou resistncia, em detrimento da
realidade ou especificidade do local; como se fosse um sinal de modernidade, como se tais referncias no fossem
to estrangeiras quanto aquelas vindas de outros pases;
como se esse comportamento passivo e no resistente de
transplante do estrangeiro no fosse recorrente, desnecessrio e inapropriado desde a chegada do portugus a este
pas (CALDAS, 1997, p. 76).

O autor destaca ainda que essa produo estrangeira no


compreendida somente como aquela gerada em outros pases,
mas, interpretada de forma elstica, todo o conhecimento que advm
de fora das fronteiras organizacionais. No domnio governamental,
frequente a procura de solues em modelos de gesto e influncias
privados, novamente, estrangeiros a seu mundo.
So diferentes culturas estrangeiras no curso da histria do
Pas. Adotou-se ou adaptou-se, ao longo dessa trajetria, em
diferentes graus de intensidade, a produo oriunda de diferentes
pases e culturas segundo as necessidades percebidas pelo local.
Foi assim, segundo uma vertente histrica, com os ciclos lusitano,
Paris-Londres, e norte-americano ilustrados por Caldas (1997).
Essa permeabilidade em relao ao estrangeiro influenciou
importantes transformaes na Administrao Pblica e privada
brasileira, especialmente a partir da dcada de 1930. Nesse perodo,

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Cultura e Mudana Organizacional

a formao gerencial no setor pblico experimentou grande impulso


com o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP)
institudo com a finalidades de promover a eficincia do aparelho
do Estado, influenciado pelos valores clssicos do taylorismo e
fayolismo, e de gestar o ciclo de refor mas administrativas
empreendido entre 1939 e 1940.

Criado pelo decreto-lei

n. 579, de 30 de julho de
1938.

Entre os agentes indutores do comportamento orientado para


fora da cultura brasileira destaca-se tambm a educao superior.
Parcela substancial, seno a totalidade da tecnologia administrativa
introduzida no Brasil foi importada. Ressalta-se neste particular a
forte influncia externa, notadamente dos Estados Unidos da
Amrica, na formao originria desse campo do conhecimento
no Brasil, de onde se pode perceber fortes implicaes sobre as
prticas gerenciais contemporneas.
Precisamos assinalar, ainda, que as razes mais profundas
desse fenmeno se estendem s origens do processo de formao
do Estado brasileiro e influncias delineadoras dos ciclos
paradigmticos da Administrao Pblica.
Segundo Fischer (1984a; 1984b), os primeiros esforos para
a introduo do ensino de Administrao Pblica no Brasil datam
do perodo do Imprio (pronunciamentos parlamentares do Baro
de Uruguaiana e do Baro de Bom Retiro, em 1854).
A criao da Fundao Getulio Vargas, em 1944, incluindo a
Escola Brasileira de Administrao Pblica (EBAP), em 1952 e a
Escola de Administrao de Empresas de So Paulo (EAESP), em
1954, constituem marcos fundamentais na importao de
conhecimento gerencial. A constituio dos cursos de Administrao,
nesse contexto, foi intensamente influenciada pela prtica norteamericana, tanto em relao estruturao dos cursos (disciplinas,
ementas) e produo do material de apoio, quanto pela formao
dos professores (BERTERO; VASCONCELOS; BINDER, 2003).
A partir desta exposio podemos afirmar que a
Administrao nasce no Brasil no campo da Administrao Pblica,
e sob forte influncia do pensamento clssico da cincia
administrativa. Essa influncia original, em larga medida explica

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

os atributos mecanicistas que permeiam as


organizaes em qualquer dos nveis de governo.
Ainda sob uma perspectiva histrica
acentua-se o legado colonial como imperativo
para a compreenso do fenmeno organizacional
na Administrao Pblica contempornea, com
destaque para o valor da centralizao do poder
decisorial. Os contrastes que se observam nos
processos de mudana organizacional
promovidos pela via da transferncia de
elementos gerenciais esto fortemente
relacionados disparidade entre os fundamentos
e padres culturais da nao.

Saiba mais

Centralizao de poder

Em um pas onde imperou, desde os


tempos remotos, o tipo primitivo de
famlia patriarcal, dificilmente teramos
as condies necessrias instalao
de um Estado burocrtico na pura
acepo weberiana, permeado pela
impessoalidade. Assim, aproximandose

mais

de

um

funcionalismo

patrimonial do que burocrtico. Fonte: Serva (1990).


Max Weber (1864-1920)
Nasceu na Alemanha, viveu no perodo em que

Alm do carter exgeno do conhecimento

as

gerencial instalado, preciso que voc

sobre a metodologia das

compreenda tambm a natureza instrumental

cincias sociais comea-

desse contedo. Preparado para mais esta

vam a surgir na Europa, sobretudo em

descoberta?

primeiras

disputas

seu pas, a Alemanha. Publicou A tica


Protestante e o Esprito do Capitalismo, que
se tornaria sua obra mais conhecida.
Fonte:

<http://educacao.uol.com.br/

Nicolini (2003) aponta que no Brasil as


biografias/ult1789u 508.jhtm>. Disponvel
feies de um ensino no campo da gesto de
em: 21 jan. 2010.
contedo predominantemente instrumental se
assenta na capacitao de pessoas para a aplicao de conceitos
importados. E esse fenmeno vem refletindo mudana
organizacional nos processos da Administrao Pblica brasileira.
acentuada a presena da racionalidade instrumental em
relao substantiva na fundamentao do iderio desenvolvimentista, em especial a partir da segunda metade do sculo XX.
Ramos (1966) que, inserido na Administrao Pblica
brasileira, aborda a ao administrativa luz das noes de
racionalidade instrumental e substantiva, e o faz inspirado nos
conceitos de racionalidade referente a fins e a valores, no mbito
da ao social, desenvolvidos por Max Weber.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

31

Cultura e Mudana Organizacional

A racionalidade referente a fins caracterizada quando a


ao social constituda em torno de expectativas quanto ao
comportamento de objetos do mundo exterior e de outras pessoas,
utilizando essas perspectivas como condies ou meios para
alcanar fins prprios, ponderados e perseguidos racionalmente,
como o sucesso. J a racionalidade em relao a valores apoia-se
na crena consciente no valor tico, esttico, religioso ou qualquer
que seja sua interpretao absoluto e inerente a determinado
comportamento independente do resultado (WEBER, 2000).
Assim, destacam-se como elementos centrais as noes de
resultado e de meios, que assumem relevo para a compreenso da
emergente nfase que vem assumindo a racionalidade como
categoria de anlise no contexto da Administrao Pblica.
Relativamente ao social o autor afirma, a propsito, que [...]
a ao s racional com referncia a fins no que se refere aos
meios. Como consequncia disso, sob a perspectiva da
racionalidade instrumental a racionalidade referente a valores ser
vista como irracional.
Em que pese essa dimenso racional, notadamente a
instrumental, Weber destaca tambm o componente tradicional
determinante da ao social, o qual se assenta nos costumes
arraigados dimenso cultural ; elemento este que tambm oferece
outra importante perspectiva para a anlise do fenmeno gerencial
contemporneo em organizaes pblicas, com particular impacto
no processo de mudana.

PATRIMONIALISMO E BUROCRACIA
NA ADMINISTRAO PBLICA BRASILEIRA
Resultante de uma complexa confluncia de fatores e
ingredientes particulares, a cultura brasileira assume importante
destaque na compreenso dos padres gerenciais que se verificam
na Administrao Pblica contempornea.

32

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

Agora, vamos atentar para o legado histrico a fim de melhor


compreendermos o atual estado de coisas na Administrao
Pblica. A partir dessa compreenso, mais profunda, voc poder
agir de modo mais consistente sobre a organizao. Vamos l!

Holanda (1995) destaca as origens ibricas, notadamente a


portuguesa, de fortes e marcantes traos da cultura nacional, entre
os quais o personalismo e a plasticidade social caracterstica da
influncia radical lusitana, esta j de carter plural em face no
somente da posio geogrfica ocupada entre frica e a Europa
, como do consequente estado de guerra daquela nao com
outros povos.
Comuns a diferentes autores que se lanam ao estudo dos
traos distintivos que constituem a cultura brasileira e afetam
diretamente a gesto das organizaes, e com mais nfase nas
organizaes pblicas, esto o personalismo, o patrimonialismo e
o clientelismo. Tais atributos, alm de bastante inter-relacionados,
no somente influenciam as estruturas e relaes organizacionais,
como, em particular, regulam seu processo de transformao, com
especial destaque para as reformas.
Nessa perspectiva, Freitas (1997) destaca como traos
fundamentais da cultura organizacional brasileira a hierarquia, o
personalismo, a malandragem, o sensualismo e a aventura.
O patrimonialismo em suas diferentes variantes e fenmenos
complementares, entre os quais o clientelismo poltico, tem sido
objeto de anlise tambm de outros autores com o intuito de explicar
os insucessos verificados nas reformas administrativas no Brasil
(PINHO, 1998; COSTA, 2007).

Voc pode estar se perguntando: para que estudar estes


fenmenos?
Compreender o fenmeno e sua extenso contribui no
somente para o diagnstico dos fenmenos reformadores pretritos

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

33

Cultura e Mudana Organizacional

e em curso, mas para a delimitao das possibilidades de


transformao da Administrao Pblica a partir da assimilao
de conceitos e tecnologias gerenciais.
A tica do patrimonialismo definida como o [...] conjunto
de valores qualificados como patrimonialistas subjacentes ao
contexto social no qual se desenrola a apropriao do pblico pelo
privado (MARTINS, 1997, p. 171). Esse ethos, marco cultural da
sociedade brasileira profundamente arraigado, convive com esforos
recorrentes de transformao as reformas.
Contudo, perceba que o movimento de reforma em curso
no se dissocia, em essncia, de uma reformulao burocrtica,
ainda que denominada de ps-burocrtica.

*Resilincia capacidade
de se recobrar facilmente ou se adaptar m
sorte ou s mudanas.
Fonte: Houaiss (2009).

Em construo argumentativa convergente, Pinho (1998)


destaca a resilincia* do patrimonialismo, capaz de absorver
mudanas modernizantes na sociedade brasileira e de se adequar
nova situao. Perceba que para o citado autor, as transformaes
derivadas dos ciclos de reformas no alcanam a essncia do
patrimonialismo, desbordando questes estruturais e estratgicas
(que no so reveladas).
Em face disso poderiam ser questionados os limites e
possibilidades de convivncia entre o esprito gerencialista que
informa a reforma em curso e o patrimonialismo da cultura nacional.
No entanto, uma possvel diretriz de resposta poderia vir nos seguintes
termos: [...] a implementao do gerencialismo estaria concorrendo
para o desaparecimento do patrimonialismo, e, assim, ento, seria
positivo, mesmo convivendo com o patrimonialismo. (PINHO, 1998).
A despeito das reiteradas abordagens e estudos que
evidenciam a influncia do patrimonialismo, do formalismo, do
clientelismo, entre outros fatores, os insucessos dos projetos de
reforma administrativa no Brasil podem estar relacionados tambm
insuficiente observncia desses elementos culturais, incluindo suas
variantes mais modernas como o compadrio, a vassalagem, a
barganha, a fisiologia, a bacharelice e a centralizao.
A persistncia com que essas categorias continuam a ser
resgatadas, criticadas e atualizadas confere-lhes um sentido de
realidade, pois, ainda que no se constitussem em fatos e atos

34

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

verificveis, tendo a existncia estabelecida no mundo das


representaes, acabam por produzir impactos sobre as prticas sociais
e as instituies que as regulam. Convm, portanto, mant-las na
agenda, pelo menos at que a roda da histria faa girar o ciclo (no
sequencial) das instituies, prticas e representaes (COSTA, 2007).
No que diz respeito especificamente bacharelice, Martins
(1997) assinala a construo institucional da Administrao Pblica
fundada na influncia da tradio luso-francesa do direito
administrativo. Este aspecto em particular o bacharelismo
tambm referido por Vieira et al. (1982, p. 7) como elemento
constituinte da herana lusitana, notadamente no que tange ao [...]
hbito de tentar moldar a realidade atravs de leis e decretos.
Note, neste momento particular, a forte influncia ainda
exercida pelo campo das cincias jurdicas na Administrao
Pblica contempornea, representada tanto pela centralidade do
senso de legalidade, e de forma mais ampla pelo direito
administrativo, quanto pelo posicionamento estratgico
historicamente ocupado pelas carreiras jurdicas na estrutura
organizacional do Estado brasileiro.
Keinert (1994) refere quatro ciclos paradigmticos na
Administrao Pblica brasileira no sculo XX (1900 a 1990):
a Administrao Pblica como cincia jurdica (1900-1929);
a Administrao Pblica como cincia administrativa (1930-1979);
a Administrao Pblica como cincia
poltica (1980-1989); e a administrao
pblica como Administrao Pblica
(a partir de 1989).

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

35

Cultura e Mudana Organizacional

Perceba que a Administrao Pblica tem se transformado.


Porm, mesmo apresentando diferentes formatos, vem preservando
os elementos fundamentais de sua essncia.
Esses movimentos de mudana tm se caracterizado pela
convivncia de antagonismos, paradoxos e contrastes, sobressaindose a busca por solues de convergncia, hbridas, intermedirias,
criativas, flexveis, plsticas etc.
assim com o processo de reforma administrativa em curso,
em que modelos gerenciais exgenos passam pela assuno de traos
locais, por vezes submetendo os organismos do Estado a tenses de
mercado a pretexto de dot-lo de maior capacidade gerencial.

36

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

MUDANA E RESISTNCIA CULTURAL NA


ADMINISTRAO PBLICA
To perceptveis quanto os ciclos de mudana
organizacional a que se submete a Administrao Pblica
brasileira so os traos de resistncia a esses movimentos.
Nesta seo vamos estudar esse tema em maior
profundidade com a finalidade precpua de compreendlo melhor.
Mos obra e bons estudos!

EMERGNCIA DE VALORES GERENCIAIS


NA

ADMINISTRAO PBLICA

Entre os fenmenos em curso nas organizaes pblicas


brasileiras, e como expresso dos ciclos de mudana organizacional,
destacamos o da emergncia dos valores gerenciais, ora em
contraste, ora em processo de acomodao em relao aos padres
culturais tradicionais. O cenrio em que essas transformaes tm
lugar o das reformas do Estado e da sua administrao estrutura
e processos organizacionais.
Essa abordagem tem por finalidade no somente evidenciar
a natureza processual e histrica das mudanas que atingem a
Administrao Pblica, mas salientar, em consequncia disso, os
pressupostos que subjazem a esses ciclos de reforma, os traos
culturais, e os elementos especficos do arranjo governamental
brasileiro, que influenciam as prticas de gesto no mbito de cada

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

37

Cultura e Mudana Organizacional

organizao, independentemente do nvel de governo que se tome


como referncia de anlise.
A motivao das transformaes em organizaes pblicas
permitem destacar um duplo desafio:

" tenses externas, que os autores denominam


de cima, atribudas ao fenmeno da globalizao; e

" tenses internas de dentro, representadas pelo


problema crescente de legitimidade em larga medida
decorrente da reduo da oferta de servios pblicos
sociedade.
No caso brasileiro, um dos eixos de impulso para a
transformao , de fato, o prprio estgio de desenvolvimento
experimentado pela sociedade contempornea, que impe ao Estado
novas e por vezes contrastantes demandas (FINGER; BRAND, 2001).
Pereira (1999a; 1999b) destaca outro vetor que no pode
ser desvinculado deste contexto, o modelo da Administrao
Pblica Gerencial (APG), variante nacional inspirada na Nova
Administrao Pblica (NAP). A nova Administrao Pblica pode
ser compreendida como um complexo conjunto de diretrizes
estruturantes de um modelo de Estado e de Administrao Pblica
baseado em pressupostos e conceitos que se desdobram, para fins
de incidncia instrumental sobre a realidade, at o nvel das polticas
(programas) e tecnologias gerenciais.
Essa particular formulao conceitual a APG assenta-se
em pressupostos tais como o da racionalidade formal e o da primazia
do setor privado em relao ao pblico em termos de competncia
gerencial e eficincia alocativa de recursos, entre outros.
No plano conceitual o movimento est fortemente amparado
em elementos do campo da Administrao e da Economia em
ambas as reas sob a destacada influncia de autores de orientao
neoclssica. Alguns dos conceitos centrais subjacentes a esses
pressupostos so:

38

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

" eficincia*;

*Eficincia Pode ser entendida como a capaci-

" descentralizao do poder decisorial (delegao);

dade de minimizar o uso

" imperativo da flexibilidade;

de recursos para alcan-

" competncias; e

ou seja, a capacidade

ar as metas definidas,

" gesto por resultados (no contexto da qual se pode


compreender a nfase no usurio dos bens e servios
pblicos e, portanto, a noo de qualidade).
As polticas (programas) e tecnologias gerenciais, por sua
vez, incorporam e buscam operacionalizar esses conceitos em um
amplo espectro e diferentes graus de complexidade.

de otimizar o uso dos recursos, e seria medida


pela relao entre recursos aplicados e o produto final obtido. Fonte:
Lacombe (2004).

Sem a pretenso de delimitar rigidamente fronteiras


conceituais, seno de estabelecer marcos iniciais de referncia para
as finalidades especficas do estudo da cultura e da mudana na
Administrao Pblica, podemos entend-la como um novo ciclo
de reformas que visa, em sntese, transformao de estruturas
burocrticas em estruturas mais enxutas, flexveis e adaptveis
(GUIMARES; MEDEIROS, 2003).
No processo de transformao se insere o fenmeno
insero na Administrao Pblica de elementos caractersticos
lgica empresarial pela via da transferncia e adaptao
conhecimentos gerenciais desenvolvidos no contexto
administrao privada.

da
da
de
da

Resgatando a trajetria de desenvolvimento da


Administrao Pblica no Brasil, Pereira (1997) destaca como
pontos delineadores desse emergente paradigma gerencial:

" a descentralizao poltica e administrativa;


" a reduo de nveis hierrquicos;
" a flexibilidade organizacional;
" a confiana limitada;
" o controle por resultados; e
" a orientao para o cidado.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

39

Cultura e Mudana Organizacional

relevante assinalarmos que essas so diretrizes mais


intensamente identificadas com a dimenso de mudana
institucional pretendida pela reforma gerencial que competiu com
a dimenso do ajuste fiscal (REZENDE, 2002). Com base na
compreenso desses conceitos podemos relacionar algumas das
diretrizes listadas anteriormente a conceitos emergentes ou mesmo
consolidados na esfera das organizaes privadas, em especial a
gesto pela qualidade e o planejamento estratgico, bem como
identificar as diferentes prticas utilizadas para a concretizao
desse modelo gerencial, conforme Quadro a seguir:
VALORES DA NOVA
ADMINISTRAO
PBLICA

CONCEITOS E/OU

PRTICA ADOTADA
NA ADMINISTRAO PBLICA

TECNOLOGIAS GERENCIAIS

Confiana
limitada

Descentralizao; delegao de autoridade; controle social.

Gesto por programas; avaliao de desempenho permanente de servidores; gesto


pela qualidade.

Controle
por resultados

Gesto por processos;


eficcia
gerencial;
avaliao de desempenho; accountability;
transparncia.

Gesto por programas; delegao de bens e servios pblicos; avaliao de desempenho


permanente dos servidores;
contratos de gesto; gesto
pela qualidade, planejamento
estratgico.

Administrao
voltada para
o cidado

Foco no cliente; qualidade; planejamento;


gesto por processos.

Gesto
por
programas;
ouvidorias; prestao de contas;
audincias pblicas; gesto
pela qualidade; planejamento
estratgico.

Quadro 1: Valores da nova administrao pblica, tecnologias gerenciais e


correspondentes prticas de gesto
Fonte: Elaborado pelo autor

A despeito dessa bem articulada formulao, possvel


identificarmos perspectivas de anlise que apontam fragilidades nessa
linha de pensamento gerencial. Paula (2005) afirma, em essncia,
que a despeito de exaltar um discurso pautado pela democracia e
pela participao, questionvel o carter inovador da Administrao
Pblica gerencial, haja vista que o modelo tende a copiar as ideias e
prticas da gesto empresarial, desviando-se da elaborao de
alternativas administrativas adequadas para o setor pblico.

40

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

Ressalvas nessa mesma orientao tambm assinala MatiasPereira (2008, p. 105), ao afirmar que:
[...] o gerencialismo (NPM/NGP) levanta srios problemas
e contradies. Em primeiro lugar, parte de suposies que
no demonstra e que so autnticas falcias, como o pressuposto de que a gesto empresarial inerentemente superior gesto pblica e de que o papel dos cidados pode
ser reduzido ao de consumidores.

Podemos identificar, ainda, a existncia de dois mitos


sustentados pela nova Administrao Pblica, quais sejam, o da
transio da organizao burocrtica para a ps-burocrtica e o
da eficincia dos modismos gerenciais. importante notarmos que
operam como elementos de reforo destes mitos tanto a insero
do princpio da eficincia no caput do artigo 37 da Constituio
Federal, por ocasio da Reforma Administrativa de 1998 (Emenda
Constitucional n. 19/98), quanto a crena na supremacia das
prticas de gesto do campo privado em relao ao modelo gerencial
que caracteriza o setor pblico.
No devemos desconsiderar que a NAP bem evidencia um
ciclo de transformaes fundamentado em postulados que informam
uma viso de mundo de fundo privatista, entre outros tantos
aspectos que poderiam adjetiv-la, e, por conseguinte, de certa
forma contrastantes com o conjunto de diretrizes estruturantes da
Administrao Pblica, especialmente se tomada a sua perspectiva
finalstica a orientao para o interesse pblico.
De outra parte, precisamos reconhecer, que traos desse
modelo, a despeito da for ma como foram ou vm sendo
implementados imprimiram algumas transformaes substanciais,
ainda que parciais, na Administrao Pblica, destacadamente no
que diz respeito a aspectos de finanas pblicas, nos campos do
planejamento e dos controles financeiros e de organizao do
trabalho e gesto de pessoas.
Em relao a essas transformaes da Administrao
Pblica, Costa (2007) sugere a ocorrncia de uma assimilao

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

41

Cultura e Mudana Organizacional

seletiva de elementos modernos (valores e instituies) no curso do


processo de modernizao da Administrao Pblica brasileira, em
especial como decorrncia dos ciclos de reformas experimentadas
a partir da segunda metade do sculo XX.
Os autores que estudam esses movimentos reformadores em
geral convergem para identificao de sucessivas limitaes. Alverga
(2003), nessa perspectiva, aponta como principais fatores que
concorrem para a frustrao das reformas os seguintes:

" Dependncia da trajetria: este fator assenta-se no


substancial custo decorrente de promover uma reverso
na trajetria de determinado arranjo institucional, cujas
prticas j esto profundamente enraizadas. Assim,
podem revelar-se substanciais e, por conseguinte,
impraticveis os custos impostos aos gestores e demais
atores sociais pelas tenses transformadoras em um
contexto poltico profundamente marcado por traos
patrimonialistas e clientelistas.

" Ambiente socioinstitucional: este fator faz


referncia a aspectos organizacionais e sociolgicos.
No que diz respeito ao componente organizacional,
este fator, assinala o carter predominantemente
incremental da mudana institucional na
Administrao Pblica, contrastando com as prticas
de promover transformaes amplas e completas, que
buscam alcanar o todo organizacional. E no que tange
argumentao sociolgica, encontramos os
contrastes entre os valores que informam o contedo
das reformas pretendidas e a prtica social do Pas.

" Problema da ao coletiva: este aspecto ressalta


as diferentes posturas assumidas pelos agentes sociais
favorveis e desfavorveis s mudanas. De acordo
com Alverga (2003) dada a natureza de bem pblico
assumida pela reforma, ou seja, de algo cujo custo de
excluso demasiadamente elevado, aqueles
potencialmente por ela beneficiados tendem a assumir

42

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

uma posio de free-rider (carona), atitude esta que


contribui para a desmobilizao do apoio ao processo
de refor ma. Paralelamente, os atores afetados
negativamente pela mudana (percepo de perda de
vantagens de qualquer ordem) tendem a mobilizar-se
mais efetivamente para evitar a reforma. Essas
diferenas de atitude, baseadas no comportamento
racional dos agentes (tendentes a maximizar ganhos),
tendem a promover esforos reativos de maior
intensidade comparativamente aos impulsos de
sustentao da reforma.

" Sistema poltico: a expresso poltica dos insucessos


das reformas apontada como fator que se fundamenta
no comrcio poltico que se estabelece entre os
diferentes atores envolvidos no processo de reforma.
Admitir os termos da reforma implica romper com esse
fluxo de trocas, algo que significa substancial perda
de poder.
Todos esses aspectos contribuem como referncia de anlise
para a compreenso do contexto em que o fenmeno mais restrito
da assimilao de tecnologias gerenciais se processa, na medida
em que oferece subsdios para compreender, no mnimo em parte,
os motivos que conduzem os agentes pblicos em direo
apropriao de contedo gerencial exgeno.
Abordando o fenmeno da resistncia no contexto das
reformas administrativas, Lima Filho et al. (2005) reforam a
influncia do fator poltico-partidrio, dentre outros agentes externos
organizao. Estes agentes, segundo os autores, avessos perda
de espao poltico notadamente a possibilidade de designar
pessoas para cargos comissionados , combinado com o vis
patrimonialista da Administrao Pblica, geraram as mais intensas
resistncias no curso do processo de reforma administrativa.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

43

Cultura e Mudana Organizacional

EFICINCIA COMO VALOR GERENCIAL


NA

ADMINISTRAO PBLICA

Uma das materializaes do atual ciclo de reformas do Estado


e da Administrao Pblica brasileira pode ser reconhecida,
segundo uma perspectiva bastante ampla, no conjunto de emendas
ao texto da Constituio de 1988 editadas especialmente a partir
de 1993, gerando transformaes no texto constitucional. Estas,
por sua vez, tm gerado reflexos sobre padres culturais que moldam
a Administrao Pblica brasileira, notadamente traos como o
patrimonialismo e o clientelismo.
Em termos de reforma da administrao, em sentido mais
estrito, assume especial destaque a Emenda Constitucional n. 19,
de 4 de junho de 1998, que promove transformaes substanciais,
no somente em elementos que regulam a relao entre os servidores
e o Estado, mas na construo das bases para a introduo de um
pensamento gerencial sensivelmente destoante dos valores que regem
a Administrao Pblica tradicional.
As mudanas trazidas ao texto constitucional, que
impactaram as diretrizes estruturantes do Estado e da Administrao
Pblica no Brasil, incluram desde conceitos mais gerais, como o
de eficincia, elevado condio de princpio de gesto pblica
como expressa o artigo 37, caput, e que inspiram tecnologias
gerenciais mais especficas, como o caso da gesto pela qualidade
(artigo 37, 3, inciso I; artigo 39, 7), alm de outros correlatos,
como produtividade, economicidade, racionalizao e desempenho,
que no obstante a sua presena implcita no arranjo de conceitos
e pressupostos que subjazem organizao burocrtica, passam a
uma presena mais explcita no texto constitucional.
O caput do artigo 37 da Constituio da Repblica, com
redao dada pela Emenda Constitucional n. 19/1998, resultou nos
seguintes termos:

44

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos


Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios obedecer aos princpios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia e,
tambm, ao seguinte: [...] (grifo do autor).

Apesar da noo de eficincia no constituir algo novo no


campo da Administrao Pblica, a introduo dessa diretriz de
gesto no rol de princpios constitucionais torna-se um significativo
marco de mudana no discurso gerencial, subsidiando fortemente
argumentos em prol da introduo de inovaes gerenciais em
organizaes pblicas.
Comparando as fases da tramitao do projeto que resultou
na Emenda Constitucional n. 19/98, ganha destaque a substancial
diferena entre a redao aprovada no 2 turno da Cmara de
Deputados e a redao final da Emenda, especificamente no que
diz respeito substituio da expresso qualidade do servio
prestado pelo termo eficincia a designar o novo princpio de
Administrao Pblica que passaria a ser previsto no artigo 37 da
Constituio Federal.

Qualidade e eficincia so termos cujos contedos so


essencialmente distintos, no obstante relacionados.

Pereira (1998), amparada em comparaes conceituais


afetas eficincia, eficcia e efetividade, conclui que a substituio
da palavra qualidade por eficincia, parece no ter sido a
melhor escolha, j que esta tem sentido bem mais restrito que aquela,
como visto.
Entendendo que o princpio da eficincia componente da
noo de legalidade nada de absolutamente inovador em matria
administrativa , Modesto (2000, p. 113) afirma:

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

45

Cultura e Mudana Organizacional

[...] combati desde o primeiro momento a introduo dessa alterao na cabea do art. 37 durante o processo de
discusso da proposta de emenda constitucional n. 173 no
Congresso Nacional, sustentando que a proposta do relator
na Cmara dos Deputados era desnecessria e redundante. No entanto, pragmaticamente, quando a sua adoo
era inevitvel, pela dinmica do processo poltico, propugnei
no Senado Federal para que a redao final no registrasse a expresso imprpria qualidade dos servios prestados e sim o enunciado eficincia, arguindo ento a impropriedade de incluir a primeira redao entre os princpios gerais da administrao, por ela referir diretamente apenas um setor da administrao pblica (a esfera da prestao de servios pblicos) quando todos os demais princpios ostentavam um alcance geral.

Saiba mais

Lei da Unio, dos Estados, do Distrito Federal


e dos Municpios disciplinar a aplicao de
recursos oramentrios provenientes da economia com despesas correntes em cada rgo,
autarquia ou fundao, para aplicao no desenvolvimento de programas de qualidade e produtividade, treinamento e desenvolvimento,

Com isso podemos perceber, alm de


um descuido com o necessrio rigor
conceitual que o texto constitucional exige,
de fato, a perda de uma oportunidade de levar
os conceitos de eficcia e de efetividade,
estes bem mais relacionados com a noo
de qualidade, a um ponto de maior destaque
no campo da Administrao Pblica.

Outro emblemtico dispositivo


constitucional que bem ilustra o intuito de
o do servio pblico, inclusive sob a forma de
institucionalizao de valores gerenciais no
adicional ou prmio de produtividade (Grifo do
campo da Administrao Pblica o 7 do
autor). Fonte: <http://www. senado.gov.br/sf/
artigo 39 que permite perceber desde a
legislacao/const/con1988/CON1988_10.08.2005/
orientao pela racionalizao de gastos via
art_39_.htm>. Disponvel em: 25 jan. 2010.
conteno de despesas correntes at a
explcita proposio de programas de qualidade, passando pela
indicao de ao gerencial orientada pela concesso de prmios
de produtividade.
modernizao, reaparelhamento e racionaliza-

Diante do exposto, podemos afirmar que a eficincia est


firmemente alicerada no pressuposto clssico (taylorista-fordista)
de homem movido por recompensas de natureza material,
notadamente financeiras.

46

Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

ESTRATGIAS

DE INTERPRETAO DA MUDANA:

O FORMALISMO E O JEITINHO

Os conceitos de formalismo e de jeitinho podem oferecer


uma consistente contribuio para a explicao do fenmeno da
absoro de conceitos e tecnologias gerenciais, mais precisamente
para a compreenso dos reflexos desses fenmenos sociolgicos.
Uma das vertentes tericas de anlise do formalismo pode
ser localizada em Riggs (1964), sendo tambm ampla e
profundamente estudada por Ramos (1966), que o descreve como
um trao caracterstico da sociedade brasileira, e sensivelmente
associado trajetria histrica da formao social, poltica e
econmica do Pas, assinalando-o como um componente da
estratgia de desenvolvimento nacional.
Para Riggs (1964, p. 123), o formalismo
[...] corresponde ao grau de discrepncia entre o prescritivo
e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre
a impresso que nos dada pela constituio, pelas leis e
regulamentos, organogramas e estatsticas, e os fatos e
prticas reais do governo e da sociedade.

Assim, o formalismo aparece particularmente pronunciado


naquelas sociedades denominadas prismticas, assim entendidos
os arranjos sociais em que se verifica um alto grau de
heterogeneidade decorrente da coexistncia do velho com o novo,
do atrasado com o avanado (RAMOS, 1966).
Motta e Alcadipani (1999, p. 9), nesta mesma perspectiva,
destacam o aspecto da dependncia relacionado ao conceito de
formalismo que no deve ser entendida como restrita dimenso
econmica, mas envolvendo tambm as dimenses poltica, cultural etc.
Esses contrastes so expressos tanto no plano tecnolgico
quanto no das atitudes e condutas das pessoas, podendo redundar
em conflitos envolvendo diferentes critrios de avaliao e ao

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

47

Cultura e Mudana Organizacional

individual. Esse aspecto identifica o formalismo com a


(re)interpretao das normas no mbito da organizao, como
reao percepo de conflito entre o real e o prescrito.

O formalismo um fenmeno bastante visvel na


sociedade brasileira e na Administrao Pblica de
modo peculiar. Mais que isso, pode ser visto como
reao da organizao tenso de conviver com a
introduo de objetos culturais estranhos.

Assim, aspectos que se pretendem extirpar do arranjo social


nacional e que se projetam na Administrao Pblica, esto
devidamente contextualizados como traos prprios de um dado
estgio de desenvolvimento. O formalismo no caracterstica
bizarra nem trao de patologia social nas sociedades prismticas,
mas um fato normal e regular, que reflete a estratgia global dessas
sociedades no sentido de superar a fase em que se encontra.
O formalismo nas sociedades prismticas uma estratgia de
mudana social imposta pelo carter dual da formao histrica e
do modo particular no qual se articula com o resto do mundo
(RAMOS, 1966).

Disso podemos dizer que o formalismo constitui uma


consequncia?

Exatamente. Podemos dizer sim que ele constitui uma


consequncia, inclusive necessria, que advm de uma prtica
recorrente de privilegiar o exgeno exaltao do estrangeiro
introduzindo-o em um contexto distinto, ao qual o contedo
transplantado no adere integralmente.
Em que pese no devemos considerar o formalismo uma
prtica bizarra, pois este fenmeno constitui estratgia de

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

sobrevivncia da organizao, nada parece autorizar a perpetuao


das prticas que lhes so ensejadoras.
Vieira et al. (1982), que tambm abordam os limites do
fenmeno da transferibilidade de tecnologias gerenciais como
recurso de progresso administrativo, destacam a limitao da
formulao de Riggs (1964) especialmente no que tange subjacente
crena na existncia de um continuum de desenvolvimento entre
sociedades com base na dicotomia tradicional-moderno, sendo as
sociedades prismticas um estgio intermedirio do modelo.
O conceito de formalismo recebeu tratamento posterior na
sociologia brasileira com o conceito de jeitinho. O formalismo, segundo
Caldas e Wood Jr. (1999, p. 35), [...] mostra que, se somos
consideravelmente abertos a modelos estrangeiros, a eles somente nos
submetemos na forma. Advindo diretamente da noo de formalismo
est o que Ramos (1966) destaca como a sociologia do jeito*.

*Jeito consiste num


genuno processo brasileiro de resolver dificuldades no que tange a contedo de normas, cdigos
e leis. Fonte: Ramos

Voc j deu jeito para alguma situao? O que voc entende

(1966).

por jeitinho?

Ao conceito de jeito podemos associar o esforo de


reinterpretao viesada da norma. De acordo com Motta e
Alcadipani (1999) o jeitinho ocorre quando a determinao que
impossibilitaria ou dificultaria a ao pretendida por uma
determinada pessoa reinterpretada pelo responsvel por seu
cumprimento, que passa a priorizar a peculiaridade da situao e
permite o no cumprimento da determinao, fazendo assim com
que a pessoa atinja seu objetivo. Logo, jeitinho implica no esforo
de desbordar diretrizes da estrutura, reinterpretando-as segundo
necessidades especficas.
O jeito, tomado como recurso de resistncia cultural e
tambm o formalismo, a despeito de seu contedo sociolgico,
pode ser interpretado, tambm, sob a perspectiva estritamente
administrativa, como uma consequncia advinda da
incompatibilidade das tecnologias gerenciais realidade

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Cultura e Mudana Organizacional

organizacional do setor pblico, evidenciando a distncia


substncia-imagem proposta por Caldas e Wood Jr. (1999).
As respostas organizacionais que afastam a adaptao
criativa resultam naquilo que ambos (1999) denominam de
apropriao de tecnologias gerenciais para ingls ver ou a
negao. A adoo para ingls ver consite no:
[...] mais tpico comportamento organizacional brasileiro
diante da importao de conceitos. O observador mais
atento pode perceb-lo em discursos oficiais e relatrios de
acionistas. Na prtica, consiste em adotar de forma temporria e/ou parcial a tecnologia em questo, para aplacar
as presses de adoo, sem no entanto realizar mudanas
substanciais ou ferir aquilo que se considera intocvel no
status quo (CALDAS; WOOD Jr., 1999, p. 39-40).

A RESISTNCIA MUDANA:
ESPECIFICIDADES DA ORGANIZAO PBLICA

No suficiente a complexidade que o fenmeno da mudana


encerra, a resistncia mudana encontra-se fortalecida em termos de
intensidade quando analisada no contexto da Administrao Pblica.

A afirmao de que as pessoas nas organizaes pblicas so


resistentes s mudanas, procede? O que nos habilita a afirmar
isso? Ser o fenmeno da resistncia diferenciado na
Administrao Pblica? Por quais motivos?

Buscando responder todos estes questionamentos vamos


compreender a fim de afastarmos as crenas infundadas acerca
da capacidade e dinmica inovativa das organizaes do setor
pblico a origem e dinmica deste fenmeno.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

A resistncia mudana precisa ser compreendida a partir


de um sistema de resultados. Para tanto precisamos compreender
que as pessoas, em geral, so capazes de, diante de uma mudana
iminente ou potencial, efetuar uma avaliao que resulte em um
quantum de perda pessoal em relao ao espao e patrimnio
pessoal que j foi conquistado. Alm de uma expectativa de perda
futura frente ao que uma trajetria projetada reserva em termos de
ganhos previstos de qualquer ordem.
Essa perda precisa ser compreendida em
sua acepo estendida, ou seja, envolvendo no
somente a dimenso econmica ou financeira, mas
incorporando, especialmente, aspectos afetos ao
status da pessoa na organizao, espaos de poder,
perspectivas futuras de atuao, at esferas mais
ntimas da personalidade, tais como o orgulho e a
imagem percebida, entre outros.

PERDA
PESSOAL

GANHO
PESSOAL

Outra dimenso de perda a ser considerada


pelas pessoas como ensejadoras de aes de resistncia aos
processos de mudana so os riscos de afetao das condies
que conferem estabilidade (segurana) s pessoas em relao aos
processos e ambiente de trabalho.
Nessa linha, podemos afirmar que a resistncia mudana
esta relacionada, eminentemente, no resultado de uma
contabilizao de perdas e ganhos potenciais que possam decorrer
de uma inovao introduzida por um processo de mudana.

A resistncia mudana pode ser minimizada, ou


mesmo elidida, se o indivduo ou grupo destinatrio
da mudana for capaz de constatar resultado positivo
no balano de perdas e ganhos decorrentes da
inovao.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

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Cultura e Mudana Organizacional

Ainda assim, importante percebemos a existncia de


pressupostos j sedimentados sobre a resistncia mudana,
pressupostos esses que interferem na compreenso desse fenmeno
e de sua superao.

Pressupostos e Contrapressupostos
da Resistncia Mudana
A complexidade associada ao fenmeno da mudana
organizacional admite, ainda, que tomemos a resistncia a partir
de uma perspectiva mais crtica, ou seja, que se oponha uma atitude
reflexiva aos pressupostos recorrentes sobre a resistncia mudana.

Tanto na literatura

gerencial quanto no
senso comum.

Um dos referenciais a partir do qual possvel empreender


esse esforo de reflexo acerca da reistncia mudana o
proposto por Hernandes e Caldas (2001), conforme podemos ver
no Quadro 2 a seguir.
PRESSUPOSTOS

CONTRAPRESSUPOSTOS

Resistncia mudana um fato da vida


e algo que
inexoravelmente ir
ocorrer em processos
de transformao.

!a

Resistncia mudana
nociva organizao.

! a resistncia um fenmeno saudvel e positivo; e


! a resistncia usada como uma desculpa para

resistncia mudana rara e dever ocorrer


somente na presena de circunstncias excepcionais;
! ao procurar evitar ou prevenir a resistncia, os
agentes de mudana acabam contribuindo para sua
ocorrncia ou agravamento; e
! a resistncia um comportamento definido pelos detentores de poder quando so desafiados
em seus privilgios ou posies.

justificar processos de mudana mal desenhados


ou malsucedidos.

52

Os seres humanos
so naturalmente
resistentes mudana.

! seres humanos anseiam por mudana, e tal necessidade comumente se sobrepe ao medo do
desconhecido.

Os colaboradores so
os atores
organizacionais que
tm maior probabilidade de resistirem
mudana.

! a resistncia mudana um comportamento


que pode ser exibido tanto por gerentes quanto
por empregados.

Resistncia mudana um fenmeno


massificado.

! a resistncia tanto um fenmeno individual


quanto coletivo que varia um indivduo para outro
em funo de fatores individuais e situacionais.

Quadro 2: Pressupostos e contrapressupostos sobre resistncia mudana


Fonte: Adaptado de Hernandes; Caldas (2001)
Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

Note que com vistas a lanar novas luzes sobre o fenmeno


da resistncia, os citados autores propuzeram um conjunto de
contrapressupostos com base nos valores j sedimentados sobre
a resistncia mudana.

Aspectos Positivos da Resistncia Mudana


Qualquer mudana vivenciada em nossa vida gera certa
resistncia e este pode ser tanto um fator positivo quanto negativo.
Trabalharemos nesta seo os aspectos positivos que segundo Chu
(2005) esto alocados em sete categorias. So elas:

" Contribuio para a identificao e tratamento


de lacunas: mesmo o mais rigoroso planejamento de
mudana permitir a presena de lacunas. Aspectos e
variveis no cogitadas inicialmente podero emergir
pelo efeito da resistncia, bem como a possibilidade
de encaminhar solues.

" Identificao dos riscos envolvidos: os processos


de mudana, sob a perspectiva dos agentes de
mudana, no raro esto envoltos por uma aura de
elevado otimismo, que minimiza os reflexos de
possveis efeitos colaterais. A resistncia pode operar
como vetor de moderao, evitando rupturas bruscas
ou outros efeitos indesejados.

" Estmulo reflexo e discusso: o comportamento


resistente, quando devidamente diagnosticado e
conduzido, pode dar ensejo ao questionamento e
reflexo crtica da proposta de mudana. Esse processo
de reflexo potencialmente positivo ao desvelamento
de questes encobertas.

" Melhoria do relacionamento interpares: os movimentos de resistncia grupais podem promover o


compartilhamento de percepes em relao a um
fenmeno e, por conseguinte, provocar reaes mais

Mdulo Especfico em Gesto Pblica

53

Cultura e Mudana Organizacional

coesas. Essas reaes podem reforar o senso de


equipe e qualificar o prprio processo de mudana.

" Aperfeioamento do processo de comunicao:


a comunicao um aspecto crtico dos processos de
mudana e de complexo equacionamento.
Questionamentos acerca da transparncia desses
processos so comuns. A despeito disso, o fenmeno
da resistncia explicita o imperativo da qualificao
da comunicao na organizao.

" Identificao das necessidades especficas de


cada rea: as feies centralizadoras da gesto,
particularmente na Administrao Pblica, tendem a
promover processos de mudana relativamente
rpidos, fato que enseja abordagens reducionistas da
organizao (no considerando ou minimizando o
impacto em reas estratgicas da organizao). Nesse
contexto, a resistncia pode contribuir para alertar os
agentes de mudana sobre as especificidades de cada
rea ou processo da organizao.

" Verificao do alinhamento da mudana com


os objetivos estratgicos da organizao: os
processos de mudana implicam na possibilidade de
perda ou enfraquecimento do nexo estratgico da
organizao. Nesse contexto, os esforos de resistncia
podem auxiliar na reflexo sobre eventual desvio nessa
orientao estratgica.
Essas categorias propostas por Chu (2005) sugerem a voc
eixos de reflexo sobre o fenmeno da resistncia mudana de
modo a sensibiliz-lo em relao ao imperativo do envolvimento
das pessoas como medida de aperfeioamento e de legitimao
dos processos de mudana organizacional.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

Reflita sobre sua vivncia organizacional e experincias em


processos de mudana, e identifique outras categorias
analticas capazes de ampliar a abordagem de Chu (2005).
Leve esses elementos para discusso no frum disponvel no
Ambiente Virtual de Ensino-Aprendizagem (AVEA).

Complementando......
Conhea mais sobre os temas aqui discutidos explorando as obras
sugeridas a seguir.

!Cultura organizacional. In: Psicologia, Organizaes, e Trabalho no


Brasil de Jos Carlos Zanelli; Jairo Eduardo Borges-Andrade; Antonio
Virgilio Bittencourt Bastos. 2004, p. 407-442.

!Antropologia para administradores de Neusa Rolita Cavedon. Nesta


obra voc vai encontrar uma ampla e interessante abordagem acerca
das diferentes perspectivas e definies em torno da cultura
organizacional.

!Razes do Brasil de Sergio Buarque de Holanda. Esta obra, clssico


da literatura nacional, constitui um referencial importante para a
compreenso cultural e suas atuais afeies.

!Casa-grande & senzala: formao da famlia brasileira sob o regime da


economia patriarcal de Gilberto Freyre. Nesta obra, voc complementa
sua leitura no que tange aos referenciais importantes para a
compreenso da cultura brasileira.

!Por uma nova gesto pblica: limites e potencialidades da experincia


contempornea de Ana Paula Paes de Paula. Esta obra aborda a
temtica da Administrao Pblica apresentando uma discusso sobre
a utilizao dos conceitos e prticas oriundos da administrao privada
na gesto pblica. Expe tambm o caso brasileiro demonstrando
que a recente reforma de Estado pautou-se por experincias tanto
gerenciais quanto societais, e que estas ltimas representam uma
possibilidade e uma ferramenta de exerccio sociopoltico voltada para
o interesse pblico.

! Para

Saber Mais sobre o jeitinho brasileiro, ver Barbosa (1992),

especialmente os captulos 1 e 2.

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Cultura e Mudana Organizacional

Resumindo
Nesta Unidade, voc explorou alguns importantes elementos da cultura brasileira que se projetam nas organizaes, em particular, no setor pblico. Dentre eles podemos
destacar o patrimonialismo e o formalismo. Esses traos culturais moldam os processos de transformao organizacional
medida que afetam o processo de introduo de novas
ideias, conceitos e tecnologias de gesto. o que se percebe, por exemplo, com a introduo dos conceitos relacionados Administrao Pblica gerencial.
Mas

compreender

processo

de

mudana

organizacional nesse peculiar espao de gesto exigiu uma


incurso preliminar pelos conceitos que expressam diferentes perspectivas da organizao, desde aquela de cunho mais
racional at a perspectiva de orientao simblicointerpretativa. Essas diferentes vises da organizao autorizam diferentes abordagens para a compreenso dos processos de mudana.
Outro fenmeno estudado foi o da resistncia mudana e as diferentes formas como ela se manifesta. A abordagem desse tema constitui um caminho para a compreenso
dos processos de mudana, com destaque para o fato de que a
resistncia mudana no um fenmeno sempre negativo.

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Especializao em Gesto Pblica

Unidade 1 Cultura brasileira e organizacional

Atividades de aprendizagem
Chegado a esse ponto do Estudo, procure responder s duas
questes que orientaram as reflexes acerca da mudana e da
cultura organizacional. Caso tenha dificuldades, faa uma
releitura cuidadosa dos conceitos ainda no entendidos ou,
se necessrio, entre em contato com seu tutor.

1. Reflita sobre as relaes entre o cargo em comisso, as feies


concretas

que

revestem

as

relaes

dessa

natureza

(comissionada) e a histria da Administrao Pblica brasileira.


A partir disso, faa uma sntese de at 15 linhas sobre as transformaes necessrias e passveis de serem implementadas em relao aos cargos em comisso.
2. Pesquise sobre conceitos relacionados ao taylorismo, ao fayolismo
e organizao burocrtica e identifique traos e influncias desses, presentes na organizao pblica contempornea. A partir
disso, relacione os traos constitutivos que j assumem carter
de elementos culturais com as barreiras mudana
organizacional.
3. Com base no conceito de burocracia desenvolvido por Max Weber
identifique as perspectivas desse fenmeno o burocrtico
como instrumento de dominao (uma leitura com foco nas relaes de poder) e como modelo de organizao (leitura de orientao funcionalista).

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Cultura e Mudana Organizacional

4. Pense em uma situao ocorrida em uma organizao pblica e


identifique os principais fatores ou aspectos da cultura brasileira
que se refletem no ambiente organizacional. Descreva como esses fatores afetam os processos de mudana organizacional.

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