LA COLABORACIN PBLICO-PRIVADA EN LA PROVISIN DE

INFRAESTRUCTURAS PBLICAS
Bernardino Benito Lpez
Dpto. de Economa Financiera y Contabilidad
Universidad de Murcia

1. INTRODUCCIN

Los criterios restrictivos de Maastricht en cuanto a dficit y deuda de las

Administraciones Pblicas han obligado a todos los Estados de la Unin Econmica y Monetaria
a limitar el recurso al endeudamiento para la financiacin de las obras pblicas. Debemos
recordar a este respecto que en virtud del Pacto de Estabilidad y Crecimiento acordado en Dubln
en diciembre de 1996, los Gobiernos europeos se comprometieron a ajustar sus niveles de
endeudamiento y dficit pblico hasta alcanzar el equilibrio presupuestario, es decir, dficit cero,
en el ao 2001. En Espaa las restricciones se materializaron en el establecimiento de los
escenarios de consolidacin presupuestaria, en el caso de las Comunidades Autnomas, y en el
control del endeudamiento local a travs de lmites al ahorro neto y al porcentaje de deuda viva
sobre ingresos corrientes. Adems, con la aprobacin de la Ley 18/2001, de 12 de diciembre,
General de Estabilidad Presupuestaria, se impide a las Administraciones Pblicas espaolas
tener capacidad de financiacin en trminos de contabilidad nacional, lo cual podramos
asimilarlo, aunque no sea exactamente equivalente, a la imposibilidad de recurrir al
endeudamiento.

Por otro lado, es innegable el carcter impulsor que para la economa nacional tiene el
desarrollo de las infraestructuras, as como su incidencia en la mejora de la productividad y
competencia, y su capacidad para generar empleo. Por ejemplo, el Plan Estratgico de
Infraestructuras y Transportes 2005-2020 del Ministerio de Fomento espaol destaca que
estudios recientes muestran que la productividad marginal acumulada del capital pblico es
casi de 1,5, es decir, que un aumento de un euro en el capital pblico se traduce en el largo
plazo en un incremento en el PIB de casi 1,5 euros.
De lo anterior se deduce que en un entorno de restricciones presupuestarias y de
necesidad de introducir una mayor calidad en la gestin de los servicios pblicos, es preciso
recurrir a grandes dosis de imaginacin en la bsqueda de financiacin para las obras pblicas.

En este contexto, han aparecido frmulas de financiacin (private finance initiatives y publicprivate partnerships) en las que los agentes del sector privado aparecen involucrados en la
realizacin del proyecto.

En las pginas que siguen nos vamos a detener en el anlisis de las diferentes propuestas
de financiacin privada de obras pblicas que han surgido en los ltimos aos, si bien podremos
comprobar como casi todas ellas son mal llamadas "privadas", ya que quien al final paga es la
Administracin a travs de las correspondientes consignaciones presupuestarias, y lo nico que
se ha conseguido con su utilizacin es diferir el reconocimiento contable y presupuestario de esa
financiacin y el enmascaramiento del endeudamiento en que se incurre, por lo que una
denominacin ms apropiada de las mismas sera la de sistemas de aplazamiento y/o
fraccionamiento del pago en varios ejercicios del coste de la obra. Tambin nos referiremos a
las novedades introducidas por la Ley 30/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de
concesin de obras pblicas, y finalizaremos con el tratamiento que a estas frmulas de
financiacin se les da en el Sistema Europeo de Cuentas Nacionales y Regionales (SEC 95).
2. POSIBILIDADES DE RECURRIR A NUEVAS FRMULAS DE FINANCIACIN
DE OBRAS PBLICAS
Al poco tiempo de tomar posesin el Gobierno del Partido Popular en marzo de 1996, el
Ministerio de Fomento hizo una evaluacin de la oportunidad de desarrollar una poltica de
financiacin de infraestructuras basada en la utilizacin de los fondos procedentes de las
privatizaciones y en frmulas que no contribuyeran a incrementar los niveles de dficit y
endeudamiento, incorporando una serie de medidas destinadas a la revitalizacin de la
inversin pblica en la Ley 13/1996, de 30 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas
y de orden social, y en la Ley 11/1996, de 27 de diciembre, de medidas de disciplina
presupuestaria, algunas de las cuales pueden enmarcarse en lo que se ha denominado
"financiacin privada de obras pblicas":
- Modificacin de algunos artculos de la Ley 13/1995, de 18 de mayo, de Contratos
de las Administraciones Pblicas, con la creacin del llamado "contrato de obra bajo
la modalidad de abono total

del precio". Este tipo de contrato fue desarrollado

posteriormente por el Real Decreto 704/1997, de 16 de mayo, que regula el rgimen

jurdico, presupuestario y financiero de dicho contrato. A esta modalidad de
contratacin nos referiremos ms ampliamente a continuacin.
2

- Modificacin de algunos artculos del Texto Refundido de la Ley General

Presupuestaria, para permitir un mayor aplazamiento de los pagos de compromisos de
gastos y facilitar la aplicacin de los ingresos procedentes de las empresas pblicas.

- Se cambia la redaccin de algunos artculos de la Ley 8/1972, de 10 de mayo, de

construccin, conservacin y explotacin de autopistas en rgimen de concesin:
Se ampla el plazo concesional de un mximo de 50 aos a un mximo de 75.

Se ampla el objeto concesional de las empresas concesionarias, las cuales no slo

podrn explotar y conservar la carretera o la autopista construida, sino que tambin
podrn realizar algunas actividades conectadas con la explotacin de la autopista
como, por ejemplo, las que se pueden desarrollar en las reas de servicio.

Se introduce la posibilidad de titulizar los derechos de peaje. Esta posibilidad fue ms

ampliamente desarrollada por el Real Decreto 926/1998, de 14 de mayo, que regula
los fondos de titulizacin de activos y las sociedades gestoras de fondos de
titulizacin.

- Posibilidad de creacin de sociedades estatales, con capacidad de endeudamiento,

cuyas aportaciones provengan de dotaciones presupuestarias en virtud de un contrato
de mandato. A esta frmula se la ha denominado "modelo espaol", y al l nos
referiremos ampliamente ms adelante.
- Creacin del ente pblico "Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF)" 1 , cuyo objeto
principal es la construccin y administracin de nuevas infraestructuras ferroviarias. El
hecho de ser una sociedad comercial que dispondr de los ingresos procedentes del canon
de uso de la infraestructura a pagar por los operadores 2 , la sita al margen de las
Administraciones Pblicas, permitiendo, por tanto, que las aportaciones patrimoniales del
Estado (procedentes, por ejemplo, de las privatizaciones de empresas pblicas), as como
el endeudamiento en que incurra no computen como dficit ni deuda pblica, como
veremos ms adelante, de acuerdo con las normas del SEC-95.
1

Creado en 1997, ha desaparecido como tal, integrndose en el Administrador de Infraestructura Ferroviaria

(ADIF) que ha empezado a operar el 1 de enero de 2005.

Recordemos que el Real Decreto 2111/1998, de 2 de octubre, regul el acceso y trnsito a las infraestructuras
ferroviarias, para la realizacin del servicio de transporte internacional, las licencias a las empresas ferroviarias y
el canon por utilizacin de las infraestructuras ferroviarias, en desarrollo de lo establecido en el artculo 104 de la
Ley 66/1197, de 30 de diciembre, e incorporando as las Directivas 95/18/CE, de 19 de junio, sobre concesin de
licencias a las empresas ferroviarias, y 95/19/CE, de 19 de junio, sobre la adjudicacin de las capacidades de
infraestructura ferroviaria y la fijacin de los correspondientes cnones de utilizacin.

Resumiendo el conjunto normativo anterior y tomando en consideracin algunas nuevas

frmulas de financiacin que han ido apareciendo en aos sucesivos, podramos agrupar las
diferentes modalidades de financiacin y gestin de infraestructuras en cuatro apartados:

1. Modalidades con repercusin presupuestaria.

2. Modalidades sin repercusin presupuestaria.
3. Modalidades privadas.
4. Modalidades mixtas.

2.1. Modalidades de financiacin con repercusin presupuestaria

a) Sistema tradicional regulado en el Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 de junio, por el

que se aprueba el texto refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas,
mediante el cual se retribuye al constructor con abonos a cuenta (las certificaciones de obra)
segn un presupuesto cerrado y aprobado por la Administracin, sin perjuicio de las revisiones
de precios cuando procedan.

b) Abono total del precio, tambin denominado sistema alemn o de llave en mano.
Bajo esta modalidad, la Administracin contrata con el adjudicatario de la obra slo la
construccin y financiacin del proyecto, reembolsando los costes e intereses una vez finalizada
y recibida la obra, quedando excluidos, por tanto, los pagos parciales a cuenta. El contratista se
obliga, en consecuencia, a financiar la construccin, adelantando las cantidades necesarias hasta
que se produzca la recepcin de la obra terminada. Esta frmula ha sido ampliamente utilizada
en Alemania (de ah su nombre) para la construccin de autopistas.

Una vez finalizada la obra pblica, la Administracin podr optar por pagar el precio de
una sola vez o bien en un mximo de diez anualidades, cabiendo la posibilidad de que puedan
transformarse en un momento dado en peajes a pagar por los usuarios de la infraestructura. Para
su utilizacin se precisan los siguientes requisitos:

- Que tenga por objeto la construccin de infraestructuras de carreteras, instalaciones

ferroviarias, hidrulicas, en la costa y medioambientales.
- El precio total de licitacin del contrato, excluidos los gastos de refinanciacin en el caso de
aplazamiento del pago, deber ser superior a las siguientes cantidades:
4

Carreteras: 4.000 millones de ptas. (24 millones de euros).

Infraestructuras ferroviarias: 3.000 millones de ptas. (18 millones de euros).

Infraestructuras hidrulicas: 3.000 millones de ptas. (18 millones de euros).

Infraestructuras en la costa y medioambientales: 1.000 millones de ptas. (6 millones de

euros).

- Esta frmula no ser de aplicacin para los contratos de obras de reforma, reparacin,
conservacin o mantenimiento y demolicin de infraestructuras.
- Cada obra ser objeto de contratacin independiente, respetando los lmites establecidos en el
apartado anterior, quedando prohibida la acumulacin de obras en un mismo contrato.
- El importe total contratado en cada ejercicio mediante esta modalidad no puede ser superior al
30 % de los crditos iniciales dotados en el captulo 6 del presupuesto de gastos.
El modelo alemn ha sido usado por la Administracin Central, aunque en la norma
que aprobaba esta modalidad de financiacin se deca que transcurrido un ao desde la entrada
en vigor de la misma el Gobierno elaborara otra norma en donde se regularan los supuestos y
requisitos para que las Entidades que integran la Administracin Local pudieran utilizar esta
modalidad, norma que hasta la fecha no ha sido promulgada.
En otro orden de cosas, tambin alguna Comunidad Autnoma ha previsto su utilizacin,
si bien no conocemos que hasta la fecha se haya hecho uso efectivo de tal posibilidad.
La principal razn esgrimida para la utilizacin de este modelo de financiacin es que
permite diferir el reconocimiento contable de las inversiones hasta el momento en que se termina
la ejecucin de la obra y, paralelamente, el endeudamiento derivado de la operacin, con lo que
durante el perodo de construccin no se aumentara el gasto presupuestario ni tampoco habra un
aumento de la deuda, facilitando el cumplimiento de las restricciones financieras y
presupuestarias. Se produce pues un diferimiento del gasto y del endeudamiento, por lo que con
este modelo se mantiene el ritmo de inversin pblica, pero se condicionan la deuda y los gastos
presupuestarios de los aos venideros. Una consecuencia de la toma en consideracin de estas
circunstancias ha sido la suspensin de la utilizacin de esta forma de contratacin, contenida
en sucesivas disposiciones adicionales de las leyes que aprobaban los Presupuestos Generales
del Estado.

Una novedad legislativa de notable inters, y que de alguna manera puede

considerarse una modificacin del modelo alemn, se encuentra en el artculo 60 de la Ley
55/1999, de 29 de diciembre, de medidas fiscales, administrativas y del orden social, que ha
introducido la figura del contrato de servicios de gestin de autovas, por el que se adjudica
la ejecucin de actuaciones para mantener las autovas en condiciones ptimas de viabilidad,
incluyendo su conservacin, explotacin, adecuacin, reforma, modernizacin, reposicin y
gran reparacin con una duracin mxima de 20 aos. Se consigue, nuevamente, con el uso de
esta frmula, diferir el reconocimiento del gasto presupuestario.

c) El peaje en sombra. Consiste este mtodo en que el coste de la construccin de la

infraestructura es satisfecho por la Administracin Pblica al agente privado encargado de la
construccin, conservacin y explotacin de la obra a lo largo de un dilatado plazo temporal, en
forma de un canon peridico cuyo importe se hace depender de la utilizacin de la
infraestructura por los ciudadanos. Para que la entidad concesionaria no asuma el riesgo de que
la infraestructura sea poco utilizada, la Administracin le asegura un nivel de ingresos con el que
conseguir el equilibrio financiero.

Esta frmula de financiacin ha sido ya utilizada por las Comunidades Autnomas de

Madrid y Murcia. La primera la ha empleado en la construccin de la va de circunvalacin
llamada M-45 y en el desdoblamiento a cuatro carriles (dos por direccin) de las carreteras M501 y M-511, en la llamada Ruta de los Pantanos, con una inversin total de 60.000 millones de
ptas. (360 millones de euros). La Comunidad Autnoma de la Regin de Murcia ha financiado a
travs de esta modalidad la carretera C-415, que une Alcantarilla con Caravaca de la Cruz, por
un importe total de 12.000 millones de ptas. (72 millones de euros).
En las normas autonmicas, la frmula de financiacin que nos ocupa, tambin
denominada canon de demanda, se estructura sobre una participacin del sector privado que
se vincula a la generacin de flujos de caja previsibles, que no se repercuten en el usuario a
travs del peaje, asumiendo la Administracin la garanta del pago en funcin de unas tarifas
predefinidas segn las expectativas de uso de la infraestructura.
Por otro lado, recientemente hemos ledo en la prensa econmica que en Galicia,
Sacyr Vallehermoso, en consorcio con Caixa Galicia, ha obtenido la concesin para la
construccin, mantenimiento y explotacin durante 30 aos de la autopista de peaje en

sombra entre Padrn y Santa Uxa de Ribeira. La Junta de Castilla y Len tambin
financia la construccin de la autopista Valladolid-Segovia utilizando esta
modalidad. Las carreteras de Ibiza a Sant Antoni, de Ibiza al aeropuerto y la de Sant Rafel a
Santa Eulalia tambin son construidas bajo este modelo de financiacin. La autova M-407 en
Madrid y la nueva CV-35 en Valencia sern igualmente financiadas con la frmula del peaje
en sombra.

La justificacin que los distintos gobiernos autonmicos utilizan para la introduccin de

esta frmula, y el modo en el que la misma est prevista, es la de incentivar al sector privado y
especialmente a la pequea y mediana empresa a la participacin en la ejecucin de las obras
pblicas.

Es fcil advertir que el fondo econmico y financiero del modelo basado en el "peaje en
sombra" es prcticamente igual que lo que se conoce como "arrendamiento financiero", el cual
implica, tal como se ha concebido en pases como Francia y Alemania 3 , la autorizacin por parte
de la Administracin Pblica de la ocupacin temporal del dominio pblico a la sociedad de
leasing que construir y financiar la obra, que ser cedida para su explotacin a la
Administracin -en rgimen de alquiler o de arrendamiento- hasta el momento de su reversin.

Esta modalidad est siendo utilizada en Gran Bretaa, donde a travs de la Ley de
Carreteras de 1991 se articula un nuevo sistema de construccin de carreteras de peaje por el
sector privado, a travs de una relacin contractual con el Estado, que responde al principio de
que cada proyecto habr de financiarse con los peajes de los usuarios, sin garanta o ayuda por
parte del Estado (es lo que se conoce en su ms pura esencia como el project finance), corriendo
el promotor o contratista con los riesgos en la construccin y explotacin; dado que los usuarios
de las carreteras en Gran Bretaa no estn acostumbrados a satisfacer peaje, est previsto que en
los primeros aos sea el Estado quien lo satisfaga (de aqu el famoso nombre del shadow toll o
peaje en sombra). No obstante, se ha previsto que el Estado britnico pueda ayudar tambin a la
financiacin de estas infraestructuras a travs de subvenciones a la explotacin, asignacin de
tributos finalistas, garantas de cambio, anticipos reintegrables, crditos subvencionados,
exenciones fiscales, etc.
3

En este pas se ha denominado a este tipo de contratos contrato de gestin de obra pblica (march
dentreprise de travaux publics), y sobre los mismos puede consultarse, entre otros, Aguila et al. (1995) y
Bexanon y Van Ruymbeke (1990).

Tenemos noticia de que el sistema al que nos referimos en este apartado tambin est
siendo utilizado en Finlandia para financiar un tramo de autova, en Portugal para construir
varios tramos de carretera, y en Holanda, tambin para financiar tramos de carretera.

Finalmente hemos de decir que esta modalidad de financiacin ha sido recogida en la

Ley 13/2003, de 23 de mayo, reguladora del contrato de concesin de obras pblicas cuando
en la nueva redaccin dada por la misma al artculo 225 de la Ley de Contratos de las
Administraciones Pblicas se dice que "el concesionario ser retribuido directamente
mediante el precio que abone el usuario o la Administracin por la utilizacin de la obra, por
los rendimientos procedentes de la explotacin de la zona comercial y, en su caso, con las
aportaciones de la propia Administracin de acuerdo con lo previsto en esta Ley, debiendo
respetarse el principio de asuncin de riesgo por el concesionario". Igualmente, en la nueva
redaccin dada al artculo 246.4 se seala que " la retribucin por la utilizacin de la obra
podr ser abonada por la Administracin teniendo en cuenta su utilizacin y en la forma
prevista en el pliego de clusulas administrativas particulares".

d) Creacin de empresas pblicas y/o entes pblicos. La Ley 13/1996 abri la posibilidad en
el mbito estatal de crear sociedades para la construccin y/o explotacin de carreteras y obras
hidrulicas. Tal es el caso del ente pblico Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF),
vinculado al Ministerio de Fomento, de personalidad jurdica y patrimonio propios, y personal
laboral no funcionario que no depende de la Administracin. Su actividad consiste
fundamentalmente en la gestin de la construccin de la infraestructura del Tren de Alta
Velocidad Madrid-Barcelona-Francia, as como la administracin de esta infraestructura y la
gestin de los sistemas de regulacin y seguridad. Sus ingresos procedern del canon que cobrar
a los usuarios de las lneas gestionadas y de la explotacin de redes propias de
telecomunicaciones. Mientras tanto, su financiacin proviene de las aportaciones patrimoniales
del Estado (presupuestadas en el captulo VIII del presupuesto de gastos), de fondos de la Unin
Europea y de recursos ajenos. El GIF tiene capacidad de endeudamiento propio, y el Estado
puede, no obstante, subvencionar su actividad.

En la esfera del Ministerio de Medio Ambiente se han creado tambin sociedades de

similares caractersticas, destacando Aguas de la Cuenca del Ebro (ACESA), perteneciente a la
Confederacin Hidrogrfica del Ebro.

En el mbito de las Comunidades Autnomas la experiencia pionera en la constitucin de

este tipo de sociedades corresponde a la Generalitat de Catalua, que en 1990 cre Gestin de
Infraestructuras (GISA). Las relaciones entre GISA y la Generalitat se rigen por un convenio
que determina las diferentes modalidades de los encargos de gestin de construccin de
infraestructuras que GISA asume a cambio de unos ingresos por gestin. Es con la garanta de
esos ingresos como GISA apela al endeudamiento en los mercados financieros sin aval de la
Generalitat. Terminada la construccin de la infraestructura, sta pasa al patrimonio de la
Generalitat. Esta frmula tambin est siendo utilizada en otras Comunidades Autnomas
como Andaluca, Castilla-Len, Galicia, Castilla-La Mancha, o Madrid.

Este tipo de empresas tambin son frecuentes en el sector pblico local, si bien su
presencia se limita a los Ayuntamientos que gestionan gran cantidad de recursos.

Otro de los modelos que ha sido utilizado responde a la frmula concesional del tipo
DBFO (design, build, finance and operate), en virtud del cual la sociedad concesionaria,
normalmente de capital privado, construye y gestiona la infraestructura. La Administracin paga
por la provisin de los servicios que se derivan de la obra pblica construida. Este modelo est
siendo utilizado en la asistencia hospitalaria, residencias de ancianos, guarderas infantiles,
instalaciones deportivas, piscinas, gestin de residuos, desalinizacin de agua, etc. Este tipo de
contratos son, en definitiva, casi idnticos a los modelos concesionales puros, con la nica
diferencia de que quien paga es la Administracin y no los usuarios, por lo que esta modalidad
de financiacin puede asimilarse a un leasing operativo. En algunos casos, cabe la posibilidad de
que la infraestructura revierta a la Administracin al final del periodo de explotacin, en cuyo
caso estaramos ms prximos a un leasing financiero.

Adems de aducir criterios de eficiencia y eficacia en la creacin de este tipo de

entidades, la principal ventaja ha estado en que su deuda no consolidaba a efectos del cmputo
del endeudamiento pblico. Sin embargo, tras la entrada en vigor el 1 de enero de 1999 del
nuevo SEC-95 las cosas han cambiado. De acuerdo con esta nueva metodologa la distincin de
fronteras entre los diferentes sectores de la economa y, en concreto, entre Administracin
Pblica y empresas, se realizar atendiendo a un criterio de mercado: si una unidad econmica
orienta su produccin de bienes o servicios al mercado -los vende- sus magnitudes econmicas
deben integrarse en el sector empresas, independientemente de su propiedad pblica o privada.
El SEC-95 considera como criterio para determinar si una unidad econmica orienta o no su
9

produccin al mercado un indicador objetivo: que los ingresos por ventas cubran al menos el 50
% de sus gastos de explotacin, sin que se consideren ventas los ingresos que se perciben de la
Administracin Pblica que encarg la construccin de la infraestructura (puede ampliarse en
Benito y Moreno, 2003).

La situacin anterior ha provocado que se desarrollen modelos alternativos, siempre

pensando en que la deuda de este tipo de entidades no sea consolidable con la del resto del sector
pblico. De estos modelos destacan aquellos que se basan principalmente en unas estructuras
fundamentadas en la constitucin de un fondo de titulizacin. La titulizacin es una operacin de
naturaleza financiera, en virtud de la cual es posible la transmisin de determinados activos
(principalmente derechos de crdito) a una entidad ad hoc (el llamado fondo de titulizacin) para
su comercializacin por ste ltimo en los mercados financieros. Esta figura ha sido
introducida en las concesiones de obra pblica por la Ley 13/2003, de 23 de mayo.

Lo que se consigue con esta nueva frmula es que el endeudamiento no aparece en el

balance de la Entidad Pblica, pero no cabe duda de que el mismo se habr trasladado al balance
de la Administracin Pblica que encarg la realizacin de la infraestructura. Ahora bien, la
pregunta clave es si esta deuda se considera o no computable a efectos de endeudamiento
pblico. Con independencia de cul sea la opinin de las autoridades europeas, nosotros creemos
que debe considerarse tal deuda y, adems, la misma deber tenerse en cuenta a la hora de
calcular la solvencia de la Administracin.

Un mecanismo similar a la titulizacin, que ha alcanzado una gran proliferacin en

Estados Unidos en los ltimos aos, consiste en la emisin de ttulos de deuda que se garantiza
con cargo, bien a determinados impuestos indirectos, bien a los ingresos producidos por la
explotacin de las propias infraestructuras. Esta garanta suele ser el impuesto sobre
determinadas ventas y, especialmente, sobre carburantes, aunque tambin se aplican impuestos
indirectos sobre inmuebles colindantes o cercanos a la infraestructura a financiar. En otras
ocasiones los ttulos de deuda pblica emitidos (los llamados revenue bonds) quedan
garantizados por la afectacin de los ingresos generados por la propia infraestructura que va a ser
construida, la cual ser explotada en rgimen de tasas o peajes pagados por los usuarios.
Tambin se utiliza este mecanismo para gestionar, mejorar o mantener infraestructuras ya
existentes. Se trata, en definitiva, de diferir el pago de los costes de la infraestructura mediante la
emisin de deuda, de tal forma que se acompasa su financiacin con el perodo de vida til de los
10

recursos y se hace partcipes a los usuarios y beneficiarios en dicha financiacin, al tiempo que
se descargan los presupuestos pblicos de compromisos de gastos de elevada cuanta.

2.2. Modalidades sin repercusin presupuestaria

En este apartado incluimos aquellas modalidades en las que existe una mezcla entre
gestin pblica y retribucin privada, en el sentido de que el coste de la infraestructura es
soportado por los usuarios de la misma y no por la generalidad de los contribuyentes. Dos claros
ejemplos son los Entes Pblicos Empresariales (AENA y las Autoridades Portuarias) y las
Sociedades Estatales de Autopistas. En los primeros las inversiones en infraestructuras son
financiadas a travs de las tasas que pagan los usuarios de las mismas, mientras que en las
segundas se hace frente a las inversiones mediante la percepcin de los correspondientes peajes,
que son precios privados.

2.3. Modalidades privadas

Frente a todas las modalidades anteriores hay que colocar la vieja y tradicional figura de
la concesin como paradigma de financiacin y gestin privada. La misma se encuentra regulada
en los artculos 130 y siguientes del Real Decreto Legislativo 2/2000, de 16 junio, que aprueba
el Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Pblicas, y dado que es de
sobra conocida slo diremos que el particular construye la infraestructura y se retribuye de su
coste mediante la percepcin de los ingresos que genere la explotacin de la misma, si bien, y
como veremos ms adelante, el concesionario puede recibir subvenciones de la
Administracin o cualquier otra ayuda pblica (por ejemplo, en forma de peajes en sombra).

2.4. Modalidades mixtas

En este grupo podemos incluir todas aquellas frmulas en las que se retribuye al ejecutor
de las infraestructuras mediante una combinacin de recursos pblicos y privados, de lo cual ya
hemos puesto algunos ejemplos anteriormente. Por ejemplo, en el caso de las Sociedades
Estatales de Aguas se produce una combinacin de recursos pblicos y privados que se articula
en los Convenios que estas Sociedades suscriben con los particulares para la realizacin de obras
hidrulicas.

11

Adems de las subvenciones, anticipos reintegrables, titulizacin, etc., la Ley 13/2003,

de 23 de mayo, ha recogido diferentes posibilidades de colaboracin pblico-privada para la
financiacin y gestin de infraestructuras; son las siguientes:

Cuando el concesionario apele al crdito en el mercado de capitales a travs de la

emisin de ttulos, podr contar con el aval de las Administraciones Pblicas.

Las concesiones de obras pblicas, con los bienes y derechos que lleven incorporados
sern hipotecables.

Las Administraciones Pblicas pueden contribuir a la financiacin de la obra mediante el

otorgamiento de crditos participativos. Estos crditos se encuentran regulados en el
artculo 20 del Real Decreto-Ley 7/1996, de 7 de junio, sobre medidas urgentes de
carcter fiscal y de fomento y liberalizacin de la actividad econmica (puede
ampliarse en Domnguez, 1998):

Uno. Se considerarn prstamos participativos aquellos que tengan las siguientes

caractersticas:
a) La entidad prestamista percibir un inters variable que se determinar en
funcin de la evolucin de la actividad de la empresa prestataria. El criterio para
determinar dicha evolucin podr ser: el beneficio neto, el volumen de negocio, el
patrimonio total o cualquier otro que libremente acuerden las partes contratantes.
Adems, podrn acordar un inters fijo con independencia de la evolucin de la
actividad.
b) Las partes contratantes podrn acordar una clusula penalizadora para el caso
de amortizacin anticipada. En todo caso, el prestatario slo podr amortizar
anticipadamente el prstamo participativo si dicha amortizacin se compensa con una
ampliacin de igual cuanta de sus fondos propios y siempre que ste no provenga de
la actualizacin de activos.
c) Los prstamos participativos en orden a la prelacin de crditos, se situarn
despus de los acreedores comunes.
d) Los prstamos participativos tendrn la consideracin de fondos propios a los
efectos de la legislacin mercantil.
Dos. Los intereses devengados tanto fijos como variables de un prstamo participativo
se considerarn partida deducible a efectos de la base imponible del Impuesto de
Sociedades del prestatario.
12

3.

ANLISIS

CONTABLE

DE

LAS

OPERACIONES

DE

FINANCIACIN

ESTUDIADAS

En pginas anteriores ya nos hemos referido, aunque slo haya sido brevemente, a las
repercusiones que sobre el dficit y la deuda pblica tienen estas frmulas de financiacin,
siendo el objetivo de este epgrafe profundizar en dichas cuestiones.

En primer lugar, hemos de decir que en Espaa no existen normas contables que se
refieran al tratamiento que debera drsele a la mayora de estas figuras, por lo que nos vamos a
servir principalmente de la normativa que al respecto ha emitido la Unin Europea. Hemos de
decir que tambin existe regulacin contable en Gran Bretaa y en Australia, si bien la
omitiremos en este trabajo por razones de espacio 4 .

En el mbito de la Unin Europea, el punto de referencia lo encontramos en el SEC 95 y,

ms concretamente, en el Manual del SEC 95 sobre el dficit pblico y la deuda (segunda
edicin) elaborado por Eurostat, el cual ha dado respuesta a la inquietud de la Comisin Europea
por asegurar la correcta aplicacin de los criterios fijados en el SEC 95 en la elaboracin de
estadsticas y cuentas financieras pblicas. Entre las operaciones que pueden suscitar confusiones
y problemas conceptuales se encuentran las que se refieren a las infraestructuras pblicas
financiadas, construidas y explotadas por el sector privado. Lo contenido en este documento
sustituye a otras normas elaboradas por Eurostat tras la consulta de algunos pases sobre el
tratamiento contable de las nuevas operaciones de financiacin y explotacin de infraestructuras
pblicas, las cuales tomaban como referencia conceptual el antiguo SEC 79.

El Manual distingue dos casos en los que el sector privado financia, construye y
gestiona infraestructuras pblicas:

- Caso 1. Las Administraciones Pblicas celebran un contrato con una sociedad para la
construccin de una infraestructura utilizada para suministrar servicios que constituyen gasto
en consumo final de estas entidades. Ejemplos:

Puede consultarse el libro que bajo el ttulo "Anlisis contable de las infraestructuras pblicas y su financiacin
privada" ha elaborado el autor del presente artculo, junto con los profesores Fuertes, Montesinos, Pelejero y Zorio.

13

Una Administracin Pblica solicita de una sociedad que construya una crcel con
arreglo a unas especificaciones establecidas. La Administracin Pblica acuerda pagar
a la sociedad una determinada cantidad por 25 aos para que la crcel est disponible
para el fin al que est destinada, siempre y cuando se mantenga adecuadamente. Al
final de los 25 aos, la propiedad legal de la crcel se transfiere del contratista a la
Administracin Pblica.

Una Administracin Pblica celebra un contrato con una empresa para el diseo y
construccin de una carretera, cuyo mantenimiento en unas condiciones acordadas
estar a cargo de la empresa durante 25 aos. La Administracin Pblica paga al
contratista una tarifa anual ligada al nmero de vehculos que utiliza la carretera.

En estos casos hay pagos regulares de la Administracin Pblica a la sociedad.

- Caso 2. Una sociedad construye o gestiona infraestructuras pblicas y financia los costes
cobrando a los usuarios que no son la Administracin Pblica implicada. Por ejemplo, una
sociedad construye una carretera y cobra el peaje a los vehculos que la utilizan. Puede,
adems, haber un pago de la sociedad a la Administracin Pblica, o puede no haberlo.
El segundo caso no plantea ningn tipo de problemas, dado que como la Administracin
Pblica no hace pagos a la sociedad concedente la infraestructura deber contabilizarse en el
balance de la sociedad durante el periodo de la explotacin. Cuando la infraestructura se
entregue al final de la concesin a la Administracin Pblica, se registrar en el balance de
dicha Administracin compensada por una transferencia de capital, y sin ninguna incidencia
sobre la capacidad o necesidad de financiacin.
En el primer caso, en cambio, si surgen algunos problemas que Eurostat resuelve de la
siguiente manera:
a) Si durante el periodo de explotacin la sociedad afronta la mayora de los riesgos
derivados de la propiedad y recibe la mayora de los beneficios, la infraestructura se
registra en su balance. El contrato entre la sociedad y la Administracin Pblica tiene
entonces las caractersticas de un arrendamiento operativo. Slo repercuten en el
resultado presupuestario de la Administracin los pagos regulares. Si la infraestructura
se entrega a la Administracin Pblica al final del periodo de explotacin, se registra
en el balance de sta, compensado con una transferencia de capital que no tiene
repercusin en el resultado presupuestario.

14

b) Si durante el periodo de explotacin la Administracin Pblica afronta la mayora de

los riesgos derivados de la propiedad y recibe la mayora de los beneficios, la
infraestructura se contabiliza en su balance (se considera formacin bruta de capital
fijo y, por tanto, con repercusin en la capacidad o necesidad de financiacin)
utilizando como contrapartida un prstamo de igual valor, dado que el contrato tiene
las caractersticas de un arrendamiento financiero. Durante el periodo de
explotacin, los pagos anuales debern dividirse entre reembolsos de principal y pagos
de intereses (slo stos tendrn repercusin en la capacidad o necesidad de
financiacin) relativos al prstamo imputado. El tipo de inters se determinar
implcitamente, tal que las amortizaciones acumuladas equivalgan al principal del
prstamo imputado. El coste corriente (tambin con repercusin en la capacidad o
necesidad de financiacin) del servicio prestado se calcular de forma residual como
la diferencia entre pagos efectivos en funcin del trfico y los anteriores elementos.

Para evaluar quin asume los riesgos y beneficios de la propiedad deber responderse a las
cuestiones que figuran en el cuadro 1.

CUADRO 1. FACTORES QUE DIFERENCIAN

EL ARRANDAMIENTO FINANCIERO Y EL ARRENDAMIENTO OPERATIVO

Quin es responsable del mantenimiento y el seguro del activo?

Si la Administracin Pblica organiza y paga directamente el seguro y el mantenimiento del activo,
esto sugiere un arrendamiento financiero, dado que esta entidad hace frente al riesgo de que se
produzcan variaciones en tales costes.

Quin reembolsa la financiacin en caso de rescisin anticipada del contrato?

Si la Administracin Pblica es responsable del reembolso de las deudas de la sociedad en caso de
rescisin anticipada del contrato, estamos ante un arrendamiento financiero.

Quin determina la naturaleza del activo?

Si la sociedad tiene un margen de libertad considerable y permanente en cuanto al modo de cumplir
el contrato, toma las decisiones clave sobre el diseo y la construccin del activo y decide cmo se
explota y mantiene para prestar el servicio requerido al comprador, estamos ante un contrato de
arrendamiento operativo.

Quin hace frente al riesgo en cuanto al nivel de demanda?

La demanda de los servicios proporcionados mediante el activo puede ser superior o inferior a lo
esperado. Si el nivel de la demanda afecta a los ingresos de la sociedad, dado que la Administracin
Pblica y los dems clientes slo pagan por el servicio consumido estamos ante un contrato de
arrendamiento operativo.

15

Se reciben ingresos de terceros?

Cuando la sociedad utiliza el activo para prestar servicios a clientes distintos de la Administracin
Pblica, no es sta quien se enfrenta a los riesgos de la fluctuacin de la demanda y estos ingresos
constituyen una parte considerable de las rentas totales obtenidas del activo, el contrato es el de un
arrendamiento operativo.

Paga menos la Administracin Pblica si la calidad del servicio no es suficiente?

Estaremos ante un contrato de arrendamiento operativo si los pagos de la Administracin Pblica se
reducen cuando el servicio prestado por la sociedad no tiene la calidad requerida, incluso si ello se
debe a problemas del activo, ms que a la forma de explotarlo.

Aumentan los pagos de la Administracin Pblica en caso de aumentar los costes de la

sociedad?
Cuando la Administracin Pblica paga ms si se produce un incremento de los costes de la
sociedad relacionados con el activo, se trata de un contrato de arrendamiento financiero.

Quin se enfrenta al riesgo del valor residual?

Si la Administracin Pblica tiene la opcin, al final del contrato, de comprar el activo al precio
corriente de mercado y no est obligada a comprarlo a un precio preacordado si no lo necesita o si el
activo no est en buenas condiciones, estamos ante un contrato de arrendamiento operativo.

En un mismo contrato no todas las respuestas tienen por qu ser en el mismo sentido,
sino que unas pueden sugerir arrendamiento financiero y otras arrendamiento operativo, por lo
que en tal caso se debe delimitar la importancia relativa de cada factor del proyecto.
Precisamente, para evitar la confusin que pudiera surgir en la evaluacin de los riesgos,
Eurostat emiti el News Release de 11 de febrero de 2004, cuyo contenido ha sido incorporado al
Manual y donde se aclara el

tratamiento (impacto en el dficit y en la deuda de las

Administraciones Pblicas) de las asociaciones pblico-privadas. En el mismo se especifica que

la decisin de Eurostat se aplicar a aquellos contratos en los que la Administracin es el
principal comprador de los servicios suministrados por una entidad privada y la demanda
emana directamente de la propia Administracin o de terceras partes usuarias, como se
observa en los servicios sanitarios y educativos y en el uso de ciertas infraestructuras de
transportes. Una caracterstica importante de estos contratos es que en los mismos se
menciona normalmente la produccin de ciertos activos diseados especficamente para la
prestacin del servicio que necesiten un gasto de capital inicial. La cuestin clave respecto de
estos activos se refiere a si deben registrarse como activos pblicos o, por el contrario, deben
figurar en la contabilidad de la entidad privada.

16

Eurostat considera que los activos se consideran no pblicos slo si existe una prueba
slida de que la entidad privada soporta la mayor parte del riesgo ligado a la asociacin
constituida. Por tanto, este anlisis de los riesgos soportados por las partes contratantes
constituye un elemento clave de la evaluacin de un proyecto de asociacin pblico-privada
con respecto a la clasificacin de los activos implicados en el contrato para asegurar la
contabilizacin correcta de su impacto sobre el dficit y la deuda pblica.

Por otro lado, esta evaluacin no tiene en cuenta los riesgos que no estn ligados
estrechamente al activo y que pueden estar ntegramente separados del contrato principal,
como sucede cuando una parte del contrato puede renegociarse peridicamente y estar sujeta a
los resultados y a los pagos de penalidades que no dependen del estado de los activos
principales.

Eurostat ha seleccionado tres categoras principales de riesgos "genricos".

Una

primera categora es el "riesgo de construccin", que cubre sobre todo contratiempos como
retrasos en el suministro, el no respeto de normas especficas, los sobrecostes, la deficiencia
tcnica y los efectos exteriores negativos. En este sentido, la obligacin de la Administracin
de comenzar a efectuar los pagos regulares a la entidad privada sin tener en cuenta el estado
efectivo de los activos es la prueba de que la Administracin soporta la mayora de los riesgos
de construccin.

La segunda categora se refiere a los "riesgos de disponibilidad" por los cuales la

responsabilidad de la entidad privada es relativamente evidente. Implica que sta no est en
disposicin de suministrar el volumen contractual acordado o de responder a las normas de
seguridad o certificacin pblica ligadas a la prestacin de servicios a los usuarios finales, tal
y como especifica el contrato. Este riesgo se aplica tambin cuando la entidad privada
incumple los requisitos de calidad contenidos en el acuerdo. Entonces, se asume que la
Administracin no soportar un riesgo tal si tiene capacidad de reducir de manera
significativa sus pagos peridicos como penalizacin. Los pagos pblicos deben depender del
grado efectivo de disponibilidad suministrado por la entidad privada durante un cierto perodo
de tiempo. Sin embargo, la aplicacin de penalizaciones cuando la entidad privada ha faltado
a sus obligaciones de servicio debe ser automtica y tener un efecto importante sobre los
ingresos o beneficios de la entidad privada, y no ser puramente "cosmtica" o simblica.

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La tercera categora es el "riesgo ligado a la demanda", que cubre la variabilidad de la

demanda cuando sta no es imputable a la gestin de la entidad privada. Este riesgo no cubre
ms que una modificacin de la demanda que no sea resultado de una calidad inadecuada de
los servicios suministrados la entidad privada o de una iniciativa que modifique la calidad o
cantidad de stos. Por el contrario, la variabilidad de la demanda deber depender de otros
factores como el ciclo econmico, las nuevas tendencias del mercado, la competencia directa
o la obsolescencia tcnica. La Administracin deber asumir este riesgo cuando est obligada
a garantizar un nivel dado de pagos a la entidad privada, independientemente del nivel real de
la demanda por parte del usuario final.
A la vista del anlisis de los riesgos anteriores, la decisin de Eurostat se resume en
que los activos ligados a una asociacin pblico-privada se clasifiquen como activos no
pblicos, de modo que no se registren en el balance de las administraciones pblicas, si se
renen dos condiciones: que la entidad privada soporte el riesgo de construccin y, adems,
soporte al menos uno de los dos riesgos siguientes: el de disponibilidad y el ligado a la
demanda.
Si, en cambio, el riesgo de construccin lo soporta la Administracin o si la entidad
privada soporta ste pero ningn riesgo ms, los activos s se clasificarn como pblicos.
Lo anterior supone importantes consecuencias para las finanzas pblicas, tanto desde
el punto de vista del dficit como de la deuda.
Los gastos iniciales en capital, relativos a los activos, se registrarn como formacin
de capital fijo de las administraciones pblicas, con un impacto negativo sobre el dficit /
supervit pblico, y la contrapartida ser, en su caso, un aumento de la deuda pblica.
Los pagos regulares de la Administracin tendrn un impacto sobre el dficit /
supervit pblico slo en lo que respecta a la partida relativa a las compras de servicios y a los
intereses de los prstamos asumidos.
Debemos recordar finalmente respecto al concepto de entidad privada, que debe
interpretarse este trmino por oposicin al mbito de la administracin pblica y que, por
tanto, incluye las sociedades pblicas, mixtas o privadas, que prestan servicios a la
administracin en condiciones de mercado (puede ampliarse en Benito y Moreno, 2003).

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Todo lo anterior supone un espaldarazo a la nocin de transferencia real y creble de

riesgos (de demanda o de disponibilidad) para la no-consolidacin de este tipo de
operaciones en el sector Administraciones Pblicas, descartando modelos con pagos fijos e
incondicionales como los que en ocasiones pueden observarse en algunos proyectos
impulsados por la administracin.
Por otra parte, se incide de forma especial en el riesgo de construccin, lo que viene a
confirmar la necesidad imperiosa de acotar realmente los costes de la inversin antes de
establecer las condiciones de la venta de servicios y de realizar ejercicios serios de
planificacin financiera de los flujos que generar la operacin como paso previo a la
definicin contractual o a la licitacin pblica de la misma.
Analizada la normativa anterior, y centrndonos en el anlisis del peaje en sombra, por
ser la modalidad que ms controversia ha suscitado, observamos como la concepcin espaola
de esta frmula de financiacin difiere ligeramente del concepto de "private finance initiative",
desarrollado en otros pases de la Unin Europea y muy especialmente en Gran Bretaa (puede
ampliarse en Broadbent y Laughlin, 1999; Heald, 1997; Hodges y Mellett, 1999; y Mumford,
1998). En este ltimo pas, cualquier nueva inversin que quiera realizar el Gobierno con cargo a
sus presupuestos debe ir acompaada de un estudio que ponga de manifiesto que el coste de la
misma es menor que si se realiza bajo la nueva frmula concesional del tipo DBFO (desing,
build, finance and operate). Como consecuencia del estudio, y en caso de que se elija la
iniciativa privada, se optar por el rgimen concesional de peajes puros, o bien por un contrato
de gestin de servicios o pago de servicios prestados.
Sin embargo, en el caso espaol la realidad es que se trata del pago fraccionado y
aplazado de la inversin, junto con los gastos de conservacin, a lo largo del plazo de la
concesin. Podemos considerar, en definitiva, esta modalidad de financiacin como una compra
a plazos, o como mucho una operacin casi idntica en cuanto a la forma de financiarse al
arrendamiento financiero, con la nica diferencia de que en el "peaje en sombra" el arrendatario
(la Administracin) no pagar opcin de compra al arrendador (empresa privada) para quedarse
con la titularidad definitiva del bien. Otra diferencia que puede argumentarse es que en el
contrato de arrendamiento financiero viene perfectamente delimitado el importe que habr de
satisfacer el arrendatario durante toda la vida de dicho contrato, mientras que en el "peaje en
sombra" se pagar ms o menos en funcin del uso que se haga de la infraestructura por
ciudadanos (por ejemplo, en el caso de carreteras se pagar en funcin del trfico que circule
anualmente).

19

De acuerdo con esto ltimo, no es posible determinar a priori el importe exacto que
deber satisfacer la Administracin con cargo a los presupuestos anuales. Ahora bien, no cabe
duda de que al objeto de asegurarle el equilibrio financiero a la empresa constructora, la
Administracin se habr comprometido a pagar un mnimo (es decir, aunque no pasen coches
por la carretera la Administracin abona una cantidad que asegure a la empresa la rentabilidad de
su inversin, pues de lo contrario, nadie acudir a la construccin de la infraestructura).
Por otra parte, la Administracin tambin habr establecido un mximo a pagar (esto es,
y siguiendo con el ejemplo de las carreteras, cuando se exceda de un tope mximo de vehculos
la Administracin no pagar ms).

Resumiendo lo anterior, la Administracin asume una deuda que por el principio de

prudencia estimamos que deber figurar en sus estados contables por el importe mximo.
Nuestra opinin se ve reforzada por el hecho de que en las normativas autonmicas que han
regulado esta frmula de financiacin se dice que con el fn de garantizar la eficaz explotacin de
las obras construidas por los particulares y la rentabilidad de las inversiones, la Ley de
presupuestos de cada ao consignar crdito presupuestario por la cuanta mxima que deba
pagar la Administracin a los concesionarios, en funcin de las previsiones de uso de las
infraestructuras construidas que se contengan en los ttulos concesionales. Es decir, la asuncin
de riesgos por parte del concesionario es prcticamente inexistente. La contrapartida de esa
deuda ser un activo (bien como inmovilizado material o bien como derecho de uso).
Hemos optado por considerar inversin la obra financiada porque en definitiva es la
Administracin la que, con cargo a sus consignaciones presupuestarias, abona a la sociedad
concesionaria, a lo largo de la vida de la concesin, la cantidad estipulada en funcin del uso
de la infraestructura, lo cual supone, como ya dijimos anteriormente, un pago aplazado y
fraccionado de la inversin, que incluye asimismo los gastos de conservacin. La imputacin
presupuestaria debe realizarse, por tanto, con cargo al captulo 6, "Inversiones reales", del
presupuesto de gastos. Siguiendo los criterios adoptados por Eurostat, esta imputacin debe
hacerse en el momento de la formalizacin del contrato por el importe que financia la sociedad
arrendadora, es decir, por el principal del prstamo. Cuando posteriormente se efecte el pago
del canon se deber distinguir la parte que representa la devolucin del principal de la deuda de
la que supone gastos financieros, y de la que corresponde a gastos por mantenimiento y
conservacin, imputndose a los captulos 9, 3 y 2, respectivamente, del presupuesto de

20

gastos. La variabilidad anual que pudiera surgir en la cuota a satisfacer al concesionario en

funcin del uso de la obra pblica, nicamente aumentar o disminuir el coste final del
servicio, y procedera su imputacin al captulo 2.
Si al finalizar el plazo de la concesin la cuanta mxima por la que se valor la deuda
con el concesionario supera las cantidades efectivamente satisfechas deber anularse el activo y
el pasivo por la diferencia. Esto ltimo tambin puede hacerse anualmente por la diferencia entre
el mximo a pagar previsto para ese ao y lo realmente comprometido.
Por otro lado, no nos parece adecuado no considerar inversin la obra financiada bajo
esta modalidad, teniendo en cuenta que la Administracin lo nico que hace es subvencionar
la tarifa que deberan pagar los usuarios. En esta lnea, tampoco estimamos adecuado imputar
presupuestariamente estos pagos como "subvencin corriente". Si se considerase subvencin,
sera en todo caso "subvencin de capital", es decir, captulo 7 del presupuesto de gastos (el
dinero se entrega para financiar la construccin y mantenimiento de la infraestructura); sin
embargo, en tal caso, dnde se encontrara contabilizada la inversin como activo?
Por lo que se refiere al "contrato de abono total del precio", o tambin llamado "modelo
alemn", no cabe duda de que el mismo supone la traslacin en el tiempo del coste de las
infraestructuras contratadas, comprometiendo de esta forma en el momento de conceder la
realizacin de la obra los crditos presupuestarios futuros.
Dado que la gran ventaja, dicho sea con todo tipo de reservas, de este modelo de
financiacin es pagar una vez finalizadas las obras, liquidndose la deuda de una sola vez o de
manera fraccionada hasta un mximo de 10 anualidades, creemos que al menos deber darse
cuenta de estos compromisos futuros en el "estado de compromisos de gastos con cargo a
presupuestos de ejercicios futuros". Tal informacin se recoger cuando se inicien las obras,
mantenindose hasta la finalizacin de las mismas. A partir de este momento debemos registrar
una deuda por el importe total a pagar, siendo la contrapartida la correspondiente cuenta de
inmovilizado.
Adems de lo anterior, en el caso de fraccionamiento o aplazamiento de la deuda, y
siempre que puedan ser conocidos, deberemos recoger en contabilidad el importe de los intereses
incorporados a la deuda cuyo devengo es posterior a la entrega de la obra (o su puesta en
condiciones de funcionamiento).
21

Ahora bien, y resumiendo, aunque durante la ejecucin de la inversin no se registran

movimientos en la contabilidad presupuestaria, si ser necesario hacerlo en la contabilidad
nacional como Formacin Bruta del Capital Fijo, resultado de la aplicacin del principio de
devengo recogido en el SEC 95. Al finalizar la obra, o se produce un pago nico o, si se
refinancia, se realizan pagos parciales durante varios ejercicios. En el momento del pago es
cuando se registra como inversin en contabilidad presupuestaria y debe hacerse un ajuste en
la contabilidad nacional deduciendo estos importes, ya que haban sido tenidos en
consideracin anteriormente. Esto ha provocado, por ejemplo, un ajuste negativo en el
resultado presupuestario del ao 2004 de la Administracin General del Estado de 312
millones de euros (IGAE, 2005).

Respecto de los gastos por aportaciones de capital a empresas pblicas,

independientemente de que se instrumenten como transferencias o como adquisicin de
acciones, y que se imputan normalmente al captulo VIII del presupuesto como activos
financieros, el SEC 95 establece que cuando dichas aportaciones se hagan a empresas que
acumulan prdidas se consideren como no financieras y, por tanto, computen en el clculo de
la capacidad o necesidad de financiacin. Ahora bien, si la aportacin excede del importe de
las prdidas y tal exceso es invertido en reas rentables de la empresa, se considerar entonces
como aportacin financiera y no computa en el clculo de la capacidad o necesidad de
financiacin. La Administracin General del Estado ha realizado por este concepto un ajuste
negativo en el resultado presupuestario del ejercicio 2004 de 418 millones de euros (IGAE,
2005).

Si la aportacin de capital es para reestructurar empresas en crisis, se considerar la

aportacin de capital como financiera slo si se espera que la compaa sea rentable en el
futuro prximo.

Obviamente, cuando la aportacin de capital se vea remunerada con dividendos o con

otro activo ser considerada como operacin financiera y, por tanto, sin repercusin en el
clculo de la capacidad o necesidad de financiacin.

22

4. CONSIDERACIONES FINALES

En la mayora de las distintas modalidades de financiacin analizadas anteriormente es

la Administracin quien al final acaba pagando una parte o todo de la obra o del servicio
prestado, generalmente a travs de transferencias plurianuales que se reparten en el tiempo; es
decir, no podemos esperar de las mismas el milagro de financiar obras pblicas sin que el
presupuesto de nuestras Administraciones se entere. Para ello ya existen los modelos
concesionales (caso clsico de la autopista de peaje), donde la Administracin no paga un
euro de la infraestructura ni de sus costes de explotacin. En definitiva, podemos concluir que
lo que se ha pretendido con estas frmulas de financiacin ha sido evitar la contabilizacin de
la deuda vinculada al proyecto de inversin, pero no cabe duda de que antes o despus esa
deuda deber ser contabilizada y, sobre todo, pagada.

No nos parece oportuno tampoco hablar de financiacin pblico-privada en los

diferentes modelos analizados, pues en algunas de ellas no aparece el sector privado por
ningn lado, ya que como hemos visto el SEC 95 no se fija slo en la titularidad de la unidad
institucional, sino en si sta vende su produccin al mercado.

Tambin hemos de sealar que todas estas modalidades son generalmente ms

costosas que las que recurren al endeudamiento tradicional, suelen ser operaciones ms
complejas y largas de analizar, y en ocasiones resultan jurdicamente muy sofisticadas. Ahora
bien, lo que tampoco se nos debe olvidar es que las Administraciones Pblicas tienen que
seguir invirtiendo en centros sociales, infraestructuras viarias, depuradoras, etc., y que por
tanto lo primero que debe tenerse en cuenta es si la inversin puede acometerse desde el
presupuesto a la manera tradicional; en caso de que esto no sea posible debern buscarse otras
alternativas (subvenciones al precio, anticipos reintegrables, prstamos participativos,
prstamos subordinados o ayudas excepcionales, entres otras), pero siempre con el adecuado
seguimiento presupuestario, de forma que se controle estrictamente el volumen de
operaciones que puede soportar la situacin financiera de una determinada Administracin. Al
igual que existen lmites en los gastos plurianuales para evitar que los polticos actuales dejen
cargas insoportables a los futuros, cuando se utilizan estas frmulas alternativas de
financiacin deber tenerse en cuenta su justificacin en trminos econmicos y
presupuestarios.

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En esta bsqueda de soluciones imaginativas, no nos gustara terminar sin mencionar

una frmula absolutamente novedosa e interesante que ha utilizado el Gobierno austriaco,
consistente en la creacin de una empresa

de capital ntegramente pblico,

Bundesimmobiliengesellschaft (BIG), a la que se le han transferido la mayora de los edificios

(escuelas, universidades, oficinas, etc.) para su gestin y mantenimiento. El BIG ha
financiado esta transferencia mediante la emisin de deuda y la contratacin de prstamos.
Posteriormente, el BIG arrienda al Gobierno estos edificios basndose en criterios de
mercado. Surgen tres preguntas al hilo de esta operacin desde el punto de vista de la
contabilidad nacional (SEC 95): (i) si el BIG es una unidad institucional como tal o es una
unidad auxiliar del Gobierno?, (ii) si el BIG se clasifica en el sector "Administraciones
Pblicas" o en el sector "Empresas no financieras", y (iii) si la transferencia de la propiedad
del Gobierno hacia el BIG debe ser considerada como una venta y, por tanto, reducir el dficit
del Gobierno?. Eurostat (puede verse su News Release n 15/2002, de 31 de enero) decidi lo
siguiente al respecto: el BIG es una unidad institucional, debe ser clasificada dentro del sector
"Empresas no financieras", y su deuda no forma parte de la deuda pblica. Por otra parte, la
transferencia de activos no se considera venta comercial, sino slo un cambio en la
clasificacin, y, por tanto, no tiene repercusin en el dficit pblico. En resumen, el BIG
podr endeudarse sin que ello suponga ms deuda pblica, y el Gobierno austriaco slo tendr
que pagar el arrendamiento de los edificios.

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BIBLIOGRAFA

Aguila, Y. et al. (1995): Le guide du march dentreprise de travaux publics, Ed. EFE, Pars.
Benito, B. y Moreno, M. R. (2003): Las Haciendas Locales y la Contabilidad Nacional,
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Mumford, M. (1998): Public-Works-Private Finance: The Principles of the Private Finance
Initiative, Ed. Richard Griffin, Londres.

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