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A Seguridade Social em tempos de crise do

capital: o desmonte de seu oramento/Social


Security in capital crisis time: the dismantling of
its budget.
Jordeana Davi*
Moema Amlia Serpa**
Sheyla Suely de Souza Silva***
Geraldo Medeiros Jnior****
Maria Aparecida Nunes dos Santos*****

Resumo: A sada para a recomposio da taxa de lucro do capital foi


um retorno ortodoxia, ou seja, s teses neoliberais, baseadas
na estabilidade monetria e na reforma do Estado, atravs
da privatizao, reduo dos gastos sociais e mercadorizao
dos direitos sociais. Estas transformaes, determinadas pela
necessidade do grande capital, no contexto do capitalismo
contemporneo, rebatem no papel do Estado e nas polticas sociais,
particularmente na Seguridade Social brasileira, considerada um
dos principais avanos da Constituio Federal de 1988. Tomando
por referncia dados financeiros secundrios disponveis nos sites
oficiais, sobre receitas e despesas da Seguridade Social, no perodo
de 2005 a 2008, este artigo mostra que o oramento da Seguridade
Social no vem sendo efetivado, pois se encontra submetido
poltica econmica favorecedora do ajuste fiscal. Assim, para
atender aos interesses do grande capital, o Estado mercadoriza
a sade e a previdncia social, estimulando os fundos e planos
privados, e focaliza a assistncia social.
*

Assistente Social, professora Dra. da Universidade Estadual da Paraba (UEPB) e Coordenadora


do Grupo de Estudos, Pesquisas e Assessoria em Polticas Sociais (GEAPS). E-mail: jordeana@
ig.com.br

**

Assistente Social, professora Dra. da UEPB e membro do Ncleo de Pesquisas e Prticas Sociais
(NUPEPS). E-mail: moemaserpa@hotmail.com

***

Assistente Social, professora Mestre da UEPB, Doutoranda em Servio Social pela UFPE e
membro do GEAPS. E-mail: sheylasuelyss@ig.com.br

****

Economista, professor Mestre da UEPB e membro do GEAPS. E-mail: geraldomedeirosjr@


uol.com.br

*****

Professora Mestre da UEPB e membro do GEAPS. E-mail: cidanunescg@hotmail.com


SER Social, Braslia, v. 12, n. 26, p. 59-87, jan./jun. 2010

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Jordeana Davi, Moema A. Serpa, Sheyla S. Silva, Geraldo M. Jr., Maria A. Santos

Palavras-chave: Crise capitalista. Seguridade Social. Oramento


da Seguridade Social.
Abstract: The solution for the recompostion of the profit rate of
capital was a return to orthodoxy, that is, to the neoliberal thesis,
based on monetary stability and the reform of the State through
privatization, cutbacks in social spending and commodification
of social rights. These changes, dictated by the necessity of big
business in the context of contemporary capitalism, bounce
off the role of the state and social policies, particularly in Social
Security in Brazil, considered one of the main advancements of
the 1988 Federal Constitution. By reference to secondary financial
data available on the official sites, on revenue and expenditure
of Social Security in the period of 2005 to 2008, this paper
shows that the social security budget has not been achieved,
since it is subjected to economic policy which encourages the
fiscal adjustment. Thus, to serve the interests of the big capital,
the State commodifies the health and social security, stimulating
private pension funds and focusing on social assistance .
Key words: Capitalist crisis, Social security, Social security
budget.

Introduo
As polticas sociais vm sendo polarizadas por um tipo de
requisio do capital, de inspirao neoliberal, que intensifica a
subordinao dos direitos sociais lgica oramentria, a poltica
social apologia do ajuste fiscal, como uma das principais
medidas adotadas pelo Estado capitalista para o enfrentamento
da queda tendencial da taxa de lucro, desencadeada desde meados
da dcada de 1970 at os dias em curso; subvertendo os preceitos
constitucionais, subestima-se a garantia dos direitos lgica fiscal,
ou seja, lgica do contador.
A viabilizao dos direitos sociais, em especial aqueles
atinentes Seguridade Social, pauta-se, neste contexto,
segundo as regras de um livro-caixa, do balano entre crdito
e dficit no cofre governamental. Assim, a elaborao e a
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interpretao dos oramentos passam a ser efetuadas segundo


parmetros empresariais de custo/benefcio, eficcia/inoperncia,
produtividade/rentabilidade. Como adverte Iamamoto (2001), a
leitura dos oramentos governamentais apreendidos como uma
pea tcnica silencia os critrios polticos que norteiam a eleio
das prioridades dos gastos estabelecidos pelo bloco do poder.
As reflexes tecidas por Netto1 reforam a importncia da
aproximao segura do servio social dos fundamentos das
macro-orientaes econmicas para as polticas sociais. Conforme
suas anlises, a trajetria histrica do servio social praticamente
inibiu o trato da economia poltica e, em especial, da sua crtica,
uma vez que esta nasceu e se desenvolveu considerando que a
questo econmica no constitua um problema profissional
e, por dcadas, pensamos polticas sociais desvinculadas e
desconectadas das polticas econmicas. Destaca, ainda, que este
posicionamento inaceitvel e insustentvel, posto que no se
pode analisar as expresses concretas da questo social, e, menos
ainda, intervir nessas expresses com alguma possibilidade de
efetividade, se as enclausurarmos no mbito moral ou cultural, ou
nas polticas sociais em si. Portanto, a referncia economia capitalista
contempornea absolutamente essencial se quisermos de fato, e
no somente com palavras, aceitar o desafio de concretizar direitos
sociais, ainda que burgueses, no marco da alardeada globalizao
do capital.
Nesse rastro de anlise, o presente artigo objetiva analisar
o oramento da Seguridade Social no perodo de 2005 a 2008,
procurando mostrar que este no deficitrio, se o entendermos
como prev a Constituio Federal de 1988, mas sim que o que
vem ocorrendo uma perversa alquimia2, pois so retirados,
atravs da Desregulamentao de Recursos da Unio (DRU),
Palestra proferida na XIX Conferncia Mundial de Servio Social, realizada em agosto de 2008,
na cidade de Salvador - Bahia, promovida pela FITS.
2
Termo usado por Boschetti e Salvador (2006).
1

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recursos que deveriam ser utilizados exclusivamente nas polticas


que compem a Seguridade Social, para serem carreados para o
cumprimento dos ditames da poltica econmica.

Crise e recomposio do capital e as novas tendncias


das polticas sociais
Para uma melhor anlise dos processos de ajuste estrutural
no capitalismo contemporneo e seus rebatimentos no papel do
Estado e reestruturao das polticas sociais em curso no mundo,
faz-se necessrio compreendermos as transformaes mais
recentes experimentadas na esfera do capital, em especial, a partir
dos anos 1970, quando este toma uma nova configurao.
Remetemo-nos s anlises de Mandel (1982), que sustenta
a tese de que, entre os fins dos anos 40 e 70 do sculo passado,
o capitalismo experimentou um padro de desenvolvimento no
qual suas crises peridicas foram, temporariamente, postergadas
face a uma conjuntura de elevadas taxas de crescimento
econmico e elevao do padro de vida dos trabalhadores,
sobretudo, estadunidenses e europeus, sendo denominado por
alguns estudiosos como a idade de ouro do capitalismo, na
qual passou a registrar na sua curva de desenvolvimento, longos
ciclos expansivos.
Oliveira (1998) destaca a intensificao do fundo pblico no
processo de acumulao capitalista nos anos dourados. Se de um
lado, no contexto do welfare state, havia gastos sociais considerveis
destinados sade universal, educao universal e gratuita,
previdncia social, ao seguro desemprego, entre outros, por outro
lado, a descrio de diversas formas de financiamento para a
acumulao do capital muito mais longa. Inclui desde recursos
para cincia e tecnologia, passando pelos diversos subsdios para
a produo, sustentando a competitividade das exportaes,
inclusive com juros subsidiados para setores de ponta. E isto
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toma em muitos pases a forma de vastos e poderosos setores


estatais produtivos, de gastos com armamentos, entre outros
itens. Tais fatos indicam que a formao e o desenvolvimento do
sistema capitalista so impensveis sem a utilizao dos recursos
pblicos.
Em outros termos, se houve um aumento considervel dos
gastos pblicos na reproduo da fora de trabalho, como mostra
o crescimento da participao no PIB no conjunto dos pases da
OCDE, houve mais ainda investimentos pblicos na reproduo
do capital, como uma estratgia de recuperao das taxas de lucros
(OLIVEIRA, 1998).
Sem adentrar no terreno arenoso da tese do referido autor,
quanto configurao do fundo pblico enquanto um anti-valor,
basta assinalar que o padro de desenvolvimento do capitalismo de
face humanitria, capitaneado pelos socialdemocratas, comea
a dar sinais de esgotamento ao final da dcada de 1960, quando
as economias centrais apresentam os primeiros sinais de declnio
do crescimento econmico, evidenciando a saturao daquele
padro de acumulao. A queda das taxas de lucro, as variaes
da produtividade, o endividamento internacional e o desemprego
so indcios daquele processo (MOTA, 1995, p. 49). Trata-se de
uma crise global de um modelo de acumulao, cujas tentativas
de resoluo tm produzido transformaes estruturais que
do lugar a um modelo diferente, neoliberal, que tem por base
a financeirizao da economia e a flexibilizao das relaes de
trabalho e, conseqentemente, a agudizao das expresses da
questo social.
O discurso sobre a crise do welfare state enfatiza mais a
produo de bens sociais pblicos e menos a presena dos fundos
pblicos na estruturao do capital, revelando um indisfarvel
acento ideolgico na crtica crise (OLIVEIRA, 1998, p. 24), que
permite responsabilizar o welfare state pela crise fiscal do Estado.
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Finda a onda longa expansiva do capitalismo, baseada no


crescimento econmico e interveno do Estado, inicia-se uma
onda longa recessiva, caracterizada por uma taxa de crescimento mdio
inferior alcanada nas dcadas de 1950 e 1960. Segundo Soares
(2000), as conseqncias da crise e as solues para o seu combate
diferenciam-se entre os pases, pela insero internacional de suas
economias e seus particulares estgios de desenvolvimento, que
determinam respostas sociais e polticas especficas. No entanto,
inconteste que os efeitos das crises cclicas do capital penalizam,
demasiadamente, os trabalhadores e, por conseguinte, os direitos
sociais.
Quais sero as respostas do capital s baixas taxas de lucro?
A partir dos anos de 1980, a reestruturao da economia se d
atravs da revoluo tecnolgica e organizacional na produo
reestruturao produtiva; corrida tecnolgica em busca do
diferencial da produtividade do trabalho, como fonte de super
lucros; a globalizao da economia e o retorno dos ideais liberais,
atravs do neoliberalismo, no tocante ao papel do Estado na
proteo social (BEHRING, 2003, p. 32).
Essas mudanas no mundo do trabalho so acompanhadas
pela alardeada globalizao, ou como muitos estudiosos
denominam de mundializao do capital, ou seja, da constituio
de um regime de acumulao mundial predominantemente
financeiro3, o que implica numa nova configurao do capitalismo
mundial e dos mecanismos que comandam seu desempenho e
sua regulao (CHESNAIS, 1996). inconteste, como sustenta
Chesnais (1996), que h uma expressiva massa de capital financeiro
rondando pelos ares no modo de produo capitalista ou uma
hipertrofia do capital financeiro, sobretudo quando comparadas,
nas ltimas dcadas, as taxas de crescimento dos ativos financeiros
vlido ressaltar que o capital financeiro ou capital fictcio no reflete um elemento indito
na histria do capitalismo. A existncia de capitalistas especializados em financiamento, que
detm, trocam, tomam emprestado e emprestam dinheiro, s possvel devido a sua articulao
com o setor produtivo (BOTTOMORE, 2001, p. 47).

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(economia virtual) s taxas de investimento real, ou PIB (economia


real). Entretanto, vale reiterar que qualquer explorador da teoria
social de Marx (1983) sabe que apenas na esfera da produo que
o valor criado, embora a realizao deste se expresse na circulao.
Logo, esse crescimento acelerado de capital parasitrio evidencia
- mais que nunca - a ativao das contradies e limites histricos
do prprio sistema do capital.
Nesse cenrio de mudanas do padro de acumulao para
o capital financeiro, e sob o aparato ideolgico de que todos
devem fazer sacrifcios para reativar as taxas de lucro do capital,
os principais porta-vozes do capital global - Fundo Monetrio
Internacional (FMI), Banco Mundial (BM) e a Organizao Mundial
do Comrcio (OMC) - comandam uma poltica de ajuste estrutural,
destinada aos pases de terceiro mundo, expressa, sobretudo,
nas privatizaes de empresas estatais, desregulamentaes das
economias nacionais e reforma do Estado.
A atual configurao do capital determina novas modalidades
de reproduo da fora de trabalho, ancoradas nos processos
de mercantilizao, focalizao e descentralizao das polticas
sociais. Nesta tica, a estratgia neoliberal de reproduo da
fora de trabalho consiste em implementar polticas sociais que
consigam integrar os indivduos, j que, em sua viso, o trabalho
assalariado no tem mais essa capacidade. esta perspectiva que
vem determinando as tendncias da Seguridade Social brasileira
(sade, previdncia e assistncia social) no Brasil, que, em oposio
universalizao e integrao entre as trs polticas da Seguridade
Social, passa a ser centralizada em programas sociais focalizados
e seletivos, enquanto estratgia de combate pobreza.
Valemo-nos dos estudos de Soares (2000, p.15) sobre os
custos sociais do ajuste neoliberal na Amrica Latina, nos quais
afirma que o modelo neoliberal, que prope para a Amrica
Latina a liberalizao comercial e financeira a todo custo, entra em
aberta contradio com o intenso neoprotecionismo nos pases
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centrais. Estas polticas fazem parte de um movimento de ajuste


global, que se desenvolve num contexto de globalizao financeira
e produtiva, sob a gide de uma doutrina neoliberal gestada em
um encontro realizado em Washington, capital poltica do mundo
capitalista, motivo pelo qual tal doutrina passou a denominar-se
Consenso de Washington, que:
[...] caracteriza-se por um conjunto abrangente, de regras de
condicionalidade aplicadas de forma cada vez mais padronizada
aos diversos pases e regies do mundo, para obter o apoio
poltico e econmico dos governos centrais e dos organismos
internacionais. Trata-se, tambm, de polticas macroeconmicas de
estabilizao acompanhadas de reformas estruturais liberalizantes
(TAVARES; FIORI, 1993, apud SOARES, 2000, p. 16).

O Brasil e as orientaes econmicas do grande capital


para as polticas sociais
No caso brasileiro, o ajuste tornou-se mais dramtico nos
ltimos anos, tanto do ponto de vista econmico quanto social.
Pelo aspecto econmico, observa-se que, apesar de ter sido, na
dcada de 1980, o pas sul-americano a oferecer maior resistncia
s polticas de desregulamentao financeira e abertura comercial
irrestrita, todos os impactos das polticas de ajuste implementadas
nos anos 1990 esto se sobrepondo com grande intensidade e
num tempo muito curto. J no aspecto social, o pas foi pego a
meio caminho, na sua tentativa tardia de montagem de um padro
de proteo social mais universal. Dada a sua massa gigantesca
de pobreza estrutural, praticamente excluda dos benefcios do
desenvolvimento passado, o pas atingido pelos dois lados, o
desenvolvido e o subdesenvolvido, ou seja, sofre os percalos
das polticas de ajuste comuns aos pases desenvolvidos e aos
subdesenvolvidos (SOARES, 2000).
Nessa perspectiva, no interior da reorganizao da produo
e do Estado capitalista, as polticas sociais ganham outro
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direcionamento. Nesta condio, a prpria crise da sociedade


baseada no trabalho assalariado vai impactar nos mecanismos
pblicos de Seguridade Social, seja pelas crticas aos modelos
universais de direitos e garantias sociais seja pela crise fiscal
do Estado ou, ainda, pela ideologia neoliberal, que vai indicar
o caminho da superao da crise, atravs da criao de novas
caractersticas para os programas de proteo social (MOTA,
2007).
Surge uma viso hegemnica no cenrio nacional e
internacional sobre as polticas sociais, determinada pelos
organismos internacionais como Banco Interamericano
de Desenvolvimento (BID), Banco Interamericano para a
Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD) e Fundo Monetrio
Internacional (FMI), prestigiando uma ideologia de proteo
s para os desprotegidos, ou seja, as aes de proteo social
advindas de recursos do Estado s focalizaro uma parte da
populao, logicamente aquela que se encontra abaixo da linha
de pobreza, enquanto que o resto da populao encontrar sua
proteo nas prateleiras e vitrines do livre mercado.
Nessa mesma perspectiva, em seu estudo sobre a Seguridade
Social brasileira e as tendncias de suas polticas, Mota (1995)
indica que, sob o influxo do neoliberalismo, o prognstico seria
privatizar os programas de previdncia e sade e ampliar os
programas assistenciais, em sincronia com as mudanas no mundo
do trabalho e com as propostas de redirecionamento da interveno
social do Estado (MOTA, 1995, p. 122). No mbito do sistema
de Seguridade Social brasileiro, as tendncias de privatizao das
polticas de previdncia e de sade se confirmaram nos governos
ps-1990; no entanto, a ampliao das aes assistenciais nos
governos Collor, Itamar e FHC no se deu pela via da ampliao da
poltica de assistncia social, mas do seu esvaziamento4; enquanto
Durante o governo FHC, a Medida Provisria (MP) 1.599-42 ampliou o intervalo de realizao
das Conferncias para quatro anos; a MP 880/95 manteve restries de acesso ao Benefcio de

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no governo Lula observa-se uma hipertrofiao e centralizao


desta poltica no sistema de Seguridade Social, considerando
o crescimento do Fundo Nacional de Assistncia Social e dos
recursos destinados ao Programa Bolsa Famlia, que no faz parte
da Poltica de Assistncia Social, prevista na LOAS.
No entanto, seja pela via do esvaziamento da poltica de
assistncia social no governo FHC seja pela sua hipertrofiao
no governo Lula, o que observamos uma tendncia de
desfinanciamento dos direitos sociais, em proveito do pagamento
do refinanciamento do servio da dvida pblica. Com o objetivo
de obter fundos para o pagamento dos juros da dvida pblica,
o governo possui basicamente trs fontes de recursos: emisso
de moeda, aumento da carga tributria e diminuio dos gastos
pblicos. Os trs expedientes foram amplamente utilizados no
Brasil desde os anos oitenta.
As altas taxas inflacionrias adotadas no pas desde os anos
oitenta at o lanamento do Plano Real, em 1994, comprovam tal
fato. Ao desvalorizar a moeda local para gerar supervits comerciais,
necessrios para atrair os dlares para o pagamento dos juros da
dvida externa, o governo federal acabou por alimentar a inflao;
originada pelo cmbio e tambm pelo aumento das emisses, uma
vez que o governo necessitava de moeda local para trocar pelos
dlares trazidos pelos exportadores. Com o Plano Real, lanado
numa conjuntura de entrada de dlares oriundos do capital
especulativo, tais presses inflacionrias foram controladas.
possvel evidenciar esse priviligiamento analisando o
aumento da Carga Tributria como um expediente que vem sendo
Prestao Continuada (BPC) e a MP 813/95 criou o Programa Comunidade Solidria (PCS),
o qual, organizando-se revelia do Sistema de Seguridade Social e da LOAS, chegou a receber
consecutivas dotaes oramentrias superiores s do Fundo Nacional de Assistncia Social
(FNAS); contraps-se s perspectivas universalistas das polticas sociais e boicotou os espaos
legtimos de participao e controle. Nos termos de Lopes (2006, p. 78), o PCS foi uma opo
de sentido contrrio s expectativas do novo patamar de direito, assim como um exemplo
de estratgia de reduo de direitos sociais e de refilantropizao ensejada pela reforma do
Estado.
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utilizado nestes ltimos anos. O arrefecimento da dvida externa


ocorre com o crescimento significativo da dvida interna. Esta se
caracteriza por ser mais perversa que a externa, uma vez que conta
com prazos mais curtos de rolagem dos ttulos e taxas de juros mais
altas. por isto que a Carga Tributria Bruta (CTB) (participao
dos impostos diretos e indiretos no PIB) vem crescendo desde os
anos de 1980. Segundo Pochmann (2009), a CTB chegou a 35,8%
do PIB em 2008. Em 2000, a CTB era de 30,4% do PIB. o que
se pode ver no grfico abaixo. A nica exceo o ano de 2003,
quando a CTB apresenta ligeira queda.

Grfico 1 - Carga Tributria Bruta no Brasil (2000 a 2008)


Fonte: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (IPEA), Comunicado da Presidncia, n. 23,
2009.

Aumentos da CTB no necessariamente significam malefcios para a populao. Se as receitas dos impostos forem
devolvidas aos contribuintes na forma de gastos pblicos em
sade, educao, entre outros, pode significar qualidade de
vida ou mesmo distribuio de renda. No o caso do Brasil.
Primeiro, porque a CTB possui alto componente regressivo, pois
os impostos indiretos predominam no pas. Segundo, porque a
Carga Tributria Lquida (CTL) relativamente baixa. A CTL
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encontrada subtraindo da CTB as chamadas TAPS, que so as


Transferncias de Assistncia e Previdncia Social, alm dos juros
da dvida pblica. Assim, a CTL mensura o que efetivamente
entrou nos cofres do Setor Pblico.
Assim sendo, conforme observa Pochmann (2009), quando
descontadas as TAPS, a Carga Tributria fica em 20,46% do PIB.
Ao serem descontados tambm os juros, a CTL fica em 14,85 %
do PIB, ou seja, cerca de 41% da prpria CTB. Isto significa que
o Setor Pblico conta efetivamente apenas com cerca de 41%
da Carga Tributria para utilizar nas polticas pblicas efetivas.
Observa-se, assim, que, antes de uma Carga Tributria alta, o
que se tem so muitas transferncias, especialmente aquelas
relativas ao pagamento de juros. Por outro lado, enquanto nas
TAPS observamos um processo de transferncia de renda
para contribuintes, o que culmina com posterior demanda e,
conseqentemente, aumento do PIB, no caso dos juros no se
tem criao de renda real, mas apenas transferncia de recursos
pblicos para os credores da dvida.
Outro instrumento amplamente utilizado pelo governo o
de corte dos gastos pblicos, que tem conseqncia direta para as
polticas sociais, como a criao da Desvinculao das Receitas da
Unio (DRU), que tem especial importncia neste sentido. Com
o aumento da CTB e a desvinculao de receitas, o Governo
Federal consegue gerar supervits em suas contas, para o pagamento
dos juros. Em virtude do grande crescimento da dvida interna
e das altas taxas de juros praticadas, o supervit primrio ainda
insuficiente para honrar com a totalidade dos juros da dvida.
o que pode ser visto no grfico abaixo.
Observa-se que, em 2008, apesar do supervit primrio record
de quase R$ 120 bilhes, o pagamento de juros da dvida pblica
ultrapassou R$ 160 bilhes, havendo um hiato de mais de R$ 40
bilhes, o que acaba significando mais aumento da dvida interna.
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Observa-se, assim, a necessidade clara de baixar a taxa de juros


bsica da economia (SELIC).

Grfico 2 Supervit primrio e juros nominais


Fonte: Boletim do Banco Central - Relatrios Anuais - 2000 a 2008.

O contingenciamento dos gastos sociais destinados s


polticas sociais deve ser analisado luz dessas transformaes,
para compreendermos esta problemtica na sua totalidade. Porm,
vem sendo veiculada, nos discursos oficiais, nestes ltimos anos,
a alegao de que o motivo do corte dos gastos a escassez
de recursos pblicos, localizando o problema na crise fiscal do
Estado.
a partir das anlises desses determinantes que o acompanhamento da definio e execuo oramentrias das polticas
sociais vem ganhando especial ateno dos pesquisadores, pois
permite compreender sua natureza e magnitude, na percepo de
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que o financiamento consiste no eixo estruturador das polticas


sociais, no qual so definidas as prioridades nos gastos pblicos.
Tais iniciativas emergiram face ao paradoxo entre a agenda
de garantia de direitos previstos na Constituio Federal de
1988, que avana na definio e diversificao de fontes para
o financiamento da Seguridade Social, composta pelo lucro,
faturamento e as contribuies sobre a folha de salrios, e a
conjuntura de ajuste fiscal adotada no contexto dos anos ps-1990,
pelos governos brasileiros.
Em 2008, os encargos da dvida pblica consumiram R$
162 bilhes das receitas do Estado, representando quase dezesseis
vezes o montante de recursos destinados ao Programa Bolsa
Famlia, que foi R$ 10,6 bilhes. Segundo dados do SIAFI
(2008), sistematizados na Tabela 1, tomando por base as contas do
Governo Federal, v-se que o sistema financeiro recebeu muitas
vezes mais, a ttulo de pagamento de juros, do que gasto com
educao, sade e outras rubricas. Entre 2000 e 2007, o Governo
Federal gastou 264,24 vezes mais com juros do que gastou com
habitao. A mesma relao pode ser feita tomando por base
assistncia social (7,74 vezes), sade (3,11 vezes), educao (6,53
vezes) e cincia e tecnologia (154,53 vezes).
No mesmo perodo, o governo gastou R$ 250 bilhes com
sade e R$ 119 bilhes com educao. A soma dos dois representa
apenas 47,5 % do que foi gasto com os juros. Alm de apresentar
valores substancialmente altos, o pagamento de juros e encargos
da dvida pblica cresceu 234,38 % no perodo, mesmo com todos
os esforos para reduzir a dvida pblica.
Observamos que o flagrante esforo da grande mdia
brasileira em sugerir uma inevitabilidade do pagamento dos
juros compe uma clara opo poltica dos ltimos governos em
privilegiar o mercado financeiro e o capital estrangeiro, em prejuzo
da priorizao das polticas sociais e do mercado interno, para o
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que muito contribui a manuteno em um patamar elevado da taxa


SELIC, taxa de juros bsica que indexa a maior parte da dvida
pblica e que, no perodo em questo, esteve entre as maiores do
mundo, quando no foi efetivamente a maior.

Tabela 1 Evoluo dos gastos do Governo Federal


(Em bilhes de reais correntes)
Itens de
despesa
Assistncia
Social

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

4,4

5,2

6,5

8,4

13,9

15,8

21,5

24,7

Sade

20,2

23,6

25,4

27,2

32,9

36,5

39,7

44,9

Educao

10,6

11,6

13,2

14,2

14,5

16,2

17,3

21,4

2,1

2,6

2,2

2,4

2,8

3,0

3,4

4,7

1,1

1,3

1,3

1,4

2,6

3,6

4,2

4,7

47,4

63,2

66,9

79,3

88,5

105,9

168,6

158,6

Segurana
Pblica
Organizao
agrria
Despesas
com
pagamento
de juros

Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC e COREM.

Assim, no bojo da poltica de ajuste implantada pelo


Governo Federal, h um drstico rebatimento nas polticas sociais,
especificamente nas da Seguridade Social. Neste caso, as medidas
adotadas foram mais nefastas, uma vez que a seguridade vem
sendo alvo de crticas e responsabilizada pelos dficits pblicos do
Estado brasileiro, por garantir a sade e a assistncia social como
direitos no-contratuais, juntamente com a previdncia social, que
contributiva/contratual.

SER Social, Braslia, v. 12, n. 26, p. 59-87, jan./jun. 2010

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Jordeana Davi, Moema A. Serpa, Sheyla S. Silva, Geraldo M. Jr., Maria A. Santos

Grfico 3 - Evoluo dos gastos do Governo Federal


(Em bilhes de reais correntes)
Fonte: SIAFI - STN/CCONT/GEINC.

Tendncias da Seguridade Social brasileira no contexto


do ajuste fiscal
Desde que a produo capitalista constituiu-se como modo
de produo dominante, que as leis imanentes da sua lgica de
funcionamento, sustentadas pelos imperativos da acumulao
e expanso, destroem qualquer barreira que se interpe no seu
caminho e, por conseguinte, favorecem a busca incessante por
elevadas taxas de lucro. No entanto, dado a ativao de alguns dos
limites absolutos do capital, a exemplo do desemprego estrutural e
da esgotabilidade de recursos naturais a nvel global, como analisa
Mszros (2002), torna-se cada vez mais patente a dificuldade de
recuperao de uma sobrevida do sistema do capital. Isto no
implica, necessariamente, na imploso do capital, mas a expresso
de seus limites histricos.
As operaes com o capital financeiro conformam a ponta
de lana do processo de mundializao. O estilo de acumulao
nessa fase dado pelas novas formas de centralizao dos
gigantescos capitais financeiros (os fundos mtuos e fundos de
penso), cuja funo frutificar no interior da esfera financeira.
SER Social, Braslia, v. 12, n. 26, p. 59-87, jan./jun. 2010

A Seguridade Social em tempos de crise do capital: o desmonte de seu oramento


Social Security in capital crisis time: the dismantling of its budget.

75

H, no entanto, uma hipertrofria da esfera financeira, como


afirma Chesnais (1996), ao mencionar o crescimento dessa esfera
em ritmos superiores aos ndices de crescimento do PIB e do
comrcio internacional. No entanto, seguindo os passos de Marx
(1983)5 ao afirmar que nenhum tomo de mais-valia pode ser
criado na esfera da circulao, o mesmo adverte:
[...] a esfera financeira alimenta-se da riqueza criada pelo
investimento e pela mobilizao de uma fora de trabalho de
mltiplos nveis de qualificao e explorao. Ela nada cria por
si prpria. Representa a prpria arena onde se joga um jogo de
soma zero: o que um ganha dentro do circuito fechado do sistema
financeiro, outro perde (CHESNAIS, 1996, p. 309).

Um dos principais mecanismos que nutre esse processo


de internacionalizao financeira, j identificado por Marx no
perodo de acumulao primitiva do capital, o servio da dvida
pblica. Segundo Chesnais (1996, p. 229), a liberalizao das
finanas permitiu que os governos procedessem securitizao
(titularizao) dos ativos da dvida pblica, ou seja, financiamento
dos dficits oramentrios, mediante aplicao de bnus do
Tesouro e outros ativos da dvida, nos mercados financeiros.
O preo desta titularizao expropriado dos prprios
trabalhadores pela via da supertributao, como referencia Marx
(1983, p. 375) na seguinte citao:
[...] como a dvida do Estado se respalda nas receitas do Estado
que precisam cobrir juros e demais pagamentos anuais, o moderno
sistema tributrio tornou-se um complemento necessrio do
sistema de emprstimos nacionais. Os emprstimos capacitam
o governo a enfrentar despesas extraordinrias, sem que o
contribuinte sinta imediatamente, mas exigem ainda assim,
elevao de impostos. Por outro lado, o aumento de impostos
Marx (1983, p. 281) exemplifica que: se um determinado sujeito A vende vinho para B no valor
de 40 unidades monetrias e adquire em troca cereal no valor de 50 unidades monetrias, logo,
A converteu 40 em 50, fez mais dinheiro de menos dinheiro e transformou sua mercadoria
em capital. Entretanto, o segredo est em que, antes da troca, tinha-se um valor total de 90
unidades monetrias nas mos de A e B. Depois da troca continua o mesmo valor. Ou seja, o
valor circulante no aumentou em um nico tomo; a sua repartio que se modificou.

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causados pela acumulao de dvidas contradas sucessivamente


fora o governo a tomar novos emprstimos para fazer face a
novos gastos extraordinrios. E assim a supertributao sobre os
meios de subsistncia mais necessrios, muito mais um princpio
que um incidente.

inconteste que todo esse processo no teria sido possvel


sem a interveno poltica ativa da mo pesada do Estado, seja
implementando as reformas trabalhista, administrativa e fiscal
seja derrubando todas as barreiras legais ao capital para satisfazer
seu apetite insacivel por lucro.
Esse vem sendo o marco regulador da Seguridade
Social brasileira, que deve ser compreendida no mbito destas
macrodeterminaes, definidas numa dimenso mundial, cuja
extenso e impacto dependem da condio de insero de cada
pas no contexto da reordenao econmica.
Em suas reflexes crticas acerca da Seguridade Social, Mota
(1995, 2001, 2007) chama a ateno para o ponto de que, mediante
a complexidade das relaes sociais presentes na constituio e
interveno do Estado, as polticas sociais so resultados tanto
das lutas dos trabalhadores, quanto dos modos de absoro de
suas reivindicaes pelo capital. no interior deste movimento,
dialtico e contraditrio, que se d a estruturao dos sistemas de
seguridade social nas sociedades capitalistas ocidentais (MOTA,
1995, p. 122).

Assim, a autora destaca esta importante questo para a


compreenso da Seguridade Social no interior da sociedade
de classes, e na luta permanente entre o capital e o trabalho,
compreendendo a Seguridade Social como produto das lutas
do trabalho, na medida em que respondem pelo atendimento
de necessidades inspiradas em princpios e valores socializados
pelos trabalhadores e reconhecidos pelo Estado (p. 136). E
acrescenta que a sua institucionalizao depende tanto do nvel
de socializao da poltica conquistado pelas classes trabalhadoras
SER Social, Braslia, v. 12, n. 26, p. 59-87, jan./jun. 2010

A Seguridade Social em tempos de crise do capital: o desmonte de seu oramento


Social Security in capital crisis time: the dismantling of its budget.

77

como das estratgias do capital na incorporao das demandas


do trabalho, configurando-se historicamente como um campo
de disputas e negociaes na ordem burguesa (MOTA, 2007,
p. 136).
No caso brasileiro, a introduo do conceito de Seguridade
Social, como poltica garantidora de direitos universais, s foi
inaugurada na Constituio Federal de 1988, representando um de
seus principais avanos, ao englobar as reas de sade, previdncia
e assistncia social. No campo do financiamento, destaca-se como
uma inovao a definio de um oramento prprio com fontes
diversificadas, advindas do lucro, do faturamento e da folha de
salrios.
Para isto, a CF/88, no seu artigo 194, determinou uma
pluralidade de fontes de financiamento para a Seguridade Social,
definindo no pargrafo nico que compete ao poder pblico a
sua organizao, com base na oferta de uma diversidade da base
de financiamento, dentre outros fatores. Segundo o artigo 195
da CF, a Seguridade Social ser financiada por toda a sociedade,
mediante recursos provenientes dos oramentos da Unio, dos
estados, do Distrito Federal e dos municpios, e das seguintes
contribuies sociais: do empregador, da empresa e da entidade
a ela equiparada, na forma da lei, incidentes sobre: a) a folha de
salrios e demais rendimentos do trabalho pagos ou creditados, a
qualquer ttulo, pessoa fsica que lhe preste servio, mesmo sem
vnculo empregatcio; b) a receita ou o faturamento; c) o lucro;
do trabalhador e dos demais segurados da previdncia social, no
incidindo contribuio sobre a aposentadoria e penso concedidas
pelo regime geral de previdncia social, de que trata o artigo 201;
sobre a receita de concurso de prognsticos; do importador de
bens e servios do exterior, ou de quem a lei a ele equiparar.
Esse oramento prprio da Seguridade Social, com
recursos especficos, diferenciados daqueles que financiam as
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Jordeana Davi, Moema A. Serpa, Sheyla S. Silva, Geraldo M. Jr., Maria A. Santos

demais polticas de governo, deveria responder exclusivamente


pelo financiamento das polticas componentes da seguridade.
A Tabela 3 mostra como o oramento da Seguridade Social
superavitrio.
Apesar do avano legal, com a ampliao do conceito de
Seguridade Social, assistimos, a partir dos anos de 1990, com
a implantao da poltica neoliberal, a expulso gradual dos
trabalhadores assalariados, de melhor poder aquisitivo, para o
mercado de servios, como o caso da mercantilizao da sade
e da previdncia privada6 (MOTA, 1995, p. 146). Nas palavras
de Granemann (2007, p. 60), as necessidades da acumulao
capitalista encontram espaos de valorizao para resolver,
ainda que momentaneamente, sua crise tem nas contra-reformas
do Estado a sua expresso atual. Estas estratgias passam pela
privatizao das empresas estatais e pela apropriao de espaos
at ento ocupados pela poltica social, convertidos em mercadoria
e transmutados em negcios operados pela iniciativa privada.
Esse um contexto de contra-reforma, atravs de novos
processos polticos ao lado do agravamento da crise econmica,
pelo movimento do grande capital e da burocracia estatal, que
procura negar as conquistas obtidas, alegando a necessidade
de adequar o modelo de Seguridade Social s atuais reformas
econmicas do pas. Mota (1995) denuncia essas tendncias desde
a dcada de 1990, confirmadas a partir de ento, promovendo
um profcuo debate acerca desta temtica, enfatizando que essas
tendncias apontam uma clivagem em torno de dois plos: a
privatizao e a assistencializao da proteo social brasileira.
Nessa perspectiva, no interior da reorganizao da produo
e do Estado capitalista, as polticas sociais ganham outro
direcionamento. Nesta condio, a prpria crise da sociedade
Encontramos nos sites da Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) e da Secretaria de
Previdncia Complementar (SPC) as respectivas referncias a 2000 planos privados de sade e
485 fundos de penso que atuavam no Brasil, em setembro de 2009.

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A Seguridade Social em tempos de crise do capital: o desmonte de seu oramento


Social Security in capital crisis time: the dismantling of its budget.

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baseada no trabalho assalariado vai impactar nos mecanismos


pblicos de seguridade social, seja pelas crticas aos modelos
universais de direitos e garantias sociais, seja pela crise fiscal
do Estado ou, ainda, pela ideologia neoliberal que vai indicar
o caminho da superao da crise, atravs da criao de novas
caractersticas para os programas de proteo social (MOTA,
2007). Segue-se, ento, um intenso processo de liberalizao
da seguridade social, em que a reconstituio do mercado, a
competio e o individualismo aparecem como eixos principais
para o desenvolvimento das polticas sociais. Por outro lado, as
antigas funes relacionadas ao Estado de Bem-Estar Social so
bruscamente desregulamentadas, utilizando-se o argumento da
competio e do individualismo como foras desagregadoras dos
grupos organizados, desativando os espaos de negociaes dos
interesses coletivos.
Embora o governo alegue que a Seguridade Social est em
crise, estudos da Associao Nacional de Auditores Fiscais da
Receita Federal do Brasil (2007) e pesquisadores da rea, como
Gentil (2007), Boschetti e Salvador (2006), baseados nos dados do
prprio governo, demonstram que no existe crise neste sistema. O
que existe so desvinculaes dos recursos financeiros por parte do
Governo Federal. Estas desvinculaes vm sendo materializadas
pelas medidas legais criadas desde os anos de 1990, que consistem
nos Fundos de Solidariedade e Fundos de Estabilidade Fiscal
transformados, a partir de 2000, na Desvinculao de Recursos da
Unio (DRU), a qual desvincula 20% das receitas de impostos e
contribuies sociais da Unio para outras finalidades, contrariando
flagrantemente as disposies constitucionais acerca da utilizao
dos recursos advindos das fontes de custeio da seguridade, que
s poderiam ser mobilizados para seus fins (BEHRING, 2003,
p. 273).
Se, por um lado, a DRU fundamental para a poltica
econmica, por outro lado representa um duro golpe nas
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principais polticas sociais do Estado brasileiro, principalmente


para a Seguridade Social. O sistema financiado por tributos prdefinidos e, desde a criao da DRU, perde um quinto dos recursos
para o mercado, beneficiado pelo pagamento de juros. De 2002 a
2008, o dispositivo permitiu ao Governo Federal subtrair em torno
de R$ 190,2 bilhes do oramento da Seguridade Social, recursos
que foram entregues ao mercado. S em 2007, a desvinculao
somou R$ 38,8 bilhes e R$ 39,0 bilhes em 2008, como revela
a Tabela 2.
Assim, a Seguridade Social representa um tipo de poltica
social que encontra dificuldade para sobreviver no mundo atual,
com a economia, a poltica e o Estado dominados pela lgica
financeira e comprometidos com o beneficiamento ao capital
privado, em detrimento da proteo social7. Vejamos na Tabela 3
como fica o resultado do oramento da Seguridade Social aps a
retirada da DRU.
A DRU resulta da poltica de ajuste fiscal, implantada desde
os anos 1990 no Brasil, e foi mantida, com metas mais ousadas, no
Governo Lula, na entrada do novo milnio. Tem a finalidade de
minimizar os impactos dos gastos com a dvida pblica, fruto da
poltica das altas taxas de juros, aps o Plano Real (ASSOCIAO
NACIONAL DOS AUDITORES FISCAIS DA RECEITA
FEDERAL DO BRASIL, 2007). justamente no oramento
da Seguridade Social que a DRU encontra a sua principal fonte e
isso representa a restrio dos recursos para a garantia dos direitos
sociais, o que expressa uma inegvel evidncia da opo brasileira
pela reduo do escopo da proteo social dos trabalhadores, em
prol de um beneficiamento ao capital financeiro, especulativo.

Importante referir que a nosso ver tal comprometimento do Estado possvel, dentre outros
elementos, devido retrao voluntria e/ou impingida do movimento de classe dos
trabalhadores.

SER Social, Braslia, v. 12, n. 26, p. 59-87, jan./jun. 2010

26,2
22,0
4,4

CSLL

PIS/PASEP

Outras contribuies
177,8

4,3

23,8

27,2

31, 3

90,3

2006

201,8

3,9

26, 1

33,6

36,3

101, 8

2007

Receita realizada (a)

195, 5

2, 0

30, 8

42,3

1,0

119, 3

2008

19,3%

33,0

0,9

4,4

5, 2

4,5

17, 9

2005

19,2%

34,2

0,9

4,7

5,4

5,0

18,0

2006

Observao: A DRU no incide sobre as receitas oriundas da contribuio sobre a folha de salrio receita previdenciria lquida.

39,0

0,4

6,2

8,4

0,1

23,8

2008

19,2% 20,0%

38,8

0,8

5,2

6,7

5,7

20 ,3

2007

Desvinculao da DRU (b)

Fonte: Relatrios anuais da Seguridade Social da Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP), baseados no SIAFI.

Efeito da DRU sobre as receitas da seg. social,


exceto previdncia (%0 (b/a)

171,5

29,1

CPMF

Total

89, 5

2005

Cofins

Fontes selecionadas

Fontes selecionadas

Tabela 2 - Efeitos da Desvinculao de Recursos da Unio sobre as receitas do Oramento da


Seguridade Social (2005-2008). Em bilhes de reais.

A Seguridade Social em tempos de crise do capital: o desmonte de seu oramento


Social Security in capital crisis time: the dismantling of its budget.

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SER Social, Braslia, v. 12, n. 26, p. 59-87, jan./jun. 2010

2005
278, 1
32,1
245,9
220,3
25,5

2006
305,2
33,9
271,2
254,3
16,9

2007
347,2
38,8
308,.4
286,6
21,7

2008
364,9
39,0
325,8
312,6
13,2

Fonte: Relatrios anuais da Seguridade Social elaborados pela Associao Nacional dos Auditores Fiscais da Receita Federal do Brasil (ANFIP), baseados no
SIAFI.

Receitas e Despesas antes e depois da DRU


Receita total antes da DRU (1)
Receitas desviadas pela DRU (2)
Receita total aps a DRU (1+2) (a)
Despesa total da Seguridade Social (b)
Resultado da Seguridade Social aps a DRU (a-b)

Tabela 3 - Resultado da Seguridade Social aps a perda de receitas provocada pela DRU.
Em bilhes de reais

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SER Social, Braslia, v. 12, n. 26, p. 59-87, jan./jun. 2010

A Seguridade Social em tempos de crise do capital: o desmonte de seu oramento


Social Security in capital crisis time: the dismantling of its budget.

83

Consideraes Finais
Ao finalizar este artigo, cabe acentuar que nosso esforo
orientou-se no sentido de apreender os fios (in)visveis que tecem
as principais tendncias da Seguridade Social, visualizadas a partir
do seu eixo oramentrio, no contexto neoliberal, sobretudo no
perodo de 2005 a 2008. Partindo-se do pressuposto de que o
estudo do financiamento das polticas sociais no Brasil possibilita a
elucidao das concepes polticas e econmicas assumidas pelos
governos, nossa anlise evidencia alguns aspectos substanciais
que, embora diludos ao longo do texto, reunidos agora nesse
ponto da exposio, esboam com mais clareza os achados da
produo textual.
O primeiro ponto a destacar que o escoamento intensivo
do capital para a esfera financeira, que tende a alimentar as teses do
fim da sociedade industrial ou fim da centralidade do trabalho,
revela, por um lado, uma crise estrutural do capital (MSZROS,
2002) e, por outro lado, uma intensificao da explorao da fora
de trabalho daqueles que continuam nas oficinas ou unidades
produtivas capitalistas. Dado as dificuldades do sistema para
realizao das mercadorias, o recrutamento aberto do Estado
torna-se, mais que nunca, um dos principais instrumentos para o
movimento de restaurao do sistema na sua verso neoliberal,
toyotista e financeira.
Na processualidade dessa restaurao, o endividamento
dos Estados perifricos conforma a principal arma para que os
pases imperialistas e seus porta-vozes mundiais imponham as suas
polticas de ajuste. Se no perodo desenvolvimentista brasileiro,
sobretudo aps o golpe de abril de 1964, a dvida brasileira atingiu
cifras estratosfricas, no perodo da dcada de 1990 sua cobrana
requisitada, sobretudo, na forma de privatizao dos servios
pblicos e da apologia do ajuste fiscal. Portanto, se na gesto
de FHC empreendeu-se a privatizao de ramos estratgicos da
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economia, adicionada implementao das medidas de ajuste


fiscal, como a LRF e a DRU, a escalada de um ex-sindicalista
ao comando central do Estado Lula expressou, de fato, a
supremacia do capital financeiro, via manuteno das altas taxas
de juros e suco do fundo pblico para manuteno dessas taxas.
No entanto, esse estgio de maturidade da ofensiva neoliberal
no Brasil representa, sobretudo no mbito da reproduo da
fora de trabalho, um aspecto diferencial em relao gesto
anterior: qual seja, a assistencializao da Seguridade Social ou
hipertrofia da poltica de assistncia social pela via dos programas
de transferncia de renda.
nessa perspectiva que nossa anlise evidencia o sistema
da Seguridade Social - ncleo duro da proteo social brasileira
-, nos ps-anos de 1990, como um dos alvos estratgicos da
ofensiva burguesa para restaurao do capital. A desqualificao
da Seguridade Social brasileira inicia-se to logo aprovada a
Constituio Federal de 1988, estendendo-se aos dias atuais, e se
expressa, entre outros fatores, na no efetivao de um Ministrio
da Seguridade Social e fragmentao, isolamento e desarticulao
de suas polticas; na excluso dos trabalhadores e empregadores
da sua gesto; na tecnificao, centralizao e burocratizao
de seu planejamento e gesto a nvel federal; na contraposio
crescente entre as lgicas do seguro e da assistncia, obstando
qualquer perspectiva de complementaridade e de integralidade
entre suas polticas como um sistema integrado de proteo social
(BOSCHETTI, 2003).
Salvo algumas particularidades pontuais, mantm-se nos
dois mandatos do governo Lula as linhas estruturais da direo
neoliberal do governo FHC, de priviligiamento ao setor privado,
em detrimento das polticas sociais pblicas; uma vez que, apesar
do avano na estruturao e organizao do Sistema nico
de Assistncia Social (SUAS) e do crescimento dos recursos
do Ministrio de Desenvolvimento Social (MDS) e do Fundo
SER Social, Braslia, v. 12, n. 26, p. 59-87, jan./jun. 2010

A Seguridade Social em tempos de crise do capital: o desmonte de seu oramento


Social Security in capital crisis time: the dismantling of its budget.

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Nacional de Assistncia Social (FNAS), mantm-se as tendncias


de centralizao de recursos na Unio; de transferncia de recursos
da seguridade para o capital; de mercantilizao da previdncia
e da sade e de ampliao focalizada e seletiva de gastos em
programas de alvio da pobreza - com amplo destaque para o
Bolsa Famlia -, esvaziando os Fundos Estaduais e Municipais de
Assistncia Social. Em suma, a tendncia em curso mais expressiva,
que revela o oramento da Seguridade Social, , por um lado, a
suco dos recursos pblicos para a rolagem da dvida e, por outro
lado, o recrutamento da assistncia social pela via dos programas
de transferncia monetria para administrao das expresses
concretas da questo social.
Submetido em 30 de outubro de 2009 e aceito para publicao em 15 de abril
de 2010

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