CMO HA CUMPLIDO LA ADMINISTRACIN PUBLICA EN GUATEMALA CON SUS

FUNCIONES
Por Marlon Garca Escobar

(Aclaracin introductoria: este artculo fue escrito en el 2006 (El Estado de las Reformas del
Estado en Amrica Latina, Eduardo Lora - Banco Interamericano de Desarrollo), pp. 470.

INTRODUCCIN

El Estado al reconocer sus funciones fundamentales ha adquirido gran responsabilidad

poltica ante la bsqueda del bienestar de los ciudadanos, y la Administracin Publica es
la herramienta fundamental para convertir las polticas, leyes y sus recursos en servicios
tiles a los ciudadanos. Por lo que ya hace un buen tiempo se ha generado incertidumbre
en cuanto al tamao de la estructura de gestin del Estado, ya pensando en la injerencia
que este tiene en las actividades econmicas.

En el siguiente ensayo desarrollo el siguiente tema: Cmo ha cumplido la

Administracin Pblica en Guatemala sus funciones?; el cual al tomar la referencia del
texto original, lo acondiciono a la experiencia nacional; ya que es de importante
relevancia, notar que el Estado de Guatemala interviene de manera importante en las
decisiones que tienen que ver con actividades productivas y financieras; en especial en
temas de regulacin; por lo que ha tenido esfuerzos importantes en temas como la
competitividad frente al mundo globalizado y del mantenimiento objetivo y estratgico de
las decisiones econmicas y fiscales ms importantes.

El sistema de normas y valores que regulan a la Administracin Publica presenta

deficiencias; pues la organizacin publica tiene objetivos definidos y roles ya
establecidos, pero existen acciones no previstas en lo normado que influyen de manera
importante en el comportamiento de la Administracin del aparato estatal; por lo que no
permiten al Estado desarrollarse en concordancia con las necesidades de la poblacin.

Cmo ha cumplido la Administracin Pblica en

Guatemala con sus funciones?
El autor describe a la administracin pblica, como la parte sumergida de un iceberg,
que es su parte ms voluminosa, en la cual el Estado invierte grandes proporciones de su
presupuesto para cubrir su funcionamiento; sin embargo, hasta el momento ha estado
operando bajo la direccin del gobierno y bajo el control de los otros dos poderes del
Estado. Esta subordinacin le otorga muchas veces un papel secundario en las reformas
del Estado1, lo cual no quiere decir que la administracin pblica sea un instrumento;
por ende su transformacin es realmente compleja.

En ese sentido, las reformas

polticas y econmicas se emiten sin considerar los procesos de cambio que debera
manifestar la administracin pblica; generado efectos no deseados en el
funcionamiento de la administracin.
Al considerar a la administracin publica una instancia autnoma, en ocasiones da
como resultado que dicha administracin no reorienta sus objetivos hacia los objetivos
polticos de los gobiernos en turno. En pases en desarrollo como Guatemala, se dice
que la administracin ha evolucionado ms como un recurso poltico que como una
institucin autnoma, en la cual sus administradores sirvan nicamente a lo que
demandan las leyes y normas vigentes.
En las dos ltimas dcadas, los cambios en el Estado han sido sustanciales,
democratizacin, estabilidad macroeconmica y la apertura comercial hacia otros
mercados; Los fenmenos antes descritos, fueron propiciados por la crisis del Estado, y
que contribuyen a impulsar las reformas del mismo durante los ltimos aos, tal como se
manifest en Guatemala, con los recortes en el gasto pblico, liquidaciones de empresas
estatales; eliminando con esto el Estado paternalista, intervencionista y generador de
empleos pblicos innecesarios y ahora trata de aplicar el modelo brasileo; un estado
social-liberal; mantiene regulacin social, y una intervencin parcial del Estado en la
1

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economa, con el objeto de garantizar una economa de mercado completa y

genuinamente libre.

Sin embargo, la Administracin Pblica escasamente ha

manifestado cambio, a pesar de las reformas polticas y econmicas que el Estado ha

manifestado, y en contraste a esto s ha sido transformada la Administracin Publica,
pues los cambios antes indicados han alterado su organizacin y funcionamiento.
La reforma de la administracin pblica consiste as en un conjunto de intervenciones
coherentes que pretenden reorientar dichos incentivos institucionales para que
organizaciones y funcionarios tiendan a una mayor eficiencia, eficacia y responsabilidad
en la generacin de servicios tiles para la ciudadana2

Durante ms de una dcada, la prestacin de servicios pblicos centrada en el

ciudadano ha sido el foco de la reforma del sector pblico y ha dado paso a una nueva
forma de direccin pblica a las entidades del sector a nivel nacional, en este contexto,
la administracin se enfrenta a los siguientes retos:
-

Aumentar el nivel de calidad en la gestin, reduciendo los mrgenes de error en

los procesos y generando alto valor a las actividades de los funcionarios
pblicos.

Incrementar el grado de eficiencia, buscando eliminar tareas repetitivas y

reduciendo los costos de operacin, mediante mejoras en los procesos y en
los sistemas de informacin.

Mejorar la calidad de los servicios que se prestan a los ciudadanos y a las

empresas.

Garantizar la transparencia en la actividad pblica.

Lo anterior, es fundamental suceda y vaya de la mano con las polticas que transformen
el estado; y debe estar bien socializado, pues ya ha habido intentos de modernizacin,

Lora, Eduardo. El Estado de las Reformas del Estado de Amrica Latina, BID, 2006, p. 143.

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los cuales fracasaron al no saber cmo dar un giro cultural a las conductas informales
pero arraigadas entre los empleados.
No cabe duda que la transformacin cultural es lo ms difcil; pues en los cambios que
ha manifestado el Estado, existen privatizaciones, eliminacin de monopolios,
descentralizacin, liberacin a regulaciones, tecnologa actual, gestin por resultados,
etctera.

Pero dentro de las polticas de cambio, el empleado pblico ha estado

excluido, y continua efectuando su trabajo de manera rutinaria, burocrticamente, y con

actitud formalista.
Estos comportamientos son influyentes en la forma de actuar dentro del aparato estatal.
Lo cual denota falta de respeto a las normas legales, mantiene apego a la informalidad y
nula bsqueda del bienestar general por parte de las organizaciones encargadas de
ejecutar y gestionar las polticas pblicas; resaltando lo siguiente:

1)

Uso flexible y discrecional de los tiempos, ya sea en lo relativo a los horarios de

entrada y de salida del trabajo como a los de almuerzo y descanso.

2)

Formas de ascenso que no se corresponden con condiciones de idoneidad y

experiencia en el puesto de trabajo.

3)

Sistema de castigos y recompensas no formales que influyen en la funcin de la

tarea, guiado por criterios donde impera el inters personal, la afinidad poltica
y la amistad.

4)

Uso privado de herramientas o insumos de gestin (papel, impresiones,

fotocopias, telfono, automviles, etc.) de manera discrecional.

5)

Inexistente control de asistencia y licencias incoherentes.

6)

Poco ecunime la asignacin de tareas con respecto al cargo que se ocupa

oficialmente.

El estudio abarca dos dimensiones, la primera consiste en la envergadura o el grado en

que los procesos de reforma se han propuesto o han logrado afectar los diversos
componentes que tiene la administracin pblica (presupuesto, control, servicio civil,
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suministros, desarrollo organizacional, etc.). La segunda dimensin consiste en el grado

de profundidad con que se ha pretendido o logrado modificar dichos componentes.
Una sociedad en crecimiento y democrtica no puede prescindir de una Administracin
Pblica gil y capaz de gestionar lo pblico con eficiencia y transparencia. El mundo
est cambiando; sin embargo las Administraciones no lo hacen al mismo ritmo, lo que
puede provocar que estas se conviertan en una limitante para el desarrollo. Para
evitarlo, es necesario cambiar enfoques, estructuras y prcticas propias de otros siglos
que impiden responder a los ciudadanos tal y como estos demandan.

La relevancia de la Administracin es superior a cualquier otro sector econmico,

organizacin o movimiento social. Pues el sector pblico ubica sus gastos de
funcionamiento en 64% de su presupuesto anual. Entre los gastos de funcionamiento se
encuentran los gastos en recursos humanos (pago de salarios y otros beneficios
laborales) y los gastos relacionados con la adquisicin de bienes y servicios necesarios
para la realizacin del quehacer pblico, como libros, cuadernos, energa elctrica,
medicamentos, entre otros; y segn cifras de la Comisin Econmica para Amrica
Latina (Cepal), el promedio latinoamericano para 2009, ubica el gasto pblico en un
25.1% del PIB

Si bien el Estado de Guatemala, efectu inversiones grandes en mejoras a la

infraestructura del Estado y estableci polticas eficaces en beneficio del crecimiento
econmico y la competitividad, se ha quedado rezagado en la reforma a la
administracin pblica; y como dice el autor al referirse a las reformas a la
administracin pblica el propsito central ha sido introducir modelos organizativos y
prcticas de gestin para mejorar la responsabilidad, autonoma y capacidad tcnica de
las burocracias estatales.

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Entre las reformas a la administracin pblica que se proponen estn; el tamao de la

burocracia (Guatemala, 4% del PIB3), la introduccin de criterios de mrito para la
seleccin de funcionarios y la flexibilizacin de la gestin de los recursos humanos.
En la actualidad la situacin poltica ha sufrido ciertas variaciones. La mayor parte de
los pases latinoamericanos est viviendo un proceso de cambio, operando algunas
alteraciones en el sistema de relaciones econmicas, en el sistema de relaciones sociales
y en el sistema de relaciones polticas. Esa alteracin es consecuencia del proceso de
industrializacin, al crear ste condiciones que, evidentemente, no pueden controlarse
con la misma simplicidad con que se controlaban hace 40 o 50 aos y todos estos
cambios propiciaron e impulsaron las reformas del Estado durante las dos ltimas
dcadas

El texto original, estructura su contenido en cuatro reas de reforma institucional;

manifestaciones que se han replicado en Guatemala; a) las instituciones polticas y la
organizacin del Estado, b) las instituciones fiscales, tributarias y de descentralizacin,
c) las instituciones de las polticas econmicas sectoriales, y d) las instituciones de las
polticas sociales. Acciones a las cuales el Banco Interamericano de Desarrollo
denomina la revolucin silenciosa4. Sin embargo, en Guatemala, se podra considerar
que no se ha manifestado plenamente, aunque el esquema socio-poltico y de regulacin
lo demande.

El Estado de Guatemala, comparte la misma decisin que otros pases de Latinoamrica

tomaron; integrar estrechamente las econmicas a los flujos de comercio, inversin,
financiamiento y tecnologa, con lo cual se reconoci que el Estado estaba perdiendo
autonoma para proteger la economa y mantener la competitividad, por lo tanto, las

3
4

Lora, Eduardo. El Estado de las Reformas del Estado de Amrica Latina, BID, 2006, p. 19.
Revolucin silenciosa; trmino con el que el ex-presidente de Espaa Jos Mara Aznar denomin a las reformas en
materia de poltica econmica durante su gestin de gobierno, modelo econmico que tuvo por objeto el crecimiento del
sector privado - dando facilidades a la inversin, ampliando de esta forma el mercado laboral y el poder adquisitivo de los
ciudadanos - as como permitir la inmigracin de trabajadores extranjeros, entre otros puntos, mediante medidas de
austeridad fiscal, desregulacin, privatizacin y liberalizacin.

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polticas en materia fiscal se reformaron para establecer aranceles que permitieron

mejorar la competitividad de los productos nacionales; y as llamar la atencin de
inversionistas, e incluso se establecieron polticas de propiedad intelectual.

En otros pases como Per y Uruguay se redujo la nmina de personal con programas de
retiro

voluntario

reestructuracin

de

funciones;

con

lo

cual

redujeron

considerablemente su costo de funcionamiento, algo que sucedi tambin en Guatemala;

sin embargo, se utilizaron mecanismos de evasin para la incorporacin de personal,
mediante contratos de servicios no personales, y como dice el autor, se cre la
informalizacin del empleo pblico.

En cambio, al aplicar criterios de mrito y

desempeo ha permitido fortalecer los gobiernos y se ha incrementado la suma de

funcionarios pblicos con diploma universitario, tal el caso de Chile y Brasil.

Otro ejemplo importante, es Costa Rica en donde cerca de la mitad de las plazas de
gobierno se cubren con selecciones basadas en mrito. Y penosamente el resto de pases
centroamericanos, incluyendo Guatemala, poseen un alto ndice de funcionarios que han
ingresado a la administracin pblica por fuertes influencias polticas o clientelares y
los diversos esfuerzos por introducir mecanismos tcnicos de seleccin han sido
rpidamente abandonados.
Y en la realidad se presenta una administracin pblica concentrada, entidades con alta
dependencia jerrquica, y el Gobierno sin permitir o buscar la descentralizacin, cuyo
proceso de descentralizacin en el pas fue formalmente reconocido en la Constitucin
Poltica de la Repblica vigente desde 1986, al preceptuar la obligacin del Estado de
descentralizar la administracin pblica, por lo cual, regul el establecimiento de
regiones, consejos de desarrollo y la creacin de entidades autnomas y
descentralizadas por el Congreso de la Repblica; en lo cual resalta la escasa voluntad
poltica de los gobiernos centrales de descentralizar, ya que no se han hecho
responsables de las obligaciones que las normas les imponen, por ello las incumplen y
retardan una verdadera descentralizacin en el pas
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No cabe duda que las transformaciones organizacionales ocurridas en el sector privado,

que trataban de eliminar la burocracia-piramidal de la administracin, permitieron
flexibilizar la gestin y disminuyeron los niveles jerrquicos; y as fue posible aumentar
la autonoma de decisin de los gerentes. Con estos cambios, se pas de una estructura
basada en normas centralizadas a otras sustentada en la responsabilidad de los
administradores avalados por los resultados efectivamente producidos. Por lo tanto, la
reforma gerencial debe verse como la modificacin estructural de aparato del Estado
La administracin pblica debe ir en bsqueda de la reforma gerencial del Estado,
imponiendo la desconcentracin organizacional. Por las entidades del gobierno debern
delegar la ejecucin de las funciones hacia las entidades descentralizadas. Esto
permitira orientar la administracin pblica a travs de control de los resultados
obtenidos.
La reconstruccin del Estado, deber crear mecanismos que permitan aumentar su
eficiencia, su efectividad y la promocin de la participacin de las personas en el poder
pblico y con ello incentivar el desarrollo integral de todas las personas. Por lo que se
necesita un Estado facilitador del desarrollo nacional y local, que forme capacidades. La
necesidad de modernizacin, debe procurarse que penetre en todo funcionario, porque
recordemos que no son las instituciones las malas, son las personas.

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CONCLUSIONES

1.

No cabe duda que el cambio en la Administracin Publica; es fundamental para

que el estado se transforme en facilitador del desarrollo nacional, las polticas y
los mecanismos de gestin existen; solo hace falta voluntad poltica para que el
cambio suceda.

2.

El cambio en la administracin pblica est en proceso; solo que un tanto lento,

pues despus de 28 aos de gestiones, no ha existido determinacin en la
aplicacin de los cambios y tampoco en la profesionalizacin de la gestin
pblica.

3.

La principal fortaleza del proceso de descentralizacin hasta llegar a la

independencia de poderes, es la existencia de normas que lo permiten y
existencias instancias a nivel nacional e internacional que apoyan estos procesos.

4.

A pesar de que la descentralizacin en Guatemala es reconocida en normas

constitucionales, ordinarias y reglamentarias, an persiste la administracin
centralizada y se mantiene la dependencia jerrquica.

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