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Aes de alimentao e nutrio e sua interface

com segurana alimentar e nutricional: uma


comparao entre Brasil e Portugal1
Food and Nutrition Actions and their Interface with Food
Security: a comparison between Brazil and Portugal
Viviane Laudelino Vieira
Doutora em Nutrio em Sade Pblica. Nutricionista do Centro
de Sade Escola Geraldo de Paula Souza da Faculdade de Sade
Pblica da USP.
Endereo: Av. Dr. Arnaldo, 925, Cerqueira Cesar, CEP 01246-904,
So Paulo, SP, Brasil.
E-mail: vivianevieira26@gmail.com

Maria Joo Gregrio


Graduao em Cincias da Nutrio. Doutoranda da Faculdade
de Cincias da Nutrio e Alimentao da Universidade do Porto.
Endereo: Rua Dr. Roberto Frias, CEP 4200-465, Porto, Portugal.
E-mail: mariajoaobg@gmail.com

Ana Maria Cervato-Mancuso


Doutora em Sade Pblica. Professora Doutora do Departamento
de Nutrio da Faculdade de Sade Pblica da USP.
Endereo: Av. Dr. Arnaldo, 715, Cerqueira Cesar, CEP 01246-904,
So Paulo, SP, Brasil.
E-mail: cervato@usp.br

Antnio Pedro Soares Ricardo Graa


Doutorado em Nutrio Humana. Professor Associado da Faculdade
de Cincias da Nutrio e Alimentao da Universidade do Porto.
Diretor do Programa Nacional para a Promoo da Alimentao
Saudvel.
Endereo: Rua Dr. Roberto Frias, CEP 4200-465, Porto, Portugal.
E-mail: pedrograca@dgs.pt
1 Artigo resultante de Bolsa do Programa de Desenvolvimento
de Estgio no Exterior fornecida pela CAPES (processo 1295-10-1).

Resumo
Este trabalho se prope a discutir comparativamente
as aes de alimentao e nutrio que remetem ao
tema da Segurana Alimentar e Nutricional (SAN)
no Brasil e em Portugal, tendo em vista que diversos
pases tm estabelecido diretrizes para a garantia da
alimentao adequada. Ambas as naes vivenciam
situaes de reduzida taxa de fecundidade, aumento
da expectativa de vida e prevalncias elevadas de doenas e agravos no transmissveis. No Brasil, 30,2%
das famlias vivem em insegurana alimentar; em
Portugal, mesmo sem contabilizar a insegurana,
18,0% de seus habitantes encontram-se em risco
de pobreza. A Poltica Nacional de Alimentao e
Nutrio (PNAN) o atual documento brasileiro
que visa assegurar o acesso universal ao alimento.
Portugal, devido sua insero na Unio Europeia,
norteia-se pelo Segundo Plano de Ao Europeu para
Poltica de Alimentao e Nutrio, da WHO, mas
tambm pelo Plano Nacional de Sade, atualizado
periodicamente. Pautados pela intersetorialidade,
os pases apresentam aes relativas SAN comuns,
como aquelas relacionadas ao combate obesidade,
ao incentivo ao aleitamento materno, preveno
de deficincias nutricionais e promoo de aes
de educao alimentar em meio escolar, enquanto
que, especificamente no Brasil, encontram-se estratgias relativas ao combate desnutrio e, em
Portugal, aquelas ligadas indstria e produo
de alimentos seguros. Com relao abordagem
acerca da SAN, so verificadas distines: a SAN
mais amplamente discutida pela poltica brasileira,
enquanto que, em Portugal, o tema encontra-se implcito nas diversas aes de alimentao e nutrio.
Palavras-chave: Poltica Pblica de Sade; Segurana Alimentar e Nutricional; Programas de Nutrio;
Brasil; Portugal.
Sade Soc. So Paulo, v.22, n.2, p.603-617, 2013 603

Abstract

Introduo

This paper aims to compare food and nutrition


actions related to foodsecurity (FS) in Brazil and
Portugal, keeping in mind that several countries
have established guidelines to guarantee adequate
food. Both nations are experiencing a reduction in
fertility rates, increased life expectancy, and a high
prevalence of non-communicable diseases. In Brazil, 30.2% of households live in food insecurity; in
Portugal, even without estimating food insecurity,
18.0% of its inhabitants are at risk for poverty. The
National Food and Nutrition Policy is the current
Brazilian document which seeks to ensure universal access to food. Portugal, due to its inclusion in
the European Union, is guided by the Second WHO
European Action Plan for Food and Nutrition Policy
as well as by the Portuguese National Health Plan,
which has been updated periodically. Guided by
the intersectoral approach, these countries share
actions related to FS, such as combating obesity,
preventing nutritional deficiences and promoting
nutrition education in schools, whereas, specifically
in Brazil, some strategies also combat malnutrition
and, in Portugal, are linked to industry and the
production of safe food. With relation to FS, some
distinctions were seen: FS is more widely discussed
by Brazilian policies, while this subject is implied
in several food and nutrition actions in Portugal.
Keywords: Health Public Policy; Food Security; Nutrition Programs; Brazil; Portugal.

O quadro epidemiolgico das doenas relacionadas


alimentao tem apontado para a necessidade de
aes envolvendo outras reas, alm da sade, representando desafio aos pases desenvolvidos e em
desenvolvimento. Como expresso desse processo,
a promoo da alimentao saudvel proposta pela
WHO (2004) envolve a articulao entre sade e
setores como educao, agricultura, planejamento
urbano, transportes e comunicao.
Frente s questes relativas nutrio, tanto
a desnutrio, ligada s questes da fome e da
pobreza, como a obesidade, relacionada ao estilo
de vida e ao ambiente obesognico da sociedade
atual, tm levado os pases a estabelecer polticas
e diretrizes nacionais voltadas ao estabelecimento
de aes para o combate a essas questes (Brasil,
2003; WHO, 2008).
As diretrizes voluntrias adotadas pela FAO em
apoio realizao progressiva do direito alimentao adequada, em 2004, proporcionam orientao
aos Estados na implementao desse direito por
meio de aes para construo de ambiente propcio para que as pessoas possam se alimentar de
modo adequado. Define-se, assim, que obrigao
do Estado respeitar, promover e proteger o direito
alimentao adequada, alm de apresentar medidas para alcanar progressivamente a sua plena
realizao (WHO, 2008). Sob o enfoque de segurana alimentar e nutricional (SAN), essas diretrizes
ressaltam a universalidade, a interdependncia e
a indivisibilidade dos direitos humanos e, assim,
cabe ao Estado proporcionar um ambiente econmico, social, poltico e cultural pacfico, estvel e
propcio, no qual as pessoas possam se alimentar
com liberdade e dignidade.
Na perspectiva das diretrizes da FAO (2004),
notria a necessidade do envolvimento dos diferentes setores do governo para garantir esse direito
das pessoas.

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No entanto, a Estratgia Global sobre Alimentao Saudvel, Atividade Fsica e Sade (WHO,
2004) estabelece como meta aos Estados membros a
promoo e proteo da sade, orientando a criao
de segmento favorvel para a adoo de medidas
sustentveis em nveis individual, comunitrio,
nacional e mundial, que levaro reduo da morbidade e da mortalidade associadas alimentao
pouco saudvel e falta de atividade fsica.
A Estratgia da WHO descreve medidas essenciais para prevenir doenas e promover sade, incluindo as que abordam todos os aspectos de uma
alimentao desequilibrada, tanto por excesso como
por falta. O documento indica a funo decisiva dos
governos para alcanar mudanas duradouras em
Sade Pblica e refora que a sade tem responsabilidade essencial na coordenao e facilitao da
contribuio de outros ministrios e organismos
governamentais, como aqueles encarregados das
polticas de alimentao, agricultura, juventude,
recreao, desportos, educao, comrcio e indstria, fazenda, transportes, meios de comunicao,
assuntos sociais e planejamento ambiental e urbano.
Tendo em vista o presente exposto, este trabalho
se prope a discutir comparativamente as aes de
alimentao e nutrio que remetem ao tema da SAN
no Brasil e em Portugal.
Para tanto, realizou-se anlise dos documentos
oficiais que delineavam as aes de ambos os pases
em 2010 e 2011. Com relao ao Brasil, foi analisada a
Poltica Nacional de Alimentao e Nutrio (Brasil,
2003), enquanto que, relativo a Portugal, estudou-se
o Plano Nacional de Sade (Portugal, 2004). Porm,
tendo em vista a ausncia de outros documentos especficos sobre alimentao e nutrio, tambm foi
objeto de anlise o Segundo Plano de Ao Europeu
para Poltica de Alimentao e Nutrio (WHO, 2008).
Foi realizada leitura dos respectivos documentos
de modo a identificar aspectos convergentes e divergentes entre os pases, os quais foram categorizados em: intersetorialidade, indstria de alimentos,
alimento seguro, pesquisas cientficas, formao
de recursos humanos, deficincia de micronutrientes, vigilncia alimentar e nutricional, ateno s
famlias com renda insuficiente, sade da criana
e do adolescente, obesidade, desnutrio e contextualizao da SAN.

Contexto epidemiolgico,
populacional e social
Brasil
Com pouco mais de 190 milhes de habitantes
(IBGE, 2010d), o Brasil apresenta reduo da taxa
de crescimento populacional, enquanto o ndice de
Desenvolvimento Humano (IDH) vem aumentando
e, em 2011, foi de 0,718, ocupando o 84 lugar no
ranking mundial. A expectativa de vida elevou-se
para 73,5 anos, representando aumento superior
a 10% em 20 anos; a taxa de fecundidade foi de 1,8
filhos por mulher (UNDP, 2011), e a de mortalidade
infantil de 22,47/1000 nascidos vivos, ainda elevada
perante diversos pases, mas vivencia tendncia
representativa de diminuio. A associao dessas
caractersticas vem alterando a pirmide populacional do pas: o seu formato tipicamente triangular,
com base alargada, representa uma sociedade em
acelerado processo de envelhecimento (Vieira e
Reis, 2010).
Tais mudanas populacionais refletem-se na
situao epidemiolgica do pas, sendo as doenas
do aparelho circulatrio e neoplasias as principais
causas de morte (Vieira e Reis, 2010). A transio
epidemiolgica tambm representada pela menor
proporo de dficit de peso e de estatura e aumento
do excesso de peso. Entre indivduos de 5 a 9 anos,
verifica-se 6,8% de baixa estatura e 4,1% de IMC
baixo para a idade. O excesso de peso, no entanto,
acomete 25,4% dos adolescentes e 53,8% dos adultos
(IBGE, 2010a).
Tal perfil nutricional, em parte, decorre das
mudanas nos padres de consumo alimentar.
Verificou-se elevao, entre 2002 e 2008, de 30% no
nmero de refeies realizadas fora do domiclio.
Tambm houve aumento na aquisio de alimentos pr-prontos (37,0%), de refrigerantes base de
cola (20,0%) e cerveja (88,0%). Em contrapartida,
diminuiu-se a aquisio de leguminosas (19,4%) e
cereais (20,5%) (IBGE, 2010b).
Com relao situao de SAN do pas, a Pesquisa Nacional por Amostras de Domiclios (IBGE,
2010c) indica que 30,2% das famlias vivem em
situao de insegurana, sendo mais frequente nas
reas rurais e ao Norte e Nordeste do pas. Observou-se tambm, a partir dos mesmos dados, que 5,0%
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das famlias estavam classificadas em insegurana


alimentar grave. Mesmo sendo observada melhora
no quadro nacional, a insegurana alimentar representa uma situao preocupante entre as famlias
brasileiras, refletindo na sade da populao (Vieira
e Cervato-Mancuso, 2010).

Portugal
O pas possui 10,6 milhes de habitantes (INE, 2010),
com crescimento populacional reduzido e IDH de
0,809, ocupando o 41 lugar no ranking mundial. A
expectativa de vida tem aumentado, sendo 79,5 anos,
e, associada com as baixas taxas de fecundidade
(em 1960, era de 3,16 e, em 2006, diminuiu para 1,3)
(UNDP, 2011) e de mortalidade infantil (3,64/1000),
tem determinado o envelhecimento populacional
(INE, 2010).
Com relao ao perfil epidemiolgico, a hipertenso a doena mais prevalente, e as doenas
cardiovasculares e o cncer encontram-se entre as
principais causas de morte (INSA/ONSA, 2009). Em
Portugal, a proporo de pessoas com desnutrio
inferior a 2,5% (PNUD, 2008); em contrapartida,
verifica-se prevalncia de excesso de peso em 31,5%
das crianas de 7 a 9 anos (Padez e col., 2004), em
54,0% dos homens e em 46,0% das mulheres (Carmo
e col., 2006).
O atual padro de alimentao em Portugal
caracteriza-se pelo afastamento do modelo mediterrneo, sendo observado aumento no consumo de
sdio e gorduras e diminuio de hortalias e frutas,
especialmente nas faixas etrias mais jovens; o
consumo de bebidas alcolicas permanece elevado,
porm com mudana para o tipo de bebida, tendo em
vista a diminuio no consumo de vinho e aumento
no de cerveja e de outras bebidas (INE, 2006).
Quanto situao da SAN, estudo nacional verificou alterao no consumo de algum alimento considerado essencial devido a dificuldades econmicas
em 8,1% dos domiclios (INSA/ONSA, 2003b). Dados
do 4 Inqurito Nacional de Sade de 2005/2006
indicam que, em mais de 1/3 da populao, h a
coexistncia de insegurana alimentar e excesso
de peso (Amaral e col., 2010). Apesar dos poucos
dados sobre a insegurana alimentar em Portugal,
estima-se que 18,0% da populao viva em risco de
pobreza (INE, 2009).

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Ademais, o pas apresenta uma das maiores assimetrias de distribuio de rendimento da Unio
Europeia. Em 2008, Portugal registrava o segundo
valor mais alto da distribuio de rendimentos mais
desigual, apresentando um coeficiente de Gini de
36% (CSO, 2010).

Aes de alimentao e nutrio na


rea da SAN no Brasil e em Portugal
Podem-se eleger trs setores importantes ligados
ao governo federal do Brasil para se discutir aes
diretas de alimentao e nutrio: o Ministrio da
Sade, representado pela figura da Coordenao
Geral de Alimentao e Nutrio, o Ministrio da
Educao, responsvel por importantes questes
relacionadas alimentao do escolar, e o Ministrio
de Desenvolvimento Social e Combate Fome, que
coordena as aes vinculadas garantia ao acesso
ao alimento, na perspectiva de um direito humano.
Todos eles esto diretamente ligados Poltica
Nacional de Alimentao e Nutrio (PNAN), instituda em 1999 e que representa o primeiro documento
que traz o enfoque da alimentao e nutrio ao
cenrio brasileiro. Tem como propsito a garantia
da qualidade dos alimentos consumidos no pas, a
promoo de prticas alimentares saudveis e a preveno e o controle dos distrbios nutricionais, bem
como o estmulo s aes intersetoriais. Tal como
pode ser observado no Quadro 1, a intersetorialidade
no mbito da SAN, segundo a PNAN, visa considerar
reas, alm da sade, como a sociedade civil e o setor
produtor de alimentos a fim de propiciar o acesso
universal aos alimentos (Brasil, 2003).
Diversos aspectos so ressaltados pela PNAN,
como as questes ligadas qualidade dos alimentos,
com nfase na importncia da vigilncia sanitria
para a proteo sade do consumidor, tendo em
vista o aumento do consumo de alimentos industrializados e de refeies fora de casa. Alm disso, h
destaque para a necessidade de se atender s demandas do mercado em relao aos gneros alimentcios
por meio do estmulo de inovao nas tcnicas para
a produo de alimentos (Quadro 1). Porm, tendo em
vista a ampliao do mercado produtor, a Poltica
aponta para a necessidade de fiscalizao adequada

Quadro 1 - Comparao das caractersticas das principais aes de alimentao e nutrio entre Brasil e Portugal. So Paulo, 2011
Tpicos

Brasil

Portugal

Contextualizao
da SAN

Em prol do direito humano alimentao e


a da promoo da sade

Foco na pobreza, no alimento de baixa qualidade nutricional


e na falta de acesso alimentao relacionada baixa renda.

Intersetorialidade

Articulao entre setores governamentais, o


produtivo e sociedade civil para garantir o
acesso universal alimentao adequada.
Atuao para a gerao de emprego.

Reviso das polticas de agricultura, incentivo agricultura


local e urbana, facilitao da importao e garantia do
menor uso de pesticidas.

Deficincia de
micronutrientes

Fortificao dos alimentos, orientao


nutricional e fornecimento de suplementos.
Existncia de programas nacionais para
combate s diversas carncias.

Problema de sade pblica. Sugere-se a fortificao


dos alimentos, orientao nutricional e fornecimento de
suplementos.

Desnutrio

Prevalncia em queda e, ainda,


preocupante, entre as crianas. Reforada
abordagem familiar, a educao alimentar
e a distribuio de alimentos.

No considerada um problema (baixa prevalncia).


Relacionada insegurana alimentar. Preocupao maior
com relao aos idosos acamados e doentes.

Obesidade

Situao mais recente que inclusive as


crianas, em maiores propores do que a
desnutrio.

Considerada epidemia. A Plataforma contra a Obesidade


para a correo dos hbitos determinantes do excesso de
peso e contribuo para o desenvolvimento de cultura de
promoo de peso saudvel.

Aleitamento materno

Realizao de atividades educativas.


Existncia de legislao que apia o
contato da me com seu filho, incluindo
aumento do tempo de licena maternidade
para 6 meses.

Alvo de polticas de incentivo desta prtica (atividades


educativas e proposio de legislao que apie o contato da
me com seu filho. Concretamente, ainda h poucas aes.

Indstria de
alimentos

Cenrio de aumento do consumo


de alimentos industrializados e de
refeies fora de casa. Importncia do
desenvolvimento de tcnicas adequadas
para a produo de alimentos para atender
s demandas do mercado.

Necessidade de estratgias de interveno que considerem


a complexa rede de causalidade da alimentao. Prope
a reformulao na cadeia de produo dos alimentos.
Incentivo ao uso da tecnologia para a produo de alimentos
saudveis.

Pesquisas cientficas

Investigao sobre a desnutrio, a relao


da alimentao com as doenas crnicas,
a avaliao do valor nutricional dos
alimentos, aleitamento materno e a relao
antropolgica e etnogrfica com os hbitos
alimentares.

Necessidade de melhor-la nos setores pblico e privado,


considerando os aspectos sociais e culturais da alimentao
e para avaliao do impacto social nas tendncias de
comercializao.

Alimento seguro

Destaca o avano tecnolgico para a


produo de alimentos, a regulamentao
e fiscalizao de produtos, com base na
intersetorialidade.

Preocupao com as doenas veiculadas pelos alimentos,


a resistncia de microrganismos, a contaminao por
agrotxicos e as alergias alimentares, apontando para a
criao de poltica especfica. Considera a qualidade da
gua.

Sade Soc. So Paulo, v.22, n.2, p.603-617, 2013 607

e da existncia de regulamentao em toda a cadeia


produtiva de alimentos (Brasil, 2003).
Enfoca-se tambm a promoo de prticas
alimentares e estilos de vida saudveis, incluindo
a promoo do aleitamento materno, a preveno
e o controle de doenas associadas nutrio e a
alimentao e a sistematizao do monitoramento
nutricional da populao.
Aspectos relacionados pesquisa cientfica e aos
recursos humanos tornaram-se fundamentais para
a implementao das diretrizes da PNAN e, assim,
para subsidiar suas aes. As linhas de pesquisa a
serem estabelecidas e apoiadas visam contribuir
para o domnio de temas relevantes ao cenrio
nacional, tais como a desnutrio, a relao da
alimentao com as doenas crnicas, a avaliao
do valor nutricional dos alimentos e o aleitamento
materno para a definio e a execuo de aes de
nutrio. A formao e a educao continuada de
profissionais so descritas na Poltica de forma que
o setor Sade possa dispor de pessoal em qualidade e
quantidade (Quadro 1), sendo almejada a integrao
entre os servios de sade e as instituies de ensino
profissional e superior.
Com base nas suas diretrizes, a PNAN sistematizou diversas aes, como aquelas relacionadas
ao combate s carncias nutricionais (ferro, iodo
e vitamina A), o Sistema de Vigilncia Alimentar
e Nutricional (SISVAN), a criao de uma rede de
comunicao entre profissionais envolvidos com a
PNAN e de documentos importantes, como o Guia
Alimentar para a Populao Brasileira e a Tabela
Brasileira de Composio dos Alimentos (TACO).
Tambm contribui para a avaliao de um programa
de transferncia de renda, o Programa Bolsa Famlia
(PBF), alm de incentivar a alimentao saudvel em
ambiente escolar.
Aes relativas s carncias nutricionais, executadas em carter preventivo na ateno primria,
apresentam enfoque nos grupos populacionais mais
vulnerveis, como crianas, gestantes e purperas,
dado as taxas existentes relativas a esses distrbios. A Pesquisa Nacional de Demografia e Sade
da Criana e da Mulher (Brasil, 2006b) indica a
prevalncia de 20,9% e 29,4% de anemia ferropriva, respectivamente, em crianas e mulheres. J a
hipovitaminose A ocorre em 17,4% e 12,3% desses

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grupos (Brasil, 2010b), e o bcio, em 2004, apresentou prevalncia de 1,4%, o que indica importante
diminuio, sendo que em 1974 o valor era dez vezes
maior. Materiais de apoio utilizados pelas equipes
de sade tambm vm sendo produzidos a fim de
complementar a estratgia, com impacto positivo,
tais como a adequao industrial da iodao do sal
para consumo (Brasil, 2010d) e elevada cobertura
para o sulfato ferroso para gestantes: acima de
90,0% em 18 das 27 unidades federativas brasileiras
(Brasil, 2010a). A sntese das informaes relativas
ao combate s carncias nutricionais encontra-se
no Quadro 1.
Acerca de materiais com foco na promoo da
alimentao saudvel propulsionados pela PNAN,
aquele que merece maior destaque o Guia Alimentar para a Populao Brasileira, lanado em 2005
(Brasil, 2005), em consonncia com a Estratgia
Global (WHO, 2004), sendo as primeiras recomendaes lanadas oficialmente em nvel nacional.
Caracteriza-se por trabalhar com mensagens positivas e abordagem integrada, tratando do alimento
como referncia de orientao, com base na cultura
alimentar e na sustentabilidade ambiental. Esse
material vem sendo complementado por outros
especficos para determinadas faixas etrias, como
lactentes e idosos, a fim de se homogeneizar as mensagens em nutrio trabalhadas pelos profissionais
de sade, com enfoque na promoo da sade e
preveno de doenas.
O Guia alimentar visa atender o desafio da dupla
carga de doenas existentes no pas: a desnutrio e
a obesidade (Quadro 1). Em ambos os casos, a situao mais preocupante refere-se ao pblico infantil,
tendo em vista que a prevalncia da desnutrio vem
caindo, mas ainda persiste entre as crianas, sendo
sugerida abordagem que envolva a famlia, educativa e com a distribuio de alimentos. Por outro
lado, a obesidade apresenta aumentos constantes
em todos os grupos etrios, inclusive entre aqueles
mais jovens (IBGE, 2010a).
J o SISVAN, um sistema existente desde 1976, a
partir de 1990, adquiriu abrangncia nacional para o
monitoramento do estado nutricional e do consumo
alimentar da populao e, com a PNAN, sua implantao se intensificou, sendo realizado no ambiente
do Sistema nico de Sade. Tal como indica o Qua-

dro 1, o sistema brasileiro de vigilncia nutricional


visa permitir a formulao de polticas pblicas, o
planejamento, o acompanhamento e a avaliao de
programas sociais relacionados alimentao e
nutrio. Por intermdio do SISVAN, puderam-se
estabelecer indicadores de sade em nvel nacional,
como prevalncia de dficit ou excesso de peso em
diferentes faixas etrias, ocorrncia de doenas
crnicas, como diabetes, hipertenso e cncer,
durao do aleitamento materno exclusivo, alm
da avaliao da situao de insegurana alimentar
familiar (Brasil, 2010c).
Tambm relacionado com a melhoria na produo de conhecimento cientfico, a proposio da Tabela Brasileira de Composio de Alimentos (TACO),
baseada em alimentos nacionais e preparaes
culinrias regionais, surge frente importncia de
que o conhecimento da composio dos alimentos
consumidos faz-se fundamental para se alcanar a
SAN (NEPA/UNICAMP, 2006). Lanado em 2004,
um relevante documento para o desenvolvimento de
aes na agricultura, indstria e educao, apoiando
a realizao de polticas pblicas e servios de proteo populao, ao ambiente e biodiversidade.
Um programa institudo no cenrio em que a
PNAN estava sendo lanada foi o PBF, que consiste
na transferncia direta de renda mediante condicionalidades relacionadas sade e educao (Quadro
1). Visando contribuir para a diminuio da prevalncia da insegurana alimentar, representa estratgia
que beneficia famlias em situao de pobreza e
extrema pobreza, com reflexos importantes no gasto
familiar com alimentos (Brasil, 2011b); porm, ainda
no h informaes quanto ao aumento do poder de
compra na qualidade da dieta.
Outra caracterstica das aes de alimentao
e nutrio relativas SAN refere-se ao grupo populacional de crianas e adolescentes (Quadro 1),
que foco recorrente na agenda de aes do Estado
e, assim, o Programa Nacional de Alimentao do
Escolar (PNAE), existente desde 1955, vigora at a
presente data. Coordenado pelo Ministrio da Educao, garante, por meio da transferncia de recursos
financeiros, a alimentao dos alunos da educao
bsica matriculados em escolas pblicas e filantrpicas. A iniciativa visa atender as necessidades
nutricionais do indivduo durante a permanncia

na escola, contribuindo para o seu crescimento, desenvolvimento, aprendizagem e rendimento escolar,


bem como promover a formao de hbitos alimentares saudveis (FNDE, 2010). Com a portaria interministerial no 1.010, instituram-se diretrizes para
a promoo da alimentao saudvel nas escolas de
educao infantil, ensinos fundamental e mdio das
redes pblicas e privadas, com aes de educao
alimentar e nutricional, considerando os aspectos
culturais e os hbitos alimentares, o estmulo
produo de hortas escolares, implantao de boas
prticas de manipulao de alimentos, restrio na
comercializao de alimentos com elevado teor de
gorduras saturada e trans, sdio e acar e incentivo
ao consumo de frutas, legumes e verduras e realizao do monitoramento nutricional dos escolares
(Brasil, 2006a). Alm disso, vem sendo estimulado
o potencial do PNAE em incentivar a produo local
de alimentos, auxiliando o desenvolvimento da agricultura rural e urbana (Triches e Schneider, 2010).
Com relao ao cenrio portugus, as aes
de alimentao e nutrio tm acompanhado as
polticas europeias. Nesse contexto, destaca-se o
desenvolvimento, por parte da Unio Europeia (UE),
do Primeiro Plano de Ao Europeu para Poltica de
Alimentao e Nutrio (WHO, 2001a), que expressou a necessidade do desenvolvimento de polticas
voltadas para a promoo da sade, contribuindo
para a reduo das doenas relacionadas com a
alimentao. Em 2007, foi desenvolvido o Segundo
Plano de Ao Europeu para a Poltica de Alimentao e Nutrio, com o objetivo de promover a
adoo de estilos de vida saudveis na populao
europeia, incentivando hbitos alimentares e atividade fsica saudveis. Este enfatiza a promoo da
atividade fsica, assim como a preocupao com o
impacto ambiental na produo e no processamento de alimentos, atuando em conformidade com a
Estratgia Global de Alimentao, Atividade Fsica
e Sade. Ademais, o Plano refora a importncia da
intersetorialidade, com destaque articulao com o
setor produtor de alimentos por meio da reviso das
polticas de agricultura, do incentivo agricultura
local e urbana e reflexo sobre o uso de pesticidas,
alm de apontar para a facilitao dos processos de
importao na rea de alimentos (WHO, 2006), tal
como consta do Quadro 1.

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O documento europeu destaca a importncia


do estabelecimento de estratgias de interveno
coerentes com a rede de causalidade relacionada s
prticas alimentares, sendo necessrio reformular
a cadeia de produo de alimentos de modo a se
incentivar a produo de alimentos mais saudveis
(WHO, 2006).
Especificamente em Portugal, o Plano Nacional
de Sade (Portugal, 2004) integra-se estratgia de
promoo da sade, surgindo como instrumento de
gesto com orientaes estratgicas destinadas a
sustentar o Sistema Nacional de Sade, sendo uma
delas relacionada concepo de uma poltica de
recursos humanos para a rea da sade (Quadro 1).
Este Plano aponta que, apesar de os ganhos obtidos
na sade terem sido significativos, doenas associadas pobreza e excluso social acentuaram-se como resultado do aumento das desigualdades
sociais, do envelhecimento populacional, da maior
mobilidade das populaes e de um nmero crescente de imigrantes. O Plano concretizado com
a implementao de um conjunto de programas,
entre os quais se encontram alguns relacionados
com a alimentao e nutrio, como, por exemplo,
o Programa Nacional de Interveno integrada sobre Determinantes de Sade relacionados com os
Estilos de Vida.
Reconhecendo a obesidade como um grave
problema de sade pblica na Europa, foi criada
a Plataforma sobre Alimentao, exerccio fsico
e sade, com o objetivo de reduzir os fatores de
risco das doenas crnicas no transmissveis e
encorajar o desenvolvimento de polticas no mbito
da nutrio e da atividade fsica. Estabeleceu-se,
tambm, um Livro Branco sobre uma Estratgia
para a Europa, sobre problemas de sade ligados
nutrio, ao excesso de peso e obesidade, que enfatiza a dimenso social do problema da obesidade,
considerando as pessoas de grupos socioeconmicos
desfavorecidos, que apresentam maior prevalncia
de obesidade, como as prioridades de atuao (Gregrio e Padro, 2010).
Sob reflexo dessa iniciativa, em Portugal, a Plataforma Contra a Obesidade, criada pela Direco-Geral
de Sade, surgiu como resposta elevada prevalncia
da obesidade, propondo-se a criar condies para que
surjam e se mantenham abordagens eficazes, inte-

610 Sade Soc. So Paulo, v.22, n.2, p.603-617, 2013

gradas e multisetoriais para a preveno e o controle


do problema no pas. Enquanto isso, questes relacionadas desnutrio no so consideradas como
problema de sade pblica devido baixa prevalncia
desse distrbio, sendo ele mais comum entre idosos
acamados e em regies onde h problemas com o
acesso ao alimento (WHO, 2008). Questes relativas
interveno acerca da obesidade e da desnutrio
encontram-se sintetizadas no Quadro 1.
Como uma das aes da Plataforma, destaca-se
o Regime da Fruta Escolar (RFE), representando
iniciativa intersetorial envolvendo o Ministrio da
Agricultura, do Desenvolvimento Rural e da Pesca,
o da Sade e o da Educao (Quadro 1). Apresenta o
objetivo de reforar prticas alimentares saudveis
e capacitar as crianas e famlias para a adoo
de competncias que levem ao maior consumo de
frutas, por meio da distribuio gratuita desses
alimentos a todos os alunos do 1 Ciclo do Ensino
Bsico (Portugal, 2009).
A interveno em grupos prioritrios, tais como
as crianas em ambiente escolar, merece destaque.
O Programa Nacional de Sade Escolar e Promoo
de uma Alimentao Saudvel, por exemplo, uma
parceria entre os setores da Sade e da Educao.
Destinado aos educadores, apresenta como principal
finalidade reforar o estilo de vida saudvel, com
base nos princpios das escolas promotoras de sade
(Portugal, 2006).
Mesmo com a nfase em aes centradas nas doenas e nos agravos no transmissveis em Portugal,
frente considerao da obesidade como epidemia,
h tambm preocupao com questes relacionadas
ao alimento seguro em consumo no pas, como pode
ser observado no Quadro 1, tais como as doenas
veiculadas pelos alimentos, a resistncia de microrganismos, a qualidade da gua, a contaminao por
agrotxicos e as alergias alimentares, sendo que,
para este ltimo aspecto, h meno da importncia
da criao de poltica especfica (WHO, 2008).
Quanto ao diagnstico nutricional (Quadro 1),
o Observatrio Nacional de Sade, alm de ser responsvel pelos Inquritos Nacionais de Sade, vem
avaliando o consumo de alimentos, proporcionando,
tambm, dados antropomtricos da populao portuguesa, alm de desenvolver estudos sobre a situao
alimentar e nutricional, apesar da inexistncia de

um sistema de vigilncia alimentar e nutricional


(INSA/ONSA, 2003a; INSA/ONSA, 2003b).
No mbito da Plataforma contra a Obesidade,
tm sido realizados estudos relativos avaliao
do estado nutricional da populao. Nesse sentido,
o Centro de Observao Nacional para a Obesidade e
Controle do Peso est integrado Plataforma, tendo
como finalidade efetuar a vigilncia da obesidade no
pas (Portugal, 2010).
Com relao ao diagnstico de deficincias nutricionais, Portugal dispe de dados referidos pela
WHO (2006) que indicam que a deficincia de ferro
ainda uma realidade e a prevalncia de anemia
em crianas em idade pr-escolar era de 12,7%;
em gestantes, 17,3% e em mulheres no grvidas
correspondia a 15,0%. Devido aos preocupantes dados, a Organizao Mundial da Sade sugere aes
relativas fortificao dos alimentos, orientao
nutricional e fornecimento de suplementos (WHO,
2008), tal como indica o Quadro 1.
Referente informao sobre o consumo alimentar da populao, o nico inqurito nacional foi realizado em 1980 (Ferreira e Cruz, 1986) e, nos ltimos
anos, informaes referentes ao consumo alimentar
tm sido obtidas a partir das disponibilidades alimentares domicilirias, nomeadamente a partir
dos dados obtidos pelos Inquritos aos Oramentos
Familiares e pelas Balanas Alimentares (Almeida
e col., 1999; INE, 2006). Ademais, tm sido desenvolvidos materiais, como a Tabela de Composio
dos Alimentos Portuguesa, que apresentam carter
educativo ou de apoio cientfico para a vigilncia
nutricional e a promoo da alimentao saudvel
(Martins e col., 2007).

Reflexo sobre a aproximao das


principais aes analisadas com a
SAN
Questes econmicas e polticas so relevantes para
o entendimento do posicionamento das naes em
relao s aes pblicas na rea de alimentao e,
assim, quelas ligadas SAN. Os processos de desenvolvimento econmico relativo alimentao nos
pases deram-se de modos distintos, mas guardam
caractersticas em comum.
No Brasil, o crescimento industrial ocorreu no

incio do sculo XX, com a migrao da populao da


rea rural para a urbana, e, ao final daquele sculo,
as relaes internacionais tornaram-se ampliadas.
Devido a sua dimenso e processos distintos de formao das cidades, surgem as disparidades sociais,
refletindo-se na alimentao e nutrio. A diversidade estrutural caracteriza a histria de polticas
pblicas com foco na vulnerabilidade social, nfase
na fome e na subnutrio (Valente, 2003). Essas
caractersticas certamente facilitaram a discusso
da SAN no pas, visando garantir o acesso alimentao, em princpio, para satisfazer s necessidades
nutricionais e, mais recentemente, alimentao
adequada segundo a perspectiva do direito humano
e da promoo da sade (Belik, 2006).
Em Portugal, o processo de desenvolvimento
diferenciou-se do restante da Europa. Tendo em
vista que, antes de se inserir na Unio Europeia
(UE), os setores de produo e de comercializao
de alimentos portugueses apresentavam reduzido
relacionamento internacional e, aps, houve rpida
necessidade de ajuste competio de um mercado
aberto, e o acesso ao padro alimentar caracterstico
das sociedades modernas ampliou-se rapidamente.
Tambm foi evidente o crescimento do setor industrial e econmico do pas, que aumentou o poder
de compra da populao. Alm disso, a entrada na
UE forou o pas a homogeneizar as regras de manipulao, de rotulagem e de higiene, mostrando a
preocupao nacional com questes relacionadas
com o alimento seguro, do ponto de vista sanitrio
(FCNAUP, 2004).
A SAN vem sendo discutida internacionalmente
e, segundo a FAO (2003), esta existe quando todas
as pessoas, ininterruptamente, tm acesso fsico,
social e econmico alimentao suficiente, segura e nutritiva, a qual atende s suas necessidades
dietticas e preferncias alimentares para uma
vida saudvel e ativa. No Brasil, tornou-se lei em
2006 e agrega ao seu conceito o estabelecimento
da alimentao como um direito e o enfoque da
necessidade de prticas alimentares promotoras
de sade que respeitem a diversidade cultural e que
sejam ambiental, cultural, econmica e socialmente
sustentveis para a garantia da SAN. Em 2010, a
lei foi referendada com a instituio da Poltica
Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional
Sade Soc. So Paulo, v.22, n.2, p.603-617, 2013 611

(Brasil, 2010c), visando promoo do acesso universal alimentao adequada e da organizao de


sistemas sustentveis e descentralizados desde a
produo at a distribuio de alimentos; instituio
de processos permanentes de educao, pesquisa
e formao em SAN; promoo, universalizao e
coordenao das aes voltadas para comunidades
tradicionais; fortalecimento das aes de alimentao e nutrio em todos os nveis da ateno
sade; apoio a iniciativas de promoo da soberania
alimentar do pas; e monitoramento da realizao do
direito humano alimentao adequada.
Entretanto, ainda que com menor expresso na
Europa, a discusso da SAN uma realidade caracterizada pela existncia de falta de acesso alimentao devido a questes de pobreza e pela circulao
de alimentos de baixa qualidade nutricional. Porm,
a abordagem do tema ainda incipiente em Portugal. Poucos trabalhos foram desenvolvidos com
esse enfoque no pas (INSA/ONSA, 2003b; Amaral
e col., 2010) e, principalmente, o tema no aparece
explicitado nas polticas pblicas. Rodrigues e Miranda (2010) verificaram associao de situaes
de insegurana alimentar com condies de desemprego e elevado nmero de pessoas no domiclio, e
mostraram que, inicialmente, a insegurana tende
a afetar a qualidade dos alimentos disponveis,
podendo provocar aumento de doenas crnicas
no transmissveis, como a obesidade. Amaral e
colaboradores (2010) tambm verificaram, a partir
dos dados do Inqurito Nacional de Sade, a coexistncia de insegurana alimentar e de excesso de peso
em elevada percentagem de adultos portugueses.
As polticas nutricionais existentes em um
pas apontam para a compreenso das concepes
existentes acerca da SAN. Mesmo que Portugal no
possua uma poltica nacional, o Plano de Ao Europeu para Poltica de Alimentao e Nutrio reflete
a tomada de decises e as aes existentes no pas.
Esse documento, juntamente ao Plano Nacional de
Sade de Portugal, tal como a PNAN, discutem a SAN
sob diferentes enfoques (Quadro 1).
Com relao a uma das mais relevantes deficincias nutricionais, a desnutrio, apesar de a OMS
conferir menor nfase ao tema, quando comparado
PNAN, ela determina a necessidade de estabelecimento de programas de proteo aos grupos vulne-

612 Sade Soc. So Paulo, v.22, n.2, p.603-617, 2013

rveis ou de baixo nvel socioeconmico por meio


de subsdios para aquisio de alimentos, acesso
facilitado a restaurantes e outras formas de apoio
social. J a deficincia de micronutrientes surge
como uma preocupao de sade pblica tanto no
cenrio brasileiro como em Portugal.
Considerando o anteriormente exposto, situaes de insegurana alimentar apresentam-se relacionadas com problemas ligados ao excesso de peso
e, portanto, fazem-se necessrias aes pertinentes
ao tema, tambm considerando o indivduo na sua
integralidade e a complexa rede de causalidade da
obesidade. O enfrentamento da elevada prevalncia
de excesso de peso discutido amplamente tanto
pela PNAN como pelo Plano de Ao. Traduzido em
aes, Brasil e Portugal embasam-se na Estratgia
Global em Alimentao Saudvel, Atividade Fsica
e Sade para dialogar em relao a esse tema. Especificamente em Portugal, a Plataforma contra a
Obesidade pode ser considerada como relacionada
a uma poltica de SAN, ao se estimular prticas
alimentares saudveis populao.
Outras propostas aproximam-se ao contexto da
SAN. O RFE permite o acesso a alimentos, alm da
sustentabilidade econmica local, por ter os produtores locais como os fornecedores das frutas e
hortalias. Com foco na reduo da obesidade, contribui tambm para a aquisio de competncias nas
reas da educao alimentar e da sade em contexto
escolar (Portugal, 2009).
Programas que atendem s famlias com renda
insuficiente para contribuir com as necessidades
bsicas so comuns em diversas regies do mundo
e isso surge no Brasil pelo PBF; em Portugal, existe
o Rendimento Social de Insero, como medida
de poltica para contribuir para a diminuio das
desigualdades e atenuar a pobreza e a excluso
social. Esse programa destinado a indivduos ou
famlias em situao de grave carncia econmica,
representando auxlio monetrio, insero social e
profissional (Portugal, 2003).
Ambos so centrados no auxlio monetrio e
geridos por reas que no so da sade, mas, no
Brasil, torna-se mais ntida a relao entre o fornecimento do auxlio visando melhoria nutricional
da populao, enquanto que, em Portugal, no h
meno de repercusses no acesso ao alimento. A

PNAN apoia e contribui com a avaliao do PBF,


enquanto que, em Portugal, o Ministrio da Sade
no interfere na ao.
Outro aspecto a ser discutido refere-se ao termo
segurana alimentar e nutricional, muito utilizado
no Brasil e que representa a traduo de food security, porm se confunde com a segurana alimentar
ou a food safety, por questes bvias de semelhana
de nomenclatura. Alm disso, a segurana do ponto
de vista sanitrio representa conceito trabalhado h
mais tempo e, por isso, encontra-se mais difundido
na rea da sade e da alimentao. Mas a segurana
alimentar e nutricional discutida amplamente no
cenrio internacional, tendo inclusive a existncia
de instrumentos que medem a situao de uma famlia em relao insegurana. Tal como j foi referido
anteriormente, em Portugal a discusso em torno
do conceito de segurana alimentar prende-se preveno da ocorrncia de riscos na cadeia alimentar
enquanto contaminao qumica ou biolgica. No
entanto, de acordo com a atual situao de instabilidade econmica, tm surgido algumas mensagens
de carter educativo com vista garantia da SAN,
sendo observadas algumas mensagens com o objetivo de ensinar a obter uma alimentao adequada
a um baixo custo. No mbito da Plataforma Contra
a Obesidade, foram inseridas no seu website orientaes para fazer uma alimentao mais econmica
e nutricionalmente equilibrada, estando tambm
disponveis receitas a baixo custo. A Associao
Portuguesa dos Nutricionistas (Cordeiro e col.,
2011) tambm props material incluindo itens que
constituem a base para uma alimentao adequada
mensal para uma famlia padro portuguesa, com
o propsito da concretizao do Direito Humano
Alimentao Adequada.
A existncia de recursos humanos um dos aspectos essenciais para que as polticas pblicas se
efetivem e, por isso, se faz necessrio analisar esse
aspecto. Com o processo de globalizao impactando
no setor da sade, tanto com relao aos recursos
tecnolgicos como humanos, a OMS tende a incentivar a circulao de profissionais de sade entre as
naes (WHO, 2001b). O Processo de Bolonha, por
sua vez, constituiu uma rea Europeia de Ensino
Superior, homogeneizando os cursos em diversos
pases (EME, 1999). Porm, particularidades entre

as naes devem ser consideradas para que o profissional de sade formado esteja apto a intervir no
cenrio de sade local.
Assim, entre Brasil e Portugal, a partir dos
distintos processos de concepo do ensino superior em nutrio, rea relevante para a atuao na
perspectiva da SAN, encontram-se diferentes perfis
profissionais.
Enquanto, em Portugal, h seis instituies
formadoras de nutricionistas (Real e col., 2011)
para uma pouco mais de 10 milhes de habitantes,
no Brasil so, pelo menos, 312 cursos para 190 milhes de pessoas (Brasil, 2011a). Isso significa que,
no Brasil, h quase trs vezes mais instituies em
relao ao nmero de habitantes, indicando maior
contingente de profissionais para atuar perante
atividades relativas SAN. Tambm importante
considerar que a histria da carreira nos pases
apresenta datas distintas, sendo que a profisso, no
Brasil, apresenta 71 anos, e, em Portugal, 30 anos,
indicando diferenas no processo de ampliao da
atuao desse profissional. Alm de se considerar a
disponibilidade quantitativa do profissional em cada
nao, relevante discutir que os cursos podem visar
formao de nutricionistas com objetivos de atuao distintos. No Brasil, as Diretrizes Curriculares
Nacionais apontam para um profissional com formao generalista, humanista e crtica, capacitado
a atuar, visando segurana alimentar e a ateno
diettica, em todas as reas do conhecimento em que
alimentao e nutrio se apresentem fundamentais
para a promoo, manuteno e recuperao da sade e para a preveno de doenas de indivduos ou
grupos populacionais (Brasil, 2001). Em Portugal,
apesar de no haver um perfil definido de profissional, a Associao Portuguesa de Nutricionistas
indica que esse profissional pode atuar em prol da
adequao alimentar a fim de contribuir para da
qualidade de vida. O profissional, em Portugal, intervm na alimentao dos diversos grupos etrios,
desportistas e com relao s doenas, sendo um
profissional imprescindvel nos hospitais para a
avaliao e prescrio nutricional no internamento
e ambulatrio, enquanto que, em centros de sade
e autarquias, auxilia a estabelecer as polticas de
alimentao e a prestar aconselhamento alimentar
populao; nas empresas de restaurao coletiva,

Sade Soc. So Paulo, v.22, n.2, p.603-617, 2013 613

atua na garantia de que planos alimentares seguros


cubram todas as necessidades de energia e nutrientes, podendo atuar tambm com investigao cientfica e na docncia (Real e col., 2011).

Consideraes finais
Este artigo buscou apresentar as aes e os esforos
do Brasil e de Portugal para a realizao do direito
humano alimentao adequada, as quais indicaram distines entre os pases: a SAN mais amplamente discutida pela poltica brasileira, enquanto
que, em Portugal, o tema encontra-se implcito em
diversas aes.
As aes de alimentao e nutrio, que remetem
ao tema da SAN no Brasil e em Portugal, apontam
para a necessidade de estratgias intersetoriais que
extrapolem o setor da sade e se refiram ao combate
obesidade, preveno de deficincias nutricionais
e promoo de aes de educao alimentar em meio
escolar. Aes especficas do Brasil remetem quelas
que explicitam a preocupao com a desnutrio, enquanto que, em Portugal, verificam-se maiores esforos em se intervir em nvel da indstria de alimentos
e no cuidado para a produo de alimentos seguros.
Frente s mudanas polticas e econmicas que
vm acometendo o continente europeu, acarretando
importantes consequncias nas condies de sade
da populao portuguesa e, inclusive, situao de
SAN das famlias, faz-se relevante a reflexo mais
aprofundada acerca da garantia do direito humano
alimentao adequada. Alm da possibilidade de
aumento de indivduos com vulnerabilidade social,
que apresentam maior risco de comprometimento no
acesso aos alimentos, o padro alimentar atual, caracterizado pelo aumento no consumo de alimentos
industrializados, remete a outras questes relacionadas insegurana alimentar, como a diminuio
da soberania do pas para sustentar sua populao
e a aumentada influncia da indstria de alimentos
nas escolhas alimentares das pessoas.
As diferenas encontradas entre Brasil e Portugal relacionam-se com caractersticas polticas,
econmicas e histricas de cada pas, bem como
com a percepo do conceito de promoo da sade em cada localidade e com a disponibilidade de
profissionais da rea da sade para atuao nesse
614 Sade Soc. So Paulo, v.22, n.2, p.603-617, 2013

cenrio. Tais aspectos apontam para a necessidade


da discusso sobre a formao e atuao desses profissionais coerentemente s caractersticas de cada
nao a fim de que estes possam intervir em prol do
direito humano alimentao adequada.
Alm do investimento nos recursos humanos
da rea da sade de cada pas, importante que, de
modo geral, Brasil e Portugal enfatizem a temtica
da SAN nas aes de alimentao e de nutrio
propostas, de modo que estas estejam pautadas na
intersetorialidade, envolvendo distintas reas governamentais e da sociedade civil. A nfase em aes
que busquem assegurar a alimentao populao
importante para a diminuio da insegurana
alimentar das famlias. Porm, o investimento em
estratgias de carter educativo e que promovam a
autonomia e a emancipao dos indivduos, alm da
participao popular, fundamental para que o impacto social dessas aes seja duradouro e ampliado.

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Recebido em: 19/06/2011


Reapresentado em: 25/01/2012
Aprovado em: 04/04/2012

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