UNIVERSIDADE DE BRASLIA

PROGRAMA DE PS-GRADUAO STRITO SENSU

EM ARQUITETURA E URBANISMO

PRISCILA CAVALCANTI DA SILVA

Participao Popular no Planejamento das Cidades: o Programa

Cidade pra Gente nos municpios de Goiatuba e Mineiros.

Braslia, janeiro de 2011

UNIVERSIDADE DE BRASLIA
PROGRAMA DE PS-GRADUAO STRITO SENSU
EM ARQUITETURA E URBANISMO

Participao Popular no Planejamento das Cidades: o Programa

Cidade pra Gente nos municpios de Goiatuba e Mineiros.

Dissertao apresentada como requisito para

obteno do grau de Mestre, pelo Programa de
Mestrado em Arquitetura e Urbanismo da
Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da
Universidade de Braslia.
Orientador: Doutor Benny Schvarsberg

Braslia, janeiro de 2011

PRISCILA CAVALCANTI DA SILVA

Participao Popular no Planejamento das Cidades: o Programa

Cidade pra Gente nos municpios de Goiatuba e Mineiros.

Esta dissertao foi submetida ao processo de avaliao pela banca examinadora para
obteno do ttulo de Mestre em Arquitetura e Urbanismo.
A Comisso Examinadora, em 08/02/2011, aps exame da Defesa de Dissertao e arguio
do candidato, decidiu pela sua aprovao.

___________________________________________
Professor Doutor Benny Schvarsberg Orientador

___________________________________________
Professor Doutor Neio Lucio de Oliveira Campos Examinador interno no vinculado ao
programa

___________________________________________
Professor Doutor Rodrigo Santos de Faria Examinador interno vinculado ao programa

Para Alan e Rafael.

Agradeo equipe da Superintendncia de

Programas Urbanos da Secretaria de Estado das
Cidades, especialmente na pessoa da Silmara Vieira,
que me proporcionou a oportunidade de trabalhar no
Programa Cidade pra Gente.
equipe do Programa de ps-graduao da FAUUNB, especialmente na pessoa do professor Doutor
Benny Schvarsberg, como orientador que, com suas
crticas, sugestes e manifestaes de apoio, me
ajudou a concluir esse trabalho.
Ao meu marido Rafael e ao meu filho Alan, que
desde o incio souberam compreender a importncia
deste projeto para mim, oferecendo todo o carinho e
estmulo.
E a Deus, pois sem suas bnos as dificuldades e
conquistas no fariam sentidos.

RESUMO

Aps a aprovao da Lei n 10.257, foram desenvolvidas diversas experincias de

elaborao de Planos Diretores de forma participativa. Porm, quanto a qualidade das
mesmas, essas precisam ser analisadas e questionadas. Dessa forma, o trabalho abordou a
anlise comparativa da aplicao da metodologia participativa do Programa Cidade pra Gente
nos municpios de Goiatuba e Mineiros no processo de elaborao de seus Planos Diretores
Democrticos, de forma a compreender os alcances e limitaes dessa participao e
aprimorar futuras aes em busca da participao ativa do cidado no planejamento e gesto
das cidades. Para tanto, foram levantados os protagonistas envolvidos nesse processo e os
espaos pblicos de atuao como forma de qualific-lo como planejamento democrtico
participativo ou ainda representativo. Para a qualificao da participao foram aplicadas as
variveis referente a que Souza (2008) chama de grau de abertura para com a participao
popular para mensurar a participao, e a teoria habermasiana, analisando se predomina a
ao instrumental ou comunicativa na mobilizao da comunidade. Esse estudo foi importante
para ressaltar a necessidade de dar continuidade anlise dessas novas prticas
democrticas para reconhecer se, de fato, contriburam para o alcance de uma gesto mais
democrtica e transparente.

PALAVRAS-CHAVES: participao, planejamento urbano, planejamento democrtico

participativo, Programa Cidade pra Gente.

ABSTRACT

After the adoption of Law n 10.257, we developed various experiments to develop

Master Plans in a participatory manner. But about their quality, they need to be analyzed and
questioned. So, the study was about the comparative analysis of the application of
participatory methodology of the Program named Cidade pra Gente in the cities of Goiatuba
and Mineiros on the process of preparing their Democratic Master Plans, in order to
understand the scope and limitations of such participation and improving future actions search
for active citizen participation in planning and management of cities. Therefore, we raised the
protagonists involved in this process and the role of public spaces as a way to qualify it as
democratic, participatory planning or representative. For the qualification of participation
were applied some variables referring to what Souza (2008) called the "degree of openness to
public participation" to measure the participation and Habermasian theory, analysing whether
the predominant thine is instrumental or communicative action in a community mobilization.
This study was important to highlight the need of continuing the analysis of these "new"
democratic practices to recognize if, in fact, they contributed to the achievement of a more
democratic and transparent management.

KEY WORDS: participation, urban planning, participatory democratic planning, Program

named Cidade pra Gente.

SUMRIO
SUMRIO ........................................................................................................................................... 8
INTRODUO ................................................................................................................................. 12
Captulo 1: O Planejamento das Cidades e a participao da populao .......................................... 21
1.1 Fundamentos da democracia e da participao popular ..................................... 21
1.2 Desafios da qualificao da Participao Popular .............................................. 25
1.2.1 Graus de abertura para com a participao popular ........................................ 26
1.2.2 Teoria de Habermas: Ao Comunicativa ....................................................... 30
1.3 Planejamento Urbano no Brasil .......................................................................... 40
1.4 Movimento Nacional pela Reforma Urbana, a Constituio Federal e o Estatuto da
Cidade .................................................................................................................. 48
1.5 Obstculos participao popular ...................................................................... 52
Captulo 2: O Programa Cidade pra Gente nos municpios de Mineiros e Goiatuba ....................... 58
2.1 O Programa Cidade pra Gente ............................................................................ 58
2.2 O processo participativo na elaborao do PDD de Goiatuba ............................ 73
2.3 O processo participativo na elaborao do PDD de Mineiros ............................ 89
Captulo 3: Anlise Comparativa do Processo de Mobilizao e Participao Popular
Goiatuba e Mineiros ........................................................................................................................ 109
Consideraes Finais ....................................................................................................................... 121
BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................................. 126

LISTA DE FIGURAS
Figura n 1: Escada de participao popular de Sherry Arnstein. Fonte: ARNSTEIN,
1969: 2. ........................................................................................................................... 26
Figura n 2: Escada de participao popular redefinida por Souza. Fonte: SOUZA,
2008: 207. ....................................................................................................................... 28
Figura n 3: Tipos de Ao Social definidos por Habermas. Fonte: HABERMAS, 2002:
10. ................................................................................................................................... 39
Figura n 4: Grfico da situao dos municpios do Estado de Gois no processo de
elaborao de seus Planos Diretores Democrticos, inseridos no Programa Cidade pra
Gente. .............................................................................................................................. 71
Figura n 5: Municpios pertencentes microrregio da Meia Ponte. Dentre eles, a
cidade de Goiatuba. Fonte: Portal SEPIN. ..................................................................... 73
Figura n 6: Sede municipal. Fonte: Produto II Aspectos Fsicos e Funcionais do
Municpio de Goiatuba. Prefeitura de Goiatuba: Goiatuba, 2006. ................................. 74
Figura n 7: rea rural do municpio de Goiatuba. Fonte: Produto II Aspectos Fsicos
e Funcionais do Municpio de Goiatuba. Prefeitura de Goiatuba: Goiatuba, 2006. ....... 74
Figura n 8: Grfico comparativo de porcentagem da representao dos segmentos por
fase do Programa Cidade pra Gente. Fonte: Elaborado pela autora. ............................. 82
Figura n 9: Municpios pertencentes microrregio Sudoeste de Gois. Dentre eles, a
cidade de Mineiros. Fonte: Portal SEPIN. ...................................................................... 89
Figura n 10: Regionalizao da rea urbana do municpio de Mineiros. Fonte: Relatrio
das atividades do GTC. Prefeitura de Mineiros: Mineiros, 2007. .................................. 90
Figura n 11: Regionalizao da rea rural do municpio de Mineiros. Fonte: Relatrio
das atividades do GTC. Prefeitura de Mineiros: Mineiros, 2007. .................................. 91
Figura n 12: Grfico comparativo de porcentagem da representao dos segmentos por
fase do Programa Cidade pra Gente. Fonte: Elaborado pela autora. ........................... 102
Figura n 13: Grfico comparativo da representao da comunidade local nas etapas da
metodologia do Programa Cidade pra Gente de elaborao do Plano Diretor dos
municpios de Goiatuba e Mineiros. ............................................................................. 110
Figura n 14: Grfico comparativo da representao da comunidade local nas 2 Fase da
metodologia do Programa Cidade pra Gente de elaborao do Plano Diretor dos
municpios de Goiatuba e Mineiros. ............................................................................. 115

LISTA DE QUADROS
Quadro n 1: Graus de participao comparao dos modelos de Arnstein e Souza. . 28
Quadro n 2: Tipo de Mobilizao por etapas do Programa Cidade pra Gente. ............ 61
Quadro n 3: Situao dos municpios do Estado de Gois no processo de elaborao de
seus Planos Diretores. Fonte: Secretaria de Estado das Cidades, 2008. ......................... 70
Quadro n 4: Sntese das representaes presentes nas reunies realizadas na 1 Fase:
Leitura Comunitria da Realidade Municipal (17 reunies). ......................................... 83
Quadro n 5: Sntese das representaes presentes nas reunies realizadas 2 Fase:
Leitura Tcnica da Realidade Municipal (12 reunies). ................................................ 83
Quadro n 6: Qualificao do grau de abertura para com a participao popular nos
eventos de mobilizao por fases do processo de elaborao do PDD de Goiatuba. ..... 84
Quadro n 7: Sntese das representaes presentes nas reunies realizadas na 1 Fase:
Leitura Comunitria da Realidade Municipal (21 reunies). ....................................... 103
Quadro n 8: Sntese das representaes presentes nas reunies realizadas 2 Fase:
Leitura Tcnica da Realidade Municipal (18 reunies). .............................................. 104
Quadro n 9: Qualificao do grau de abertura para com a participao popular nos
eventos de mobilizao por fases do processo de elaborao do PDD de Mineiros. ... 105

LISTA DE SIGLAS
AGROENGE Engenharia e Projetos Agronmicos SC. Ltda.
AMPEC Associao de Micro e Pequenas Empresas
APAE Associao dos Pais e Amigos dos Excepcionais
APGM Associao dos Produtores de Gros de Mineiros
CAPS Centro de Ateno psicossocial
CAU Conselho de Arquitetura e Urbanismo
COMIVA Cooperativa Mista Agropecuria do Vale do Araguaia
Concidades Conselho Nacional das Cidades
COPLAN, LTDA Construes e Planejamento
EMBRAPA Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
FAEG Federao de Agricultura e Pecuria de Gois
FIMES Fundao Integrada Municipal de Ensino Superior
GTC Grupo de Trabalho Comunitrio
IAG Instituto de Assistncia dos Servidores Pblicos do Municpio de Goiatuba
IPPUR/UFRJ Instituto de Pesquisa de Planejamento Urbano da Universidade Federal do
Rio de Janeiro
MNRU Movimento Nacional pela Reforma Urbana
OAB Ordem dos Advogados do Brasil
OREADES Ncleo de Geoprocessamento
PDD Plano Diretor Participativo
PROCOM Servio de Proteo e Defesa do Consumidor
SENAC Servio Nacional de Aprendizagem Comercial
SENAR Sindicato Rural do Municpio
SUPUR-SECIDADES Superintendncia de Programas Urbanos da Secretaria de Estado
das Cidades
UCG Universidade Catlica de Gois
UEG Universidade Estadual de Gois
UNOPAR Universidade Norte do Paran

12

INTRODUO
Mediante os problemas ecolgicos e sociais acarretados ao longo da histria pela
ocupao rpida e desordenada das reas urbanas - intensificadas no perodo da
Revoluo Industrial - e pela predominncia de atividades mercadolficas e
empresarialistas - favorecendo o mercado imobilirio e, aguando de certa forma
discrepncias sociais -, torna-se necessrio construir planejamentos mais crticos,
visando a promoo do desenvolvimento scio-espacial, entendendo o desenvolvimento
como uma mudana social positiva1 e no meramente como uma modernizao urbana
no sentido capitalista.
Segundo Souza (2008), o desenvolvimento scio-espacial, como objetivo
fundamental do planejamento e da gesto urbanos deixa-se definir com a ajuda de dois
objetivos derivados e relevantes: melhoria da qualidade de vida e aumento da justia
social. Para o alcance desses objetivos, na atividade de planejamento e gesto, as
pessoas devem ser observadas como protagonistas da mudana social, envolvendo-as na
definio e implementao de estratgias de desenvolvimento, de forma a manifestarem
livremente suas preferncias e deliberarem de acordo com elas.

(...) somente com o amadurecimento crtico-poltico da coletividade e

sobre a base de uma postura eticamente consistente por parte dos
intelectuais/cientistas possvel minimizar o risco de manipulao da
vontade coletiva, risco esse, contudo, que diga-se claramente jamais
ser inteiramente eliminado (SOUZA, 2008:81).

Qualquer proposta de interveno e de melhoria na cidade deve ser submetida ao

escrutnio e deliberao por parte da populao que sofrer os efeitos de sua
implementao. Os planejadores devem tomar o cuidado para no se deixarem degradar
ao papel de tcnicos dispostos a defender acriticamente os interesses de poderosos e
minorias (SOUZA, 2008: 99).

A mudana social positiva deve englobar no somente as relaes sociais, mas tambm a espacialidade,
entendendo como espao, segundo SOUZA, o lugar e territrio. O lugar enquanto um espao vivido e
dotado de significado, uma realidade intersubjetivamente construda com base na experincia concreta de
indivduos e grupos, e o territrio como um espao fsico ou tangvel, definido e delimitado por e a
partir de relaes de poder (SOUZA, 2008:61).

13
Souza (2008: 37 a 40) destaca alguns desafios a serem abraados para o alcance
de uma perspectiva socialmente crtica do planejamento e da gesto urbanos, e dentre
eles quatro pontos fundamentais a serem refletidos ao longo desse trabalho.
O primeiro uma crtica da racionalidade instrumental predominante nos
discursos de planejamento e gesto das cidades, em detrimento do agir comunicaivo,
com base na reflexo habermasiana. Habermas, como base de validade de discurso,
apresenta casos extremos de interaco consensual: a ao comunicativa e a ao
estratgica.

(...) na atitude comunicativa, possvel conseguir um

entendimento mtuo direto em relao s pretenses de
validade. Pelo contrrio na atitude estratgica apenas pode
existir um entendimento mtuo indireto, via indicadores
determinativos (HABERMAS, 2002: 10)

A racionalidade instrumental orienta aquilo que Habermas denomina de ao

estratgica, cuja linguagem utilizada para fins de dominao e cooptao. Segundo
Habermas (2002), para se chegar a acordos voluntrios em nome da cooperao,
possvel trabalhar com a ao comunicativa, orientada para o entendimento por meio
da comunicao, acreditando no poder da conversao argumentativa em gerar
consenso.
O segundo desafio, uma reflexo sobre o significado do termo participao
popular e seu alcance no processo de planejamento urbano. Expresses como
participao popular so corriqueiras nas atividades de planejamento urbano, mas
seus contedos e mtodos de mobilizao no so examinados profundamente e de
forma crtica. preciso refletir a respeito da ao social desenvolvida nos atos de fala
consensuais de tcnicos responsveis pela elaborao dos planos junto comunidade
envolvida no processo: se prevalece a ao instrumental ou a ao comunicativa, em
diferentes situaes e contextos das prticas participativas e negociaes de interesses
para a elaborao e aprovao dos Planos Diretores.
O terceiro, uma forma de inserir a populao nas discusses de planejamento e
gesto favorecendo sua participao efetiva e, antes da insero, trabalhar

14
pedagogicamente a autonomia individual e coletiva, segundo a idia castoridiana2,
como contexto para o desafio referido anteriormente, a crtica da racionalidade
instrumental com base na reflexo habermasiana a propsito da razo e do agir
comunicativos (SOUZA, 2008: 37).
O quarto desafio contextualizar o planejamento nos marcos da produo
terica do conjunto das cincias sociais, no que diz respeito s teorias do
desenvolvimento. Uma das tarefas integrar a reflexo sobre qual a finalidade do
planejamento e da gesto: o desenvolvimento urbano ou a mudana social positiva da e
na cidade? (SOUZA, 2008: 37 a 40).
No contexto poltico do Brasil o planejamento urbano caracterizou-se pela
tecnocracia, onde prevalecia o interesse particular em detrimento do interesse pblico.
A reverso desse modelo de governana deu-se a partir da promulgao da Constituio
Federal de 88 e da aprovao da Lei n 10.251/ 2001 (Estatuto da Cidade).
A Lei Federal n 10.257 de 10 de julho de 2001 define o Plano Diretor como
instrumento bsico da Poltica Urbana para a garantia do direito cidade, da
democratizao da gesto urbana e da defesa da funo social da cidade e da
propriedade. Alm disso, atribui sua elaborao responsabilidade do poder pblico
municipal e determina a participao da populao no processo de planejamento
urbano, por meio de suas associaes representativas, e, por conseguinte, nos trabalhos
de preparao e implementao do plano.
A concepo de Plano Diretor defendida por essa Lei difere da concepo
tradicional dos velhos Planos Diretores de Desenvolvimento Integrado- onde o
planejamento era definido na esfera tcnica e a gesto na dimenso poltica-,
defendendo a multidisciplinaridade de agentes na construo de um planejamento
urbano, como um processo poltico, com aes coordenadas e atendendo ao interesse
pblico da cidade (MOREIRA, 2006).
No entanto, essas determinaes e normativas no mudaram muito as prticas
polticas consolidadas, encontrando dificuldades de efetivao por motivos externos e
internos administrao, como a presso poltica e econmica, ausncia de
qualificao de profissionais para o exerccio poltico, falta de multidisciplinaridade

A sociedade autnoma visada por Castoriadis, segundo Souza (2008) uma sociedade na qual a
separao institucionalizada entre dirigentes e dirigidos foi abolida, com isso dando-se a oportunidade de
surgimento de uma esfera pblica dotada de vitalidade e animada por cidados conscientes, responsveis
e participantes. (SOUZA, 2008:175)

15
nas decises e aes realizadas pelas prefeituras e falta de reconhecimento da
populao de seu papel nas decises poltica.
Essas normativas contriburam para ampliar os canais participativos em razo da
obrigatoriedade de realizao de audincias e consultas pblicas, alm da formao de
conselhos consultivos e deliberativos. Porm, a existncia dessas instncias de
participao popular no garante a qualidade das mesmas.
Os setores polticos e as faces econmicas tm apropriado dos discursos e
espaos que deveriam ser dos cidados. Isso ocorre devido incompreenso do sentido
da democracia e da participao popular e devido s dificuldades polticas e
administrativas de aplicao de modelos de planejamento democrtico e participativo.
No ano de 2005, o Governo do Estado de Gois, por meio da Secretaria das
Cidades, consolidou uma poltica estadual de desenvolvimento urbano e regional
sustentvel, pautando suas aes no fortalecimento da gesto democrtica. Como uma
das aes, desenvolveu o Programa Cidade pra Gente, onde utilizou a elaborao do
Plano Diretor Democrtico como um processo pedaggico e estruturador de novas
prticas participativas de gesto.
A metodologia do Programa Cidade pra Gente foi pautada nas propostas e
diretrizes preconizadas na Lei 10.257/2001, tentando conscientizar a importncia do
envolvimento da populao nas discusses da cidade e discutir instrumentos de
territorializao que melhor favorecessem a promoo de justia social.
O Programa, alm de trazer uma logstica de formao e solicitao de
representaes da sociedade no Grupo de Trabalho Comunitrio para a realizao da
Leitura Comunitria, Leitura Municipal e legislao do Plano Diretor, proporcionou em
cada etapa momentos de contato e insero da populao local no processo de
elaborao do plano. Cada municpio encontrou uma forma, voltada para a cultura local
de participao, de envolv-las, seja por meio de reunies, de mobilizao via rdio, por
meio de gincanas, de festas e eventos especficos do municpio (festa de padroeira,
feiras e outros).
Face a esta realidade, os resultados da implementao da metodologia, mediante
a anlise do processo participativo de elaborao do Plano Diretor Municipal,
alcanaram os objetivos propostos na Lei do Estatuto da Cidade, de forma a propiciar
uma planejamento democrtico participativo?

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OBJETIVOS
A dissertao tem como objetivo realizar uma anlise comparativa da aplicao
emprica da metodologia participativa do Programa Cidade pra Gente nos municpios
de Goiatuba e Mineiros, de forma a analisar os pontos positivos e negativos dessas
experincias e suas contribuies para a efetivao de processos participativos no
planejamento e gesto das cidades.
Para realizar a anlise comparativa ser necessrio qualificar o processo
participativo de elaborao do Plano Diretor em cada municpio, identificar e
caracterizar os protagonistas e os espaos de tomada de deciso, levantando assim,
quem de fato envolveu-se nesse processo, podendo qualific-lo como planejamento
democrtico participativo ou no.
Para isso ser realizado como estudo de caso o processo participativo de
elaborao do Plano Diretor dos municpios de Goiatuba e Mineiros, que fizeram parte
do Programa Cidade pra Gente e concluram todas as fases propostas pela metodologia.
As razes da seleo desses municpios seguem no contexto abaixo.
No Estado de Gois existem 70 municpios que se enquadram dentro dos
critrios da Lei n 10.257/2001 que tem obrigatoriedade em elaborar o Plano Diretor.
Desses municpios, segundo informaes repassadas por tcnicos da Superintendncia
de Programas Urbanos da Secretaria de Estado das Cidades, 42 fizeram parte do
Programa Cidade pra Gente e desses 14 aprovaram o Projeto de Lei at o ano de 2008,
quando se finalizou as atividades do Programa.
Dentre os 14 municpios que aprovaram o Projeto de Lei, os municpios de
Goiatuba e Mineiros se destacaram pelo comprometimento do Grupo de Trabalho
Comunitrio com o desenvolvimento das atividades e produtos orientados pela
metodologia, alm do processo de mobilizao realizado. Cada um apresenta uma forma
diferenciada de abordagem da populao para a elaborao do Plano Diretor municipal.
O primeiro utilizou de reunies e aplicao de questionrios, como mtodos de inserir a
populao nesse processo, e o segundo utilizou de mtodos mais ousados como
gincanas educativas e prmios de implantao de reas de lazer como uma forma de
demonstrar o papel fundamental da populao na gesto das cidades.
As analises de apenas dois casos no so suficientes para avaliar o sucesso ou
no do conjunto do Programa, nem esta a pretenso do trabalho, mas a avaliao
desses municpios relevante por apresentar aportes qualitativos para a avaliao da
poltica de planejamento urbano que a experincia desse programa expressou.

17
Analisar experincias como essas um caminho para acumular frmulas
positivas para o alcance de uma gesto democrtica, onde o morador local atua no
espao de forma consciente e passvel de justia social.

METODOLOGIA
Para realizar a anlise comparativa ser necessrio qualificar o processo
participativo de elaborao do Plano Diretor dos municpios de Goiatuba e Mineiros,
identificar os protagonistas e os espaos de tomada de deciso para descobrir quem de
fato participou e tentar qualific-lo como planejamento democrtico participativo, onde
o poder decisrio tomado pelos cidados, ou planejamento democrtico
representativo, onde a deciso final estabelecida por tcnicos ou pela minoria da
classe dominante (grandes empreendedores, governanas polticas, especuladores
imobilirios e outros).
Para tanto, ser aplicada a varivel referente a que Souza (2008) chama de grau
de abertura para com a participao popular, especificamente com trs tipos de
mensurao de qualificao da participao: no-participao, pseudo-participao ou
participao efetiva, cujas caractersticas sero apresentadas no Captulo 2, de forma a
analisar se os casos se aproximam ou se afastam desses parmetros classificatrios; e a
teoria habermasiana, analisando se predomina a ao instrumental ou comunicativa na
mobilizao da comunidade, melhor explicitada no mesmo captulo.
Como tentativa de qualificar essa participao, sero realizados diferentes
procedimentos metodolgicos, sempre articulados ao referencial terico.
Primeiramente ser realizada uma anlise descritiva da metodologia participativa
do programa Cidade pra Gente, e uma anlise emprica das dificuldades e conquistas,
segundo a experincia vivenciada pela autora como integrante do corpo tcnico
responsvel pela capacitao dos municpios para implementao dessa metodologia.
Em seguida, uma anlise da aplicao da metodologia participativa do programa
nos municpios de Goiatuba e Mineiros, realizando juntamente, uma anlise qualitativa
dessa participao.
Para qualificar o processo participativo de elaborao do Plano Diretor ser
realizada uma anlise quantitativa e qualitativa. Quantitativa a fim de verificar o nmero
de pessoas que participaram dos eventos realizados, os grupos que representam e a
determinao da freqncia dessa participao, com o objetivo de identificar os
protagonistas envolvidos e os espaos de atuao; e qualitativa, com o levantamento dos

18
eventos realizados e a pauta desses encontros, com o intuito de identificar a intensidade
e as formas como os protagonistas foram inseridos nesse processo de deciso, podendo
aferir o grau de abertura de participao atribudo a esses participantes, se os casos se
aproximam ou se afastam dos parmetros classificatrios propostos por Souza a partir
de uma releitura de Arnstein, e avaliar o tipo de interao social na mobilizao e
conduo dos coordenadores do processo, se predominou a ao instrumental ou
comunicativa, na tica de Habermas, e em que proporo. Para tanto ser realizada a
anlise de documentos primrios como: relatrios de mobilizao, atas de reunies e de
audincias. Na anlise desses documentos ser utilizado o programa Microsoft Office
Excel para tabular os eventos, nomes e representaes dos participantes e gerar as
porcentagens dessas representaes.
E por ltimo uma anlise comparativa da experincia do processo participativo
de elaborao do Plano Diretor dos dois municpios, com o intuito de analisar os pontos
positivos e negativos de aplicao da metodologia do Programa Cidade pra Gente como
contribuio para a efetivao de processos participativos no planejamento das cidades
e seu envolvimento na gesto do municpio.
Vale ressaltar que o recorte de anlise limita-se em identificar a participao de
cidados comuns no integrantes de sociedades civis organizadas cujas chances de
participao esto na gerao de espaos sociais de debates entre tcnicos, polticos e
sociedade. A dissertao no tem a pretenso de analisar a formao tcnica dos
participantes, sem inteno de analisar a qualidade do contedo dos discursos, debates e
do Projeto de Lei; e nem mesmo analisar o grau de importncia de participao de
representantes das diversas classes que compem a esfera pblica, poltica e social.
Para tanto ser analisado a metodologia participativa implementada por esses
municpios com o intuito de analisar o grau de abertura de participao atribudo
comunidade e na identificao de percentuais de participao de representantes do
governo, empresrios, sociedade civil e comunidade local no organizada, identificar a
qualidade na mobilizao perante o alcance de participao da comunidade local e com
qual intensidade, ou ainda a participao estratgica de grupos organizados.
A importncia dada participao da comunidade local no organizada se d
devido ao fato de representarem a maioria, com menores chances de participarem em
discusses polticas, sem credibilidade nas aes de planejamento e gesto urbana. Os
espaos sociais de debate originado no processo de elaborao dos planos diretores
contribuem no somente para proporcionar a participao dessas pessoas, apresentando

19
suas expectativas, como para esclarecer como funcionam as tomadas de decises na
esfera tcnica e poltica, quais os objetivos, prioridades e dificuldades para
implementao de cada ao, a importncia do papel do cidado para a fiscalizao e
realidade dessas aes, tornando-os parceiros nesse processo e desmitificando os
preconceitos gerados pelo distanciamento desses representantes das decises polticas.

ESTRUTURA DA DISSERTAO
A dissertao estrutura-se em trs Captulos, onde sero abordados:

no Captulo 1 as concepes da democracia que surgiram ao longo da histria, a

questo da participao da populao nos regimes liberais democrticos e no
planejamento das cidades; as variveis de mensurao de qualificao da
participao utilizadas no processo metodolgico de estudo de caso,
especificamente sobre os graus de participao popular abordadas por Sherry
Arnstein (1969) e Marcelo Lopes de Souza (2008) e a teoria de Habermas
(2002) da ao comunicativa versus ao estratgica, as contribuies do
Movimento Nacional pela Reforma Urbana e das normativas construdas no
mbito do Conselho das Cidades3, Constituio Federal e Estatuto da Cidade,
para os processos participativos de planejamento das cidades e alguns obstculos
participao popular no planejamento urbano;

no Captulo 2 a apresentao da metodologia participativa de elaborao de

Planos Diretores Democrticos do Programa Cidade pra Gente, seus alcances e
limitaes, para embasar a metodologia de participao popular desenvolvida
pelos municpios, objetos da pesquisa; o estudo de caso do processo
participativo realizado pelo Grupo de Trabalho Comunitrio dos Municpios de
Goiatuba e de Mineiros no processo de elaborao do Plano Diretor;

no Captulo 3 a anlise comparativa entre os municpios de Goiatuba e Mineiros

do processo de mobilizao e participao popular na elaborao de seus Planos
Diretores, de forma a analisar os pontos positivos e negativos dessas

No ano de 2003 o Ministrio das Cidades realizou a I Conferncia Nacional das Cidades, onde

implantou o Conselho Nacional das Cidades Concidades. Entre as deliberaes do Conselho,

foram aprovadas as resolues n 25 e n 34 que tratam da participao da sociedade civil e do
contedo mnimo do Plano Diretor, respectivamente.

20
experincias e suas contribuies para a efetivao de processos participativos
no planejamento e gesto das cidades;

por

ltimo

as

consideraes

finais:

observaes

finais

sobre

desenvolvimento do trabalho, as dificuldades, obstculos e potencialidades.

21

CAPTULO

1:

PLANEJAMENTO

DAS

CIDADES

E A

PARTICIPAO DA POPULAO

1.1 Fundamentos da democracia e da participao popular

Este tpico tem o objetivo de apresentar e discutir as formas de democracia que
surgiram ao longo da histria e ressaltar a questo da participao da populao nos
regimes democrticos. A pretenso no esgotar o assunto em questo e sim
compreender o surgimento da democracia participativa e seus desdobramentos no
planejamento e gesto urbanos.
Segundo Souza (2006), os planos e instrumentos de planejamento so meros
recursos e promessas que s se transformaro em riquezas4 quando puderem ser
implementados eficazmente e ter a sua implementao eficazmente monitorada
(SOUZA, 2006: 34).
A democracia, para Souza (2006), tem a ver com a possibilidade do
planejamento e gesto urbana servirem promoo do bem estar social.
O autor d nfase existncia de dois tipos de democracia: a democracia direta e
a democracia representativa. Diz ainda que entre esses dois tipos existem outros tipos de
democracia, que a literatura poltico-filosfico vem denominando de democracia
deliberativa, democracia participativa, democracia associativa e outros que, em sua
opinio aproximam muito da democracia representativa ou liberal, consistindo em
verses mitigadas, menos ou mais participativas, do sistema representativo
(SOUZA, 2006: 35).
Segundo Oliveira Filho (2009: 47), a democracia surgiu na Grcia antiga e durou
dos sculos VI ao IV a.c. como sistema poltico e jurdico que prev a participao dos
cidados nas decises polticas. O povo (dmos) era o titular do exerccio do poder e
hoje esse depositado no representante dos demos.
Souza (2006) considera a democracia ateniense a mais conhecida experincia de
democracia direta. Nesse formato, a polis era constituda por diferentes classes da
4

Souza (2006) faz uma comparao dos planos e instrumentos de gesto urbana com o processo de
transformao dos recursos naturais em riquezas minerais. Se no houver recursos financeiros e materiais
para investimento na transformao desses recursos naturais em pedras preciosas, esses no deixaro de
ser apenas jazidas minerais.

22
populao que iam do corpo de cidados (demos), os nicos que possuam direitos
polticos, at os escravos e os estrangeiros (metecos). Nessa poca as mulheres ainda
no tinham os mesmos direitos de cidadania como os homens.
Na democracia grega, a palavra final para as decises polticas era do corpo de
cidados proferidas em assemblias denominada ekklesa, que por sua vez ocorriam em
goras (praas pblicas). Nesse modelo de democracia, na maioria das atividades da
administrao pblica, a chance de participao acontecia por meio de sorteio e no de
voto. Somente para os cargos que exigia conhecimentos mais tcnicos procedia-se com
a eleio.
Na modernidade, a democracia ressurge fundamentada na idia de soberania
popular, sob a forma de representatividade, a partir da configurao dos Estados
Modernos no fim do sculo XVIII. Segundo Oliveira Filho (2009: 47), isso se deu
devido existncia de sociedades complexas e pluralistas no perodo da formao dos
grandes Estados e na consolidao de elites econmicas e polticas. Configurou-se
ento, nos Estados modernistas, uma forma de democracia poltica representativa sem a
participao direta e efetiva da populao nas decises governamentais.
Para Souza (2006: 38) a democracia representativa surge com a existncia do
Estado-nao moderno e, como o prprio nome sugere, assenta-se sobre o princpio da
representao, e essa significa alienar poder decisrio em favor de outrem. Dessa
forma os cidados no podiam participar diretamente da tomada de decises.
O autor faz uma comparao entre a democracia representativa e a democracia
direta, com a primeira exercendo um mandato que ele denomina como mandato livre
onde os representantes tm o direito de decidirem livremente em nome dos eleitores
(SOUZA, 2006: 39). J na democracia direta aqueles que recebem a delegao exercem
um mandato imperativo, uma delegao para realizar algo especfico ou para
transmitir os pensamentos e as decises de uma coletividade (ibid: 39).
Para Santos e Avritzer (2009: 39), o sculo XX foi efetivamente um sculo de
intensa disputa em torno da questo democrtica. Afirmam ainda que essa disputa
envolveu dois debates principais: a desejabilidade da democracia como forma de
governo; e as condies estruturais da democracia, sobre a compatibilidade ou
incompatibilidade entre democracia e capitalismo(ibid: 40).
Uma das discusses fundamentais no debate contemporneo a concepo
elitista da democracia. Para Schumpeter (1942) o cidado no tinha capacidade
intelectual e nem interesse poltico a no ser para a escolha de lderes aos quais caberia

23
tomar decises. Para o autor a democracia configura-se apenas como um mecanismo
para escolher e autorizar governos. O papel do cidado est na escolha de representantes
para decidirem e resolverem os problemas polticos em nome dele e no na deliberao
poltica.
Dessa forma, apenas as elites garantem a manuteno de um governo
democrtico. Esse tipo de modelo no registra os desejos da populao, no praticando
assim os propsitos da democracia.
Dahl (1956), apud Oliveira Filho (2009: 49), retoma o debate estrutural acerca
da democracia a partir da anlise da democracia americana, baseada na representao e
comandada por um aparelho de Estado. Refere-se teoria da democracia polirquica,
tratando a poltica como negcio, principalmente no perodo eleitoral. Defende que toda
poltica competitiva e consiste no suborno do eleitorado pelos polticos, momento
em que os grupos ou classes se estabelecem de forma a influenciar as decises e
mantm-se no poder. Esses grupos seriam as chamadas classes polirquicas. A teoria
polirquica de Dahl baseia-se na pluralidade de grupos organizados.
Para Macpherson (1966), a democracia vista como um consumidormercadoria, to somente um mecanismo de mercado, onde o voto a mercadoria, os
votantes so consumidores e os polticos empresrios.
J no modelo de democracia de Mill, apud Oliveira Filho (2009: 52), o homem
no , em essncia, somente um consumidor e apropriador da poltica, mas aquele que
exerce e desenvolve suas capacidades morais e intelectuais na democracia.
Devido s crises econmicas e polirquicas e ao contexto cultural que se
seguiram a partir da dcada de 1960, a partir das reivindicaes de movimentos
estudantis e de partidos socialistas, alguns autores passaram a discutir e apresentar
elementos para recuperar a participao popular nos processos democrticos.
A questo central acadmica quanto a importncia da democracia participativa
deixa de ser uma questo fundamental e passa a ser o modo de efetiv-la, de um
procedimentalismo democrtico5, mediante a dimenso. Em nvel nacional deveria
haver um certo tipo de representatividade, no sendo possvel a democracia direta.
Para tanto, alguns autores discutem formas de combinao de elementos da
democracia representativa com elementos da democracia participativa com o objetivo
de articular o mandato representativo com formas efetivas de deliberao pelos cidados
5

Para Santos (2009: 53) o procedimentalismo democrtico uma forma de exerccio coletivo do poder
poltico cuja base seja um processo livre de apresentao de razes entre iguais.

24
em nvel local. Passa-se ento a discutir as formas de participao poltica da sociedade,
alm do voto e da escolha de representaes.
Nesse passo, Macpherson (1966), defende a horizontalizao das decises
polticas de forma a fortalecer a participao da comunidade nos sistemas polticos. Para
ele, uma forma de ruptura dos sistemas tradicionais de negociao poltica (partidrios
no participativos) na poltica representativa, o desenvolvimento de um modelo de
participao.
Para Habermas (2002), a participao poltica pode ser compreendida como o
engajamento em atos de comunicao que envolve a troca de argumentos justificados
em uma linguagem simples e de fcil entendimento.
J para Almond e Verba (1989), a participao poltica relaciona-se com o
engajamento poltico, tanto em relao s atitudes pessoais, como em relao ao sistema
poltico como um todo. Defendem que a crena do indivduo em sua capacidade e
competncia determina seu engajamento poltico. O poder de decidir e fazer torna-se
um incentivo poltica.
Porm Bourdieu (2003) analisa que o engajamento poltico de determinadas
pessoas, juntamente com as atitudes de detentores do poder, encaminharia para uma
tendncia provocada ou no de excluso da populao, podendo estimular a apatia do
cidado pelo poder. Complementa a idia abordando sobre a importncia em decompor
a participao em dois grupos: participantes (engajados e eventuais) e noparticipantes.
Memmi (1985), apud Oliveira Filho (2009: 57), aborda a legitimidade da
participao a partir de racionalidades diferentes:

(...) de um lado, encontram-se os que consideram racional participar,

caracterizando o engajamento poltico como um benefcio que se traduz
como investimento de tempo e energia; noutro, est a maioria da
populao que considera racional no realizar tais investimentos
(OLIVEIRA FILHO, 2009: 57).

McGee, segundo Pozzobon (2008: 46) alerta sobre outras duas questes
referentes participao popular:

25
(...) a primeira, que nem todo processo dito participativo supe tomada
de deciso, pois algumas vezes o que se refere participao consiste
apenas no fornecimento de informaes ou realizao de consulta entre
os atores sobre seus pontos de vista, sem ter, contudo, nenhuma
obrigao de incorpor-los, e a segunda, que a fora das relaes entre
participantes ou partes interessadas e o potencial politicamente
transformativo de sua interao diferem consideravelmente entre um
nvel de intensidade e outro (POZZOBON, 2008: 46).

Enfim, a existncia de instncias participativas no condio nica para

qualificar um sistema poltico como participativo. preciso detalhar essa participao,
sob o ponto de vista da comunicao racional, como cidados engajados ou
participantes eventuais e dos interesses representados.
Como forma de tentar qualificar essa participao, no prximo item sero
realizadas reflexes de teorias discutidas por Habermas (ao comunicativa versus ao
estratgica) e os critrios de mensurao de participao popular definidos por Sherry
Arnstein e redefinidos por Marcelo Lopes de Souza.

1.2 Desafios da qualificao da Participao Popular

Com o intuito de tentar avaliar e qualificar a experincia real de processo
participativo, no caso dos municpios de Goiatuba e Mineiros, e sua efetivao para a
democratizao da gesto e do planejamento pblico, sero utilizados: a varivel
referente a que Souza (2008), a partir de uma releitura de Sherry Arnstein (1969),
chama de grau de abertura para com a participao popular, especificamente com trs
tipos de mensurao de qualificao da participao: no-participao, pseudoparticipao ou participao efetiva; e a teoria de Habermas da racionalidade
instrumental e do agir comunicativo, que induz a uma anlise crtica sobre a
predominncia de aes consultivas ou de participao deliberativa nesses processos de
mobilizao e participao.
Antes de aprofundar nessas anlises vale ressaltar que, as variveis utilizadas
como tentativa de avaliao da participao popular na elaborao de Planos Diretores,
so variveis que nos permite uma anlise qualitativa e no quantitativa dos processos.
Para tanto os conceitos e crticas contidas nesse tpico foram levantadas com o intuito

26
de embasar criticamente a pesquisadora e o leitor para posteriores anlises de processos
participativos.

1.2.1 Graus de abertura para com a participao popular

Sherry Arnstein (1969) em seu trabalho A Ladder of Citizien Participation
apresenta uma proposta de classificao da participao popular caracterizadas em trs
categorias e oito nveis, representada no formato de uma escada de participao popular,
de forma que cada degrau, de baixo para cima, corresponde extenso do poder do
cidado com graus crescentes de poder decisrio na determinao do resultado final,
como observado na figura 1.

Figura n 1: Escada de participao popular de Sherry Arnstein. Fonte: ARNSTEIN, 1969: 2.

Arnstein (1969) definiu os dois primeiros nveis como manipulao (1) e terapia
(2), enquadrados por ele na categoria de no-participao. Para o autor, estes nveis
foram idealizados por alguns para substituir uma participao genuna, cujo objetivo
no capacitar as pessoas para participar do planejamento ou de conduo de
programas e sim permitir as pessoas que esto no poder educar ou curar os
participantes para aceitarem suas idias e propostas.
Os prximos informao (3), consulta (4) e pacificao ou apaziguamento (5)
enquadrados na categoria denominada participao simblica ou pseudoparticipao.
Nos nveis 3 e 4, as pessoas que esto no poder estendem aos cidados a participao

27
para ouvir e ter voz, mas nestas condies ainda lhes faltam poder para assegurar que
suas opinies sejam ouvidas pelos poderosos. O nvel 5, de apaziguamento, configurase apenas como um nvel simblico superior, porque as regras do jogo dos nveis
anteriores no permite aconselhar, mas mantm aos poderosos a continuao do direito
de decidir.
E por ltimo os nveis parceria (6), poder delegado (7) e controle cidado (8)
que possibilitam uma participao efetiva denominada como poder cidado ou poder de
gesto plena. Os cidados podem entrar em uma parceria que os permite negociar e
participar junto aos detentores do poder nas discusses e decises polticas e, nos nveis
mais altos obter a maioria dos lugares de deciso ou poder de gesto plena.
Para o autor a redistribuio de poder que permite aos cidados sem nada,
atualmente excludos dos processos polticos e econmicos, a serem deliberadamente
includos no futuro (ARNSTEIN, 1969: 2- traduo da autora6). A participao popular
uma forma dos cidados excludos participarem das discusses de programas, de
alocao de recursos, da definio de metas e polticas, de induzir uma reforma social
que os permitem compartilhar dos mesmos benefcios da sociedade influente.
No entanto, para Arnstein a participao popular em questes polticas, na
maioria das vezes, ainda acontece na forma de pacificao aos nveis a baixo, ou seja,
configura-se como uma pseudoparticipao ou no participao dos cidados no
planejamento e gesto das cidades. Raramente a construo de polticas pblicas
propicia o controle cidado, onde a maioria dos excludos poderia obter maior poder
decisrio ou poder pleno de gesto.
Souza (2008), a partir de uma releitura de Arnstein (1969), considera os
conceitos classificatrios de participao popular, mas sugere algumas adaptaes
como: no caso da categoria terapia considera como algo especfico que pode ser incluso
na categoria manipulao; a categoria manipulao no acredita ser a forma mais
expressiva da no participao sugerindo sua substituio pela categoria coero; o
apaziguamento considera um contedo vago substituindo-a pela categoria cooptao
que auxiliaria at mesmo na distino do conceito de consulta; e por fim na categoria
controle cidado acredita que esse tem pouca distino da categoria poder delegado e
em seu lugar o autor prope o termo autogesto. A seguir possvel analisar a escada

It is the redistribution of power that enables the have-not citizens, presently excluded from the political
and economic processes, to be deliberately included in the future. (ARNSTEIN, 1969: 3)

28
de participao redefinida por Souza (figura 2) e de forma sinttica visualizar as
questes que as diferem (quadro n 1).

Figura n 2: Escada de participao popular redefinida por Souza. Fonte: SOUZA, 2008:
207.
Quadro n 1: Graus de participao comparao dos modelos de Arnstein e Souza.
ARNSTEIN
GRAUS

CATEGORIAS

SOUZA
GRAUS

8- Citizen Control
Citizen Power

Tokenism

7- Delegate Power

8- Autogesto
Participao
Autntica

7- Delegao de Poder

6- Partnership

6- Parceria

5- Placation

5- Cooptao

4- Consultation

Pseudoparticipao

3- Informing
Nonparticipation

CATEGORIAS

2- Therapy
1- Manipulation

4- Consulta
3- Informao

No-participao

2- Manipulao
1- Coero

Fonte: ARNSTEIN, Sherry R. A Ladder of Citizen Participation. Jornal of de American

Institute of Planners, vol. 35, n 4, 1969: p. 2. SOUZA, Marcelo Lopes, Mudar a Cidade
Uma Introduo Crtica ao Planejamento e Gesto Urbanos, Rio de Janeiro, RJ, Bertrand
Brasil, 2008: 207.

29
As oito categorias discriminadas por Souza (2008) na escada de participao
popular foram agrupadas pelo autor em trs graus: graus de participao autntica
(parceria, poder delegado e controle cidado), graus de pseudoparticipao
(apaziguamento, consulta e informao) e situaes de no-participao (manipulao e
coero).
A coero representa situaes em que, geralmente, nem as aparncias so
salvas, como o caso das remoes de favelas e em regimes de exceo onde a prpria
democracia representativa no existe ou deixa de existir. A manipulao ocorre em
situaes as quais a populao induzida a aceitar uma interveno por meio do uso
macio de propaganda ou outros mecanismos.
A informao ocorre quando o Estado disponibiliza informaes, menos ou mais
completa, dependendo de fatores como cultura poltica e grau de transparncia do jogo,
sobre as intervenes planejadas. Segundo ARNSTEIN (1969), informar os cidados
dos seus direitos, responsabilidades e opes podem ser o primeiro passo mais
importante para a participao legtima dos cidados (ARNSTEIN, 1969: 5)7.
Entretanto, geralmente o tipo de comunicao utilizada configura-se como
unidirecional, onde utiliza veculos de comunicao nica, sem retorno de canal
previsto e nenhuma forma de negociao, como: panfletos, cartazes, rdio, carros
volantes de comunicao e at mesmo reunies quando h repasse de informaes
superficiais e o desencorajamento da populao em produzirem perguntas ou dar
respostas irrelevantes.
Como consulta, quando o Estado consulta a populao para buscar informaes
teis ao balizamento da atividade planejadora. Para Arnstein (1969) informar e receber
as opinies da populao configura-se aes possveis de promoverem a participao
plena do cidado. Porm, se no for combinada com outras formas de participao esse
formato pode configurar-se como uma farsa para a participao, uma vez que no
garante que as preocupaes e as idias dos cidados sejam consideradas nas propostas
do Plano Diretor. Os mtodos mais utilizados para consulta da populao so as
pesquisas de comportamento, reunies de bairros e questionamentos. Os questionrios,
dependendo da forma como so aplicados e do retorno de sua tabulao de informao e
direcionamentos a serem dados, podem aguar a falta de credibilidade da populao
perante as polticas pblicas aplicadas.
7

Informing citizens of their rights, responsibilities, and options can be the most important first step
toward legitimate citizen participation. (ARNSTEIN, 1969: 5)

30
A cooptao de indivduos tem a mesma funo da consulta diferenciando-se
apenas na criao de instncias permanentes (formadas por lderes populares, pessoaschaves), no limitando o Estado a promover pesquisas de opinio, audincias pblicas
ou similares. Sua efetivao para uma participao plena depender da forma como a
sociedade se organizou para garantir as prioridades e necessidades, se as lideranas
lutam pela comunidade ou a utilizam para engajar na esfera pblica e continua
priorizando interesses especficos como a maioria das classes organizadas. Dependem
tambm, da qualidade tcnica de assistncia tcnica de que disponibilizam para auxililos na definio de prioridades.
As categorias classificadas como graus de participao autntica, a parceria,
ocorre quando o Estado e a sociedade civil organizada colaboram, de forma dialogada e
com razovel transparncia, para a viabilizao de uma interveno ou implementao
de uma poltica pblica. Na delegao de poder o Estado abdica de uma gama de
atribuies que antes eram de sua exclusividade, para a sociedade civil. E a autogesto,
como nvel mais elevado da escada, seria o alcance de uma sociedade basicamente
autnoma. Na prtica, a delegao de poder o nvel mais alto que se pode alcanar no
binmio capitalismo mais democracia representativa (SOUZA, 2008: 205).
Para complementar a tentativa de qualificao da participao da populao, por
meio das categorias discutidas por Arnstein e Souza, nas aes de mobilizao
realizadas por coordenadores do processo de elaborao participativa do Plano Diretor
de Goiatuba e Mineiros iremos abordar no prximo tpico a teoria de Habermas da
racionalidade instrumental e do agir comunicativo, que auxiliar na anlise crtica sobre
a predominncia de aes consultivas, que induzem a um grau de pseudoparticipao,
ou de aes comunicativas que propiciem a participao deliberativa nesses processos
de mobilizao.

1.2.2 Teoria de Habermas: Ao Comunicativa

Habermas (2002) em seu trabalho intitulado Racionalidade e Comunicao
discute sobre a funo da pragmtica universal, de identificar e reconstruir condies
universais de possvel compreenso mtua (HABERMAS, 2002:9). Como forma de
compreenso mtua atribui a prtica ao comunicativa.

31
Dentro desse contexto discuti os pressupostos gerais de ao comunicativa,
outras formas de ao social que derivam da ao orientada para a compreenso; os
tipos de ao adotados para se conseguir o que o autor denomina de entendimento.
Porm, antes de entrar nesse contexto, para melhor compreender as ideias
transmitidas pelo autor vale a pena conhecer alguns conceitos trabalhados por Habermas
(1997) em seu livro Direito e Democracia: entre facticidade e validade (volume II) em
relao esfera pblica e sociedade civil, para ento compreender o poder
comunicativo dessas instncias.

1.2.2.1 Esfera pblica, sociedade civil e poder comunicativo

Para o autor, a esfera pblica uma estrutura comunicacional da ao
orientada para o entendimento, a qual tem haver com o espao social gerado por essa
ao.

A esfera pblica pode ser descrita como uma rede adequada para a
comunicao de contedos, tomadas de posio e opinies; nela os
fluxos comunicacionais so filtrados e sintetizados a ponto de se
condensarem em opinies pblicas enfaixadas em temas especficos
(HABERMAS, 1997: 92).

Os encontros que possibilitam a liberdade comunicativa que uns concedem aos

outros ocorrem em um espao pblico constitudo por meio da linguagem. Quanto mais
as intenes polticas se desligam dessas reunies, que permitem a presena fsica, para
espaos abstratos e que por sua vez permitem a presena virtual de leitores por meio da
mdia, mais as opinies pblicas so generalizadas.
Para Habermas (1997), a mudana da estrutura comunicacional da esfera
pblica, de interao simples para espaos virtuais, retira do pblico a tarefa de tomar
decises e as transferem para instituies para tomarem resolues. Geralmente essas
resolues no passam de discusses temticas cujas informaes e argumentos so
elaborados na forma de opinies focalizadas e transformadas em opinio pblica.
Segundo Habermas (1997), a esfera pblica forma-se pela influncia e luta-se
por essa. Para ele sua estrutura administrativa pode ser formada por dois tipos de

32
atores: os que surgem do pblico e participam na reproduo da esfera pblica e
atores que ocupam uma esfera pblica j constituda a fim de aproveitar-se dela
(HABERMAS, 1997: 96).
Esse formato permite assim, a influncia poltica por meio da esfera pblica, de
grupos que lutam por interesses especficos que geralmente interessam a poucos e ainda
os intitulam como opinio pblica. Porm, essas propostas so expostas de forma a
no permitir a contribuio de outros grupos e perdem sua credibilidade quando essas
fontes de poder tornam-se pblicas.

(...) as opinies pblicas podem ser manipuladas, porm no compradas

publicamente, nem obtidas fora (HABERMAS, 1997: 97).

A esfera pblica mesmo formada por esses atores, que agem estrategicamente,
tem que se transformar em uma estrutura autnoma de forma a lutar por princpios e
objetivos comuns entre os governantes. Para exercer sua funo enquanto esfera pblica
precisa se formar a partir dos contextos comunicacionais das pessoas virtualmente
atingidas, havendo unio dos representantes do Estado com os membros da sociedade,
de forma a ampliar as estruturas de interao simples, de contato com a vida privada e
no deixar-se induzir pela compreenso dos problemas intitulados veraz, por
pequenos grupos com interesses especficos, e divulgados por meio da mdia.
Quanto ao conceito de sociedade civil Habermas (1997) diz o seguinte:

A sociedade civil compe-se de movimentos, organizaes e

associaes, os quais captam os ecos dos problemas sociais que
ressoam nas esferas privadas, condensa e os transmite, a seguir,
para a esfera pblica poltica (HABERMAS, 1997: 99).
Para o autor a sociedade civil uma organizao do pblico de pessoas privadas
que buscam as interpretaes dos interesses sociais, dos problemas e necessidades de
vivncia local e, munidos dessas informaes, exercem uma influncia sobre a
formao institucionalizada das opinies e vontades.
Para compreender as aes realizadas por essas organizaes, segundo
Habermas, preciso primeiramente compreender o tipo de polticas exercidas: por um
lado tm-se os grupos que objetivam o alcance de solues de problemas e a

33
valorizao da cultura social a fim de produzir uma atmosfera consensual e, por outro
lado, esto os grupos interessados em assegurar sua identidade e capacidade de ao,
imbudos do interesse de consolidarem-se como possveis lideranas polticas atuantes
na esfera pblica.
Para o mesmo autor,

(...) o jogo que envolve uma esfera pblica, baseada na esfera civil e a
formao de opinio e da vontade institucionalizada no complexo
parlamentar (e na prtica de deciso dos tribunais), forma um excelente
ponto de partida para a traduo sociolgica do conceito de poltica
deliberativa (HABERMAS, 1997: 104)

Porm, para o alcance de uma poltica deliberativa tm-se algumas

autolimitaes que Habermas atribui formao de movimentos antidemocrticos em
seus objetivos e autolimitao da sociedade civil em conhecimentos tcnicos.
Na esfera pblica os atores exercem influncia e, essa influncia pblica e
poltica tm que passar por processos de formao democrtica da opinio e da vontade
de forma a transformar-se em poder comunicativo e infiltrar-se numa legislao
legtima (HABERMAS, 1997: 105), antes que a opinio pblica passe a se
transformar numa convico testada sob o ponto de vista da generalizao de
interesses e capaz de legitimar decises polticas (ibid: 105).
Quanto autolimitao da sociedade civil em conhecimentos tcnicos, essa no
deve implicar em sua perda de autonomia. Apesar dos tecnocrticos tomarem esse
discurso para enfraquecer a autonomia da esfera pblica, a sociedade civil tem
capacidade de mobilizar um saber alternativo e compreenses prprias por meio de
avaliaes tcnicas especializadas.
Habermas (1997: 107) trabalha o conceito de esfera pblica como uma estrutura
intermediria formada para mediar o sistema poltico e os setores privados existentes na
sociedade. Diferencia a esfera pblica por nveis, conforme a densidade da
comunicao, a complexidade organizacional e o alcance, sendo elas: esfera pblica
episdica (bares, cafs, encontros na rua), esfera pblica de presena organizada
(encontro de pais, pblicos que freqenta o teatro, concerto de rock, reunies de partido
ou congressos da igreja) e esfera pblica abstrata, produzida pela mdia (leitores,
ouvintes e espectadores singulares e espalhados globalmente.

34
Nos espaos de debates em reunies pblicas, em que os processos pblicos de
comunicao so entregues a uma sociedade civil oriunda da comunidade, a
comunicao mais isenta de distores. No entanto, no se deve desconsiderar, nessas
aes participativas, a importncia em diferenciar o tipo de atitude do pblico, se
autnoma ou no; se refletem apenas um processo de convencimento ou um processo de
entendimento e poder mais ou menos camuflado.
Os atores na sociedade civil tambm podem ser diferenciados por meio de sua
identificao. Habermas (1997) destaca a existncia de trs grupos: os atores que podem
ser

identificados

como

partidos

polticos,

como

organizaes

econmicas,

representantes de grupos profissionais, associaes; os atores que precisam produzir

caractersticas que o identifique; e o grupo formado por reprteres que coletam as
informaes, escolhe os temas e os apresenta esfera pblica dominada pela mdia,
controlando assim, de certa forma, o acesso aos temas, s contribuies e aos autores.
A mdia apresenta um veculo de informao de grande potencial para vigiar,
acompanhar e divulgar os processos e aes polticas, de forma a estabelecer um certo
controle social perante as aes do governo, alm tambm, de servir como um incentivo
aos cidados para aprender, escolher e se envolver nos processos polticos. Dessa forma,
deixam de ser meros espectadores e passam a cumprir sua funo como cidado. Mas,
conhece-se, por meio dos informativos que vinculam pela mdia, que o meio para
seleo dessas informaes ainda so coordenados e financiados por grupos menores e
manipuladores da manuteno da sociedade econmica e capitalista, longe de
divulgarem textos voltados para o alcance da autonomia do cidado.
Entretanto, apesar da existncia desses veculos que poderiam contribuir para o
alcance da autonomia das pessoas e que na maioria dos casos caminham para a
manuteno de sua dependncia s decises polticas restritas a uma minoria da
sociedade, ainda no h frmulas e receitas prontas para a implementao de uma
poltica participativa direcionada ao alcance de uma autogesto das cidades pelos
cidados - o nvel mais alto, segundo Souza (2008) que a populao poderia chegar em
processos participativos.
Porm, h vrias discusses entre diferentes autores com o intuito de trazer
alternativas de aes direcionadas efetivao dessa participao. Dentre eles as
discusses j repassadas por Souza, quanto aos graus de participao popular e a
discusso que entraremos agora quanto teoria desenvolvida por Habermas da ao
comunicativa. As discusses da existncia e das aes de diferentes grupos dentro da

35
esfera pblica e da sociedade civil e do poder comunicativo dessas instncias, realizadas
pelo mesmo autor, auxiliar na anlise das distores ou implementaes efetivas desse
tipo de ao (aes comunicativas) em processos participativos de planejamento e
gesto.

1.2.2.2 Ao Comunicativa
Para Habermas (2002), com uma ao comunicativa pretende-se alcanar uma
compreenso e validao mtua dos assuntos abordados. Porm, para o alcance desses
objetivos no basta apenas realizar atos de comunicao, preciso trabalhar a base de
validade do discurso. E para isso, o autor considera necessrio desenvolver as
seguintes aes:

Falar de uma forma inteligvel;

Repassar ao ouvinte algo que este compreender;

Fazer com que as pessoas entendam a voc;

Atingir o objetivo de compreenso junto com o outro.

A concordncia entre as partes envolvidas, conforme Habermas (2002: 12),

baseia-se no reconhecimento de quatro pretenses de validade correspondentes:
compreensibilidade, verdade, sinceridade e acerto. Para a prtica dessas pretenses, a
pessoa falante deve escolher uma forma de expresso inteligvel, de forma que ele e o
ouvinte possam compreender-se um ao outro; ter inteno de comunicar algo
verdadeiro, de forma que o ouvinte possa partilhar o conhecimento do falante; e
pretender expor suas ideias de forma verdadeira8, de forma que o ouvinte possa
considerar o discurso credvel, digno de confiana.
Enfim, deve-se preocupar em proferir um discurso correto, que respeite as
normas vigentes e os valores culturais e sociais locais, e um discurso justificado, de
forma que as pessoas ouvintes possam aceit-lo e haver a concordncia mtua entre
falante e ouvintes.

O objetivo de conseguir um entendimento chegar-se a uma

concordncia
8

que

termine

na

mutualidade

intersubjetiva

de

A verdade em um discurso no existe, pois as ideias esto em constante processo de construo.

Consideraremos aqui o repasse de ideias do falante de forma verdadeira como a transmisso de suas
ideias como concebidas, sem elementos que as embelezem ou as denigrem que possam persuadir o
ouvinte.

36
compreenso recproca, no conhecimento partilhado, na confiana
mtua e na concordncia entre os ouvintes (HABERMAS, 2002: 13)

No entanto, quando h concordncia total, Habermas (2002) expe a

necessidade de analisar o processo realizado para se chegar ao entendimento e
concordncia. Esses casos ocorrem quando, por um lado houve a falta de compreenso
ou m interpretao, a falta de sinceridade intencional ou involuntria e a discrdia
aberta ou dissimulada; e, por outro lado, houve consenso preexistente ou alcanado.
Porm, caso uma das quatro pretenses de validade forem abaladas, deixa de
existir a interpretao mtua e caminha-se para uma ao estratgica, interrompe-se
toda a comunicao e recomea uma ao orientada com o intuito de se chegar a um
entendimento diferenciado de forma a utilizar o discurso argumentativo de
manipulao.
No processo de elaborao de Planos Diretores onde se trabalha com a discusso
de temas urbanos variados e com uma quantidade significativa de pessoas- a princpio
toda a comunidade- com diferentes vontades e necessidades, torna-se invivel a gerao
de consensos ou concordncia total. Porm, pela ausncia de concordncia total no se
pode concluir que houve uma ao estratgia e no uma ao comunicativa.
Para a anlise dos estudos de caso direcionados por esse trabalho ser
considerada a ao comunicativa no como uma forma de alcance de consensos, mas
como uma forma de expresso inteligvel, onde se utiliza da linguagem simples, da
sinceridade na fala, do incentivo e oportunidade para posicionamentos e expresso do
ouvinte; que possibilite enfim, criar arenas onde o jogo possa ser jogado, de forma a
repassar claramente as regras e passar a vez para cada jogador.
Diferente da ao comunicativa utilizada como um mecanismo para chegar ao
entendimento e que motiva a participao, a ao estratgica configura-se como um
exerccio de influncia que induz o comportamento. Para Habermas, a ao estratgica
uma:

(...) ao orientada para o sucesso do agente como, por exemplo, o

comportamento competitivo ou os jogos de combate de um modo
geral, tipos de ao que correspondem ao modelo utilitrio da ao
racional intencional (HABERMAS, 2002: 66).

37
Nessa situao, o acordo deixa de existir, pois essa situao no pode ser
imposta pelo outro. A interveno direta ou o exerccio indireto de influncia sobre o
outro no tem a funo de mediar acordos.
Segundo o mesmo autor, a ao comunicativa pode distinguir-se da ao
estratgica no seguinte aspecto:

(...) a bem sucedida coordenao da ao no assenta na racionalidade

propositada dos respectivos planos de ao especficos, mas sim no
poder racionalmente motivante do cumprimento de feitos de se obter
entendimento, isto , numa racionalidade que se manifesta nas
condies para um acordo racionalmente motivado (HABERMAS,

2002: 115).

Na ao estratgica deixa de existir a funo coordenadora e passa a

desempenhar formas de exercer influncias exteriores linguagem. Depois que as aes
que procedem ao entendimento so deturpadas da sua funo de criar espaos
participativos, a linguagem passa a desempenhar apenas uma funo informativa e a
validade das expresses passa a ser deduzida de forma indireta.
O conceito de ao comunicativa deve revelar o seu valor no seio da
teoria sociolgica da ao, cujo objetivo explicar o modo como a
ordem social possvel (HABERMAS, 2002: 116).

Como base para a implementao do conceito de ao comunicativa

necessrio, segundo Habermas, realizar uma anlise pragmtico-formal dos atos de fala.
O ato de fala induz s possibilidades de validao de um determinado fato. O modo de
execuo dessa ao definido de acordo com a pretenso levantada pelo falante, de
forma veraz ou de forma enganadora, por meio da enunciao de uma orao
performativa (IBID. p.170), introduzindo pretenses de validade no condizentes com
a veracidade.

A ao comunicativa distingue-se assim da ao estratgica pelo fato de

a origem da ao bem sucedida no poder retomar racionalidade
propositada das orientaes da ao mas sim fora racionalmente
motivadora de se obter entendimento, ou seja, a uma racionalidade que

38
se manifesta nas condies necessrias a um acordo alcanado de forma
comunicativa (HABERMAS, 2002: 176).

No entanto, o ato de fala perante a ao comunicativa deve ocorrer em

linguagem simples, de acordo com a realidade dos fatos, e de forma que o interlocutor
consiga repassar comunidade informaes que possibilite gerar crticas e acordos
comuns. J a fala estratgica ocorre quando o falante, que pretende persuadir seus
ouvintes, prossegue com um discurso tcnico de forma a provocar um sentimento de
ignorncia por parte do ouvinte que no o permite analisar criticamente os fatos, no
orientados para o entendimento.
Na ao comunicativa, Habermas (2002) ressalta que a mesma pode ocorre de
duas formas: com um sentido fraco e com um sentido forte. Na ao comunicativa fraca
os agentes so orientados para o entendimento de pretenses verdadeiras e sinceras, j
na ao comunicativa forte, atribui-se no somente a liberdade de escolha arbitrria,
mas tambm a autonomia trabalhada com o intuito de unir as vontades com base em
discernimentos da realidade.
Em resumo, Habermas apresenta diferentes tipos de ao social (figura 3) que,
de acordo com suas relaes com a base de validade do discurso podem se distinguir
nos seguintes grupos:
Ao comunicativa versus ao estratgica: onde na ao comunicativa
pretende-se um entendimento e validao mtua das propostas e a ao estratgica, ao
contrrio, volta-se para um entendimento mtuo indireto, com apresentao de
propostas j determinadas.
Ao orientada para o entendimento versus ao consensual: na ao
consensual a concordncia acerca das pretenses de validade ocorre em consenso
devido s definies comuns das situaes onde se utiliza a ao comunicativa forte
como atitude do agente. A concordncia chega-se por meio da ao orientada para o
entendimento. J na segunda, o agente utiliza de estratgias para alcanar o
conhecimento mtuo direto, para o alcance de pretenses verdadeiras e sinceras, de
forma a permitir a liberdade de escolha arbitrria.
Ao versus discurso: na ao comunicativa as pretenses de validade colocadas
podem ser justificadas por meio de perguntas e respostas, j nos discursos essas
validaes so colocadas entre parntesis e tematicamente examinados. Em ambos os
participantes mantm uma atitude cooperativa.

39
Ao estratgica evidente versus Ao estratgica latente: Habermas no chega
a expor claramente seu conceito para essas duas vertentes. Porm, por meio da anlise
de suas ideias possvel compreender a ao estratgica evidente como um ato que
ocorre quando o agente em sua fala deixa claro, de forma explcita, ao ouvinte a
estratgia de suas aes. J na ao estratgica latente as estratgias do agente so
apresentadas de forma implcita por meio da ao manipulativa ou da comunicao
sistematicamente distorcida.
Ao manipulativa versus comunicao sistematicamente distorcida: na ao
comunicativa sistematicamente distorcida, um dos participantes se engana a si prprio
sobre o fato de a base da ao consensual estar s aparentemente mantida, j na ao
manipulativa, o agente engana pelo menos um dos outros participantes acerca da
atitude estratgica, agindo deliberadamente de uma forma pseudoconsensual
(HABERMAS, 2002: 11).

Figura n 3: Tipos de Ao Social definidos por Habermas. Fonte: HABERMAS, 2002: 10.

Uma forma de identificar os tipos de aes comunicativas ou estratgicas

utilizadas em reunies e eventos participativos acompanh-las com um olhar crtico,
embasado desses conceitos discutidos por Habermas. Porm como no caso especfico de
estudo do processo participativo de elaborao do plano Diretor dos municpios de
Goiatuba e Mineiros que j ocorreu nos anos entre 2005 e 2008, ser possvel identificlas apenas por meio de anlise de documentos primrios como relatrios de
mobilizao, atas de reunies e audincias; cujos procedimentos sero detalhados na
sesso de metodologia do trabalho.
Outra forma de aproximar dessas concluses analisar os protagonistas
envolvidos, tanto no processo de coordenao quanto participantes, por isso a discusso
realizada nesse tpico sobre os grupos formados pela esfera pblica e sociedade civil.

40
Conhecendo os grupos, aproxima-se da linguagem utilizada, como por exemplo, grupos
de empresrios e empreendedores imobilirios que utilizam de comunicaes estratgias
ao alcance de objetivos que favoream grupos especficos que geralmente no se
enquadram na maioria das classes desfavorecidas de programas polticos.
Enfim, como metodologia de anlise do processo participativo de elaborao dos
Planos Diretores desses municpios, detalhada na introduo, ser levantado o tipo de
mobilizao desempenhada, os protagonistas participantes e a chance de participao
atribuda pelos coordenadores, para compreender quem de fato participou do processo.
Mas, antes de dar seguimento a essas anlises, nos prximos itens, sero
retratados: as etapas pelo qual o planejamento urbano passou no Brasil e a participao
popular nesse processo, sob a viso dos autores Leme (1999) e Villaa (2004); a
importncia do Movimento Nacional pela Reforma Urbana (MNRU) para o processo de
redemocratizao da democracia para a ento denominada democracia participativa; e
alguns obstculos participao popular discutidos por Villaa (2005).

1.3 Planejamento Urbano no Brasil

Para falarmos da histria do planejamento urbano necessrio expor os marcos
de avano na prtica de elaborao de Planos Diretores, ou melhor, falar, de projetos no
qual o foco era o urbanismo, mas o contedo no necessariamente estava voltado
apenas s solues dos problemas urbanos ou precaues para que cidades no
alcanassem o grau de problemas fsicos e sociais em que hoje se encontram.
Este item contm marcos na histria que demonstraram mudanas importantes
no processo de planejamento, tanto de metodologias e contedos quanto de conceitos.
importante conhecer os desdobramentos do processo de planejamento urbano
para compreender o ato de elaborao dos planos, do envolvimento da administrao
pblica, de profissionais responsveis pelo plano, do contedo e, sobretudo da
participao popular no processo de construo e implementao dos Planos Diretores.
Conhecimentos importantes para realizar anlise crtica de mais uma nova forma de
se planejar segundo as metodologias do Programa Cidade pra Gente, de forma a
reconhecer os avanos e conquistas de mais um marco na histria do planejamento
urbano.

41
A pesquisa foi realizada sob o ponto de vista de dois trabalhos Villaa (2004) e
Lemes (1999) cuja trajetria de pesquisa instigou ao conhecimento da histria, de
forma a finalizar esse tpico com uma complementaridade de conhecimentos que
objetivem a transparncia de uma trajetria qual as cidades passam desde 1875,
segundo Villaa (2004), at os dias atuais.
O processo de urbanizao, segundo Villaa (2004), teve incio a partir da
dominao dos movimentos separatistas e/ou republicanos, nas Regies do Sul ao
Norte, com foco em Minas Gerais, Rio de Janeiro e em Provncias do Rio Grande do
Sul ao Par (1849), aps a consolidao da nova Nao-Estado.
Em 1850, foram tomadas medidas que contriburam para a acelerao da
implantao do trabalho assalariado como relao de produo predominante no pas, a
promulgao da Lei das Terras (que transformaram a terra em propriedade privada) e a
suspenso da importao de escravos, quando se livrou a nova relao de trabalho
(assalariado) da competio da escravido.
Com isso, o desenvolvimento capitalista e a industrializao proporcionaram o
crescimento das cidades, o acumulo sem planejamento das aglomeraes urbanas.
(VILLAA, 2004: 15)
Afirma-se que, o ritmo da urbanizao j era explosivo desde o sculo XIX, foi
a partir do segundo quartel do sculo XX que a escala alcanada pela urbanizao
comeou a provocar iniciativas por parte do Estado e modificaes na administrao
pblica (VILLAA, 2004: 13). Como resultado, o aparecimento de uma nova
atividade governamental com a finalidade de tratar das aglomeraes urbanas, o incio
da construo histrica do planejamento urbano.
Como conceito de planejamento urbano, Villaa (2004) sintetiza-o da seguinte
forma:

(...) seria um processo contnuo do qual o plano diretor constituiria um

momento; o processo seria uma atividade multidisciplinar e envolveria
uma pesquisa prvia o diagnstico tcnico que revelaria e
fundamentaria os problemas urbanos e seus desdobramentos futuros,
cujas solues seriam objeto de proposies que integram os aspectos
econmicos, fsicos, sociais e polticos das cidades e cuja execuo
tocaria a um rgo central coordenador e acompanhador da sua
execuo e contnuas revises. (VILLAA, 2004: 187 e 188)

42

Esse conceito demonstra uma cadeia ideal - quando se interpreta o processo de

construo multidisciplinar, incluindo no s tcnicos e representantes administrativos
de rgos pblicos, como tambm da classe social, de associaes de bairro,
comerciantes, empresrios, da comunidade local - de ser aplicada dinmica urbana,
porm que, com os anos de histria, demorou a chegar prximo ao objetivo dessa
conceituao.
No Brasil, as primeiras prticas de planejamento urbano ocorreram de forma
isolada e, de maneira geral, refletiram a iniciativa de governos locais, no configurando,
no conjunto, uma poltica urbana para o pas.
No incio, os planos diretores foram elaborados apenas para as cidades grandes
e, depois, reproduzidos nos demais ncleos. Essa adaptao era realizada, muitas
vezes, de forma inapropriada aos propsitos estabelecidos, desconsiderava-se assim, as
particularidades de cada ncleo.
Para Villaa (2004), a histria do planejamento urbano comea em 1875 e
dividida em trs perodos (VILLAA, 2004:182):
O que vai at 1930, marcado pelos planos de melhoramento e embelezamento,
com obras urbanas monumentais que exaltavam a burguesia e destrua a forma
urbana medieval e colonial, no caso do Brasil;
O que vai de 1930 at a dcada de 1990, marcado pela ideologia do
planejamento enquanto tcnica de base cientfica para a soluo dos problemas
urbanos. O autor dividiu esse perodo em trs subperodos: o do Urbanismo e do
Plano Diretor (1930-1965), o dos Superplanos (1965-1970) e o do Plano sem
Mapa (1971-1992);
E o que se inicia na dcada de 1990, incio de um processo de politizao. O
Plano Diretor comeou a tratar de aes de competncia municipal,
principalmente dos aspectos voltados produo do espao urbano ou
produo imobiliria.
Leme (1999) periodiza as etapas pelas quais o planejamento urbano passou no
Brasil da seguinte forma:
O primeiro de 1895 a 1930, marcado pelos planos de melhoramento localizados
em partes da cidade;
O segundo de 1930 a 1950, marcado pelos planos de conjunto;

43
E o terceiro de 1950 a 1964, marcado pelos planos regionais.
Cruzando as ideias desses dois autores, possvel esboar uma diviso geral
pelas quais o planejamento urbano passou pelo Brasil:
1 fase Planos de melhoramento e embelezamento (1875-1930)
2 fase Planos de conjunto (1930-1950)
3 fase Planos regionais (1950-1964)
4 fase Planos de desenvolvimento integrado e Superplanos (1964-1971)
5 fase Planos sem mapa (1971-1992)
6 fase Projeto de Lei do Plano Diretor (a partir dos anos de 1990)

1 fase Planos de melhoramento e embelezamento (1875-1930)

Segundo Villaa (2004), os planos elaborados at a dcada de 1930 foram
utilizados para exaltar e auxiliar a impor o Estado e a classe dirigente capitalista. Foram
sob os fundamentos desse plano que surgiu o planejamento urbano brasileiro. Como
exemplo de obras urbanas elaboradas nesse perodo, destacamos o urbanismo de Pereira
Passos para o Rio de Janeiro e os planos de saneamento do engenheiro Saturnino de
Brito.
Para Leme (1999), entre os perodos de 1895 a 1930 foram elaboradas propostas
e realizaes de melhoramentos localizados em partes das cidades como reforma e
ampliao de portos martimos e fluviais, obras virias e de saneamento e
melhoramento nas reas centrais. Os profissionais que atuavam nesse perodo eram
formados em cursos de engenharia e em sua maioria, ocupavam cargos pblicos nas
estruturas administrativas nas prefeituras das principais cidades e no governo do Estado.
Segundo Leme, o termo atribudo aos planos de melhoramento designava
questes diversas, tanto aquelas relativas ao projeto e construo de obras de infraestruturas, projetos e ajardinamento de parques de praas, como tambm a elaborao
de uma legislao urbanstica (LEME, 1999: 23).
Os planos de melhoramento e embelezamento englobavam estratgias que
visavam a erradicao da populao trabalhadora que morava no centro, modificaes
na dinmica do centro de forma a atender aos interesses especulativos em uma rea
altamente valorizada, s exigncias de circulao e acumulao do capital comercial e
financeiro; atendia sempre s razes ideolgicas de uso das camadas privilegiadas e s
razes polticas decorrentes de exigncias do Estado republicano cidade sede do poder
poltico nacional. (VILLAA, 2004: 193)

44
Porm, segundo Villaa (2004), os planos de melhoramento e embelezamento
comeam a declinar no ano de 1906, ano de inaugurao da Avenida Central e do fim
da gesto de Passos. Dentre vrios motivos, o que se destacava era o fato de os planos
serem assumidos pela classe dominante e, mesmo que, quando discutidos, fossem
contestados e rejeitados, nunca eram ignorados. Esse declnio perduraria at a dcada de
1940, mas antes, em 1930, iniciava-se um novo perodo, o perodo em que as obras de
infra-estrutura comearam a ter maior importncia do que as obras de embelezamento.

2 fase Planos de conjunto (1930-1950)

Segundo Leme (1999: 25), entre os perodos de 1930 a 1950, os planos tinham
como objetivo o conjunto da rea urbana, passaram a incluir toda a cidade e a se
preocupar com a integrao de diretrizes para todo o territrio e no para algumas reas
especficas. As propostas eram voltadas para a articulao entre o centro e os bairros e a
extenso da cidade por meio de sistemas virios e de transporte. Para a autora, nesse
perodo foram formuladas as primeiras propostas de zoneamento, bem como a
legislao urbanstica de controle do uso e ocupao do solo.
Para Villaa (2004), a dcada de 1930 marcada por uma transio de contraste
entre a classe popular e a burguesia, pela crescente organizao e conscincia das
classes populares urbanas e pela fragilidade das classes dominantes. Com a unio e
conscientizao da populao, tornou-se difcil a divulgao antecipada de obras
urbanas, pois a classe dominante no tinha propostas para resolver os problemas que se
agravavam na cidade. Como afirma o autor, no h como anunciar obras de interesse
popular, pois estas no sero feitas, e no h como anunciar as obras que sero feitas,
porque estas no so de interesse popular. (VILLAA, 2004: 204)
O perodo de 1930 at 1965 foi marcado pela passagem do planejamento
executado anteriormente para o planejamento-discurso, baseado apenas em verdades
ainda sem solues para os problemas urbanos. Perodo de elaborao do plano geral,
que abrangia todos os aspectos da cidade (no s as reas centrais e os bairros de alta
renda) e seus problemas, e continha um novo discurso: o plano diretor e o urbanismo
multidisciplinar (VILLAA, 2004).

3 fase Planos regionais (1950-1964)

Segundo Leme (1999), entre os anos de 1950 a 1964, inicia-se os planos
regionais contendo propostas e diretrizes que abordassem a nova realidade da poca: a

45
migrao campo-cidade, o processo crescente de urbanizao, o aumento da rea urbana
e conseqente conurbao (LEME, 1999:32).
Nesse perodo houve diferentes momentos de penetrao das ideias de urbanistas
franceses, entre eles, o perodo aps a Segunda Guerra Mundial quando se formou uma
nova gerao de profissionais, arquitetos, engenheiros, socilogos e gegrafos que vo
trabalhar em equipes multidisciplinares na produo de planos diretores. Segundo Leme
(1999: 32) esses profissionais tiveram como influncia a doutrina do Movimento
Economia e Humanismo trazidos pelo arquiteto e urbanista francs Gaston Bardet e
pelo padre dominicano Louis Joseph Lebret.
Segundo Villaa (2004), o planejamento urbano, no perodo antecedente ao ano
de 1964, caracterizava-se pela abordagem do espao como uma varivel autnoma e
isolada, que induziu a promoo da segregao do espao urbano e a concentrao de
investimentos nos setores espaciais, destinados ao uso da burguesia urbana.
A partir de 1964, com o governo militar, o Governo Federal assumiu a conduta
de planejamento das cidades e criou, para isso, o Banco Nacional de Habitao (BNH) e
o Servio Federal de Habitao Urbanismo (SERFHAU).

4 fase Planos de desenvolvimento integrado e Superplanos (1964-1971)

Segundo Villaa (2004: 212), nos anos de 1965 a 1971 a cidade passou a ser
observada como um organismo econmico e social, gerido por um aparato poltico
institucional, foi quando se iniciou a fase dos planos de desenvolvimento local, tanto do
ponto de vista interdisciplinar como do ponto de vista espacial. Nessa fase so
incorporados aos planos outros aspectos alm daqueles fsico-territoriais, tais como
aspectos econmicos e sociais.
O plano de Agache para o Rio de Janeiro elaborado no ano de 1930 marcou a
transio dos planos de embelezamento para os superplanos que seriam
desenvolvidos, segundo Villaa (2004), nas dcadas de 1960 a 1970. Uma das
caractersticas desse plano a realizao de diagnsticos extensos e com propostas que
se distanciam cada vez mais da viabilidade da sua implementao. Como exemplo o
Plano Doxades para o Rio de Janeiro elaborado em 1965.

Como aprovar e executar um plano divulgado em ingls (...) que tem

quase quinhentas pginas de estudos tcnicos, das quais nove pginas

46
so de implementation e uma nica de recommendations.
(VILLAA,2004: 213)

Os superplanos passaram a ser elaborados por especialistas de escritrio

privado, diferente dos planos produzidos anteriores ao ano de 1930, elaborados dentro
da prefeitura. Essa nova forma de planejamento dominou o perodo do SERFHAU.
No entanto, segundo Nascimento e Campos (2006: 5), continuou a cometer os
mesmos erros do perodo anterior, desconsideraram fatores como: a localizao da
cidade no territrio brasileiro, escalas demogrficas, recursos financeiros ou humanos e
outros.

5 fase Planos sem mapa (1971-1992)

Segundo Nascimento e Campos (2006: 6), somente em meados da dcada de
1970, com a extino do SERFHAU, o governo federal devolve aos municpios a
iniciativa de elaborao dos Planos Diretores. Como resultado, ao longo das dcadas de
70 e 80, o interesse de poucas prefeituras na realizao dos planos. Nessa poca, os
planos complexos, com rebuscamento tcnico e sofisticao intelectual cederam lugar
para os planos singelos elaborados por tcnicos municipais, que apresentavam apenas
objetivos, polticas e diretrizes, sem diagnstico tcnico ou com diagnsticos de forma
reduzida, quase sem mapa, trabalhado com um conjunto de idias gerais; dessa forma
eliminavam a discrdia e ocultavam os conflitos. (VILLAA, 2004: 221)

Na verdade o novo tipo de plano o novo mecanismo utilizado pelos

interesses das faces da classe dominante na esfera urbana para
contemporizar as medidas de interesse popular. (VILLAA, 2004: 221)

O Plano sem mapa traz princpios e diretrizes associados a posteriores

detalhamentos que em sua maioria nunca ocorrem. Aparecem ento, os planos que
dizem como sero os planos quando eles vierem a ser feitos (VILLAA, 2004: 221).
Mais uma vez, com essa forma de planejamento, o destino dos planos era apenas
a prateleira, extinguindo em meados dos anos 70 os planos integrados, e em 1974, o
SERFHAU.
Por algum tempo elaboravam-se ainda planos setoriais sistema de
saneamento, programa de habitao ou plano de transporte mas, com o abandono do

47
Plano Nacional de Desenvolvimento, elaborado no governo Geisel (1973), o
planejamento urbano perdeu seu vigor e acabou com a recesso de 1982-83 (VILLAA,
2004: 15).

6 fase Projeto de Lei do Plano Diretor (a partir dos anos de 1990)

Em 1988, o planejamento urbano passou a ser promovido como atividade
obrigatria pela Constituio. A Constituio Federal trouxe, em seus artigos 182 e 183,
regras que orientariam a poltica urbana no Brasil, defendendo o seguinte conceito de
Plano Diretor: ... o instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e de expanso
urbana. (Art. 182, 1). O Plano Diretor, segundo a mesma, deve contemplar diretrizes
referentes circulao, habitao, meio ambiente, saneamento bsico, patrimnio
histrico e demais aspectos relacionados ao desenvolvimento das cidades, de forma a
proporcionar melhorias na condio de vida da populao. (VILLAA, 2004: 15)
Com a aprovao do artigo 182 da Constituio Federal, o plano tradicional, os
superplanos e o diagnstico tcnico foram substitudos pelo Projeto de Lei, onde se
inseriu temas de reforma urbana e dispositivos que propiciariam princpios de justia
social.
Com isso, a Constituio Federal provocou mudanas radicais no processo de
elaborao dos planos diretores, principalmente quando atribui sua elaborao
responsabilidade do poder pblico municipal, j que orientar a ao do Executivo
Municipal, e por requerer a participao da populao no processo de planejamento
urbano, por meio de suas associaes representativas, e, por conseguinte, nos trabalhos
de preparao e implementao do plano. Porm, essa nova forma de planejar a cidade,
permaneceu restrita a iniciativas isoladas, baseou-se em diagnsticos, sem propor
solues.
A dcada de 1990 marcou o fim do perodo anterior da histria de planejamento
urbano brasileiro, e o incio de um processo de politizao, consequncia da
conscientizao e organizao popular; comeou a tratar de aes de competncia
municipal, principalmente dos aspectos voltados produo do espao urbano ou
produo imobiliria.
Posterior a esses acontecimentos est elaborao e aprovao da Lei n 10.257
de 10 de julho de 2001 que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituio Federal,
estabelece diretrizes gerais da poltica urbana e d outras providncias. Veio para
induzir o processo de elaborao de planos diretores participativos que promovam a

48
incluso social e o desenvolvimento sustentvel, estabelece prazos, diretrizes e condutas
para sua elaborao.
Quanto participao popular nas discusses e decises dos problemas e
solues para a sociedade, o ano de 1970 marcou uma nova etapa na conscincia
popular urbana no Brasil, com o fortalecimento dos movimentos populares (VILLAA,
2004: 231). No final dos anos 1980 consolidava-se o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana, quando se agrupou em escala nacional, os diversos movimentos e
propostas populares aos problemas urbanos.
No prximo tpico ser retratado um pouco mais sobre a histria desse
movimento e suas contribuies para as normativas da Constituio Federal de 1988 e
do Estatuto da Cidade e consequentemente para a mudana da participao popular na
elaborao de Planos Diretores.

1.4 Movimento Nacional pela Reforma Urbana, a Constituio

Federal e o Estatuto da Cidade
No Brasil, a Assemblia Constituinte aumentou a influncia de diversos atores
sociais nas instituies polticas por meio de novos arranjos participativos.
Em 1988, a Constituio Federal legitima a abertura e ampliao dos espaos de
participao popular na formulao e implementao de polticas pblicas, abre espao
para a prtica da democracia participativa. Como resposta demanda por maior controle
social sobre o Estado e maior poder de deciso sobre as polticas pblicas, reivindicadas
em grande parte pelos movimentos sociais denominados populares urbanos, foram
criados mecanismos de participao como os conselhos, as audincias pblicas e
iniciativas populares que complementam os instrumentos tradicionais da democracia
representativa.
A urbanizao acelerada, intensificada no perodo da Revoluo Industrial, em
meados do sculo XIX, somada a um processo de desacelerao da economia acentuou
as desigualdades socioeconmicas no territrio urbano: de um lado uma cidade legal,
rica e com infra-estrutura, do outro, a ilegal, pobre e precria (POZZOBON, 2008: 81).
Esse quadro de degradao da periferia estimulou a formao de classes
populares nas cidades, por meio da constituio de associaes comunitrias
independentes e autnomas em relao ao Estado, com o objetivo de reivindicar a

49
legalidade e melhoria da qualidade de vida das famlias ocupando essas reas.
Alimentou o desenvolvimento e crescimento do associativismo comunitrio e resgatou,
assim, o processo de mobilizao e organizao da populao.
Segundo Pozzobon (2008), por volta dos anos 1970, o crescimento rpido da
rea urbana somada alternativa escolhida pelo Regime Militar, de planejamento com
caractersticas tecnocrticas, produziu um crescimento das cidades e ocupao do solo
urbano que induziu excluso social, aumentando a periferizao e consolidao do
mercado imobilirio restritivo (POZZOBON, 2008: 82).
Mediante esse cenrio, com a finalidade de lutar por melhorias na qualidade de
vida e igualdade social, no final dos anos 1970, os movimentos sociais ganham foras,
entre eles os denominados populares urbanos, surgindo o Movimento Nacional pela
Reforma Urbana - MNRU.
As propostas apresentadas pelo MNRU defendiam o alcance igualitrio da vida
urbana, apoiando-se na ideia bsica da funo social da cidade.
Por volta dos anos 1980, com a possibilidade de interveno na Constituio,
veio tona a discusso sobre a insero da participao popular em seu regimento
interno possibilitando a apresentao de emendas de iniciativa popular.

O processo constituinte passa a ser visualizado como um momento de

mudana, em que emerge claramente, nas reivindicaes dos
movimentos sociais, a idia de participao. (...) os movimentos
reivindicavam no apenas a obteno ou a garantia de direitos j
definidos, mas a ampliao e a participao da definio da gesto
desses direitos (POZZOBON, 2008: 83).

O resultado da luta do MNRU foi a insero, na Constituio Federal de 1988,

da Emenda da Reforma Urbana contida no Captulo denominado Poltica Urbana nos
artigos 182 e 183. Vinculou a realizao dessa poltica ao Plano Diretor, como um
instrumento de poltica de desenvolvimento e de expanso urbana, para o cumprimento
da funo social da propriedade e da cidade. Para a efetivao dessa proposta foi
necessria a regulamentao desse captulo, que s ocorreu com a aprovao, em 2001,
da Lei 10.257 - Estatuto da Cidade.
Porm, as lutas travadas pelo MNRU apresentaram seus primeiros resultados,
antes mesmo da aprovao do Estatuto da Cidade, por volta dos anos 1990 quando

50
partidos aliados esquerda comearam a ocupar cargos polticos em governos de
diversas capitais, especialmente no reconhecimento da existncia de duas cidades
diferentes em uma nica cidade, com direitos e acessos desiguais, a cidade legal e a
cidade ilegal (POZZOBON 2008: 87).
A lei denominada Estatuto da Cidade, reafirmou o que foi estabelecido na
Constituio e incluiu dispositivos que garantissem a participao popular no
planejamento e gesto das cidades, nos artigos 43 a 45 do Captulo direcionado Gesto
Democrtica da Cidade, reconhecendo o objeto de luta dos MNRU.
O Estatuto da Cidade com seus objetivos, ferramentas e diretrizes, traz
inovaes em trs campos:

(...) um conjunto de novos instrumentos de natureza urbanstica

voltados para induzir mais do que normatizar as formas de uso e
ocupao do solo; a ampliao das possibilidades de regularizao das
posses urbanas, at hoje situadas na ambgua fronteira entre o legal e o
ilegal; e tambm uma nova estratgia de gesto que incorpora a idia de
participao direta do cidado em processos decisrios sobre o destino
da cidade. (CMARA DOS DEPUTADOS, 2001: 37).

Dessa forma, a lei ordinria n 10.257/01, que define um conjunto de princpios

e instrumentos como meios de se atingir os objetivos desejados, funcionaria como uma
caixa de ferramentas para uma poltica urbana local. Caberia aos planejadores urbanos
aplic-los conforme os objetivos e diretrizes propostos em cada Plano Diretor.
(CMARA DOS DEPUTADOS, 2001: 21).
No entanto, o Estatuto da Cidade apenas um caminho e no a soluo para uma
cidade mais justa. Segundo Filrtiaga, Santiago e Loch, em seu artigo Uma reflexo
sobre o Estatuto da Cidade e o Plano Diretor nos municpios:

(...) um meio para os municpios atenderem o Estatuto da Cidade uma

reforma alm de urbana, poltica e tributria. ainda um processo para
a sociedade entender que o municpio pertence tambm a ela e que
todos tm seus direitos e deveres. (Filrtiaga, Santiago e Loch, 2006: 7).

Com o objetivo de tornar real a aplicabilidade desse instrumento, e com o

desafio de assegurar a todos o direito cidade, no dia 2 de janeiro de 2003 foi criado o

51
Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br, 2007). No mesmo ano, o Ministrio das
Cidades realizou a I Conferncia Nacional das Cidades, onde foram mobilizadas mais
de 350 mil pessoas em 3457 municpios e em 27 estados, com o objetivo de identificar
os principais problemas ocorridos nas cidades brasileiras e construir referenciais para a
poltica nacional de desenvolvimento urbano, alm de implantar o Conselho Nacional
das Cidades - Concidades (www.cidades.gov.br, 2007).
O Concidades, em setembro de 2004, por meio da Resoluo n 15 realiza uma
Campanha Nacional de Sensibilizao e Mobilizao que visa elaborao e
implementao dos Planos Diretores Participativos, com o objetivo de construir cidades
includentes, democrticas e sustentveis (www.cidades.gov.br, 2007). Ainda, entre as
deliberaes do Conselho, foram aprovadas as resolues n 25 e n 34 que tratam da
participao da sociedade civil e do contedo mnimo do Plano Diretor,
respectivamente.
Em maio de 2005, aps estimular a criao de ncleos estaduais, ocorreu o
lanamento da Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos pelo
governo federal. A partir de ento, foram criados 26 ncleos que lanaram a campanha
em seus estados e passaram a executar projetos de sensibilizao e capacitao dos
municpios e lideranas populares, entre eles o Centro-Oeste, Estado de Gois, por meio
da Secretaria de Estado das Cidades, com a criao e implantao do Programa Cidade
pra Gente.
Alm do apoio e incentivo dos ncleos estaduais,

(...) a qualidade dos planos e a sua concretizao em cidades mais

justas, democrticas e sustentveis depender evidentemente de cada
cidade, do nvel de organizao e mobilizao da sociedade e das
prticas de participao locais. Vai depender do compromisso de cada
prefeito, vereador, tcnico, procurador, empresrio e liderana social
(www.cidades.gov.br, 2007).

No entanto, a participao popular nos debates sobre planos diretores ainda tem
sido pouca, devido falta de credibilidade s obras e projetos realizados pela

52
administrao pblica municipal, quase sempre envolta pelo interesse da classe
dominante9.
A futura credibilidade de eventuais planos diretores depende muito do Estatuto
da Cidade. Porm, como afirma Villaa:

O destino do planejamento no Brasil atual, o perfil, a credibilidade e o

contedo dos planos diretores esto assim ligados aos avanos da
conscincia de classe, da organizao do poder poltico das classes
populares. Esse um processo vagaroso, uma vez que no Brasil, como
diz Martins, nossa histria lenta, pois grande o poder do atraso.
(VILLAA, 2004: 241)

importante ressaltar ainda que, vrias prticas apresentam processos

diferenciados de envolvimento da populao no planejamento das cidades, podendo
englobar opes propostas e executadas como relatadas por Pozzobon (2008):

(...) o usurio a dar sua colaborao ou opinio na concepo de um

determinado projeto urbano, muitas vezes apenas para ratificar uma
proposta pr-definida pelos governantes, at aqueles cujo processo
participativo

pressupe

tomada

de

deciso

compartilhada

(POZZOBON 2008: 88).

No prximo tpico, sero discutidos alguns obstculos participao popular no

planejamento das cidades, abordados por Villaa (2005) em seu livro A iluso do
Plano Diretor, para melhor elucidar a compreenso dos resultados apurados por meio
da anlise de estudo de caso.

1.5 Obstculos participao popular

A importncia da participao do cidado em projetos e planos de interveno
urbana e outras atividades de gesto se do pelo fato de contribuir para minimizar certas
fontes de dissertao, desperdcio de tempo e de recurso advindos de processo de
9

Est em curso um processo de avaliao qualitativo dos Planos Diretores Participativos desenvolvido
pela Rede de Avaliao Nacional coordenada pelo IPPUR/UFRJ envolvendo pesquisadores de todos os
estados.

53
corrupo ou erros de avaliao gerenciados por poucos. Alm do fato de que, a
populao ao participar de decises sente-se mais responsvel por seus resultados,
aprendendo a cuidar e fiscalizar as aes de gesto voltadas melhoria de sua qualidade
de vida.
Porm, ao trabalhar metodologias participativas tem-se o embate com questes
do tipo: a percepo da participao como um fardo provoca nas pessoas uma apatia
poltica e falta de interesse por assuntos polticos; h determinadas pessoas que,
julgando no ter certos conhecimentos tcnicos, mas muito mais por comodismo,
depositam o poder de deciso de assuntos que afetam sua qualidade de vida polticas e
profissionais especialistas. Estes tipos de atitudes s financiam a no implementao
da democracia em assuntos de planejamento e gesto.
Para inserir o adjetivo democracia nas aes de planejamento e gesto
preciso cada cidado exercer a autonomia e, para isso, polticos e tcnicos profissionais
desenvolver cada vez mais a habilidade pedaggica em trabalhar a autonomia individual
e coletiva junto populao para, a partir da exercer intervenes planejadas,
implementadas e fiscalizadas juntas com a comunidade, em um exerccio pleno de
cidadania.
Porm, para o alcance desse objetivo, de superao da integrao da sociedade,
preciso lidar com alguns fatores limitantes: a pobreza e o preconceito. Com isso,
preciso investir nas chances de integrao dos pobres, em projetos tendo como base o
aumento da auto-estima e das possibilidades de participarem conscientemente da vida
poltica. Como projetos, investir melhor no acesso moradia, alimentao, vesturio,
informao, servios de sade e outros quesitos bsicos sua existncia digna.
um desafio conquistar condies de acesso universal fatores de satisfao de
necessidades, garantia de direitos universais. Nesse sentido, entra a necessidade de
trabalhar uma ao comunicativa entre governantes, tcnicos e cidados, que propicie
momentos de dilogos, de debates livres e confrontos abertos de posies e argumentos,
trabalhando um processo de participao deliberativa da sociedade, de forma a sobrepor
a participao consultiva qual a sociedade inserida na maioria de decises tcnicas e
polticas.
Nesse processo, Souza (2008) destaca dois pontos que devem ser considerados e
pensados de forma cautelosa para promover um planejamento urbano que no seja

54
tecnocrtico: a diviso espacial do municpio para fins de organizao da participao
popular e a definio de propostas e critrios claros e justos para alocao dos recursos
entre as diversas partes do municpio.
Para a diviso do municpio devem-se levar em conta as identidades scioespaciais (identidades de bairro) e as tradies da populao local, no se baseando
apenas em critrios tcnicos. Devem-se considerar dinmicas de processo, como que
grupos devero negociar entre si para apresentar suas demandas e qual ser a distncia
de deslocamento dos cidados para participarem de assemblias e reunies (SOUZA:
2008: 254).
Quanto s propostas e aos critrios, esses precisam ser claros e frutos de uma
negociao de diferentes partes envolvidas, alm de variados e abrangentes,
considerando aspectos como: a carncia de infra-estrutura de um dado local, o tamanho
populacional e outros.
Para cada municpio essa operacionalizao poder ser diferente em decorrncia
das particularidades locais e at mesmo de desejos coletivos de testar solues
diferentes.
Villaa (2005) analisa o processo de elaborao de Plano Diretor Estratgico do
municpio de So Paulo e, dentre os pontos abordados, a participao popular nas
discusses de planejamento urbano.
A partir desse estudo de caso, concluiu que a participao da minoria e o grande
desinteresse da maioria das classes populares no processo de elaborao do Plano
Diretor se do devido diferena de poderes polticos e econmicos das classes sociais
e devido diferena de mtodos de atuao, canais de acesso ao poder e principalmente
de interesses de intervenes e melhoria da qualidade de vida urbana.
Villaa (2005: 92) justifica a falta de interesse e pouca participao da
populao devido ao contedo do Plano Diretor. Alega existir dois tipos de propostas,
aquelas que cabem prefeitura executar, geralmente obras e servios e processos
administrativos que cabe ao Prefeito a escolha de qual executar, e aquelas que cabem
ao setor privado obedecer, legislaes como o controle de uso e ocupao do solo e
zoneamento, leis que devem ser cumpridas por todos e que dizem respeito aos
problemas e interesses de uma pequena parcela da populao.

55
Dessa forma, acredita que o desprezo pela maioria da populao, das classes
populares, se d pelo fato do Plano Diretor nada ter a dizer a elas (VILLAA, 2005:
92). Contm propostas gerais e no reivindicaes concretas e objetivas, que atendam
necessidades especficas e dificuldades locais de cada morador, como, por exemplo,
financiamento habitacional para famlias com baixos salrios. (...) Nada que oriente o
futuro ou o destino da maior parte da cidade! (VILLAA, 2005: 92)
Alm disso, temos a fora da elite econmica, dos representantes imobilirios,
que lutam pela composio do Plano Diretor por princpios, diretrizes e polticas gerais
que no sejam auto-aplicveis e que no interfiram nos lucros do setor imobilirio,
uma vez que almejam o desenvolvimento econmico s vezes em detrimento do
crescimento harmnico urbano e com justia social.

A elite econmica brasileira no caso representada pelos interesses

imobilirios no quer saber de plano diretor, pois ele representa uma
oportunidade para debater os ditos problemas urbanos que ela prefere
ignorar. (VILLAA, 2006: 240)

Villaa (2005: 50) discute, tambm, sobre a Iluso da Participao Popular,

alegando que a populao no existe, o que existe so classes sociais, setores ou
grupos de populao. Quem sempre participa so as classes dominantes, e a grande
maioria da populao integrantes da classe dominada, quase sempre no participam.
Afirma ainda que, outras formas de presso como as matrias pagas na
imprensa, as presses diretas sobre os vereadores e sobre o prprio chefe executivo,
so mais forte do que as presses e reivindicaes ou contribuies manifestadas nos
debates pblicos formais (VILLAA, 2005: 50).
Como alternativas para a democratizao de fato de processos de planejamento e
interveno urbana, Villaa (2005) prope a radicalizao do contedo e do mtodo de
planejamento, representado pelo Plano Diretor, partindo de iniciativas da grande
maioria da classe dominada e, para isso, essas devem deixar de lado o complexo de
inferioridade que predomina na maioria das pessoas que ocupam essa classe, e
questionar a mudana de contedo dos planos, com princpios gerais e se configurando
como meras peas tcnicas.

56

A partir desse questionamento, fundamental que o contedo do Plano

Diretor e seus mtodos sejam redefinidos de baixo para cima. (..) Deve
recusar participar do debate de um plano pautado por uma minoria. O
debate deve vir de baixo para cima e no ser um evento ao qual a
maioria comparece convidada pela minoria (VILLAA, 2005: 93).

Os problemas e prioridades tm que deixar de ser levantados por tcnicos e

serem definidos pela maioria que deve recusar-se de constrangimentos quanto a no
compreenso de planejamento. O saber tcnico deve ser utilizado para dimensionar
ou viabilizar essas propostas. Como ainda afirma Villaa in Dek e Schiffer (1999):

Expert aquele a quem o problema diz respeito. (...) Os problemas a

serem atacados num plano diretor, bem como suas prioridades, so uma
questo poltica e no tcnica. So questes que devem estar nas
plataformas dos movimentos populares e dos partidos polticos. O
diagnstico tcnico servir, isto sim, e sempre a posteriori, para
dimensionar, escalonar ou viabilizar as propostas, que so polticas;
nunca para revelar os problemas (DEK & SCHIFFER, 1999: 236).

J para o autor Srgio Buarque, o planejamento sustenta-se em um processo de

deciso coletivo, incorporando tanto a dimenso tcnica quanto a poltica e centraliza-se
na inter-relao de diferenciados autores na construo de um planejamento
compartilhado no qual haveria uma negociao de mltiplos e diversificados interesses
dos membros da sociedade que planeja, confrontando percepes da realidade, vontades
e expectativas sobre o que se pretende alcanar no futuro (2002:81).

(...) no se trata de qualquer processo de deciso, mas de uma forma

estruturada e organizada de seleo das alternativas. E, portanto, o
planejamento tambm um processo ordenado e sistemtico de deciso,
o que lhe confere uma conotao tcnica e racional de formulao e
suporte para as escolhas da sociedade. O planejamento incorpora e
combina uma dimenso poltica e uma dimenso tcnica, constituindose uma sntese tcnico-poltica. Tcnico, porque ordenado e sistemtico

57
e porque deve utilizar instrumentos de organizao, sistematizao e
hierarquizao da realidade e das variveis do processo e um esforo de
produo e organizao das informaes sobre o objeto e instrumentos
de interveno. Poltico porque toda definio e deciso passa por
interesses e negociaes entre atores sociais (BUARQUE: 2002: 82)

Compartilhando com as ideias de Buarque entende-se que os planos diretores

participativos sob a gide da democracia resultam-se da elaborao interdisciplinar
tcnica, poltica e social, onde se necessita de conhecimentos tcnicos e polticos para a
tomada de deciso e da participao popular para os elaboradores compreender as
expectativas da comunidade, fundamentar as propostas com base nessa realidade, e
fazer-se entendido por essa - por meio de aes comunicativas e processos
participativos - das prioridades e propostas definidas no Projeto de Lei. Dessa forma a
populao conseguir compreender as aes polticas e exercer seu papel enquanto
fiscalizador e tambm responsvel pela implementao do Plano.

58

CAPTULO 2: O PROGRAMA CIDADE PRA GENTE NOS

MUNICPIOS DE MINEIROS E GOIATUBA

2.1 O Programa Cidade pra Gente

Em fevereiro de 2005, o Governo Estadual de Gois criou a Secretaria de Estado
das Cidades - SECIDADES com o objetivo de elaborar e implementar a poltica
estadual de desenvolvimento urbano e regional.
Com o intuito de implementar essa poltica, a Superintendncia de Programas
Urbanos da Secretaria de Estado das Cidades- SUPUR elaborou, entre outros, o
Programa Cidade pra Gente, que tinha como principal meta o fortalecimento da
gesto municipal utilizando como recursos a elaborao, reviso ou avaliao dos
Planos Diretores Democrticos- PDD dos municpios goianos (SANTANA, 2006:1).
O Programa pautou-se em uma metodologia onde se aprende fazendo, ao
estruturar o conhecimento a partir da construo do que fazer, por que fazer e
como fazer, alm de dar apoio financeiro, tcnico e institucional aos municpios
goianos no processo de elaborao, reviso e avaliao de seus planos (SUPURSECIDADES10, 2005-2006:1).
Entre as aes do Programa estavam as Oficinas de Capacitao para
representantes do executivo, legislativo municipal e sociedade civil organizada; as
Oficinas de Nivelamento Conceitual para profissionais da rea do planejamento urbano
e equipes tcnicas da prefeitura que faziam parte do programa -; procedimentos com a
finalidade de desmistificar o tema do planejamento urbano, viabilizar a integrao da
comunidade no processo de elaborao do PDD, qualificar a participao comunitria,
envolver a administrao pblica em todas as etapas do Plano, qualificar os gestores
pblicos e representaes sociais para a implementao e gesto dos Planos Diretores,
estimular a reflexo sobre a responsabilidade dos tcnicos, envolver as entidades de
ensino, pesquisa e extenso e de definio de mecanismo para dar continuidade ao
processo, de implementao do Plano. Em cada oficina utilizou, como recurso didtico,

10

Relatrio de Gesto da Superintendncia de Programas Urbanos da Secretaria de Estado das Cidades do

Estado de Gois (SUPUR-SECIDADES).

59
roteiros de trabalho de campo que, ao final comporiam o contedo do Plano Diretor
Democrtico- PDD.
O Programa utilizou de um processo pedaggico, estruturador de novas prticas
na gesto pblica, dividido em duas Fases: a Fase da Leitura Comunitria e a Fase da
Leitura Tcnica (SUPUR-SECIDADES, 2005-2006:1).
A primeira fase do Programa Cidade pra Gente foi a elaborao da Leitura
Comunitria que teve incio com a mobilizao das prefeituras e a celebrao do
Convnio de Cooperao Tcnica com o Governo do Estado de Gois. Nesse convnio
foram atribudas competncias e responsabilidades Secretaria das Cidades, por meio
da sua equipe tcnica e da equipe de profissionais contratados e Prefeitura.
Entre s atribuies, coube prefeitura instituir o Grupo de Trabalho
Comunitrio, por meio de decreto Municipal- o GTC deveria conter dois representantes
do executivo, um representante do legislativo, um representante do Conselho Municipal,
dois representantes de organizaes comunitrias (rural/urbana) e um representante dos
estudantes secundaristas.
A Primeira Fase ocorreu entre os meses de agosto a dezembro de 2005, quando
foram realizadas quatro Oficinas de Capacitao dos integrantes do Grupo de Trabalho
Comunitrio- GTC. Em cada oficina trabalhou-se um tema e, ao final das quatro
oficinas, consolidou-se a Leitura Comunitria, resultado de um levantamento e
reconhecimento de aspectos fundamentais compreenso da realidade local. Os temas
abordados foram (SUPUR-SECIDADES, 2005-2006:1):
1

(Re) Conhecendo o Territrio: Histrico da Cidade. Nessa temtica o

GTC deveria fazer uma ilustrao, por meio da linha do tempo, dos principais fatos da
histria da cidade que influenciaram o seu surgimento e o seu desenvolvimento. Para
isso, o grupo realizou pesquisas em instituies, bibliotecas e junto s famlias que
tinham documentos e imagens sobre a histria da cidade, alm de realizar entrevistas
com informantes-chaves que puderam relatar histrias ou fatos importantes acontecidos
na cidade (SUPUR-SECIDADES, 2005: 1 e 2).
2

Aspectos Fsicos e Funcionais do Municpio. Nessa temtica os

integrantes do GTC deveriam visitar os diversos espaos do municpio (rea urbana e

rural) para observar os aspectos fsicos e funcionais e, ao final, identificar se os bairros
e/ou regies tm uma estrutura fsica adequada funo social e se a funo que
desenvolve est de acordo com as necessidades da sociedade (SUPUR- SECIDADES,
2005: 1). Para isso, foi proposta aos integrantes do GTC a diviso do municpio, rea

60
urbana e rural, em regies, de forma a agrupar bairros e/ou reas com caractersticas
fsicas semelhantes e a facilitar o levantamento de campo, a sensibilizao e
mobilizao da comunidade, o conhecimento da dinmica da cidade e, em outra fase, a
definio de prioridades nas aes a serem realizadas para o melhoramento da cidade.
3

Servios de Atendimento Pblico e Controle Social. Nessa etapa o

GTC deveria realizar reunies em cada unidade de servio, de forma a contar com a
participao dos trabalhadores, usurios do servio e dirigentes e/ou responsveis pelo
seu funcionamento, para identificar que tipo de servio prestado, quem os tem
disponibilizado, registrar em relatrios e fotos a estrutura fsica existente e descrever
como o servio prestado. O GTC tambm deveria realizar reunies em cada Conselho
existente no municpio para identificar as formas de Controle Social sobre o
atendimento e a qualidade desses servios.
4

Potencialidades para o Desenvolvimento Sustentvel do Municpio.

Nessa etapa, os integrantes do GTC foram orientados a: identificar as atividades

econmicas existentes no municpio e discutir com cada segmento as dificuldades para
que estas sejam mantidas ou ampliadas; percorrer os diversos bairros/ regies (rea
urbana e rural) para identificar caractersticas que poderiam potencializar as atividades
econmicas existentes e/ou novas atividades compatveis essas; promover discusses
sobre as potencialidades nas escolas, associaes de bairro, conselhos e com outras
instituies que interessassem ou que poderiam interessar pelo desenvolvimento
sustentvel (SUPUR-SECIDADES, 2005: 2).
A Segunda Fase do Programa Cidade pra Gente ocorreu nos meses de agosto a
dezembro de 2006. Dentre as atividades foram propostas Oficinas de Capacitao do
GTComunitrio com as seguintes temticas:

Roteiro para Elaborao do Produto I do PDD: Leitura da Realidade

Municipal;

Roteiro para Elaborao do Produto II do PDD: Macrozoneamento e

Propostas Gerais e;

Roteiro para Elaborao do Produto III do PDD: Propostas de Legislao

do Plano Diretor Democrtico.

Nessa fase, como atividades de mobilizao, o GTC foi orientado pela SUPUR a
realizar reunies e audincia para discutir junto comunidade as propostas e diretrizes
definidas nessa etapa, relacionadas ao permetro urbano, macrozoneamento e temas

61
prioritrios; e para apresentar, complementar e validar junto comunidade, os Produtos
elaborados.
Enfim, em cada etapa o programa trabalhou possibilidades de envolvimento da
populao, de forma participativa, no processo de elaborao do PDD, pontuadas no
quadro 2.

Quadro n 2: Tipo de Mobilizao por etapas do Programa Cidade pra Gente.

ETAPAS

TIPO DE MOBILIZAO

Primeira Fase: Leitura Comunitria

Temtica I

Abordagem pessoal aos informantes-chave.

Temtica II

Reunies por regies de forma a facilitar o acesso da populao.

Temtica III

Abordagem pessoal aos trabalhadores, usurios do servio, dirigentes

e/ou responsveis pelo seu funcionamento e conselheiros.

Temtica IV

Reunies com representantes de segmentos comerciais, nas escolas,

associaes de bairro e Conselhos.

Segunda Fase: Leitura da Realidade Municipal

Roteiro I

Reunies e/ou audincias pblicas regionalizadas ou nicas.

Roteiro II

Reunies e/ou audincias pblicas regionalizadas ou nicas.

Roteiro III

Reunies e/ou audincias pblicas regionalizadas ou nicas.

Como estudo de caso ser analisado o processo participativo, nos momentos

abordados em cada Fase e acima mencionados, de elaborao do Plano Diretor dos
municpios de Goiatuba e Mineiros11, de forma a expor os aspectos positivos e
negativos desse processo como contribuies para a efetivao de planejamentos
democrtico participativos.
A experincia com o Programa, obtida pela participao tcnica na equipe da
Superintendncia de Programas Urbanos do Estado de Gois - que desenvolveu essa
metodologia juntamente com os municpios goianos entre os anos de 2005 a 2008 -,
permite no somente apresent-la, mas tambm mostrar os pontos positivos e os limites
e obstculos enfrentados, como uma forma de contribuir para a definio ou redesenho

11

Retomando as razes de escolha, entre os municpios conveniados ao Programa que aprovaram o

Projeto de Lei, os municpios de Goiatuba e Mineiros se destacaram pelo comprometimento do GTC com
o desenvolvimento das atividades e produtos orientados pela metodologia, alm do processo de
mobilizao realizado.

62
de programas de planejamento participativo, e para o campo de conhecimentos de
planejamento urbano.

2.1.1 Dificuldades e Conquistas do Programa Cidade pra Gente

O objetivo desse item no detalhar todas as dificuldades e conquistas e sim
iniciar uma anlise crtica quanto ao funcionamento do Programa, considerando a
pretenso do programa de mudana metodolgica de discusso do planejamento e
gesto urbana, de um modelo tecnocrata predominante nos planos tradicionais,
superplanos e de diagnstico tcnico para um modelo scio-democrata com
caractersticas que se assemelham ao modelo de planejamento e gesto urbano scioreformista, onde so inseridos temas da reforma urbana e dispositivos que propiciem
princpios de justia social.
Foram levados em considerao os seguintes aspectos: a formao e nomeao
do Grupo de Trabalho Comunitrio (GTC) para a conduo dos trabalhos no municpio,
o mtodo participativo orientado em cada fase, a participao da comunidade nesse
processo de elaborao de planos diretores, o papel do executivo municipal frente a essa
ao de responsabilidade pblica e o trabalho de tcnicos habilitados para realizar o
diagnstico e definir diretrizes e estratgias polticas que visem um desenvolvimento
urbano democrtico. Todos so figuras essenciais responsveis no apenas pelo
processo de elaborao do Plano Diretor Democrtico- PDD e sim pela mudana da
gesto pblica e do comportamento cultural e social.
No processo de elaborao de Planos Diretores Democrticos segundo a
metodologia aplicada pelo Programa Cidade pra Gente, os maiores xitos em resultados
e conquistas foram alcanados nas temticas trabalhadas na Primeira Fase do Programa
Leitura Comunitria e elaboradas pelo Grupo de Trabalho Comunitrio, ainda sem a
participao de profissionais tcnicos.
Nessa fase, houve a formao de grupos municipais para olharem a cidade com
outros olhos, de forma a perceber o espao urbano sob todos os aspectos (fsicos,
econmicos, sociais, culturais e polticos) e com uma viso integrada.
A composio do GTC, proposta pela metodologia - dois representantes do
executivo, um representante do legislativo, um representante do Conselho Municipal,
dois representantes de organizaes comunitrias (rural/urbana) e um representante dos

63
estudantes secundaristas foi pensada com o intuito de inserir a populao de diferentes
posies polticas e sociais para um maior alcance das necessidades de melhoria urbana
da comunidade municipal. Porm, a metodologia permitia a indicao e nomeao por
parte do executivo municipal dessas representaes e no cobrava documentos
comprobatrios que garantissem a representao da classe. Possibilitou assim, na
maioria dos municpios, a composio do GTC por apenas representantes executivos,
pela natureza do conveniado: Prefeitura Municipal.
Independente da composio, com sua formao houve modificaes, em alguns
municpios, na dinmica de aes realizadas dentro da gesto pblica municipal, desde
solues imediatas de problemas simples de infra-estrutura, de reativao e formao de
conselhos, ao veto de empreendimentos imobilirios por no se adequarem ao
desenvolvimento social e crescimento do municpio de forma sustentvel.
Alm disso, outro aspecto positivo ocorrido nessa fase foi o fato do grupo de
trabalho conseguir no apenas discutir, ou tentar discutir, os problemas urbanos com
representantes da comunidade (associaes de bairros, populao bairrista, sindicatos
rurais, fazendeiros, comerciantes, populao idosa, estudantes e outros), mas contribuir
para que esses tivessem uma nova percepo da cidade, de forma a identificar as causas
e consequncias das aes do ser humano (desde obrigaes da instituio pblica, de
empreendedores at aes cotidianas sociais), a necessidade de determinados
equipamentos pblicos, infra-estrutura e recursos naturais e a importncia em preservlos como bens de todos, devendo, portanto, a comunidade lutar pelo direito cidade e
agir com aes coletivas e sustentveis que visem o desenvolvimento de sua moradia.
A contribuio de como olhar a cidade foi possvel a partir do momento em que
o Grupo de Trabalho Comunitrio- GTC, com as orientaes passo a passo dos
Roteiros, teve a oportunidade de inserir diferentes classes da populao em todas as
etapas de levantamento e de discusso do processo de elaborao do PDD, por meio de
reunies por bairros e/ou regies, em feiras, escolas, igrejas. Utilizou da criatividade nas
aes de mobilizao para alcanar a participao da comunidade na discusso de sua
prpria cidade.
O mtodo participativo proposto em cada etapa possibilitou a insero de vrias
representaes de categorias na discusso do planejamento urbano, desde comerciantes,
empresrios, associaes de bairros comunidade em geral enquanto indivduos nicos,
detentores de responsabilidades sociais e urbanas e necessidades especficas de
qualidade urbana. Porm, a metodologia no englobou aes pedaggicas de

64
comunicao do GTC para com a populao, dando orientaes de como trabalhar a
autonomia das pessoas para favorecer uma participao de qualidade nessas discusses.
A inteno da maioria das aes de mobilizao realizadas pelos municpios era
de fato diversificar o pblico envolvido no processo de planejamento e possibilitar o
debate entre as classes carentes e mais necessitadas, mas poucos conseguiram contar
com a participao efetiva da populao12. Como causas do alcance de poucos
resultados participativos: a ausncia de prticas comunicativas; a falta de credibilidade
da populao em aes pblicas, justificada pela cultura de governana e polticas
pblicas implementadas ao longo do ano, favorecendo interesse especficos; e o
complexo de inferioridade das classes menos esclarecidas, com medo de opinar na
mudana de contedo do plano, de forma a facilitar o debate de temas e interesses da
minoria da classe de empresrios, com atitudes ousadas e persistentes no alcance de
interesses prprios.
Alm disso, no houve um acompanhamento crtico da equipe da Secretaria
das Cidades envolvida nesse processo, de capacitao das prefeituras municipais no
sentido de qualificar os debates ocorridos nos municpios, talvez ainda pela imaturidade
dos representantes quanto a esse processo participativo cheio de tramas e quebra de
barreiras e limites para sua implementao.
Algumas cidades no alcanaram o mnimo necessrio13 de participao da
comunidade no processo de discusso do PDD. Isso ocorreu devido ausncia de aes
de mobilizao e de credibilidade por parte dos integrantes do GTC na efetiva
participao e contribuio da populao. Dos GTCs que se empenharam no processo
de mobilizao, alcanaram cerca de 30% a 40% de participao, e desses, poucos
participaram efetivamente nas discusses e contribuies de propostas e solues.
Entretanto, mesmo com a pouca participao da populao, o Grupo de Trabalho
Comunitrio da maioria dos municpios, considerou essa como uma contribuio
significativa e diferencial para o processo de planejamento urbano e como um avano
positivo para a mudana de comportamento da comunidade perante as aes pblicas, e
de seu papel nas questes urbanas, que dever ser trabalhada ainda mais com aes
intensivas de mobilizao.
12

Foram poucas as aes de mobilizao realizadas com o propsito de persuaso da grande maioria para o desenvolvimento social
e econmico voltados ao alcance de interesses da minoria da classe dominante (conceito discutido no Captulo 1), mas vale
ressaltar, mais uma vez, que ainda existe essa prtica tecnocrata de elaborao de Planos Diretores.
13
Considera-se que o mnimo necessrio seria o conhecimento de representantes de todos os segmentos da populao do processo
de elaborao do PDD e, para isso, o GTC deveria realizar reunies em vrios segmentos, bairros e regies alm de utilizar de
outras formas de divulgao e sensibilizao da importncia da participao da comunidade nesse processo.

65
J na Segunda Etapa do processo de elaborao dos Planos Diretores
Democrticos Leitura da Realidade Municipal, por conter etapas de levantamento e
definies de carter tcnico, os resultados alcanados pelo Grupo de Trabalho
Comunitrio no foram to exitosos, principalmente os resultados dos processos de
mobilizao e participao. Isso ocorreu devido pouca qualificao e ao nmero
insuficiente de profissionais tcnicos na gesto municipal, insuficincia de recursos
arrecadados pelo municpio que impossibilitaram a contratao de equipes
especializadas no planejamento urbano, precariedade de dados referentes rea fsica
do municpio, principalmente da rea rural e pouca quantidade de urbanistas
especializados em planejamento territorial, principalmente em prticas de mobilizao e
de aes comunicativas junto populao. Alm disso, na capacitao oferecida pela
SUPUR foram expostos vrios conceitos e informaes tcnicas e os GTCs tiveram
pouco tempo para assimil-los: prazo de um ms para cada Roteiro.
Quanto ao contedo, diferenciou-se dos planos elaborados anteriormente
aprovao da Lei do Estatuto da Cidade por ter sido discutido junto populao e
aprofundado em problemas possveis de serem detectados pela vivncia da comunidade
local. Avanou-se tambm, em reflexes direcionadas proposta de permetro urbano e
de macrozoneamento, onde se preocuparam em no inserir dentro do permetro reas
vazias e ociosas que poderiam propiciar a descontinuidade urbana ou o
desenvolvimento urbano sem princpios sustentveis que garantissem a funo social da
cidade. Alm disso, preocuparam-se em definir polticas e prioridades de investimento
pblico para cada macrozona urbana de acordo com o diagnstico realizado pelo GTC,
que atendessem necessidade de infra-estrutura urbana de forma justa e embasada nos
interesses da comunidade.
Porm, na maioria dos resultados apresentados, as propostas e diretrizes para
cada tema prioritrio foram definidas de forma geral, baseadas em aes convencionais
de mitigao dos problemas urbanos. Faltaram aes integradas que determinassem a
mudana de gesto, com etapas que orientariam a implementao dessas polticas de
forma a promover um desenvolvimento urbano sustentvel e de incluso social e a
garantir o direito a cidade conforme as diretrizes propostas pela Lei n 10.257 do
Estatuto da Cidade.
Os levantamentos que resultaram no diagnstico dos problemas urbanos e da
estrutura institucional permitiriam a definio de diretrizes e polticas pblicas com
estratgias mais detalhadas e aes integradas entre os temas que abrangem a questo da

66
cidade e principalmente as necessidades da maioria da classe dominada, j caracterizada
no captulo 1. Porm, o GTC, devido aos problemas de quadro tcnico e profissionais
especializados em planejamento urbano citados, no conseguiu fazer a relao entre os
produtos elaborados em cada temtica, no compreendeu o objetivo dessa etapa, e
apresentou, por conseguinte, produtos incoerentes e com ausncias que afetaram no
resultado das aes e diretrizes com propostas gerais e ao mesmo tempo pontuais sem
uma viso ampla e integrada da gesto municipal.
Quanto aplicao das propostas e diretrizes no Projeto de Lei e a definio dos
instrumentos a serem aplicados em macrozonas, zonas ou reas do municpio, a
ausncia de assessores jurdicos especializados em direito urbanstico fez com que
alguns municpios contratassem advogados para sanar essa questo. Porm, segundo
informaes apresentadas pela SUPUR, tiveram casos em que esses profissionais
apresentaram cpias da estrutura de outros planos ou planos que no retrataram a
realidade levantada pelo GTC.
A causa principal que no propiciou o fechamento do Projeto de Lei de um
maior nmero de municpios com propostas consistentes, integradas, sustentveis e que
englobassem as necessidades da maioria da populao, foi a ausncia de resultados
significativos esperados de profissionais tcnicos. Alguns profissionais responsveis
pela rea de planejamento urbano apresentaram levantamentos tcnicos com ausncia de
informaes, sem uma viso integrada do municpio com todas suas variveis. O que
justifica essa atuao no processo advm de ensinamentos e conceitos ultrapassados de
projeto e desenho urbano desde a instituio formadora, em que o mundo dos arquitetos
e urbanistas, segundo Machado (2006:86):

(...) associa o projeto ou o desenho urbano principalmente a

aes mais ou menos tradicionais de composio urbana ou de
embelezamento dos chamados espaos pblicos- desse ponto de
vista, arruamentos e corredores virios perifricos, redes de
infra-estruturas

estaes

de

tratamento

de

esgotos,

dificilmente seriam tomadas como expresses de uma dmarche

propriamente arquitetural (MACHADO, 2006: 86).

67
Dentro do Programa Cidade pra Gente vale ressaltar um exemplo de
planejamento realizado por equipe tcnica14 sem diagnstico aprofundado da realidade
local do municpio e tendencioso a moldar situaes a partir de experincias de
planejamento anteriores onde props uma Zona de Interesse Social (ZEIS) em cima do
cemitrio municipal da cidade, ou seja, o diagnstico foi baseado apenas em mapa, sem
levantamento fsico e sem considerar os levantamentos realizados pelo GTC na Fase da
Leitura Comunitria.
Mas, por outro lado, vale comentar a experincia e constatao de um exemplo
de participao consciente e efetiva da populao em uma reunio realizada no mesmo
municpio, cuja situao foi exemplificada acima, em que a empresa tcnica ao
apresentar a ZEIS, um cidado do municpio pediu a palavra e relatou que nesse local
localizava-se o cemitrio municipal. A partir da podemos constatar que alguns se
interessam e participam conscientemente na elaborao do Plano Diretor, instrumento
to importante para a cidade. Imaginem s, se isso passasse... Melhor nem aprofundar
nas conseqncias drsticas e de conflito urbano!
J em outro exemplo de atuao de equipe tcnica, ocorreu uma dinmica
diferenciada com o Grupo de Trabalho Comunitrio. Realizaram reunies internas onde
se discutiu o diagnstico levantado pelo GTC e as demandas e prioridades referentes a
cada tema urbano, e levantamentos externos acompanhado de um integrante do Grupo.
Alm disso, essa equipe junto ao GTC conseguiu fazer com que representantes de cada
secretaria (Meio Ambiente, Educao, Finanas, Obras e outros) contribussem com
informaes e discutissem as melhores propostas e diretrizes sobre o tema que lhe
couberam.
Com o breve relato da ao dessas duas equipes foi possvel perceber que,
apesar da pouca qualificao dos urbanistas, existem ainda tcnicos capazes de
contribuir com o alcance da democracia no planejamento urbano em conjunto claro,
com a populao local, o corpo tcnico e executivo da administrao pblica.
As instituies acadmicas com sua grade e contedo aplicado formaram muito
mais arquitetos que urbanistas e uma quantidade menor ainda de urbanistas com
conhecimento no planejamento urbano e em sua maioria sem a noo da importncia da
participao popular nesse processo. Com a imposio de diretrizes e princpios da Lei
10.257/2001, alm de tornar obrigatrio um grupo de municpios - com mais de
14

No citarei nomes de empresas e municpios, pois o objetivo no fragilizar a atuao de tcnicos e

sim contribuir para uma anlise aprofundada das aes dos urbanistas.

68
20.000 habitantes, situados em regies metropolitanas ou aglomeraes urbanas, em
reas de interesse turstico ou em reas sob influncia de empreendimentos de grande
impacto ambiental - a elaborao de seus planos, ampliou-se o mercado de trabalho para
o urbanista na rea de planejamento territorial, esse fato instigou as universidades a
readequarem suas grades e contedos programticos de forma a preparar melhor o
urbanista para exercer seu papel de planejador de cidades.
Alm disso, as dificuldades enfrentadas pela administrao municipal - por seus
dirigentes polticos e por seu quadro tcnico - para impulsionar um debate sobre
planejamento urbano, sobre polticas pblicas que visem o desenvolvimento urbano de
forma sustentvel e democrtica, no colaboraram com o rendimento do profissional
tcnico contratado, uma vez que o trabalho de planejar a cidade depende de uma equipe
interdisciplinar que agregue profissionais com conhecimentos em geografia, geologia,
meio ambiente, sade, educao, legislao, polticas pblicas, dinmica social local e
outros, para discutir programas e aes atuais que beneficiem o desenvolvimento
urbano e uma mudana social positiva na cidade; e de tempo para mobilizar, divulgar e
debater temas urbanos em diversas regies da cidade em busca da participao e da
disseminao da importncia desses atores nos processos de planejamento e de gesto
das cidades.
Outras causas que tambm afetaram no somente o processo de elaborao de
um Plano Diretor Democrtico com propostas consistentes, mas tambm a
implementao de polticas urbanas de forma eficaz para o desenvolvimento da cidade,
seria a falta de interesse de secretrios e tcnicos, responsveis por determinados
departamentos da instituio pblica, pela pesquisa e conhecimento de programas e
aes Federais, Nacionais e Municipais voltados para a realidade do municpio; a
ausncia de maturidade de gestores pblicos no momento de formao das equipes e de
leis que instituam a insero de profissionais qualificados para cada rea (ambiental,
obras, cultura, planejamento urbano e outros); e a ausncia de aes regionais evitadas
muitas vezes pela rixa partidria de alguns mandatos.
Foram poucos os representantes administrativos que abraaram a elaborao
do plano com a viso de desenvolvimento da cidade de forma democrtica, muitos no
apoiaram o GTC e a equipe tcnica por no entenderem o Plano Diretor como um
instrumento de gesto que propicie o desenvolvimento urbano de forma democrtica,
que integre aes economicamente viveis, socialmente justas e de forma inclusiva, que
garante o direito a todos moradia e conseqentemente que possa tornar o seu mandato

69
uma referncia no apenas para o municpio, mas para demais cidades. A presso da
minoria da classe dominante ainda prevalece e manipula as aes dos governantes
que executam medidas pontuais e convencionais.
Outra reflexo necessria a ser realizada sobre a participao de representantes
legislativos nesse processo. Na formao dos Grupos de Trabalho Comunitrio, uma das
exigncias do Programa foi a insero de um representante do legislativo, com o
objetivo de contribuir no levantamento de dados, discusso e reflexo desses junto ao
grupo e comunidade, alm de ser uma via de comunicao com os demais
representantes da Cmara. Dessa forma, o processo de avaliao e aprovao do PDD
aconteceria mais rpido e tambm esses parlamentares seriam agentes da
implementao do plano.
Porm, essa relao aconteceu em poucos municpios e, mesmo com a realizao
de oficinas de sensibilizao dos vereadores elaboradas pela SUPUR, ainda houve casos
em que o Plano foi submetido a vrias emendas, ficou parado alguns meses na Cmara e
at foi motivo de conflito entre vereadores e administrao pblica. Infelizmente no foi
motivo de conflito entre a populao que nessa etapa j estava distante e ausente dessas
discusses.
Na Segunda Fase do Programa Leitura da Realidade Municipal - , os processos
de mobilizao e participao foram diminuindo, inexistindo, em sua maioria, a
realizao de reunies e debates por regies e prevalecendo reunies e audincias
pblicas nicas para debates especficos cada etapa, com contedos muito tcnicos e
difceis de serem tratados junto comunidade como por exemplo, a exposio da
definio de zonas e macrozonas que demandam a utilizao de mapas e escalas que
dificultam a visibilidade e compreenso da comunidade em reunies dessa dimenso15.
Dessa forma, a participao foi diminuindo, juntamente com a disposio e
esforos do GTC em promover eventos de participao e, nos momentos decisivos para
garantia das propostas e diretrizes definidas na fase de diagnstico de interesse da
maioria da populao, de validao do contedo da Lei do Plano Diretor e
acompanhamento do processo de aprovao na Cmara, houve participao da minoria
da populao e geralmente a minoria da classe dominante.

15

Quase nenhum tcnico realizou essas apresentaes utilizando desenhos em terceira dimenso que
facilitam muito essa visualizao e compreenso, que se deu devido falta de conhecimento ou manuseio
de programas que trabalhem essa dimenso e tambm disponibilidade de verbas pblicas para servios
desse fim.

70
Com o objetivo de sanar os problemas descritos quanto estrutura humana da
administrao pblica e das aes de tcnicos, prope-se a criao de projetos de
capacitao de profissionais, de gestores, legislativos e demais pessoas do quadro
tcnico da prefeitura em concomitncia com o processo de capacitao dos GTCs, de
forma a esclarecer o passo a passo de elaborao dos planos, o papel de cada instncia,
os aspectos positivos e negativos da participao e os ganhos para os dirigentes
polticos, para o desenvolvimento urbano e, conseqentemente, para a comunidade.
Como panorama dos avanos quantitativos de planos aprovados no Estado de
Gois dos municpios inseridos no processo, os dados apresentados no Quadro n 3 e na
figura 4, conforme informaes repassadas pela Secretaria de Estado das Cidades no
ano de 2008.

Quadro n 3: Situao dos municpios do Estado de Gois no processo de elaborao de seus

Planos Diretores. Fonte: Secretaria de Estado das Cidades, 2008.
Programa Cidade pra Gente
Categorias

Municpios do
Estado de
Gois

Esto no
Programa

Projeto de
Lei
aprovado

PDD na
Cmara (em
tramitao)

Em
andamento

Paralisado

Srie 1: dentro dos critrios

da Lei n 10.257/01 que
tem obrigatoriedade em
elaborar o Plano Diretor
Democrtico

70

42

14

10

14

Srie 2: sem
16
obrigatoriedade

176

23

14

16

Vale ressaltar que, apesar de serem eximidos da obrigatoriedade, fundamental a existncia desse
instrumento desde o incio de formao das cidades como uma forma de prevenir os problemas urbanos
que o Plano Diretor de municpios com mais de 20.000 habitantes, situados em regies metropolitanas ou
aglomeraes urbanas, em reas de interesse turstico ou em reas sob influncia de empreendimentos de
grande impacto ambiental, tm que dar contar de solucionar.

71

Figura n 4: Grfico da situao dos municpios do Estado de Gois no processo de elaborao

de seus Planos Diretores Democrticos, inseridos no Programa Cidade pra Gente.

Quanto qualidade dos mesmos e sua caracterizao como plano diretor

participativo, preciso desenvolver pesquisas para descobrir os alcances e limitaes de
processos e contedos de forma a contribuir para redefinies de mtodos de
planejamento urbano e construo de um mtodo participativo que possibilite a
participao efetiva da populao nesse processo.
As intenes, objetos e formatao do Programa induziam para o alcance de
grandes conquistas democrticas na discusso e planejamento de aes e polticas
urbanas. Porm algumas aes de implementao da metodologia, principalmente na
orientao e monitoramento de mtodos de mobilizao e participao aplicados no
municpio17, permitiram a prtica da mesmice da cultura de planejar, ocorrendo
ainda aes instrumentais, possibilitando populao uma pseudoparticipao,
inserindo-a e valorizando-a no processo consultivo na fase de diagnstico da 1 Etapa
(Leitura Comunitria), e repassando informaes em reunies e audincias realizadas na
2 Etapa (Leitura da Realidade Municipal).
Enfim, por mais que o cenrio exposto apresente tendncia a ser o que
predomina, importante realizar anlises profundas e crticas dos processos
participativos desenvolvidos por esses municpios, que fizeram parte do Programa
Cidade pra Gente, de forma a levantar os mtodos positivos praticados junto
populao - mesmo que contando com a participao de uma pequena parcela -, de
17

Concluses realizadas pela autora por meio do acompanhamento como tutora dos municpios no processo de
elaborao do Plano Diretor, sem pesquisas crticas e aprofundadas como proposto por esse trabalho.

72
aes comunicativas e de abertura para a populao discutir e defender seus direitos
cidade, para divulgar prticas que ainda no contm regras e critrios aperfeioados
para sua aplicao.
Com o panorama exposto dos municpios goianos inseridos no processo de
planejamento territorial, apesar de nem todos terem finalizado a etapa de elaborao do
Plano Diretor Democrtico, possvel perceber um grande avano, em termos
quantitativos, de municpios envolvidos na elaborao desse instrumento de grande
importncia para a gesto municipal e que visa o desenvolvimento urbano de maneira
democrtica. Processo esse que envolve, segundo Schvarsberg (2006), a capacidade de
formarem arenas democrticas e representativas das foras sociais, polticas e
econmicas, as quais possibilitem a negociao e a pactuao de projetos de cidade e de
desenvolvimento

urbano,

respeitando

as

peculiaridades

regionais

locais

(SCHVARSBERG, 2006: 280).

Ressalta ainda que:

A tradio tecnocrtica hegemnica na sua conduo conceitual

e metodolgica, os modelos consultivos e seletivos de
participao e o mercado de compra e oferta de pacotes de
planos so fatores fortemente presentes nesta disputa e
constrangedores destas arenas. No entanto, seus resultados
dependem da mobilizao e correlao de foras polticas no
processo. Em particular, da presena dos movimentos e atores
que operam a plataforma da reforma urbana na perspectiva de
luta por cidades mais justas e includentes (SCHASBERG, 2006:
280).

Cabe aos estudantes e pesquisadores descobrirem e divulgarem os cenrios de

presena desses movimentos e atores em prol do processo participativo e scioigualitrio de desenvolvimento e gesto das cidades. Espera-se, com a concluso da
anlise dos processos de mobilizao e participao na elaborao dos Planos Diretores
dos municpios de Goiatuba e Mineiros, contribuir para tanto.

73

2.2 O processo participativo na elaborao do PDD de Goiatuba

Goiatuba um municpio pertencente mesorregio Sul Goiano (figura 5),
situado na microrregio da Meia Ponte, a 173 Km da capital do Estado (Fonte: Portal
SEPIN). Possui um territrio de 3.083 Km (Fonte: Prefeitura Municipal de Goiatuba),
sendo que destes 3.059 Km so de rea rural e 24,54 Km de rea urbana.

Figura n 5: Municpios pertencentes microrregio da Meia Ponte. Dentre eles, a cidade de

Goiatuba. Fonte: Portal SEPIN.

Conforme levantamento do Grupo de Trabalho Comunitrio - GTC, o surgimento

da cidade se deu no ano de 1673 com a passagem dos bandeirantes vindos de So Paulo
em direo ao oeste brasileiro, em busca de ouro e de outras pedras preciosas. Por volta
de 1900 o povoado foi elevado a distrito e obteve sua autonomia como municpio no dia
21 de janeiro de 1931, por meio do decreto-lei n 627 (site da Prefeitura).
Quanto ao aspecto demogrfico, no ano 2000 a populao do municpio era de
31.130 habitantes (Censo 2000) chegando ao ano de 2010 a 51.077 habitantes (Censo
2010).
A rea urbana do municpio composta por 35 setores que, a partir das discusses
com a comunidade e levantamentos das caractersticas do municpio, foi dividida em
cinco regies, tendo como principais critrios a infra-estrutura instalada e a presena de
equipamentos pblicos, servios e comrcios. Esse agrupamento auxiliaria na
distribuio de tarefas para realizar o levantamento a campo de diagnstico e para
implementar aes de mobilizao e participao. A seguir planta da cidade com a
delimitao das regies (figura 6).

74

Figura n 6: Sede municipal. Fonte: Produto II Aspectos Fsicos e Funcionais do Municpio

de Goiatuba. Prefeitura de Goiatuba: Goiatuba, 2006.

A rea rural do municpio de Goiatuba, composta por um distrito e quatro

povoados, foi dividida em cinco regies denominadas de 1 a 5, conforme delimitaes
apresentadas na planta abaixo (figura 7), levando em considerao as vias de acesso
para facilitar o levantamento a campo, e a proximidade dos proprietrios rurais e da
populao dos povoados para facilitar a presena desses em reunies, audincias e
debates.

Figura n 7: rea rural do municpio de Goiatuba. Fonte: Produto II Aspectos Fsicos e

Funcionais do Municpio de Goiatuba. Prefeitura de Goiatuba: Goiatuba, 2006.

75
O municpio de Goiatuba aprovou a Lei n 2.524 do Plano Diretor Municipal no
dia 30 de junho de 2008. Essa Lei foi elaborada entre os meses de agosto de 2005 a
junho de 2008 pelo Grupo de Trabalho Comunitrio, nomeado pelo Prefeito Municipal,
juntamente com a comunidade por meio da metodologia do Programa Cidade pra Gente
elaborada e implementada pela Secretaria de Estado das Cidades.
Como resultado da anlise quantitativa e qualitativa da participao popular no
processo de elaborao do Plano Diretor Democrtico de Goiatuba ser apresentado
primeiramente uma anlise da composio do Grupo de Trabalho Comunitrio, em
seguida a metodologia participativa realizada em cada etapa das duas fases que
compem a metodologia do Programa Cidade pra Gente, uma sntese dos eventos
realizados, a porcentagem de representaes atuantes nesses espaos e a qualificao
dos eventos como participativos, peseudoparticipativos ou sem participao.
Os resultados apresentados foram embasados por meio da anlise de relatrios de
mobilizao, atas de reunies e outros materiais produzidos pelo municpio durante o
processo de elaborao do PDD, disponibilizado pelo Coordenador do GTC de
Goiatuba e pela Secretaria de Estado das Cidades, alm dos conceitos trabalhados no
referencial terico, abordado no Captulo 1.
Em geral, tanto na anlise de estudo de caso do municpio de Goiatuba como de
Mineiros, as informaes constantes nas atas no permitiram identificar a escolaridade e
perfil tcnico dos presentes e nem a participao dessas representaes. Portanto a
anlise da qualidade da participao ser realizada por meio da anlise da metodologia
utilizadas nas reunies, se possibilita abertura de participao e de que forma
(informao, consulta ou outros); e por meio da identificao da porcentagem de
presena de cada representao e de sua participao em mais de uma reunio, de forma
a complementar a anlise dessa metodologia, alm de identificar se no houve a
participao de grupos especficos e estratgicos.
A metodologia do Programa Cidade pra Gente, visando um maior alcance de
participao das diferentes classes sociais no processo de elaborao do Plano Diretor,
definiu a formao de um Grupo de Trabalho Comunitrio - GTC, responsvel pela
elaborao do plano e pela coordenao dos processos de mobilizao, que deveria ser
composto por sete pessoas que representassem as seguintes instncias sociais: dois
representantes do executivo, um representante do legislativo, dois representantes de
organizaes comunitrias (rea urbana e rural), um representante de Conselhos
Municipais e um representante dos estudantes secundaristas. Definiu ainda a

76
necessidade de formao de um grupo para cada 20.000 habitantes e a nomeao de
titulares e suplentes para cada representao.
O municpio de Goiatuba por apresentar uma populao, segundo o Censo 2000,
de 31.130 habitantes houve a necessidade de criar dois Grupos de Trabalho
Comunitrio. Como representantes do Executivo foram nomeados, como titulares: um
funcionrio da Secretaria responsvel pelo Planejamento Urbano do Municpio, um
funcionrio da Secretaria responsvel pelo Controle Interno do Municpio, duas
funcionrias da Secretaria de Meio Ambiente; e como suplentes: o Secretrio Municipal
da ACIEP, um funcionrio da Secretaria responsvel pelo Controle Interno do
Municpio, uma funcionria da Secretaria do Meio Ambiente ou Sade ou Educao
(no especificado) e o Diretor da Diviso de Obras e Engenharia. Dos 20 representantes
nomeados (10 titulares e 10 suplentes) que representam outras instncias sociais que
no seja o executivo, quatro pessoas trabalhavam na poca em cargos da prefeitura, so
eles: dos representantes das organizaes comunitrias da zona rural um deles, o mais
atuante, Secretrio Municipal de Agricultura; dos representantes dos Conselhos
Municipais, uma Assessora de Gabinete e outra Secretria de Educao; e dos
representantes secundaristas um funcionrio da Secretaria de Patrimnio e
Coordenador de Mobilizao.
As representaes que no se envolveram nesse processo foram: um representante
suplente do executivo, da Secretaria responsvel pelo Controle Interno; um
representante suplente do legislativo e um representante suplente dos estudantes
secundaristas. Os demais integrantes participaram das aes de mobilizao, alguns
mais assduos, com presena, em um total de 35 reunies realizadas, em no mximo 12
reunies, e outros no, com presena mnima em 2 reunies.
Na 2 Fase- Leitura da Realidade Municipal de elaborao do Plano Diretor,
metodologia do Programa Cidade pra Gente implementada entre os meses de julho a
dezembro de 2006, foi solicitado ao executivo da Prefeitura que contratasse tcnicos
para a elaborao do Plano ou que incorporassem ao GTC pelo menos trs profissionais
com formao tcnica na rea de planejamento urbano. Dessa forma, nomearam por
meio do Decreto n 8.991 de 1 de agosto de 2006, um gegrafo, um engenheiro civil e
uma arquiteta para comporem a equipe tcnica do GTC. O gegrafo teve uma
participao maior nas reunies junto comunidade e foi o responsvel pela explanao
dos dados relacionados ao diagnstico e das diretrizes do Plano sintetizados em mapa.

77
O perfil do grupo formado era de uma equipe que, por ser composta por uma boa
parte de funcionrios pblicos ocupando rgos diferenciados da prefeitura como
Planejamento, Meio Ambiente, Educao, Sade, Obras e Engenharia, Controle Interno
e Patrimnio, contriburam para promover a interdisciplinaridade entre esses rgos,
com seus profissionais reconhecendo os problemas urbanos de forma conjunta e
definindo propostas e diretrizes mais adequadas e relacionadas s temticas urbanas, de
forma a promover a diminuio de gastos pblicos em obras e projetos urbanos.
Porm, a ausncia de pessoas dentro do grupo com grande influncia e atuao
em Movimentos Sociais ou a ausncia de parceria junto a Associaes de Bairros e
outras instancia da sociedade civil organizada, deixou a desejar quanto s atividades de
mobilizao, no alcanando uma participao efetiva da comunidade goiatubense nas
reunies e discusses do Plano. Ao explicitar as aes de mobilizao realizadas pelo
GTC, as concluses aqui determinadas sero esclarecidas.
As atividades de mobilizao no processo de elaborao do PDD de Goiatuba
foram realizadas pelo GTC por fases e temticas, conforme metodologia do Programa
Cidade pra Gente, que sero aqui analisadas. No Anexo I consta quadro sntese dos
tipos de mobilizao por etapas da Metodologia aplicada pelo GTC no municpio de
Goiatuba.
Na 1 Fase: Leitura da Realidade Municipal, para a elaborao do produto
referente Temtica I: Histrico da Cidade (Re) Conhecendo o Territrio, O GTC
entrevistou trs informantes-chaves, dois professores de Histria e um servidor pblico,
integrante do GTC e criador do arquivo histrico municipal. No complementaram a
leitura do histrico da cidade com as estrias contadas por moradores antigos na
cidade, representantes de movimentos sociais e outras pessoas da comunidade local, que
de alguma forma passaram ou guardaram na memria relatos de pessoas que
vivenciaram o surgimento do Municpio.
Para a elaborao do Produto da Temtica II: Levantamento Fsico e Funcional, o
GTC realizou 15 reunies por regies junto comunidade local para levantamento dos
aspectos fsicos e funcionais da realidade de cada bairro.
Segundo relatos constantes nas atas, nessas reunies os coordenadores repassaram
informaes superficiais sobre a metodologia de elaborao do plano, sobre o Grupo de
Trabalho Comunitrio e os trabalhos a realizar. No se preocuparam em disponibilizar
maior tempo em pauta para esclarecer todo o processo de concepo desse trabalho
junto ao governo estadual e federal, sobre o conceito e importncia do instrumento do

78
Plano Diretor para a sociedade e sobre o papel da comunidade em todas as etapas de
elaborao do Plano - de diagnstico, de definio das diretrizes e prioridades no
Projeto de Lei e de acompanhamento na implementao da Lei.
O tempo de durao dessas reunies foi em torno de uma hora e quarenta minutos,
pouco tempo para repassar informaes sobre o processo, conscientizar a populao da
importncia de sua participao e ainda aplicar um questionrio de quatro pginas
contendo perguntas fechadas e abertas. A pauta dessas reunies era quase
exclusivamente direcionada para a consulta da populao quanto ao diagnstico dos
aspectos fsicos e funcionais da realidade do bairro em que moravam.
Na temtica III, o GTC realizou como mobilizao, a abordagem individual de
dirigentes e/ou responsveis pelo funcionamento dos servios de atendimento pblico
para aplicao de questionrios contendo perguntas fechadas e abertas relacionadas ao
funcionamento desses estabelecimentos. Afirmam ter realizado uma reunio junto aos
responsveis pelos Conselhos Municipais existentes no municpio, mas no foi
encontrada a ata.
Registrou-se a aplicao de 59 questionrios. Entre eles alguns respondidos por
assistente social, professora, enfermeira, presidente de Associao de Bairro,
representante do IPASGO, do IAG, do Departamento de Sade, da Secretaria Estadual
de Educao e Cultura, do Programa de Erradicao do Trabalho, do PROCOM, Agente
Comunitrio de Sade e Estao Rodoviria. Em um desses registros, representantes da
Secretaria Municipal de Educao foram questionados sobre os servios e
funcionalidades de sete escolas do municpio, entre elas escolas municipais e estaduais.
Nessa fase os usurios eram atores tambm importantes de serem questionados
uma vez que so eles que podem dizer sobre o que disponibilizado, se atende s suas
necessidades, com qual qualidade e qual servio precisa ser modificado e/ou
complementado. Porm poucos foram abordados.
Na temtica IV no houve registro em ata de nenhuma reunio para discusso
dessa temtica. H registro apenas de questionrios aplicados sem a identificao dos
representantes. Dessa forma no foi possvel analisar qual o grau de abertura para
participao atribuda populao. A ausncia desses documentos induz-se a constatar
que o diagnstico do levantamento do desenvolvimento econmico do municpio e de
suas potencialidades foi realizado pelo GTC de acordo com informaes
disponibilizadas pelos integrantes que fazem parte de rgos internos prefeitura e
detentores de conhecimentos especficos de cada rea.

79
Ao final da elaborao dos Produtos referentes s quatro temticas o GTC
realizou uma reunio de validao do Produto que engloba o diagnstico levantado
nessas temticas denominado Leitura Comunitria. Nessa reunio falaram sobre os
trabalhos realizados no ano de 2005 e apresentaram a Leitura Comunitria do Municpio
pedindo sugestes comunidade.
Nas 15 reunies realizadas para levantamento de diagnstico, registrou-se 275
assinaturas e, na reunio de validao do diagnstico estiveram presentes apenas 35
pessoas e dessas, somente 13 chegaram a participar de reunies realizadas
anteriormente, sendo 9 integrantes do GTC, 1 representante de Associao de bairro, 1
funcionrio da Secretaria Municipal de Patrimnio e 1 integrante da comunidade. Ou
seja, 63% dos presentes ainda no tinham o conhecimento sobre o Programa Cidade pra
Gente, sobre o que era o PDD, o GTC e qual seu papel nesse processo e a maioria das
pessoas consultadas no estavam presentes para garantir suas ideias no Produto.
A pouca presena foi devido falta de eficcia na mobilizao realizada pelo
GTC e/ou falta de interesse da populao. A falta de interesse da populao por aes
da gesto pblica realidade como j discutido no Captulo1, porm a mobilizao deve
ser bem planejada e consistente para abranger a participao de uma maior parte da
populao do municpio em todos os eventos. Talvez se o GTC tivesse planejado as
aes de mobilizao com pauta, data, horrio e local definidos antes mesmo do incio
de realizao das reunies, permitiriam que o participante tivesse a noo de todo o
processo e a importncia de seu envolvimento em cada etapa, principalmente na reunio
de validao da Leitura Comunitria. Dessa forma, aumentaria o pblico presente nessa
reunio.
O no planejamento da mobilizao de todo o processo deu-se tambm devido o
no esclarecimento por parte da Secretaria de Estado das Cidades de todas as etapas de
elaborao da Leitura Comunitria. A concepo da metodologia se deu durante o
processo de implementao, no tornando possvel prever ou precaver resultados como
esse.
Quanto ao grau de abertura para participao atribuda aos presentes na reunio de
validao da Leitura Comunitria, pela metodologia aplicada pode-se afirmar que no
houve uma participao efetiva. Foi realizada no perodo da noite, a partir das 20 horas
e 30 minutos. Para esse tipo de reunio onde se tem uma presena de mais da metade de
pessoas que no tm o conhecimento dos trabalhos realizados e cuja pauta contm
informaes extensas a serem repassadas para validao - histrico da cidade, aspectos

80
fsicos e funcionais do municpio, existncia e funcionalidade dos servios de
atendimento pblico e Conselhos Municipais e Potencialidades do municpio para
conseguir transmiti-las de forma a levar a comunidade ao entendimento e
conseqentemente sugerir, opinar e validar com conscincia, seria necessrio abordar os
temas separados e com maior tempo de pauta ou diviso da plenria em grupos
menores.
Em reunies nesse formato possvel apenas apresentar as concluses tiradas pelo
GTC no levantamento do diagnstico junto comunidade como proposio final e com
pouca abertura para a populao analisar e se posicionar perante todos os assuntos.
Na 2 Fase Leitura da Realidade Municipal, para a elaborao do Produto do
Roteiro I, o GTC consultou alguns servidores de rgo pblico municipal para aplicao
de questionrios que serviram de base para o contedo do PDD, e realizou uma
Audincia Pblica para Validao do Produto.
Mais uma vez, a mesma realidade da ltima reunio de validao quanto ao
conhecimento dos participantes sobre o processo, 70% dos presentes no participou de
nenhuma reunio realizada durante o processo de elaborao do PDD18. E mesmo
assim, dos 23 que compe os 30% que j haviam participado de outras reunies, 16
eram integrantes do GTC, 1 vereador, 1 funcionrio pblico e apenas 4 da comunidade
e 1 Presidente de Associao de Bairros como representantes da maioria da classe
menos favorecida culturalmente por esses projetos.
Porm, nessa audincia, as informaes a serem repassadas eram mais complexas,
envolvendo questes tcnicas que necessitava de apresentaes do diagnstico por meio
de mapas. A visualizao e compreenso de informaes sintetizadas em mapa so
difceis para algumas pessoas com formao tcnica que no utilizam esse meio de
trabalho, dir para cidados comuns menos instrudos.
A audincia foi realizada noite a partir das 20 horas e 40 minutos com
apresentao do Produto e das informaes em plantas no formato 2D. Segundo relatos
registrados em ata, a reunio foi participativa, houve consideraes dos presentes em
relao s receitas e despesas do municpio, quando apresentado o mapa do histrico do
registro e ocupao, e sugestes sobre a organizao dos nomes das ruas, das reas
prioritrias para investimentos e ateno especial aos Distritos e Povoados. Porm,
nesse formato de reunio com pauta extensa, informaes tcnicas a repassar e tempo
18

Lembrando que o processo iniciou-se em 2005, j passado um ano e muitos ainda no tinham tido
nenhum contato.

81
curto, provavelmente os encorajados a opinar foram apenas a minoria detentora de
conhecimentos tcnicos.
Para a elaborao do Produto referente ao Roteiro II- Macrozoneamento e
Propostas Gerais, o GTC realizou quatro reunies na rea urbana e seis na rea rural
ainda para levantamento de problemas urbanos, e uma Audincia Pblica para
Validao do Produto II.
A audincia de validao, segundo relatos registrados em ata, teve durao de 2
horas e 10 minutos, mais uma vez tempo insuficiente para abordar questes tcnicas e
assuntos importantes - como definio de temas prioritrios, de macrozonas e de
propostas para cada temtica urbana - para a definio de diretrizes no Projeto de Lei,
produto a ser elaborado a partir de dados definidos nessa etapa.
A equipe tcnica incorporada ao GTC poderia ter, embasadas com o diagnstico
levantado na 1 Fase de Leitura Comunitria, elaborado o produto orientado pelo
Roteiro II e aproveitado as reunies regionais para apresentar os temas prioritrios, as
propostas para cada temtica e o macrozoneamento. Dessa forma, trabalharia com um
pblico menor e os assuntos se limitariam para aquela regio, alm de possibilitar uma
maior participao. Assim, provavelmente a populao compreenderia melhor essas
questes tcnicas e participariam mais com sugestes ainda no acatadas por eles.
Na etapa de elaborao do Projeto de Lei, foi registrada em ata apenas uma
reunio do GTC para Leitura do Roteiro III Projeto de lei do Plano Diretor
Democrtico. O GTC informou que no houve reunies ou audincia para validao do
Projeto de Lei e nem mesmo para apresentao da Lei do Plano Diretor Democrtico
Participativo de Goiatuba, como denominado no primeiro pargrafo da Lei.
Na anlise de identificao dos presentes nas reunies realizadas nas duas fases
do processo de elaborao do plano, a partir da anlise do material disponibilizado pelo
GTC de Goiatuba - atas, relatrios de mobilizao comunitria, ofcios, convites e edital
de convocao das audincias e reunies e tabulao desses dados no programa de
Excel, foi identificada a participao de pessoas representando os seguintes segmentos:
Grupo de Trabalho Comunitrio, executivo, legislativo, judicirio, servidor pblico
municipal, empresrios, sociedade civil organizada e comunidade local no integrantes
de sociedade civil organizada.

82
Na 1 Fase Leitura Comunitria, o GTC realizou 17 reunies junto
comunidade e registrou um total de 320 assinaturas19.

Na 2 Fase Leitura da

Realidade Municipal realizou 12 reunies junto comunidade registrando um total de

272 assinaturas. Do total de 592 presenas em 29 reunies realizadas, 72,5% eram de
pessoas da comunidade local; 18,1% de representantes do GTC; 4,7% de servidor
pblico municipal; 2,2% representantes da sociedade civil organizada, entre eles
representantes de Associao de Bairro, de Igreja e do Lions; 1% representantes
comerciais; 0,8% do legislativo; 0,3% do judicirio e 0,3% do executivo (figura n 8).

Figura n 8: Grfico comparativo de porcentagem da representao dos segmentos por fase do

Programa Cidade pra Gente. Fonte: Elaborado pela autora.

No grfico comparativo da porcentagem das representaes possvel verificar na

segunda fase, o declnio na participao da comunidade e o aumento da participao de
representantes do GTC, servidores pblico municipais e representantes da sociedade
civil organizada que tiveram papel fundamental na tomada de deciso das propostas da
Lei do Plano Diretor. Na 2 Fase onde se trabalhou dados mais tcnicos de grande
relevncia para o contedo da Lei, a elevao na presena das entidades citadas foi
importante uma vez que na instncia poltica que se obtm o conhecimento
19

No podem ser computadas como total de pessoas uma vez que em algumas reunies houveram
repeties de participao.

83
multidisciplinar dos problemas urbanos e dos recursos existentes; e a presena da
sociedade civil organizada para confirmar esses problemas, contribuir com as propostas
e transmiti-las populao para que haja validao e implementao da Lei em
conjunto. Porm, esses papis no justificam o decrscimo de participao da
comunidade local, que precisam acompanhar todos os espaos de decises para
compreender as prioridades abordadas pelo plano e as propostas definidas para ento
fiscalizar e contribuir para com a implementao da Lei.
A seguir quadros n 4 e n 5 contendo a quantidade de pessoas por representaes
dos segmentos nas reunies realizadas pelo GTC por fases do Programa.
Quadro n 4: Sntese das representaes presentes nas reunies realizadas na 1 Fase:
Leitura Comunitria da Realidade Municipal (17 reunies).
SEGMENTO REPRESENTATIVO

QTD. DE
PESSOAS

PERCENTUAL

Comunidade Local

240

75,0%

0,3%

49

15,3%

Comercial (Imprensa, Jornal O Bandeirante, Lotrica)

1,6%

Legislativo

1,3%

Judicirio

0,6%

14

4,4%

1,6%

320

100,0%

Executivo (Delegado)
GTC

Servidor Pblico Municipal

Sociedade civil organizada (Representantes de Igreja e de
Associao de Bairro, Lions)
TOTAL

Quadro n 5: Sntese das representaes presentes nas reunies realizadas 2 Fase: Leitura
Tcnica da Realidade Municipal (12 reunies).
SEGMENTO REPRESENTATIVO
Comunidade Local

QTD. DE
PESSOAS

PERCENTUAL

189

69,5%

0,4%

58

21,3%

Comercial (CELG)

0,4%

Legislativo

0,4%

Judicirio

0,0%

14

5,1%

2,9%

272

100,0%

Executivo
GTC

Servidor Pblico Municipal

Sociedade civil organizada (Representantes de Igreja, de
Associao de Bairro, da FESG)

TOTAL

Contou com a presena de maior nmero de cidados comuns no integrantes de

sociedades civis organizadas. Porm, esses foram mais participativos nas 25 reunies

84
realizadas pelo GTC para levantamento do diagnstico, onde a populao foi consultada
por meio de respostas a questionrios, do que nas 4 reunies/audincias de validao
(quadro n 6).
Nas reunies/ audincias de validao, mediante a anlise do tempo de durao,
das informaes em pauta e do tempo para debates e participaes pode-se concluir que
as mesmas alcanaram objetivos mais de repasse de informaes do que de fato de
anlise e discusso das concluses tomadas pelo GTC para serem validadas
conscientemente pela comunidade.
Dessa forma, qualifica-se o processo de mobilizao e envolvimento da populao
na discusso da elaborao do Plano Diretor de Goiatuba como pseudoparticipativo,
cujo grau de abertura de participao atribuda populao foi de consulta e de
recebimento de informaes.
O GTC criou espaos sociais para discusso da elaborao do Plano Diretor,
porm no oportunizou uma participao efetiva da populao, menos por interesses
estratgicos, explicado mais adiante, e mais por falta de experincia de aes
comunitrias e formulao de pautas condizentes com os assuntos a serem abordados,
de forma a conter dinmicas e formao de grupos ou mudana na forma em apresentar
os dados que facilitassem uma maior compreenso e participao dos presentes.

Quadro n 6: Qualificao do grau de abertura para com a participao popular nos eventos
de mobilizao por fases do processo de elaborao do PDD de Goiatuba.
TIPO DE
EVENTO

1 FASE:
Leitura
Comunitria
agosto de
2005 a
fevereiro de
2006

2 FASE:
Leitura da
Realidade

QUANT.

Reunio por
regies (rea
urbana)

11

Reunio por
regies (rea
rural)

Audincia
Pblica

Reunio externa
com a
comunidade

Reunies
internas do GTC

OBJETIVO

ABERTURA
PARA COM A
PARTICIPAO

Diagnstico: levantamento fsico e

funcional.

Consulta

Diagnstico: levantamento fsico e

funcional.

Consulta

Explanao dos trabalhos realizados

no ano de 2005; Apresentao do
Produto "Leitura Comunitria" e
solicitao de sugestes para o
PDD.

Informao

Apresentao da Leitura
Comunitria.

Informao

Reviso dos dados tabulados em

mapa do Registro Territorial da
rea Urbana.

Tcnica

85
Municipal
agosto de
2006 a
fevereiro de
2007

1
2
1
Audincia
pblica
1
Reunio por
regies (rea
urbana)
Reunio por
regies (rea
rural)

Apresentao dos novos integrantes

tcnicos do GTC, dos trabalhos j
realizados e do Roteiro I da 2 Fase
e diviso de tarefas;
Apresentao e validao do
material elaborado nessa temtica
para apresentao em audincia
pblica.
Ajustes finais no produto do
Roteiro II: Macrozoneamento e
Propostas Gerais.

Tcnica

Tcnica

Leitura do Roteiro III.

Validao do Produto referente ao
Roteiro I: Leitura da Realidade
Municipal.
Validao do Produto referente ao
Roteiro II: Macrozonemaneto e
Propostas Gerais.

Informao

Levantamento dos problemas

relacionados s temticas urbanas.

Consulta

Levantamento dos problemas

relacionados s temticas urbanas.

Consulta

Tcnica

Informao

O GTC de Goiatuba pode ser caracterizado, segundo definies discutidas por

Habermas,

como

uma

esfera

pblica

considerando-o

como

uma

estrutura

comunicacional orientada para o entendimento a qual tem haver com o espao social
gerado por essa ao. Como espao social, as reunies e audincias realizadas. Os
atores que integram o grupo surgem do pblico e participam na reproduo da esfera
pblica, interessados na defesa de interesses comunitrios, preocupados em levantar
junto comunidade os problemas urbanos por ela detectados, apesar de no construir
em parceria com essa as definies e diretrizes de solues desses problemas.
Descarta-se a hiptese de ao estratgica uma vez que o GTC preocupou-se em
sistematizar as informaes relatadas pela populao na fase de diagnstico, sem excluir
opinies, como foi possvel observar no contedo do produto da Leitura Comunitria
disponibilizada pelo municpio. Alm de inserir na Lei do Plano Diretor propostas de
interesse coletivo.
Durante o processo de elaborao do Plano Diretor do municpio, o GTC em suas
aes de mobilizao e de envolvimento da populao como participantes do processo
desenvolveu uma ao comunicativa muito mais orientada para o entendimento do que
para a gerao de arenas, aberturas de espaos que possibilitem o entendimento, os
debates e a validao pblica.

86
Nas reunies de validao preocuparam-se em apresentar os trabalhos realizados
pelo GTC de forma a dar o retorno comunidade sobre as concluses sintetizadas, com
base na tabulao de dados levantados junto comunidade, do que em oportunizar
momentos para a comunidade de esclarecimento das informaes e de anlise mais
detalhada dos produtos elaborados para ento obter uma participao mais consciente.
Preocupou-se mais em levantar os problemas reais da cidade junto comunidade do que
conscientiz-la sobre o seu papel e incentiv-la a participar das discusses e/ou formular
propostas para o Plano.
A validao se dando mediante perguntas e respostas no possibilita a validao
consciente da comunidade. Sem a explanao detalhada das informaes e orientao da
populao para anlise, no se gera a compreenso e formulao de perguntas,
sugestes e/ou validao consciente.
Informar e receber as opinies da populao, segundo Arnstein (1969), so aes
possveis de promoverem a participao plena do cidado, mas pode configurar-se
como uma farsa uma vez que no garante que as preocupaes e idias sejam
consideradas nas propostas dos planos.
Para se chegar a uma concluso mais precisa quanto ao encaminhamento desse
tipo de participao, da pseudoparticipao para a participao efetiva, preciso realizar
uma anlise das informaes contidas nos questionrios levantados, nas snteses
relatadas e concluses realizadas pelo GTC, para ento analisar se o contedo da Lei do
Plano Diretor abordou as preocupaes e idias da populao. Pela complexidade de
pesquisa a campo programada para esse trabalho no foi possvel realizar esse tipo de
anlise, ficando assim, como sugesto para futuras pesquisas que complementem
metodologias e aes possveis para a implementao da participao popular no
planejamento urbano.
Porm, ao analisar a Lei do Plano Diretor torna-se possvel observar se essa
contm instrumentos de ordenamento territorial de promoo de incluso social.
Segundo Souza (2004), dentre os instrumentos previstos no Estatuto da Cidade que
favorea a incluso social em cada municpio e em cada mercado local, temos o
zoneamento de uso do solo, instrumentos tributrios e de regularizao fundiria que
favorecem o desenvolvimento de uma poltica habitacional focada em uma poltica de
subsdio, redistribuio e de integrao social.
A Lei do Plano Diretor Participativo Democrtico de Goiatuba no Captulo II
Incluso Territorial e Habitao trata sobre os instrumentos de poltica urbana que

87
devero ser inclusos no Plano Municipal de Habitao. O Art. 22 da Seo II Dos
instrumentos da poltica pblica especficos para a poltica municipal de incluso
territorial e habitao define quais os instrumentos que devero ser aplicados para a
realizao das diretrizes e estratgias da Poltica Municipal de Habitao, so eles:
parcelamento, edificao e utilizao compulsrios; IPTU progressivo no tempo e
desapropriao com pagamento em ttulos da dvida pblica; fundo Municipal de
Desenvolvimento Local; Zona Especial de Interesse Social ZEIS; consrcio
imobilirio; concesso de direito real de uso; concesso de uso especial para fins de
moradia; cesso de posse; outorga onerosa do direito de construir; transferncia do
direito de construir; direito de preempo e direito de superfcie. No Ttulo IV Dos
Instrumentos da Poltica Urbana, o Plano Diretor estabelece os parmetros de aplicao
desses instrumentos.
O Art. 41 do Captulo II Do Macrozoneamento e Zoneamento Urbano e Rural do
Municpio de Goiatuba trata sobre a ordenao e controle do uso do solo traando
alguns quesitos que devem ser evitados que podem favorecer a incluso social se
delimitadas de forma justa, so eles:
I a utilizao inadequada de imveis urbanos e rurais;
II - a proximidade de usos incompatveis ou inconvenientes,
especialmente junto aos usos residenciais;
IV a ociosidade do solo urbano edificvel ou utilizvel;
VI a especulao imobiliria. (Lei n 2.524/ 2008, Prefeitura Municipal
de Goiatuba)

A Lei tambm define macrozonas urbanas que podem favorecer a promoo de

justia social, dentre elas:
Macrozona prioritria para investimentos pblicos, formada por reas dotadas de
grande adensamento populacional, desprovidas de infra-estrutura adequada,
ocupadas pela maioria da populao de baixa renda, comrcio pouco
desenvolvido e transporte coletivo insuficiente mediante demanda;
Macrozona prioritria para o investimento em mobilidade e Imposto
Progressivo, delimitando reas providas de infra-estrutura e equipamentos
urbanos cujo comrcio apresenta-se bem desenvolvido e que apresentam um
nmero expressivo de lotes vazios, cerca de 1078. Segundo a Lei, no Art. 79 da
Subseo X, o incentivo ocupao proporcionar racionalizao de gasto com

88
infra-estrutura em outras reas que no possuem e estar cumprindo a funo
social dos loteamentos. No Ttulo IV Dos Instrumentos da Poltica Urbana, o
Plano Diretor estabelece os parmetros de aplicao desses instrumentos.
Macrozona Especial de Interesse Social, envolvendo reas planas prximas
rea urbana consolidada, algumas reas com infra-estrutura, outras sem
infraestrutura, mas com topografia plana propcia elaborao de projetos
residenciais. No Captulo III Zoneamento Urbano cria a Zona Especial de
Interesse Social ZEIS que delimita essas reas.
O Plano Diretor, na Seo II Do Conselho de Planejamento e Gesto Urbana
CPGU define as finalidades e atribuies que direcionam o Conselho a promover a
integrao entre a sociedade e o Poder Executivo Municipal para promover uma gesto
de co-responsabilidade. Define que o mesmo ser consultivo, deliberativo e fiscalizador,
composto por 29 membros, sendo 40% representantes do setor pblico, 60% da
sociedade civil e presidido pelo titular do rgo central do Sistema de Planejamento e
Gesto Urbana (Secretrio (a) da Secretaria de Planejamento e Desenvolvimento Scio
Econmico).
Mediante essa anlise possvel constatar que o GTC preocupou-se em inserir na
Lei do Plano Diretor instrumentos e propostas que favoream a promoo de justia
social, provavelmente, objetivo de conquista da maioria da populao no s da
comunidade goiatubense como de outros municpios. Dessa forma, podemos concluir
que a pseudoparticipao alcanada com as aes de mobilizao realizadas pelos GTC
foi muito mais por falta de experincias sociais, de orientao de possibilidades ou
alternativas metodolgicas ou mesmo vontade poltica de ampliar a mobilizao, do que
de fato imbudas de aes estratgicas.
A insero da populao nas discusses urbanas, por mais que seja um objeto de
luta de anos, configurou-se como aes recentes de implementao aps aprovao do
Estatuto da Cidade. Sendo assim, a maioria dos executivos e responsveis pela
coordenao de projetos e planos polticos no so capacitados ou tm habilidades,
estratgias e mtodos, para esse tipo de ao que envolve discernimento, capacidade de
desenvolver uma linguagem simples e passvel de transmitir o conhecimento e
entendimento, e conhecimento de dinmicas e didticas apropriadas para despertar o
papel e responsabilidade da populao nessas aes e instigar a participao efetiva dos
cidados.

89
Talvez, outra causa para a no participao efetiva da populao, alm da
ineficcia das aes de mobilizao realizadas pelo GTC, foi a ausncia de aes de
capacitao de pessoas para realizar esse papel de mobilizadores comunitrios na
metodologia do Programa Cidade pra Gente. Sugesto possvel de ser incorporada em
projetos futuros de capacitao de grupos municipais locais para a elaborao de Planos
Diretores Democrticos.

2.3 O processo participativo na elaborao do PDD de Mineiros

O municpio de Mineiros pertencente regio Sudoeste do Estado (figura 9),
situa-se na microrregio Sudoeste de Gois, a 414 Km da capital do Estado (Portal
SEPIN). Possui um territrio de 8.896 Km (Prefeitura Municipal de Mineiros), sendo
que destes 8.876 Km so de rea rural e 20 Km de rea urbana.

Figura n 9: Municpios pertencentes microrregio Sudoeste de Gois. Dentre eles, a cidade

de Mineiros. Fonte: Portal SEPIN.

Conforme levantamento do GTC, o surgimento da cidade se deu no ano de 1873,

com a ocupao formando povoados dispersos em fazendas. Segundo eles, foi
emancipado em 31 de outubro de 1938, por meio do Decreto-Lei estadual n 1.233.
Quanto ao aspecto demogrfico, no censo 2000 a populao do municpio era de
39.024 habitantes e no ano de 2010 a populao era de 51.077 habitantes (Censo 2010).
Entre os anos de 2000 a 2010 houve um crescimento populacional significativo. Uma

90
das

causas

desse crescimento

foi

desenvolvimento

de empreendimentos

sucroalcooleiros na regio.
A rea urbana do municpio composta por 59 bairros que, no processo de
elaborao do Plano Diretor como metodologia de mobilizao e participao popular,
foram organizadas pelo GTC em 9 regies que apresentam caractersticas fsicas,
sociais e/ou econmicas semelhantes , como podem ser observadas na planta de
regionalizao da rea urbana na figura 10.

Figura n 10: Regionalizao da rea urbana do municpio de Mineiros. Fonte: Relatrio das
atividades do GTC. Prefeitura de Mineiros: Mineiros, 2007.

Na rea rural do Municpio, segundo informaes disponibilizadas pelo INCRA,

existem 2.023 propriedades, que foram organizadas pelo GTC em 05 Regies. A
maioria dessas propriedades de pequeno porte. Existem ainda 01 assentamento rural e
02 pr-assentamentos em processo de implantao. A atividade produtiva predominante
a pecuria de leite, pecuria de corte, produo de gros (soja, milho e sorgo),
algodo, avicultura e cana-de-acar.
A diviso da rea rural em regies foi organizada pelo GTC e validada em reunio
pela comunidade da zona rural de Mineiros. O fator determinante dessa diviso foram

91
as vias de acesso s essas propriedades rurais de forma a facilitar os levantamentos a
campo e a realizao de reunies.
Como possvel observar na planta de regionalizao da rea rural (figura 11) a
rea foi dividida em cinco regies denominadas como: Regio Nordeste, Regio
Noroeste, Regio Sul, Regio Leste e Regio Oeste.

Figura n 11: Regionalizao da rea rural do municpio de Mineiros. Fonte: Relatrio das
atividades do GTC. Prefeitura de Mineiros: Mineiros, 2007.

A Lei que institui o Plano Diretor Democrtico, Lei Complementar n 031 foi
aprovada em 30 de dezembro de 2008. Sua elaborao deu-se entre os meses de agosto
de 2005 a dezembro de 2008. Como metodologia de elaborao do Plano Diretor
utilizou da metodologia aplicada pelo Programa Cidade pra Gente, com a formao do
Grupo de Trabalho Comunitrio e elaborao de produtos conforme orientaes
contidas nos Roteiros da 1 Fase Leitura Comunitria e da 2 Fase Leitura da
Realidade Municipal, previstos pela metodologia.
O municpio de Mineiros por apresentar, segundo dados do Censo 2000, uma
populao de 39.024 habitantes, teve que instituir dois Grupos de Trabalho Comunitrio

92
que chegaram a nome-los como GTC Avana Cidadania e GTC Cidadania em Ao
(Relatrio de Mobilizao elaborado pelo GTC de Mineiros, 2005).
O GTC foi nomeado pelo executivo municipal por meio do Decreto n 636 de 4
de agosto de 2005. Em 24 de novembro de 2005, devido ausncia de participao de
alguns integrantes do GTC, a prefeita municipal editou o Decreto n 787 que revoga o
decreto anterior e nomeia novos integrantes.
Conforme o Decreto n 787/2005, como representantes do Executivo foram
nomeados, incluindo titulares e suplentes: dois representantes da Superintendncia de
Planejamento do Municpio, dois da Superintendncia do Meio Ambiente e Turismo,
dois da Secretaria de Obras e Urbanismo e dois da Secretaria de Educao. Das demais
representaes quatro pessoas representantes de outras instncias sociais que no sejam
executivos, trabalhavam na poca em cargos da prefeitura, so eles: dos representantes
dos movimentos sociais organizados, um funcionrio da Secretaria Municipal de
Educao; das organizaes comunitrias da zona rural um deles trabalha na Secretaria
Municipal de Desporto e Lazer; dos representantes dos Conselhos Municipais, uma
trabalha na Secretaria Municipal de Sade e outra na de Promoo Social.
As representaes que no se envolveram nesse processo foram: um suplente do
legislativo e um suplente dos estudantes secundaristas. Esses e mais alguns integrantes
que participaram pouco do processo foram substitudos na 2 Fase do Programa, por
meio do Decreto n 410 de 24 de julho de 2006. Houve a substituio de 10 integrantes
por representaes da mesma instncia. Os demais integrantes participaram ativamente
das aes de mobilizao.
Alm da participao efetiva dos Grupos de Trabalho Comunitrio nas aes de
mobilizao da populao no processo de elaborao do PDD, o que tambm contribui
para o alcance da participao da comunidade local nas reunies e audincias foi o
envolvimento por parte do GTC dos Presidentes de Associaes de Bairro. O GTC
coordenou os eventos de solenidade de Posse de Diretorias de Associao de
Moradores, somando parceiros ao processo e, na 1 Fase Leitura Comunitria, chegou
a realizar uma reunio com essas representaes para inform-los do processo que
realizavam e sobre a importncia de sua participao junto ao GTC nas aes de
mobilizao.
Segundo a metodologia do Programa Cidade pra Gente, a 2 Fase Leitura da
Realidade Municipal engloba decises tcnicas que tornou necessrio nomear
profissionais tcnicos para comporem a equipe do GTC. Mediante esse fato, a Prefeita

93
Municipal nomeou trs pessoas da administrao pblica municipal para comporem a
equipe do GTC: um bacharel em Direito, uma administradora de empresas e um
engenheiro civil. A administradora de empresa j fazia parte do GTC desde o incio dos
trabalhos, ainda na Fase de elaborao da Leitura Comunitria. Os demais tcnicos
participaram apenas na 2 Fase do Programa.
No foi incorporado equipe nenhum profissional da rea de arquitetura para
coordenar a elaborao multidisciplinar do Plano Diretor Democrtico de Mineiros. A
equipe de arquitetos da Secretaria de Estado das Cidades que foi o responsvel tcnico
pelo Plano Diretor Democrtico do Municpio.
Alm da dificuldade de verbas municipais para investimento na elaborao de
planos e consequente contratao de tcnicos, outro fato que implica na no contratao
de tcnicos da rea de arquitetura e urbanismo por grande parte de prefeituras a
escassez de profissionais interessados e capacitados para essa atividade.
Para a mudana dessa realidade necessrio ainda promover modificao de
grades curriculares dos cursos de Bacharel em Arquitetura e Urbanismo, de forma a
contemplar mais disciplinas voltadas rea de planejamento urbano participativo;
implementar cursos de extenso de capacitao de tcnicos para atuao na rea de
planejamento urbano participativo; alm do empenho do Conselho profissional, agora
aprovado o Conselho de Arquitetura e Urbanismo - CAU, para auxiliar na capacitao e
lutar pelos direitos desses profissionais na atuao em Planos Diretores.
Apesar de no terem contratado profissionais tcnicos com experincia na
elaborao de Planos Diretores Municipais, os tcnicos da prefeitura envolvidos
estudaram Planos Diretores j elaborados e se empenharam na implementao de um
processo participativo de elaborao do Plano Diretor condizente com a realidade
municipal.
As atividades de mobilizao realizadas pelo GTC no processo de elaborao do
PDD de Mineiros ocorreram por Fases e por Temticas, conforme metodologia do
Programa Cidade pra Gente, que sero aqui analisadas. Como Anexo II consta o quadro
sntese dos tipos de mobilizao por etapas da Metodologia aplicada pelo GTC no
municpio de Mineiros.
No dia 07 de outubro de 2005 o GTC realizou um grande evento quando
mobilizou funcionrios pblicos e lideranas da sociedade com o objetivo de lanar os
trabalhos a realizar para a elaborao do Plano Diretor Democrtico de Mineiros,
explanar sobre o Programa Cidade pra Gente, sobre o que o Plano Diretor

94
Democrtico e a importncia desse instrumento, conscientizar os participantes sobre o
papel do Grupo de Trabalho Comunitrio, o papel da comunidade nesse processo e seu
compromisso para com o municpio.
Esse evento de lanamento foi importante como tentativa de reverso da falta de
credibilidade da populao nas aes pblicas. O GTC demonstrou sociedade a
vontade de implementar uma gesto democrtica onde torna pblico os trabalhos a
realizar e em parceria constri o produto, ao contrrio da democracia representativa
onde, quando h eventos aberto ao cidado comum, geralmente para apresentar
propostas j discutidas e validadas por grupos estratgicos, apenas como cumprimento
de protocolos. Alm de evitar equvocos da sociedade quanto ao processo, facilitou a
abordagem do GTC populao, j consciente do processo, para seu envolvimento.
Quanto s formas de mobilizao da populao para levantamento dos dados
constantes na Temtica I Histrico do Municpio, nos documentos disponibilizados
pelo GTC e pela Secretaria de Estado das Cidades, no foi possvel identificar se houve
questionamento junto aos informantes-chaves, a quantidade e o perfil dos entrevistados.
J na Temtica II Aspectos fsicos e funcionais do municpio, o GTC realizou
sete reunies na rea urbana e uma na rea rural. Na rea urbana no realizaram
reunies nas regies denominadas IV e VII. Uma composta por sete bairros e outra
por seis que, conforme a descrio da caracterizao a princpio no apresenta
problemas agravantes, mas que mesmo assim no justifica a ausncia da realizao de
reunies, excluindo assim, os moradores locais desses bairros do processo.
Quanto reunio na rea rural, Mineiros apresenta uma rea extensa com 2.023
propriedades, um assentamento rural e dois pr-assentamentos e realizaram apenas uma
reunio no Sindicato Rural, contando com a participao de 15 pessoas e dessas, 60%
eram integrantes do GTC, 27% representantes de Associaes Rurais e 13% da
comunidade local.
Fizeram uma mobilizao e deram maiores chances de participao populao
moradora na rea urbana do que na rea rural. Seria necessrio realizar mais reunies na
rea rural uma vez que essas regies apresentam dificuldades para o deslocamento dos
moradores, sendo eles: ausncia ou carncia de transporte pblico, problemas fsicos e
estruturais nas estradas de acesso e grandes distncias entre propriedades e/ou
equipamentos de atendimento pblico propcios para a realizao das reunies. Dessa
forma ficou a desejar o empenho do GTC no envolvimento, nesse processo, da
comunidade local das regies rurais.

95
Ao analisar a representao do pblico envolvido nessa reunio, o GTC apesar de
realizar apenas uma reunio encontrou como alternativa mobilizar representantes da
sociedade civil organizada (Associaes rurais) para participar enquanto defensores de
interesses coletivos, isso justifica pela presena de 27% dos participantes de
representaes desse segmento. Porm, ainda no justifica a no preocupao em
envolver a sociedade civil no organizada, uma vez que esses grupos ao lutar por
propostas coletivas podem no assimilar sugestes j em conflitos entre cidados desde
o incio.
Nessas reunies, para elaborao do Produto referente Temtica II, realizaram a
leitura do roteiro e dividiu as pessoas presentes em dois grupos, quando foi solicitado
que lessem o material pensando na realidade de sua regio e respondessem o
questionrio proposto sob a superviso dos membros do GTC. Essas repostas foram
tabuladas e sintetizadas pelo GTC.
Para convocao da comunidade a participar desses encontros, o GTC utilizou dos
seguintes meios: telemarketing, mala direta, convites impressos, panfletos, propaganda
volante, home page do municpio, inseres na rdio local e visitas pessoais.
Como aes de mobilizao para a realizao do produto referente Temtica III
Servio de Atendimento Pblico e Controle Social, o GTC realizou seis reunies com
representantes de segmentos desses servios para levantar informaes referentes ao seu
funcionamento. Nessas reunies apresentaram slides auto-explicativos sobre o que o
GTC e o PDD, sanando as dvidas; dividiram os presentes em grupos para responderem
um questionrio contendo perguntas que auxiliassem o GTC a diagnosticar onde seria
necessrio aplicar o investimento pblico. Aps as reunies as respostas foram
tabuladas e sintetizadas pelo GTC.
Nessa etapa, como a metodologia aplicada pelo GTC de Goiatuba, a metodologia
participativa adotada pelo GTC de Mineiros de mobilizao dos segmentos
responsveis pelos servios de atendimento pblico, no complementou o diagnstico
com as opinies de usurios desses servios. De um total de 210 participantes nessas
reunies, apenas 7,15% eram representantes da sociedade civil organizada
(representantes de associaes de bairro e associaes rurais) e pessoas da comunidade
local que mediante o assunto e segmentos convidados a participaram, responderiam
como usurios dos servios de atendimento pblico de forma a apresentar as reais
necessidades da comunidade.

96
No levantamento das Potencialidades para o Desenvolvimento Sustentvel do
Municpio (Temtica IV), o GTC realizou visitas in loco nas reas rurais e urbanas para
levantamento de servios existentes e possveis potencialidades para o desenvolvimento
econmico do municpio. Em seguida, separaram esses temas como possveis
potencialidades e definiu responsveis pela mobilizao dos segmentos referentes a
cada tema.
Nessa etapa realizaram duas reunies, uma com representantes dos segmentos da
Indstria, Comrcio, Servios, Construo Civil, Minerao, Turismo e Artesanato, e
outra com representantes dos segmentos da Agricultura e Pecuria. Alm das reunies
para diagnstico, utilizaram da metodologia de aplicao de questionrio, por meio de
abordagem pessoal, para os seguintes seguimentos: legislativo, diretores do Hospital
Municipal, diretores e secretrios a nvel municipal e estadual, Dallas Hotel, Suleima,
Agrogene, Com vida corretora de seguros, estudantes secundaristas, APGM, Diretora da
Apae, diretora do gape, tcnicos da Agncia Rural e alguns produtores, tcnicos da
COMIVA.
A anlise desses questionrios foi realizada por cinco integrantes do GTC,
envolvendo representantes dos alunos secundaristas, da superintendncia de
planejamento, da Secretaria de Educao e do Conselho Ambiental, e a sntese, por
todos os integrantes dos GTCs.
No realizaram reunies regionais ou audincia pblica para validao do produto
da Leitura Comunitria. Dessa forma a comunidade em geral no pode opinar nas
temticas relacionadas aos servios de atendimento pblico, conselhos municipais e
potencialidades do municpio, informaes essas que foram discutidas entre
representantes do GTC e de segmentos especficos atuantes nesses servios, conforme
anlise da metodologia de mobilizao nas etapas de desenvolvimento das Temticas III
e IV. A comunidade local, no integrante de grupos representantes desses segmentos,
teve conhecimento do contedo por meio das aes de mobilizao do GTC realizadas
no ms de janeiro de 2006.
Aps as concluses da elaborao da Leitura Comunitria em dezembro de 2005,
Produto referente 1 Fase do Programa, o GTC dedicou o ms de janeiro de 2006 para
divulgar as aes realizadas pelo GTC, para conscientizar a populao sobre a
importncia de sua participao no processo e para divulgar os resultados da Leitura
Comunitria, por meio da realizao da Gincana Interbairros Cidade pra Gente e da
participao do grupo em eventos pblicos e privados.

97
A Gincana Interbairros Cidade pra Gente foi um projeto idealizado pelo GTC
com a finalidade de despertar o esprito da participao e a mobilizao comunitria da
populao mineirense, de forma a levar informaes sobre o PDD e conscientizar os
moradores da importncia da participao nas definies de propostas desse plano e em
outras aes tomadas pelo Poder Pblico Municipal. Foram realizados jogos e
brincadeiras numa competio entre os bairros escritos para o evento e inserido
mecanismos de informao sobre os trabalhos de elaborao do PDD (Relatrio de
mobilizao comunitria elaborado pelo GTC, 2006).
Nessa fase o GTC foi convidado a dar esclarecimento sobre os trabalhos de
elaborao do PDD em algumas instituies como: Rotary Club, Faculdade UNOPAR,
SENAC e Associaes de Moradores, alm de participar em eventos como Solenidade
de Inaugurao da Ponte na Regio da Corredeira e dos Conselhos de Sade e de
Turismo, quando teve a oportunidade de apresentar os integrantes do GTC, falar sobre o
PDD, quais os objetivos dos trabalhos realizados e os resultados da Leitura
Comunitria.
Segundo o Relatrio de Mobilizao realizado pelo GTC, apresentaram como
dificuldades na 1 Fase a mobilizao da comunidade, apesar de utilizarem diversos
meios de comunicao, tais como panfletos, carro de som, rdio, mala direta, telefone e
lideranas do bairro. Atriburam a questo ao afastamento de alguns integrantes do
GTC, ao tempo reduzido entre as oficinas e prazo para realizao dos trabalhos, falta
de equipamentos e recursos financeiros e ao acumulo e sobreposio de funes pela
maior parte dos integrantes.
Porm, ainda na avaliao do GTC, apesar das dificuldades e decepes em torno
da mobilizao, avaliaram que conseguiram atingir o objetivo, uma vez que por vrias
vezes os locais de eventos ficaram lotados contando com a presena de pessoas que
realmente demonstraram interesse em contribuir com o processo. Avaliaram tambm
que, o que contribui para alcanar o sucesso que tiveram foi o apoio dado pela prefeita
Neiba Maria Moraes Barcelos, onde acompanhou e disponibilizou os materiais e
recursos possveis para realizao dos trabalhos pelo GTC.
Na 2 Fase Leitura da Realidade Municipal, para o levantamento dos dados
orientados pelo Roteiro I Leitura da Realidade Municipal, o GTC realizou uma
reunio com rgos setoriais para levantamento dos aspectos fsicos e funcionais
relacionados aos departamentos pblicos municipais e estaduais; 8 reunies com a
comunidade local por regies (7 na rea urbana e 1 na rea rural) para validar a Leitura

98
da Realidade Municipal referente cada regionalizao; e uma audincia pblica para
discusso e validao do Produto I: Leitura da Realidade Municipal do processo de
elaborao do Plano Diretor Democrtico .
Nas reunies regionais o GTC preocupou-se em continuar a repassar informaes
para maiores esclarecimentos a respeito do que o Plano Diretor e sobre a importncia
do envolvimento da populao. Realizaram apresentao teatral pelos palhaos
Fumaa e Feiurinha explicando de uma forma mais descontrada o conjunto de Leis
utilizadas na elaborao do PDD.
Pode-se dizer que nessas reunies houve uma relao de parceria entre o GTC e a
comunidade local na validao dos problemas e sugestes apontadas para cada regio.
O GTC utilizou do conhecimento tcnico dos profissionais incorporados ao GTC na 2
Fase, para a reviso do diagnstico registrado na Leitura Comunitria e para a definio
de prioridades e solues tcnicas adequadas aos problemas levantados. Com o relatrio
tcnico em mos, apresentou aos participantes os resultados e por meio de formao de
grupos e distribuio de quadros contendo o levantamento dos problemas e sugestes
apontados para a regio, cada grupo procedeu com as devidas anlises, correes e
complementao de sugestes.
Como na 1 Fase o GTC no realizou uma audincia pblica para validao da
Leitura Comunitria, nessas reunies regionais formou-se comisses por regio para a
validao do documento e dos demais produtos a serem elaborados. Essas comisses
ficaram responsveis tambm pelo acompanhamento do processo de tramitao da lei
do Plano Diretor para aprovao.
Na audincia pblica de validao do Produto I Leitura da Realidade Municipal,
tambm se formou grupos para validao dos dados apresentados. Foi uma reunio
participativa, onde contou com a presena de 176 pessoas. Dessas, 67% eram da
comunidade local, 4% representantes da sociedade civil organizada, 13% representantes
do GTC, 9% do legislativo, 5% servidor pblico municipal, 1% representantes de
instituies acadmicas e 1% de Conselho Municipal.
Do total de 176 participantes, 94 j tinham presenciado outras reunies anteriores
e, desses, 52% eram da comunidade local, 22% do GTC, 11% funcionrio pblico
municipal, 10% representantes do legislativo, 4% de sociedade civil organizada
(representantes de associaes de bairros e do sindicato dos trabalhadores rurais) e 1%
de instituies acadmicas. A metodologia de formao de grupos para sugestes e
validao do produto e a quantidade de pessoas presentes que tambm participaram em

99
outras reunies, com conhecimento dos assuntos discutidos, justifica a qualificao da
reunio como participativa. O comparecimento de boa parte da comunidade local que
participaram de outras reunies se deu ao fato do GTC ao final de cada reunio regional
estender o convite a todos para essa audincia pblica que j estava com data e local
definidos.
Para a elaborao do Produto II Macrozoneamento e Propostas Gerais, o GTC
realizou 4 reunies no auditrio da Cmara Municipal, para explanao do trabalho
realizado e do Produto elaborado: uma com a comunidade local e segmentos da
Educao, Assistncia Social, Sade e Conselhos Municipais envolvidos; outra com a
comunidade local e segmentos do Poder Judicirio, AMPEC, OAB e Entidades
Classistas; uma terceira com a comunidade local e segmentos das Igrejas, Associao de
Bairros e Lideranas, Segurana Pblica e Polcia Comunitria; e por ltimo com a
comunidade local e segmentos da Cooperativa, APGM, Sindicatos e Entidades. Nessas
reunies utilizou como metodologia a formao de grupos para que a populao
presente pudesse analisar melhor e fazer sugestes s propostas apresentadas.
Com os moradores da rea rural a metodologia de reunio para discusso desse
produto foi a mesma aplicada para os moradores da rea urbana, porm, o GTC
aproveitou o espao cedido pelo organizadores do evento do Encontro Regional de
Turismo no Meio Rural. Contou com a presena de 68 pessoas, dessas 54%
representavam as instituies acadmicas, 21% a comunidade local, 7% segmentos
comerciais, 6% servidor pblico municipal, 4% GTC, 4% funcionrios da Agncia
Rural e 3% sociedade civil organizada (representantes de associaes de bairros e
associaes rurais).
Para essa etapa onde as informaes trabalhadas so mais tcnicas, a presena da
maioria de representantes de instituies acadmicas possibilita um debate qualificado
para as definies de propostas no Plano. Porm, no substitui a participao da
comunidade local que no tem o conhecimento tcnico, mas que precisam participar
desses espaos para compreenderem o processo e o porqu das definies tcnicas
tomadas nas propostas do Plano para ento, exercer o seu papel de fiscalizador e de
cidado na implementao da Lei, alm de expor suas ideias como contribuio.
Alm dessas reunies foi implementado um Programa pelo GTC denominado
como Programa "Ao e Cidadania em seu Bairro", onde montaram um stand, deixando
expostos os mapas e quadros snteses dos trabalhos do Produto II e realizaram palestras
para o pblico presente. Dessa forma permitiram que a populao tivesse acesso mais

100
detalhados s informaes produzidas nessa etapa e maiores esclarecimentos das
definies tcnicas tomadas.
Ao final desse processo realizaram uma audincia pblica para discusso e
validao do Produto II: Macrozoneamento e Propostas Gerais para o PDD. Aps a
explanao, alm da abertura para fala dos presentes, foi distribuda ao pblico uma
enquete pedindo sua opinio em relao s propostas apresentadas para validao. O
resultado foi, de 101 presentes, 97 validaram a favor, 3 em desfavor e 1 em branco.
Imbudos dessas propostas bastante discutidas junto comunidade o GTC junto
com o suporte tcnico dado pelo bacharel em Direito incorporado equipe, elaboraram
o Projeto de Lei e realizaram uma audincia pblica para validao. A audincia
iniciou-se s 8h e foi encerrada s 17h. O GTC organizou um almoo no local para
todos os presentes como forma de evitar que a platia se esvaziasse. Durante a audincia
programaram palestras enfatizando a importncia da comunidade perante projetos e
planejamentos pblicos, apresentaram a proposta do permetro urbano, das diretrizes do
Projeto de Lei, das macrozonas e dos instrumentos urbansticos que foram bastante
questionados e discutidos, conforme informaes registradas em ata.
Essa audincia contou com a presena de 214 pessoas, desses 65% era a
comunidade local, 13,6% servidor pblico municipal, 4,2% sociedade civil organizada
(representante de associao de bairros, APGM e do Sindicato Rural), 3,7% instituies
acadmicas (UEG, FIMES e UCG), 0,9% do legislativo, 0,9% de representantes
comerciais (OREADES e COMIVA), 0,9% executivo, 0,5% judicirio, 0,5% servidor
pblico estadual.
Do total de 214 presentes, 74 pessoas j haviam participado em outras reunies,
sendo 29 servidores pblico municipal, 17 integrantes do GTC, 9 representantes da
sociedade civil organizada (APGM, Associao rural, movimento popular, sindicato
rural), 7 entidades acadmicas (FIMES, UEG e UCG), 5 da comunidade local, 1
representante do legislativo, 1 de empresa comercial e 1 servidor pblico estadual da
Secretaria de Estado das Cidades.
Diferente dos resultados apresentados nas audincias de validao de produtos
anteriores, quanto presena de pessoas que participaram de outras reunies, pouco foi
a participao de cidados comuns sem representao de classe, predominando a
presena de servidores pblico municipal e de integrantes do GTC que em sua maioria
tambm so funcionrios pblico municipal.

101
O processo de elaborao do Produto da Leitura da Realidade Municipal e as
mobilizaes para tanto ocorreu entre os meses de agosto a dezembro de 2006 e a
audincia de validao do projeto de Lei ocorreu somente em fevereiro de 2008. Tevese um grande espao de tempo que pode ter ocasionado falta de credibilidade
populao quanto concluso dos trabalhos realizados, resultando na participao de
apenas 5 pessoas da comunidade local no integrante da sociedade civil organizada, que
participaram de outras reunies realizadas pelo GTC.
Porm, apesar desse resultado, o planejamento da mobilizao comunitria
realizada pelo GTC para o levantamento de informaes necessrias elaborao da
Leitura Comunitria (1 Fase) e da Realidade Municipal (2 Fase), antes do incio das
atividades a campo, com a definio das reunies, datas e locais e divulgao dessas nos
eventos realizados, contribui muito com o resultado da qualidade de participao da
comunidade nas audincias de validao dos Produtos elaborados durante a
implementao da metodologia do Programa Cidade pra Gente no municpio de
Mineiros. Dessa forma, os participantes tiveram o conhecimento de todo o processo e
puderam se programar para a participao nessas reunies, principalmente nas
audincias de validao para garantir que as propostas contempladas sejam do interesse
da maioria.
Quanto aos grupos participantes, no total de 39 reunies/ audincias realizadas
pelo GTC com a comunidade local e segmentos diversos, durante o processo de
elaborao do plano Diretor Municipal, estiveram presentes pessoas que faziam parte
dos seguintes segmentos: Grupo de Trabalho Comunitrio, executivo, legislativo,
judicirio, servidor pblico municipal, servidor pblico estadual, servidor pblico
federal, empresrios, instituies acadmicas, sociedade civil organizada e comunidade
local no integrantes de sociedade civil organizada.
Na 1 Fase Leitura Comunitria, o GTC realizou 21 reunies junto
comunidade cujas presenas registradas em atas totalizaram 745 assinaturas20. Na 2
Fase Leitura da Realidade Municipal realizou 18 reunies junto comunidade
totalizando 1.125 assinaturas. Do total de 1.870 presenas em 39 reunies realizadas,
41,9% eram de pessoas da comunidade local; 18,5% de representantes do GTC; 17,5%
de servidor pblico municipal; 6,3% representantes da sociedade civil organizada, entre
eles representantes de Associao de Bairro, de Associao Rural, Associao
20

No podem ser computadas como total de pessoas uma vez que em algumas reunies houveram
repeties de participao.

102
Comercial, Associao dos Artesos; 6% de instituies acadmicas (FIMES, UCG,
UEG e CESUN); 4,4% representantes comerciais; 3% do legislativo; 1,5% do
executivo; 0,6% servidor pblico estadual; 0,1% servidor pblico federal e 0,3% do
judicirio (figura n 12).

Figura n 12: Grfico comparativo de porcentagem da representao dos segmentos por fase do
Programa Cidade pra Gente. Fonte: Elaborado pela autora.

No grfico comparativo da porcentagem das representaes possvel verificar

que na 2 Fase houve um acrscimo no percentual de participao da comunidade local,
do GTC, das instituies acadmicas e de representantes do legislativo. O acrscimo de
participaes representando as entidades acadmicas e o legislativo foram resultados de
estratgicas de mobilizao tomadas pelo GTC visando questes tcnicas e polticas.
Tcnicas firmando Protocolos de Intenes de Cooperao Tcnica entre o
Municpio de Mineiros e a Fundao Integrada de Ensino Superior de Mineiros
FIMES e a Universidade Estadual de Gois - UEG para a criao e implementao do
Plano Diretor Democrtico. E polticas convidando representantes do legislativo para
acompanharem o processo de definio das propostas do Projeto de Lei para que no se
sejam aprovadas emendas ou retirados artigos fundamentais ao desenvolvimento social

103
do municpio durante o processo de tramitao da Lei para aprovao na Cmara
Municipal.
Quanto ao crescimento da participao da comunidade local ocorreu devido ao
intenso processo de mobilizao realizado pelo GTC por meio de reunies regionais e
implementao do Programa "Ao e Cidadania em seu Bairro" que facilitou o acesso
da populao aos trabalhos realizados, o esclarecimento de dvidas e para contribuio
com sugestes ao Plano.
Alm disso, os integrantes do GTC realizaram reunies ordinrias para elaborao
de planos de trabalho e de mobilizao, e reavaliao das aes realizadas, modificando
e encontrando alternativas para o alcance de uma participao efetiva da populao
nesse processo.
A seguir quadros n 7 e n 8 contendo a quantidade de pessoas por representaes
dos segmentos nas reunies realizadas pelo GTC por fases do Programa.

Quadro n 7: Sntese das representaes presentes nas reunies realizadas na 1 Fase: Leitura
Comunitria da Realidade Municipal (21 reunies).
SEGMENTO REPRESENTATIVO

Comunidade Local
Executivo
GTC
Comercial (Banco do Povo, pequeno empresrio, autnomo,
COMIVA, EMBRAPA, SENAC)
Legislativo
Judicirio
Servidor Pblico Municipal
Servidor Pblico Estadual
Servidor Pblico Federal
Sociedade civil organizada (Representantes de Igreja e de
Associao de Bairro, Associao Rural, Movimento Popular,
APGM, Associao dos Artesos, Associao Comercial)
Instituies acadmicas (FIMES e UEG)
TOTAL

QTD. DE
PESSOAS PERCENTUAL

259
19
129

34,8%
2,6%
17,3%

56
4
0
165
10
0

7,5%
0,5%
0,0%
22,1%
1,3%
0,0%

68
35
745

9,1%
4,7%
100,0%

104
Quadro n 8: Sntese das representaes presentes nas reunies realizadas 2 Fase: Leitura
Tcnica da Realidade Municipal (18 reunies).
SEGMENTO REPRESENTATIVO

QTD. DE
PESSOAS PERCENTUAL

Comunidade Local
Executivo
GTC
Comercial (CDL, pequena empresa, Credimin, CELG, Correios,
OREADES, COMIVA, Hotel, SENAC)
Legislativo
Judicirio
Servidor Pblico Municipal
Servidor Pblico Estadual (Secretaria de Estado das Cidades)
Servidor Pblico Federal (Ministrio do Trabalho)
Sociedade civil organizada (Representantes de Igreja e de
Associao de Bairro, Associao Rural, Movimento Popular,
APGM, Associao dos Artesos, Associao Comercial, APAE)
Instituies acadmicas (FIMES, UCG, CESUN e UEG)
TOTAL

525
9
217

46,7%
0,8%
19,3%

27
52
2
163
2
1

2,4%
4,6%
0,2%
14,5%
0,2%
0,1%

49

4,4%

78
1125

6,9%
100,0%

Quanto qualificao da participao da comunidade nesses eventos houve uma

pseudoparticipao na 1 Fase Leitura Comunitria e participao efetiva na 2 Fase
Leitura da Realidade Municipal.
Na 1 Fase Leitura Comunitria, na maioria das reunies realizadas a populao
presente recebeu informaes pelo GTC relacionadas ao PDD e importncia de suas
participaes e foi consultada com o objetivo de elaborar o diagnstico da realidade
municipal. Das 21 reunies realizadas, 20 foram para repassar informaes e/ou coletar
opinies da populao para compor o diagnstico da realidade municipal e a Gincana
Interbairros Cidade pra Gente onde foi possvel, em parceria com a comunidade,
incentivar o surgimento de lideranas no bairro e promover qualificao de algumas
reas pblicas, como premiao da equipe de bairro vencedora.
Na 2 Fase Leitura da Realidade Municipal, das 18 reunies realizadas apenas
uma foi com o propsito de repasse de informaes e consultar aos presentes, as demais
teve uma participao efetiva, cuja metodologia possibilitou a relao de parceria entre
o GTC e os participantes na construo das propostas. A diviso dos presentes em grupo
para trabalhar as propostas sintetizadas pelo GTC a partir do diagnstico realizado na 1
Fase permitiu uma anlise mais detalhadas dos participantes desses materiais,
oportunizando aos mesmos a manifestao de sugestes e validao consciente dos
produtos. O quadro n 9 contm o tipo de evento por fases do processo de elaborao do

105
plano Diretor, a quantidade realizada, os objetivos e o grau de abertura para com a
participao popular nesses eventos.

Quadro n 9: Qualificao do grau de abertura para com a participao popular nos eventos de
mobilizao por fases do processo de elaborao do PDD de Mineiros.

TIPO DE EVENTO

QUANT.

Evento de
Lanamento dos
Trabalhos do PDD

Reunies internas
ordinrias dos GTCs

14

Reunio por regies

(rea urbana)
Reunio por regies
(rea rural)

7
1
6

2
1 FASE:
Leitura
Comunitria
agosto de
2005 a
fevereiro de
2006

Reunies externas
com a comunidade
1

Reunies com
Presidentes de
Bairro

OBJETIVO

Explanao sobre o PDD, os

trabalhos a realizar e
apresentao do GTC.
Elaborao de Plano de
Trabalho e reavaliao dos
trabalhos realizados.
Diagnstico: levantamento
fsico e funcional.
Diagnstico: levantamento
fsico e funcional.
Diagnstico: servios de
atendimento ao pblico e dos
Conselhos Municipais.
Diagnstico: desenvolvimento
econmico e potencialidades
do municpio.
Divulgao da I Gincana
Interbairros com o objetivo de
disseminar os trabalhos do
GTC na elaborao do PDD.
Evento de Solenidade de
Inaugurao da Ponte na
Regio da Corredeira onde o
GTC aproveitou para
apresentar os integrantes do
GTC e repassar informaes
sobre o PDD, sua elaborao
e a Leitura Comunitria.
Reunio do Conselho de
Sade e de Turismo onde o
GTC aproveitou para
apresentar os integrantes do
GTC e repassar informaes
sobre o PDD, sua elaborao
e a Leitura Comunitria.
Reunio informativa sobre o
GTC e suas aes em prol dos
trabalhos do PDD.

ABERTURA
PARA COM A
PARTICIPAO

Informao

Tcnica
Informao e
Consulta
Informao e
Consulta
Informao e
Consulta
Informao e
Consulta

Parceria

Informao

Informao

Informao

106

Reunies internas
ordinrias dos GTCs

Reunio por regies

(rea urbana)

2 FASE:
Leitura da
Realidade
Municipal
agosto de
2006 a
fevereiro de
2008

Reunio por regies

(rea rural)

Reunio do GTC
com rgos setoriais

Reunies com
Associaes de
Moradores

Reunies externas
com a comunidade

Reunies externas
com a comunidade

Audincia Pblica

Audincia Pblica

Audincia Pblica

Tratar do Parcelamento e Uso

do Solo da Cidade e limites
urbanos com a Secretaria de
Obras/ Engenharia, Prefeita
Municipal e Procuradoria
Geral do Municpio.
Apresentao e discusso do
Produto I - Leitura da
Realidade Municipal.
Apresentao e discusso do
Produto I - Leitura da
Realidade Municipal.
Apresentao do calendrio
das reunies setoriais, da
audincia pblica e
preenchimento do Quadro 2
conforme orientaes do
Roteiro I.
Formao de comisses
representativas para validao
da leitura comunitria e
demais produtos do PDD.
Apresentao e discusso do
Produto II Macrozoneamento e
Propostas Gerais.
Apresentao e discusso do
Produto II Macrozoneamento e
Propostas Gerais.
Validao do Produto I:
Leitura da Realidade
Municipal.
Validao do Produto II:
Macrozoneamento e
Propostas Gerais para o PDD.
Apresentao, discusso e
validao da proposta de
legislao do Plano Diretor
Democrtico de Mineiros.

Tcnica

Parceria

Parceria

Informao e
Consulta

Parceria

Parceria

Parceria

Parceria

Parceria

Parceria

O GTC criou espaos sociais para discusso da elaborao do Plano Diretor

Democrtico de Mineiros, utilizou de mtodos que oportunizaram aos presentes uma
participao efetiva. Quanto ao contedo das sugestes de contribuio dos
participantes nessas reunies para verificar se foram abordadas pelo Plano, as
informaes constantes em ata no permitiram essa anlise. Porm ao analisar a Lei do
Plano Diretor possvel verificar se constam propostas e instrumentos da poltica
urbana que favoream a promoo de justia social, favorvel e provavelmente
almejada pela comunidade local de Mineiros.

107
Na Lei do Plano Diretor de Mineiros, o Captulo II Do Macrozonemanto, do
Ttulo IV Do Ordenamento do Territrio define as macrozonas, suas estratgias de
desenvolvimento, regulamentando suas ocupaes. Entre elas, na Sub-seo V desse
captulo, consta a Macrozona de Especial Interesse Social composta por reas j
parceladas, pouco ocupadas, parcialmente dotadas de infra-estrutura e por glebas
urbanas no parceladas onde a administrao pblica pretende investir em habitao de
interesse social. Essa macrozona delimita pelo Plano como Zona de Especial Interesse
Social, j estabelecendo o ndice de aproveitamento, de ocupao mxima e de rea
mnima permevel.
Os Captulos III e IV do Ttulo V Dos Instrumentos da Poltica Urbana abordam
sobre os instrumentos voltados promoo de qualidade de vida e justia social, com
suas respectivas regulamentaes e reas de aplicao. So eles:
Dos instrumentos de induo do desenvolvimento urbano: parcelamento,
edificao ou utilizao compulsrio, com o objetivo de combater a especulao
imobiliria e o processo de periferizao urbana; IPTU progressivo no tempo,
objetivando o cumprimento da funo social e da propriedade por meio da
induo da ocupao de reas vazias ou subutilizadas, onde o plano considerar
prioritrias (Inciso I, Art. 135); operaes urbanas consorciadas, com sua
aplicao em projetos de melhoria em infra-estrutura, incentivo ao potencial
turstico de Mineiros e na produo de moradia popular (Art. 150, Seo V);
direito de preempo com sua aplicao em reas de regularizao fundiria,
reas de interesse do municpio para execuo de programas e projetos
habitacionais de interesse social, implementao de equipamentos urbanos e
comunitrios e criao de espaos pblicos de rea verde e lazer, cujo objetivo
volta-se promoo da qualidade de vida e de justia social; e direito de
superfcie objetivando a regularizao fundiria e o ordenamento e
direcionamento da expanso urbana;
Dos instrumentos de regularizao fundiria: usucapio especial de imvel
urbano; concesso de uso especial para fins de moradia; concesso de direito
real de uso; e zonas especiais de interesse social, cujos objetivos est em
permitir a incluso urbana de parcelas da populao que se encontram
margem do mercado legal de terras, possibilitar a extenso dos servios e da
infra-estrutura urbana nas regies no atendidas e garantir a melhoria da

108
qualidade de vida e equidade social entre as ocupaes urbanas (Incisos de I a
III, Art. 181).
O Captulo I do Ttulo VI Do Planejamento e Gesto Municipal, aborda sobre o
sistema de Planejamento e de Gesto Municipal, apresentando entre os objetivos
garantir a participao da sociedade no debate das questes relevantes da gesto
municipal (Inciso II, Art. 184), para tanto define a composio desse sistema pelo
Conselho da Cidade do Municpio, rgo de pesquisa, planejamento e assemblias de
gesto territorial.
A Seo I desse mesmo captulo normatiza a criao e funcionamento do
Conselho Municipal da Cidade CONCIDADES, definindo no art. 190, sua
composio por: 8 representantes dos gestores administrativos pblicos e legislativos; 4
representantes dos movimentos sociais populares; 2 membros dos trabalhadores por
suas entidades sindicais; 2 representantes dos empresrios relacionados produo e ao
financiamento do desenvolvimento urbano; 2 representantes das entidades profissionais,
acadmicas e de pesquisas e de conselhos profissionais; e 2 representantes das ONGs
com atuaes na rea.
E o Captulo III do Ttulo VI, regulamenta a aplicao dos instrumentos de
democratizao da gesto municipal cujo objetivo a promoo da gesto municipal
descentralizada e participativa. Sendo eles: debates pblicos, com a realizao de
sesses peridicas abordando temas relevantes de interesse pblico; audincias
pblicas, realizadas no processo de implementao de empreendimentos ou atividades
de significativo impacto urbanstico, ambiental e social, com disponibilizao dos
documentos para anlise com antecedncia mnima de 15 dias antes da audincia;
conferncias pblicas que tero como objetivo a mobilizao do poder pblico
municipal e da sociedade civil na elaborao e avaliao das polticas pblicas, em que
sero discutidas as metas e prioridades para o municpio (Art. 225, Seo III).
Mediante essa anlise possvel constatar que a parceria realizada entre o
municpio, por meio do GTC, e a comunidade na elaborao do Plano Diretor de
Mineiros resultou na aprovao de uma Lei contendo instrumentos e propostas que
favoream o desenvolvimento social com o objetivo de promoo da qualidade de vida
e de justia social e que atendem a interesses coletivos. Dessa forma, podemos
confirmar a qualificao da participao popular no processo de elaborao do plano
como participao efetiva, j constatada por meio da anlise da metodologia de
mobilizao e da representao dos grupos participantes.

109

CAPTULO 3: ANLISE COMPARATIVA DO PROCESSO DE

MOBILIZAO E PARTICIPAO POPULAR GOIATUBA E
MINEIROS
Aps a anlise do processo participativo de elaborao do Plano Diretor dos
municpios de Goiatuba e Mineiros, com os resultados apurados torna-se fundamental
retornar a anlise metodologia do Programa Cidade pra Gente quanto s orientaes
de mobilizao e participao da comunidade em cada etapa, conforme orientaes dos
roteiros, para elucidar as influncias da metodologia do Programa metodologia
participativa desenvolvida nos municpios.
Como forma de elucidar as concluses dessa anlise ser realizada uma anlise
comparativa entre os resultados levantados pelos municpios do grau de envolvimento
da comunidade local e sua representatividade em cada etapa da metodologia e as causas
desses resultados para ressaltar os aspectos positivos e negativos da metodologia
participativa desenvolvidas nos municpios como contribuio implementao de
processos participativos em planejamentos urbanos.
A metodologia do Programa Cidade pra Gente possibilitou em cada etapa do
Programa o envolvimento da populao de forma participativa no processo de
elaborao do Plano Diretor Municipal. Porm incentivou o desenvolvimento de
metodologias de mobilizao que possibilitasse uma maior abrangncia da comunidade
municipal, principalmente da comunidade local no integrante da sociedade civil
organizada, na Temtica II da 1 Fase Leitura Comunitria, quando sugeriu a
regionalizao municipal e a realizao de reunies por regies como forma de
divulgao do processo e de levantamento do diagnstico.
Nas demais temticas (III e IV) e na 2 Fase do Programa, a metodologia orientou
a mobilizao de representantes conforme as necessidades de informaes, como por
exemplo, na Temtica III a abordagem aos servidores e funcionrios dos servios de
atendimento pblico e dos Conselhos Municipais; na Temtica IV a abordagem a
representantes de segmentos comerciais e empresariais; e na 2 Fase do Programa o
envolvimento de representantes do executivo, legislativo e de tcnicos para a tomada de
decises mais tcnicas e polticas.

110
Dessa forma, aliada ao pouco tempo disponibilizado entre as temticas (prazo de
um ms), a metodologia proporcionou aes de mobilizao do GTC dirigidas
realizao de reunies estratgicas de envolvimento de grupos especficos.
A metodologia no deixou de ressaltar a importncia de participao da
comunidade local em todas as etapas, mas preocupou-se em implementar muito mais
um processo multidisciplinar de elaborao do Plano Diretor do que um processo de
gesto participativa igualitrio envolvendo a esfera pblica, a sociedade civil e a
comunidade local.
Assim, houve ganhos na perspectiva multidisciplinar na construo do projeto de
lei sob a participao de todas as esferas sociais. Contudo, houve perdas na gesto
participativa igualitria, uma vez que deixou de inserir a comunidade local nas tomadas
de decises.
Analisaremos a seguir grfico comparando a representao da comunidade local
nas etapas de elaborao do plano Diretor dos municpios de Goiatuba e Mineiros
(figura n 13) explicitando os resultados dessa concluso. Os nmeros apresentados
foram o resultado de uma mdia entre as reunies realizadas em cada perodo e a
porcentagem de presena de pessoas classificadas como comunidade local no
integrante da sociedade civil organizada, em cada uma delas.

Figura n 13: Grfico comparativo da representao da comunidade local nas etapas da

metodologia do Programa Cidade pra Gente de elaborao do Plano Diretor dos municpios de
Goiatuba e Mineiros.

111

O GTC do municpio de Mineiros, como metodologia de mobilizao,

programou em um primeiro momento a realizao de um evento para esclarecer
populao o processo de elaborao do PDD, as atividades e trabalhos a realizar, os
coordenadores do processo (GTC) e a importncia do envolvimento da populao em
todas as etapas. Nesse evento 71% das pessoas presentes eram da comunidade local os
demais eram integrantes do GTC ou representantes da sociedade civil organizada ou de
outros segmentos. J o GTC de Goiatuba possibilitou esse primeiro contato da
comunidade com os trabalhos, somente na Temtica II da 1 Fase.
Para o levantamento das informaes orientadas pela temtica I (Re)
Conhecendo o Territrio: Histrico da Cidade, no era necessrio a realizao de
reunies com a comunidade, somente a abordagem de informantes-chaves para elucidar
a histria de surgimento e desenvolvimento da cidade21. Porm, no houve perda de
legitimidade do processo uma vez que, a comunidade local teve acesso e validou o
produto dessa etapa nas reunies realizadas nas temticas posteriores.
Na temtica II os municpios de Mineiros e Goiatuba alcanaram um dos
maiores pices de envolvimento da comunidade local no processo. As duas
metodologias possibilitaram uma pseudoparticipao, uma vez que, alm de repassar
informaes relacionadas ao processo, consultaram a populao para o levantamento do
diagnstico dos aspectos fsicos e funcional do municpio. Os dois desenvolveram como
metodologia de mobilizao a realizao de reunies regionais e aplicao de
questionrios contendo perguntas fechadas e abertas com a pretenso de abordar a
demanda de todos os presentes no relatrio final. Porm, alguns aspectos relacionados
ao grau de abertura para participao popular e ao envolvimento da comunidade da rea
rural nesse processo, diferenciaram os resultados alcanados pelos municpios.
Quanto abertura para participao popular, as reunies realizadas pelo GTC de
Goiatuba foram muito mais consultivas do que de repasse de informaes que melhor
elucidassem a concepo do processo, a metodologia dos trabalhos a realizar e o papel
da sociedade nessas atividades. J as reunies realizadas no municpio de Mineiros
foram tanto consultivas quanto informativas de forma a esclarecer o porqu desse
trabalho, os objetivos a alcanar e a importncia da participao da comunidade na
elaborao e implementao do Plano Diretor.
21

Essas informaes auxiliariam na tomada de decises ao Plano voltadas ao resgate da cultura social e
da cultura de morar.

112
Quanto ao envolvimento da comunidade rural, Mineiros realizou apenas uma
reunio onde envolveu mais representantes de associaes rurais do que propriamente
os membros dessa comunidade, no estendendo assim as informaes do processo de
elaborao do Plano a essas pessoas e deixando de enriquecer o diagnstico da realidade
da rea rural com os conflitos e potencialidades apresentados por essa comunidade. J o
municpio de Goiatuba abrangeu todas as regies da rea rural, desenvolvendo um
produto mais condizente com a realidade do campo.
Na temtica III de diagnstico do funcionamento dos servios de atendimento
pblico e de controle social a metodologia do Programa solicitava a realizao de
reunies em cada unidade de servio de forma a contar com a participao de usurios,
funcionrios dirigentes e/ou responsveis pelo servio. Porm, os municpios se
atentaram apenas mobilizao de funcionrios e dirigentes. Mineiros realizou reunies
com representantes da Sade, da Educao, da Assistncia Social, da Agncia Rural,
Cultura e outros segmentos e, em algumas, houve o interesse da comunidade local em
comparecer representando 10% do total de pessoas presentes nessas reunies.
Provavelmente mais por interesse espontneo do que de fato como resultado da
mobilizao dessa instncia.
J o municpio de Goiatuba, ao invs de reunies, utilizou da abordagem pessoal
de executivos, legislativos, funcionrios de servios e de presidentes de associao de
bairro para aplicar questionrios contendo perguntas, cujas respostas aps tabuladas,
comporiam o diagnstico como produto dessa temtica. Por isso no houve a
representao da comunidade local sem ligao administrativa e funcional com esses
servios e no representantes da sociedade civil organizada.
A metodologia de mobilizao aplicada na temtica IV nos dois municpios
ocorreu de maneira similar situao analisada na temtica anterior. Porm, os
segmentos mobilizados eram da indstria, do comrcio, de servios, de agricultura e
pecuria.
O municpio de Mineiros ainda teve como resultado a participao de 23% do
total da populao presente da comunidade local sem representaes de segmentos ou
da sociedade civil organizada. Isso ocorreu devido ao fato do GTC ter aproveitado um
evento na rea rural de divulgao de prticas agrcolas para a regio das nascentes do
Rio Araguaia onde deu sequncia discusso do tema referente temtica IV.
Provavelmente esse percentual relaciona-se comunidade rural com interesses s
prticas agrcolas de subsistncia.

113
Perante os resultados apresentados nos dois municpios, de pouca participao
da comunidade local nas etapas de levantamento de diagnstico das temticas III e IV,
possvel constatar prticas de cooptao, conforme teorizadas por Souza (2008), onde o
GTC mobilizou indivduos representantes de segmentos relacionados discusso
temtica para o levantamento do diagnstico, sem limitar-se assim, ao desenvolvimento
de pesquisas de opinio, ou da realizao de audincias junto comunidade local.
A sistematizao das informaes levantadas em cada temtica resultou no
produto Leitura Comunitria contendo um diagnstico da realidade municipal elaborado
de forma multidisciplinar envolvendo tcnicos, polticos, sociedade civil e comunidade.
Porm, ao analisar a qualidade participativa, ainda nessa fase era possvel de avanar da
pseudoparticipao participao efetiva da populao na concluso desse produto por
meio da realizao de reunies e/ou audincia de validao.
O GTC de Goiatuba realizou reunio de validao, porm contou muito mais
com a participao dos integrantes do GTC e de funcionrios pblicos do que da
comunidade local, no desenvolveu assim, estratgias de mobilizao intensificada ou
regionalizada de forma a propiciar a participao dos membros da comunidade.
O GTC de Mineiros no deu prioridade para a validao do produto, apenas
tornou pblico o contedo da Leitura Comunitria por meio de participao em eventos
pblicos e da realizao da reunio de divulgao do evento da Gincana Interbairros
Programa Cidade pra Gente, no dando prioridade para isso.
Se os resultados e as aes foram estratgicos, os insumos de documentos
analisados nessa etapa no permitiram essa concluso, mas as anlises do contedo da
Lei do Plano Diretor, por conter propostas relacionadas ao atendimento em infraestrutura, equipamentos e servios sociais e de promoo de qualidade de vida, descarta
a ao estratgica para atendimento de interesses minoritrios.
Porm, o distanciamento no envolvimento da comunidade local da temtica II
para a reunio de validao, como aconteceu com o municpio de Goiatuba, pode ter
conduzido a populao ao descrdito quanto aos resultados desse trabalho, justificando
a representao de 20%. E a ausncia de validao do produto pelo GTC de Mineiros,
dando mais respaldos populao quanto s prticas culturais da tomada de deciso
final por representantes pblicos.
Apesar do GTC de Goiatuba ter realizado a reunio de validao essa foi muito
mais para repasse das informaes concludas pelo GTC, onde possibilitou uma

114
pseudoparticipao da populao, do que de fato para propiciar um espao de anlise,
debate e validao da Leitura de forma participativa.
Para continuar a anlise comparativa da metodologia participativa aplicada pelos
municpios na segunda Fase do programa, deve-se ressaltar o distanciamento de
continuidade do processo junto comunidade, da 1 Fase para a 2 Fase que engloba
decises tcnicas e polticas.

Isso ocorreu devido a mudanas metodolgicas do

Programa Cidade pra Gente por parte do Governo Estadual que previa a contratao de
empresas de planejamento para dar continuidade aos trabalhos nos municpios. Porm, a
verba estadual para efetuar as contrataes no foi disponibilizada, tornando necessrio
reprogramar as atividades do processo.
Essas recondues ocorreram entre os meses de fevereiro a agosto de 2006,
quando se solicitou aos municpios conveniados ao programa a utilizar desse espao de
tempo para aumentar as atividades de mobilizao e territorializar as informaes do
diagnstico em mapas temticos urbanos que seriam utilizados para a definio de
propostas do Plano Diretor.
Interrupes como essa favorecem a falta de credibilidade da populao para com
os resultados de polticas pblicas sociais. Para tanto a Secretaria de Estado da Cidade
produziu materiais de divulgao - cartazes, panfletos, folhetins, spot de rdio e gibis
informativos sobre o Plano Diretor, o GTC e a importncia da participao da
comunidade - e disponibilizaram aos municpios para darem continuidade s aes de
mobilizao e sensibilizao da populao municipal na participao dos processos de
elaborao do Plano.
Foi quando o GTC de Mineiros desenvolveu a Gincana Interbairros Programa
Cidade pra Gente22, como forma de dar continuidade interao social da comunidade
com os projetos e programas da gesto pblica municipal.
J o GTC de Goiatuba concentrou-se mais em atividades internas junto aos
integrantes do GTC para complementar a Leitura Comunitria com a territorializao
das informaes em mapas, como solicitado pela metodologia do Programa.
Na primeira etapa da 2 Fase, de elaborao do Produto I Leitura da Realidade
Municipal, os municpios de Goiatuba e Mineiros, em termos quantitativos, alcanaram
resultados semelhantes, como reapresentados na figura n 14.

22

A quantidade de representao da participao da comunidade local no foi inserida no grfico (figura

n 13), pois as presenas no foram registradas.

115

Figura n 14: Grfico comparativo da representao da comunidade local nas 2 Fase da

metodologia do Programa Cidade pra Gente de elaborao do Plano Diretor dos municpios de
Goiatuba e Mineiros.

Porm, a metodologia de mobilizao desenvolvida por esses municpios

possibilitou participaes diferentes da comunidade local. Goiatuba realizou uma
audincia pblica para validao do Produto I, onde apresentou o trabalho - elaborado
por tcnicos do GTC e pautado pela Leitura Comunitria - e em sequncia abriu para a
plenria fazer perguntas e sugestes. Esse mtodo como j analisado no captulo 2,
possibilitou apenas uma pseudoparticipao da populao.
J o GTC de Mineiros realizou uma reunio com representantes dos rgos
setoriais do municpio com o propsito de consult-los com informaes ainda
necessrias ao Plano e reunies regionais para apresentao, discusso e validao do
Produto I. A realizao de reunies regionais e a aplicao de dinmicas de diviso de
grupos nesses eventos, para anlise detalhada do produto e como forma de garantir as
sugestes da maioria das pessoas presentes, possibilitaram uma participao efetiva da
populao na validao do produto de forma consciente.
Na etapa de elaborao do Produto II Macrozoneamento e Propostas Gerais, os
resultados de mobilizao da comunidade so opostos, onde o municpio de Goiatuba
conseguiu mobilizar uma maior parte da comunidade local. Porm, a comunidade foi
envolvida de forma pseudoparticipativa nas reunies regionais realizadas, onde foi
consultada pelo GTC para o levantamento de informaes de diagnstico da realidade
municipal necessrias definio dos temas urbanos prioritrios.

116
Pelo fato dessa etapa conter temas e definies de propostas mais tcnicas como:
delimitao do permetro urbano, definio de macrozoneamento, de temas prioritrios
e de propostas e diretrizes para cada temtica urbana, o GTC de Mineiros, ao invs de
dar continuidade realizao de reunies regionais cujos resultados participativos
foram positivos na etapa anterior -, realizou reunies na Cmara Municipal convidando
a comunidade local e os segmentos da sociedade. Para os segmentos da sociedade, foi
possvel encaminhar convites personalizados, j para a comunidade local estendeu-se o
convite por meio de chamadas pblicas na rdio local, cartazes e carros de som23,
podendo ter ocasionado como resultados a diminuio da participao da comunidade
local. Alm disso, as reunies ocorreram na Cmara Municipal, o que provavelmente
desmotivou a participao dos moradores em bairros distantes.
Entretanto, a dinmica de grupo aplicada nas reunies de Mineiros, semelhante
etapa passada, possibilitou a discusso, reviso e validao consciente do Produto pelas
pessoas presentes, tornando-as participativas, apesar da presena de uma maioria de
representantes de categorias.
Diante desse fato possvel constatar prticas de cooptao24, como ocorrido em
algumas etapas da 1 Fase, onde o GTC formado por instncias representativas e por
tcnicos elaborou as propostas e diretrizes e mobilizaram indivduos de segmentos
relacionados discusso temtica - como representantes da educao, sade, assistncia
social, executivos, empresrios e representantes de bairro - para fundamentar as
propostas e ento, apresent-las para validao da comunidade.
No municpio de Goiatuba, a formulao das propostas do Plano tambm se
realizou por meio de prticas de cooptao envolvendo as instncias representativas que
compem o GTC25 e executivos municipais detentores de conhecimentos tcnicos nas
reas relacionadas s temticas urbanas. Dessa forma, os produtos dessa fase foram
elaborados dentro da administrao municipal.
O Produto III - Projeto de Lei do Plano Diretor Democrtico, tanto no municpio
de Mineiros quanto de Goiatuba foi elaborado pelo GTC com o apoio do assessor
jurdico do municpio, tendo como base os produtos elaborados nas etapas anteriores,
23

No h dvidas que os convites personalizados alm de serem convocativos, facilitam a memorizao

de data, local e horrio.
24
A cooptao de indivduos, segundo Souza (2008), tem a mesma funo da consulta diferenciando-se
apenas na criao de instncias permanentes, no limitando o Estado a promover pesquisas de opinio,
audincias pblicas ou similares.
25
Lembrando que o GTC composto por representantes que em sua maioria tinham algum tipo de
ligao com a prefeitura, ou por meio de representao do executivo ou como servidores.

117
conforme orientaes contidas no Roteiro III do Programa Cidade pra Gente. O Roteiro
tambm orientou o GTC a realizar reunies e/ou audincias pblicas para validao do
projeto antes do encaminhamento da Lei para votao na Cmara Municipal.
O GTC de Goiatuba encaminhou a Lei do Plano Diretor Cmara Municipal
sem ter validado o Projeto de Lei e nem mesmo convidado a comunidade, junto ao
legislativo, ao ato de aprovao da Lei. J o GTC de Mineiros realizou a audincia
pblica para validao do Projeto de Lei, cuja metodologia desenvolvida propiciou a
participao dos presentes.
Porm, no contedo das atas apresentadas, tanto da audincia de validao do
Projeto de Lei como de outras reunies de validao, foi explicitada apenas uma
situao de conflito de interesses26. As demais discusses relatadas relacionavam-se
mais a questionamentos por falta de elucidao do processo do que de fato de
apresentao, defesa e luta pela garantia de propostas defendidas por grupos
organizados.
Essa anlise direciona para a seguinte pergunta: Como considerar esse processo
de elaborao do plano como democrtico participativo sendo que a democracia,
segundo Bresser-Pereira, veio para mediar os conflitos que geralmente so latentes
quando envolve diferentes grupos sociais e temas variados relacionados rea urbana e
rural?

26

Essa ocorreu na audincia de validao do projeto de Lei do Plano Diretor Democrtico de Mineiros,

quando um participante da platia, que no identificou se h relao direta com movimentos ou

segmentos da sociedade civil organizada, que se manifestou durante dois momentos sobre a importncia
de inserir diretrizes de fomento cultura e aos aspectos ecolgicos e antropolgicos na proteo do
patrimnio ambiental e cultural. Questionou a possibilidade de inserir no permetro urbano proposto
algumas reas ambientais (nascentes) como competncia Municipal em sua proteo, como permite a
legislao federal. Alegando que no podem abordar a questo da proteo ambiental sob a tica
reducionista, e sim numa viso mais renovada do direito.
Em um primeiro momento, de apresentao do permetro urbano proposto, seus questionamentos foram
abafados com respostas e encaminhamento das dvidas para outras questes. Por sua persistncia, em
um segundo momento, os tcnicos envolvidos no processo deram respostas apenas questo da
abrangncia pelo plano do patrimnio cultural, sem ampliar as discusses quanto abrangncia do
permetro urbano das questes ambientais. Essas questes foram abafadas ou por falta de respaldos
tcnicos ou por questes j debatidas e pactuadas entre os segmentos envolvidos na definio das
propostas tcnicas.

118
Democracia o nico regime poltico no qual os conflitos so
considerados o princpio mesmo do seu funcionamento. A democracia
o regime do conflito social, da argumentao e do compromisso, mas
tambm o regime da lei e da ordem. (...) se revelou o regime poltico
mais capaz de combinar a lei com o conflito social, a ordem com as
demandas contraditrias das classes sociais e dos grupos de interesse.
(BRESSER-PEREIRA, 2003)

Nos casos de Mineiros e Goiatuba, a pouca gerao de conflitos de interesse, no

ocorreu pela ausncia de prticas de mobilizao para o alcance de um processo
democrtico participativo de elaborao do Plano Diretor, mas s aes de cooptao,
onde os conflitos de interesses entre segmentos j foram amenizados e, ausncia ou
presena de poucos grupos organizados que lutam por propostas direcionadas ao
alcance de objetivos comuns, como os ambientalistas, sindicalistas e empresrios, no
propiciando assim, as geraes de conflito nesses espaos sociais. Vale ressaltar que
esses municpios so pequenos, sob o aspecto populacional, cuja maioria da populao
tem pouca formao poltica e suporte tcnico que viabilize a gerao de grupos
organizados com capacidade crtica de formular propostas e disputar por sua
apropriao.
No municpio de Goiatuba, a falta de gerao de conflitos se deu muito mais pela
no gerao de espaos de debate do que pela ausncia de grupos organizados. Apesar
de o municpio apresentar menores possibilidades de formao de grupos dessa natureza
do que o de Mineiros, pela neutralidade das aes de mobilizao realizadas no
processo, estagnados em processos pseudoparticipativos, sem esforos pela busca de
possibilidades e alternativas metodolgicas ou mesmo vontade poltica de ampliar a
mobilizao, e pela ausncia de cobranas de grupos e segmentos para a promoo de
uma gesto participativa.
Entretanto, as aes de cooptao de indivduos na formulao de propostas e
diretrizes ao plano foram muito mais com o intuito de consult-los quanto ao
conhecimento tcnico para a efetivao de propostas consistentes de interesse coletivo,
do que para inserir no plano, questes estratgicas de interesses da minoria. Isso
possvel afirmar, pois o contedo da Lei tanto do municpio de Mineiros quanto de
Goiatuba, contm propostas de melhoria da qualidade urbana e de desenvolvimento

119
scio-espacial de interesse da maioria e favorveis promoo da funo social da
cidade e da propriedade.
O desenvolvimento da metodologia do Programa Cidade pra Gente nos dois
municpios contribui muito mais para o fortalecimento da gesto municipal e da
interao multidisciplinar de instncias tcnicas, polticas e sociais do que para a
construo de uma gesto democrtica participativa que tenha como objetivo trabalhar a
autonomia do indivduo para que possa exercer seu papel de fiscalizador e de controle
social sobre as diferentes instituies, como espaos gerados pela prpria democracia
participativa.
Porm a implementao dessa metodologia nos municpios de Goiatuba e
Mineiros, conforme as anlises realizadas, possibilitou resultados diferenciados
relacionados gerao de espaos participativos. Resultados esses que surgiram muito
mais da vontade do executivo e das pessoas envolvidas no processo de promover uma
mobilizao, do que da cobrana em participar de grupos, segmentos da sociedade e da
prpria comunidade local.
Os

resultados

de

insero

da

populao

nas

discusses

de

forma

pseudoparticipativas, fundamentaram-se muito mais na ausncia de experincias de

prticas participativas e de orientaes metodolgicas das equipes envolvidas no
processo de elaborao dos Planos e no caso do municpio de Goiatuba, tambm da
vontade poltica de ampliar a mobilizao - do que de forma intencional e estratgica
para a abordagem de propostas individualizadas direcionadas modernizao urbana no
sentido capitalista de desenvolvimento territorial em detrimento ao desenvolvimento
scio-espacial mais justo.
Mediante aos resultados alcanados de participao popular na aplicao da
metodologia de mobilizao no processo de elaborao do Plano Diretor Democrtico
dos Municpios de Mineiros e Goiatuba, vale ressaltar as contribuies, que propiciaram
a insero de grande parte da comunidade no processo de planejamento urbano, para
que possam ser adequadas, desenvolvidas e aprimoradas em outros municpios. So
elas:
formar uma equipe multidisciplinar contendo representaes polticas, tcnicas e
sociais para coordenao do processo;
firmar parcerias com representantes de associao de bairros, de associaes
rurais, movimento popular e outras instncias da sociedade civil organizada para
auxiliarem nas atividades de mobilizao;

120
planejar os trabalhos de mobilizao em todas as etapas de elaborao do plano,
antes mesmo do incio das atividades, de forma a enfatizar em todos os
encontros as datas, locais, horrios dos eventos, os objetivos e importncia da
participao da populao;
realizar reunies por regies no municpio tanto para levantamento do
diagnstico quanto para a apresentao, discusso e validao das concluses e
propostas definidas pela equipe tcnica;
desenvolver e implementar programas que promovam a interao social da
comunidade com as aes polticas, despertando a importncia de seu
envolvimento no planejamento e gesto urbana, como a Gincana Interbairros
Programa Cidade pra Gente e o Programa Ao e Cidadania em seu bairro
realizados pelo GTC de Mineiros.
Para o alcance de uma participao efetiva da populao nas aes de
planejamento e gesto das cidades por meio da realizao de processos acima
ressaltados, os atores envolvidos na coordenao e no desenvolvimento do processo
precisam ter vontade poltica e acreditar na possibilidade de implementao de uma
gesto participativa efetiva, tendo persistncia e vendo na participao mesmo que de
poucos um grande avano e desafio para a gesto democrtica e inclusiva. Deve-se
considerar como positivo a conscientizao de cada cidado sobre o seu papel para com
o desenvolvimento social do municpio por meio de sua participao na gesto poltica
das cidades. O processo lento e cumulativo, mas um mtodo persistente para a
gesto democrtica participativa.

121

CONSIDERAES FINAIS
Retomando a pergunta abordada na introduo desse trabalho: A implementao
da metodologia do Programa Cidade pra Gente propiciou um planejamento democrtico
participativo? Como resposta a esse questionamento foi necessrio qualificar a
metodologia participativa do Programa implementada nos municpios de Goiatuba e
Mineiros. Entretanto antes de respond-la, para melhor compreenso da afirmativa,
necessrio ressaltar os resultados apurados quanto classificao do processo perante as
escalas abordadas por Arnstein (1969) e redefinidas por Souza (2008) de no
participao, pseudoparticipao ou participao efetiva; e quanto predominncia da
ao comunicativa ou da ao instrumental, teorizadas por Habermas (2002).
A participao da comunidade local no processo de elaborao do Plano Diretor
dos dois municpios se deu de formas diferenciadas sendo necessrio qualific-las em
trs momentos da metodologia: nos momentos de levantamento de diagnstico, de
definio de propostas tcnicas e de validao dos produtos elaborados pelo GTC,
conforme orientados pela metodologia.
Nos momentos de levantamento do diagnstico da realidade municipal, nos dois
municpios, houve uma pseudoparticipao da comunidade. Em Goiatuba e Mineiros, a
populao foi consultada para contribuir com o diagnstico da realidade municipal e
receberam informaes sobre o processo, desde a concepo, objetivos, etapas e
atividades do trabalho, importncia de sua participao, porm essas informaes
foram menos intensificadas nas reunies desenvolvidas em Goiatuba.
Quanto participao da populao nos momentos de definio de propostas
tcnicas, em Goiatuba no houve a participao da comunidade local nesse processo e,
em Mineiros, foram poucos que participaram e, mesmo assim, mais por interesses
espontneos e menos pela mobilizao realizada pelo GTC.
Como foi possvel observar nas anlises realizadas, esses municpios cooptaram
representantes de segmentos tcnicos, polticos e da sociedade civil organizada para a
tomada de decises quanto s propostas e diretrizes do Plano Diretor, no envolvendo
assim, a comunidade local nesses espaos. Porm, essa cooptao foi muito mais para
fundamentar as propostas para o atendimento das questes levantadas pela comunidade
na etapa de diagnstico do que, de fato, estratgicas.

122
Quanto participao da comunidade local na validao dos produtos elaborados
pelo GTC, em Mineiros, a comunidade teve uma participao efetiva, exceto na
validao da Leitura Comunitria que ocorreu somente entre os representantes do GTC;
e em Goiatuba, a comunidade teve uma pseudoparticipao nesse processo, exceto na
validao do Projeto de Lei que ocorreu na instncia poltica e perante os representantes
de segmentos includos no GTC.
Em Goiatuba, o mtodo de participao desenvolvido nos espaos de validao de
produtos limitou sua participao apenas ao recebimento de informaes. Em Mineiros,
o GTC criou mtodos que possibilitou a gerao de espaos para reflexo das
informaes apresentadas, debates, formulao de propostas e acordos voluntrios.
Porm, segundo relatos das atas, houve poucos conflitos de interesses, direcionando
concluso de que a maioria da populao tem pouca formao poltica e suporte tcnico
que viabilize a formulao de propostas e disputas por sua apropriao.
Com a qualificao da participao da comunidade local nesses trs processos
possvel

concluir

que,

no

municpio

de

Mineiros

houve

momentos

de

pseudoparticipao e no participao que evoluram para a participao efetiva, onde a

comunidade local participou do processo de tomada de deciso final de validao do
Projeto de Lei do Plano Diretor. Em Goiatuba, a pseudoparticipao da comunidade
caminhou para sua no participao na tomada de deciso de validao do Projeto de
Lei, que seu deu por instncias tcnicas e polticas, apesar de conter diretrizes
relacionadas s preocupaes e ideias do cidado apresentadas na etapa de diagnstico.
Quanto predominncia de ao comunicativa ou ao instrumental nos
momentos de mobilizao e de participao da comunidade, nos dois municpios os
GTCs desenvolveram aes comunicativas, mas em Goiatuba, essa ao foi praticada
com falhas. O GTC de Goiatuba, nos espaos criados para participao, utilizou da
linguagem simples e sincera para apresentar as informaes levantadas e propostas
elaboradas, porm no deu abertura para reflexo, debates e formulao de propostas
pelos participantes e de acordos voluntrios para a validao. Isso ocorreu mais por
limitaes relacionadas habilidade, orientao de mtodos e vontade poltica para a
gerao desses espaos, do que imbudos de estratgias.
Mediante esses resultados, verificou-se que, a implementao da metodologia do
Programa Cidade pra Gente propiciou um planejamento democrtico participativo no
municpio de Mineiros, apesar das situaes de cooptao de indivduos para a deciso
de questes tcnicas; e, de outra forma, pde propiciar ainda um planejamento

123
democrtico representativo em Goiatuba, apesar das propostas da Lei do Plano Diretor
abranger as preocupaes e ideias do cidado apresentadas na etapa de diagnstico que,
segundo Arnstein (1969) possibilita assim, a passagem de uma pseudoparticipao para
o alcance da participao efetiva.
Os resultados levantados com essa pesquisa demonstraram a importncia da
vontade poltica e do interesse governamental para a implementao de um
planejamento democrtico participativo. Mas demonstraram tambm, que esses so
insuficientes para a sua sustentao, devendo ser combinados com fatores relacionados
ao nvel de organizao e capacitao da sociedade para a participao, bem como
estrutura institucional do processo.
Somente com o amadurecimento crtico-poltico da coletividade que ser
possvel minimizar os riscos de manipulao da vontade coletiva (SOUZA, 2008) e a
formao de grupos da comunidade capazes de formular propostas e lutar pela
apropriao de territrios nesses espaos de debate.
A anlise da metodologia de mobilizao e de participao da sociedade nas
discusses do plano foi fundamental para caracterizar os espaos de tomada de deciso
e de suas limitaes no campo do planejamento urbano. Verificou-se que, alm do uso
de uma linguagem simples e sincera de forma a dar clareza s informaes
apresentadas, necessrio trabalhar mtodos de reunies e dinmicas diferenciadas de
apresentao e de discusso. Mtodos esses que no sejam apenas a exposio de
informaes e abertura para questionamentos, mas que permitam aos participantes,
principalmente aos cidados sem capacidade crtica tcnica e poltica, esmiuar as
propostas apresentadas para compreend-las e ento fazer as crticas e proposies,
obtendo assim, as validaes de forma democrtica.
Alm disso, verificou-se a necessidade de desenvolver programas federais e
estaduais de sensibilizao e capacitao do gestor pblico municipal para as prticas de
gesto democrtica participativa, ressaltando os benefcios para a gesto pblica em
inserir a sociedade nas questes polticas e dando orientaes pedaggicas de como
mobilizar a populao e trabalhar a autonomia das pessoas para que possam participar
com qualidade das aes de planejamento e gesto urbana.
A identificao dos protagonistas e da freqncia de sua participao
proporcionou o conhecimento dos atores envolvidos e de sua atuao nas instncias de
consulta e de deliberao, principalmente do envolvimento da comunidade local, cuja
participao foi intensificada nas reunies regionais para levantamento do diagnstico

124
da realidade municipal, apesar de se envolverem (ou serem envolvidas) tambm nos
espaos de tomada de deciso.
A participao da comunidade local nessas reunies regionais foi importante para
a construo de uma leitura mais apurada da realidade, onde apresentaram os conflitos e
potencialidades muitas vezes desconhecidos pelos tcnicos. J sua presena nos espaos
de tomada de deciso, em audincias de validao de produtos, foi importante para
terem acesso s propostas e projetos polticos, como no caso de Goiatuba, e para
reconhecerem as possibilidades de participao com contribuies e at intervenes
nesses processos, como no caso de Mineiros.
Quanto aos resultados do contedo da Lei dos Planos Diretores, com instrumentos
e propostas que favoream o desenvolvimento social de promoo da qualidade de vida
e de justia social e que atendam a interesses coletivos, comprovaram a importncia da
participao popular, cujo envolvimento propiciou a mudana de destinao dos planos
para o alcance de um desenvolvimento scio-espacial em detrimento de apenas um
desenvolvimento fsico-territorial.
De toda forma, com os resultados das anlises realizadas, constatou-se que a
metodologia do Programa Cidade pra Gente propiciou muito mais o desenvolvimento
de um trabalho interdisciplinar, do que a implementao de processos democrticos
participativos de elaborao de Planos Diretores Democrtico.
O envolvimento de tcnicos, polticos e da comunidade no processo de elaborao
do Plano Diretor, resultou no fortalecimento da gesto pblica municipal e na interao
tcnica e social no planejamento e gesto de polticas pblicas.
Quanto pouca eficcia da implementao de processos democrticos, ocorreu
em razo de falhas no acompanhamento e cobrana dos municpios quanto aos
resultados da mobilizao e participao; e na orientao das possibilidades e de
mtodos participativos de envolvimento da populao nas discusses do planejamento
urbano, principalmente nas etapas de validao das propostas.
Porm no se podem negar as conquistas decorrentes do Programa como:
o desenho institucional do grupo de trabalho comunitrio, possibilitando a
coordenao e desenvolvimento dos trabalhos por representantes do executivo,
legislativo e da sociedade civil organizada;
a metodologia de reunies regionais sugerida aos municpios para levantamento
do diagnstico da realidade municipal, possibilitando a gerao de espaos para
discusso dos problemas urbanos com a comunidade e contribuindo para que

125
tivessem uma nova percepo da cidade e compreenso do quo so importantes
para seu desenvolvimento;
o mtodo participativo proposto em cada etapa, possibilitando a insero de
vrias representaes de categorias na discusso do planejamento urbano;
e quanto ao contedo dos Planos Diretores Municipais, possibilitou avanos em
reflexes direcionadas proposta de permetro urbano e de macrozoneamento
voltadas ao desenvolvimento sustentvel e qualidade de vida de forma justa e
inclusiva.
A anlise desses planos participativos ps Estatuto da Cidade, demonstrou a
diversidade de novas prticas democrticas e a necessidade de dar andamento em
anlises de estudos desses espaos pblicos gerados para identificar se, de fato,
contriburam para o alcance de uma gesto mais democrtica e transparente. preciso
divulgar essas experincias como tentativa de (re) estruturar programas e projetos que
possibilitem a disseminao e implementao da gesto democrtica participativa.

126

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SUPUR-SECIDADES. Relatrio de Gesto da Superintendncia de Programas
Urbanos da Secretaria de Estado de Gois. Goinia: Governo do Estado de Gois,
2005-2006.
SUPUR-SECIDADES. Roteiro I - Reconhecendo o Territrio: Histrico da Cidade;
Roteiro II - Aspectos Fsicos e Funcionais do Municpio; Roteiro III - Servios de
Atendimento Pblico e Controle Social; Roteiro IV - Potencialidades para o
Desenvolvimento Sustentvel do Municpio. Goinia: Governo do Estado de Gois,
2005.
SUPUR-SECIDADES. Roteiro para Elaborao do Produto I do PDD: Leitura da
Realidade Municipal; Roteiro para Elaborao do Produto II do PDD:
Macrozoneamento e Propostas Gerais; Roteiro para Elaborao do Produto III do
PDD: Propostas de Legislao do Plano Diretor Democrtico. Goinia: Governo do
Estado de Gois, 2006.
SUPUR-SECIDADES. Termo de Referncia para a contratao de consultoria
tcnica para a elaborao/atualizao de Planos Diretores Democrticos, em
conformidade com a Lei 10.257 de 10 de julho de 2001, no mbito do Programa
Cidade pra Gente da Secretaria de Estado das Cidades- Estado de Gois. Goinia:
Governo do Estado de Gois, 2006.
VILLAA, Flvio. As iluses do Plano Diretor. Livro em arquivo PDF. Disponvel
em: www.usp.br/fau/fau/galeria/paginas/index.html. So Paulo: Edio do autor, 2005.
VILLAA,

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BRECHT

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Diretor.

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www.usp.br/fau/fau/galeria/paginas/index.html. So Paulo: Edio do autor, 2006.

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In: DEK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.), O Processo de Urbanizao no
Brasil, So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2004.

130

ANEXOS

131

ANEXO I
Quadro sntese dos tipos de mobilizao por etapas da Metodologia do Programa
Cidade pra Gente aplicada pelo GTC no municpio de Goiatuba
ETAPAS

TIPO DE MOBILIZAO

Primeira Fase: Leitura Comunitria

Temtica I

Abordagem pessoal: entrevista a trs informantes-chaves.

Temtica II

Diviso do municpio em 5 regies na rea urbana e 9 na rea rural;

Convocao da comunidade por meio de: panfletos, cartazes,
adesivos, servios de carro de som e rdios;
Realizao de 15 reunies por regio com distribuio de
questionrios (contendo perguntas fechadas e abertas), leitura
coletiva, esclarecimento das possveis dvidas e preenchimento dos
roteiros com auxlio dos facilitadores do GTC.

Temtica III

Aplicao de questionrio aos trabalhadores, dirigentes e/ou

responsveis pelo funcionamento dos servios de atendimento
pblico e conselheiros;
Realizao de uma reunio com os Conselhos Municipais, onde
utilizaram da mesma metodologia de aplicao de questionrio para
levantamento

do

diagnstico

relacionado

existncia

funcionalidade desses conselhos. O GTC relata ter realizado essa

reunio, porm a ata no foi encontrada.
Temtica IV

No houve registro em ata de nenhuma reunio para discusso dessa

temtica. H registro apenas de questionrios aplicados sem a
identificao dos representantes.

Validao da Uma reunio convidando todos os moradores do municpio para

Leitura

explanar sobre os trabalhos realizados no ano de 2005, apresentar o

Comunitria

Produto "Leitura Comunitria" e solicitar sugestes para o Produto.

Segunda Fase: Leitura da Realidade Municipal

Roteiro I

Ofcio encaminhado aos rgos pblicos para preenchimento de

questionrio que serviram de base para a elaborao e estruturao do
PDD;
Audincia Pblica para validao do Produto referente ao Roteiro I:
Leitura da Realidade Municipal.

132
Roteiro II

Quatro reunies por regies na rea urbana e seis reunies por regies
na rea rural para levantamento dos problemas relacionados s
temticas urbanas abordadas no Roteiro II para definio dos temas
prioritrios e das macrozonas da rea urbana e rural. Como
metodologia, a aplicao de questionrio contendo perguntas
fechadas e abertas.
Uma Audincia Pblica para validao do Produto referente ao
Roteiro II: Macrozoneamento e Propostas Gerais.

Roteiro III

Registro de apenas uma reunio do GTC para leitura do Roteiro III:

Propostas de Legislao do Plano Diretor Democrtico.

133

ANEXO II
Quadro Sntese dos tipos de mobilizao por etapas da Metodologia do Programa
Cidade pra Gente aplicada pelo GTC no municpio de Mineiros
ETAPAS
TIPO DE MOBILIZAO
1 Fase: Leitura Comunitria
Realizao de um grande evento que mobilizou o funcionalismo
Lanamento dos
pblico e lideranas da sociedade organizada com o objetivo de
Trabalhos do
explanar sobre os trabalhos a realizar no municpio para elaborao
PDD
do Plano Diretor Democrtico.
Nos documentos disponibilizados pelo GTC e Secretaria de Estado
das Cidades, no foi possvel identificar se houve questionamento
Temtica I

junto

aos

informantes-chaves,

quantidade

perfil

dos

entrevistados.
Diviso do municpio em 9 regies na rea urbana e 5 regies na
rea rural;
Realizao de 8 reunies por regio (7 na rea urbana e 1 na rea
rural) para repasse de informaes sobre o processo de elaborao
Temtica II

do PDD e para levantamento de diagnstico do municpio referente

aos aspectos fsicos e funcionais das regies;
Utilizaram como metodologia de diagnstico a aplicao de
questionrios.
Realizaram 6 reunies com representantes de segmentos dos
servios de atendimento pblico e de conselhos municipais para
repassar informaes referentes ao processo de elaborao do Plano

Temtica III

e para levantamento do diagnstico relacionado existncia e

funcionalidade desses servios.Tambm utilizou da metodologia de
aplicao de questionrio.
Realizao de 2 reunies, uma com representantes dos segmentos da
Indstria, Comrcio, Servios, Construo Civil, Minerao,
Turismo e Artesanato, e outra com representantes dos segmentos da

Temtica IV

Agricultura e Pecuria para levantamento das potencialidades de

desenvolvimento econmico do Municpio;
Aplicao de questionrio in loco para representantes dos seguintes

134
seguimentos: legislativo, diretores do Hospital Municipal, diretores e
secretrios a nvel municipal e estadual, Dallas Hotel, Suleima,
Agrogene, Com vida corretora de seguros, estudantes secundaristas,
APGM, Diretora da Apae, diretora do gape, tcnicos da Agncia
Rural e alguns produtores, tcnicos da COMIVA.
Realizao de uma reunio externa com a comunidade para
Gincana

divulgao da I Gincana Interbairros Cidade pra Gente;

Interbairros

Realizao da Gincana Interbairros Cidade pra Gente, quando

Cidade pra

desenvolveram jogos e brincadeiras numa competio entre os

Gente

bairros escritos para o evento e inseriram mecanismos de informao

sobre os trabalhos do PDD.
Solenidade de Inaugurao da Ponte na Regio da Corredeira;
Apresentao do andamento das atividades dos Conselhos de Sade

Outros eventos: e de Turismo;

momentos

Coordenao pelo GTC de 4 eventos de solenidade de Posse de

oportunizados

diretorias de Associao de Moradores;

pelo GTC para Palestras proferidas pelo GTC em instituies como: Rotary Club,
divulgao dos Faculdade UNOPAR, SENAC e Associaes de Moradores;
trabalhos

Reunio junto aos Presidentes de Associao de Moradores de

Bairros para repassar informaes sobre o GTC, suas aes e a
participao desses representantes em prol dos trabalhos do PDD.

ETAPAS
TIPO DE MOBILIZAO
2 Fase: Leitura da Realidade Municipal
Realizao de uma reunio com rgos setoriais para levantamento
de aspectos fsicos e funcionais relacionados aos departamentos
pblicos municipais e estaduais para elaborao do Produto dessa
etapa;
Realizao de 8 reunies por regies (7 na rea urbana e 1 na rea
Roteiro I

rural) para validar a Leitura da Realidade Municipal referente cada

regionalizao. Como metodologia a diviso de grupos para
sugesto e validao das informaes apresentadas;
Uma audincia pblica para discusso e validao do Produto I:
Leitura

da

Realidade

Municipal.

Nessa

audincia

foram

apresentados os trabalhos realizados e dividido os presentes em

135
grupos para sugesto e validao dos dados apresentados.
Realizao de 4 reunies com a comunidade local e representantes
de segmentos da Educao, Assistncia Social, Sade, Conselhos
Municipais envolvidos, do Poder Judicirio, AMPEC, OAB e
Entidades Classistas, Igrejas, Associao de Bairros e Lideranas,
Segurana Pblica e Polcia Comunitria, da Cooperativa, APGM,
Sindicatos e Entidades para apresentao dos temas prioritrios,
diretrizes

para

cada

temtica

urbana

propostas

de

macrozoneamento.Como metodologia, formao de grupos de

Roteiro II

discusso para incluso ou supresso de propostas;

Implementao do Programa "Ao e Cidadania em seu Bairro". O
GTC montou um stand onde deixou expostos os mapas e quadros
snteses dos trabalhos do Produto II e realizou palestras para o
pblico presente;
Uma audincia pblica para discusso e validao final do Produto
II: Macrozoneamento e Propostas Gerais para o PDD. Aps a
explanao foi distribudo uma enquete pedindo a opinio em
relao as propostas apresentadas para validao.
Audincia Pblica para apresentao, discusso e validao do
Produto III: Proposta de Legislao do Plano Diretor Democrtico
de Mineiros. Nessa audincia teve palestras enfatizando a

Roteiro III

importncia da comunidade perante projetos e planejamentos

pblicos, apresentao da proposta do permetro urbano, das
diretrizes do Projeto de Lei, das macrozonas e dos instrumentos
urbansticos que foram bastante questionados e discutidos.

Outros eventos:
momentos
oportunizados
pelo GTC para
divulgao dos
trabalhos

Encontro Regional de Turismo no Meio Rural junto aos moradores

na rea rural; I Semana de Marketing e Mineiros promovida pelos
acadmicos do Curso de Gesto de Tecnologia e Marketing da
UNOPAR, almoo de aniversrio da cidade realizado pelo Rotary
Club, onde o GTC aproveitou a oportunidade para apresentar os
integrantes do GTC, falar sobre o PDD e sobre seu processo de
elaborao.