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e inovao
O papel reservado s empresas*
Eduardo B. Viotti**
3
1 Fase: Em busca do desenvolvimento via crescimento (~1950 1980)3
(Industrializao extensiva)
Industrializao via substituio de importaes
(Proteo indstria nascente, apoio estatal ao investimento privado nacional
e estrangeiro, empresas pblicas)
(Inspirada na teoria do desenvolvimento formulada pela CEPAL.)
(A industrializao era vista como uma forma de transferir tecnologias,
relaes sociais e instituies modernas para economias atrasadas. Portanto,
a industrializao seria a via para o desenvolvimento.)
Poltica de C&T implcita no modelo de desenvolvimento
Promoo da industrializao extensiva (i.e., absoro da capacidade de
produo de bens manufaturados).
Polticos, gestores de poltica e economistas em geral compartilhavam a
crena ingnua de que a industrializao (i.e, a assimilao de capacidade
de produo) iria trazer naturalmente a industrializao do processo de
mudana tcnica (i.e., o desenvolvimento de capacidade de inovao).
Poltica de C&T explcita
Promoo de pesquisa e desenvolvimento (P&D) (criao e fortalecimento
de universidades e instituies de pesquisa, assim como formao de
recursos humanos para P&D).
Poltica de C&T ofertista (desarticulada da poltica industrial)
Inspirada pelo Modelo Linear de inovao (science-push)
(Tal modelo entende que exista uma relao mais ou menos direta entre o
esforo de pesquisa e a inovao tecnolgica, passando por etapas
sucessivas que seriam iniciadas pela pesquisa bsica. Esse tipo de
pesquisa seria responsvel pelo avano do conhecimento, sobre qual ento
seria possvel realizar a pesquisa aplicada e, subseqentemente, o
desenvolvimento experimental at chegar inovao propriamente dita. Por
isso, o avano da pesquisa e do desenvolvimento, especialmente da
pesquisa bsica, seria o catalisador de uma reao em cadeia que acabaria
por levar inovao tecnolgica.)
(O modelo tambm pressupe que o pas que contribui para o avano do
conhecimento mais cedo ou mais tarde acabar colhendo seus frutos na
forma de avanos tecnolgicos.)
(A poltica inspirada pelo modelo linear pode ser representada como um
esforo centrado na ampliao da oferta de conhecimentos cientficos e
tecnolgicos produzidos pelas instituies de P&D. As empresas,
consideradas agentes externos ao sistema de C&T, seriam responsveis
por posteriormente aproveitarem aquela oferta e transform-la em
inovao.)
3
Informaes e avaliaes sobre a poltica brasileira de CTI durante as primeiras duas fases
podem ser encontradas em Erber (1979), Brasil (1991), Galvo (1993), Gibbons (1995),
Schwartzman et all. (1995a, 1995b, 1996a e1996b), MCT / ABC (2001), MCT (2002).
4
Conseqncias
Os processos de industrializao e de crescimento econmico foram bem
sucedidos.
O Brasil foi considerado um milagre econmico durante os anos 1970, de
forma similar quela em que nos dias de hoje so consideradas a China e a
ndia.
No entanto, a dinmica do crescimento foi perdida a partir do final da
dcada de 1970.
A oferta de conhecimentos parece no haver encontrado sua demanda.
A esperada industrializao do processo de mudana tcnica foi
essencialmente um fracasso.
A competitividade internacional da indstria brasileira permaneceu muito
baixa.
A pobreza e a desigualdade permaneceram muito elevadas.
Esgotou-se o dinamismo econmico do crescimento baseado na
substituio de importaes e enfraqueceu-se a capacidade de o Estado
implementar polticas de desenvolvimento.
2 Fase: Em busca do desenvolvimento via eficincia (~1980 - 2000)
Liberalizao
(Privatizao, desregulamentao, reduo ou remoo de subsdios e de
barreiras tarifrias e no-tarifrias ao comrcio internacional, atrao de
investimento direto estrangeiro)
(Inspirada no Consenso de Washington)
Poltica de C&T implcita no modelo de desenvolvimento
Expectativa de que a liberalizao dos mercados e a elevao das presses
competitivas compeliriam as empresas a inovar.
Expectativa de que abertura do mercado domstico para produtos, servios
e capitais estrangeiros contribuiria para a elevao da intensidade e da
velocidade do processo de transferncia de tecnologias para o pas.
Poltica de C&T explcita
Promoo das atividades de P&D, acompanhada de contido ou relutante
apoio a instituies de pesquisa e ensino pblicas.
Expanso e consolidao da ps-graduao.
Educao, especialmente educao fundamental, vista como uma espcie
de panacia universal.
Fortalecimento do regime de propriedade intelectual (internalizao do
TRIPS).
Promoo de empreendedorismo e de incubadoras.
Introduo da inovao no discurso da poltica, mas essa era vista mais
5
como uma conseqncia do correto conjunto de incentivos e punies
proporcionados pela liberalizao do mercado.
O Modelo Linear manteve forte influncia, especialmente na comunidade
acadmica. (O peso no debate terico e de polticas da doutrina econmica
predominante poca contribuiu para conceder uma sobrevida ao Modelo
Linear.4)
Conseqncias
A formao de recursos humanos de alto nvel mestres e doutores, assim
como a produo cientfica, expandiram-se a taxas muito elevadas,
enquanto que o nmero de patentes internacionais obtidas por residentes
no Brasil e a produtividade mdia do trabalhador brasileiro apresentaram
crescimento pfio.
Houve elevao da eficincia e produtividade de certos setores industriais
baseada principalmente em estratgias defensivas, especialmente, na
elevao das importaes de insumos e na adoo de novas tcnicas de
gesto e controle de qualidade.
Avanos ocorreram tambm na modernizao de alguns setores de
servios
privatizados
e
desnacionalizados,
especialmente
em
telecomunicaes.
A presso competitiva, a abertura, e o fortalecimento da propriedade
intelectual demonstraram-se incapazes de efetivamente estimular o
desenvolvimento de uma dinmica significativa de inovao nas empresas.
O crescimento agregado e o desenvolvimento tecnolgico do pas foram
pouco significativos.
Ocorreu uma especializao regressiva na pauta de exportaes: os
produtos intensivos em recursos naturais e em mo-de-obra voltaram a
ganhar participao na pauta.
Os nveis de pobreza e desigualdade no sofreram reduo significativa5 e
permaneceram muito elevados. (Isso ocorreu apesar da forte expectativa
dos defensores da agenda liberal de que o contrrio que deveria
acontecer com a remoo da interveno estatal tpica do perodo de
substituio de importaes, que se supunha ser uma das principais razes
4
Tal doutrina era associada teoria econmica neoclssica, a qual parte do pressuposto de
que s empresas cabe apenas escolher tecnologias existentes. Trata a tecnologia como uma
varivel externa prpria teoria econmica. Admite a existncia de dificuldades para a
apropriao privada de resultados de investimentos em P&D. E acredita que aes voltadas
para influenciar o comportamento das empresas so, em princpio, ineficientes e, por isso,
indesejveis. Com essas caractersticas, o predomnio daquela escola de pensamento
econmico contribuiu para manter as polticas de C&T alienadas do papel central
desempenhado por empresas no processo de inovao. Favoreceu assim a continuidade de
polticas inspiradas no Modelo Linear.
5
Durante a segunda dcada dessa fase ocorreu certa reduo dos nveis de pobreza no Brasil.
Tal reduo, contudo, atribuda especialmente a dois fatores no relacionados diretamente
com a agenda de liberalizao. O primeiro o ganho de renda dos assalariados ocorrido com o
fim do processo inflacionrio. O segundo resultado da generosa concesso, feita pela
Constituio de 1988, de benefcios previdencirios e de assistncia social que contriburam
para melhorar as condies de vida de significativos segmentos mais pobres da populao do
pas, especialmente no setor rural.
6
da persistncia dos elevados nveis de pobreza e desigualdade).
Desiluso com as promessas do Consenso de Washington relativamente
difundida entre a populao.
Eleio de um novo governo no final do ano de 2002 que se apresentou
com uma plataforma eleitoral que buscava se dissociar da agenda proposta
pelo Consenso de Washington e se propunha a construir um tipo de
desenvolvimento menos preocupado com a competio e a eficincia e
mais comprometido com a incluso.
3 Fase: Em busca de um novo tipo de desenvolvimento (~2000 em diante)
(Em busca do desenvolvimento via inovao?)6
Paradigma de polticas misto ou indefinido
(Muitos dos fundamentos das polticas inspiradas pela agenda caracterstica
da fase anterior permanecem. Iniciam-se experimentos na direo do
fortalecimento de determinadas polticas pblicas que no se alinham
inteiramente com aquela agenda. Polticas sociais e compensatrias vm
sendo fortalecidas.)
Poltica implcita de C&T no modelo de desenvolvimento
Ainda no possvel discernir a emergncia de caractersticas especficas
de uma nova poltica implcita de C&T.
(As polticas de contnua valorizao da moeda nacional e de manuteno
de elevados nveis de juros tm, no entanto, significativos impactos
negativos na rea de C&T. Empresas ou cadeias produtivas de elevado
valor adicionado tm sido prejudicadas e so desestimulados seus
investimentos em P&D e inovao. Empresas de setores intensivos em
recursos naturais, geralmente commodities indiferenciadas, cuja estratgia
competitiva no depende significativamente de investimentos em P&D e
inovao, tm sido mais favorecidas.)
Polticas explcitas de C&T
Uma das caractersticas marcantes das atuais polticas de C&T nacional e
estaduais o experimentalismo, o lanamento de uma mirade de diferentes
programas e instrumentos ainda que sem estratgias, prioridades e
coordenao muito efetivas.7
Na verdade, preciso reconhecer que o espao para a formulao e
implementao de polticas ainda no est claramente definido. Esse foi
6
Sobre a recente poltica brasileira de CTI, veja Arruda et al. (2006), especialmente, captulo 3,
Os novos instrumentos da poltica tecnolgica, pp. 82-114. Veja tambm Brasil (2003),
Guimares (2006), ABDI (2006 e 2007), Salerno e Daher (2006), Vermulm e Paula (2006)
MCT (2006); Suzigan e Furtado (2006).
7
Arruda et al. (2006, p. 109) afirmam nas concluses de seu livro que O que se tem visto
uma grande desorganizao na execuo das aes pblicas na rea de cincia, tecnologia e
inovao. Os recursos financeiros disponveis, que so insuficientes, so alocados de forma
no planejada e pulverizada, incapazes de promover a mudana estrutural necessria. Se por
um lado o setor privado revela insuficiente capacitao tecnolgica, por outro, a transformao
para uma economia industrial mais dinmica sob o ponto de vista da inovao exigir uma
adequada e competente participao do setor pblico.
7
muito reduzido em razo da atual mobilidade de capitais, bens e servios,
caracterstica da globalizao, e pela entrada em vigor das regras da
Organizao Mundial do Comrcio (OMC) a partir de sua criao em 1995.
Muitas das velhas prticas de poltica tornaram-se obsoletas ou foram
proibidas. Apesar do esmaecimento da crena liberal na no-poltica, ainda
no foi possvel consolidar um novo paradigma de polticas. Isso justifica,
em parte, o experimentalismo que vem ocorrendo nos ltimos anos.
Parece crescer a conscincia de que a crena na emergncia de forte
processo de inovao nas empresas, como resultado natural do processo
de abertura, fortalecimento da propriedade intelectual e ampliao dos
investimentos estrangeiros, tambm foi ingnua. Assim como o foi a crena
semelhante existente no perodo de substituio de importaes.
Como conseqncia de tal conscincia, a adoo de polticas ativas para
promover a inovao assume crescente importncia no debate sobre as
polticas econmicas, industriais e de C&T.
Elevadas expectativas esto sendo depositadas no papel de universidades
e instituies de pesquisa pblicas no processo de inovao.
(Um novo marco legal foi criado para estimular a contribuio de
universidades e institutos de pesquisa para o processo de inovao: a
chamada Lei de Inovao8, inspirada no Bayh-Dole Act norte-americano e
na lei de inovao francesa.)
(Tais expectativas so muitas vezes superdimensionadas, como se fosse
possvel que universidades e instituies de pesquisa pudessem vir a
assumir o papel de verdadeiras parteiras da inovao, compensando a falta
de empresas inovadoras.)
A abordagem associada ao Modelo Sistmico est sendo absorvida por
analistas e formuladores ou executores de poltica.
(Entre outras medidas, a Lei de Inovao autoriza a participao
minoritria do governo federal no capital de empresas privadas de propsito
especfico que visem o desenvolvimento de inovaes; assim como a
concesso de recursos financeiros, sob a forma de subveno econmica,
financiamento ou participao acionria, visando o desenvolvimento de
produtos e processos inovadores. A administrao pblica tambm fica
autorizada a realizar encomendas tecnolgicas de solues de problemas
tcnicos especficos ou de produtos e processos inovadores que atendam
objetivos de interesse pblico.)
(A chamada Lei do Bem9 consolidou e ampliou incentivos fiscais prexistentes, assim como estabeleceu novos incentivos fiscais, a empresas
que realizam P&D e inovao tecnolgica. Alm desses incentivos fiscais, a
lei autoriza o Governo a conceder subvenes econmicas a empresas que
contratarem pesquisadores, titulados como mestres ou doutores, para a
realizao de atividades de P&D e inovao tecnolgica.)
8
(Essas so medidas de poltica cuja inspirao rompe com o paradigma do
Modelo Linear.)
Contudo, a prtica tem mostrado que mais fcil estabelecer objetivos,
justificativas e polticas de C&T inspiradas pela abordagem sistmica, do
que execut-las efetivamente sem deixar que as prticas tradicionais
(inspiradas pelo Modelo Linear) acabem por influenciar ou dominar a
implementao de polticas.
O Modelo Linear no foi substitudo ou deslocado inteiramente e permanece
como uma forte influncia, especialmente entre cientistas e acadmicos.10 A
fora da inrcia de suas prticas muito forte. Freqentemente, medidas
tradicionais de apoio P&D, inspiradas pelo Modelo Linear, acabam
emergindo como a forma de supostamente implementar objetivos inspirados
pela Modelo Sistmico.11
(Por exemplo, parece que uma pequena proporo dos recursos aplicados
pelos Fundos Setoriais guarda relao direta com o apoio ao
desenvolvimento de atividades inovativas em empresas.12 Muitas vezes,
processos de seleo e avaliao a priori de projetos, mesmo quando em
tese voltados para promover a inovao nas empresas, acabam
reproduzindo prticas de avaliao similares quelas mais apropriadas para
o exame de projetos acadmicos, as quais so mais bem estabelecidas e
conhecidas no sistema de C&T brasileiro.)
Algumas outras tendncias ou caractersticas que merecem ateno
O interesse e o envolvimento de estados e municpios pela inovao como
ferramenta de desenvolvimento regional ou local tem crescido de maneira
significativa.
10
H que lembrar que formas de apoio a atividades de P&D, mais alinhadas com o Modelo
Linear, acabam sendo favorecidas pela exceo que as regras da OMC estabelecem para o
subsdio estatal a essas atividades, mesmo quando seus beneficirios diretos so empresas.
Por outro lado, contudo, muitas das outras formas de estimular a inovao na empresa podem
ser passveis de condenao pelas regras da OMC.
11
Na verdade, as dificuldades para a consolidao de um modelo de polticas efetivamente
sistmico no um problema apenas brasileiro. Guardadas as diferenas, problema similar
parece tambm ocorrer na Europa. Arundel e Hollanders (2006, p. 3) afirmam que apesar de a
comunidade envolvida com a poltica de CTI na Europa nem se referir mais ao modelo de
science-push baseado na P&D, a leitura cuidadosa dos principais documentos de poltica
indica que o conceito de inovao utilizado essencialmente o de atividades de P&D. Para
eles, os principais instrumentos de poltica utilizados em todos os pases Europeus ou
subsidiam P&D ou so ligados a P&D, como o caso, por exemplo, do apoio para o registro e
a comercializao de direitos de propriedade intelectual de invenes realizadas por
instituies pblicas (idem, p. 3). Confirmando tal avaliao, Arundel (2006, p. 4) estima que,
na Europa, programas que no envolvem P&D respondem por provavelmente menos de 5%
do total do apoio que os governos destinam inovao. Documento de avaliao de polticas
da OCDE (2005, p. 7) tambm chega a concluso semelhante ao afirmar que A poltica de
inovao nos pases da OCDE tem sido vista essencialmente como uma extenso da poltica
de P&D e como tal ela tem sido vinculada a pesquisa e desenvolvimento tecnolgico. Isso
continua a ocorrer apesar de a abordagem sistmica desenvolvida sob o rtulo de Sistemas
Nacionais de Inovao (SNI) durante os anos 1990 haver expandido essa perspectiva para
incluir vnculos de interao nos sistemas de inovao. [Tradues do autor.]
12
Avaliao dos Fundos Setoriais realizada por equipe do Departamento de Poltica Cientfica
e Tecnolgica da Unicamp, sob a coordenao do CGEE, estimou, no entanto, que 31,5% dos
projetos apoiados pelos fundos envolveram diretamente empresas (CGEE 2007).
9
A ateno dedicada pela mdia brasileira a assuntos relacionados a cincia,
tecnologia e inovao tem aumentado, apesar de ainda ser relativamente
pequena em comparao com a de outros pases em acelerado processo
de emparelhamento (catching up).
O novo conceito de Arranjos Produtivos Locais (APLs), apesar dos usos
indevidos ou abusos, uma nova ferramenta de grande utilidade para
anlise e interveno no processo de mudana tcnica e inovao. Pode vir
a se consolidar como uma das formas de se viabilizar prticas que rompam
de maneira efetiva com o paradigma de polticas inspiradas no Modelo
Linear e que tornem mais efetiva a abordagem sistmica.
A emergncia de um segmento especfico da poltica voltado para a
promoo da C&T a servio da incluso social aparece como uma novidade
importante. Apesar de incipiente e de estar mais dedicado educao,
difuso de prticas ou tecnologias e capacitao em C&T, do que
inovao propriamente dita, sua importncia no pode ser desconsiderada.
( possvel criticar o estgio atual de formulao dessa poltica e questionar
sua eficcia como ferramenta de incluso social. Contudo, sua prpria
existncia coloca a necessidade de ser enfrentado o debate - sempre
adiado - sobre quais e quantos so os beneficiados pelos resultados da
poltica de C&T em contraposio questo da neutralidade da C&T e da
liberdade de pesquisa.)
3. Algumas evidncias de resultados das polticas
10
10.000
9.000
35.0
8.000
30.0
7.000
6.000
20.0
19.9
20.7
20.5
19.3
17.2
15.0
5.000
(N)
(%)
25.0
4.000
14.8
12.9
3.000
11.8
10.0
8.5
9.3
2.000
7.0
5.0
6.0
3.1
3.0
3.3
3.9
4.7
4.5
4.7
1.000
4.9
0.0
0
1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Brasil/EUA (%)
Brasil (N)
Fontes: NSF/DSRS, "U.S. Doctorates in the 20th Century," <www.nsf.gov/statistics/nsf06319/pdf/nsf06319.pdf>; SRS/NSF, InfoBrief NSF 08-301, November
2007 <www.nsf.gov/statistics/infbrief/nsf08301/nsf08301.pdf>, e ASCAV/MCT <www.mct.gov.br/index.php/content/view/6629.html>.
11
1.8
1.6
1.4
1.2
1.0
0.8
0.6
0.4
0.2
0.0
1963 1965 1967 1969 1971 1973 1975 1977 1979 1981 1983 1985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005
Patentes
Publicaes
Fontes: SI (ASCAV/MCT <www.mct.gov.br/index.php/content/view/5711.html>) e USPTO, Extended Year Set - Historic Patents By Country, State, and Year,
November 30, 2007 < www.uspto.gov/web/offices/ac/ido/oeip/taf/cst_utlh.htm>.
Notas: Publicaes: Participao percentual do nmero de artigos publicados em peridicos cientficos internacionais por residentes no Brasil em relao ao
total mundial. Patentes: Participao percentual do nmero de patentes de inveno concedidas a residentes no Brasil no total de patentes de
inveno concedidas pelo USPTO (EUA).
12
Produtividade do Trabalho
(EUA = 100) - 1962-2002
80
70
Taiwan
60
Coria
50
% 40
Mxico
30
Brasil
20
10
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
30.000
EUA
25.000
20.000
Taiwan
15.000
Coria
10.000
Mxico
5.000
Brasil
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
1966
1964
1962
1960
1958
1956
1954
1952
1950
13
Taxa de Inovao
Perodo 1998-2000 Pases Selecionados
70
60
60
59
51
50
49
44
43
42
40
40
40
38
37
31
30
26
20
10
T al. 2005)
Grcia
Brasil
Espanha
Itlia
Sucia
Frana
Portugal
Finlndia
ustria
Dinamarca
Holanda
Blgica
Alemanha
14
2.5%
2.2%
2.1%
2.0%
1.5%
1.2%
1.0%
0.8%
0.7%
0.6%
0.5%
0.4%
Portugal
Dinamarca
Brasil
Espanha
Itlia
Blgica
Holanda
Frana
Alemanha
0.0%
15
0,91
Fontes: OECD - Main Science and Technology Indicators 2006-2 e MCT (Elaborao R. Viotti).
Nota: 2005 ou ano mais recente.
16
0,54
Fontes: OECD - Main Science and Technology Indicators 2006-2 e MCT (Elaborao R. Viotti).
Nota: 2005 ou ano mais recente.
17
0,38
Fontes: OECD - Main Science and Technology Indicators 2006-2 e MCT (Elaborao R. Viotti).
Nota: 2005 ou ano mais recente.
18
Referncias
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19
20