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Droit administratif franais Troisime Partie Chapitre 3

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Vous tes ici Manuel de droit administratif Partie 3 - La justice administrative Chapitre 3:
Contentieux administratif Droit administratif franais Troisime Partie Chapitre 3

Manuel rdig par Pierre Tifine

Professeur de droit public


l'Universit de Lorraine.
Directeur adjoint de
Date de fracheur: novembre 2012

l'IRENEE

Sommaire de cet article :


Chapitre trois- Contentieux administratif
Section I Structure du contentieux
Section II- Conditions de recevabilit des recours contentieux
Section III- Linstance
Section IV Voies de recours
Section V- Procdures de rfr
Pierre Tifine
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Ltude du contentieux administratif ncessite que soit au pralable dfinie sa structure. On
sinterrogera ensuite sur les conditions de recevabilit des recours contentieux et sur le droulement
du procs administratif. Enfin, on sintressera aux voies de recours et aux procdures de rfr.
Manuel de droit administratif
Il existe plusieurs typologies des recours contentieux. Une premire typologie, tablie par Laferrire
(Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux,

2me

d.1887, t. 1, p.15 et s.), est

fonde sur la prise en compte de la nature et de ltendue des pouvoirs du juge.


Elle conduit distinguer quatre types de recours contentieux.

Introduction
Partie 1 Les institutions
administratives
Chapitre 1: Les differentes
modalites dorganisation
administrative

Il sagit dabord du contentieux de pleine juridiction appel galement plein contentieux dans

Chapitre 2: Ladministration de

lequel le juge exerce les pouvoirs les plus larges. Il peut non seulement annuler rformer ou modifier

lEtat

une dcision administrative, mais il peut galement prononcer des condamnations pcuniaires en

Chapitre 3: Ladministration

particulier pour la rparation de prjudices.

dcentralise
Partie 2 Principe de lgalit de

Doit ensuite tre mentionn le contentieux de lannulation , qui concerne le recours pour excs de
pouvoir dont lobjet exclusif consiste obtenir lannulation dune dcision administrative.
Une troisime catgorie est forme par le contentieux de linterprtation qui permet au juge, saisi
dun recours en interprtation ou en apprciation de lgalit, de dclarer le sens dun acte
administratif manquant de clart ou de dclarer sil est entach dillgalit. Toutefois, dans le cadre
de ce recours, le juge ne peut tirer aucune consquence de sa dcision, ce pouvoir nappartenant
quaux juges judiciaires devant lesquels le litige est pendant.
Enfin, Laferrire distingue le contentieux de la rpression qui concerne exclusivement le
contentieux des contraventions de grande voirie qui sont relatives aux infractions commises aux lois
et rglements qui protgent le domaine public

laction administrative
Chapitre 1: Sources de la lgalit
administrative
Section I: Constitution
Section II: Normes
internationales
Section III: La loi
Section IV: Principes gnraux
du droit
Chapitre 2: Sanction du principe
de lgalit
Partie 3 La justice administrative

Une typologie plus rcente tablie par Lon Duguit (Trait de droit constitutionnel, t. 2, ouv. prcit

Chapitre 1: La juridiction

p.458 s.) et reprise par dautres auteurs prend en compte, quant elle, la nature de la situation

administrative

juridique qui fonde le recours. Elle conduit distinguer seulement deux types de contentieux.

Chapitre 2: Comptence de la
juridiction administrative

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Il sagit dabord du contentieux objectif qui consiste confronter lacte administratif qui fait lobjet du
recours aux diffrentes normes qui simposent ladministration dans le cadre de son action.

Il sagit ensuite du contentieux subjectif qui tend au rtablissement dun droit dont le requrant se
prtend titulaire, comme par exemple un droit des dommages-intrts.
Envoyer
Compte tenu de lEtat du droit, il semble quil ne faille pas choisir une typologie au dtriment de
lautre. En effet, il est tout fait possible de combiner ces deux approches en rattachant le recours
en apprciation de lgalit au contentieux de la lgalit et le recours en interprtation au plein
contentieux. Cette approche conduit distinguer le contentieux de la lgalit du contentieux de
pleine juridiction et du contentieux rpressif.

Chapitre 3: Contentieux
administratif
Partie
4 Les actes
administratifs
Sur les
concessions
perptuelles
dans les
Chapitre 1: Les actes administratifs
cimetires
unilatraux
Quand lavocat
peut reprsenter une personne
2: Les
publiqueChapitre
en Justice,
il doitcontrats
pouvoir mener sa mission
administratifs
sans que
des diligences procdurales particulires
Partie5son
Les
activits administratives
incombent
client
Chapitre
administrative
Cour des
comptes1:: Police
recevabilit
des moyens
Chapitre
2: Services publics
invoqus
hors dlai
Partiedexpression,
6 Responsabilit
administrative
La libert
un legs de
la Rvolution
Chapitre 1: Dtermination de la
franaise

Le contentieux de la lgalit regroupe le contentieux de lexcs de pouvoir, le recours en


apprciation de lgalit et le recours en dclaration dinexistence.

personne
publique
responsable
Comptence
du tribunal
judiciaire
pour interprter le
Chapitre
2: Responsabilit
sens dun
rglement
administratif, mais non pas
et responsabilit des
pour enadministrative
apprcier la lgalit
agents de ladministration
Chapitre 3: Conditions dengagement

Selon la clbre expression de Laferrire le recours pour excs de pouvoir est un procs fait un

de la responsabilit de

acte (Trait de la juridiction administrative et des recours contentieux, prc., t. 2, p.560). Dans le
ladministration
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cadre de ce recours, le requrant demande lannulation dun acte, quil estime contraire aux normes
juridiques qui lui sont suprieures. Si lacte attaqu est effectivement contraire ces normes, le juge
lannulera, sans considration du comportement des personnes concernes. En outre, le juge ne
fera rien dautre que prononcer cette annulation.
Le juge de lexcs de pouvoir apprcie la lgalit de lacte la date de son diction (CE Sect., 22

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Jaime

juillet 1949, Socit des automobiles Berliet : Rec p.264).


3 871 personnes aiment Revue gnrale du droit.

Le recours pour excs de pouvoir a longtemps t rserv aux seuls actes administratifs
unilatraux. La jurisprudence rcente a nanmoins admis que les clauses rglementaires des
contrats (CE Ass., 10 juillet 1996, requte numro 138536, Cayzeele : RFDA 1997, p. 89, note
Delvolv ; AJDA 1996, p. 732, chron. Chauvaux et Girardot ; CJEG 1996, p. 382, note Terneyre ;
LPA 18 dcembre 1996, note Viviano), ainsi que les contrats de recrutement des agents publics (CE
Sect., 30 octobre 1998, requte numro 149663, Ville de Lisieux : Rec. p.375 ; AJDA 1998, p. 969
et 977, chron. Raynaud et Fombeur ; JCP G 1999, II, 10445, note Ham ; Dr. adm. 1998, 374 ;

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RFDA 1999, p.128, concl. Stahl et note Pouyaud ; AJFP 1999/1, p. 4) pouvaient faire lobjet dun tel
recours. Cependant, puisquil sagit dun contentieux objectif, les requrants ne sont pas recevables
invoquer des moyens tirs de la violation de clauses contractuelles, celles ci concernant les
relations entre les parties, donc un droit subjectif (CE, 14 mars 1997, requte numro 119055,
Compagnie damnagement des coteaux de Gascogne : Rec. p. 638; RFDA 1997, p.349, note
Delvolv).
Enfin, il faut insister sur le fait que, selon lexpression de R. Chapus, le recours pour excs de
pouvoir est un recours dutilit publique (Droit administratif gnral, t.1, prc. p.788). En effet, le
respect de la lgalit par ladministration doit tre conu comme relevant de lintrt gnral.
Comme la exprim le prsident Pichat dans ses conclusions sur larrt Lafage du 8 mars 1912 (Rec.
p.348, concl. Pichat ; D. 1914, III, p.49, concl. Pichat ; RDP 1912, p.266, note Jze ; S. 1913, III, p.7,
concl. Pichat et note Hauriou) le recours pour excs de pouvoir doit tre envisag comme un
instrument mis la porte de tous au service de la lgalit mconnue
Ceci explique pourquoi un dcret du 2 novembre 1864 a pos pour principe que le recours pour
excs de pouvoir est dispens du ministre davocat. De mme, comme la prcis le Conseil dEtat
dans larrt dAssemble Dame Lamotte du 17 fvrier 1950 (Rec. p. 110 ; RDP 1951, p. 478, concl.
Delvolv, note Waline), il existe un principe gnral du droit en vertu duquel le recours pour excs
de pouvoir est ouvert contre toute dcision administrative. Ainsi, le recours pour excs de pouvoir
nest exclu que dans les hypothses o cette exclusion est expressment mentionne par un texte
de loi.

Le recours en apprciation de lgalit est ncessairement li une instance pendante devant le


juge judiciaire. Dans cette hypothse, le juge judiciaire est bien comptent pour juger laffaire dont il
a t saisi, mais la rsolution du litige principal suppose que soit tranche au pralable une difficult
srieuse relative la lgalit dun acte administratif. Cette difficult srieuse constitue une question
prjudicielle qui impose en principe au juge judiciaire de surseoir statuer et de renvoyer cette
question au juge administratif.
Exemple :
CE, 16 dcembre 2005, requte numro 273861, Commune dArpajon (Rec. p.567 ; Collectivits
territoriales intercommunalit 2006, 42, note Pellissier et 60, note Erstein) : une servitude de
passage institue en vertu dun acte de droit priv au bnfice dune commune sur une proprit
appartenant son domaine priv constitue un bien communal. Si les litiges ns dun acte de gestion

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du domaine priv relvent de la comptence du juge judiciaire, le juge administratif est seul
comptent pour apprcier la lgalit de la dcision du maire renonant cette servitude.
Il sagit bien dun contentieux objectif puisque le juge administratif tranche une question relative la
lgalit dun acte administratif. Ce recours est recevable non seulement lgard des actes
administratifs rglementaires ou individuels, mais il peut galement sappliquer des actes
unilatraux sans caractre dcisoire, ainsi qu des contrats. Comme le recours pour excs de
pouvoir, il est dispens du ministre davocat.
En revanche, la diffrence du recours pour excs de pouvoir, le recours en apprciation de
lgalit, ne conduit pas lannulation de la dcision en cause. Le juge se borne dclarer que lacte
est lgal ou illgal et cest au juge judiciaire quil appartiendra den tirer toutes les consquences
dans le cadre de linstance qui reprendra devant lui.

Trs rarement mis en uvre, le recours en dclaration dinexistence a pour objet de faire juger
quen raison de la gravit des irrgularits entachant la dcision attaque, celle ci na aucune
existence juridique. Ce recours est galement dispens du ministre davocat et il nest soumis
aucune condition de dlai (V. CAA Paris, 9 aot 2006, requte numro 06PA01227, Michel B. : JCP
A 2006, 1297). Il sagit bien dun contentieux objectif, puisquil sagit dapprcier la lgalit dun acte
administratif. Toutefois, le juge ne prononce pas lannulation de lacte, puisquil se borne en
constater linexistence en le dclarant nul et non avenu.

Dans ce cadre, le juge a le pouvoir daller plus loin quune simple annulation. Il peut en effet
prononcer des condamnations pcuniaires, mais il peut surtout substituer sa propre dcision celle
qui est attaque. Ainsi le plein contentieux est aussi htrogne quest homogne le contentieux
de lexcs de pouvoir (R. Chapus, ouv. prcit, t. 1, p.790).
En matire de responsabilit et en matire contractuelle notamment, il sagit manifestement, pour le
requrant, de se voir reconnatre un droit. Il sagit donc bien dun recours subjectif.
En revanche, le plein contentieux prsente un caractre objectif dans le cadre de certains
contentieux spciaux, comme le contentieux lectoral, le contentieux fiscal ou encore le contentieux
des pensions civiles et militaires de retraite. Sil sagit bien ici de questions de lgalit, les recours
concerns sont rangs dans la catgorie du plein contentieux au regard des pouvoirs confrs au
juge qui peut faire plus quannuler la dcision conteste en prenant une dcision positive.
Exemples :
Dans le contentieux lectoral, le juge peut rectifier les rsultats proclams par ladministration ce
qui peut le conduire dclarer vainqueur un candidat diffrent de celui arriv en tte lissue du
scrutin.
Dans le contentieux fiscal, il peut modifier le montant de limpt mis la charge du contribuable.
Dans le contentieux des pensions civiles et militaires de retraite il appartient au juge de se
prononcer lui-mme sur les droits des intresss (V. par exemple CE, 7 janvier 2004, 2 arrts,
requte numro 232465, requte numro 225451, Colombani et Gresselle : Rec. p.1 ; AJDA 2004,
p.1653, note Dord).
Dans le cadre du plein contentieux subjectif, le requrant peut soulever des moyens autres que ceux
rsultant de la violation dune norme suprieure.
Exemples :
Dans le cadre dune action en responsabilit, cest une faute de ladministration qui peut tre
invoque.
En matire contractuelle, le requrant peut invoquer la violation des stipulations contractuelles par
son cocontractant.
A cela, il faut ajouter que des textes rcents, ainsi que la jurisprudence, ont substitu, dans certains
domaines, le recours de plein contentieux au recours pour excs de pouvoir. Ceci permet au juge
non seulement dannuler, le cas chant, la dcision dfre, mais surtout de substituer cette
dcision celle quil estimera justifie. Pour lessentiel, les hypothses vises par des textes
concernent les recours exercs contre les dcisions de sanction prononces par des autorits
administratives indpendantes.
Exemple :
Larticle L. 151-3 du Code montaire et financier prvoit que les dcisions de sanction prononces
lencontre des professionnels par lAutorit des marchs financiers ne peuvent tre contestes que

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dans le cadre dun recours de plein contentieux. Ceci permettra notamment au juge de substituer
la dcision de sanction quil annule une sanction quil estime plus approprie.
Les illustrations issues de la jurisprudence sont plus rares et concernent des cas assez
htrognes.
Exemples :
CE Sect., 27 avril 1988, requte numro 74319, Mbakam (Rec. p.172 ; AJDA 1988, p.438, chron.
Azibert et de Boisdeffre) : les Etats excutoires ne peuvent tre contests que dans le cadre dun
recours de plein contentieux, ce qui autorise le juge modifier le montant des sommes rclames.
CE Ass., 26 juin 1992, 2 arrts, Lepage-Huglo, Pezet et San Marco (requte numro 137345,
requte numro 134980, requte numro 134981, requte numro 134983, requte numro
134984, requte numro 134985 : Rec. p.246 et p.252, concl. Le Chatelier ; AJDA 1992, p.649,
chron. Maug et Schwartz ; JCP 1992, 21937, note Chaminade) : le contentieux des autorisations
de plaider pour le compte des collectivits territoriales relve galement du plein contentieux. Ceci
permet au Conseil dEtat, qui est en la matire comptent en premier et dernier ressort, soit
daccorder lui-mme lautorisation refuse par une dcision (non juridictionnelle) du tribunal
administratif, soit de modifier les termes de cette autorisation.
CE, 23 dcembre 2011, Ministre de lIntrieur (requte numro 348647, requte numro
348678 prc.) : le dfr prfectoral qui tait lorigine considr comme une variante du recours
pour excs de pouvoir relve dsormais du plein contentieux. Il en rsulte que lorsquil constate une
illgalit, le juge nest pas tenu dannuler la dcision litigieuse. Comme le prcise le Conseil dEtat
il lui revient, aprs avoir pris en considration la nature de lillgalit ventuellement commise, soit
de prononcer la rsiliation du contrat ou de modifier certaines de ses clauses, soit de dcider de la
poursuite de son excution, ventuellement sous rserve de mesures de rgularisation par la
collectivit contractante, soit enfin, aprs avoir vrifi si lannulation du contrat ne porterait pas une
atteinte excessive lintrt gnral ou aux droits des cocontractants, dannuler, totalement ou
partiellement, le cas chant avec un effet diffr, le contrat .
Cette volution est galement notable en matire de recours contre les sanctions administratives
prononces lgard des administrs. Dans un arrt dAssemble Le Cun du 1er mars 1991
(requte numro 112820 : Rec. p.70) le Conseil dEtat avait considr que ces sanctions ne
pouvaient tre contestes que dans le cadre dun recours pour excs de pouvoir. Cette solution a
t abandonne loccasion de larrt dAssemble Socit ATOM du 16 fvrier 2009 (requte
numro 274000 : Rec. p.209 ; RFDA 2009, p.259, concl. Legras ; JCP A 2009, 2089, note Bailleul ;
AJDA 2009, p.583, chron. Liber et Botteghi.- V. galement sur la question du retrait du permis
points CE, avis, 9 juillet 2010, requte numro 336556, Bertaux : Dr. Adm. 2011, 133, note Bailleul).
Le Conseil dEtat embote ainsi le pas au lgislateur qui lui-mme sest inspir de la jurisprudence
de la Cour europenne des droits de lhomme. En effet, si lorigine la Cour considrait que le
contrle normal du juge de lexcs de pouvoir suffisait garantir le respect de larticle 6I de la
Convention europenne (CEDH, 30 juin 1993, affaire numro 18.845/91, X c. France), sa
jurisprudence stait par la suite inflchie. En effet, dans un arrt Gradinger c.Autriche du 23 octobre
1995 (affaire numro 15963/90.- V. galement CEDH, 27 septembre 2011, affaire numro
43509/08, A. Menarini diagnostics SRL c.Italie) elle a estim que le juge comptent pour connatre
des sanctions administratives doit tre dot des attributs dun organe de pleine juridiction et ce
qui implique notamment le pouvoir de rformer en tous points, en fait comme en droit .
Ceci tant le Conseil dEtat a voulu cantonner cette volution aux seules sanctions administratives
cest--dire aux sanctions ayant un caractre pnal. Plus prcisment, une sanction administrative
est une dcision unilatrale prise par une autorit administrative agissant dans le cadre de
prrogatives de puissance publique et qui inflige une peine sanctionnant une infraction aux lois
et rglements (EDCE 1995, p.35).
Cette volution ne concerne donc pas les sanctions professionnelles, les sanctions disciplinaires
prises lgard des agents publics (CE, 27 juillet 2009, requte numro 313588,Ministre de
lEducation nationale c.B. : JCPA 2009, 2245, note Jean-Pierre), les sanctions prises par les
fdrations sportives (CE, 2 mars 2010, Fdration franaise dathltisme, requte numro
324439) ou les mesures disciplinaires prises lgard des dtenus (CAA Nancy, 18 fvrier 2010,
requte numro 09NC01260, Ministre dEtat, garde des Sceaux, ministre de la Justice).
Il faut aussi relever, qu la diffrence du juge de lexcs de pouvoir, le juge du plein contentieux doit
de prononcer sur les droits des intresss daprs lensemble des circonstances de fait dont il est
justifi par lune et lautre des parties la date de sa propre dcision (CE Sect., 8 janvier 1982,
requte numro 24948, Aldana Barrena : Rec. p.9, concl. Genevois). Cest notamment cet lment
qui a justifi lvolution de la jurisprudence du Conseil dEtat en matire de sanctions
administratives.

Enfin, se rattache au contentieux de pleine juridiction le recours en interprtation qui a pour objet

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dobtenir du juge quil se prononce sur le sens qui doit tre donn un acte administratif obscur (CE,
9 juillet 2010, requte numro 313989,Commune de Lembezat : JCP A 2011, 2022, note Rouault).
Ce recours peut tre exerc titre principal ce qui le diffrencie du recours en apprciation de
lgalit- ou de faon incidente, lorsquil est li une instance judiciaire en cours.
A la diffrence du recours pour excs de pouvoir, le recours de pleine juridiction est soumis
lobligation du ministre davocat ds lors quil a pour objet, comme le prcise larticle R. 431-2 du
Code de justice administrative, le paiement dune somme dargent, la dcharge ou la rduction de
sommes dont le paiement est rclam au requrant. La mme rgle sapplique en matire de plein
contentieux contractuel. Des exceptions sont toutefois prvues, exclusivement devant les tribunaux
administratif, par larticle R. 431-3. Sont notamment dispenss du ministre davocat les litiges en
matire de travaux publics, de contrats relatifs au domaine public ; les litiges en matire de
contributions directes, de taxes sur le chiffre daffaires et de taxes assimiles ; les litiges dordre
individuel concernant les fonctionnaires ou agents de lEtat et des autres personnes ou collectivits
publiques ainsi que les agents ou employs de la Banque de France.
Il faut galement relever que lorsque dans une mme requte le requrant prsente des conclusions
en annulation et en rparation du prjudice caus par lillgalit de la dcision attaque, cela na
plus pour effet de donner lensemble des conclusions le caractre dune demande de plein
contentieux depuis larrt de Section Marcou du 9 dcembre 2011 (requte numro 337255 : Dr.
adm. 2012, 19, note Melleray). Dans le mme arrt, le Conseil dEtat considre qu loccasion dun
litige portant sur le versement dune somme dargent, les conclusions ayant trait au principal et
celles ayant trait aux intrts sont de mme nature. Ainsi, lorsquen application de la jurisprudence
Lafage, le requrant est recevable demander par la voie du recours pour excs de pouvoir
lannulation de la dcision administrative qui la priv de cette somme, il est galement recevable
demander, par la mme voie, lannulation de la dcision qui la priv des intrts qui y sont attachs.
Enfin, les conclusions fin dinjonction peuvent galement tre prsentes sans ministre davocat
ds lors que les conclusions au principal en sont galement dispenses- et elles peuvent porter
la fois sur le versement de la somme retenue et sur les intrts.

Ce contentieux prsente un caractre marginal par rapport au contentieux de la lgalit et au


contentieux de pleine juridiction. Il est quantitativement moins important et il ne concerne pas un
recours dirig contre un acte mais des poursuites diriges contre des personnes en vue du
prononc de sanctions.
Comme on la dj voqu, le contentieux rpressif concerne principalement le contentieux des
contraventions de grande voirie.
Se rattache galement cette catgorie le contentieux rpressif des juridictions financires (Cour
des comptes, chambres rgionales des comptes, Cour de discipline budgtaire et financire).
Exemples :
La Cour des comptes et les chambres rgionales des comptes peuvent infliger des amendes aux
comptables qui nont pas produit leurs comptes dans les dlais impartis ou qui nont pas rpondu
aux injonctions qui leur ont t adresses.
La Cour de discipline budgtaire et financire est comptente pour juger les personnels de
ladministration et des entreprises publiques qui ont mconnu les rgles de la gestion financire.
Enfin, relvent du contentieux rpressif les juridictions professionnelles, lorsquelles prononcent des
sanctions disciplinaires professionnelles.
Dans toutes ces hypothses, le juge administratif est soumis aux rgles du procs quitable vises
par larticle 6 1 de la Convention europenne des droit de lhomme. En effet, au sens de cet article,
ces autorits sont susceptibles de dcider du bien-fond daccusations en matire pnale . Elles
doivent galement se conformer aux principes fondamentaux de la rpression pnale noncs par
les articles 8 et 9 de la Dclaration des droits de lHomme et du citoyen et par le Code pnal.
Exemples :
CE, 23 avril 1997, requte numro 153899, Razzouk (RDP 1997, p.1505) : dans le cadre du
contentieux rpressif, le juge administratif a lobligation dappliquer le principe de non-cumul des
peines qui veut que, sauf texte de loi contraire, un mme fait ne peut faire lobjet de plus dune
sanction.
CE Sect.,22 novembre 2000, requte numro 207697, Socit Crdit agricole Indosuez
Chevreux (Rec. p. 537 ; AJDA 2000, p.997, chron. Guyomar et Collin ; CJEG 2001, p.68, concl.
Seban ; JCP 2000, 10531, note Salomon ; EDCE 2001, n52, p.34) : le principe de la personnalit
des peines faisait obstacle ce que le Conseil des marchs financiers inflige une socit
absorbant une autre socit un blme raison des manquements commis par la premire socit
avant son absorption.

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Les conditions de recevabilit sont systmatiquement examines par le juge pralablement


lanalyse du fond du recours. Ces conditions portent sur quatre points : la nature de lacte attaqu, le
requrant, les dlais et labsence de recours parallle.

En principe, les recours juridictionnels ne peuvent tre dirigs que contre des dcisions, condition
toutefois que ces dcisions soient attaquables.

Le juge administratif ne peut en principe tre saisi dun recours que contre une dcision, expresse
ou implicite, ce qui aura pour effet de lier le contentieux.
La rgle de la dcision pralable a vocation sappliquer dans le cadre du contentieux de lexcs de
pouvoir, ce qui ne pose gure de difficults, mais galement, ce qui est moins vident, en matire de
contentieux de pleine juridiction.
Exemple :
Une personne est victime dun dommage alors quelle fait lobjet dune hospitalisation dans un
tablissement de sant public. Avant de saisir le juge, elle devra obligatoirement demander
rparation ladministration. Ce nest donc pas directement que le juge connatra dune action en
dommages-intrts, mais travers un recours contre une dcision de ladministration refusant
loctroi dune rparation la victime.
Par exception, les victimes de dommages de travaux publics peuvent toutefois saisir directement le
juge, ce qui a pour effet de les soustraire au dlai de recours de deux mois contre les dcisions
administratives. La mme exception se retrouve dans le cadre des rfrs administratifs (art. R.
531-1, R. 531-2 et R. 541-1 Code de justice administrative).

Certains actes sont jugs insusceptibles de lier le contentieux, et par voie de consquence sont
insusceptibles de recours.
En effet, en principe, seuls les actes unilatraux de ladministration peuvent faire lobjet dun tel
recours, ce qui exclut sauf exceptions- les contrats. De mme, tous les actes pris par les autorits
administratives ne sont pas des actes administratifs, ce qui est le cas des actes de Gouvernement.
Enfin, certains actes, qui se rattachent lactivit administrative, ne font pas grief et ne peuvent donc
faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir : il sagit des actes prparatoires, des circulaires, des
directives et des mesures dordre intrieur.

Le requrant doit disposer de la capacit pour agir et avoir un intrt agir.

Le requrant doit remplir les conditions gnrales pour ester en justice fixes par le droit civil. Il doit
donc tre majeur et capable juridiquement, ce qui signifie quil doit jouir de ses droits civiques.
Cependant, la seconde condition est apprcie de faon assez souple en fonction de la nature de la
dcision conteste.
Exemple :
CE, 10 juin 1959, Dame Poujol (Rec. p.355) : certaines personnes, incapables selon le droit civil,
peuvent exercer un recours pour excs de pouvoir contre les dcisions affectant le principe
fondamental de la libert individuelle . Cest le cas, en lespce, dune personne place doffice
dans un hpital psychiatrique.
De mme, si le requrant doit avoir la personnalit juridique, le juge administratif estime recevables
les recours exercs par des institutions en voie de formation.
Exemple :
CE, 10 fvrier 1997, requte numro 168238, Socit cooprative ouvrire de service de
lamanage (Rec. p.992) : en lespce, le Conseil dEtat connat du recours dune socit dont les
statuts nont pas encore t signs par les associs, dirig contre la dcision rejetant sa demande
dagrment. La juridiction administrative suprme dcide queu gard lobjet et aux modalits
doctroi de lagrment sollicit, la socit doit tre regarde comme ayant la capacit dagir en
justice pour demander lannulation du refus dagrment qui lui a t oppos.
De mme, les associations dissoutes ont capacit pour demander lannulation de la dcision qui

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prononce leur dissolution (CE, 22 avril 1955, Association franco-russe dite Rousky-Dom : Rec.
p.205).
Dans le mme ordre dides, une particularit doit tre releve concernant les associations non
dclares qui, du fait de cette absence de dclaration, en application des dispositions des articles 5
et 6 de la loi du 1er juillet 1901, ne peuvent faire valoir en justice leurs droits patrimoniaux. Malgr
tout, le Conseil dEtat a reconnu, dans son arrt dAssemble du 31 octobre 1969, Syndicat de
dfense des eaux de la Durance (Rec. p.462.- V. galement CE, 21 avril 1997, requte numro
156370, Karrich : D. 1997, inf. rap. p. 126 ; RTD com. 1997, 3, p. 478) que ces associations peuvent
exercer un recours pour excs de pouvoir contre les dcisions portant atteinte aux intrts collectifs
quelles dfendent.

Cette condition a t pose pour de simples motifs dopportunit. Il sagit en effet dviter une
contestation systmatique de laction administrative, mais galement un encombrement des
tribunaux alors mme que lon pourrait estimer au moins pour le recours pour excs de pouvoirque tout administr devrait tre considr comme ayant intrt au respect de la lgalit par
ladministration.
Par consquent, seules certaines personnes dont le cercle est dtermin par la nature de lacte
attaqu pourront invoquer un intrt agir contre cet acte.
Sur ce point, la jurisprudence est la fois trs complexe et nuance, ce qui sexplique par le fait que
le juge doit concilier deux impratifs contradictoires : la protection de lintrt gnral et des intrts
particuliers pouvant tre atteints par un acte administratif dune part, et le rejet de laction
populaire qui permettrait nimporte quelle personne de contester nimporte quel acte, dautre
part.
Plus prcisment, il rsulte de la jurisprudence que deux conditions cumulatives doivent tre
runies pour quun requrant se voit reconnatre un intrt agir : la premire tient la nature de
lintrt invoqu, la seconde est relative la qualit du requrant.

Lintrt invoqu par le requrant peut revtir des formes trs varies : il peut tre matriel ou moral,
individuel ou collectif.
1 Intrt matriel ou moral
La reconnaissance dun intrt agir est beaucoup plus vidente, car plus tangible, lorsque le
requrant invoque un intrt matriel, dordre patrimonial, plutt quun simple intrt moral.
Exemples :
CE, 4 avril 1997, requte numro 177987,Marchal (Rec. p.131 ; AJDA 1997, p.508, concl. Stahl) :
lhabitant dune commune a intrt agir pour demander lannulation du dcret portant changement
de nom de cette commune.
CE, 27 octobre 2006, requte numro 286569,Mme Marie-Dominique C. et a. : un architecte na
pas intrt agir contre un permis de construire qui aurait pour effet dentraner la destruction de
lamnagement de la place de la gare de Strasbourg ralise quelques annes auparavant selon
ses plans.
CE, 17 mai 2002, requte numro 231905, Hofmann : les requrants, qui se prvalent de leur
qualit de rsidents alsaciens ayant des convictions laques, nont pas dintrt agir contre un
dcret relatif au rgime des cultes catholique, protestant et isralite dans les dpartements du
Bas-Rhin du Haut-Rhin et de la Moselle.
2 Intrt individuel ou collectif
Le plus souvent, le recours mane dun individu et porte sur un acte lsant ses intrts personnels.
Mais dans certains cas, cest une personne morale gnralement une association- qui intente un
recours pour excs de pouvoir contre une dcision portant atteinte aux intrts collectifs quelle a
vocation dfendre.
Cette jurisprudence a t inaugure par larrt du Conseil dEtat du 21 dcembre 1906, Syndicat des
propritaires et contribuables du quartier Croix-de-Seguey-Tivoli (Rec. p. 962, concl. Romieu; D.
1907, III, p. 41, concl. Romieu ; S. 1907, III, p. 33, note Hauriou). En lespce, la juridiction
administrative suprme a considr qutait recevable un recours intent par cette association
reprsentant les intrts collectifs des usagers des transports publics, contre une dcision
concernant le fonctionnement de ce service.
Pour que lintrt agir des personnes morales soit reconnu, il faut encore que lintrt allgu ait

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une relation directe avec leur vocation initiale.


Exemples :
CE, 28 dcembre 2005, requte numro 274527, Union syndicale des magistrats administratifs :
des dispositions rglementaires qui donnent comptence, pour connatre des appels forms contre
certaines dcisions, aux cours administratives dappel en drogeant aux rgles relatives la
comptence territoriale des cours ainsi quau dlai dappel, ont des consquences sur les conditions
demploi et de travail des membres des juridictions administratives. Par suite, un syndicat de
magistrats administratifs justifie dun intrt lui donnant qualit pour contester ces dispositions. En
revanche, en tant quil organise la procdure darbitrage, le dcret ne porte atteinte ni aux droits et
prrogatives des magistrats administratifs, ni leurs conditions demploi et de travail. LUnion
syndicale des magistrats administratifs est donc dpourvue dintrt demander lannulation de ces
dispositions.
CE Sect., 18 avril 1986, requte numro 53934, Compagnie des mines de potasse dAlsace
(AJDA 1986, p.292) : une collectivit locale trangre est recevable agir contre une dcision dune
autorit administrative franaise susceptible de porter atteinte lintrt collectif de ses habitants.

Seuls certains requrants, en raison de leur titre ou de leur qualit, ont vocation recourir contre
lacte quils estiment illgal. Il doit exister un lien suffisamment troit entre lacte attaqu, lintrt
allgu par le requrant et le requrant lui-mme. Il sagit dviter que des personnes non
directement concernes ne se posent en dfenseurs de la lgalit, le cas chant contre le gr des
principaux intresss.
Le requrant doit ainsi faire partie dun cercle dintresss admis critiquer lacte, lequel est
dtermin en fonction de son contenu (V. B. Chenot, conclusions sur CE, 10 fvrier 1950, Gicquel :
Rec. p.100).
Larrt Casanova du 20 mars 1901 (Rec. p. 333 ; S. 1901, III, p.76) constitue un excellent exemple
de cette notion. En lespce, les juges reconnaissent que la qualit de contribuable dune commune
confre intrt agir contre les dcisions des autorits de ces communes ayant pour consquence
daugmenter les dpenses publiques. On voit bien dans cette affaire la distinction entre les deux
lments confrant intrt agir : le requrant peut invoquer un intrt de nature matrielle, et en
tant que contribuable il se voit reconnatre la qualit pour dfendre cet intrt.
Bien videmment, lexistence dun intrt direct et personnel sera plus largement admis lorsque
lacte attaqu est un acte rglementaire. A loppos, si lacte est individuel, les personnes ayant
intrt pour agir ne seront en gnral que celles nommes par lacte.
Sur la question de la qualit du requrant, galement, la jurisprudence prsente un caractre
casuistique marqu.
Exemples :
CE, 23 novembre 1988, requte numro 94282, Dumont (Rec. p.418) : contrairement a ce qui a
t reconnu par le Conseil dEtat dans larrt Casanova, pour le contribuable dune commune, le
Conseil dEtat estime que le recours dun contribuable de lEtat contre une dcision susceptible
daccrotre les dpenses de la nation est irrecevable.
CE Sect., 28 mai 1971, requte numro 78951, Damasio (Rec. p.391, concl. Thry) : un htelier
a un intrt direct et personnel agir contre un arrt ministriel fixant la date des vacances
scolaires, celles-ci perturbant lactivit dune station thermale en ne permettant de norganiser que
trois priodes de cure au lieu de quatre.
- CE, 4 dcembre 2006, requte numro 293965, Le Pen : la qualit de conseiller rgional dIlede-France ne confre pas elle seule qualit agir contre un dcret admettant un ancien ministre
au bnfice de lamnistie.
CE, 13 mars 2002, requte numro 177509, requte numro 180544, Union fdrale des
consommateurs : la qualit dusager dun service public donne un intrt agir lencontre dune
dcision administrative affectant les conditions dutilisation de ce service. Un usager des transports
parisiens a donc intrt demander lannulation dune dcision tarifaire concernant les transports de
la rgion Ile-de-France. En revanche, cette qualit dusager ne lui confre pas un intrt agir
lencontre des dispositions tarifaires relatives aux militaires contenues dans cette mme dcision.
Cependant, dans la mesure o ces dispositions ne forment pas un tout indivisible avec celles
lencontre desquelles le requrant intrt agir, la requte de ce dernier est recevable.
CE, 17 mai 2006, requte numro 268938, Bellanger c. Ministre de lEmploi(AJDA 2006, p. 1513,
concl. Keller ; Droit adm. 2006, 154, note Taillefait ; JCPA 2006, 1212, note Jean-Pierre ;
Collectivits territoriales intercommunalit, 114, note Bentilola) : un agent en Etat dbrit tue une
personne dans un accident de la circulation, prend la fuite et livre de fausses dclarations sur les

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circonstances de laccident. Le fils de la victime exerce un recours contre la sanction prononce par
ladministration lencontre de lagent, considrant que celle-ci nest pas assez svre. Sa requte
est juge irrecevable, faute dintrt agir. En effet, comme le prcise le Conseil dEtat, les
sanctions infliges par ladministration ses agents ont pour seul objet de tirer, en vue du bon
fonctionnement du service, les consquences que le comportement (des agents) emporte sur (leur)
situation vis--vis de ladministration .
Dautres difficults se posent concernant les recours intents par les personnes morales, et plus
particulirement par les associations et les syndicats. En toute logique, la qualit agir sapprcie
au regard des statuts de la personne morale.
Exemple :
CE, 29 avril 2002, requte numro 227742, Association en toute franchise : une association dont
lobjet statutaire est trop gnral et dont le champ daction est national, ne justifie pas dun intrt lui
donnant qualit agir pour demander lannulation dune autorisation dquipement commercial.
En outre, dans larrt du 28 dcembre 1906, Syndicat des patrons coiffeurs de Limoges (Rec.
p. 977, concl. Romieu), le Conseil dEtat a prcis que les associations et les syndicats ne sont
recevables agir que pour la dfense dintrts collectifs, et non pas pour le seul intrt de lun de
leurs membres.
La mise en uvre de cette dernire solution est toutefois trs dlicate, dans la mesure o la ligne de
dmarcation entre intrt individuel et intrt collectif est extrmement vague. En principe, lintrt
des personnes morales sera toutefois assez largement admis dans le cadre de recours dirigs
contre un acte rglementaire alors que, normalement, le juge estimera que le recours pour excs de
pouvoir contre un acte individuel relve de linitiative de son destinataire. Il en va autrement,
cependant, lorsque le juge considre quune mesure individuelle a des consquences sur tout un
groupe de personnes, comme cest le cas pour des actes qui profitent leurs destinataires, mais
qui excluent par l mme dautres personnes.
Exemple :
CAA Nantes, 15 fvrier 2001, requte numro 97NT01101, Ville de Brest : la cour estime que
lobjet statutaire du Syndicat CGT des fonctionnaires territoriaux de la mairie de Brest lui donne
qualit pour dfrer au juge de lexcs de pouvoir des dcisions individuelles de nomination de
fonctionnaires territoriaux appartenant cette collectivit.
Enfin, restreignant la porte de la jurisprudence Croix-de-Seguey-Tivoli, le Conseil dEtat a fait
voluer rcemment sa jurisprudence concernant les recours contre les actes dtachables des
contrats. Dsormais si des tiers peuvent poursuivre lannulation des actes dtachables dun
contrat, la recevabilit dun tel recours est subordonn la condition que les stipulations du contrat
en cause soient de nature les lser dans leurs intrts de faon suffisamment directe et certaine
(CE, 11 mai 2011, requte numro 331153, Socit lyonnaise des eaux France). En lespce, la
cour administrative dappel a commis une erreur de droit en reconnaissant lintrt agir de
lassociation au regard de son objet social sans rechercher si la transaction avait eu pour effet de
lser les usagers dans leurs intrts en affectant lorganisation ou le fonctionnement du service
public de leau dont le syndicat a la responsabilit, ou en augmentant les tarifs pays par les
usagers du service public de leau . En dautres termes, lexamen de lobjet social de lassociation
ne suffit pas lui confrer intrt agir. Encore faut-il, en effet, que cet intrt soit effectivement
ls, ce qui veut dire que lassociation na plus ncessairement qualit pour le dfendre.

Normalement, le recours nest recevable que dans un dlai de deux mois suivant laccomplissement
des formalits de publicit exiges : publication, affichage ou notification (Code de justice
administrative, art. R. 421-1).
Le dlai est franc, ce qui veut dire que ne sont pas pris en compte ni le jour o commence courir le
dlai, ni celui auquel le dlai cesse de courir. Le calcul se fait de quantime quantime.
Exemple :
Un dcret parat au Journal officiel le 1er janvier 2007. Le dlai court compter du 2 janvier 0
heures. Les deux mois sont achevs le 1er mars 24 heures, mais le recours est recevable jusquau
2 mars 24 heures. Dans le cas o ce jour est un dimanche ou un jour fri, le dlai est prolong
jusquau premier jour ouvrable suivant 24 heures.
Cependant, pour le cas des dcisions implicites de rejet, le dlai court compter du lendemain du
jour o est intervenue la dcision.
Exemple :
Ladministration est saisie le 1er janvier 2007. Son absence de rponse, lexpiration dun dlai de

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deux mois vaut normalement dcision implicite de rejet. Cette dcision intervient donc le 1er mars
24 heures. Le dlai de recours court compter du 2 mars pour expirer le 2 mai 24 heures.
Dans le cas de non accomplissement des formalits de publicit, le dlai de recours contentieux
demeure perptuellement ouvert. Il en va de mme, pour les actes individuels uniquement, lorsque
la notification de la dcision ne mentionne pas les dlais et les voies de recours ouverts aux
requrants (Code de justice administrative, art. 421-5).
De mme, en matire de dommages de travaux publics la dispense de dcision pralable conduit
considrer que les recours sont recevables sans condition de dlai.
Il faut galement relever que le dlai du recours contentieux peut tre prorog du fait dun recours
gracieux ou hirarchique exerc dans le mme dlai que le recours contentieux. La prorogation ne
peut cependant jouer quune seule fois.
Exemple :
Un acte individuel est notifi son destinataire le 1er janvier 2007. La dcision peut faire lobjet
dun recours administratif, ou contentieux, jusquau 2 mars minuit. Si le requrant choisit dexercer
un recours administratif lextrme fin de ce dlai, et si ladministration ne rpond pas sa
demande, une dcision implicite de rejet de ce recours interviendra le 2 mai.
Enfin, en cas dexpiration des dlais, le recours est irrecevable. Cependant, les administrs ne
seront pas totalement dmunis, puisquil leur restera deux possibilits de contester un acte illgal,
alors mme que les dlais seraient expirs.
Tout dabord, ladministration est oblige dabroger les rglements illgaux ds lorigine, ou devenus
illgaux en raison dun changement des circonstances de droit ou de fait (CE Ass. 3 fvrier 1989,
Compagnie Alitalia, requte numro 74052, prc.). Si ladministration refuse dabroger le
rglement, sa dcision, quelle soit expresse ou non, pourra faire lobjet dun recours pour excs de
pouvoir dans un dlai de deux mois.
Ensuite, lorsquun acte rglementaire fait lobjet de mesures individuelles dapplication, le requrant
peut se prvaloir lencontre dun recours contre lune de ces mesures, de lillgalit de lacte
rglementaire. Lillgalit de cet acte contaminera la dcision individuelle qui sera annule.
Cependant, cette annulation ne remettra pas en cause lacte rglementaire lui-mme qui subsistera.

En principe, le recours pour excs de pouvoir est irrecevable lorsque le requrant peut obtenir le
rsultat quil recherche par une autre action, plus efficace.
Exemples :
CE, 13 mars 2006, requte numro 265582, Rseau ferr de France, Socit nationale des
chemins de fer : les contributions au fonds du service public de la production dlectricit
dtermines par la Commission de rgulation de lnergie ne peuvent tre contestes par la voie du
recours pour excs de pouvoir. Ces contributions constituent, en effet, un impt, contestable
seulement devant le juge de limpt qui pourra non seulement annuler la dcision conteste, mais
surtout la rformer.
CE Ass., 16 juillet 2007, requte numro 291545, Socit Tropic travaux signalisation (RFDA
2007, p. 696, concl. Casas ; RJEP 2007, dossier 1, concl. et note Delvolv ; AJDA 2007, p. 1577,
chron. Lnica et Boucher ; JCP G 2007, II, 10156, note Ubaud-Bergeron et 10160, note Sellier ; JCP
A 2007, 2212, note Linditch et 2221, note Rouault ; Dr. adm. 2007, repre 7, note Auby ; Rev. Lamy
conc. 2007/13, 914, obs. Clamour) : le nouveau recours de plein contentieux ouvert aux concurrents
vincs de la conclusion dun contrat administratif exclut pour eux la possibilit dexercer un recours
pour excs de pouvoir lencontre des actes dtachables intervenus avant la conclusion du contrat.
Par le pass, cette fin de non-recevoir tait trs dveloppe, mais lvolution du recours pour excs
de pouvoir, qui est devenu le principal recours contentieux devant le juge administratif la fait reculer.
Dans certains cas, la remise en cause de lexception de recours parallle prsente un caractre
indirect et elle est lie la progression de la thorie de la dtachabilit. Dans dautres cas, en
revanche, la remise en cause est plus directe et permet de substituer lexercice du recours pour
excs de pouvoir un recours de pleine juridiction.

Le recours pour excs de pouvoir a pntr des domaines qui taient autrefois le terrain dlection
du plein contentieux. Les juges vont ainsi identifier des actes administratifs unilatraux dtachables
pouvant faire lobjet dun recours pour excs de pouvoir. Cette thorie a vocation sappliquer en
matire de contentieux lectoral, contractuel et fiscal.

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Le juge administratif est comptent lgard des actes dtachables relatifs une lection (CE, 7
aot 1903, Chabot : D. 1904, III, p.1, note Hauriou), comme peuvent lillustrer un certain nombre
dexemples :
CE, 28 janvier 1994, requte numro 148596, requte numro 150024, requte numro
150286, requte numro 150650,Elections municipales de Saint-Tropez (Rec. p.38 ; AJDA 1994,
p.193, chron. Maug et Touvet ; RDP 1994, p.830, concl. le Chatelier) : dcisions portant
convocation des lecteurs.
CE Ass., 12 mars 1993, requte numro 145858, requte numro 145859, Union nationale
cologiste et Parti pour la dfense des animaux (Rec. p. 67 ; AJDA 1993, p. 336, chron. Maug et
Touvet, p. 375 ; RFDC 1993, p. 410, concl. Kessler) : mesures concourant lorganisation des
lections lgislatives.
En revanche, revenant sur sa position initiale, le Conseil dEtat sest dclar incomptent lgard
de dcrets dcidant de soumettre un projet de loi rfrendum et organisant le rfrendum et la
campagne en vue du scrutin (CE Ass., 1er septembre 2000, requte numro 223890,requte
numro 223949,requte numro 224054,requte numro 224066,requte numro 224502,
Larrouturou et a. : Rec. p. 365 ; JCP G 2000, IV, 1091, note Rouault; AJDA 2000, p. 858 et 803,
chron. Guyomar et Collin). Le Conseil dEtat a pris acte de lvolution de la jurisprudence du Conseil
constitutionnel qui stait lui-mme reconnu comptent lgard de ce type dactes (CC, 25 juillet
2000, Hauchemaille : Rec. cons. const. p.117).

Les juges estiment que diffrents actes unilatraux se dtachent du contrat, lorsque leur existence
ne repose par sur un accord de volont entre les parties, mais sur lintervention unilatrale de
ladministration (CE, 4 aot 1905, Martin : Rec. p. 749, concl. Romieu ; D. 1907, jurispr. p. 49, concl.
Romieu ; S. 1906, III, p. 49, concl. Hauriou ; RDP 1906, p. 249, note Jze).
Cest le cas pour les actes pralables au contrat, qui autorisent ou refusent dautoriser la conclusion
dun contrat, ou encore qui portent approbation dun contrat. Cest galement le cas pour les actes
survenus durant lexcution du contrat, comme une dcision de modification unilatrale ou de
rsiliation unilatrale du contrat. Toutefois, sagissant de cette seconde catgorie dactes, le recours
pour excs de pouvoir nest ouvert quau bnfice des tiers au contrat.

Depuis larrt Breil du 28 fvrier 1913 (Rec. p.289 ; S. 1918-1919, III, p.37), les juges considrent
quil existe, en matire fiscale, des actes dtachables de la procdure dimposition.
Cette jurisprudence sapplique dabord lensemble des actes rglementaires qui ont un lien avec la
procdure dimposition.
Exemples :
CE, 1er juin 1990, requte numro 91413, Commune de Levallois-Perret (Dr. fisc. 1991, 367,
concl. Fouquet) : est recevable le recours pour excs de pouvoir dirig contre un dcret fixant la
dlimitation des zones et les taux de la redevance en rgion Ile-de-France sur les bureaux et locaux
de recherches.
CE Sect., 4 mai 1990, requte numro 55124, requte numro 55137, Association freudienne :
est recevable le recours pour excs de pouvoir dirig contre une instruction administrative qui, au
sein de la catgorie des psychanalystes non docteurs en mdecine, distingue une sous-catgorie,
celle des titulaires dun diplme de psychologie, auxquels elle tend le bnfice de lexonration de
taxe sur la valeur ajoute, alors que les requrants nappartiennent pas cette sous-catgorie.
Sagissant maintenant des actes non rglementaires relatifs laccomplissement dune opration
concernant lassiette ou le recouvrement de limpt, la jurisprudence est plus nuance. A lgard des
tiers, ces actes sont dtachables de la procdure dimposition et peuvent donc faire lobjet dun
recours pour excs de pouvoir.
Exemple :
CE, 11 juin 1980, requte numro 11673, Ministre de lEconomie et des Finances c. Commune
de Mauz-Thouarsais, (Rec. p.265 ; Dr. fisc. 1981, 912 et 1434, concl. Fabre) : la dcision de
classement dune proprit non btie dans lune des catgories servant de base la taxe foncire
sur les proprits non bties est dtachable de la procdure dimposition et peut faire lobjet dun
recours pour excs de pouvoir de la part dune commune.
En revanche, lgard de leurs destinataires, ces actes ne sont normalement pas considrs
comme dtachables des oprations dtablissement et de recouvrement de limpt.
Exemples :
CE Sect., 30 juin 1995, requte numro 119848, Dame Coutaud (Quot. Jur. 31 octobre 1995,

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p.3 ; Dr. fisc. 1996, p. 121, 37) : la notification de pnalits nest, pas davantage que la notification
de redressements qui la prcde, dtachable de la procdure dimposition dont la requrante a fait
lobjet. Elle ne peut, ds lors, tre conteste que dans le cadre du litige contentieux concernant
limposition elle-mme, aprs son tablissement.
CE 26 mars 2008, requte numro 278858, Association pro-musica, (BDCF 2008, n80, concl.
Sners ; JCP A 2008, 2175, note Dieu) : une lettre par laquelle ladministration fiscale avait indiqu
une association quelle tait redevable dimpts pouvait tre regarde comme une dcision faisant
grief, mais elle ne constituait pas pour autant un acte dtachable de la procdure dimposition
susceptible dtre attaqu par la voie du recours pour excs de pouvoir.
Ce dernier principe connat toutefois un certain nombre dexceptions, notamment concernant des
dcisions prises sur des demandes dagrments qui, si elles sont accordes, permettent aux
contribuables de bnficier de rductions dimpts ou dexonrations (CE Sect., 23 mai 1969,
Socit distillerie Brabant et Cie. : Rec. p.264, concl. Questiaux ; AJDA 1969, p. 640, note Tournier ;
D. 1970, jurispr. p. 762, note Fromont).

A partir de larrt Lafage du 8 mars 1912 (prc.), la jurisprudence a dvelopp des hypothses dans
lesquelles le requrant dispose dun choix entre lexercice dun recours de plein contentieux et un
recours pour excs de pouvoir.
Cet arrt pose le principe selon lequel le recours pour excs de pouvoir peut tre exerc en lieu et
place dun recours de plein contentieux contre une dcision objet pcuniaire, lorsque la question
juger est exclusivement celle de la lgalit de cette dcision, et que le requrant ne demande rien de
plus que son annulation. Dans larrt Lafage, par exemple, le requrant se plaignait dune dcision le
privant de frais de reprsentation dun montant minime.
Cette solution tait justifie de deux points de vue. Tout dabord, si des rclamations sur des
sommes minimes ne pouvaient tre portes devant le juge administratif que par lintermdiaire dun
avocat, comme cela est obligatoire dans le plein contentieux, les frais de procdure excderaient le
montant de la condamnation. Ensuite, dclarer irrecevable le recours pour excs de pouvoir dans de
telles hypothses, laisserait subsister dans lordre juridique des dcisions illgales.
Par consquent, ds lors quune dcision, mme si elle a une porte pcuniaire, viole la lgalit, le
recours pour excs de pouvoir est recevable. Evidemment, dans un tel cas, le juge ne peut pas aller
plus loin quannuler la dcision illgale prise par ladministration. Il ne peut pas, par exemple,
condamner ladministration verser des dommages-intrts au requrant. En outre, sagissant dun
contentieux de type objectif, il ne pourra connatre que de moyens mettant en cause la lgalit de
lacte contest.
Exemples :
CE, 19 juin 1991, requte numro 82265, Meyet (Rec. p.250) : un usager dun service public
administratif peut contester par la voie du recours pour excs de pouvoir la dcision par laquelle un
chef de service a refus de lui rembourser une somme quil estimait avoir t trop perue.
CE, 8 dcembre 1999, requte numro 200941, Chassey : peut faire lobjet dun recours pour
excs de pouvoir la dcision par laquelle le ministre de la Dfense a refus la prise en charge par
lEtat de lintgralit des frais de dmnagement dun militaire loccasion dun changement de
rsidence.
La facult ouverte au requrant par la jurisprudence Lafage peut susciter un certain nombre de
difficults. Il a ainsi t jug que dans le cas o lannulation est suivie dune demande dindemnits,
les intrts courront non pas compter de la date de la demande dannulation, mais compter de
celle de la date de demande dexcution du jugement (CAA Bordeaux, 23 juin 2009, requte
numro 08BX00627, Ministre de lIntrieur : JCPA 2009, 2247, obs. Pacteau).

Selon la dfinition de R. Chapus linstance est le processus qui, dclench par la saisine du juge,
se droule, de faon plus ou moins simple et plus ou moins rapide, jusqu ce que soit rendu un
jugement destin y mettre fin (Contentieux administratif, d. Montchrestien, 12me d. 2006,
p.749).
La procdure est peu onreuse. Pendant un certain temps, sa mise en uvre tait mme gratuite
en raison de la suppression du droit de timbre dun montant de 15 euros par lordonnance
n 2003-1325 du 22 dcembre 2003. Il ny avait donc alors aucun frais de justice hormis les
ventuels dpens qui sont mis la charge de la partie perdante. Finalement larticle 54 de la loi
n2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 a rtabli un droit de timbre qui est
intitul contribution pour laide juridique de 35 euros par instance compter du 1er octobre 2011
(CGI, art. 1635 bis Q). Toutefois, la contribution nest pas due dans certains cas. Les principales
exceptions concernent les personnes bnficiaires de laide juridictionnelle, les recours intents par

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lEtat ainsi que les recours introduits devant une juridiction administrative lencontre de toute
dcision individuelle relative lentre, au sjour et lloignement dun tranger sur le territoire
franais ainsi quau droit dasile.
Linstance doit se drouler dans un dlai raisonnable, cette exigence rsultant la fois des
stipulations de larticle 6 1 de la Convention europenne des droits de lhomme et, des principes
gnraux qui gouvernent le fonctionnement des juridictions administratives (CE Ass. 28 juin 2002,
requte numro 239575, Magiera : Rec. p.247, concl. Lamy ; RFDA 2002, p. 756, concl. Lamy ;
AJDA 2002, p. 596, chron. Donnat et Casas ; D. 2003, p.23, note Holderbach-Martin ; Dr. adm.
2002, 167, note Lombard ; LPA octobre 2002, n197, concl. Lamy ; LPA novembre 2002, n221, note
Rouault ; JCP G 2003, II 10151, note Menuret). Lorsque le droit des justiciables ce que leurs
requtes soient juges dans un dlai raisonnable na pas t respect, la responsabilit de lEtat
pourra tre engage pour faute simple en raison du fonctionnement dfectueux du service public
de la justice .
Linstruction, qui se situe en amont de la procdure, doit respecter un certain nombre de principes
gnraux. Dans le cadre de linstance, le juge dispose de pouvoirs strictement dlimits. A lissue de
la procdure, il prend une dcision laquelle sont tenues de se conformer les parties.

La procdure dinstruction est secrte, crite, inquisitoriale et contradictoire.

Si en application des dispositions de larticle L. 6 du Code de justice administrative, les dbats ont
lieu en audience publique (CE, 3 novembre 1999, requte numro 203748, Zurmely), les tiers nont
pas la possibilit de prendre connaissance des mmoires des parties, ce qui constitue un point
commun entre la procdure administrative contentieuse et la procdure civile. Comme la prcis le
Conseil dEtat dans un autre arrt Zurmely du 7 juin 2000 (requte numro 203748 : Rec. p.1059 ;
RFDA 2000, p.1079, concl. Roul) aucun principe gnral du droit, non plus que les stipulations de
larticle 6I de la Convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts
fondamentales ou de larticle 14 du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, nimpose
la publicit de la procdure pralable dinstruction .
Les personnes qui, un titre quelconque, participent ou assistent au dlibr sont soumises
lobligation den respecter le secret sous peine des sanctions vises par larticle 226-13 du Code
pnal (Code de justice administrative, art. R. 731-9).

La procdure administrative contentieuse est essentiellement une procdure crite. Elle donne lieu
la rdaction de mmoires qui sont changs par les parties et lexamen des procs-verbaux des
mesures dinstruction. Toutes les pices doivent figurer dans le dossier, les plaidoiries et les
observations orales laudience ne pouvant que dvelopper le contenu de ces pices. On aura
toutefois loccasion de souligner que les volutions rcentes de la procdure administrative
contentieuse font aujourdhui une place plus grande loralit.

Contrairement la procdure civile, qui prsente un caractre accusatoire, la procdure


administrative est une procdure inquisitoriale. En dautres termes, cest le juge, et non pas les
parties, qui commande la marche du procs.
Cette diffrence fondamentale sobserve dabord du point de vue de la technique de saisine du juge.
Ainsi, larticle R. 411-1 du Code de justice administrative prvoit que la juridiction est saisie par
requte , ce qui signifie que le requrant sadresse directement au juge. En revanche, selon larticle
54 du Nouveau code de procdure civile le demandeur fait une assignation son adversaire de
se prsenter devant le juge civil.
De mme, la conduite de linstruction relve du juge et plus prcisment du rapporteur qui aura t
dsign et qui devra prendre ou faire prendre toutes les mesures qui permettront au juge dtablir sa
conviction. Selon larticle R. 611-10 du Code de justice administrative, qui est applicable aux
tribunaux administratifs : sous lautorit du prsident de la formation de jugement laquelle il
appartient, le rapporteur fixe, eu gard aux circonstances de laffaire, le dlai accord aux parties
pour produire leurs mmoires. Il peut demander aux parties, pour tre jointes la procdure
contradictoire, toutes pices ou tous documents utiles la solution du litige ,
Notamment, le juge peut exiger de ladministration comptente la production de tous documents
susceptibles dtablir la conviction du juge et de permettre la vrification des allgations des
requrants (CE Ass., 28 mai 1954, Barel et a., prc.).
Comme en matire civile, la charge de la preuve appartient en principe au demandeur. Toutefois, le
juge soctroie la possibilit de renverser la charge de la preuve.

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Le principe du contradictoire impose que lensemble des lments de laffaire juger soient connus
par les parties qui doivent avoir la possibilit den discuter. Il sagit dun principe gnral applicable
toutes les juridictions administratives (CE, 20 juin 1913, Try : Rec. p. 736, concl. Corneille ; S.
1920, III, p. 13) qui constitue, selon le Conseil constitutionnel, le corollaire du principe constitutionnel
du respect des droits de la dfense (CC, 29 dcembre 1989, numro 89-268 DC,Loi de finances
pour 1990 : JO 30 dcembre 1989, p.16498 ; RJF 1990, p. 127 ; Dr. fisc. 1990, 57). Il constitue
galement lun des principaux aspects du droit un procs quitable dfini par larticle 61 de la
Convention europenne des droits de lhomme.
Le principe du contradictoire a vocation sappliquer tout au long de la procdure dinstruction. Il
implique, notamment, lobligation pour le juge de demander aux parties de prsenter leurs
observations lorsquil entend relever doffice un moyen dordre public (Code de justice
administrative, art. R. 611-7).
En revanche, le Conseil dEtat soppose ce que les parties aient connaissance des conclusions du
rapporteur public avant leur prononc (CE, 29 juillet 1998, requte numro 179635, requte
numro 180208,Esclatine : Rec. p.320, concl. Chauvaux ; JCP 1999, I, 128, chron. Petit ; D. 1999,
jurispr. p. 85, concl. Chauvaux ; AJDA 1999, p. 69, note Rolin). La Cour europenne des droits de
lhomme a pourtant estim, dans son arrt Kress c. France du 7 juin 2001 (affaire numro
39594/98 : AJDA 2001, p. 675, note Rolin ; Dr. adm. 2001, 75 ; D. 2001, inf. rap. p.1998 ; JCP G
2001, II, 10578, note Sudre ; RFDA 2001, p. 991, obs. Genevois et p. 1000, obs. Autin et Sudre),
que le statut de lancien commissaire du Gouvernement est conforme aux exigences du procs
quitable, rserve faite de son assistance au dlibr (V. galement sur ce point : CEDH, 12 avril
2006, affaire numro 58675, Martinie c. France : JCP A 2996, 1131, note Andriantsimbazovina ;
Droit fiscal 2006, 544). Sagissant plus prcisment du principe du contradictoire, la Cour a estim,
dans sa dcision APBP c. France du 21 mars 2002 (affaire numro 38436/97 : RDP 2003, p.694,
note Gonzalez), que le fait que les parties puissent rpliquer aprs laudience aux conclusions du
commissaire du Gouvernement par une note en dlibr rdige dans un dlai suffisant et
expressment vise par larrt contribue au respect de ce principe. Cette jurisprudence a t reprise
son compte par le Conseil dEtat qui veille ce que le juge prenne connaissance de la note en
dlibr avant de rendre sa dcision (CE, 12 juillet 2002, requte numro 236125, Leniau : Rec.
p.278 ; RFDA 2003, p. 307, concl. Piveteau. CE, 21 novembre 2003, requte numro 244820,
A. B.-G.).
Sagissant plus spcialement de la participation au dlibr du rapporteur public larticle R. 732-1 du
Code de justice administrative prcise que la dcision est dlibre hors la prsence des parties et
du rapporteur public . En revanche, sagissant du Conseil dEtat larticle R. 733-3 du mme code
prvoit que sauf demande contraire dune partie, le rapporteur public assiste au dlibr. Il ny
prend pas part . Ces dispositions introduites par le dcret n2009-14 du 7 janvier 2009 mettent un
terme aux difficults que posait la prsence au dlibr du rapporteur public au regard de larticle
6I de la Convention europenne des droits de lhomme, selon les jurisprudences Kress et Martinie.
La Cour a en effet considr, en dpit des doutes que pouvait faire natre la rdaction de larticle R.
733-3, que ce nouveau dispositif tait dsormais compatible avec ces dispositions (CEDH,
15 septembre 2009, affaire numro 11396/08, Etienne c. France : AJDA 2009, p. 1920).

Laffaire est appele linvitation du prsident de formation, par le greffier daudience. Cet appel
consiste en lnonc des rfrences du dossier, des noms des parties et le cas chant de leur
mandataire assorti de la mention de leur prsence ou absence.
Les affaires sont appeles sans ordre particulier, en principe individuellement, sauf en cas de
jonction dinstance. Il peut y avoir jonction dinstance lorsquil existe un lien de connexit entre
plusieurs affaires.
Exemple :
CE, prs. sect. cont., requte numro 131572,2 dcembre 1992, Raja : sont ici jointes les
requtes rdiges en termes identiques par des poux qui demandent lannulation de larrt de
reconduite la frontire qui les concernent respectivement.
Le rapporteur lit son rapport.
Devant le Conseil dEtat les avocats au Conseil dEtat reprsentant les parties peuvent ensuite
prsenter leurs observations orales (Code de justice administrative, art. R. 733-1).
En revanche, ce nest plus le cas devant les tribunaux administratifs et les cours administratives
dappel o ces observations orales ninterviennent plus quaprs le prononc des conclusions du
rapporteur public. Linversion de la prise de parole, devant les tribunaux administratifs et les cours
administratives dappel, avait t exprimente par le dcret n2009-14 du 2 janvier 2009. Elle a t
gnralise par le dcret n2011-1950 du 23 dcembre 2011 (Code de justice administrative, art.
732-1).

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Le rapporteur public prononce ensuite ses conclusions.


Cependant, larticle 188 de la loi n 2011-525 du 17 mai 2011 de simplification et damlioration de la
qualit du droit a ajout au Code de justice administrative un nouvel article L. 732-1 organisant la
dispense, par le prsident de la formation de jugement, de prsentation par le rapporteur public de
ses conclusions. Cette dispense ne concerne que les tribunaux administratifs et les cours
administratives dappel, dans les cas viss par larticle R. 132-1-1 du Code de justice administrative,
issu du dcret n2011-1950 du 23 dcembre 2011.
Selon cet article, le prsident de la formation de jugement ou le magistrat statuant seul peut
dispenser le rapporteur public, sur sa proposition, de prononcer des conclusions laudience sur
tout litige relevant des contentieux suivants :
Permis de conduire ;
Refus de concours de la force publique pour excuter une dcision de justice ;
Naturalisation ;
Entre, sjour et loignement des trangers, lexception des expulsions ;
Taxe dhabitation et taxe foncire sur les proprits bties affrentes aux locaux dhabitation et
usage professionnel au sens de larticle 1496 du Code gnral des impts ainsi que contribution
laudiovisuel public ;
Aide personnalise au logement ;
Carte de stationnement pour personne handicape.
Les parties peuvent ensuite prsenter soit en personne, soit par un avocat au Conseil dEtat et la
Cour de cassation, soit par un avocat, des observations orales lappui de leurs conclusions crites.
Cependant, le prsident a la facult de leur retirer la parole si elles ne sont pas en mesure de
discuter leur cause avec la modration ou la clart requises. La formation de jugement peut
galement entendre les agents de ladministration comptente ou les appeler devant elle pour
fournir des explications (Code de justice administrative, art. R. 732-1).
Devant le Conseil dEtat, cette possibilit de sexprimer aprs la lecture du rapport est laisse aux
seules parties et aux avocats au Conseil dEtat reprsentant les parties (Code de justice
administrative, art. R. 733-1), y compris dans les matires o le ministre davocat nest pas
obligatoire (CE, 25 octobre 1996, requte numro 128723, Commune dOlivet : Rec. p. 1100). Mais
il sagira ici de prsenter de brves observations orales . Il est noter que la possibilit de
reprendre la parole aprs le rapporteur public na pas tre mentionne dans le jugement (CE,
16 dcembre 2009, requte numro 327619,Ezelin).
Postrieurement au prononc des conclusions du rapporteur public, toute partie linstance peut
adresser au prsident de la formation de jugement une note en dlibr qui permet de rpondre par
crit aux conclusions du rapporteur public (Code de justice administrative, art. R. 731-3). Cette
possibilit est galement ouverte dans les cas de dispense de conclusions.
Le dlibr dbute par la lecture de la note en dlibr, lorsquelle a t produite. La note est lue par
le rapporteur avant quil ne lise le projet de dcision et que ne soient entams les dbats. La
dcision naura pas rpondre aux arguments invoqus par la note puisquil ne sagit pas dune
pice de la procdure contradictoire. Cependant, si la note fait apparatre une difficult ou un
lment nouveau susceptible davoir une incidence sur le sens de la solution, laffaire est raye et
linstruction contradictoire rouverte.

Le cadre du procs est dlimit par les conclusions des parties. Ainsi, limage du juge judicaire, le
juge administratif na pas le droit de statuer au-del ou en de de ce que demandent les parties.
Toutefois, le juge a la possibilit, et mme lobligation, de relever doffice les moyens dordre public
qui nauraient pas t invoqus par les parties. Cest le cas, par exemple, des moyens tirs de la
violation des rgles de comptence juridictionnelle ou des rgles de recevabilit. De mme, peuvent
tre concerns des moyens relatifs au fond du droit comme lincomptence de lauteur dune
dcision administrative ou la mconnaissance dune annulation prononce dans le cadre dun
recours pour excs de pouvoir.
En revanche, si lon excepte les cas des injonctions dinstruction, le juge na pas le droit dadresser
des injonctions ladministration, cest--dire de la condamner des obligations de faire ou de ne
pas faire.
Ce principe connat une drogation majeure vise par les articles L. 911-1 s. du Code de justice
administrative. Ces textes permettent en effet au juge administratif dadresser des injonctions
ladministration, ventuellement assorties dastreintes, en vue de lexcution de la chose juge. Ceci

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concerne les cas o la chose juge implique ncessairement quune mesure dexcution
dtermine soit prise, soit immdiatement, soit au terme dune nouvelle instruction de laffaire.
Cependant, hors ces hypothses, le juge na pas la possibilit de prononcer des injonctions titre
principal dans le cadre dune procdure juridictionnelle ordinaire (en revanche cette possibilit lui est
ouverte dans le cadre de la procdure de rfr libert vise par larticle L. 521-2 du Code de justice
administrative).
Exemple :
CAA Nancy, 22 avril 2004, requte numro 99NC02146, Mme. Nicole X. : lannulation de la
notation dun agent administratif pour lanne 1998 implique ncessairement que la commune
procde une nouvelle notation de lintresse pour cette mme anne. En revanche, les
conclusions prsentes par la requrante demandant aux juges denjoindre la commune de rviser
la hausse sa fiche de notation, de revaloriser sa qualification, de conformer son chelon de
rmunration son anciennet et de rcuprer ses heures de travail cumules sous forme de
congs, tendent au prononc dune injonction titre principal et sont donc irrecevables.

Les dcisions du juge administratif entranent un certain nombre deffets. Toutefois, la porte de ces
dcisions est parfois difficile apprhender, et il sera ncessaire, dans certains cas, que le juge
incite, voire contraigne, ladministration sexcuter.

Les dcisions du juge administratif sont rendues au nom du peuple franais et elles sont directement
excutoires. Elles constituent un titre qui permettra ventuellement de recourir lexcution force et
sont revtues de lautorit de la chose juge, ce qui fait quelles ne pourront plus tre contestes
que dans le cadre des voies de recours.
Il pourra cependant tre fait chec lobligation dexcuter la chose juge dans les cas o le
lgislateur exerce le pouvoir de validation qui lui appartient. Lexercice de ce pouvoir va permettre
dviter les difficults inextricables que peut poser lexcution de certaines dcisions de justice. Par
exemple, lannulation des oprations dun concours de recrutement de la fonction publique doit
conduire considrer que les fonctionnaires recruts, qui ont parfois dbut leur carrire depuis
plusieurs annes, ne lont jamais t. Dans un tel cas, une loi de validation pourra intervenir pour
valider les nominations qui ont t prononces lissue du concours dont lirrgularit a pourtant t
reconnue (Cons. Const., 22 juillet 1980, numro 80-119 DC, Loi portant validation dactes
administratifs, prc).
Ce pouvoir de validation lgislative est toutefois strictement encadr par la jurisprudence. Dune
part, la validation ne saurait avoir pour effet de valider des actes dfinitivement annuls, ce qui ferait
obstacle la fois au respect d la chose juge et au principe de sparation des pouvoirs (Cons.
Const., 29 dcembre 2005, numro 2005-531 DC, Loi de finances pour 2006 : Droit adm. 2006, 32 ;
LPA, 13 janvier 2006, p. 4, note Mathieu et 16 janvier 2006, note Schoettl). Elle doit galement
respecter le principe de non-rtroactivit des sanctions pnales et administratives. Lacte valid ne
doit mconnatre aucun principe de valeur constitutionnelle, rserve faite de cas o le but dintrt
gnral vis par la validation serait lui-mme de valeur constitutionnelle . Enfin, conformment aux
exigences du procs quitable vises par larticle 61 de la Convention europenne des droits de
lhomme, la validation lgislative doit tre justifie par d imprieux motifs dintrt gnral . (CE
Ass., 27 mai 2005, requte numro 277975, Provin : AJDA 2005, p.1455, chron. Landais et
Lenica ; RFDA 2005, p.893).

Dans de nombreuses hypothses, ladministration nprouvera aucune difficult dterminer la


porte de la dcision la condamnant. Tel est le cas notamment, dans le cadre du plein contentieux,
lorsquelle est condamne au versement de dommages-intrts o lorsque le juge de llection
rectifie les rsultats dun scrutin.
En revanche, la porte de lannulation dun acte administratif est parfois difficile apprcier. En
principe, lacte disparat rtroactivement. Toutefois, le Conseil dEtat a admis, de faon
exceptionnelle, que dans les cas o lannulation rtroactive aurait des consquences manifestement
excessives pour les intrts publics ou privs en prsence, le juge a la possibilit de moduler dans
le temps leffet de ses dcisions. Ainsi, il peut estimer que tout ou partie des effets antrieurs de
lacte doivent tre considrs comme dfinitifs, ou encore que la dcision dannulation ne prendra
effet qu compter dune date ultrieure la dcision (CE Ass., 11 mai 2004, requte numro
255886, Association AC ! et a. : Rec. p.97, concl. Devys ; AJDA 2004, p.1183, chron. Landais et
Lenica ; Droit adm. 2004, 115, note Lombard ; JCPA 2004, 1828, note Bigot ; LPA 2004, n208,
chron. Melleray et n230, note Monford ; LPA 2005, n25, note Crouzatier-Duran ; RFDA 2004,
p. 438 et 454 note prparatoire Stahl et Courrges et concl. Devys ; RDP 2005, p.536, obs.
Guettier.- CE Sect., 25 fvrier 2005, requte numro 247866, France tlcom : Rec. p.86 ; AJDA
2005, p.997, chron. Landais et Lenica ; JCPA 2005, 1162, note Saunier-Cassia et 1263, note Breen ;

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RDP 2005, p.1643, note Idoux ; RFDA 2005, p.802, concl. Prada-Bordenave. CE, 27 octobre
2006, Socit Techna SA et a., requte numro 260791, requte numro 260792.- CE,
19 dcembre 2008, requte numro 312553, Kierzkowski-Chatal et a. : JCP G 2009, II, 10042, note
Dupic et Tifine.- CE, 10 fvrier 2010, requte numro 329100, Perez : Dr. Adm. 2004, 54, note
Melleray.- CE Sect., 30 dcembre 2010, requte numro 329513, Robert : Dr adm. 2011, 25, note
Melleray.- CE, 17 juin 2011, requte numro 324816,Socit canal plus distribution : D. 2011,
p. 1678 ; RLDI 2011, n 73, actualits, obs. L. C.- CE Ass., 23 dcembre 2011, requte numro
335033, Danthony : AJDA 2012, p. 195, chron. Domino et Bretonneau. - CE, 28 mars 2012, requte
numro 341067, Confdration gnrale des petites et moyennes entreprises).
Cette jurisprudence na toutefois vocation sappliquer que dans des cas exceptionnels. En
principe, par consquent, la dcision annule nest cense navoir jamais exist et ladministration
devra prendre toute mesure destine effacer les consquences de ces actes.
Dans certains cas, ceci implique lobligation pour ladministration de rexaminer le dossier et de
prendre une nouvelle dcision. On devrait galement considrer que les effets de droit produits par
lacte annul devraient tre rduits nant. Cependant, une position trop stricte sur ce point peut
prsenter de graves inconvnients. Elle pourrait en effet aboutir la remise en cause de situations
qui paraissaient acquises. Pour viter que le principe de lgalit ne lemporte systmatiquement sur
la stabilit des relations juridiques, des amnagements ont t prvus par la jurisprudence.
Ainsi, lannulation dun acte rglementaire est sans incidence sur les dcisions individuelles prises
sur son fondement ds lors quelles sont cratrices de droits (CE, Section, 1er avril 1960, Quiraud :
Rec. p. 245, concl. Henry). Il arrive cependant que le principe inverse soit appliqu dans certains
domaines et notamment en matire durbanisme.
Exemple :
CE, 28 janvier 1987, requte numro 39146, Comit de dfense des espaces verts c. SA Le
Lama (Rec. p. 2) : si un permis de construire ne peut tre dlivr que pour un projet de construction
respectant la rglementation durbanisme applicable, il ne constitue pas un acte dapplication de
cette rglementation. Par consquent, lannulation dun document de planification nentrane pas de
plein droit celle dun permis de construire dlivr sous lempire de ce document. Ce principe trouve
toutefois exception dans le cas o cette annulation aurait t prononce en raison de lillgalit
dune disposition ayant pour objet de rendre possible loctroi du permis litigieux. En dehors de ce
cas, il appartient au juge, sil est saisi de moyens en ce sens par la partie qui critique le permis, de
rechercher si le projet de construction autoris est ou non compatible avec les dispositions
durbanisme redevenues applicables la suite de lannulation de ce document.
Pour ce qui concerne les actes individuels, ladministration est tenue de prendre toute mesure
ncessaire au rtablissement de la situation prexistant lacte qui a t annul.
Exemple :
CE, 26 dcembre 1925, requte numro 88369, Rodire (Rec. p. 1065 ; S. 1925, III, p. 49 note
Hauriou) : lannulation dun tableau davancement de fonctionnaires oblige le ministre comptent
reconstituer la carrire des fonctionnaires irrgulirement nomms.
La jurisprudence est toutefois extrmement nuance, le juge faisant parfois prvaloir un certain
pragmatisme sur la logique juridique.
Exemple :
CE Sect., 10 octobre 1997, requte numro 134766, Socit Strasbourg FM (Rec. p.355, concl.
Pcresse ; Dr. adm. 1998, 27 ; JCP G 1997, IV, p. 398) : lannulation dune dcision de refus
dattribution de frquence par le Conseil suprieur de laudiovisuel nentrane pas lobligation de
retirer les frquences octroyes simultanment au refus et devenues dfinitives.

Le droit lexcution effective des dcisions de justice est une composante du droit au procs
quitable et au recours effectif (CEDH, 19 mars 1997, affaire numro 18357/91, Hornsby c. Grce :
Rec. CEDH 1997-II ; GACEDH, n 28 ; JCP G 1997, II, 22949, obs. Dugrip et Sudre), ce qui impose
ladministration de prendre toutes les mesures quimplique lannulation de la dcision conteste.
Pour autant, la condamnation de ladministration nest pas toujours suivie des effets quimplique le
respect de la chose juge. Comme on la dj voqu, ladministration peut prouver des difficults
apprhender la porte de la dcision qui la condamne. Elle peut galement, mais cest beaucoup
plus rare, refuser dlibrment de respecter cette dcision. Pour viter que ces dcisions ne restent
lettre morte il existe diffrents mcanismes auxquels il peut tre recouru pour inciter ou contraindre
ladministration respecter la chose juge.

En cas de difficults dexcution, le justiciable peut prsenter la juridiction qui a pris la dcision

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une demande daide lexcution. Cette procdure a t institue auprs du Conseil dEtat par
larticle 28 du dcret n63-766 du 30 juillet 1963 (V. lactuel article L. 931-1 du Code de justice
administrative). Elle a ensuite t dconcentre au niveau des tribunaux administratifs et des cours
administratives dappel par la loi n95-125 du 8 fvrier 1995 (V. Code de justice administrative, art.
R. 921-5). Cette procdure va permettre la juridiction intresse daccomplir auprs de
ladministration concerne toutes diligences quelle juge utiles pour assurer lexcution de la dcision
juridictionnelle qui fait lobjet de la demande.
Il faut galement relever que les juges ont de plus en plus tendance faire uvre de pdagogie,
allant mme jusqu rdiger un vritable guide de lexcution , lorsquils pressentent que
lexcution de la dcision quils prononcent risque de poser des difficults dinterprtation pour
ladministration condamne.
Plus prcisment, les juges vont prciser, dans les motifs de la dcision, quelles sont les obligations
que comporte lannulation prononce pour lauteur de cette dcision (prise de mesures dans un
dlai raisonnable, obligation de statuer dans tel ou tel sens sur les demandes individuelles
prsentes dans lintervalle, etc.).
Cette tendance sobserve notamment lorsque le juge prononce une annulation en tant que ne
pas , cest--dire lorsquil censure non pas des dispositions que contient un texte, mais labsence
de dispositions qui devraient y figurer.
Exemple :
CE Ass., 29 juin 2001, requte numro 213229, Vassilikiotis (Rec. p.300, concl. Lamy ; AJDA
2001, p. 1046, chron. Guyomar et Collin ; LPA octobre 2001, n 212, note Damarey ; Europe 2001,
265, note Cassia ; RDP 2002, p.748, note Guettier) : le Conseil dEtat dfinit trs prcisment les
obligations de ladministration conscutives lannulation dun arrt qui avait pour effet dempcher
les ressortissants de la Communaut europenne dtre guides de muse, leur cas ntant pas
prvu. Notamment, en attendant la rdaction dun nouveau texte, lautorit comptente est tenue de
mettre en place un rgime transitoire pour statuer sur les demandes de cartes professionnelles
prsentes par les demandeurs concerns.
Mais cette tendance ne se retrouve pas seulement dans ce type dhypothses.
Exemple :
CE Ass., 25 juin 2001, requte numro 234363, SAOS Toulouse football club (LPA, 28 septembre
2001, p.4, concl. de Silva ; AJDA 2001, p.887, note Simon) : en refusant de prononcer la sanction du
match perdu lencontre de lAssociation sportive de Saint-Etienne et en dcidant dhomologuer les
rsultats de la rencontre joue avec le Toulouse football club, alors quelle avait relev que deux
joueurs de ce club avaient us de passeports tablis dans des conditions frauduleuses, la
commission fdrale dappel de la Fdration franaise de football a commis une illgalit. Il rsulte
de ce qui prcde que la requrante est fonde demander lannulation de la dcision de la
commission dorganisation des comptitions de la Ligue nationale de football en date du 22 mai
2001 homologuant le classement final du championnat de France professionnel de premire division
pour la saison 2000-2001. Les juges prcisent ensuite que cette dcision a ncessairement pour
consquence quappele se prononcer de nouveau sur lhomologation du classement final du
championnat, la commission dorganisation des comptitions de la Ligue nationale de football
applique pour la rencontre du 2 dcembre 2000 la sanction prvue larticle 187 des rglements
gnraux en retirant trois points lAssociation sportive de Saint-Etienne et en les attribuant au
Toulouse Football club. Il lui appartient galement, le cas chant, dinfliger la mme sanction pour
tout autre match qui prsenterait une irrgularit de mme nature et dont les rsultats nauraient pas
encore t dfinitivement homologus.

Il rsulte de la jurisprudence que toute dcision non conforme la chose juge sera annule en cas
de recours et donnera lieu au versement de dommages-intrts.
Par ailleurs, la loi n73-6 du 3 novembre 1973, telle quelle avait t modifie par la loi n76-1211 du
24 novembre 1976, avait attribu comptence au Mdiateur de la rpublique pour adresser des
injonctions pour contraindre ladministration excuter les dcisions passes en force de chose
juge. Ce mcanisme tait toutefois inefficace, la seule sanction prvue par le texte consistant en la
publication au journal officiel dun rapport spcial constatant linexcution. La nouvelle institution du
Dfenseur des droits, cre par la rvision constitutionnelle du 23 juillet 2008, en remplacement
notamment du Mdiateur de la Rpublique, ne dispose plus de pouvoirs dans ce domaine.
En revanche, les lois n80-539 du 16 juillet 1980 et n95-125 du 16 juillet 1995 ont mis en place des
mcanismes de contrainte beaucoup plus efficaces.
Larticle 1er de la loi du 16 juillet 1980 prvoit tout dabord que lorsquune dcision juridictionnelle
passe en force de chose juge a condamn ladministration au paiement dune somme dargent

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dont le montant est fix par la dcision elle-mme, cette somme doit tre ordonnance dans un dlai
de deux mois compter de la notification de la dcision de justice. A dfaut dordonnancement dans
ce dlai, le comptable assignataire de la dpense doit, la demande du crancier et sur
prsentation de la dcision de justice, procder au paiement. Dans le cas dune condamnation
lencontre dune collectivit territoriale ou dun tablissement public passe en force de chose juge,
le prfet ou lautorit de tutelle, lexpiration dun dlai de deux mois, procde au mandatement
doffice.
Par ailleurs, le Code de justice administrative permet aux juridictions comptence gnrale,
dordonner dans la dcision elle-mme les mesures dexcution que celle-ci implique, assorties, le
cas chant, dune astreinte.
Ce mcanisme permet tout dabord la juridiction, lorsque sa dcision implique ncessairement que
soit prise une mesure dexcution dans un sens dtermin , lorsquelle est saisie de conclusions
dans ce sens, de prescrire, par la mme dcision, cette mesure assortie, le cas chant, dun dlai
dexcution (Code de justice administrative, art. L. 911-1).
Exemples :
CE, 28 juillet 2000, requte numro 204024, Association France nature environnement (Rec.
p.322 ; Collectivits-Intercommunalit 2000, 307) : le Conseil dEtat enjoint au premier ministre de
prendre dans un dlai de six mois un dcret fixant la liste des communes soumises la loi littoral
dans les estuaires.
CAA Paris, 24 octobre 2006, requte numro 04PA00716,Mme. Gisle X. : aprs avoir annul le
jugement du tribunal administratif rejetant une demande dannulation dune dcision de refus de
dlivrance dun titre de sjour, la cour enjoint lautorit comptente la dlivrance Mlle X, dans le
dlai de deux mois compter de la notification de larrt, une carte de sjour temporaire portant la
mention vie prive et familiale .
CAA Nancy, 24 mars 2005, requte numro 03NC00869, requte numro 04NC00925,
Commune de Clouange c. Schutz (AJDA 2005, p.1684, note Janicot ; LPA 2006, n 152, note Tifine):
les juges annulent la dcision du maire de la commune qui avait refus de faire publier un article de
lopposition dans le bulletin municipal dinformation et enjoignent la commune de publier larticle
rdig par les conseillers de lopposition si, le bulletin dinformation devant tre nouveau dit, elle
est saisie dune demande en ce sens.
De mme, lorsque la dcision juridictionnelle implique que lautorit administrative prenne une
mesure, parmi plusieurs solutions, le juge, lorsquil est saisi de conclusions dans ce sens, a la
possibilit de lui enjoindre de prendre cette mesure dans un dlai dtermin. Ainsi, le pouvoir de
ladministration de choisir entre plusieurs solutions lgales est respect, mais il lui est impos de
dcider rapidement (Code de justice administrative, art. L. 911-2).
Exemple :
CE, 31 janvier 2005, requte numro 267600, Charkaoui c. Prfet de la Seine-saint-Denis : il
appartient au juge administratif, lorsquil prononce lannulation dun arrt de reconduite la
frontire et quil est saisi de conclusions en ce sens, duser des pouvoirs quil tient de larticle L.
911-2 du Code de justice administrative, pour fixer le dlai dans lequel la situation de lintress doit
tre rexamine, au vu de lensemble de la situation de droit et de fait existant la date de ce
rexamen.
Enfin, lorsque le juge administratif a dj rendu une dcision sans prononcer dinjonction, le
bnficiaire de cette dcision peut le saisir une nouvelle fois en vue quil assure lexcution de cette
dcision en prononant une injonction ventuellement assortie dastreintes (Code de justice
administrative, art. L. 911-4).

Larticle L. 4 du Code de justice administrative dfinit comme principe que sauf dispositions
lgislatives spciales, les requtes nont pas deffet suspensif sil nen est autrement ordonn par la
juridiction . Cette rgle, qui dcoule du privilge du pralable, sapplique notamment en matire
dappel, ce qui constitue un point de diffrence notable avec la procdure civile (Nouveau Code de
procdure civile, art. 5309).
Les deux principales voies de recours sont lappel et la cassation. Elles coexistent avec des voies de
recours spciales.

Lappel doit tre form dans un dlai de deux mois contre les jugements rendus en premier ressort,
devant une cour administrative dappel ou devant le Conseil dEtat (Code de justice administrative,
art. R. 811-2). Ce dlai court contre toute partie linstance compter du jour o la notification a t
faite cette partie dans les conditions prvues aux articles R. 751-3 et R. 751-4 du Code de justice

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administrative. Il a un effet dvolutif, ce qui signifie que le juge dappel est saisi de lensemble du
litige et quil va juger une seconde fois avec les mmes pouvoirs que le premier juge. Il sagit dune
consquence du principe de double degr de juridiction.
Toutefois, la mission du juge dappel ne se limite pas cette fonction. En effet, le juge dappel, selon
lexpression du professeur Chapus (Contentieux administratif, Montchrestien, ouv. prcit, p.1199),
exerce deux missions complmentaires : il juge le jugement et il rejuge le litige.
En effet, dune part, il vrifie la rgularit de la dcision rendue. Sur ce point, les irrgularits
peuvent concerner une erreur sur la comptence, cest--dire des hypothses dans lesquelles les
premiers juges se sont dclars tort comptents ou incomptents. Lerreur peut galement porter
sur la recevabilit du recours, par exemple lorsque la demande du requrant a t prsente aprs
lexpiration du dlai de recours contentieux. Peuvent galement tre sanctionnes des irrgularits
dans la composition de la formation de jugement, la violation du principe du contradictoire, etc.
Dautre part, le juge dappel rejuge le litige, cest--dire quil va connatre de lensemble des
lments de droit et de fait qui ont dj t soumis aux premiers juges.
A partir de l plusieurs cas de figure sont susceptibles de se prsenter.
Le juge dappel peut dabord estimer que la premire dcision est rgulire. Il fait alors jouer leffet
dvolutif de lappel et rejuge laffaire sur le fond.
Il peut ensuite estimer que le premier jugement est irrgulier, ce qui va conduire son annulation.
Dans une telle hypothse, le juge dappel dispose dune alternative.
Il peut dabord choisir de renvoyer laffaire aux premiers juges, puisque cette solution est la seule qui
permette de respecter la rgle du double degr de juridiction. En effet, lannulation du premier
jugement a un effet rtroactif, ce qui fait que ce jugement est cens ntre jamais intervenu. Par
consquent, si le juge dappel statue sur le fond du litige, il naura t rgulirement jug quune
seule fois.
Il peut voquer le litige et statuer sur le fond, cette solution paraissant conforme lide de bonne
administration de la justice qui suppose quune procdure juridictionnelle aboutisse dans des dlais
raisonnables. En outre, dans un tel cas, la drogation apporte au principe de double de degr de
juridiction est gnralement limite. En effet si, en droit, le premier jugement est cens navoir
jamais exist, dans les faits, les premiers juges ont dj nanmoins connu de lensemble des
lments de fait et de droit du litige. Ceci tant, cette observation nest pas valable dans les cas o
les premiers juges ont rendu un jugement dincomptence ou dclarant irrecevable le recours. Dans
cette hypothse, en effet, en cas dvocation, le fond de laffaire ne sera abord pour la premire
fois quen appel.
Il se pose alors la question de savoir ce qui va conduire le juge dappel choisir lune ou lautre de
ces solutions.
Dans certaines hypothses, le juge dappel a lobligation dutiliser la technique de lvocation aprs
avoir annul le premier jugement. Cest le cas, notamment, en matire de contentieux des
contraventions de grande voirie, ce qui va permettre que les poursuites soient juges le plus
rapidement possible (CE, 14 juin 1967, Nouveau syndicat intercommunal de la valle dOrge, Rec.
p.905). Cette solution est manifestement inspire des principes gnraux de la procdure pnale qui
obligent le juge voquer le litige. Toutefois, elle na pas t tendue aux autres contentieux
rpressifs relevant de la comptence des juridictions administratives.
Hormis ces rares hypothses, le principe retenu est que le juge dappel est pratiquement libre
dvoquer laffaire ou de la renvoyer aux premiers juges. Pour que lvocation soit possible, il suffit
que la juridiction dappel soit saisie de conclusions des parties cest--dire de demandes tendant
ce quelle statue sur le fond. Cette restriction est lie lide que le juge ne peut pas statuer ultra
petita, cest--dire au-del de ce que demandent les parties. Toutefois, cette rgle est apprcie trs
souplement par la jurisprudence : celle ci nexige pas, en effet, que lune des parties demande
expressment au juge dvoquer. Il suffit simplement que lappelant ou lintim soulvent devant le
juge dappel une question touchant au fond du litige. Par consquent, lvocation nest impossible
que dans les cas, extrmement rares, ou les parties ne discutent en appel que de la rgularit du
premier jugement.
Il nexiste plus dautres limites la facult dvoquer depuis larrt de Section Dlle Bloch du 22 mai
1981 (Rec. p.236 ; AJDA 1982, p.166, concl. Costa). Avant le revirement provoqu par cet arrt, la
jurisprudence soumettait la facult dvoquer lobligation que laffaire soit en ltat dtre juge. En
dautres termes, pour que le juge dappel puisse voquer, il fallait quil soit en mesure de statuer
immdiatement, sans quil lui soit ncessaire de prescrire des mesures dinstruction ni de mettre en
cause de nouvelles parties qui ne lavaient pas t devant les premiers juges.

Alors que la comptence dappel appartient aux cours administratives dappel et au Conseil dEtat,

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celle de juge de cassation nappartient quau Conseil dEtat, juridiction suprme de lordre
administratif. Il convient dexaminer la question de lexercice du recours en cassation, avant
dvoquer les moyens de cassation et la dcision du juge de cassation.

Le recours en cassation est ouvert de plein droit contre toutes les dcisions des juridictions
administratives, ce qui veut dire que ce recours est ouvert mme si aucun texte ne le prvoit, sauf
pour ce qui concerne les dcisions du Conseil dEtat et des juges statuant en premier ressort dans
les cas o leurs dcisions peuvent faire lobjet dun appel.
Ce principe a t dgag par le Conseil dEtat dans son arrt dAssemble dAillires du 2 fvrier
1947 (Rec. p. 50 ; RDP 1947, p. 68, concl. Odent, note Waline ; JCP G 1947, II, 3508, note
Morange). Aprs avoir dcid que les jurys dhonneur sont des juridictions administratives, il se
posait la question de savoir si leurs dcisions pouvaient tre attaques. Or, la loi instituant les jurys
dhonneur se bornait prciser que leurs jugements ne sont susceptibles daucun recours. Pour le
Conseil dEtat, cette disposition ne pouvait tre interprte en labsence dune volont contraire
clairement manifeste par le lgislateur, comme excluant le recours en cassation devant le
Conseil dEtat . Par consquent, le recours en cassation est en principe ouvert, sauf dans les cas
o il est expressment exclu par le lgislateur.
Toutefois, pour quun jugement fasse lobjet dun examen par le juge de cassation, il doit passer par
le filtre de la procdure pralable dadmission prvu par larticle 11 de la loi n 87-1127 du 31
dcembre 1987, cette procdure tant exerce devant chacune des sous-sections depuis le dcret
n97-1177 du 24 dcembre 1997 (Code de justice administrative, art. R. 822-1 s.). La non-admission
doit tre justifie soit par lirrecevabilit du recours, soit par labsence de moyens srieux dans le
pourvoi (Code de justice administrative, art. L. 822-1).
Pour tre recevable, le recours en cassation doit tre exerc dans un dlai qui est en principe de
deux mois compter de la notification rgulire de la dcision conteste. Le ministre dun avocat
aux conseils est obligatoire.

Le rgime de la cassation est inspir par les rgles applicables dans lordre judiciaire : lide
principale est que le juge de cassation nest pas un troisime degr de juridiction. Il ne rejuge donc
pas de lintgralit du litige. Ce qui lui est soumis, ce sont uniquement des questions de droit et non
pas des questions de fait. Par consquent, et sauf exceptions, les questions de fait selon
lexpression consacre relvent de lapprciation souveraine des juges du fond .
Le contrle de cassation porte sur la rgularit externe des jugements qui prcde lexamen de leur
rgularit interne.

La violation des rgles de comptence et de procdure est susceptible de provoquer la cassation


des jugements attaqus devant le Conseil dEtat.
Exemple :
CE, 16 mars 1998, requte numro 139738, Ruggiu (Rec. p.89 ; Droit adm. 213, obs. R.S.) : en
se bornant regarder les faits reprochs un entrepreneur comme constitutifs dune faute
assimilable une fraude ou un dol sans rechercher leur caractre intentionnel et sans se
prononcer sur la gravit de leurs consquences, la cour administrative dappel a insuffisamment
motiv sa dcision qui est casse par le Conseil dEtat.

Du point de vue du contrle de la rgularit interne des jugements, le juge de cassation contrle
lexistence dune erreur de droit, dune erreur de fait et dune erreur sur la qualification juridique des
faits.
1 Contrle de lerreur de droit
Il y a erreur de droit lorsque les juges du fond ont mal appliqu un texte o mal apprci la porte de
rgles jurisprudentielles.
Exemple :
CE Sect., 5 juillet 1991, requte numro 108826, Socit Mondial auto (Rec. p. 272 ; RDP 1992,
p. 557 ; RFDA 1991, p. 949, concl. Gaeremynck) : le juge dappel refuse de faire bnficier une
socit dune exonration fiscale concernant des installations de magasinage, au motif que celles-ci
ne sont pas exclusivement rserves au magasinage. Larrt est cass par le Conseil dEtat qui
relve que le texte qui prvoit lexonration na pas pos une telle restriction sa mise en uvre.
De mme, il y a erreur de droit lorsque les juges du fond ont appliqu un texte ou un principe

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inapplicable, ou au contraire lorsquils ont cart lapplication dun texte ou dun principe applicable
Exemple :
CE, 9 mai 2001, requte numro 210944, Entreprise de transports personnelle Freymuth (Rec.
p.865 : D. 2001, inf. rap. p.2090 ; Droit adm. 2001, 171) : le principe de confiance lgitime, qui fait
partie des principes gnraux du droit communautaire, ne trouve sappliquer, dans lordre juridique
national, que dans le cas o la situation juridique dont a connatre le juge administratif franais est
rgie par le droit communautaire. Tel nest pas le cas en lespce. Par consquent, en rejetant la
demande de lentreprise au motif que les conditions dapplication du principe de confiance lgitime
ntaient pas runies, alors quil tait en ralit inapplicable, la cour administrative dappel a entach
son arrt dune erreur de droit.
2 Contrle de lerreur de fait
Il y a erreur de fait lorsque les faits pris en considration par les juges du fond et qui conditionnent
lissue du litige nexistent pas. Cet lment est contrl par le Conseil dEtat alors que selon la Cour
de cassation, la matrialit des faits relve de lapprciation souveraine des juges du fond (Cass.
Ch. Runies, 2 fvrier 1808, S. 1908, I, p.183).
Cette solution a t retenue loccasion de larrt Moineau du 2 fvrier 1945 (Rec. p. 27). Les juges
distinguent, dans cette affaire, la matrialit des faits qui est contrle, de lapprciation juridique
des faits qui ne lest pas : considrant quil ne ressort pas des pices du dossier au vu duquel a
statu la chambre de discipline de lordre national des mdecins que sa dcision soit fonde sur des
faits matriellement inexacts ; considrant, dautre part, que lapprciation que la chambre de
discipline a faite de la valeur de certaines mthodes pratiques par le sieur Moineau chappe au
contrle du juge de cassation ; considrant enfin que, compte tenu de cette apprciation souveraine,
les actes reprochs au requrant taient de nature motiver le refus de son inscription au tableau
de lordre des mdecins .
Exemple :
CE, 8 fvrier 1989, requte numro 78685, Rodet : au nombre des faits retenus pour confirmer
une sanction de blme, la section disciplinaire du conseil national de lordre des mdecins a indiqu
que le requrant reconnaissait avoir recherch, pour tablir le certificat mdical litigieux, un
complment dinformation en recourant une encyclopdie de vulgarisation . Le Conseil dEtat
constate cependant quil ressort des pices du dossier que si M. Rodet a dvelopp sa dfense
devant les instances ordinales en faisant notamment rfrence un tel ouvrage, il na pas reconnu
lavoir utilis pour ltablissement de son diagnostic ou la rdaction du certificat. La dcision
attaque est donc entache dune erreur de fait.
3 Contrle de la qualification juridique des faits
Le Conseil dEtat censure les juges du fond qui ont improprement dcid que les faits dont ils ont
connatre rentrent dans une catgorie juridique donne, ce qui se justifie par le fait quune telle
erreur influe directement sur les rgles appliques.
Exemple :
Le comportement dun agent public est qualifi de faute de service par les premiers juges. Cette
dcision sera casse si le Conseil dEtat estime que ces faits sont constitutifs dune faute
personnelle.
Ceci tant, la notion de qualification juridique des faits est trs dlicate aborder. En effet, on se
situe ici la frontire entre les questions de droit et celles de fait, le pouvoir du juge de cassation
tant born par lapprciation souveraine des juges du fond . Ceci signifie que le juge de
cassation, sil peut contrler lexistence des faits, ne contrle pas en principe leur apprciation par
les juges du fond (CE, 2 fvrier 1945, Moineau, prc.).
Toutefois, ce dernier principe souffre une exception qui concerne les cas o le juge dappel a
dnatur les faits qui lui ont t soumis, cest--dire lorsquil a donn une interprtation des faits
fausse ou tendancieuse. Cette hypothse ne doit pas tre confondue avec celle de lerreur de fait : il
y erreur de fait en cas dinexactitude des faits, alors que la dnaturation rsulte dune erreur
danalyse des faits par les juges du fond qui le conduisent en faire une interprtation errone.
Exemple :
CE, 3 dcembre 1975, requte numro 98671, Bov : le Conseil dEtat est saisi dun recours en
cassation dirig contre une dcision de la commission des objecteurs de conscience. Larticle 41 de
la loi du 10 juin 1971 portant Code du service national prvoyait que les jeunes gens qui, avant
leur incorporation, se dclarent en raison de leurs convictions religieuses ou philosophiques,
opposs en toute circonstance lusage personnel des armes peuvent bnficier du statut
dobjecteur de conscience. En lespce, le requrant stait rclam de la non-violence et avait
notamment dclar les mthodes non violentes sont incompatibles avec les concepts actuels de

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dfense . Par suite, en affirmant que cette requte consiste en une simple critique de la socit
ainsi que de la lgislation relative au service national , cette juridiction a dnatur les faits qui lui
taient soumis.
Ce problme mis part, une difficult majeure rsulte du fait que les notions dapprciation des faits
et de qualification juridique des faits sont trs proches, et quil nexiste pas de moyens fiables de les
distinguer. En effet, comme lexpose le professeur Chapus la notion dapprciation des faits nest
pas susceptible de dfinition. Si elle est mi-chemin entre lopration de constatation des faits et
celle de leur qualification juridique, elle est lie la fois la premire comme la seconde
(Contentieux administratif, ouv. prcit, p.1274).
Ainsi, le raisonnement du juge suivrait trois tapes chronologiques la premire et la dernire tant
systmatiquement contrles, la seconde ntant contrle quen cas de dnaturation des faits.
Dans certains cas, cette distinction est assez simple oprer.
Exemple :
CE, 4 octobre 1991, requte numro 100064, Milhaud (Rec. p.320 ; AJDA 1992, p.233, obs.
Thron ; RFDA 1991, p.1026) : un mdecin pratique des exprimentations, ce qui relve de la
constatation des faits (le juge de cassation contrle quil ny a pas derreur de fait). Le juge dappel
apprcie les faits et estime que lexprimentation comportait des risques non justifis et ne
prsentait aucun intrt direct pour le patient (cet lment nest pas contrl, sauf en cas de
dnaturation des faits). Compte tenu de ces lments, le juge dappel qualifie juridiquement les faits
en retenant que lexprimentation a t ralise en violation avec les rgles du Code de dontologie,
ce qui justifie une sanction (cet lment est toujours contrl).
En ralit, cependant, il est trs difficile, dans de nombreux cas, de distinguer ce qui relve de
lapprciation des faits de ce qui relve de leur qualification juridique. Compte tenu du caractre
souvent artificiel de cette distinction, le commissaire du Gouvernement Hubert, dans ses conclusions
sur larrt de Section Salva-Couderc du 3 juillet 1998 (requte numro 172736 : Rec. p. 297 ; AJDA
1998, p. 847, chron. Raynaud et Fombeur ; D. 1999, jurispr. p. 101, note Hostiou ; Dr. adm. 1998,
345 ; RFDA 1999, p. 112, concl. Hubert, note Bourrel ; LPA, 11 juin 1999, n 116, p. 15, note
Morand-Deviller ; RDI 1999, p. 623, chron. Morel et Hubert ; BJDU 1998, n 5, p. 375, concl.
Hubert), est mme all jusqu proposer la suppression de la distinction entre apprciation des faits
et qualification juridique des faits. Cette proposition na toutefois pas t retenue, mais il faut bien
constater que ce sont essentiellement des questions de politique jurisprudentielle qui conduisent le
Conseil dEtat classer les questions qui lui sont soumises dans lune ou lautre de ces catgories.
Lexamen du contrle de cassation en matire de responsabilit du fait des dommages de travaux
publics ou lis lexistence dun ouvrage public constitue une trs bonne illustration de cette
politique jurisprudentielle. Le rgime de responsabilit appliqu dans ce domaine varie en fonction
de la qualit de la victime. Sil sagit dun tiers, il bnficie dun rgime de responsabilit sans faute.
Lusager bnficie, quant lui, dun rgime de prsomption ce qui fait que pour ne pas tre
condamne, ladministration devra apporter la preuve quelle a normalement entretenu louvrage
public. Toutefois, si louvrage en cause a le caractre douvrage public exceptionnellement
dangereux , lusager bnficie dune rgime de responsabilit sans faute.
Dans larrt de Section du 26 juin 1992, Commune de Bthoncourt (requte numro 114728 : Rec.
p. 268 ; RFDA 1993, p. 71, concl. le Chatelier) le Conseil dEtat a dcid que la question de
lexistence dun dfaut dentretien normal relve de lapprciation souveraine des juges du fond. En
revanche, dans un autre arrt de Section du 5 juin 1992, Epoux Cala (requte numro 115331 :
Rec. p. 224 ; RFDA 1993, p. 68, concl. le Chatelier ; AJDA 1992, p. 650, chron. Maug et
Schwartz), le Conseil dEtat a estim que la question de savoir si un ouvrage public prsente un
caractre exceptionnellement dangereux est une question de qualification juridique.
Comme on le voit, dans ces deux cas, la question qui se posait au juge de cassation tait pourtant
dune nature identique : il sagissait de savoir si les faits soumis aux juges du fond justifiaient ou non
le dclenchement de lun ou lautre des rgimes de responsabilit appliqus aux usagers.
La seule justification de cette diffrence de solutions se situe du point de vue de lopportunit et des
consquences de la dcision du juge dappel. Dans laffaire Commune de Bthoncourt, il sagissait
simplement de savoir sil y avait lieu dengager la responsabilit de ladministration. Dans laffaire
Cala, la question de lapplication dun rgime de responsabilit dtermin se posait galement, mais
ce ntait pas la seule. Il sagissait en effet de sassurer que les juges du fond navaient pas une
conception trop extensive du rgime de responsabilit sans faute qui sapplique aux usagers, lequel
est cens demeurer dapplication exceptionnelle. Il tait donc ncessaire de prserver la frontire
entre le rgime de responsabilit sans faute et celui de prsomption de faute qui est normalement
appliqu. La question prsentait un enjeu qui dpasse la seule affaire Cala et ncessitait
manifestement dtre clarifie par le Conseil dEtat.

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Le juge de cassation rejette le pourvoi en cassation ou il annule le jugement attaqu.


Dans le second cas, il dispose dune alternative : il peut renvoyer le litige ou dcider de le retenir,
cest--dire de juger lui-mme laffaire sur le fond.
Lorsquil prononce le renvoi, le Conseil dEtat peut renvoyer laffaire la mme juridiction du fond qui
devra statuer dans une autre formation, ou la renvoyer une autre juridiction du fond lorsque cela
est possible (cest le cas si larrt a t rendu par une cour administrative dappel, mais cette
possibilit nexiste pas lorsque la dcision casse a t prise, par exemple, par la Cour des
comptes).
Dans tous les cas, le juge de renvoi a lobligation de se conformer la chose juge ds le premier
renvoi, contrairement la rgle qui prvaut devant les juridictions civiles (CE, 8 juillet 1904, Botta :
Rec. p. 557, concl. Romieu).
Pour ce qui concerne le rglement au fond litige, il est obligatoire seulement dans le cas o le
Conseil dEtat est saisi dun deuxime pourvoi en cassation aprs un premier renvoi de laffaire et
quil prononce une nouvelle cassation (Code de justice administrative, art. L. 821-2.- V. par exemple
CE, 27 octobre 2006, requte numro 244353, Commune de Saint-Paul-en-Pareds).
Dans tous les autres cas, le rglement au fond du litige est une facult, larticle L. 821-2 du Code de
justice administrative se bornant prciser que le Conseil dEtat juge de cassation peut juger au
fond les litiges si lintrt dune bonne administration de la justice le justifie . Dans cette
hypothse, le Conseil dEtat va se comporter comme sil tait une juridiction dappel, ce qui est
logique puisquil se substitue elle pour rejuger laffaire sur le fond.
Dans la pratique, le Conseil dEtat fait une utilisation trs frquente de la possibilit de retenir les
litiges. En effet, environ 80% des arrts de cassation sont suivis dun jugement au fond, ce qui peut
se justifier de diffrents points de vue.
Il peut sagir, dans des affaires complexes, de la volont de rendre un arrt de principe.
De mme, lorsque laffaire se rattache un contentieux de masse, la volont dviter dencombrer
les juridictions du fond peut entrer en ligne de compte.
Enfin, dans certains cas, la solution au litige devient vidente aprs la cassation, sans quil soit
besoin de rentrer dans des questions de fait.
Exemple :
CE Sect., 28 juillet 1989, requte numro 92631, Dpartement des Hauts-de-Seine (Rec. p. 169 ;
AJDA 1989, p. 726, obs. Prtot ; D. 1990, p. 187, note Prtot ; RTDSS 1990, p. 132, concl. Tuot ;
RFDA 1989, p. 919, note Tuot) : le Conseil dEtat casse un arrt de la caisse centrale daide sociale
qui mettait la charge du dpartement des Hauts-de-Seine certaines dpenses. Le Conseil dEtat a
estim que cette juridiction administrative spciale avait commis une erreur de droit et que ces
dpenses incombaient, en ralit, lEtat. Le renvoi apparaissait inutile, puisque la solution sur le
fond dcoulait directement de larrt de cassation.
A loppos, sil reste des lments juger, le Conseil dEtat aura plutt tendance renvoyer laffaire.
Exemple :
-CE Sect., 5 juin 1992, Cala (prc.) : le Conseil dEtat casse larrt dappel qui avait dcid
dengager la responsabilit sans faute de ladministration, la voie publique sur laquelle laccident
lorigine du dommage dont la rparation est demande stait produit ntant pas, on la vu, un
ouvrage public exceptionnellement dangereux. Dans cette hypothse, le renvoi est motiv par le fait
quil reste dcider sil peut tre mis la charge de ladministration un dfaut dentretien normal de
la voie, auquel cas sa responsabilit sera engage dans le cadre dun rgime de prsomption de
faute.

Les voies de recours spciales constituent non pas des voies de rformation, mais des voies de
rtractation qui ont vocation tre portes devant le juge qui a rendu la dcision litigieuse.
Le recours en interprtation est toutefois irrductible cette distinction, puisquil ne constitue ni une
voie de rtractation, ni une voie de rformation. Ce recours, qui est ouvert sauf texte contraire
devant toutes les juridictions, permet de saisir la juridiction qui a dj statu et il nest recevable
que sil mane dune partie linstance ayant abouti au prononc de la dcision dont linterprtation
est sollicite et dans la seule mesure o il peut tre valablement argu que cette dcision est
obscure ou ambigu (CE, ord. rf., 24 novembre 2005, requte numro 287348, Moissinac
Massenat). Il peut tre exerc sans condition de dlai. Toutefois, lerreur doit prsenter un caractre
vritablement matriel, cest--dire quelle ne doit pas conduire le juge reconsidrer les questions
de droit qui lui ont t pralablement soumises.

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Exemples :
CE, 7 novembre 1979, requte numro 16837, Etablissements Chaumeil (RDP 1980, p.1212) : le
recours en interprtation est recevable lencontre dune dcision qui ne mentionnait pas le point de
dpart des intrts lgaux produits par une indemnit.
CAA Marseille, 16 dcembre 2004, requte numro 04MA01027, Brun : la contestation dune
mthode dvaluation de dtermination de lassiette de la taxe foncire sur les proprits bties
concernant le bien fond de larrt de la Cour, ce moyen nest pas recevable devant le juge de
linterprtation.
Comme le recours en interprtation, lopposition et la tierce opposition sont des voies de recours
spciales, ouvertes sauf texte contraire devant toutes les juridictions. Cependant, la diffrence du
recours en interprtation, elles relvent de la catgorie des voies de rtractation.
Lopposition pour objet de faire rtracter un jugement rendu par dfaut (V. Code de justice
administrative, art. R. 831-1 s.). Elle est ouverte la partie qui na pas produit dobservations crites
lors de linstruction initiale et elle est recevable dans un dlai de deux mois. Larticle R. 831-6 du
Code de justice administrative prcise que les jugements et ordonnances des tribunaux
administratifs ne sont pas susceptibles dopposition.
La tierce opposition permet une personne de contester le jugement qui prjudicie ses droits, ds
lors que ni elle ni ceux quelle reprsente nont t prsents ou rgulirement appels dans
linstance ayant abouti cette dcision (V. Code de justice administrative, art. 832-1 s.). Le dlai de
recours est galement de deux mois, mais la diffrence de lopposition, la tierce opposition est
ouverte devant toutes les juridictions.
Le recours en rvision prsente, quant lui, la particularit de ntre ouvert que lorsquun texte le
prvoit expressment : cest le cas devant le Conseil dEtat, contre ses propres arrts (Code de
justice administrative, art. R. 834-1 s.) et devant certaines juridictions administratives spciales,
comme la Cour des comptes et les chambres rgionales des comptes (Code des juridictions
financires, art. R. 143-1 et L. 243-2). Devant le Conseil dEtat, ce recours doit tre exerc dans un
dlai de deux mois et il nest recevable que dans trois hypothses : si la dcision a t rendue sur
pices fausses ; si la partie a t condamne faute davoir produit une pice dcisive qui tait
retenue par son adversaire ; si la dcision est intervenue sans quaient t observes les
dispositions du Code de justice administrative relatives la composition de la formation de
jugement, la tenue des audiences ainsi qu la forme et au prononc de la dcision.
Enfin, il existe deux voies de recours spciales qui sont ouvertes mme en labsence de texte, mais
devant certaines juridictions seulement : le recours en rectification derreur matrielle et le recours
dans lintrt de la loi.
Larticle R. 833-1 du Code de justice administrative prvoit que lorsquune dcision dune cour
administrative dappel ou du Conseil dEtat est entache dune erreur matrielle susceptible davoir
exerc une influence sur le jugement de laffaire, la partie intresse peut introduire devant la
juridiction qui a rendu la dcision un recours en rectification . Il rsulte galement de la
jurisprudence que ce recours est ouvert mme en labsence de texte le prvoyant devant toute
juridiction statuant en dernier ressort (CE Ass., 4 mars 1955, Veuve Sticotti : Rec. p.131 ; RDP
1955, p.733, concl. Jacomet). Ainsi, sauf texte drogeant ce principe, un jugement de premire
instance qui comporte une erreur matrielle ne peut faire lobjet dune correction que par la voie de
lappel. Toutefois, pour viter autant que possible les lourdeurs de la procdure dappel, larticle R.
741-11 du Code de justice administrative prvoit que lorsque le prsident du tribunal administratif
constate que la minute dun jugement ou dune ordonnance est entache dune erreur ou dune
omission matrielle, il peut y apporter, par ordonnance rendue dans le dlai dun mois compter de
la notification aux parties de ce jugement ou de cette ordonnance, les corrections que la raison
commande .
Enfin, le recours dans lintrt de la loi est ouvert mme en labsence de texte, mais seulement
devant les juridictions souveraines (V. CE, 1er octobre 1997, requte numro 180661, Ministre de la
Dfense c. Martin : Rec. p.324 ; RFDA 1997, p.1330), ce qui ne concerne depuis la disparition de
la commission suprieure des dommages de guerre et de la commission spciale de cassation des
pensions que le Conseil dEtat. Le recours est rserv aux seuls ministres et il a pour objet de
supprimer, dans des dcisions juridictionnelles, les erreurs juridiques. Il ne concerne que les
jugements dfinitifs, lexception des jugements rendus par le Conseil dEtat lui-mme. Les
dcisions rendues dans le cadre de ce recours nont quune porte doctrinale et elles nauront, par
consquent, aucune incidence sur la situation des parties linstance dans laquelle le jugement
contest a t rendu. Il sagit exclusivement de purger le jugement de lerreur juridique quil contient
pour viter que celle-ci ne se perptue dans les dcisions qui seront ultrieurement rendues.

Les procdures de rfr permettent dacclrer la procdure et dobtenir en quelques semaines,


voire en quelques jours, une dcision qui naurait t obtenue que beaucoup plus tardivement dans

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le cadre dune procdure ordinaire.


Le Code de justice administrative distingue trois grands types de rfrs : les rfrs durgence de
droit commun, les rfrs de droit commun non conditionns par lurgence, et les rfrs spciaux.

Jusqu lentre en vigueur de la loi n2000-597 du 30 juin 2000 il existait deux grands types de
procdures durgence de droit commun : le sursis excution qui avait pour objet lobtention de la
suspension dun acte administratif et le rfr conservatoire, qui permettait principalement au juge
de prononcer des injonctions lencontre de personnes prives qui refusaient de respecter des
dcisions administratives.
La loi du 30 juin 2000 a remplac la procdure de sursis excution par une procdure de rfr
suspension. Si la procdure de rfr conservatoire (ou rfr mesures utiles) subsiste, la loi a cr
une nouvelle procdure de rfr libert qui permet notamment au juge de prononcer des
injonctions lencontre de ladministration.
Notons galement que, concernant lensemble des rfrs durgence de droit commun, larticle L.
522-3 du Code de justice administrative permet au juge doprer un tri des requtes en amont de la
procdure : lorsque la demande ne prsente pas un caractre durgence ou lorsquil apparat
manifeste quelle ne relve pas de la comptence de la juridiction administrative, quelle est
irrecevable ou quelle est mal fonde, la requte peut tre rejete par une ordonnance motive.
Lorsquil fait usage de ces dispositions, le juge des rfrs norganisera pas daudience publique et
le principe du contradictoire naura pas vocation sappliquer.

La procdure de rfr suspension succde lancienne procdure de sursis excution. Il


conviendra den apprcier le champ dapplication avant dtudier ses conditions de mise en uvre.

La suspension de lexcution dune dcision administrative permet de faire chec au caractre


excutoire de cette dcision qui constitue, selon la formule de larrt dAssemble Huglo du 2 juillet
1982 la rgle fondamentale du droit public (requte numro 25288, requte numro 25323 :
Rec. p. 257 ; AJDA 1982, p. 657, concl. Biancarelli, note Lukaszewicz ; D. 1983, chron. p. 327,
Dugrip ; Dr. adm. 1982, 627). Pour obtenir cette mesure, lintress doit assortir son recours contre
la dcision conteste dune demande de suspension. Il sera ensuite statu sur cette demande selon
une procdure durgence, avant que le recours ne soit examin sur le fond. Il sagit ainsi dviter
quune ventuelle annulation postrieure de la mesure soit rendue inutile du fait que celle ci a t
dj excute, en partie ou partiellement.
Le juge des rfrs qui est un juge unique (V. Code de justice administrative, art. L. 511-2) statue
par voie dordonnances qui peuvent faire lobjet dun pourvoi en cassation devant le Conseil dEtat.
Ce pourvoi doit tre prsent dans les 15 jours de la notification de lordonnance.
Le rgime de la suspension des dcisions administratives a t assez profondment modifi par la
loi n2000-597 du 30 juin 2000 sur le rfr devant les juridictions administratives.
Avant cette loi, deux conditions taient exiges dans le cadre de la procdure de sursis excution
de droit commun : lexistence de moyens srieux, cest--dire de moyens qui jettent un doute srieux
sur la lgalit de la mesure conteste ; lexcution de la dcision conteste devait entraner des
consquences difficilement rparables.
Ces rgles ont t modifies par la loi du 30 juin 2000 qui a cr une procdure de rfr
suspension. Selon larticle L. 521-1 du Code de justice administrative quand une dcision
administrative, mme de rejet, fait lobjet dune requte en annulation ou en rformation, le juge des
rfrs, saisi dune demande en ce sens, peut ordonner la suspension de lexcution de cette
dcision, ou de certains de ses effets, lorsque lurgence le justifie et quil est fait Etat dun moyen
propre crer, en lEtat de linstruction, un doute srieux quant la lgalit de la dcision. Lorsque
la suspension est prononce, il est statu sur la requte en annulation ou en rformation de la
dcision dans les meilleurs dlais. La suspension prend fin au plus tard lorsquil est statu sur la
requte en annulation ou en rformation de la dcision .

Une demande de rfr suspension peut tre dirige contre lensemble des actes administratifs
unilatraux, quils soient explicites ou implicites.
En revanche, les juges ont longtemps considr que les dcisions de rejet ne pouvaient faire lobjet
dun sursis excution, en application de larrt dAssemble du Conseil dEtat du 23 janvier 1970,
Ministre dEtat charg des Affaires sociales c. Amoros (requte numro 77861 : Rec. p. 51 ; AJDA
1970, p. 174, note Delcros ; RDP 1970, p. 1035, Waline).
Cette position tait justifie par le fait que la suspension dun acte ne serait utile qu lencontre des

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dcisions excutoires, le caractre excutoire des actes administratifs impliquant que


ladministration peut, par ses dcisions, modifier lEtat du droit, crer une rgle opposable aux
administrs. Or, une dcision de rejet ne fait gnralement quentriner ltat du droit existant. Par
consquent, elle ne prsenterait pas de caractre excutoire, et une demande de sursis dirige
contre une telle dcision serait donc sans objet.
La jurisprudence Amoros tait galement justifie par le fait que, lpoque o cet arrt a t rendu,
le juge administratif navait pas le pouvoir dadresser des injonctions lencontre de ladministration,
except dans le cadre de linstruction des affaires portes devant lui (CE Ass., 28 mai 1954, Barel et
a., prc.). Or, prononcer le sursis excution dun acte de rejet revient enjoindre ladministration
de prendre une dcision contraire.
Exemple :
Si le juge suspend lexcution dune dcision rejetant une demande de permis de construire, cela
revient enjoindre ladministration daccorder ce permis ou au moins de rexaminer la demande.
En dpit de ces justifications, la jurisprudence Amoros tait toutefois assez largement critique par
la doctrine. Dune part, il faut en effet constater que les dcisions de rejet ont des consquences sur
la situation des personnes intresses, ne serait-ce que parce que si elles ne modifient pas leur
situation juridique, elles ne leur accordent pas de droits. Ainsi, par exemple, il est difficile daffirmer
quune dcision de rejet dune demande dobtention dun permis de construire ne prsente pas de
caractre excutoire. Dautre part, la lgislation rcente a multipli les hypothses dans lesquelles le
juge administratif sest vu reconnatre un pouvoir dinjonction. Cest le cas de la loi n80-539 du 16
juillet 1980 relative aux astreintes prononces en matire administrative et lexcution des
jugements par les personnes morales de droit public et de la loi n 95-125 du 8 fvrier 1995 relative
lorganisation des juridictions et la procdure civile, pnale et administrative.
Pour toutes ces raisons, le Conseil dEtat a finalement abandonn la jurisprudence Amoros
loccasion de larrt de Section Ouatah du 20 dcembre 2000 (requte numro 200647 : AJDA
2001, p. 146, chron. Guyomar et Collin ; RFDA 2001, p. 371 s., concl. Lamy).
Cependant, cet arrt na fait quanticiper lentre en vigueur, au premier janvier 2001, de la loi du 30
juin 2000. En effet, cette loi prcise expressment que les demandes de rfr suspension sont
recevables lencontre des dcisions de rejet.
Exemple :
-CE, 5 dcembre 2001, requte numro 237189, Commune de Contes (BJDU 1/2002, p. 60, concl.
Austry) : en application de larticle L. 521-2 du Code de justice administrative, le juge des rfrs
suspend lexcution dun certificat durbanisme ngatif et enjoint lautorit administrative de dlivrer
un nouveau certificat dans un dlai de deux mois aprs rexamen de la demande.

Selon larticle L. 521-1 du Code de justice administrative lobtention dune mesure de suspension est
conditionne la runion de deux conditions : lurgence et lexistence dun doute srieux quant la
lgalit de la dcision.
Toutefois, il faut relever au pralable que mme si les deux conditions sont runies, le juge nest pas
tenu de prononcer la mesure de suspension. En effet, le texte actuellement en vigueur, qui reprend
une solution qui avait dj t consacre par la jurisprudence dans larrt dAssemble du Conseil
dEtat du 13 fvrier 1976, Association de sauvegarde du quartier Notre-dame (requte numro
99708 : Rec. p. 100 ; D. 1977, chron. p. 115, Pellet ; AJDA 1976, p. 300, Nauwelaers, Fabius ;
RDP1976, p. 303, Drago ; Rev. adm. 1976, p. 381, concl. Morisot), prcise que si ces deux
conditions sont runies, le juge peut prononcer la suspension de la dcision conteste, ce qui
implique quil nest pas oblig de le faire. Cette facult sexplique par le fait que, selon la formule de
larrt Huglo (prc.), le caractre excutoire des dcisions administratives demeure la rgle
fondamentale du droit public .
1 Urgence
La condition durgence remplace la condition tenant lexistence dun prjudice difficilement
rparable qui tait exige dans lancienne procdure de rfr suspension, ce qui conduit
sinterroger sur la porte de cette modification.
Il faut relever, dune part, que si lexcution de la dcision conteste est susceptible de crer un
prjudice difficilement rparable, il sera ncessairement urgent dy mettre fin. Par consquent,
lancienne condition est entirement incluse dans la nouvelle. Dautre part, si lurgence recouvre la
condition dexistence dun prjudice difficilement rparable, linverse nest pas vrai.
Ainsi, avant lentre en vigueur de la loi du 30 juin 2000, les juges refusaient trs frquemment de
reconnatre lexistence dun prjudice difficilement rparable ds lors que ce prjudice pouvait tre
rpar ultrieurement par une somme dargent. Or, dans un tel cas, il peut dsormais y avoir

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urgence prononcer la mesure de rfr suspension.


Dans larrt de Section Confdration nationale des radios libres du 19 janvier 2001 (requte
numro 228815 : AJDA 2001, p. 150, chron. Guyomar et Collin ; LPA 2001, n 30, p. 10, note
Chahid-Noura et Lahami-Depinay ; Dr. adm. 2001, 153, note L.T ; RFDA 2001, p. 378, concl.
Touvet ; AJDA 2001, p. 150, chron. Guyomar et Collin ; D. 2001, p. 1414, note Seiller ; D. 2002,
p. 2220, note Vandermeeren), le Conseil dEtat a ainsi estim que la condition durgence pouvait
tre remplie alors mme que cette dcision naurait un objet ou des rpercussions que purement
financires et que, en cas dannulation, ses effets pourraient tre effacs par une rparation
pcuniaire .
Exemple :
CE, ord. ref., 8 mars 2001, requte numro 230748, Association pour la protection de la
population et de lenvironnement des valles de la Creuse et de la Gartempe : en matire
dexpropriation, le juge avait tendance rejeter systmatiquement les demandes de suspension des
arrts portant dclaration dutilit publique. En effet, la mesure ntait pas considre comme ayant
des consquences difficilement rparables puisque le Code de lexpropriation prvoit lindemnisation
ultrieure des personnes vinces. Dsormais, une mesure de rfr suspension contre de telles
dcision peut tre prononce.
La loi du 30 juin 2000 na pas dfini la condition durgence, mais ce point a t prcis par larrt
Confdration nationale des radios libres (prc.) selon lequel la condition durgence doit tre
considre comme remplie lorsque la dcision administrative conteste prjudicie de manire
suffisamment grave et immdiate a un intrt public, la situation du requrant ou aux intrts quil
dfend .
Cette formule a t prcise dans larrt de Section du 28 fvrier 2001, Prfet des Alpes-maritimes
et socit sud-est assainissement (requte numro 229562 requte numro 229563 requte
numro 229721 : AJDA 2001, p. 46 ; Collectivits-Intercommunalit 2001, 126) dont il rsulte que
lurgence sapprcie objectivement et compte tenu de lensemble des circonstances de chaque
espce .
Cest donc au cas par cas que sera apprcie lurgence, ce qui explique le caractre trs
casuistique de la jurisprudence dans ce domaine.
Exemple :
Comme on la vu, le juge des rfrs accepte dsormais de considrer quil peut y avoir urgence
demander la suspension dune dclaration dutilit publique (CE, ord. rf., 8 mars 2001, Association
pour la protection de la population et de lenvironnement des valles de la Creuse et de la
Gartempe, prc.). Toutefois, les consquences qui sattachent une dclaration dutilit publique ne
sont pas par elles-mmes de nature caractriser une situation durgence (CE, ord. rf., requte
numro 345466, 26 dcembre 2002, Association pour la protection des intrts de CazaubonBarbotan : AJDA 2003, p. 674, note Hostiou). Cependant, si les travaux sont sur le point de
commencer en tout cas sils sont susceptibles de dbuter avant lintervention du jugement au fond
la condition durgence sera en principe satisfaite (CE, 3 juillet 2002, requte numro 245236,
Commune de Beauregard-de-Terrasson, Association Alerte 89 et a. c. Socit autoroutes du sud de
la France : AJDA 2002, p. 751, concl. Chauvaux ; RDI 2003, p. 52, obs. F.D. ; Ann. de la voirie 2002,
n 72, p. 233, note Duval ; Collectivits-Intercommunalit 2002, 237, obs. Clrier).
Cest en principe au requrant dapporter la dmonstration de lurgence, celle-ci ne pouvant dcouler
de manire automatique du caractre irrversible dune situation de fait. Pour certains types de
dcisions, cependant, lurgence est prsume.
Il en va ainsi concernant la suspension des permis de construire (CE, 27 juillet 2001, requte
numro 230231, Commune de Tulle : RD imm. 2001, p.542, chron. Soler-Couteaux ; BJDU 2001,
p.381, concl. Chauvaux) et des permis damnagement (CE, 3 juillet 2009, requte numro
321634, Lelin : Rec. tables, p.992 ; AJDA 209, p.1345 ; BJDU 2009, p.285, concl. Geffray).
Cependant, il ne sagit pas dune prsomption irrfragable.
Exemple :
-CE, 22 mars 2010, requte numro 324763, Seghier (AJDA 2010, p.646, obs. Biget) : compte tenu
de lintrt public qui sattache lexcution de la dcision litigieuse et de la faible dimension de la
construction autorise, alors que la requrante fait seulement valoir en termes gnraux que cet
ouvrage offrira ses utilisateurs un point de vue sur sa proprit et pourra tre source de
dsagrments, la condition durgence, qui doit sapprcier objectivement et globalement, ne peut
tre regarde comme remplie.
Au demeurant, la prsomption ne joue pas concernant les dcisions de retrait dun permis (CE, 30
juillet 2003, requte numro 255368, Ministre de lEquipement, du Transport, du Logement, du
Tourisme et de la Mer : Rec. tables, p.923 ; BJDU 2003, p.411, note Maug, obs. J.-C B. ; Dr. Adm.

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2003, 232, note C.M.) ou de sursis statuer sur une demande de permis de construire (CE, 23
janvier 2004, requte numro 257779, Commune de Meyreuil : BJDU 2004, p.63, concl. De Silva).
On retrouve le mme type de raisonnement dans des cas o sont en cause des dcisions de
premption. En effet, si le juge des rfrs accepte de prsumer lurgence en faveur de lacqureur
vinc sollicitant la suspension dune dcision de premption (CE, 23 novembre 2002, requte
numro 248851, Hourdin : Rec. p.396 ; BJDU 2002, p.460, concl. Stahl, obs. J.-C B. ; RFDA 2003,
p.203 ; RDI 2003, p.205, obs. P. S.-C.), il refuse den faire bnficier le vendeur (CE, 14 novembre
2003, requte numro 258248, Colladant : Constr.-urb. 2004, 89, note Rousseau).
2 Moyen propre crer un doute srieux quant lgalit de la dcision
Lapprciation dun tel moyen soulev par le requrant doit soprer, prcise le texte, en lEtat de
linstruction ce qui signifie que le juge des rfrs doit estimer les chances daboutir de la requte
prsente sur le fond. L encore, tout est question dapprciation, le juge des rfrs devant
dterminer au cas par cas sil existe un doute vritablement srieux sur la lgalit de la dcision.

Le rfr libert est la grande innovation de la loi du 30 juin 2000. Cette procdure permet au juge
des rfrs, en cas durgence, dordonner toutes mesures ncessaires la sauvegarde dune
libert fondamentale laquelle ladministration aurait port, dans lexercice de ses pouvoirs, une
atteinte grave et manifestement illgale . Le juge des rfrs devra alors se prononcer dans un
dlai de 48 heures, son ordonnance pouvant ensuite faire lobjet dun appel devant le Conseil dEtat
dans les quinze jours de sa notification. En cas dappel, le juge des rfrs du Conseil dEtat doit
statuer dans un dlai de quarante-huit heures.
La principale innovation de ce texte est quil permet au juge des rfrs dordonner toutes mesures
visant faire cesser le trouble caus par ladministration. Ceci signifie que le juge des rfrs se voit
reconnatre, entre autres, un pouvoir dinjonction lencontre de ladministration : ce nest donc pas
seulement une dcision qui peut tre mise en cause, mais un agissement de ladministration. Ceci
explique que, contrairement la procdure de rfr suspension, la recevabilit de la demande de
rfr libert nest pas subordonne au dpt dun recours sur le fond.
Un pouvoir dinjonction avait t attribu au Conseil dEtat, par la loi n80-539 du 16 juillet 1980,
puis aux tribunaux administratifs et aux cours administratives dappel en application de la loi
n95-125 du 8 fvrier 1995, mais seulement pour contraindre ladministration excuter une
dcision de justice. Dsormais, ce pouvoir leur est reconnu pour imposer ladministration de
rparer les consquences dun comportement illicite. Toutefois, la possibilit ainsi reconnue est
subordonne au respect dun certain nombre de conditions.

La condition durgence sapprcie de faon plus restrictive dans la procdure de rfr libert que
dans celle de rfr suspension, comme la prcis une ordonnance du juge des rfrs du Conseil
dEtat du 28 fvrier 2003 Commune de Pertuis (requte numro 254411 : Rec. p. 68 ; AJDA 2003,
p. 1171, note Cassia et Bal ; BJCL 2003, p.606, concl. Austry ; JCP A 2003, 1584, note Quillien.- V.
galement CE, ord. rf., 28 mars 2008, requte numro 314368, Ministre de lEcologie, de
lEnergie, du Developpement durable et de lAmnagement du territoire : Rec. tables, p.25 ; AJDA
2008, p.729 ; Constr.-urb. 2008, 87, note Fvrier ; BJDU 2008, p.133, obs. J.-C B. ; LPA 17 avril
2009, note Le Bot ; Gaz. Pal. 4 dcembre 2008, jurispr. p.16, note Graveleau).
Cette diffrence nest toutefois pas radicale dans la mesure o lurgence doit dabord tre apprcie
de faon concrte et globale, comme cela est le cas pour la procdure de rfr suspension en
application de la jurisprudence Confdration nationale des radios libres (prc.). Larrt Commune
de Pertuis ajoute toutefois un lment supplmentaire cette dfinition : lurgence doit tre
immdiate, ce qui veut dire que la situation doit rendre ncessaire lintervention du juge des rfrs
dans le dlai de 48 heures qui lui est spcifiquement imparti dans le cadre de la procdure de rfr
libert. Si la ncessit quil soit statu aussi rapidement napparat pas, la procdure de rfr libert
ne pourra tre mise en uvre.
Exemple :
Dans laffaire Commune de Pertuis, tait en cause une dlibration dun conseil municipal
modifiant le rglement intrieur de ce conseil. Cette mesure portait atteinte la libert dexpression,
qui est une libert fondamentale, mais la condition durgence propre la procdure de rfr libert
ntait pas remplie en lespce.

La procdure de rfr libert ne peut tre utilise quen cas datteinte une libert fondamentale.
Si le droit de proprit nest pas expressment vis par larticle L. 521-2 du Code de justice
administrative, il rsulte de la jurisprudence que ce droit est galement protg par la procdure de
rfr libert. Enfin, il est ncessaire que latteinte porte une libert fondamentale ou au droit de

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proprit prsente un caractre de gravit suffisant et quelle soit manifestement illgale.


1 Notion de libert fondamentale
La notion de libert fondamentale est difficile saisir. Si, trs souvent, elle se rattache des
principes de valeur constitutionnelle, certaines dcisions qui font rfrence des liberts
fondamentales au sens de larticle L. 521-2 du Code de justice administrative paraissent indiquer
le caractre autonome de cette notion dans le cadre de la procdure de rfr libert. Il en rsulte
une jurisprudence assez casuistique emprunte dune grande subjectivit.
Ainsi, par exemple, constituent des liberts fondamentales :
La libert daller et de venir (CE, ord. rf., 9 janvier 2001, requte numro 228928, Deperthes) ;
Le principe du caractre pluraliste de lexpression des courants dopinion et de pense (CE, ord.
rf., 24 fvrier 2001, requte numro 230611, Tibri : Rec. p.85 ; D. 2001 p.1748, note
Ghevontian ; RFDA 2001, p.629, note Malignier) ;
Le droit constitutionnel dasile et son corollaire, le droit de solliciter le statut de rfugi et de
demeurer en France le temps ncessaire lexamen de la demande (CE, ord. rf., 12 janvier 2001,
requte numro 229039, Hyacinthe : Rec. p.12 ; AJDA 2001, p.589, note Morri et Slama ; Droit
adm. 2001, 102 ; JCP A 2001, I, 318, obs. Boiteau) ;
Le principe de libre administration des collectivits territoriales (CE Sect., 18 janvier 2001, requte
numro 229247, Commune de Venelles et Morbelli : Rec. p.18, concl. Touvet ; D. 2002, somm.
comm. p.227, obs. Vandermeeren ; D. 2001, inf. rap., p.525 ; AJDA 2001, p.153, chron. Guyomar et
Collin ; RDP 2002, p.753, obs. Guettier ; LPA fvrier 2001, n30, note Chahid-Noura et LahamiDepinay ; Droit adm. 2001, 155, obs. L.T.) ;
La libert dassociation (TA Dijon, 2 mars 2001, Association pour les adultes et jeunes handicaps,
comit de lYonne : AJDA 2001, p. 783, note Laidi ; Dr. adm. 2001, 153, obs. Sauvageot).
En revanche, dautres liberts nont pas t considres comme fondamentales par le juge
administratif.
Exemples :
CE, ord. rf.,22 octobre 2001, requte numro 239194, Caillat, Maleczki et Smaajlagic et
Association Livry-Gargan Handball (D. 2002, somm. p.2709, obs. Lachaume) : droit de participer
une activit sportive et de concourir aux comptitions organises par une fdration.
CE, 29 novembre 2002, requte numro 247518, Arakino : une mesure dexclusion dun lve
dun lyce pour motif disciplinaire ne peut tre regarde comme portant atteinte une libert
fondamentale.
CE, ord. rf., 8 septembre 2005, requte numro 247518, Garde des Sceaux c/B.(Rec. p.388) : si
la protection de la sant publique constitue un principe valeur constitutionnelle, il nen rsulte pas
que le droit la sant soit au nombre des liberts fondamentales au sens de lart. L. 521-2 du Code
de justice administrative.
2 Extensions aux atteintes portes au droit de proprit
Le droit de proprit nest pas expressment vis par larticle L. 521-2 du Code de justice
administrative. Ceci tant, certains aspects de ce droit sont indirectement protgs par cette
procdure.
Exemple :
CE, ord. rf., 23 mars 2001, requte numro 231559, Socit Lidl (Rec. p.154 ; BJDU 2001
p.111, note Bonichot ; RFDA 2001, p.765): une mesure de rfr libert peut tre prononce
lencontre dune dcision portant atteinte la libre disposition de son bien par un propritaire.
CE, 29 mars 2002, requte numro 243338, SCI Stephaur (Rec. p.117 ; AJDA 2003, p.345, note
Grosieux ; D. 2003, p.1114, note Martin ; JCP G 2002, I, 142, chron. Braconnier et 10179, note
Zarka ; RFDA 2003, p.386, note Lequette) : il en va de mme lorsque est en cause le droit du
locataire de disposer librement des biens pris bail, qui est qualifi de corollaire du droit de
proprit.

Latteinte la libert fondamentale doit tre grave, ce qui doit tre apprci au cas par cas par le
juge des rfrs.
Exemples :
CE Sect., 30 octobre 2001, requte numro 238211, Dame Tliba (AJDA 2001, p. 1055 ; RFDA

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2002, p. 324, concl. de Silva ; JCP G 2002, IV, 2468, obs. Rouault) : la condition de gravit de
latteinte porte la libert de vivre avec sa famille par une dcision dexpulsion doit tre regarde
comme remplie si trois lments sont prsents : la mesure conteste doit pouvoir faire lobjet dune
excution doffice par lautorit administrative ; elle ne doit pas tre susceptible de recours suspensif
devant le juge de lexcs de pouvoir ; elle doit fait directement obstacle la poursuite de la vie en
commun des membres dune famille. Doit ainsi faire lobjet dune mesure de suspension, une
mesure dexpulsion du territoire franais, susceptible dune excution doffice, sopposant au retour
en France de la personne qui en fait lobjet, et prononce lencontre dun ressortissant tranger qui
justifie quil mne une vie familiale en France .
CE, ord. rf., 2 mai 2001, requte numro 232997, Ministre de lIntrieur c. Dziri (D. 2001,
p. 3478, note Julien-Laferrire ; JCP G 2001, I, 344, obs. Ondua) : tait en cause en lespce une
demande dasile qui avait t rejete par ladministration. Il y avait donc atteinte une libert
fondamentale. Cependant, cette requte aurait d tre prsente devant un autre Etat,
ladministration ne faisant ici que rejeter la possibilit que lui ouvrent les textes de traiter elle-mme
la demande. Lexistence de ce qui est, non pas une obligation, mais une simple facult, explique que
latteinte la libert fondamentale nest pas assez grave pour que soit prononce une mesure
durgence.
CE, ord. rf., 3 mai 2005, requte numro 279999, CFTC : la libert du salari de ne pas tre
astreint accomplir un travail forc est une libert fondamentale au sens de larticle L. 521-2 du
Code de justice administrative. Cependant, pour la mise en uvre des dispositions de cet article, le
degr de gravit que peut revtir une mesure affectant la libert du travail doit prendre en compte
les limitations de porte gnrale apporte cette libert qui ont t introduites par le lgislateur
pour permettre certaines interventions juges ncessaires de la puissance publique dans les
relations du travail notamment sur la dure du travail, les jours fris et les congs. La demande du
requrant, qui tendait ce que soit enjoint au ministre de lEmploi, du Travail et de la Cohsion
sociale de suspendre lexcution de la journe de solidarit fixe au lundi de Pentecte est donc
rejete.

Le rfr libert est conu comme une procdure dexception. Ainsi, lexistence dune simple
illgalit ne suffit pas permettre sa mise en uvre. Cette illgalit doit en effet prsenter un
caractre manifeste.
Exemple :
CE, ord. rf., 8 septembre 2005, requte numro 284803, Garde des Sceaux (JCPA, act. 568,
obs. Rouault) : le consentement libre et clair du patient aux soins mdicaux qui lui sont prodigus
ainsi que le droit de chacun au respect de sa libert personnelle qui implique en particulier quil ne
puisse subir de contraintes excdant celles quimposent la sauvegarde de lordre public ou le
respect des droits dautrui est une libert fondamentale. Cependant, linstallation dun dtenu atteint
dun cancer du myocarde, avec deux non-fumeurs et un fumeur qui sefforce de ne pas fumer en
cellule par gard pour ses voisins , nest pas manifestement illgale.
Il rsulte galement de la jurisprudence du Conseil dEtat que nest pas manifeste, au sens de
larticle L. 521-2 du Code de justice administrative, lillgalit susceptible dentacher une dcision
prise sur le fondement de dispositions comportant une ambigut.
Exemple :
CE, ord. rf., 18 mars 2002, requte numro 244081, GIE Sport libre (JCP G 2002, I, 142, chron.
Boiteau) : est en cause en lespce une dcision de la ligue nationale de football de lancer une
procdure dappel doffres pour la commercialisation des droits radiophoniques relatifs aux
comptitions quelle organise. Il sagit de dterminer si la commercialisation de ces droits est
conforme aux dispositions de la loi du 16 juillet 1984 relative lorganisation des activits sportives
qui prvoit la possibilit de percevoir des droits dexploitation. Pour les requrants, ce texte ne
sapplique quaux retransmissions tlvisuelles la loi se rfrant la commercialisation dimages .
Le juge relve cependant que le texte est ambigu puisquil se rfre galement aux services de
communication audiovisuelle ce qui peut donc galement concerner les radios. Compte tenu de
cette ambigut, lillgalit susceptible dentacher la dcision conteste nest pas manifeste.

Larticle L. 521-3 du Code de justice administrative prvoit que en cas durgence et sur simple
requte qui sera recevable mme en labsence de dcision administrative pralable, le juge des
rfrs peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle lexcution daucune
dcision administrative .
Cette procdure, qui avait t institue par lordonnance du 31 juillet 1945 relative lorganisation du
Conseil dEtat, a t reprise, dans ses grandes lignes, par la loi du 30 juin 2000. Elle permet au juge
de prendre une grande varit de dcisions, mais sa mise en uvre est soumise au respect de

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conditions prcises.

Comme lexpose M. Chapus les mesures prononces par le juge des rfrs dans le cadre de la
procdure de rfr conservatoire ont pour objet de prvenir la survenance ou laggravation dune
situation dommageable, la prolongation dune situation illicite, ou dassurer la protection des droits et
intrts dune partie ou de sauvegarder lintrt gnral (Contentieux administratif, Montchrestien,
ouv. prcit, p.1404).
Elles consisteront, en gnral, en des injonctions prononces lencontre de personnes prives.
Exemples :
CE Sect., 13 juillet 1956, Office HLM de la Seine (Rec. p.343, concl. Chardeau ; AJDA 1956, II,
p. 312, concl. Chardeau et p. 398, chron. Fournier et Braibant ; RDP 1957, p. 296, note Waline) : le
juge ordonne un entrepreneur de travaux publics de rapporter les matriels quil a retirs dun
chantier o il travaillait.
TA Grenoble, ord. rf., 20 Mars 2006, requte numro 0601123, Universit Joseph Fourier,
Universit Pierre Mends France, Universit Stendhal (AJDA 2006, p. 629, obs. Brondel) : le juge
enjoint aux personnes occupant les trois universits grenobloises de mettre fin au blocage de
laccs ces btiments et de librer les lieux sans dlai . Loccupation qui ne permet plus aux
personnels enseignants et administratifs comme aux tudiants daccder aux locaux fait obstacle au
fonctionnement rgulier et continu du service public elle met en cause la scurit des btiments
qui nest plus assure par des personnes qualifies .
Plus rarement, les injonctions seront prononces lencontre de personnes publiques.
Exemple :
CE Sect., 6 fvrier 2004, requte numro 256719, Masier (Rec. p.45 ; RDP 2005, p.521, obs.
Guettier ; RFDA 2004, p.1170, concl. Stahl ; Collectivits-Intercommunalit 2004, 92, obs. Pelissier ;
JCP A 2004, 1180, obs. Noguellou ; Dr. adm. 2004, 221) : le juge peut, sur le fondement de larticle
L. 521-3 du Code de justice administrative, et alors que des travaux taient en cours malgr un
rfr suspension, suivi de lannulation du permis construire, enjoindre ladministration de
procder un procs-verbal, de prononcer linterruption desdits travaux et de transmettre copie
dudit procs-verbal au procureur de la Rpublique.

Le juge des rfrs est susceptible de prononcer une mesure conservatoire lorsque trois conditions
sont runies : il faut quil y ait une situation durgence, que la mesure requise soit utile et quelle ne
fasse pas chec lexcution dune dcision administrative.
1 Urgence
Il est ncessaire, tout dabord, quil y ait urgence, cest--dire que le comportement litigieux soit de
nature crer une situation dommageable ou une situation dangereuse difficilement rversible.
Exemples :
CE Sect., 18 juillet 2006, requte numro 283474,Elissondo Labat : en vue de prvenir ou faire
cesser un dommage dont limputabilit des travaux publics ou un ouvrage public ne se heurte
aucune contestation srieuse , le juge des rfrs peut enjoindre au responsable du dommage
de prendre des mesures conservatoires destines faire chec ou mettre un terme aux dangers
immdiats prsents par lEtat de limmeuble .
CE, 11 avril 2012, requte numro 355356, Socit Prathotels : la poursuite sur le domaine
public de lactivit de la socit requrante, en violation tant des dispositions rgissant loccupation
du domaine public que des rgles de police administrative en matire dhygine et de scurit,
circonstances ayant conduit la fermeture de ltablissement, constituait un trouble manifeste
lordre public quil tait urgent de faire cesser.
2 Utilit de la mesure requise
La mesure doit tre utile , ce qui implique principalement que le juge des rfrs na pas la
possibilit de prendre une mesure que ladministration pourrait prendre elle-mme, en vertu de la
jurisprudence Prfet de lEure (CE, 30 mai 1913 : S. 1915, 3, p. 9, note M. Hauriou).
Exemples :
CE, 29 juillet 2002, requte numro 243500, Centre hospitalier dArmentires (Rec. p.307 ; JCP
2003, II, 1002, note Zarka) : sil nappartient pas au juge administratif dintervenir dans la gestion
dun service public en adressant, sous menace de sanctions pcuniaires, des injonctions ceux qui

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ont contract avec ladministration, lorsque celle-ci dispose lgard de ces derniers des pouvoirs
ncessaires pour assurer lexcution du contrat, il en va autrement quand ladministration ne peut
user de moyens de contrainte lencontre de son cocontractant quen vertu dune dcision
juridictionnelle. En pareille hypothse, le juge du contrat est en droit de prononcer, lencontre du
cocontractant de ladministration, une condamnation, ventuellement sous astreinte, une obligation
de faire. De mme, en cas durgence, le juge des rfrs peut, sur le fondement des dispositions de
larticle L. 521-3 du Code de justice administrative, ordonner, ventuellement sous astreinte, au
cocontractant et dans le cadre des obligations prvues au contrat, toute mesure ncessaire pour
assurer la continuit du service public. Une mesure qui est ncessaire la continuit et au bon
fonctionnement du service public hospitalier et qui vise galement garantir laccs des patients
leurs dossiers mdicaux prsente donc un caractre dutilit au sens des dispositions de larticle L.
521-3 du Code de justice administrative.
CE, 15 novembre 2006, requte numro 293370, Ministre des Transports, de lEquipement, du
Tourisme et de la Mer (Rec. p.464 ; Dr. Adm. 2007, 6) : le juge judiciaire est comptent pour
connatre de la demande dune commune visant ce que soit ordonne lvacuation de
rsidences mobiles stationnes sur une proprit prive ou publique situe sur son territoire
dans lhypothse o ce stationnement mconnatrait un arrt dinterdiction de stationnement, ou
risquerait de porter atteinte la salubrit, la scurit ou la tranquillit publiques. Les juges
estiment nanmoins que les textes en vigueur nont pas pour effet de priver un propritaire public,
autre que la commune, ou un propritaire priv de la facult de faire valoir ses droits en cas
doccupation sans droit ni titre par des rsidences mobiles dun bien lui appartenant . En cas
doccupation sans titre de terrains appartenant au domaine public de lEtat, le juge administratif peut
donc tre saisi dans le cadre de la procdure de larticle L. 521-3 du Code de justice administrative.
3 Absence dobstacle lexcution dune dcision administrative
Cette condition limite fortement la possibilit pour le juge de prononcer des injonctions lencontre
de ladministration. De fait, cette possibilit est pratiquement limite aux demandes de
communication de documents dtenus par ladministration. Toutefois les dcisions qui accordent
des autorisations et qui, ainsi, nont pas de caractre impratif, peuvent galement donner lieu une
procdure de rfr conservatoire.
Exemple :
CE, 16 janvier 1985, requte numro 57106, Codorniu (Rec. tables, p.176 ; Dr. adm. 1985, 205) :
le juge peut prescrire la suspension de travaux autoriss par un permis de construire devenu dfinitif
jusqu ce que soit tranche la question de lappartenance de la parcelle litigieuse au domaine public
maritime.

Mme si elles ne sont pas conditionnes par lurgence, ces procdures de droit commun donneront
galement lieu un jugement rapide par un juge unique qui statuera au terme dune procdure
allge. On distingue ce titre : le rfr constat, le rfr instruction et le rfr provision.

Selon larticle R. 531-1 du Code de justice administrative sil nest rien demand de plus que la
constatation de faits, le juge des rfrs peut, sur simple requte qui peut tre prsente sans
ministre davocat et mme en labsence dune dcision administrative pralable, dsigner un expert
pour constater sans dlai les faits qui seraient susceptibles de donner lieu un litige devant la
juridiction .
De faon tout fait drogatoire, et puisquil sagit uniquement de faire constater des faits par un
expert, cette procdure nest pas soumise au respect du principe du contradictoire. Le juge des
rfrs a pour simple obligation daviser de lordonnance les dfendeurs ventuels. Lordonnance
est susceptible dappel devant la cour administrative dappel dans la quinzaine de sa notification
(Code de justice administrative, art. R. 533-1).

Larticle R. 532-1 du Code de justice administrative prvoit que le juge des rfrs peut, sur simple
requte et mme en labsence de dcision administrative pralable, prescrire toute mesure utile
dexpertise ou dinstruction . Ceci lui permettra notamment denjoindre ladministration de
communiquer les motifs dune dcision, comme cela avait dj t admis par le Conseil dEtat
loccasion de larrt dAssemble Barel et a. du 28 mai 1954 (prc.). La mesure prononce peut faire
lobjet dun appel dans le cadre duquel le prsident de la cour, ou le magistrat dlgu par lui, pourra
immdiatement suspendre provisoirement lexcution de lordonnance si elle est de nature
prjudicier gravement un intrt public ou aux droits de lappelant (Code de justice
administrative, art. R. 533-2).
La seule condition pose par le texte est que la mesure dinstruction soit utile au rglement du litige
principal.

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Exemples :
CAA Marseille, 21 octobre 2003, requte numro 03MA00560,SA G. Vila et Cie : prsente un
caractre utile une mesure dexpertise visant dterminer et valuer les travaux de remise en Etat
dune grotte, constater les dsordres et dgradations et les disparitions de mobilier et dfinir les
mesures propres y remdier ainsi que leur cot.
CAA Bordeaux, 26 mars 2001, requte numro 00BX01760, Lurton c. Commune de Haims : est
inutile une demande dexpertise visant tablir un rapport entre des travaux dentretien de fosss et
linaccessibilit des parcelles prives, ce lien tant vident et non contest par la commune
dfenderesse.
Toutefois, mme si cela nest pas expressment vis par les textes, le juge na pas la possibilit de
confier un expert une mission comportant lexamen de questions de droit, celui-ci devant se borner
des constatations factuelles.
Exemple :
CAA Paris, 27 novembre 2001, requte numro 01PA02498, Port autonome de Paris : par
lordonnance attaque, le juge des rfrs avait donn pour mission lexpert de fournir les
lments susceptibles de caractriser les ventuelles fautes du requrant. Mme si cette mesure
est utile au sens de larticle R. 532-1 du Code de justice administrative, elle implique quune
apprciation soit porte par lexpert sur la qualification des faits constats au cours de ses
investigations, ce qui a pour effet de lui donner pour mission de trancher des questions de droit.
Lordonnance conteste est donc annule.

Larticle R. 541-1 du Code de justice administrative prvoit que le juge des rfrs peut, mme en
labsence dune demande au fond, accorder une provision au crancier qui la saisi lorsque
lexistence de lobligation nest pas srieusement contestable. Il peut, mme doffice, subordonner le
versement de la provision la constitution dune garantie .
Cette procdure est lquivalent du rfr provision judiciaire qui est vis par larticle 809 du
Nouveau Code de procdure civile. Elle permet au requrant dobtenir une avance sur les sommes
qui leur seront alloues, en attendant que le montant exact de leur crance soit dtermin.
Le dcret n 2000-1115 du 22 novembre 2000 ayant supprim la condition tenant lexigence dune
demande au fond , le succs du rfr dpend dsormais exclusivement de lexistence dune
obligation non srieusement contestable.
Lordonnance peut faire lobjet dun appel devant la cour administrative dappel dans la quinzaine de
sa notification (Code de justice administrative, art. R. 451-3).

Il existe de nombreuses procdures durgence spcifiques qui se caractrisent, pour la plupart, par
un allgement des conditions dobtention dune mesure durgence exiges dans le cadre des
procdures de droit commun.
Exemple :
Le prfet peut assortir ses dfrs en annulation des actes des collectivits territoriales dune
demande de suspension. Contrairement la procdure de rfr suspension de droit commun, la
condition durgence nest pas exige. Larticle L. 554-1 du Code de justice administrative prvoit en
effet quil est fait droit cette demande si lun des moyens invoqus parat, en lEtat de
linstruction, propre crer un doute srieux quant la lgalit de lacte attaqu . Le juge des
rfrs dispose dun dlai dun mois pour statuer.
Par ailleurs, selon larticle L. 554-3 du Code de justice administrative lorsque lacte attaqu est de
nature compromettre lexercice dune libert publique ou individuelle, le prsident du tribunal
administratif ou le magistrat dlgu cet effet en prononce la suspension dans les quarante-huit
heures . La dcision relative au sursis peut faire lobjet dun appel devant le Conseil dEtat dans la
quinzaine de sa notification et dans ce cas, le juge des rfrs doit statuer dans un dlai de 48
heures. Il sagit donc ici dune procdure qui est trs proche de celle de rfr libert, mais qui ne
peut viser qu obtenir la suspension dun acte. Par ailleurs, cette procdure protge les liberts
publiques ou individuelles alors que le rfr libert protge les liberts fondamentales , ce qui
est plus restrictif.
La procdure de rfr prcontractuel vise par les articles L. 551-1 et suivants du Code de justice
administrative permet de censurer la violation des rgles de publicit et de mise en concurrence qui
doivent tre respectes pralablement la conclusion de contrats administratifs qui ont pour objet
lexcution de travaux, la livraison de fournitures, avec une contrepartie conomique constitue par
un prix ou un droit dexploitation, ou la dlgation dun service public . Le juge pourra ordonner

15/01/2015 14:54

Droit administratif franais Troisime Partie Chapitre 3

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lauteur du manquement de se conformer ses obligations et suspendre lexcution de toute


dcision qui se rapporte la passation du contrat, sauf sil estime, en considration de lensemble
des intrts susceptibles dtre lss et notamment de lintrt public, que les consquences
ngatives de ces mesures pourraient lemporter sur leurs avantages (Code de justice
administrative, art. L. 551-2). Il a galement la possibilit dannuler les dcisions qui se rapportent
la passation du contrat et supprimer les clauses ou prescriptions destines figurer dans le contrat
et qui mconnaissent lesdites obligations.
La procdure de rfr contractuel, vise par les articles L. 551-13 et suivants du Code de justice
administrative, peut sexercer aprs la conclusion du contrat par les personnes qui ont un intrt
conclure le contrat et qui sont susceptibles dtre lses par des manquements aux obligations de
publicit et de mise en concurrence auxquelles sont soumis ces contrats, ainsi que le reprsentant
de lEtat dans le cas des contrats passs par une collectivit territoriale ou un tablissement public
local (Code de justice administrative, art. L. 551-14). Le juge dispose dune large gamme de
pouvoirs qui vont de lannulation du contrat quil prononce obligatoirement dans certains cas et
notamment labsence de mesures de publicit (Code de justice administrative, art. L. 551-18)
jusqu une simple pnalit financire (Code de justice administrative, art. L. 551-19).
La suspension dune dcision damnagement soumise une enqute publique pralable prise
aprs des conclusions dfavorables du commissaire enquteur ou de la commission denqute est
accorde si cette demande comporte un moyen propre crer, en lEtat de linstruction, un doute
srieux quant la lgalit de celle-ci (Code de justice administrative, art. L. 554-12). Le Conseil
dEtat a toutefois rcemment dcid que le juge des rfrs pouvait ne pas prononcer la suspension
de la dcision, alors mme que toutes les conditions vises par larticle L. 554-12 sont remplies, ds
lors que cette suspension porterait lintrt gnral une atteinte dune particulire gravit (CE,
16 avril 2012, requte numro 355792, Commune de Conflans-Sainte-Honorine : RGD mai 2012,
note Cossalter).

Professeur de droit public l'Universit de Lorraine. Directeur adjoint


de l'IRENEE
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Doctrine:
Pour aller plus loin : -Bailleul (D.), Les nouvelles mthodes du juge administratif : AJDA 2004,
p. 1626. -Broyelle (C.), De linjonction lgale linjonction prtorienne : le retour du juge
administrateur : Droit adm. 2004, 6. -Dubos (O.) et Melleray (F.), La modulation dans le temps des
effets de lannulation dun acte administratif : Droit adm. 2004, tude n15. - Frier (P.-L.), Lordre de
recettes, acte charnire : RFDA 1987, p.130 et p.315. -Ghevontian (R.), Un labyrinthe juridique : le
contentieux des actes prparatoires en matire dlections politiques : RFDA 1994, p.793. -Glenard
(C.), Les critres didentification dune libert fondamentale au sens de larticle L. 521-2 du Code de
justice administrative : AJDA 2003, p.2008. -Hecquard-Theron (M.), De lintrt collectif : AJDA
1986, p. 65. -Laligant (M.), La notion dintrt pour agir et le juge administratif : RDP 1971, p. 43.
-Melleray (F.), La distinction des contentieux est-elle un archasme ? : JCPA 2005, 1296. -Mignon
(M.), Une volution inacheve : la notion dintrt ouvrant le recours pour excs de pouvoir : D.
1953, chron. p. 121. -Nandan (V.), Quelques remarques sur lutilit dune modulation lenvers :
linexistence en question, Dr. Adm. 2010, tude 12. -Pacteau (B.), Du recours pour excs de pouvoir
au recours de pleine juridiction ? : Rev. adm., numro spcial 1999, p. 51. -Tercinet (J.), Le retour
de lexception de recours parallle : RFDA 1993, p.115. - Toute (H.), Lintrt pour agir des
syndicats pour la dfense des intrts individuels de leurs membres : RFDA 1993, p. 250. -Vier
(Ch.-L), Le rapporteur public et la simplification, paradoxes dune rforme : AJDA 2011, p. 1189.

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