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Commission

nationale
de contrle
des interceptions
de scurit

Annes 2013-2014

22e rapport dactivit

La
documentation
Franaise

22e rapport dactivit


2013-2014

Commission nationale
de contrle
des interceptions
de scurit

Commission nationale de contrle


des interceptions de scurit

35, rue Saint-Dominique


75007 Paris
Tlphone : 01 45 55 70 20
Courriel : secretariat.cncis@pm.gouv.fr

En application de la loi du 11 mars 1957 (article 41) et du Code de la proprit intellectuelle du 1er juillet 1992,
complts par la loi du 3 janvier 1995, toute reproduction partielle ou totale usage collectif de la prsente
publication est strictement interdite sans autorisation expresse de lditeur. Il est rappel cet gard que lusage
abusif et collectif de la photocopie met en danger lquilibre conomique des circuits du livre.

Direction de linformation lgale et administrative, Paris, 2015


ISBN : 978-2-11-009866--5

Sommaire

Avant-propos...............................................................................5
Premire partie
Rapport dactivit...............................................................................55
Chapitre I
Organisation et fonctionnement de la Commission..............................57
Chapitre II
Actualit de la Commission: adoption de rgles dontologiques
internes.......................................................................................................65
Chapitre III
Le contrle des interceptions de scurit (Titre IV du livre II du Code de
la scurit intrieure).................................................................................71
Chapitre IV
Le contrle des oprations portant sur les donnes techniques de
communications........................................................................................93
Chapitre V
Le contrle portant sur les matriels dinterception..............................105

Deuxime partie
Avis et prconisations
de la Commission.................................................................................109

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Chapitre I
Avis et prconisations de la Commission portant sur les motifs lgaux
en matire dinterceptions de scurit et de recueil des donnes
techniques de communications...............................................................111
Chapitre 2
Avis et prconisations de la Commission portant sur les demandes
en matire dinterceptions de scurit et de recueil des donnes
techniques de communications...............................................................125

Troisime partie
tudes et documents........................................................................133
Chapitre I
Prsentation ordonne des textes relatifs aux missions de la
Commission...............................................................................................135
Chapitre II
Actualit lgislative et rglementaire......................................................171
Chapitre III
Jurisprudence et actualits parlementaires............................................187

Avant-propos

Le contrle des interceptions de scurit est inscrit dsormais, en


France, dans la dure et dans lefficacit. En des temps o la situation
internationale et nationale place lactivit de renseignement devant des
exigences redoutables, il est ncessaire de redire que cette activit a
pour contrepartie lexamen minutieux de leurs demandes en matire
dinterception ainsi que celui des productions auxquelles elles donnent
lieu, lorsquune suite positive leur est donne par lautorit politique.
Cest l une ncessit dmocratique dont le dveloppement doit aller de
pair avec ce qui doit tre mis en uvre pour la sauvegarde de la scurit
du pays.
Pour exercer ce contrle, Jean-Louis Dewost, prsident de la
Commission (2003-2009), indiquait quil fallait trois qualits: lindpendance, la confiance et la vigilance1. Elles nont pas manqu durant
les mandats de mes prdcesseurs. Elles ne manqueront pas, jy veillerai, dans les mois qui viennent. Dans le respect du secret que la loi
impose et qui doit tre observ pour des raisons videntes, il convient
en outre dassurer les conditions du dialogue avec lexcutif, notamment
le cabinet du Premier ministre et le Groupement interministriel de
contrle; avec les services demandeurs, dont lactivit doit tre comprise
etles dlais respects; avec les autres autorits qui concourent donner
un contenu concret aux garanties qui entourent lexercice des liberts.
Mais ce dialogue constant ne saurait dtourner la Commission des fins
pour lesquelles elle a t institue.
Depuis la cration de la Commission, en 1991, les interceptions de
scurit sont dsormais mieux encadres. Mais de grands changements
sont intervenus. La nature du dispositif a chang, en raison de la monte
progressive dautres moyens de connaissance en
milieu ouvert

comme en milieu ferm. Les interceptions ne sont plus le commencement dun processus de recherche et didentification, mais plutt son
aboutissement, aprs usage dautres technologies. Celles-ci, en plein
dveloppement, doivent tre contrles, si ncessaire, leur tour. La loi
y a pourvu pour certaines dentre elles; pas pour toutes. Dans le mme

1) Commission nationale de contrle des interceptions de scurit, 20e rapport dactivit,


Paris, la Documentation franaise, 2012, 205 p., pages 9 et sq.

temps, la configuration des services a chang, encore durant lanne


2014 (cration de la Direction gnrale de la scurit intrieure dune
part et du service central de renseignement territorial dautre part); on
doit se rjouir dun encadrement plus prcis donn la nature de leurs
activits. Mais le dsir dy chapper peut toujours exister: les raisons
existent, avec la monte des dangers quon a mentionne.
De ces volutions, beaucoup desprits aviss1 ont dduit que la
loi devait voluer son tour, la fois pour encadrer et lgitimer les
pratiques des services, pour suivre les volutions technologiques, enfin
pour mieux unifier des approches et des procdures devenues trop
diverses sans vritable justification.
Les pouvoirs publics semblent tre convaincus de la ncessit
dune modification lgislative. Elle simpose en effet, pour mieux assurer
les tches ncessaires dans la scurit juridique. Mais la condition
chacun doit y veiller que la loi nouvelle naltre en rien les acquis
de 1991: Il conviendra, crit encore Jean-Louis Dewost2, dy regarder
deux fois avant dentreprendre une rvision de la loi de 1991.
Regardons-y deux fois et indiquons ce qui doit figurer dans une
loi venir, sans laquelle elle manquerait lquilibre dlicat entre scurit et libert.
1-Dabord, elle doit sauvegarder, dans tous les cas de figure, cette
architecture voulue en 1991, en quatre piliers: la demande, le contrle, la
dcision et lexcution. En dautres termes, le service de renseignement
formule un besoin, une personne indpendante en contrle la ncessit,
un responsable politique lautorise, un service distinct en assure, pour le
service demandeur, la ralisation. Cette sparation on ne la pas assez
relev constitue, en elle-mme, une garantie dquilibre. Tout comme la
bonne vieille distinction ordonnateurs comptables prserve, en matire
de finances publiques, les agents de la tentation de la corruption. Elle
doit tre prserve.
2-Ensuite, et cest le moins quon puisse exiger du nouveau texte,
elle doit satisfaire les besoins des services, sous la rserve naturellement
que latteinte au droit de chacun au respect de sa vie prive soit effectivement rendue ncessaire et demeure proportionne au risque identifi. La
pratique montre que le caractre exceptionnel de lintrusion, sagement
inscrit dans la loi de 1991, se banalise parfois dans la dure et que les

1) Entre autres, Jean-Jacques URVOAS et Patrick VERCHERE, Rapport dinformation no1022


sur lvaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement, Assemble
nationale, 14mai 2013, 205 p.; Bertrand WARUSFEL, Pour un approfondissement du cadre
juridique des interceptions de scurit, Commission nationale des interceptions de scurit, 21e rapport dactivit, Paris, la Documentation franaise 2013, 171 p., p. 17 et sq.;
Sbastien-Yves LAURENT, Pour une vritable politique du renseignement, Paris, Institut
Montaigne, 2014, 89p.
2) Op. cit. p.12.

services peuvent estimer commode, plutt, que de dfrer au juge judiciaire les lments de linfraction constate, de demander le renouvellement de lintrusion. La loi doit permettre dviter ces contournements.
Si elle tend la facult duser de nouvelles technologies, comme il est
normal, cette extension doit en contrepartie mettre fin toute pratique
illgale.
3-La loi venir doit sintresser des questions qui ne sont pas
aujourdhui rsolues, en ce sens que le contrle sexerce mal ou pas du
tout dans certains domaines. Tel est le cas pour des investigations dans
les flux internationaux de donnes. Certes, il ne peut tre aussi tendu
que celui des interceptions. Il ne doit pas pour autant demeurer inexistant. On doit relever avec intrt que le Conseil dtat, dans sa dernire
tude annuelle consacre au thme de la protection des droits fondamentaux dans le domaine du numrique1, a mis le vu que soit dfini
par la loi le rgime des interceptions des communications ltranger.
De manire gnrale, la loi doit se proccuper de combler les vides et,
pour ce faire, conserver un caractre suffisamment gnral pour anticiper suffisamment le dveloppement technologique.
4-Sagissant du contrle de lutilisation des moyens dintrusion,
sa dfinition, sa composition et son exercice doivent traduire lindpendance dont il a dj t question. Les lois rcentes relatives des
autorits administratives indpendantes comportent des garanties plus
prcises que celles qui figurent dans la loi du 10 juillet 1991 (intgre
au Code de la scurit intrieure2): elles devraient tre reprises. Pour
ces raisons, et aussi pour des motifs defficacit, on doit aussi sefforcer
dunifier et de simplifier le contrle. cet gard, le rle de la personnalit
qualifie, imagine par la loi du 28 janvier 2006, repris et amplifi par
larticle 20 de la loi de programmation militaire du 18 dcembre 2013,
mriterait dtre intgr dans lactivit de la Commission alors mme
que la personne qui a exerc ces fonctions na nullement dmrit.
5-Pour jouer enfin sa pleine porte, le contrle doit pouvoir sexercer la fois apriori et aposteriori, cest--dire pouvoir vrifier, dans des
conditions de dlai et de lecture efficaces, la fois ladquation dune
demande aux motifs dfinis par le lgislateur (ce pourquoi celui-ci doit
tre suffisamment prcis) et la manire dont lexcution de lautorisation
donne la demande est cohrente avec les raisons invoques. On voit
bien que si lun de ces deux lments vient manquer, il ny a plus de
contrle digne de ce nom.

1) Conseil dtat, Le numrique et les droits fondamentaux, tude annuelle 2014, Paris, la
Documentation franaise, 2014, 441 p.Voir en particulier la proposition no39, p.320-321.
2) Articles L.243-1 et sq.

Cest ces conditions que la Commission pourra juger si la loi qui


doit modifier la lgislation de 1991 aura su respecter lquilibre protecteur alors atteint.
La Commission a perdu peu de distance en 2014 son prsident,
Herv Pelletier, et son dlgu gnral, Olivier Gurin, qui ont d la
quitter. Chacun deux, sa manire, inventive et exigeante, a apport
la Commission des lments nouveaux et essentiels. eux, qui
permettent au nouveau prsident dinscrire sans trop dapprhension ses pas dans des empreintes solidement dessines, je voudrais
leur exprimer lhommage que, sans restriction, je leur dois. Comme je
dois aussi ma gratitude aux autres membres de la Commission, JeanJacques Hyest et Jean-Jacques Urvoas, parlementaires chevronns tous
les deux, et indfectiblement attachs aux droits et liberts individuels.
Le premier dentre eux a bien voulu tmoigner dans le prsent rapport
de cet attachement. Aux collaborateurs de la CNCIS enfin, Maud MorelCoujard et Loc Abrial tout dabord, Marie-Jos Masset, Nathalie Brucker
et Christophe Germin ensuite, qui dmontrent quotidiennement lintrt
dune approche collective de la gestion des interceptions de scurit.
Cette quipe exprimente devra senrichir bref dlai de comptences
techniques, dont elle est prive encore aujourdhui.
Enfin je veux exprimer la reconnaissance particulire que je dois
aux contributeurs de ce rapport extrieurs la commission: le professeur
Sbastien-Yves Laurent, dont on connat les comptences en matire de
renseignement, a donn au lecteur des rflexions trs utiles quon lira
ci-aprs; le service des affaires europennes et internationales (SAEI)
du ministre de la Justice, que dirige Valry Turcey, a recueilli auprs de
magistrats de liaison, en fonction dans six pays distincts, une prcieuse
analyse de droit compar sur les actes de renseignement et la loi,
synthtise par le bureau du droit compar, qui nengage videmment
pas la Chancellerie. Personne na mnag sa peine: que tous en soient
vivement remercis.

Jean-Marie Delarue
Prsident de la Commission

Contributions

Contribution de
Jean-Jacques HYEST
Snateur de Seine-et-Marne
Parmi les nombreuses autorits administratives indpendantes (AAI)
que la lgislation a cres ces dernires dcennies, la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit prsente quelques singularits quil est bon de souligner. Peu connue du grand public, et dont les
missions ont fait parfois lobjet de contresens dans les mdias et dattaques
de groupes de pression, elle nen remplit pas moins avec constance et efficacit sa mission de protection de la vie prive, depuis sa cration en 1991.
cet gard, la discussion du projet de loi de programmation
militaire (en son article 13) est une bonne illustration de ce qui a t
parfois compris comme une restriction des liberts publiques, alors
quil sagissait de tenir compte des volutions technologiques (telle la
golocalisation) afin den assurer un contrle effectif, et plus seulement
des communications tlphoniques, sans parler de lexploitation des
donnes techniques de communication, qui ont suscit des questions, et
sur lesquelles la CNCIS a eu toujours une position trs ferme, quelle a
d rappeler diverses occasions.
Bien souvent, certains confondent les coutes administratives
et les coutes judiciaires, et sur ce sujet, je ne puis mieux faire que de
renvoyer le lecteur de ce rapport lanalyse exhaustive qui en a t
faite par Jean-Jacques Urvoas, Prsident de la Commission des Lois de
lAssemble nationale et membre de la CNCIS (voir rapport 2012-2013
de la Commission p.9 et sq). Bien quobissant des principes stricts, la
sparation entre les deux catgories dcoutes demande une attention
particulire, dans la mesure o certains services ont la fois une mission
de renseignement et de police judiciaire.
Dans cette priode o la menace terroriste est particulirement
prgnante, on naurait cependant garde doublier que les interceptions de scurit concernent aussi la scurit nationale, la sauvegarde
des lments essentiels du potentiel scientifique et conomique de la
Nation, la prvention de la criminalit et de la dlinquance organises
et la prvention de la reconstitution ou du maintien de groupements
dissous (article L 241-2 du Code de la scurit intrieure).
Lanalyse des statistiques des interceptions rvle que la prvention
de la criminalit et de la dlinquance organises (parfois lie au terrorisme)
constitue le principal motif des demandes (62% des demandes en 2011).

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

La loi du 23janvier 2006, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme,


avait institu un dispositif exprimental en son article 6, prvoyant la nomination dune personnalit qualifie (auprs du Ministre de lIntrieur) en ce
qui concerne les donnes techniques de communications, contrles par
la Commission aposteriori, ce qui tait peu satisfaisant, et la Commission
avait demand plusieurs reprises que ce dispositif volue.
Cest lobjet de larticle 20 de la loi du 18dcembre 2013 dont la mise
en uvre interviendra le 1er janvier 2015, et qui a conserv le principe de
la nomination dune personnalit qualifie dsormais place auprs du
Premier ministre, et dsigne par la Commission nationale des interceptions de scurit. Il eut t sans doute possible de concevoir un systme
plus simple, donnant la Commission un rle identique celui quelle joue
pour les interceptions de scurit; cela aurait suppos un renforcement de
moyens humains et matriels, mais, on peut tre nanmoins assur du
contrle pertinent de la Commission sur les demandes des services.
Aprs avoir sig pendant plus de quatre ans la CNCIS, je puis
tirer un bilan trs positif du fonctionnement de la Commission, de lengagement de ses prsidents et membres successifs et spcialement de la
qualit du dlgu gnral et de son adjoint qui en assurent la permanence quotidienne.
Conue en 1991 pour contrler les interceptions de scurit,
elle a progressivement acquis le pouvoir de donner son avis apriori,
pratique qui a t confirm par le Premier ministre en 2008.
La Commission a toujours t extrmement attentive aux ncessits oprationnelles des services et un dialogue constant et constructif
avec eux a permis dassurer une coopration efficace. Le nombre trs
faible de refus, comme celui des demandes dinterruption des interceptions; avis qui ont, une ou deux exceptions prs, toujours t suivis par
le Premier ministre, sont l pour tmoigner du srieux de son approche.
Parmi les AAI, cest une des seules qui comprend majoritairement
des parlementaires, reprsentant lun la majorit, lautre lopposition,
et prside par un haut magistrat de lordre judiciaire ou administratif.
Certains envisagent de faire voluer sa composition vers une structure plus
lourde et couvrant un champ non envisag par la lgislation actuelle, mais
le modle original de la CNCIS me parat nanmoins toujours pertinent.
Au nom de lefficacit face au dveloppement de la menace terroriste, qui est hlas une ralit, rien ne serait pire que de ne pas respecter
ltat de droit et les liberts publiques.
Il faut aussi affirmer la ncessit de la prvention de tous les crimes
et dlits qui dtruisent notre socit, et soutenir laction des services
qui en sont chargs, mais aussi veiller la lgalit de leur action. Cest
lquilibre ncessaire dune vritable dmocratie; et de ce point de vue
linstitution et le travail de la CNCIS y ont toujours contribu. Ce nest pas
toujours le cas dautres grandes dmocraties.

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Contributions

Libert et scurit dans un


monde anomique de donnes
Sbastien-Yves Laurent,
Professeur des universits la Facult de droit et de science politique
de luniversit de Bordeaux,
enseignant Sciences-Po
Les rapports annuels successifs de la CNCIS qui me fait le grand
honneur de me donner la plume attestent en continu et ce depuis
plus de vingt ans, que le rapport entre liberts fondamentales et scurit est un des enjeux les plus dlicats faire respecter dans ltat de
droit. Lordre public est un point de jonction classique entre ces deux
paradigmes depuis le xixe sicle. Bien plus rcentes, les donnes nes
avec linformatisation de la socit dans les annes 1970, se trouvent
la croise de deux liberts, la libert de correspondre et la protection de
la vie prive, qui entrent quotidiennement en conflit avec limpratif de
scurit dont ltat est le garant et lordonnateur. Depuis la loi de 1991,
vote par le Parlement franais pour viter de nouvelles condamnations
de son systme dcoutes gouvernementales par la CEDH, cest la CNCIS
qui a la charge de trouver le positionnement dans ce qui est souvent
dsign comme tant unquilibre entre, dune part, les motifs inscrits
dans la loi et pour lesquels des interceptions de scurit mais aussi
des donnes techniques peuvent tre demandes la Commission et,
dautre part, la libert de correspondre, socle fondamental tant de notre
droit des liberts que du droit public. On relvera que le terme dquilibre entre scurit et libert, est employ couramment par abus de
langage: il postule demble une position o les deux plateaux de
labalance seraient la mme hauteur. Or, la situation la plus courante
est celle dun non-quilibre tendant vers un quilibre quil est impossible de dfinir, de jauger ou de mesurer, tout comme lest le non-quilibre.... Il sagit donc en fait dune tension dialectique qui est au cur de
ltat de droit sur un plan juridique et de la dmocratie librale sur un
plan politique. Quoi quil en soit, on constate que dsormais ce sont les
interceptions et les captations de donnes qui sont aujourdhui dans
le monde entier un point de cristallisation quotidien de la tension
scurit-liberts.

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CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

La CNCIS: des interceptions de


correspondance aux mta-donnes
Arbitre, vigie1 bien des termes peuvent caractriser
la Commission qui a la charge de se prononcer a priori sur les
demandes dcoutes administratives. De 1180 lignes coutes en permanence en 1991, la CNCIS est passe 1540 en 1997, 1670 en 2003, puis
en 2008 1840 cibles2, enfin 2190 en 2014: dvidence le nombre
est modeste et les rapports dtaills de la CNCIS montrent chaque
anne que la lutte anti-terroriste en pr-judiciaire mobilise une grande
partie de ces quotas. Ds sa fondation, la CNCIS avait eu connatre
desdonnes car larticle 22 de la loi de 1991 lautorisait exercer un
contrle aposteriori sur les demandes de donnes techniques faites
dans le cadre dune demande dinterception de scurit. Le primtre de
la CNCIS sest largi depuis: ainsi compter de 2006, par larticle 6 de
la loi n2006-64, elle a la charge de se prononcer (toujours aposteriori)
dans le cadre de la lutte antiterroriste sur les demandes de donnes
techniques de connexion ou de communication faites hors du contexte
dune demande dinterception. Ceci peut concerner les numros de tlphone, les numros dabonnement des services de communications
lectroniques, la (go-) localisation des terminaux, enfin les fadettes.
Le rle de la CNCIS aurait pu tre renforc de faon considrable la
fin de lanne 2014 si la loi de programmation militaire3 (LPM) lui avait
attribu le contrle des donnes techniques de connexion dans le cadre,
largi, de la loi de 1991. Mais larticle 20 de la LPM a confi cette charge
une personnalit qualifie nomme par le Premier ministre (sur
proposition de la CNCIS) pour procder au contrle des demandes
de donnes techniques de connexion4 par les autorits excutives.
Parce quelles sappuient sur les principes de lgalit (conformit de la
demande aux motifs inscrits dans la loi), de proportionnalit (rapport
entre le risque encouru suppos et latteinte la vie prive) et de subsidiarit (possibilit ventuelle demploi alternatif dautres moyens), les
dcisions de la CNCIS dmontrent clairement quelle uvre au quotidien
en faveur de lquilibre, le Conseil dtat ayant dclar en septembre
2014 quil souhaitait dailleurs une extension trs ample de sa capacit de
contrle5. Demain la personnalit qualifie cre par la LPM de 2013

1) Sbastien-Yves Laurent, Pour une vritable politique publique du renseignement, Paris,


Institut Montaigne, 2014, p.54.
2) Ce qui a reprsent une croissance notable, car un mme individu peut avoir plusieurs
lignes.
3) Loi no 2013-1168 du 18 dcembre 2013 relative la programmation militaire pour les
annes 2014 2019.
4) Les donnes techniques de communication ou de connexion sont en fait ce que lon
appelle aussi des mta-donnes, ainsi quon le verra plus loin.
5)Conseil dtat, Le numrique et les droits fondamentaux, Paris, Documentation franaise, Les rapports du Conseil dtat, 2014, p.30.

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Contributions

aura un rle tout aussi important que la CNCIS en matire de traitement


de la tension scurit-liberts, mais uniquement en matire de donnes.

Doutes sur les donnes


Data / donnes, ces termes sont partout. Leur ubiquit est totale.
Mais ils ne sont jamais dfinis, nourrissant souvent des contresens.
De quoi en effet parle-t-on? Il est indispensable dassocier lapproche
technologique et lapproche juridique. dfaut de sens stabilis, nous
proposons ici une approche toute personnelle: il faut revenir sa
matrialit pour comprendre cette curieuse ralit. La donne est une
information, soit une ralit lorigine immatrielle, qui est mdiatise et transforme par un traitement informatique/numrique. Ce
peut tre aussi lorigine un signal (image, son), porteur dinformation et qui est numris. Celui-ci le rend matriel en linscrivant sur
des supports physiques, aujourdhui de plus en plus varis, aussi bien
sdentaires que nomades. Non seulement le support de la donne est
mobile, mais la donne elle-mme est beaucoup plus un flux quun
stock. La donne brute (sous sa forme numrique), est donc la transformation de linformation, porteuse de sens, en un langage spcifique
(usant de symboles) permettant des calculs, des mises en relation, des
instructions. Par ailleurs pour le sens commun, malentendu supplmentaire, la donne nest pas la donne brute de linformaticien dont
nous venons de parler mais la donne immdiatement signifiante pour
lentendement humain.
On peut distinguer deux grands ensembles de donnes: les
donnes qui ont un contenu informationnel et les mta-donnes qui
sont en fait des donnes sur les donnes, cest--dire pour lesquelles les
informations prennent le sens dinformations mtriques et statistiques
sur des informations. Il sagit par exempledes donnes de communication (donnes sur les communications tlphoniques et sur les changes
utilisant lInternet), dont nous avons parl supra. Si lon tente de les
dfinir par leur objet, il existe deux grandes catgories de donnes, les
donnes personnelles, cest--dire contenant des informations sur un
individu et des donnes relatives aux personnes morales, notamment
les entreprises.
En ce qui concerne la premire catgorie, la plus mdiatise, celle
touchant aux individus, le droit franais trs innovant qutait la loi du
6janvier 1978 (dite informatique et liberts) lpoque de sa ralisation, a consacr les donnes dans son sens contemporain (articles 5 et
25) et clairement consacr la notion de donnes nominatives (article
31). Celles-ci sont devenues avec la loi du 6aot 2004 les donnes
caractre personnel. Avec cette loi, il sagissait alors de se conformer au
droit europen, en loccurrence la directive de lUnion europenne(UE)

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CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

de 1995, elle-mme fortement inspire de la convention 108 de 19811 qui


avait cr lappellation de donnes caractre personnel. Malgr ce
droit franais qui fut lorigine adapt la technologie de son temps, le
droit parat aujourdhui dpass. En effet, les donnes de 1978 ne sont
pas celles de 2004 qui ne sont pas celles daujourdhui. En outre les
donnes demeurent un angle mort de la rflexion juridique, de la part
du lgislateur autant que de la doctrine. Si la notion de donnes doit
tre claircie et approfondie, il doit en aller de mme des usages non
judiciaires de la part des autorits. Ainsi, il demeure des doutes et des
imprcisions juridiques fortes sur la captation de donnes dans un cadre
non judiciaire.
On relvera enfin que la focalisation sur les donnes personnelles
a presque fait des donnes propres aux personnes morales une catgorie de second ordre. Les accords Swift et Safe Harbour inconsquemment signs par lUE avec les tats-Unis taient dj extrmement
dangereux. Depuis, leffet Snowden2 (t 2013) a rvl lampleur de
lespionnage conomique qui est dabord un espionnage des donnes.

Des garanties fondamentales et rptes


depuis plus de cinquante ans: lisolat
europen dans le monde (des donnes)
On connat bien aujourdhui les notions fondamentales nonces
trs clairement par la Cour de Strasbourg en sappuyant sur la Convention
de sauvegarde des droits de lhomme et dgages par sa jurisprudence:
lingrence dune autorit publique dans la vie prive et dans les correspondances doit se conformer aux principes de lgalit et de proportionnalit. Les tats signataires se sont lentement adapts cet esprit en matire
de communication, commencer par la France qui ne le fit quavec la
loi de 1991, acte de naissance de la CNCIS. Aux textes internationaux et
europens fondateurs sur le secret des correspondances (Dclaration
universelle des droits de lHomme de 1948, Convention prcite de 1950,
Pacte international des droits civils et politiques de 1966 etc. jusquaux
directives de lUE de 1997 et 2002), se sont ajouts des textes spcifiques
sur les donnes, de la convention 108 du Conseil de lEurope en 1981
la directive UE de 1995 actuellement en cours de refonte en vue dlaborer
un rglement vot en 2013 et applicable en 20163. Lensemble de ldifice,
parfois assez composite, a t confort par linscription dans la Charte des
droits fondamentaux de lUE en 2009.

1) Celle-ci sinspirait trs largement de la loi franaise de 1978


2) Cf. Philippe Hayez, Leffet Snowden. Les politiques du renseignement dans les dmocraties, Le Dbat, no181, septembre-octobre 2014, p.94-102.
3) Un projet a t prsent par la Commission le 25janvier 2012.

14

Contributions

Il faut ce stade rappeler une vidence: nulle part au monde les


donnes ne sont mieux protges quen Europe. Encore faut-il relever
que 46 pays (dont les 28 membres de lUE) avaient (en 2014) ratifi la
convention 108 dont la Russie. Cest un pas important mme si la convention ne concerne que le domaine de la cybercriminalit et si les tats-Unis
ne sont pas soumis la juridiction de la Cour de Strasbourg. Il ne faut
pas pour autant se laisser emporter par une vue irnique sur la situation
europenne: ceci est certes d la tradition politique et juridique librale, mais aussi au fait que cest une raction lintensit de la surveillance et de la captation de donnes sur le continent. Il faut rappeler une
seconde vidence: ce sont les institutions europennes qui jouent le rle
de vigie et contraignent bien souvent les autorits nationales respecter
des rgles dinspiration librale. La Cour de Strasbourg, le Conseil de
lEurope, la commission Libe du Parlement europen1, le commissaire
europen la Justice, aux droits fondamentaux et la citoyennet2,
lAgence des droits fondamentaux (cre en 2007), enfin le groupe de
travail a porte consultative G29 rassemblant les autorits de contrle
de chacun des tats-membres, exercent un contrle vigilant cet gard
qui trouve toujours une solide rsonance mdiatique. Dans le monde
rel et dans le monde des donnes, lUE est en situation dexception par
son droit trs protecteur des donnes et la multiplicit dorganes juridictionnels et consultatifs qui assurent le contrle de lapplication: ceci ne
signifie pas pour autant que les tats-Membres assurent un respect strict
des textes fondamentaux et des dcisions juridictionnelles.

Lintensit des captations de donnes


Le monde numrique crot, ingalement gographiquement et
sociologiquement, mais il crot. Sur plus dune dcennie (2000 2014),
il a augment de plus 670%. Prs de 3 milliards dindividus (et leurs
donnes) seraient aujourdhui connects. Peu dentreprises ne le sont
pas. Les marges de progression pour les individus sont importantes: en
Asie le taux de pntration nest que de plus de 30%, en Afrique de plus
de 20% et d peine 45% au Moyen-Orient. Cette croissance globale de
lInternet repose sur un ocan de donnes qui stend chaque seconde
de connexion.
Leffet Snowden a compltement occult le travail denqute men
par le Parlement europen douze ans plus tt. Le rapport du dput

1) Dsigne sous le nom de commission des liberts civiles, des affaires intrieures et
de la justice.
2)Dans la nouvelle commission (2014-2019), le partage semble tre diffrent avec une
commissaire la Justice, aux consommateurs et lgalit des genres et un commissaire (par ailleurs vice-prsident de la commission la Meilleure rglementation, aux
relations interinstitutionnelles, ltat de droit et la Charte des droits fondamentaux).

15

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Gerhard Schmid1 avait conclu lexistence dun rseau plantaire dinterceptions satellitaires et filaires organis par les tats-Unis en ciblant
le continent avec laide active dun tat membre de lUnion europenne.
lpoque, le rapport salarmait plus des usages de ces interceptions
finalit despionnage conomique que des enjeux pour les liberts
fondamentales. Ce rapport rendu en juillet 2001 avait dbouch sur
une motion vote par le Parlement le6 septembre 2001. Nanmoins,
il fut le premier rapport public tablir lexistence dun rseau mondial
dinterceptions associant 5 pays, rseau qui tait pourtant bien connu
des spcialistes2. Douze ans aprs le rapport Schmid, les documents
Snowden ont montr la persistance du rseau constitu lors de la Guerre
froide, dsormais orient vers la captation de donnes.
Aujourdhui comme hier cest la situation stratgique qui explique,
voire justifie ce dispositif dinterception : ctait hier la ncessit de surveiller les capacits nuclaires sovitiques qui tait lorigine du dispositif
arien et satellitaire vocation lectro-magntique des tats-Unis et
de lOTAN. Cest aujourdhui le terrorisme qui est largument principal
pour mettre en place un dispositif mondial dinterception des donnes
numriques. Les pratiques de surveillance ont fortement volu: ponctuelles et cibles (targeted surveillance), elles semblent dsormais de
plus en plus permanentes et gnrales (dragnet surveillance3). Lun
des grands dommages collatraux de la lutte antiterroriste post-2001 est
davoir brouill la notion de suspect, cardinale jusque-l dans la totalit
des dispositifs pnaux. Les stratgies de contre-surveillance4 mises en
place par les terroristes dans le monde rel et dans le monde cyberntique sont en partie efficaces et amnent les services anti-terroristes
largir leur surveillance. Ceci a t en quelque sorte thoris autour de
lide que le signal faible (dune activit criminelle ou terroriste) peut
tre dbusqu en mettant en place une surveillance de masse pour
reprendre les termes employs, ds 1973 (!), par James B.Rule5 dans
un tout autre contexte, qui sexerce dabord et avant tout dans le monde
des donnes. Lide est que les algorithmes permettent de dtecter le
signal faible dans le bruit des donnes interceptes. Qui plus est
lespionnage conomique amne procder par la mme technique du
chalutage pour brasser les donnes utiles lespionnage conomique.

1) Cf. Gerhard Schmid, Rapport sur lexistence dun systme dinterception mondial des
communications prives et conomiques, systme dinterception ECHELON (2001/2098
(INI), Rapport A5-0264/2001, Parlement europen, 11juillet 2001, 210p.
2) Cf. Jeffrey T. Richelson and Desmond Ball, The Ties That Bind : Intelligence Cooperation
Between the UK/USA Countries, Boston, Unwin Hyman, 1990, 426p.
3) Jacob Appelbaum, Intervention au Conseil de lEurope, 28janvier 2014.
4) Sur cette notion, cf. Maurice Cusson, La surveillance et la contre-surveillance, dans:
Maurice Cusson, Frdric Lemieux et Benot Dupont, Trait de scurit intrieure, Lausanne,
Presses polytechniques et universitaires romandes, 2008, p.429-436.
5) Cf. James B. Rule, Private Lives and Public Surveillance, New York, Schocken Books,
1974 [1re d.: 1973], 382p.

16

Contributions

Un quilibre illusoire?
La pousse scuritaire post-2001 trs dnonce1 dans les pays
occidentaux est patente. Elle a gnr des thories sur ltat dexception2
alimentant une critique radicale de ltat de droit et des rgimes dmocratiques: ce nest pas l le moindre de ses dangers. Le droit europen et
au-del le droit de common law mettent en avant le principe de proportionnalit: dans un tat de droit la violence et la coercition doivent tre
exerces avec mesure, dans un esprit de proportionnalit. Il reste que
si la notion a envahi le vocabulaire publiciste, elle demeure bien faible
en pratique dans le droit franais par rapport dautres pays. Ce principe
est aujourdhui dun point de vue normatif, cardinal en dehors de nos
frontires mais il est sans aucune porte en matire dinterceptions de
masse qui ne sont pas rgules.
Outre le fait que le droit international ne prohibe pas lespionnage3,
il ne connat pas les donnes en dehors de la convention 108; de porte
gographiquement limite. Dans cette situation que faire? La question
de la rgulation ne se pose pas car il nexiste ni juridiction, ni autorit,
ni mme volont. Les interceptions de donnes ne font dailleurs lobjet
de communiqus et (vraisemblablement) dchanges sur ces pratiques
concurrentes entre les puissances que depuis que les tats-Unis ont
t contraints de ragir aux indignations aprs 2013. dfaut, peut-on
esprer une forme dauto-rgulation de la part des five eyes et principalement des tats-Unis, les seuls ce jour clairement identifis ?
La commission ad hoc nomme par le prsident Obama a remis en
dcembre 2013 un rapport subordonnant les interceptions de donnes
des impratifs de scurit nationale4 et indiquant clairement que les
pratiques: must not be directed at illicit or illegitimate ends, such as the
theft of trade secrets or obtaining commercial gain for domestic industries5. Cette (mauvaise) plaisanterie ntait quun lment de langage
destin aux chancelleries occidentales allies et partenaires.
Les donnes ignorent la gographie6. En mouvement permanent
ou stockes (provisoirement) dans des pays garantissant une moindre
protection juridique, elles cherchent en permanence chapper

1) Pour ne sen tenir qu des auteurs franais, cf. Eric Sadin, Surveillance globale. Enqute
sur les nouvelles formes de contrle, Paris, Climats, 2009, 234 p.et Michal Foessel, tat de
vigilance. Critique de la banalit scuritaire, Paris, ditions les bords de leau, 2010, 155p.
2)Giorgio Amgaben, tat dexception. Homo sacer II/1, Paris, Seuil, Lordre philosophique, 2003, 151p.
3) Fabien Lafouasse, Lespionnage dans le droit international, Paris, Nouveau monde ditions, Le Grand jeu, 2012, 491p.
4) The Presidents Review group on Intelligence and Communications Technologies, Liberty
and Security in a Changing World, 12 December 2013, 304p.
5) Ibid., p.19.
6)On lira avec profit lexcellent: Cyberespace: enjeux gopolitiques, Hrodote, 1er-2e
trimestre 2014, no152-153, 312p.

17

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

quelque contrainte que ce soit. Le droit international ignore le monde


des donnes. Les droits internes sont trs diffrents sur les donnes mais
leur profitent, plus quaux citoyens et aux entreprises. Il reste que leur
mouvement nest brownien quen apparence: elles sont entre les mains
de ceux qui les stockent, les font circuler, parce quils les vendent. Les
acteurs conomiques du numrique, fournisseurs daccs, hbergeurs,
producteurs de contenus sont les auteurs de cette mobilit plantaire. La
commercialisation de grande ampleur des donnes par temps de globalisation et la d-territorialisation de la surveillance annihilent la dialectique
scurit-liberts. On peut donc parler dune situation danomie entretenue
aussi bien par les grands tats acteurs de la surveillance que voulue par
les socits numriques multinationales. Il est assez peu probable que
les structures de gouvernance de lInternet IGF et Icann notamment
puissent faire en ltat voluer la situation des donnes. Il reste que le
fonctionnement de ce systme repose sur la confiance: si les citoyens
dune part, les usagers de lautre (qui sont les mmes, mais peuvent ragir
pour des raisons diffrentes) la remettent en cause, alors, mais seulement
alors, la situation anomique pourrait tre remise en cause.

18

Contributions

Le cadre lgal du
renseignement en
droit compar
(Allemagne, tats-Unis, Italie, Pays-Bas, Roumanie, Royaume-Uni)
tude ralise par le bureau de droit compar du Service des affaires
europennes et internationales du ministre de la Justice Octobre 2014

La prsente tude a t sollicite auprs de services du ministre de la Justice


par la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit. Elle a t
ralise grce au concours des magistrats de liaison en fonction dans les pays
concerns. Sa rdaction est luvre du bureau du droit compar du service des
affaires europennes et internationales. Elle est entirement descriptive. Ni ses
termes, ni son contenu nengagent videmment la Chancellerie et ne refltent des
choix politiques qui reviennent la garde des Sceaux.
tudier le cadre lgal du renseignement pose tout dabord la question du primtre de lactivit de renseignement. La notion de protection
de la scurit nationale qui dans tous les pays tudis fonde la raison
dtre de lactivit de renseignement, reste une notion fluctuante et non
dfinie juridiquement qui rend complexe la dfinition dun cadre lgal.
Si lactivit de renseignement reste largement exerce en dehors
des rgles du droit commun, il est toutefois possible didentifier lmergence dans lensemble des pays tudis dun droit du renseignement
encadrant les activits des agences du renseignement et instaurant un
contrle de lgalit sur leurs actions.

Le cadre lgal des services


Les services de renseignement et leurs missions
lexception des tats-Unis, qui dnombrent un grand nombre
dagences de renseignement, parmi lesquelles la CIA, le FBI et la NSA,
les autres pays disposent dun nombre beaucoup plus rduit dagences.
Aux tats-Unis, il existe 16 agences fdrales de renseignement
et une structure de coordination des agences de renseignement. La

19

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

coordination entre les agences est effectue par le Directeur of National


Intelligence, ou DNI.
Dans les autres pays (Allemagne, Italie, Pays-Bas, Roumanie,
Royaume-Uni), le nombre dagences de renseignement est beaucoup
plus rduit. En Allemagne, il existe trois grandes agences fdrales:
lOffice fdral pour la protection de la Constitution, le Service de protection militaire et le Service fdral de renseignement. Il faut toutefois
tenir compte de lexistence de services de renseignements rgionaux,
en raison de la structure fdrale du systme juridique institutionnel
allemand. En Italie, sil existe deux grandes agences de renseignement
(AISE et AISI), les activits du renseignement sont concentres autour du
systme dinformation pour la scurit de la rpublique qui regroupe
le Comit interministriel pour la scurit de la Rpublique (CISR), la
Direction du renseignement pour la scurit (DIS), lAgence de renseignements et de la scurit externe (AISE), lAgence de renseignements
interne (AISI), et une Autorit dlgue. Aux Pays-Bas, il existe deux
grands services de renseignement: le Service gnral de renseignement
et de scurit (GISS) et le Service de renseignement de dfense et de
scurit (DISS). En Italie et aux Pays-Bas, linstar du systme amricain,
une coordination de lactivit des services est assure par un coordonnateur. Au Royaume-Uni il nexiste que trois services: le Secret Intelligence
Service (SIS), galement connu sous le nom de MI6, le Government
Communications Headquarters (GCHQ) et le British Security Service
(BSS). Le premier service exerce ses missions en dehors du Royaume-Uni.
Selon les pays, les missions confies aux agences de renseignement peuvent tre assez larges ou bien encadres.
Ce sont les pays de Common Law et lItalie qui confrent aux
agences de renseignement les missions les plus tendues. Aux tatsUnis, le grand nombre dagences spcialises dans le renseignement a
pour consquence des missions extrmement diversifies, tant sur le
territoire national qu ltranger, et portant sur un grand nombre de
matires. La CIA fournit des informations sur les gouvernements, les
entreprises et les groupes dindividus dans tous les pays du monde pour
le compte du gouvernement amricain et conduit des oprations non
revendiques (covert) ltranger; la NSA protge les informations et
systmes dinformation du gouvernement amricain; le FBI a comptence pour rpondre au terrorisme, la criminalit organise, au contreespionnage et la menace cyber; le NGA fournit du renseignement go
spatial; la DIA recueille du renseignement militaire tranger, y compris
dans des domaines comme linformation politique, conomique,
industrielle, gographique, conomique, et mdicale lie la dfense
nationale. Au Royaume-Uni, les missions confies aux agences de renseignement vont bien au-del de la scurit nationale et stendent mme
au bien-tre conomique du pays. En Italie, le domaine des missions
confres aux agences de renseignement semble assez tendu, puisquil
concerne la protection de la Rpublique contre les menaces internes ou

20

Contributions

trangres, et porte galement sur la protection des intrts politiques,


militaires, conomiques, scientifiques et industriels de lItalie.
Dans dautres pays (Allemagne, Pays-Bas, Roumanie), les missions
confies aux agences de renseignement sont plus traditionnelles et
davantage centres sur la seule scurit nationale, entendue toutefois
dans un sens large. En Roumanie, les missions confies concernent trs
classiquement linformation sur des menaces la scurit nationale. Aux
Pays-Bas, il sagit de missions de recueil dinformation sur les situations de danger pour lexistence du rgime dmocratique ou dautres
intrts vitaux de la nation et sur la scurit des forces armes. En
Allemagne, les missions dinformation concernent la protection de la
Constitution (scurit intrieure) et de larme contre des actions perturbatrices relatives son domaine de comptence, ainsi que le recueil
dinformations ltranger.
Royaume-Uni
Au Royaume-Uni, les trois services constitutifs de la communaut
britannique du renseignement sont:
Le Secret Intelligence Service (SIS), galement connu sous le nom de
MI6 qui est en charge du renseignement humain hors du Royaume-Uni;
Le Government Communications Headquarters (GCHQ) qui est en
charge du renseignement technique et de la protection des systmes
informatiques nationaux. Il regroupe ainsi des comptences qui en
France, sont spares entre les missions offensives (DGSE) et dfensives
(ANSSI).
Le British Security Service (BSS), galement connu sous le nom de
MI5; le BSS est le service de scurit intrieure. Il na pas de pouvoirs
judiciaires.
Le ministre de tutelle du MI6 et du GCHQ est le Secrtaire dtat aux
Affaires trangres. Le ministre de tutelle du MI5 est le Home Secretary.
lISA (LIntelligence Services Act) de 1994qui dfinit les missions
des services extrieurs et techniques autorise les trois services
recueillir des renseignements:
dans lintrt de la scurit nationale,
permettant la prvention dactes criminels graves,
pour sauvegarder le bien-tre conomique du Royaume-Uni.
Les moyens matriels et humains de la communaut britannique du renseignement ont t globalement pargns par les coupes
budgtaires:
Le budget annuel de la communaut britannique du renseignement (SIS, GCHQ, BSS) est denviron 2 milliards de livres en ressources
(soit environ 2,4 milliards deuros) et 300 millions en capital (soit environ
360 millions deuros). Les arbitrages entre les trois services sont rendus
par le National Security Adviser, en concertation avec les chefs des trois

21

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

services. Le budget global est rendu public dans le cadre du Single


Intelligence Account (SIA).
Allemagne
Le renseignement constitue une activit dans le cadre de laquelle
la Fdration et les Lnder cooprent, les modalits de cette coopration
tant, daprs la Constitution allemande, dtermines par une loi fdrale. Il existe donc des services de renseignement fdraux et rgionaux.
Il existe au plan fdral, trois services de renseignement:
LOffice fdral pour la protection de la Constitution (Bundesamt fr
Verfassungsschutz ou BfV), service civil de scurit intrieure, dpendant
du ministre fdral de lIntrieur, charg de lutter contre les tentatives
de dstabilisation manant de groupes terroristes et extrmistes et dorganiser le contre-espionnage;
Le Service de protection militaire (Militrischer Abschirmdienst ou
MAD), dpendant du ministre fdral de la Dfense, quivalent militaire
de lOffice fdral pour la protection de la Constitution dont lactivit
concerne les personnels militaires et qui a pour mission de protger
larme contre des actions perturbatrices relatives son domaine de
comptence;
Le Service fdral de renseignement (Bundesnachrichtendienst ou
BND), plac sous lautorit de la Chancellerie fdrale, charg de rassembler et exploiter les informations sur ltranger. En 1955, lorganisation Gehlen dite lOrg, hrite des structures de la guerre, devient
officiellement un organe fdral et reoit en 1956 la dsignation de
Bundesnachrichtendienst. Dans les annes 1970, le BND est progressivement dmilitaris et devient civil.
Au plan rgional, chaque Land a dict sa propre loi sur la protection de la Constitution et institu un service de renseignement ad hoc, le
Landesamt fr Verfassungsschutz ou LfV. Indpendants de lOffice fdral
pour la protection de la Constitution, les services de renseignement des
Lnder sont subordonns aux ministres rgionaux de lIntrieur.
Pays-Bas
Aux Pays-Bas, aux termes de larticle 1 de la loi du 7fvrier 2002,
les services de renseignement et de scurit comprennent:
Le service gnral de renseignement et de scurit (GISS);
Le service de renseignement de dfense et de scurit (DISS);
Un coordonnateur.
Dans lintrt de la scurit nationale, le Service Gnral de renseignement et de scurit (GISS) qui dpend du ministre de lIntrieur
et des relations extrieures, a notamment pour mission de conduire
des enqutes relatives des organisations et des personnes qui, en
raison des objectifs poursuivis, ou travers leurs activits, suscitent de
srieuses suspicions de danger pour lexistence du rgime dmocratique
ou dautres intrts vitaux de la nation.

22

Contributions

Dans lintrt de la scurit nationale, le Service de renseignement


de dfense et de scurit (DISS) qui dpend du ministre de la Dfense, a
notamment pour mission de conduire des enqutes afin de prendre des
mesurespour prvenir des activits susceptibles de causer un dommage
la scurit ou la ractivit des forces armes.
Un coordonnateur des services de renseignement et de scurit,
nomm par dcret royal, est responsable conformment aux instructions
du Premier ministre, du ministre des affaires gnrales et des autres
ministres comptents, de la coordination des missions confies au GISS
et au DISS.
Italie
Le Systme dinformation pour la scurit de la Rpublique
regroupe les organes et autorits qui ont la mission dassurer les activits de Renseignement pour la protection de la Rpublique contre les
dangers et les menaces internes ou trangres. Le Systme est compos
du Prsident du Conseil des ministres qui coordonne les politiques en
la matire -, dune Autorit dlgue, du Comit interministriel pour la
scurit de la Rpublique (CISR), de la Direction du renseignement pour
la scurit (DIS), de lAgence de renseignements et de la scurit externe
(AISE) et lAgence de renseignements interne (AISI).
Cest le Prsident du Conseil des ministres qui est en charge de
la direction et de la responsabilit gnrale de la politique du renseignement pour la scurit de la Rpublique et de ses institutions. Il est
galement exclusivement comptent pour la dlivrance, la protection et
lopposition du secret dtat, la nomination et la rvocation des directeurs du DIS, des AISE et AISI et la dtermination du montant annuel des
ressources financires de ces organismes. Il peut par ailleurs demander
lautorit judiciaire directement ou par lintermdiaire du DIS copie des
pices pnales et renseignements crits considrs comme indispensables pour la poursuite des activits de lIntelligence italienne. Lautorit
judiciaire peut galement transmettre spontanment des informations
ou autoriser des agents du DIS consulter le registre des infractions
pnales (Art. 14 loi no124/2007Art. 118 bis du CPP).
Le Comit interministriel pour la scurit de la Rpublique (CISR),
est un organe consultatif, de proposition et de dlibration sur les objectifs gnraux de la politique du renseignement. Il est en charge plus
particulirement de la rpartition des ressources financires du DIS, des
AISE et AISI et de la dfinition des besoins dinformations des ministres
dans leurs activits gouvernementales.
La Direction du renseignement pour la scurit (DIS) labore des
analyses stratgiques ou relatives des situations particulires et des
projets doprations soumettre au CISR. Il favorise et assure lchange
des renseignements entre les Agences et les forces de police. Le Bureau

23

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

central de linspection du DIS est par ailleurs en charge de la surveillance des


Agences et du contrle de la conformit de leurs activits au regard des lois.
Les comptences des deux Agences lAgence de renseignement
pour la scurit extrieure (AISE) et lAgence de renseignement pour la
scurit interne (AISI) sont rparties selon lampleur territoriale de la
menace. Elles sont sous lautorit du Prsident du Conseil et sont les
units oprationnelles en charge de la protection des intrts politiques,
militaires, conomiques, scientifiques et industriels de lItalie. Elles
peuvent tre conduites mener ensemble des actions communes sur le
territoire ou lextrieur1.
tats-Unis
Aux tats-Unis, le renseignement est une activit qui a pris une
dimension considrable depuis les attentats du 11septembre 2001: prs
de 200000 personnes travaillent aujourdhui pour la communaut du
renseignement, en incluant les sous-traitants et les militaires, au sein de
16 agences2 fdrales distinctes et dune structure de coordination.
On examinera les agences les plus importantes, ainsi que leur structure
de coordination.
La CIA: Central Intelligence Agency (dont les fonctions se
rapprochent au sein de la DGSE de celles des Directions du renseignement et des oprations)

1) Lagence du renseignement et de la scurit externe (AISE) recherche et labore les


renseignements utiles la dfense de lindpendance, de lintgrit et de la scurit de la
Rpublique italienne contre des menaces provenant de ltranger. Elle est en charge de la
contre prolifration et du renseignement en dehors du territoire national.
Lagence du renseignement et de la scurit interne (AISI) recherche et labore les renseignements utiles la protection de la Rpublique italienne et des institutions dmocratiques
prvues par la Constitution sur toute menace, activit subversive et toute forme dagression
criminelle ou terroriste sur le territoire. Elle lutte lintrieur du territoire national contre les
activits despionnage direct ou de nature porter atteinte aux intrts nationaux.
2) Les diffrents services spciaux en charge du renseignement ont progressivement fait
lobjet dun encadrement juridique la fois lgislatif et rglementaire, parfois du fait de
certains scandales
La communaut de renseignement des tats-Unis est compose de 16 agences:
Service indpendant: Central Intelligence Agency (CIA)
Dpartement de lnergie: Office of Intelligence and Counterintelligence (OICI)
Dpartement de la scurit intrieure: Office of Intelligence and Analysis (I&A), Coast
Guard Intelligence (CGI)
Dpartement dtat: Bureau of Intelligence and Research (INR)
Dpartement du Trsor: Office of Terrorism and Financial Intelligence (TFI)
Dpartement de la Dfense: Defense Intelligence Agency (DIA), National Security Agency
(NSA), National Geospatial-Intelligence Agency (NGA), National Reconnaissance Office
(NRO), Air Force Intelligence, Army Force Intelligence, Marine Corps Intelligence, Office of
Naval Intelligence (ONI)
Dpartement de la Justice: Federal Bureau of Investigation, National Security Branch (FBI/
NSB), Drug Enforcement Administration, Office of National Security Intelligence (DEA/ONSI).

24

Contributions

La CIA1, agence centrale de renseignement, a t tablie en1947


par le National Security Act. Elle a succd lOffice of Strategic
Services (OSS). Elle a le statut juridique dagence indpendante du
gouvernement des tats-Unis. Son quartier gnral est situ en Virginie,
proximit de Washington DC, depuis1961. Elle dispose de 50 antennes
lintrieur des tats-Unis et de 200 postes ltranger.
La CIA sorganise autour de quatre directions principales:
Le National Clandestine Service remplaant depuis2005 la direction
des oprations, qui est responsable de la collecte humaine du renseignement. Elle est responsable du recrutement, de la formation, et du suivi des
agents de renseignement en poste ltranger. Cest cette entit qui est
responsable du renseignement oprationnel (actionable intelligence).
La direction du Renseignement qui responsable de lanalyse du renseignement. Elle est organise en bureaux gographiques et thmatiques et
se compose dexperts de haut niveau dans leur domaine.
La direction de la Science et la Technologie ayant pour mission de concevoir de nouvelles technologies pour laide la recherche du renseignement.
La direction du soutien, responsable de tout le soutien ncessaire au bon
fonctionnement de la CIA (communications, scurit, logistique, services
mdicaux et financiers).
La CIA a deux rles majeurs:
Fournir des renseignements et analyser des informations sur les gouvernements, les entreprises et les individus et groupes dindividus dans tous
les pays du monde pour le compte du gouvernement amricain.
Conduire des oprations non revendiques (covert) ltranger.
La CIA nest pas autorise mener des actions sur le territoire des
tats-Unis2, ou mener des oprations clandestines sans en informer
pralablement les commissions parlementaires.
La NSA: National Security Agency (dont les fonctions se
rapprochent au sein de la DGSE de la Direction Technique).
La NSA3 a t cre en 1952 linitiative du Prsident Truman,
sous lgide du ministre de la Dfense. Contrairement la CIA qui a t
fonde de manire trs officielle, la NSA ne fut officiellement reconnue
quen1957, 5 ans aprs sa cration. La NSA rassemble des informations
sur le territoire amricain et concernant des Amricains ( partager avec
le FBI principalement), ltranger ( partager avec la CIA). Elle emploie
prs de 35000 personnes.
Sa mission est:

1)https://www.cia.gov/index.html
2) Elle dispose nanmoins dantennes sur tout le territoire amricain, gnralement localises au sein des field offices du FBI, et peut, en partenariat avec ce dernier, participer
des oprations sur le sol amricain.
3)https://www.nsa.gov/

25

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

De protger les informations et les systmes dinformation du gouvernement amricain.


De diriger les activits de cryptologie du gouvernement amricain.
La NSA est le seul collecteur et traiteur du renseignement
venant de linterception de communications.
Le FBI: Federal Bureau of Investigation (dont les fonctions se
rapprochent de celles de la DCPJ et de la DGSI)
Cr en 1908, le FBI1 est le principal service de police judiciaire
fdral amricain. Il dispose galement dune comptence en matire de
renseignement, notamment dans le domaine du contre-terrorisme et du
cyber, devenu la priorit numro1.
Il emploie prs de 35000 agents, parmi lesquels 2400 analystes en
renseignement. Son quartier gnral se situe Washington DC, en face
du ministre de la Justice mais devrait dmnager dans quelques annes
lextrieur de la ville, et il dispose de 56 bureaux (field offices) sur
le territoire amricain ainsi quune soixantaine dantennes ltranger,
dont les dirigeants sont les Legal Attach ou Legat. Au sein du FBI,
une nouvelle National Security Branch a t cre en2006, principalement pour rpondre au terrorisme, la criminalit organise, au contreespionnage et la menace cyber.
La NGA: National Geospatial intelligence Agency
Anciennement appele National Imagery and Mapping Agency
(NIMA), la NGA2, cre en2003, a pour fonction de collecter, analyser et
diffuser le renseignement go spatial en utilisant limagerie arienne et
spatiale.
La DIA: Defense Intelligence Agency (dont les fonctions se
rapprochent de celles de la Direction du Renseignement Militaire)
Lagence du renseignement de la dfense, ou DIA3, a t cre
en 1961. Elle a pour mission de recueillir du renseignement militaire
tranger, y compris dans des domaines comme linformation politique,
conomique, industrielle, gographique, conomique, et mdicale lie
la dfense nationale.
Bien que la DIA soit sous la responsabilit du ministre de la
Dfense, la majorit de ses 11000 employs (70%) sont des civils qui ont
pour responsabilit lacquisition et lanalyse du renseignement partout
dans le monde.
La coordination des agences de renseignement:

1)http://www.fbi.gov/
2)https://www.nga.mil/Pages/default.aspx
3)http://www.dia.mil/

26

Contributions

La coordination est effectue par le Directeur of National Intelligence,


ou DNI (directeur national du renseignement)1. Avant2004, le directeur
de la CIA tait de facto le directeur de la communaut du renseignement
des tats-Unis. Depuis ladoption du Intelligence Reform and Terrorism
Prevention Act de2004, le directeur de cette communaut est le DNI.
Le bureau du DNI rassemble 1500 personnes. Il ne contrle pas les
agences dans lexcution de leurs missions, mais son rle sarticule en
plusieurs axes:
Il examine les budgets, les nominations et contribue viter les doublons entre les agences.
Il tablit les objectifs, les priorits et les directions de la communaut
du renseignement.
Il informe chaque jour le Prsident des tats-Unis sur la situation scuritaire, du fait de sa fonction de synthse de tous les avis des agences de
renseignement.
Il publie rgulirement, le National Intelligence Estimate qui fait le
point sur les menaces et les rponses mises en place. Et tous les 4 ans
il actualise le papier intitul Global Trends qui dcrit les tendances
lourdes dans un certain nombre de domaines touchant la scurit
(dmographie, gopolitique de leau, puissances mergentes);
Il dicte des circulaires qui sappliquent toutes les agences de renseignement sur des sujets transversaux non oprationnels (comme sur la
non communication avec les journalistes, les accrditations).
Le DNI supervise galement plusieurs centres qui ont pour objectif
damliorer la coordination entre les agences:
Le National Counter Terrorism Center (NCTC), qui coordonne les missions de lutte antiterroriste;
Le National Counter Proliferation Center (NCPC) charg des questions
de prolifration nuclaire;
Le National Counter Intelligence Executive (NCIX), qui a pour mission
de dtecter les activits des services de renseignement trangers et est
galement impliqu dans la rflexion sur les habilitations de scurit
(clearance);
Le National Intelligence Council (NIC), qui coordonne la production
des diffrentes agences sur certains sujets, en ralisant des notes de
prospective sur diffrents thmes.
Roumanie
En Roumanie, la loi confre lactivit de renseignement aux fins
de la scurit nationale le caractre de secret dtat, les informations en
cette matire ne pouvant tre communiques que dans les conditions
poses par ladite loi.

1)http://www.dni.gov/index.php

27

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

La structure organise et ralise des activits visant la collecte,


lexamen et lexploitation des informations ncessaires pour connatre,
prvenir et contrecarrer toute action constituant, au sens de la loi, une
menace la scurit nationale de la Roumanie et droule son activit
dans le respect des droits et liberts fondamentales consacrs par la
Constitution de la Roumanie.

Les textes relatifs aux services de renseignement


Certains pays comme le Royaume-Uni, les tats-Unis ou lAllemagne disposent de nombreux textes portant sur les activits de renseignement ainsi que sur le contrle de ces activits.
Au Royaume-Uni, les principaux textes, apparus partir de 1989,
portent sur des domaines varis en relation avec lactivit et le contrle
des services de renseignement. Ils traitent notamment des questions
didentit des agents, de leurs missions, des autorisations (warrants),
des accs aux documents, des responsabilits, des contrles des activits, ainsi que des politiques de prvention du terrorisme.
Les tats-Unis comptent galement de trs nombreuses dispositions en la matire. Ces textes portent sur des questions trs diverses
en relation avec les activits des agences de renseignement, tels que
par exemple, les mesures de surveillance ou bien la coordination des
agences entre elles. Il existe aussi des textes rgissant lactivit de
certaines agences en particulier.
En Allemagne, il existe plusieurs lois dfinissant les missions et
les pouvoirs de chaque service de renseignement, ainsi que des lois
prcisant les modalits du contrle parlementaire exerc sur lactivit
de ces services. En outre, certains textes rgissent la coopration entre
la Fdration et les Lnder dans le domaine du renseignement. Il existe
enfin des dispositions constitutionnelles sur la question.
Les autres pays (Italie, Pays-Bas et Roumanie), disposent dun
nombre plus rduit de textes juridiques sur la question du renseignement. Ces textes sont le plus souvent assez gnraux et rgissent la
question du renseignement dans son ensemble ou sous la forme de
grandes thmatiques. Aux Pays-Bas, un seul grand texte de porte gnrale, une loi de 2002, encadre les activits de renseignement. En Italie,
cest essentiellement une loi de 2007 qui rgit larchitecture gnrale de
lintelligence italienne. En Roumanie, il existe une loi trs gnrale de
1992 sur lactivit du renseignement.
Royaume-Uni
Au Royaume-Uni, les textes relatifs lactivit des services de
renseignements britanniques sont de nature lgislative:
LOfficial Secrets Act de 1989, qui protge la confidentialit des identits des membres des services et de leurs oprations.

28

Contributions

LIntelligence Services Act (ISA) de 1994, qui dfinit les missions des
services extrieurs et techniques, les procdures dautorisation de leurs
oprations (warrants), les fonctions des deux commissaires (commissioners), magistrats expriments nomms par le Premier Ministre pour
trois ans, chargs du contrle de lgalit (rapports annuels publis), ainsi
que les attributions de lorgane parlementaire (Intelligence and Security
Committee ISC);
Le Regulation and Investigatory Powers Act (RIPA) de 2000, qui prcise
les fonctions des deux commissaires (Interception of Communications
Commissioner et Intelligence Services Commissioner), magistrats expriments, dsigns par le Premier Ministre ayant un pouvoir daccs
tous les documents personnels des services, au Royaume-Uni et
ltranger. Les commissaires ont notamment pour mandat de contrler
les autorisations (warrants) signs par le Ministre des Affaires Etrangres
(Foreign Office) pour les oprations et interceptions sollicites par le SIS
et le GCHQ.
Le Security Service Act de 1989, qui prsente la base statutaire (rle et
responsabilits) du MI5.
Le Terrorism Act de 2000, rdig la suite des crimes commis par
lIRA, dfinit les moyens judiciaires de prvention et de lutte contre le
terrorisme. Ce texte a t complt avec une approche dsormais fonde sur la lutte contre lextrmisme islamique, par les Prevention and
Terrorism Act de 2001, 2005 et 2006 qui incluent de nouvelles dispositions sur le financement et la propagande des mouvements radicaux1.
Le Justice and Security Act entr en vigueur au mois de mai 2013 introduit plusieurs modifications importantes dans le contrle de lactivit
des services britanniques de renseignement.
tats-Unis
Aux tats-Unis, le cadre juridique des actions des agences de
renseignement est trs dvelopp. Il existe en effet un ensemble de
normes et de procdures qui sappliquent lactivit des agences de
renseignement. Ce cadre normatif comprend la fois des rgles de
fond et de procdure. Cest sur ce corpus juridique que se fondent les
contrles qui ont t mis en place la fois dans chacune des structures,
mais aussi et surtout par des autorits extrieures ces dernires. On
peut citer, parmi les nombreux textes, le National Security Act de 1947
-qui a tabli la CIA-, le Intelligence Reform and Terrorism Prevention
Act de 2004 -coordination des agences de renseignement-, le Patriot
Act de 2001sur les mesures de surveillance.

1) Lensemble de ces textes est public et disponible sur internet (www.MI6.gov.uk, www.
MI5.gov.uk, www.gchq.gov.uk, www.intelligence.gov.uk). Ces sites prsentent galement
le volet public des rapports annuels des deux commissaires et ceux de lISC.

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CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Allemagne
En Allemagne, les missions et les pouvoirs des diffrents services
de renseignement sont dfinis par des normes propres chaque service.
Ces activits sont encadres par deux types de textes: des lois dfinissant les missions et les pouvoirs de chaque service de renseignement,
et des lois prcisant les modalits du contrle parlementaire exerc sur
lactivit de ces services, tant prcis que lexistence de ce contrle est
ancre dans la Constitution allemande depuis 2009.
LOffice fdral pour la protection de la Constitution (Bundesamt fr
Verfassungsschutz ou BfV) est rgi parla loi relative la coopration entre
la Fdration et les Lnder en matire de protection de la Constitution. La
premire partie de la loi est consacre la coopration entre la Fdration et
les Lnder et aux missions des offices pour la protection de la Constitution.
Larticle 3 de la loi prcise que ces offices ont pour mission de rassembler
des informations en vue de lutter contre les tentatives de dstabilisation
manant de groupes terroristes et extrmistes et dorganiser le contreespionnage. La deuxime partie de la loi est consacre lOffice fdral
pour la protection de la Constitution en dfinissant ses pouvoirs et en prcisant les conditions dans lesquelles il peut procder au recueil, au traitement et lutilisation des donnes personnelles. La troisime partie de la
loi est consacre la communication des donnes lOffice fdral pour la
protection de la Constitution par des administrations de la Fdration, des
personnes morales de droit public, les ministres publics, les services de
douanes et de police, le service dimmigration, de mme qu la communication de donnes par lOffice fdral pour la protection de la Constitution
des autorits allemandes ou trangres, ainsi quaux services de police
ou aux ministres publics.
Le Service fdral de renseignement (Bundesnachrichtendienst ou
BND) est rgi par la loi relative au Service fdral de renseignement
(Gesetz ber den Bundesnachrichtendienst) en date du 20 dcembre
1990 qui comporte 12 articles: Le premier article de cette loi dfinit
lorganisation et les missions du service fdral de renseignement qui
vise renseigner la chancellerie fdrale sur des lments dinformation
recueillis ltranger intressant la scurit de lAllemagne et sa politique extrieure. Les dix articles suivants sont consacrs aux pouvoirs
du service de renseignement en vue de rassembler des informations et
aux conditions relatives au recueil, au traitement et lutilisation des
donnes personnelles.
Le Service de protection militaire (Militrischer Abschirmdienst ou
MAD) est rgi parla loi relative au service de protection militaire (Gesetz
ber den militrischen Abschirmdienst) en date du 20dcembre 1990.
Pays-Bas
Aux Pays Bas, cest une loi du 7fvrier 2002 qui encadre les activits de renseignement. Cette loi relative au renseignement et aux services
de scurit est entre en application le 29mai 2002. Elle est toujours en
vigueur.

30

Contributions

Italie
En Italie, la loi no124/2007 a cr une nouvelle architecture de
lIntelligence italienne qui tait rgie jusque-l par la loi no801/1977. La
loi no124/2007 est trs prcise sur les modalits dapplication des textes
et est compose de six chapitres (structure du systme, organisation,
garanties fonctionnelles, contrle parlementaire, Rglementation du
secret et dispositions finales). La loi no133/2012 est venue complter le
dispositif en modifiant la loi-cadre de 2007 et en accordant des pouvoirs
plus importants lorgane de contrle parlementaire le COPASIR.
Lorganisation, la gestion et les modalits concrtes de fonctionnement sont prvues dans des rglements dapplication qui ne sont pas
publics. La rforme de 2007 a introduit la responsabilit politique du
seul Prsident du Conseil des Ministres et lautonomie du Systme par
rapport aux deux ministres (Dfense et lintrieur), qui taient jusque-l
responsables de la gestion des services du renseignement.
Roumanie
En Roumanie, lactivit de la structure, institution spcialise en
matire de renseignements relatifs la scurit nationale de la Roumanie,
est rgie par la loi 14/1992 sur lorganisation et le fonctionnement de la
structure, ainsi que par la loi 51/1991 relative la scurit nationale de la
Roumanie, republie. La loi 51/1991 indique les moyens accessibles aux
structures charges de la scurit nationale,dans des situations constituant des menaces la scurit nationale de la Roumanie.

Le cadre lgal des activits


Dans les pays anglo-saxons, la lgalit de lintervention des
agents est le plus souvent supervise, en amont, par des quipes de
juristes. Contrles prventivement, les activits reoivent en vertu de
la loi ou des autorisations dlivres une lgitimit et une immunit dans
leur action qui sans le supprimer, rduit considrablement ltendue
du contrle de lgalit exerc aposteriori. Dans ces pays, les activits
des services de renseignement peuvent tre lgalises a priori ou
encore autorises en amont par le pouvoir excutif. Ces autorisations
pralables sont largement accordes et constituent de vritables blancsseings quant la mise en uvre des activits des agents.
Dans les autres pays, les activits de renseignement font lobjet
dune
lgalisation contrle
. Si un certain nombre de pouvoirs
denqute sont confrs aux agences, il ne leur est en revanche pas
permis de commettre des infractions. Par ailleurs, ce sont gnralement
les mesures les plus attentatoires aux liberts individuelles qui bnficient dun cadre lgal. En Allemagne, aux Pays-Bas et en Roumanie, la
loi impose aux services de renseignement de veiller aux principes de

31

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

subsidiarit et de proportionnalit de leur action. Ces rgles nonces


par les textes permettent de renforcer le contrle de lgalit qui sera
exerc ultrieurement. En Allemagne, de trs nombreuses dispositions
encadrent le recueil du renseignement, ainsi que lenregistrement des
donnes. Les atteintes les plus graves aux liberts individuelles doivent
ainsi faire lobjet dautorisations ministrielles et judiciaires pralables.
Cest particulirement le cas pour toutes les mthodes clandestines de
recueil dinformation.
Le systme italien reprend le principe de proportionnalit des
actions. Toutefois, les pouvoirs confrs aux agents en loccurrence par
le Prsident du conseil sont trs importants, et sur ce plan, la lgislation
italienne se rapproche des pays de Common Law. Une fois le principe de
proportionnalit respect, peu de limites sont fixes aux pouvoirs des
agents. Ces derniers peuvent entreprendre tout acte, quelle que soit sa
nature, sous rserve de ne pas porter atteinte la vie humaine et de ne
pas mettre en pril la scurit de ltat.

Cadre lgal peu contraignant:


immunits largement accordes
Dans les pays de Common Law (Royaume-Uni, tats-Unis), les
pouvoirs confrs par la loi aux services de renseignements sont extrmement tendus. Limmunit est trs largement accorde aux agents de
renseignement, qui agissent dans le cadre de leurs missions, quelle que
soit la nature de lacte. Ainsi, les agences de renseignement disposent
dun cadre dintervention trs protecteur et jouissent dune large immunit dans le cadre de la mise en uvre de leurs missions. Le systme
amricain est le modle le plus gnreux en ce domaine, dans une
logique defficacit de laction des services: on assiste ainsi un processus de normalisation faisant du renseignement une activit intgre
la vie politique et institutionnelle.
Pour sassurer de la lgalit de leurs actions, les agences de renseignement disposent de nombreux juristes, qui tudient et interprtent les
textes: ils sont ainsi consults en amont des oprations.
Au Royaume-Uni, le systme des
warrants
(autorisations)
ministriels constitue le cur de la protection juridique des services
pour leurs activits clandestines et leur offre une totale immunit vis-vis du systme judiciaire britannique. Des warrants gnraux peuvent
tre accords par le ministre (de lIntrieur ou des Affaires trangres) et
des cibles peuvent tre rajoutes sans solliciter de nouveau warrant.
Les pouvoirs des agences de renseignement britanniques sont toutefois
susceptibles dtre plus limits, sur le plan gographique, lorsquelles
oprent en dehors du territoire national.
Chaque fois que lun des trois services (SIS Secret intelligence
service, GCHQ Government communications headquarters et BSS

32

Contributions

British security service) prvoit de mener une action dont les auteurs
seraient normalement punissables au regard de la loi britannique (qui a
comptence extraterritoriale), un dossier dapprobation est soumis, par
lintermdiaire de ses juristes, au Ministre des Affaires trangres ou de
lIntrieur, ou en son absence et de faon exceptionnelle, ses subordonns directs. Ces demandes dautorisation valent en premier lieu pour
les activits sur le territoire britannique car ltranger, lexception
de conventions internationales applicables, les actes illicites restent
jugs par les tribunaux locaux et limmunit de la Couronne nest pas
dutilit. Les dossiers de demandes de warrants sont construits sur un
argumentaire risques/rsultats attendus. Par ailleurs le ministre signe
des warrants gnriques (class autorisation, blanket) dune dure de six
mois, autorisant mener ltranger des catgories dactions sans prciser les cibles ni leur localisation.
La signature du document par le ministre accorde limmunit
aux auteurs des actes dcrits, quelle que soit leur nature: coutes tlphoniques, pigeage internet, copie de documents dans une proprit
prive, installation de micros dans un vhicule etc. Les membres du MI6
reconnaissent quil est exceptionnel quun warrant soit refus, dans la
mesure o il a t pralablement discut entre le chef du service concern
et lautorit politique. Ces dispositions, prvues par les articles 5 7 de
lIntelligence Services Act de 1994 indiquent par exemple quaucune
intrusion dans une proprit ou des communications prives nest illgale si elle est autorise par un warrant. De surcroit, cette protection juridique ne sapplique pas uniquement aux fonctionnaires du service, mais
galement aux agents et sources qui pourraient avoir commis les actes
illgaux mentionns dans le warrant (for the purpose of the service).
Les services britanniques insistent rgulirement sur la solidit de leur
dispositif de conformit (compliance) et soulignent le nombre lev de
juristes internes ddis cette mission. Le MI6 compte ainsi une quipe
de 18 juristes.

Cadre lgal contraignant: principes


de proportionnalit et de subsidiarit
Les systmes allemand, nerlandais et roumain sont assez
proches, sur le plan de lencadrement des pouvoirs confrs aux
agences. Contrairement aux pays de Common Law, les agents ne
disposent pas de mandats leur confrant une immunit de principe. Si
un certain nombre de pouvoirs extraordinaires leurs sont confrs, ils ne
peuvent tre exercs quen respectant les principes de subsidiarit et de
proportionnalit.
Ces pouvoirs spciaux sont dtaills par le lgislateur, qui en
dresse une liste limitative et les agences ne peuvent les utiliser que dans
un cadre troit fix par les lois qui les rglementent. De faon gnrale,
les pouvoirs sont beaucoup plus rduits, que ceux dont bnficient les

33

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

agences dans les pays de Common Law. En particulier, les services de


renseignement allemands ne disposent daucun pouvoir de police et
nont aucune autorisation pour enfreindre les lois. Lorsque les mthodes
utilises portent atteinte aux liberts individuelles, elles sont strictement
encadres par les textes et des organes de contrle doivent intervenir.
En Roumanie, la matire est rgie par larticle 13 de la Loi 51/1991
qui indique les moyens accessibles aux structures charges de la scurit nationale,dans des situations constituant des menaces la scurit
nationale de la Roumanie. Un certain nombre doprations peuvent tre
ralises, condition quil nexiste pas dautre possibilit ou des possibilits limites pour connaitre, prvenir ou contrecarrer les risques ou
les menaces la scurit nationale, que celles-ci soient ncessaires et
proportionnelles compte tenu des circonstances concrtes de la situation et que lautorisation prvue par la loi ait t obtenue. Les structures
peuvent raliser les dmarches suivantes: demander et obtenir des
objets, critures ou informations officielles des autorits, institutions
publiques, personnes morales de droit priv; consulter des spcialistes
ou experts; recevoir des saisines ou des notes dinformations; raliser
des activits spcifiques la collecte de linformation qui supposent la
restriction de lexercice de certains droits et liberts fondamentales de
lHomme, effectues dans le respect des dispositions lgales. Aux fins
dassurer la protection des citoyens contre toute immixtion ou atteinte,
des rgles claires et prcises ont t fixes sur la dlivrance et la prolongation des autorisations, la priode maximale autorise, la notification
des personnes. Sont incrimines linitiation, la transmission ou la ralisation de telles mesures sans fondement lgal ainsi que lusage abusif des
mesures de prvention, dcouverte ou visant contrecarrer les menaces
la scurit nationale.
Aux Pays-Bas, les services de renseignement sont autoriss
traiter les renseignements, en conformit avec une loi de 2002, mais
aussi avec une loi relative aux enqutes de scurit. Ils sont autoriss
faire appel des corps administratifs, des fonctionnaires et, de plus,
toute personne susceptible de dtenir des renseignements. Lensemble
des pouvoirs dvolus ces diffrents services est autoris uniquement
si la recherche programme des renseignements ne peut avoir lieu ou
ne peut avoir lieu temps en consultant les sources publiques de renseignement accessibles. Enfin, laction programme doit rpondre un
principe de proportionnalit et ne pas tre exerce si celle-ci cause un
prjudice sans comparaison avec lobjectif recherch. Ces services sont
ainsi autoriss :
mener des surveillances et, dans ce contexte de collecte de renseignements concernant des personnes physiques ou des biens, utiliser
des techniques dobservation ou de traage, de pntrer dans un lieu
scuris, introduire des dispositifs techniques pour dfaire un codage
de donnes conserves ou traites dans louvrage automatis, copier les
donnes conserves ou traites dans louvrage automatis;

34

Contributions

utiliser des personnes physiques, qui sans une identit demprunt ou


pas, sous la responsabilit et sous les ordres dun service, sont charges
de collecter, de manire directe, des renseignements relatifs des personnes et des organisations qui peuvent tre pertinents pour laccomplissement des missions du service;
recevoir et enregistrer des tlcommunications non relies au cble
en provenance dautres pays, dfaire le codage des tlcommunications,
se tourner vers les fournisseurs des rseaux des tlcommunications
publiques afin de leur demander de fournir des renseignements sur un
usager et sur des flux de tlcommunications de cet usager.
Il convient enfin de relever que les fonctionnaires des services de
renseignement nont aucun pouvoir pour enquter sur des infractions
pnales (article 9 de la loi).
En Allemagne, des pouvoirs sont confrs par la loi du 20dcembre
1990 aux services de renseignement, lOffice fdral pour la protection
de la Constitution (service civil de scurit intrieure charg de lutter
contre les tentatives de destabilisation manant de groupes terroristes)
et au service fdral du renseignement. Cette loi prcise que le recueil
dinformation ne doit pas contrevenir la loi fdrale sur la protection
des donnes, que parmi toutes mthodes de collecte dinformation, celle
qui sera la moins prjudiciable pour lintress devra tre privilgie
et que le principe de proportionnalit doit tre observ. Elle contient
ensuite un certain nombre de dispositions sur les mthodes clandestines
de recherches et de recueil dinformations.
LOffice fdral pour la protection de la constitution est autoris
employer des mthodes clandestines de recherche du renseignement
telles que le recours des informateurs, la surveillance, la sonorisation de
lieux, la fixation dimages, linfiltration. Toutefois, ces mthodes doivent
figurer dans une note de service qui doit galement mentionner lorgane
comptent pour autoriser le recours ces mthodes. Cette note de
service est soumise lautorisation pralable du ministre de lIntrieur,
lequel doit en informer la Commission parlementaire de contrle.
Sagissant des pouvoirs relatifs au recueil de certaines donnes
auprs des compagnies ariennes, des tablissements bancaires et
de crdit, des socits de tlcommunication, les donnes personnelles dtenues par ces tablissements ne peuvent tre recueillies par
lOffice fdral pour la protection de la Constitution qu lencontre de
personnes lgard desquelles il existe des indices concrets permettant dtablir quelles encouragent laccomplissement dactes de haine
ou de violence lencontre dune partie de la population. Le recueil de
telles donnes doit tre autoris par le ministre fdral de lIntrieur,
sur requte crite et motive du responsable de lOffice fdral pour la
protection de la Constitution ou de son reprsentant; lorsquil sagit de
donnes futures, la mesure est limite une dure de 3 mois renouvelable une fois selon la mme procdure. Le contrle de la lgalit de

35

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

ces autorisations est par ailleurs effectu de manire permanente par


la Commission G-10 (voir partie 3).
Les mesures de sonorisation du domicile et la fixation dimages ne
sont autorises qu condition que cela soit indispensable pour empcher
un danger imminent de porte gnrale ou concernant la vie dindividus et
quune intervention policire ne puisse tre organise suffisamment rapidement. Dans un tel cas, lautorisation judiciaire doit tre sollicite sans dlai
auprs du Amtsgericht (Tribunal cantonal) du lieu du sige de lOffice fdral
pour la protection de la Constitution. Ces mesures doivent tre ordonnes
par le Prsident de lOffice fdral pour la protection de la Constitution ou
son reprsentant, ds lors quune autorisation judiciaire na pas pu tre
obtenue temps. Lintress qui a fait lobjet de ces mesures attentatoires
ses liberts individuelles doit en tre inform aprs leur ralisation, ds lors
que cela ne nuit pas lobjectif poursuivi par ces mesures. Et la commission
parlementaire de contrle doit en tre informe galement.
La conservation des donnes est limite dans le temps. La cration
de fichiers est soumise lautorisation pralable du ministre fdral de
lIntrieur et doit tre prcde par laudition du Commissaire fdral de
protection des liberts dans le domaine informatique (Bundesbeauftragter
fr den Datenschutz und die Informationsfreiheit).

Cadre lgal accordant des garanties statutaires:


immunits fonctionnelles
En Italie, dans le cadre des oprations, les agents peuvent bnficier, dans les limites strictes prvues par la loi, de certaines garanties fonctionnelles, telles que des documents didentit de couverture
(Art. 24 loi 124/2007), une activit conomique simule ( titre individuel ou sous forme de socitArt.25), la possibilit dopposer un fait
justificatif suite la commission de certaines infractions ou de raliser
des mesures dinterceptions prventives. Ce sont ces deux dernires
mesures qui seront dveloppes. Ces larges pouvoirs sont donc attachs la fonction dagent du renseignement. Cependant, ces pouvoirs
ne peuvent tre exercs que lorsque lagence a respect le principe de
proportionnalit.
Lautorisation de commettre des infractions et dopposer un fait
justificatif
Lopration pouvant constituer une infraction doit tre indispensable et proportionne au regard des intrts privs lss, le prjudice
caus tre le plus faible possible. Cette protection peut tre tendue des
personnes externes apportant leur concours. Le bnfice de la protection

36

Contributions

fonctionnelle rsulte dune autorisation pralable dans le cadre dune


opration prcise (Art. 17 20 loi 124/2007)1.
Larticle 18 rglemente prcisment les conditions dautorisation
de ces oprations. Ainsi, de tels agissements, sur requte crite du directeur dune Agence, le DIS (Direction du renseignement pour la scurit)
inform, doivent tre autoriss par le Prsident du Conseil ou lautorit
dlgue par dcision crite motive. Cette autorisation peut tre modifie ou rvoque tout moment. Tous les actes relatifs la procdure
dautorisation des garanties fonctionnelles sont conservs prs le DIS
dans un fichier secret avec les justificatifs des dpenses effectues.
Ces dpenses sont soumises une vrification spcifique de la part du
Bureau de linspection du DIS. En cas dextrme urgence, le Directeur
du service intress peut autoriser la commission du comportement
dlictueux sous rserve de prvenir immdiatement et dans tous les cas
dans un dlai maximal de 24 heures le Prsident du Conseil ou lAutorit
dlgue qui disposent de 10 jours pour confirmer lautorisation. Si le
comportement ainsi autoris ou la transmission ne sont pas conformes
aux prescriptions lgales, le Prsident du Conseil prend les mesures
utiles et en informe sans dlai lautorit judiciaire.
Le DIS, la demande du directeur de lAgence intresse, est charg
dopposer lautorit judiciaire saisie lexistence du fait justificatif. Le
Procureur ou le juge saisi inform demande immdiatement au Prsident
du Conseil la confirmation de lautorisation prvue lart. 18.Tous les actes
relatifs aux faits incrimins et la procdure dopposition sont spars
du reste du dossier et inscrits dans un registre spcial confidentiel. Le
Prsident du Conseil a 10 jours pour confirmer lexistence dune autorisation et en indiquer les motifs. Cette information est galement transmise
au COPASIR (Comit parlementaire pour la scurit de la Rpublique).
compter de la confirmation, la procdure judiciaire est suspendue.
Labsence de rponse dans le dlai prcit quivaut labsence dautorisation permettant lautorit judiciaire de poursuivre. Lorsque lautorisation
a t confirme, le juge dit ny avoir lieu poursuivre ou relaxe lintress des faits. La dcision est alors transmise au ministre public qui la
conserve selon des modalits permettant den assurer la confidentialit.
Lorsque le fait justificatif est oppos directement par lagent au
moment de larrestation en flagrance ou de lexcution dune mesure
privative de libert, la poursuite de lenqute est suspendue et lagent
est conduit par la police judiciaire dans les locaux pour procder aux
premires vrifications pour une dure maximale de 24 heures. Le
ministre public est avis immdiatement et doit solliciter le DIS qui doit
confirmer dans les 24 heures compter de la rception de la demande

1) Cette protection ne peut couvrir des faits de nature mettre en danger la vie, lintgrit
physique, la libert personnelle, morale, sexuelle ou encore la sant dautrui ou encore
concernant des agissements mettant en pril la scurit de ltat.

37

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

si une autorisation a t octroye. Le ministre public peut galement


demander confirmation directement au Prsident du Conseil. Labsence
de rponse quivaut une absence dautorisation.
Les interceptions prventives
La loi autorise les services secrets, aprs autorisation de lautorit
judiciaire, violer le secret des communications, constitutionnellement
garanti, aux fins de surveillance et de prvention, pour une dure limite
de 40 jours, prorogeables de 20 jours renouvelables. En lespce, cest le
Procureur gnral de Rome qui est comptent pour donner cette autorisation. Selon les chiffres communiqus par le DIS et confirms dans la
presse, ce ne sont que 12 demandes dinterceptions qui ont t faites en
2013 ce titre, aucune nayant t refuse par le Procureur gnral de
Rome. Les informations ainsi recueillies ne peuvent pas tre utilises
comme preuve devant le juge et leur destruction doit tre ordonne
lissue de lopration des services du renseignement. En revanche,
laccs aux banques de donnes de ladministration et des organismes
de service public ou concessionnaires dans les domaines nvralgiques
de lnergie, des transports, de la sant, du crdit bancaire, des tlcommunications est possible sans aucune autorisation pralable, sous
rserve de la signature dun accord de coopration. Le COPASIR (Comit
parlementaire pour la scurit publique) doit tre toutefois inform de
ces conventions et du nombre de connexions par an effectues, afin de
le mettre en mesure dexercer aposteriori ses prrogatives dinspection.

Le cadre lgal du contrle


On constate dans lensemble des pays tudis un contrle partag
entre le pouvoir excutif, le pouvoir lgislatif et dans une bien moindre
mesure, lautorit judiciaire sagissant des oprations les plus attentatoires aux liberts individuelles (Allemagne, Roumanie, tats-Unis). La
Roumanie est le seul pays avoir confi lautorit judiciaire un contrle
permanent de la lgalit de lactivit de renseignement.
Dans lensemble des pays, le contrle exerc par lexcutif sapparente une forme de contrle apriori, voire dautocontrle dans la mesure
o ce dernier veille dune manire gnrale cadrer et dlimiter le mandat
confi aux services de renseignements. Le contrle parlementaire sexerce
galement diffremment selon les pays et majoritairement aposteriori sauf
en Italie et en Roumanie o la commission parlementaire ddie dispose
dun pouvoir de contrle permanent et coercitif vis--vis de lexcutif.
Dans les pays de tradition anglo-saxonne, ce sont les juristes des
services de renseignement eux-mmes qui valuent titre prventif la
lgalit des actes effectus dans le cadre de leur activit, il sagit donc
dun vritable contrle interne de la lgalit. Aux tats-Unis, plusieurs
services dinspection y sont ddis. Au Royaume-Uni, le contrle

38

Contributions

prventif des services de renseignement repose ainsi essentiellement


sur le dialogue avec lchelon politique. Dans la pratique, lexcutif peut
ainsi refuser des ides inopportunes de manuvre des services. Un
contrle a posteriori de la lgalit des actes est en revanche prvu et
partag entre le pouvoir parlementaire et dautres organes indpendants
Dans les autres pays, le contrle de la lgalit des actes relevant
de lactivit de renseignement peut tre partag entre autorits administratives indpendantes1 et autorit judiciaire. Celles-ci exercent gnralement un contrle sur la lgalit des actes les plus attentatoires aux liberts
individuelles (interceptions de communications, mesures de sonorisation,
recueil de donnes personnelles). Les processus de contrle sexercent
alors soit apriori (demandes dautorisation) soit aposteriori (notamment
par le biais de recours exercs titre individuel). Des sanctions pnales en
cas de manquement des agents des services de renseignement peuvent
tre galement prvues (Roumanie, Royaume-Uni).

Les modes de contrle


Lefficacit du contrle de lactivit de renseignement sappuie sur
une rpartition quilibre de ce contrle entre les diffrents pouvoirs et
institutions de chaque pays. Afin de conserver une vision exhaustive de
larticulation des diffrents mcanismes de contrle nationaux, ceux-ci
seront analyss pays par pays.
Allemagne
En Allemagne, le contrle du respect de la lgalit par les services
de renseignement est dvolu aux trois pouvoirs ainsi qu une autorit
administrative indpendante (la Commission G-10). Ce contrle de lactivit des services de renseignement porte sur lensemble des outils quils
mettent en uvre. Toutes les atteintes graves aux liberts individuelles
font lobjet dun contrle apriori(le recueil de donnes auprs des compagnies ariennes, des tablissements bancaires et de crdit, des socits
de tlcommunication doit faire lobjet dune autorisation pralable du
ministre fdral de tutelle ou de la Chancellerie fdrale, les mesures de
sonorisation du domicile et de fixation dimages doivent tre autorises
par le Tribunal cantonal, les interceptions des tlcommunications ordonnes par le ministre fdral de lIntrieur la demande des services de
renseignement doivent tre autorises par la commission G-10). Toutes les
autres atteintes, y compris celles graves, font lobjet dun contrle judiciaire, parlementaire et administratif aposteriori.
Contrle permanent de la lgalit par la commission G-10: cette
commission administrative indpendante a t institue par la loi relative

1) La commission G-10 en Allemagne en 2009, leGarant pour la protection des donnes


en Italie, la Commission de surveillance aux Pays-Bas.

39

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

la restriction du secret de la correspondance et des tlcommunications


(Gesetz ber die Beschrnkung des Brief-, Postund Fernmedegeheimnis)
en date du 26juin 2001 qui rglemente les conditions dans lesquelles il
peut tre port atteinte au droit fondamental consacr larticle 10 de
la Constitution allemande1. En application de larticle 10 de cette loi, les
interceptions des tlcommunications et correspondances ralises par
les services fdraux de renseignement doivent tre ordonnes par le
ministre fdral de lIntrieur. En application de larticle 14 de cette loi,
ce dernier doit informer la commission parlementaire de contrle tous
les semestres des mesures ordonnes et celle-ci devra en informer le
parlement dans le cadre de son rapport annuel. En application de larticle
15 de cette mme loi, le ministre fdral de lIntrieur doit informer la
commission G-10 mensuellement des mesures quil a ordonnes, avant
leur excution, sauf situation de danger. La commission vrifie la rgularit des mesures ainsi ordonnes et si elle estime que ces mesures
ne sont pas rgulires ou pas indispensables, elles ne doivent pas tre
excutes ou doivent tre immdiatement leves si elles ont reu un
dbut dexcution. La commission dcide, lissue de lopration, si lintress peut tre inform de la procdure dont il a fait lobjet. En outre,
la commission statue sur les plaintes qui lui sont adresses.
Contrle prventif et a posteriori du pouvoir judiciaire: le juge
exerceun contrle apriori des mesures de sonorisation du domicile et
de fixation dimages qui doivent tre autorises par le Tribunal cantonal
et un contrle a posteriori devant les juridictions administratives pour
toutes les autres mesures visant au recueil dinformation et notamment
celles concernant les interceptions tlphoniques.
Contrle aposteriori du pouvoir lgislatif: ce pouvoir prpondrant est ancr dans la constitution depuis 20092 avec la Commission
parlementaire de contrle dont les travaux sont rgis par la Gesetz
ber die parlamentarische Kontrolle nachrichtendienstlicher Ttigkeit
des Bundes, soit la loi relative au contrle parlementaire de lactivit
de renseignement de la Fdration, en date du 11avril 1978 modifie
plusieurs reprises, et pour la dernire fois le 29juillet 2009. Cette commission de contrle est un organe de soutien du Bundestag puisquelle na
pas lexclusivit du contrle des services de renseignement. Elle nexerce
pas un contrle prventif et permanent. Elle est surtout un organe de

1) Larticle 10 de la Constitution allemande dispose: Le secret de la correspondance ainsi


que le secret de la poste et des tlcommunications sont inviolables. Des restrictions ne
peuvent y tre apportes quen vertu dune loi. Si la restriction est destine dfendre
lordre constitutionnel libral et dmocratique ou lexistence ou la scurit de la Fdration
ou dun Land, la loi peut disposer que lintress nen sera pas inform et que le recours
juridictionnel est remplac par le contrle dorganes et dorganes auxiliaires dsigns par
la reprsentation du peuple.
2)Larticle 45 d consacr cette question dispose que le Parlement dsigne un comit
charg du contrle de lactivit de renseignement de la Fdration et prcise que les modalits de ce contrle sont rgies par une loi fdrale.

40

Contributions

contrle de la manire dont lexcutif exerce son propre contrle sur lactivit de renseignement. Le gouvernement fdral est tenu dinformer
la commission de manire tendue sur lactivit des services de renseignement et sur des affaires particulirement importantes. La commission peut exiger du gouvernement fdral des informations sur dautres
affaires menes par les services de renseignement. Elle soumet un
rapport de ses activits au Parlement en milieu et en fin de mandat, en
prcisant si le gouvernement fdral a respect ses obligations dinformation son gard.
Italie
En Italie, le contrle sur lactivit de renseignement est de nature
parlementaire, constitutionnel et administratif. Le contrle de la lgalit
de lactivit de recueil, dutilisation et de conservation des donnes relve
de la comptence exclusive dune autorit administrative indpendante.
Contrle renforc et exclusif de la protection des donnes: le
Garant de la protection des donnes (Garante della Privacy). Autorit
administrative indpendante, le Garant de la protection des donnes
contrle les conditions de recueil des informations (Art. 58 du Code de
la protection des donnes). La loi rglemente en effet les conditions de
conservation des informations pour laccomplissement des missions du
Systme de renseignement pour la scurit et prvoit une sanction pnale
pour toute personne qui ne respecterait pas les rgles en la matire. ce
titre, larticle 160 du Code de la protection des donnes prvoit que cette
autorit peut procder aux vrifications des actes et prendre connaissance
y compris de ceux couverts par le secret dtat. Toute demande de la part
dun citoyen contre les informations dtenues par le Systme de renseignement doit tre transmise au Garant de la Privacy.
Contrle parlementaire permanent: le Comit parlementaire pour
la scurit de la Rpublique (COPASIR)1 est en charge du contrle systmatique et continuel du respect de la Constitution et des lois du fonctionnement du Systme de lIntelligence. La loi a dot cet organe de pouvoirs
de contrle et de consultation allant jusqu la possibilit dimposer au
Prsident du Conseil des obligations spcifiques dinformations son
gard. Constitu de 5 dputs et 5 snateurs, soumis au secret y compris
lissue du mandat, le prsident est choisi parmi les membres appartenant aux groupes dopposition. Son rle est de contrler le respect de
la loi par les diffrents acteurs du service du renseignement ainsi que
par les autres organismes publics dont le gouvernement. Il peut galement solliciter lAutorit judiciaire pour obtenir des copies dacte ou de
documents relatifs des procdures et enqutes en cours. Le secret de
lenqute ne lui est pas opposable. La transmission peut par dcision
motive de lautorit judiciaire tre retarde de 6 mois renouvelables

1) Art.30 38 de la loi no124/2007 exerce le contrle parlementaire.

41

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

pour des raisons dinstruction du dossier. La clture des investigations


met un terme dans tous les cas la suspension de la transmission.
LAutorit judiciaire peut galement transmettre au COPASIR des documents dinitiative. Il est comptent pour procder rgulirement des
auditions du Prsident du Conseil, de lAutorit dlgue, du Directeur
gnral du DIS, des Directeurs des Agences, des ministres composant
le CISR et de manire exceptionnelle, galement des agents du Systme
de renseignement pour la scurit. Dans ce cas, le Prsident du conseil
peut sy opposer pour justes motifs. Ce dernier doit galement exposer
oralement lors dune sance confidentielle spcialement convoque, les
renseignements utiles de nature justifier le bien-fond de lopposition
du secret dtat. Si le COPASIR estime que lopposition nest pas fonde,
il en rfre au Parlement pour que la responsabilit politique soit discute. Le Comit peut galement entendre toute personne extrieure au
Systme ou encore demander de raliser des enqutes internes aux fins
de vrifier le caractre adapt des comportements dagents ou danciens
agents des Renseignements. Tous les six mois, le Prsident du Conseil
transmet au Comit un rapport sur lactivit des Agences contenant
notamment une analyse sur la situation du Renseignement et les dangers
pour la scurit du pays.
Contrle constitutionnel aposteriori: la Cour constitutionnelle,
qui il ne peut jamais tre oppos le secret dtat, est comptente pour
rgler les conflits entre lautorit judiciaire et lexcutif sur lopposabilit
du secret dtat. Par une dcision du 11mars 2009, elle a limit son rle
un contrle formel ne portant pas sur les motifs ayant conduit lautorit politique apposer le secret dtat, et ce, alors mme que celui-ci
ne lui est pas opposable et lui permettrait dexaminer les circonstances
despce. Pour la Cour, seul le Parlement avec le COPASIR est en droit
dexercer le contrle au fond des dcisions les plus sensibles reposant
sur une valuation discrtionnaire du pouvoir excutif et de sanctionner
politiquement le Gouvernement. Cette dcision a t vivement critique
par de nombreux constitutionnalistes.
Royaume-Uni
Au Royaume-Uni, il nexiste pas dinstitution ddie au contrle
prventif et permanent de la lgalit de lactivit de renseignement. Le
contrle sexerce uniquement aposteriori.
Contrle parlementaire: la Commission Intelligence and Security
Committee, dont le statut est inscrit dans la loi de 1994 sur les services
de renseignement, est compose de membres de la Chambre des
Communes et de la Chambre des Lords (avec un quilibre politique entre
les Conservateurs, les Travaillistes et les Libraux-Dmocrates) slectionns par le Premier ministre. Ils ne peuvent tre ministres en exercice.
Le Chairman est choisi par ses pairs. Le comit se runit lextrieur
des locaux du Parlement afin que ses membres ne soient pas protgs
par leur immunit parlementaire dans le cadre de leurs travaux et les

42

Contributions

membres de la Commission sont susceptibles de faire lobjet de poursuites pnales sil savre quils sont lorigine de fuites. LIntelligence
Security Committee contrlela bonne gestion des ressources des services
(la gestion des budgets, des personnels, des proprits immobilires,
etc.)et la politique oprationnelle sous deux conditions: que lopration
en question soit close, quelle ait un intrt national et que le Premier
Ministre ait demand ou approuv le contrle par les parlementaires.
Contrle de lgalit: il est exerc par deux commissaires chargs
de contrler lactivit des services (lIntelligence Services Commissioner
et lInterception of Communications Commissioner). Il sagit de personnalits en fin de carrire, ayant occup dminentes fonctions au sein
de la magistrature et dont lindpendance et la lgitimit sont incontestables. Lavis de ces commissaires (galement rendu public une fois par
an) fait donc autorit. Ils contrlent la lgalit des actions des services
lesquels sont contraints de transmettre lintgralit des documents quils
rclament. Le commissaire vrifie notamment lensemble des demandes
daval dopration rdiges par le SIS ayant t soumises lapprobation
du Secrtaire dtat aux Affaires trangres, ainsi que toutes les mises
en garde (caveats) ou warnings rdigs pour une opration donne. Lors
de ces contrles, le commissaire sattache au-del de la lgalit (celle-ci
est gnralement respecte, les projets doprations tant passs sous
les fourches caudines des 14 avocats et juristes du SIS), contrler la
proportionnalit et la ncessit des actions engages.
Contrle suite un recours individuel: lInvestigatory Powers
Tribunal est une agence a comptence exclusive pour statuer sur les
recours individuels contre lexercice de pouvoirs intrusifs denqute utiliss par les services de renseignements (MI5, MI6 et GCHQ), les agences
nationales de lutte contre le crime organis, la Police de Londres, les
services de police dIrlande du Nord et dcosse et certaines administrations (les douanes notamment). Il faut toutefois prciser que lInvestigatory Powers Tribunal, est finance par le Home Office. Son impartialit
nest donc pas incontestable. En outre, il nexiste pas dorgane dappel.
tats-Unis
Les agences de renseignement sont toutes sous la responsabilit du Prsident des tats-Unis, qui est le suprieur hirarchique de
lensemble des agents travaillant dans le domaine du renseignement.
Il nexiste pas dautorit administrative indpendante charge dassurer
un contrle des agences.
Contrle interne de la licit des actions: Pour faire respecter le
cadre juridique qui leur est applicable, les agences de renseignement ont
cr des postes de General Counsel ayant pour mission dassurer le
contrle interne de chaque agence. Il sagit dun directeur juridique, dont
la mission est essentiellement prventive puisquil sagit de donner un
avis sur les oprations de lagence et ainsi de valider la compatibilit de
ces dernires avec le cadre juridique.

43

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Contrle par les inspections gnrales: ds lors quil y a un


dysfonctionnement, ce sont les inspections gnrales de chaque agence
qui sont saisies, exerant ainsi une fonction denqute interne non plus
prventive, mais en raction un dysfonctionnement. Linspection doit
reporter non seulement au chef de lagence en question, mais aussi un
organe interministriel dpendant de la Maison Blanche: lIntelligence
Oversight Board (IOB) partir de ce stade, il ne sagit plus seulement
de contrle interne puisquune autorit extrieure est saisie. Les inspections gnrales ont eu un rle essentiel dans certaines affaires mdiatiques: cest le cas de la question de la torture sur la base militaire de
Guantanamo. Elles peuvent tre amenes identifier ou vrifier certains
comportements illgaux. Elles peuvent tre saisies par des agents qui
doutent de la lgalit des actions de leur agence, pour quune rflexion
soit engage. Elles ont cependant un contrle limit, car elles ont essentiellement vocation enquter sur des dysfonctionnements pour que
lautorit hirarchique puisse prendre des dcisions, et non pour que la
justice puisse les sanctionner.
Contrle par des organismes extrieurs manant de lexcutif:
LIntelligence Oversight Board (IOB)1 a t cre par le President Ford suite
au scandale du Watergate. Ce service a pour mission de sassurer de la
conformit de lactivit des agences de renseignement avec la Constitution
amricaine et lensemble des normes qui leur sont applicables, quelles
soient lgislatives ou rglementaires (Executive Orders et Presidential
Directives). En 1993, le Prsident Clinton a impos chacune des agences
de reporter lIOB toutes les informations qui peuvent laisser penser que
certains actes ou certaines oprations ont t raliss en violation du droit
applicable. Cest partir de cette date que lIOB est devenu un vritable
organe de supervision, ou tout le moins une structure destine centraliser les informations relatives aux dysfonctionnements des agences. Le
rle de lIOB est cependant limit car il na pas de capacit dinvestigation.
En fait, si lIOB nest pas un vritable organe de contrle indpendant, il
a surtout pour intrt dinformer le pouvoir politique et de lui permettre
de valider certaines dcisions. LOversight Section dpendant du ministre de la Justice dispose dune comptence particulire en matire de
supervision des agences de renseignement. Il a pour mission deffectuer
une analyse de proportionnalit entre les mthodes mises en place et les
atteintes aux liberts individuelles quelles reprsentent. Cre aprs les
attentats du 11 septembre 2001, cette section a t charge de reporter
les incidents dans les programmes, et de travailler avec les agences pour
modifier les pratiques pour viter des incidents similaires par la suite.
Contrle a posteriori par le pouvoir lgislatif: le Congrs est
aujourdhui le principal organe charg de contrler les 16 agences de

1)LIntelligence Oversight Board (IOB) est une subdivision du Presidents Intelligence


Advisory Board

44

Contributions

renseignement1. Ce contrle prend diffrentes formes: information sur les


oprations menes, contrle de lactivit, des nominations et du budget.
Les comits du renseignement du Snat et de la Chambre peuvent
galement contrler lactivit des agences de renseignement. Pour
cela, ils peuvent auditionner les reprsentants des agences, demander
se faire communiquer des documents ou encore tablir une commission
denqute sur un sujet en particulier. Sagissant de la consultation des
documents, les parlementaires doivent les consulter dans une chambre
scurise. Ils nont pas le droit de prendre de notes et ne peuvent pas en
parler leurs collaborateurs lorsquil sagit doprations faisant lobjet
dune classification leve. Les comits du renseignement peuvent
galement dcider de mettre en place une commission denqute sur un
sujet particulier. Le contrle des nominations par le Congrs est limit.
En effet, seules certaines agences font lobjet dun vote pour la validation de la nomination de leur directeur. Enfin, le contrle du budget est
un outil trs efficace mais pas immdiat. Le contrle de la lgalit des
actions nest donc pas vraiment en temps rel mais aposteriori.
Contrle limit du pouvoir judiciaire en matire de collecte du
renseignement: il intervient cependant titre prventif et aposteriori.
Il autorise certains actes attentatoires aux liberts et il tend tre de
plus en plus saisi par les ONG sur le fondement de la violation dun
principe constitutionnel (notamment le quatrime amendement sur la
protection de la proprit et de la vie prive). La Foreign Intelligence
Surveillance Court (FISC) ou tribunal des services du renseignement
tranger a t cre en 1978. Il sagit dun tribunal spcialis dont les
7 membres sont nomms par le Prsident de la Cour Suprme pour
examiner les demandes de mandats en matire denqutes relatives la
scurit nationale, notamment pour raliser des perquisitions et obtenir
des donnes lectroniques de la part des fournisseurs daccs internet,
gestionnaires dadresse courriel ou rseaux sociaux. Les juges ont un
mandat pour un maximum de 7 ans, non renouvelable, choisis dans des
circonscriptions judiciaires diffrentes. La Cour a pour mission dexaminer les demandes de mandat dobtention de donnes lectroniques
formules par la NSA, en application de la loi sur la surveillance et le
renseignement (FISA). Chaque demande de mandat doit contenir la
validation par lAttorney General que la cible de la surveillance propose
doit tre une puissance trangre ou un agent de la puissance trangre,

1) Le contrle de la communaut du renseignement par le Congrs a t mise en place


la fin des annes 1970, suite laffaire du Watergate et aux Commissions denqute dites
Church et Pike. Le comit du renseignement de la Chambre comprend aujourdhui
22 membres, parmi lesquels un membre de la commission des finances, un membre de
la commission de la dfense, un membre de la commission des affaires judiciaires, et un
membre de la commission des affaires trangres.
Le comit du renseignement du Snat (Senate Select Committee on Intelligence ou SSCI16)
comprend aujourdhui 15 snateurs.

45

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

et, dans le cas o la cible est un citoyen amricain ou un tranger rsident


aux tats-Unis, que ce dernier ait t impliqu dans la commission dun
crime. Les juges du tribunal doivent se dplacer Washington D. C.pour
traiter les demandes de mandat tour de rle. Afin dassurer que le
tribunal puisse se runir sous un bref dlai, au moins un juge doit tre
membre du Tribunal de district du District de Columbia. De plus, la loi de
1978a mis en place une cour dappel du tribunal des services de renseignement tranger, prside par trois juges de district ou de cour dappel,
nomms par le Prsident de la Cour Suprme, qui permet au gouvernement de faire appel dune dcision de refus. Le Patriot Act de 2001 (115
Stat. 272) a tendu la dure pour laquelle le tribunal peut autoriser la
surveillance et a augment le nombre de juges de 7 11. Le contrle des
agences de renseignement par le pouvoir judiciaire peut aussi prendre
une forme plus inattendue: celui dune rgulation la demande des
ONG. Il existe en effet une culture du recours au juge trs dvelopp de
la part des ONG, qui peuvent demander non seulement larrt de certains
programmes lancs par le gouvernement, mais aussi la publication de
certaines informations.
Pays-Bas
Aux Pays-Bas, le contrle de la lgalit de lactivit de renseignement est essentiellement exerc par la Commission de surveillance. Elle
donne des avis (sur demande ou doffice) aux ministres comptents
avec possibilit de demander aux ministres dinformer le Parlement. Les
ministres comptents, les chefs de service, le coordonnateur et toute
personne implique dans la mise en uvre de la loi de 2002 sont tenus,
la demande de la Commission, de fournir tout renseignement celle-ci
et de lui porter assistance lorsquelle lestime ncessaire. Dans la transmission de ces renseignements doivent tre prciss ceux touchant la
scurit nationale qui ne peuvent tre transmis qu la Commission de
surveillance. La Commission de surveillance peut requrir toute personne
en tant que tmoin ou expert aux fins de lentendre. Elle peut dsigner
un de ses membres, au besoin accompagn dun membre du secrtariat, afin de visiter tous lieux ncessaires laccomplissement de leurs
missions. Dans le cadre de ses missions, la Commission de surveillance
est autorise conduire une enqute sur la faon dont la loi a t applique. Elle peut tre aussi missionne par le Parlement. Le rapport quelle
rdige contient une partie publique et une partie classifie qui fait lobjet
dune transmission au ministre comptent qui envoie le rapport public
aux deux chambres dans les 6 semaines. La partie classifie est envoye
confidentiellement la Commission parlementaire pour le renseignement et les services de scurit (CIVD). La Commission de surveillance
rend un rapport annuel qui est transmis, de mme, au Parlement et aux
ministres comptents.

46

Contributions

Roumanie
En Roumanie, lactivit de la Structure du renseignement est
pilote par le Conseil suprme de dfense du pays lequel est soumis la
fois un contrle de lgalit, mais aussi de proportionnalit et de ncessit, avec un examen permanent de la mesure dans laquelle les activits
droules sont en accord avec la loi, proportionnes au niveau du risque
et indispensables pour prvenir et contrecarrer la menace.
Lactivit de renseignement est soumise un mcanisme complexe
de contrlecomprenant: un contrle de lgalit (exerc par les organes
judiciaires), un contrle parlementaire (la Commission permanente
commune de lAssemble nationale et du Snat pour lexercice du
contrle parlementaire de lactivit de la structure) et un contrle financier (la Cour des comptes et le ministre des Finances publiques).
Contrle a priori et permanent de la lgalit par lautorit judiciaire: la loi institue lobligation de demander une autorisation pralable
pour les activits impliquant une restriction temporaire des droits et
liberts constitutionnels. Le procureur gnral du Parquet prs la Haute
Cour de cassation et de Justice ainsi que les procureurs dsigns cet
effet examinent les propositions soumises du point de vue de la lgalit
et du bien-fond. Le prsident de la Haute Cour de cassation et de Justice
ainsi que les juges dsigns cet effet sont chargs de dlivrer les autorisations et les mandats prvus par la loi pour les situations entranant une
restriction de certains droits ou liberts fondamentales de lhomme. Si
les donnes et renseignements intressant la scurit nationale, gnrs
par les activits autorises, indiquent la prparation ou la commission
des faits prvus par la loi pnale, ceux-ci sont consigns par crit et mis
disposition des organes du parquet accompagns du mandat ayant t
dlivr aux fins de leur obtention. Le contrle de la lgalit par le juge
est extrmement approfondi puisque sont examins la fois la ncessit
et la proportionnalit de la restriction de lexercice de certains droits ou
liberts fondamentales ainsi que le respect des conditions lgales relatives aux autorisations.
Contrle parlementaire permanent: la Commission permanente
commune de lAssemble nationale et du Snat contrle de manire
active lactivit de la structure de renseignement. Une fois par an ou
quand le Parlement le dcide, le directeur de la structure prsente des
rapports relatifs la ralisation des tches confres par loi la structure. La commission commune peut solliciter de la structure des
rapports, des notes informatives, des explications crites, documents,
donnes, informations et peut entendre des personnes afin dclaircir les
questions analyses. Par ces moyens, la Commission exerce un contrle
effectif et permanent en examinant si, dans laccomplissement de ses
tches, la structure respecte les dispositions constitutionnelles ainsi que
celles comprises dans les autres actes lgislatifs.

47

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

La Commission permanente commune de lAssemble nationale


et du Snat pour lexercice du contrle parlementaire ralise un contrle
constant de lactivit de la Structure, ses tches consistant vrifier le
respect des dispositions constitutionnelles et des autres actes lgislatifs
dans lexercice du rle de la structure en matire de scurit nationale,
examiner les cas dans lesquels ont t signales des violations des
dispositions lgales et se prononcer sur les mesures qui simposent
afin de rtablir la lgalit. Elle analyse les saisines formules par les
citoyens se considrant lss dans leurs droits et liberts par les moyens
dobtention des renseignements relatifs la scurit nationale.
Contrle financier externe et interne: le contrle externe est
effectu par la Cour des Comptes de la Roumanie, la commission parlementaire pour le contrle de lactivit de la structure et le ministre des
Finances publiques. Le contrle interne est exerc par les services spcialiss de la structure chargs du suivi et de lvaluation de lefficience et
de lefficacit de lactivit ralise, de la rgularit des tats et du respect
des conditions lgales et du cadre rglementaire interne.
Sanctions existantes: la ralisation, en dehors des limites de
lautorisation accorde, ou sans autorisation, dactivits spcifiques la
collecte dinformations qui ncessitent une autorisation; lobligation de
ne pas rendre publiques les informations relatives la vie prive, lhonneur ou la rputation des personnes, apprises de faon incidente lors de
lobtention des donnes intressant la scurit nationale; la divulgation
ou lutilisation sans droit par les employs du service de renseignement
des donnes susmentionnes; le non-respect des dispositions relatives
la protection des informations classifies entrane, suivant la loi, une
responsabilit disciplinaire, contraventionnelle,civile ou pnale, selon le
cas, de lagent.

Moyens des institutions de contrle


En Allemagne, les membres de la dlgation parlementaire pour le
contrle des services de renseignement qui composent la commission
parlementaire de contrle sont lus la majorit absolue des dputs
du Bundestag au dbut de chaque lgislature1. Le Bundestag dtermine
souverainement la composition de la dlgation, celle-ci tablissant son
rglement intrieur.
La commission se runit au moins une fois par trimestre et tout
membre peut exiger la tenue dune runion. Tout en respectant son obligation de discrtion, la Commission tablit deux rapports dactivit lintention du Bundestag: lun mi-mandat et lautre en fin de lgislature.
Pour permettre la commission daccomplir sa mission, la loi oblige

1)Cette dlgation reste en fonction aprs la fin de la lgislature, jusqu ce que le


Bundestag nouvellement lu ait dsign une autre dlgation.

48

Contributions

le gouvernement fdral la tenir informe de lactivit gnrale des


services de renseignement, ainsi que des affaires revtant une importance particulire. Pour sa part, la commission peut demander tre
informe dautres dossiers. Elle dispose dun droit de contrle sur pices
et sur place. Elle a galement la possibilit dauditionner les personnels
des services de renseignement et charger des experts indpendants
de mener des enqutes ponctuelles pour son compte. La dsignation
de ces experts doit se faire la majorit des deux tiers, aprs que le
ministre comptent a t entendu. En principe, les personnes entendues
par la commission sont tenues de faire des dclarations exhaustives et
conformes la vrit. Toutefois, le gouvernement fdral peut omettre
ou refuser dinformer la commission en raison du caractre directement oprationnel de certaines activits, de la ncessit de prserver
laccs certaines sources dinformation ou de protger les droits de
tierces personnes. Un tel refus doit tre justifi par le ministre comptent devant la commission. Les membres de la commission peuvent
recruter du personnel parmi leur groupe politique, aprs audition du
gouvernement fdral et avec laccord de la commission parlementaire
de contrle. Ces collaborateurs peuvent accder lensemble des pices
et dossiers. Toutefois, ils ne peuvent participer aux dlibrations de la
commission, sauf autorisation spciale la majorit des deux tiers de
ses membres (article 11 de la loi). La commission elle-mme peut bnficier de laide demploys des services administratifs du Parlement. Cela
doit tre prvu dans le budget du parlement (article 12 de la loi). Les
dlibrations de la commission parlementaire de contrle sont secrtes
et ses membres sont tenus par la confidentialit, y compris aprs la fin
de leur mandat, sauf dans certaines situations.
La Commission G-10 est lautorit administrative indpendante
charge de se prononcer sur la rgularit des mesures prises par les
services fdraux de renseignement concernant le secret des correspondances et des tlcommunications. Elle est compose de quatre
membres, dont un prsident qui doit avoir t habilit exercer les
fonctions de magistrat. Les membres de la commission, qui ne sont pas
ncessairement des parlementaires, sont nomms par la commission de
contrle parlementaire pour la dure dune lgislation. Les membres de
la commission sont indpendants et ne reoivent aucune instruction. Ils
se runissent une fois par mois, au moins. Ils sont autoriss mener
tout moment des missions de contrle au sein des locaux des services
de renseignement et peuvent consulter tous les documents et donnes
ncessaires laccomplissement de leur mission. La commission doit
bnficier des moyens humains et techniques suffisants pour remplir
sa mission, notamment de laide dassistants spcialiss. Cela doit tre
prvu dans le budget du parlement (article 15 de la loi). Les dlibrations
de la commission G-10 sont secrtes. Les membres de la commission
doivent galement garder le secret sur lensemble des lments ports
leur connaissance dans le cadre de leurs travaux. Cette obligation
perdure aprs la fin de leur mandat.

49

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Aucune sanction nest prvue en cas de violation du secret des


dlibrations par les membres de la commission parlementaire de
contrle ou de la commission G-10.
Aux Pays-Bas, la Commission de surveillance est compose de
trois membres nomms par dcret royal, sur avis des ministres comptents, pour une priode de six ans, renouvelable une fois. Cest la
seconde chambre du parlement qui prsente une liste de trois candidats
pour chaque vacance de poste, liste partir de laquelle les ministres
comptents font leur choix. Dans son avis de proposition, la seconde
chambre prend en compte, si elle lestime ncessaire, une liste de recommandations faites collectivement par le vice-prsident du Conseil dtat,
le prsident de la Cour de cassation nerlandaise et lombudsman.
En dehors des trois membres de lautorit de contrle, la commission de surveillance dispose dun secrtariat qui apporte toute assistance
cette commission. ce jour, la Commission comprend une secrtaire,
cinq fonctionnaires et un conseiller administratif. La Commission dispose
de son propre budget adopt dans la mme loi que celle qui approuve
les budgets du ministre des Affaires gnrales et celui du Roi.

Contrle et secret
Dans lensemble des pays, et de faon gnrale, les agences de
renseignement ne peuvent opposer, aux autorits de contrle1, le caractre de secret dtat ou de secret dfense qui est attribu leurs
documents, afin de leur refuser un droit de consultation. Il existe donc, au
bnfice des autorits de contrle, un principe de droit de consultation
qui leur est rserv. Ce droit peut mme, quelques fois, tre tendu la
possibilit de raliser des auditions auprs du personnel des agences ou
encore de diligenter des tudes.
Dans plusieurs pays, ce droit daccs lensemble des documents
classifis est confr aux autorits de contrle, sans restriction particulire et prsente un caractre absolu ou quasi-absolu. Cest le cas de la
Roumanie et du Royaume-Uni, o les autorits de contrle disposent dun
droit gnral daccs aux documents des services de renseignement.

1) Sagissant de lopposabilit du secret dtat lautorit judiciaire, les rponses apportes par les diffrents pays sont beaucoup plus variables. Par exemple, en Italie, le secret
dtat peut tre oppos au juge condition quune confirmation du refus de communication des pices ait t prise par le Prsident du Conseil. Aux tats-Unis, de facto, il peut arriver que peu dinformations soient transmises par les services la juridiction, dans le cadre
du contrle prventif de collecte dinformations (afin dobtenir par exemple une autorisation de perquisition). Dans ces deux pays, le secret dfense peut ainsi, en droit ou en fait,
tre oppos au juge. Diffrente est la situation au Royaume-Uni o, la suite du Justice
and Security Act de 2013, la procdure du closed material procedure permet au service
de renseignement dinvoquer le secret dfense, tout en rservant un droit de consultation
des pices au seul bnfice du juge et du conseiller spcial du plaignant.

50

Contributions

Cest encore le cas aux Pays-Bas, o les restrictions daccs que lon peut
constater, rsultent seulement de la pratique, et non des textes. On peut
citer enfin le cas de lItalie o le Comit parlementaire pour la scurit
de la Rpublique (COPASIR) dispose dun droit daccs tout document,
ainsi que dun droit de raliser des auditions toutefois, ce dernier droit
est susceptible de restrictions sur dcision du Prsident du Conseil.
Dans dautres pays, ce droit daccs, bien que rel et consacr par
les textes, est susceptible de subir quelques restrictions. On prendra
lexemple de lAllemagne et des tats-Unis. En Allemagne, la Commission
parlementaire de contrle dispose dun droit daccs aux documents
des services de renseignement, qui peut toutefois tre restreint par le
gouvernement fdral en raison du caractre directement oprationnel
de certaines activits, de la ncessit de prserver laccs certaines
sources dinformation ou de protger les droits de tierces personnes.
Aux tats-Unis, les comits dinformation du Congrs disposent du droit
daccs aux informations, sauf en cas de dcision de refus du pouvoir
excutif, qui contrle la classification de linformation.

volution du contrle de lactivit de renseignement


Face lvolution constante des technologies mises en uvre pour
le recueil du renseignement, la plupart des pays cherchent adapter leur
cadre lgal. Par ailleurs, lmoi provoqu par laffaire Snowden a provoqu dbats et initiatives.
En Roumanie, le cadre lgal en matire de scurit nationale a subi
des changements en fvrier 2014 afin dtre harmonis avec celui de
plusieurs pays de lUE et complt compte tenu de la jurisprudence de
la CEDH en matire de scurit nationale. Ces interventions lgislatives
et rglementaires ont notamment entran linstitution dune nouvelle
procdure relative la restriction de lexercice de certains droits ou
liberts fondamentales en accord avec les garanties constitutionnelles,
une numration exhaustive des activits spcifiques pouvant tre ralises par les structures de renseignement, le renforcement du contrle
effectif de lorgane judiciaire sur les ingrences dans les droits et liberts
de la personne entranes par les activits des services de renseignements, la possibilit pour le juge examinant la demande dautorisation
de demander des informations complmentaires lorsque les informations initiales ne fournissent pas suffisamment darguments de nature
former sa conviction de ce que la mesure est ncessaire et justifie, la
cration dun recours judiciaire pour la personne sestimant lse dans
ses droits par des actes des organes publics ayant un rle en matire
de scurit nationale. Aux fins de connatre, prvenir et contrecarrer les
menaces la scurit nationale, la structure du renseignement roumain
met dornavant laccent sur lattnuation de tous les risques potentiels
et lexploitation de tous les leviers permettant ladaptation aux nouveaux
dfis lancs lenvironnement de la scurit.

51

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

En Italie, la suite du scandale Snowden, le Garant a pris diffrentes initiatives afin de renforcer la transparence des services du
Renseignement et inciter le Gouvernement italien assurer une meilleure protection des citoyens quant la rcolte dinformation personnelles dans le cadre du Renseignement (demande daudition par le
COPASIR, saisine du Prsident du Conseil des ministres afin davoir des
claircissements sur les activits de la NSA en Italie et voir adopter des
instruments de protection des donnes compatibles avec les instruments europens de coopration judiciaire et policire). la suite de ces
dmarches, un protocole daccord, dont le contenu nest pas public, a
t sign en novembre 2013 entre le Garant et le DIS afin de rglementer
les procdures dinformation au regard des attributions de chacun. Un
renforcement du contrle des accs du DIS et des agences aux fichiers
des administrations et services publics a t instaur et des modalits de
transmission et de conservation par le Garant des renseignements ainsi
obtenus a t instaur. Enfin, le DIS peut dornavant solliciter lavis du
Garant sur les questions de protection des donnes.
Aux Pays-Bas, en 2012, la Commission de surveillance a demand
ce que soit procd lexamen du dispositif existant par un minent
professeur dUniversit. Un rapport a t dpos ce sujet: Het toezicht
op de inlichtingen -en veiligheidsdiensten: de noodzaak van krachtiger samenspel (La surveillance des services de renseignements et de
scurit: le besoin dune action concerte renforce). Ce rapport et les
discussions qui ont suivi ont conduit le gouvernement, press par le
Parlement, dcider dune valuation du cadre lgislatif et la constitution dune commission dvaluation, la Commission Dessens (du nom
de son prsident), qui a t nomme le 1er fvrier 2013. la demande
du Parlement il a t demand la Commission dvaluation de porter
une attention particulire au systme de contrle et ladquation technique des pouvoirs assigns aux services. Par ailleurs, le ministre de la
Dfense a mis le souhait damender la loi de 2002 en vue de ladapter
aux nouveaux dveloppements technologiques tout en indiquant que
cette proposition de rforme ninterviendrait qu lissue des travaux
de la commission Dessens. En juillet 2013 le Parlement nerlandais a
demand une enqute la Commission de surveillance au sujet du fonctionnement des services civils et militaires de scurit. La Commission
Dessens a rendu son rapport en fin danne 2013. Le rapport indique que
les lois actuelles concernant le Service civil de Renseignements (AIVD)
et lAIVD (pendant militaire) sont inadaptes et a relev des pratiques
concernant les ressources humaines la limite de la lgalit (agents
et informateurs). Il se prononce dune part pour un renforcement des
pouvoirs de ces deux services et dautre part pour que les agences en
question puissent tre autorises enquter sur le transfert des donnes
personnelles par le cble. Des questions fondamentales ont t souleves
au sujet de lthique entourant le recueil de renseignements grande
chelle. Le rapport a t transmis au Parlement au mois de mars 2014.
Les ministres de lIntrieur et de la Dfense ont indiqu quils suivraient

52

Contributions

les recommandations de la Commission afin notamment dinstaurer


une plus grande transparence pour la coopration internationale entre
les services. Avant lt 2014, le ministre de lIntrieur a indiqu que les
services nerlandais du renseignement prenaient part une initiative
pour dvelopper des standards communs sur la coopration internationale entre tats de lUnion europenne.
Aux tats-Unis, La Foreign Intelligence Surveillance Court (FISC)
(cour ayant pour mission dexaminer les demandes de mandat dobtention de donnes lectroniques formules par la NSA) a fait lobjet
de dbats quant son effectivit: les ONG estiment quil sagit dune
chambre denregistrement qui na pas jou un vritable rle de contrepouvoir. Le taux dapprobation des demandes est en effet suprieur
99,95%. Beaucoup estiment quen labsence de contradictoire et de
dbat public, un vritable contrle est difficilement possible.
Des propositions de rformes ont t avances, notamment pour
assurer un minimum de contradictoire, par exemple en permettant des
ONG davoir accs au dossier et de formuler des observations contre les
demandes de mandat.
Au Royaume-Uni, la suite de laffaire Snowden notamment,
les Britanniques ont ralis quils taient confronts aux interceptions
massives de mtadonnes1 et que la loi RIPA 2000 ntait plus ce titre
adapte, mme si elle prenait dj en compte, mais la marge seulement, ces questions de mtadonnes. En outre, si la loi offre quelques
garde-fous laccs aux mtadonnes interceptes, elle ne dit rien sur
les conditions de leur interception et notamment, des changes avec
des partenaires trangers. Se pose la question de la ncessit et de la
proportionnalit des accs ainsi que leur dure de rtention. Vice premier
Ministre et ministre de la Justice sont intervenus publiquement en mars
2014 pour souligner la ncessit de faire voluer le cadre juridique relatif
aux mtadonnes. la suite de larrt de la Cour de Justice de lUnion
europenne du 8avril 2014, qui a jug contraire aux liberts fondamentales la directive de lUE imposant aux oprateurs de communication
de conserver les donnes de connexion des internautes, une loi ayant
pour objectif de fournir un cadre juridique prcis dans ce domaine a t
adopte.
Par ailleurs, le Deputy Prime Minister, a dores et dj formul
quelques propositions concrtes: cration dun portail web unique pour
les trois agences de renseignement, qui diffuserait davantage dinformations sur leur travail quotidien (statistiques, cadre juridique, etc.),
publication dun rapport annuel de transparence incluant le nombre, la

1)Les mtadonnes (Bulk data et Mta Data), constituent lensemble des informations
sur le contenant technique loppos du contenu, dune communication tlphonique ou
informatique, par exemple ladresse mail de lexpditeur, sa localisation, son heure de
connexion.

53

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

nature et les motivations des requtes faites par chaque agence auprs
des fournisseurs daccs et des oprateurs tlcoms, tendre le nombre
des membres de la commission parlementaire 11 membres (9 actuellement), choisir son prsident parmi lopposition, rendre publiques
davantage dauditions, introduire un droit dappel pour les jugements de
lInvestigatory Powers Tribunal (saisi par les citoyens sestimant victimes
dabus, le seul recours tant actuellement de saisir la Cour europenne
de sauvegarde des droits de lhomme, cration dun Inspecteur gnral
des agences de renseignement, qui remplacerait lInterception of
Communications Commissioner et lIntelligence Services Commissioner,
avec des pouvoirs et des ressources tendus et un profil plus visible dans
lopinion publique.

54

Premire partie

Rapport dactivit

Rapport dactivit

Chapitre I

Organisation et
fonctionnement de la
Commission

Composition de la Commission
la date de rdaction du prsent rapport, la composition de la
Commission est la suivante:
Membres de la Commission
Prsident: Jean-Marie Delarue, conseiller dtat honoraire, nomm par
le Prsident de la Rpublique par dcret du 26juin 2014, publi au Journal
officiel le 27juin 2014.
Membre parlementaire Assemble nationale: Jean-Jacques Urvoas,
dput (PS) du Finistre, dsign le 23juillet 2012 par le prsident de
lAssemble nationale.
Membre parlementaire Snat: Franois-Nol Buffet, snateur (ump)
du Rhne, dsign le 24 novembre 2014 par le prsident du Snat.
La Commission est assiste de deux magistrats de lordre judiciaire:
Maud Morel-Coujard, dlgue gnrale, depuis sa nomination en date
du 1er novembre 2014;
Loc Abrial, charg de mission, depuis sa nomination en date du 15mars
2012.
Le secrtariat est assur par Nathalie Brucker et Marie-Jos Masset.

57

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Christophe Germin est lofficier de scurit du service et conduit le


vhicule de la Commission.

Rappel des compositions successives


de la Commission
Prsidents:
Paul Bouchet, conseiller dtat, 1er octobre 1991.
Dieudonn Mandelkern, prsident de section au Conseil dtat, 1eroctobre
1997.
Jean-Louis Dewost, prsident de section au Conseil dtat, 1eroctobre
2003.
Herv Pelletier, prsident de chambre la Cour de cassation, 3octobre
2009.
Jean-Marie Delarue, conseiller dtat honoraire, 26juin 2014.






Reprsentants de lAssemble nationale:


Franois Massot, dput des Alpes-de-Haute-Provence, 19juillet 1991.
Bernard Derosier, dput du Nord, 24mai 1993.
Jean-Michel Boucheron, dput dIlle-et-Vilaine, 3juillet 1997.
Henri Cuq, dput des Yvelines, 4juillet 2002.
Bernard Derosier, dput du Nord, 20mars 2003.
Daniel Vaillant, dput de Paris, 1er aot 2007.
Jean-Jacques Urvoas, dput du Finistre, 23juillet 2012.

Reprsentants du Snat:
Marcel Rudloff, snateur du Bas-Rhin, 17juillet 1991.
Jacques Thyraud, snateur du Loir-et-Cher, 26mars 1992.
Jacques Golliet, snateur de Haute-Savoie, 22octobre 1992.
Jean-Paul Amoudry, snateur de Haute-Savoie, 14octobre 1995.
Pierre Fauchon, snateur du Loir-et-Cher, 18septembre 1998.
Andr Dulait, snateur des Deux-Svres, 6novembre 2001.
Jacques Baudot, snateur de Meurthe-et-Moselle, 26octobre 2004.
Hubert Haenel, snateur du Haut-Rhin, 4juillet 2007, en remplacement du
snateur Jacques Baudot dcd, puis le 15octobre 2008, titre personnel.
Jean-Jacques Hyest, snateur de Seine-et-Marne, nomm le 2juin 2010
en remplacement du snateur Hubert Haenel, nomm membre du Conseil
constitutionnel, puis le 6dcembre 2011, titre personnel.
Franois-Nol Buffet, snateur du Rhne, 24 novembre 2014.

Missions et fonctionnement
La Commission est charge de veiller au respect des dispositions du titre IV du Livre II du Code de la scurit intrieure consacr
aux interceptions de scurit. En effet, lordonnance no 2012-351 du
12mars 2012a abrog la loi no91-646 du 10juillet 1991 relative au secret

58

Rapport dactivit

des correspondances mises par la voie des communications lectroniques depuis le 1er mai 2012, et rassembl lessentiel de ses dispositions
droit constant au sein du Code de la scurit intrieure.
la
Conformment larticle 1er de son rglement intrieur,
Commission se runit intervalles rguliers linitiative de son prsident;
elle peut galement tre runie la demande dun de ses membres.
Entre ces assembles plnires, le prsident dispose dune habilitation permanente leffet de formuler les avis, les recommandations et
les prconisations, ds lors que les demandes prsentes, dinterception
ou de recueil de donnes techniques de communications, ne posent pas
de questions nouvelles par rapport aux dlibrations et aux dcisions
prcdentes de la Commission dans sa formation plnire.
Elle peut tout moment adresser au Premier ministre une recommandation tendant ce quune interception soit interrompue. Elle peut
galement lui faire une recommandation davertissement pour lalerter sur des difficults, qui en perdurant ou en se dveloppant, pourraient fonder un avis dinterruption de la part de la Commission ou de
nonrenouvellement de la mesure. Des prconisations sont galement
adresses aux services titulaires de lautorisation et en charge de lexploitation du renseignement, avant la procdure de recommandation.
En application de larticle L.243-9 du Code de la scurit intrieure
(ancien article 15 de la loi de 1991), la CNCIS reoit les rclamations des
particuliers, procde aux contrles et aux enqutes qui lui paraissent
ncessaires laccomplissement de sa mission. la demande des particuliers, la Commission effectue les vrifications dans le cadre du contrle
des interceptions de scurit ordonnes par le Premier ministre pour les
motifs prvus par la loi et ralises par les services habilits. Les investigations portent exclusivement sur lexistence ou non dinterceptions
illgales qui auraient t conduites par des services de ltat habilits, et
ce en violation des dispositions issues de la loi du 10juillet 1991 relative
au secret des correspondances et de la vie prive.
En vertu du mme article, la Commission peut procder son
initiative aux vrifications quelle estime ncessaires pour sassurer que
linterception de scurit est bien effectue selon les conditions prvues
par la loi et par la dcision dautorisation.
En outre, la CNCIS, ou par dlgation de celle-ci, son prsident
peut ordonner les vrifications qui lui paraissent ncessaires la suite
dinformations ou de dclarations publiques de personnes faisant tat
dinterceptions de leurs communications lectroniques ou des donnes
techniques se rattachant celles-ci.
loccasion de ces diffrents contrles et dans lhypothse o elle
constaterait une violation des dispositions lgales en matire dinterceptions et de recueil de donnes techniques, elle doit adresser un avis sans

59

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

dlai au procureur de la Rpublique en application de larticle 40 du Code


de procdure pnale.
En revanche, la Commission ne procde aucune investigation sur
les interceptions ordonnes par lautorit judiciaire, qui relvent du seul
contrle de cette mme autorit, en application des dispositions du Code
de procdure pnale. De mme, les interceptions qui seraient faites par
des particuliers sont de la comptence exclusive des services judiciaires
territorialement comptents pour recevoir ces plaintes. Hors du champ
de comptence de la CNCIS, les requtes des particuliers qui portent sur
ces interceptions prsumes ou relles sont dclares irrecevables.
Elle contrle les conditions dexcution des mesures autorises
par le Premier ministre. ce titre, elle se rend auprs des services et
des directions titulaires des autorisations et en charge de lexcution
des mesures de renseignement portant sur les communications lectroniques. Conformment larticle L. 243-10 du Code de la scurit
intrieure (ancien article 16 de la loi de 1991), les ministres, autorits
publiques et agents publics doivent prendre toutes mesures de nature
faciliter son action. Ainsi une vingtaine de sites o sont mises en uvre
ces mesures et exploit le renseignement technique sont visits par les
agents de la Commission au cours dune anne.
La CNCIS est en outre charge, en application de larticle 6 de la
loi no2006-64 du 23janvier 2006 relative la lutte contre le terrorisme,
du contrle des demandes de communication des donnes prvues
par larticle L. 34-1-1 du Code des postes et des communications lectroniques. Ce sont les demandes formes, pour la prvention des actes
de terrorisme, par les services habilits de police et de gendarmerie, et
qui sont autorises par une personnalit qualifie place auprs du
ministre de lIntrieur.
Toutes les autres demandes relatives au recueil des donnes techniques de communications sont formules par les services habilits des
ministres de lIntrieur, de la Dfense et des Finances et traites par
le Groupement interministriel de contrle. Elles relvent de larticle
L.244-2 du Code de la scurit intrieure (ancien article 22 de la loi du
10 juillet 1991) et sont soumises, au contrle a posteriori de lautorit
administrative indpendante.
La CNCIS est membre de la Commission consultative cre par le
dcret no97-757 du 10juillet 1997 qui, sous la prsidence du directeur
gnral de lAgence nationale de la scurit des systmes dinformation
(ANSSI), met des avis sur les demandes de commercialisation, dimportation, dacquisition, de dtention ou demploi des matriels susceptibles
de porter atteinte au secret des correspondances.
En application de larticle L.243-7 du Code de la scurit intrieure,
le prsident remet au Premier ministre, avant publication, un rapport
annuel sur les conditions dexercices et les rsultats de lactivit de la

60

Rapport dactivit

Commission. Les prsidents des deux assembles en sont galement


destinataires.

Financement
Autorit administrative indpendante, la Commission nationale
de contrle des interceptions de scurit dispose de crdits individualiss figurant au budget des services du Premier ministre. Le prsident
est ordonnateur des dpenses (article L.243-6 du Code de la scurit
intrieure).
Pour lanne 2013 et conformment la dclinaison en programmes,
actions et sous actions de la loi organique relative aux lois de finances
(LOLF), le budget de la CNCIS a t inscrit au sein du programme 308
protection des droits et liberts.
Afin de garantir son indpendance budgtaire, la Commission est
dote dun budget oprationnel de programme (BOP), rfrenc 308AIC.
Les crdits allous en 2013 se sont levs 551
673 euros
(607803euros en2012 et 619897euros en2011) dont 474474 (529864euros
en2012 et 523619euros en2011) pour les dpenses du titreII (dpenses
de personnel) et 77199 euros (77939 euros en 2012 et 96278 euros
en2011) pour les dpenses de fonctionnement.
Le budget global de la CNCIS a donc connu une diminution de
56130 euros. Fort heureusement, en raison des missions nouvelles
confies la CNCIS par le lgislateur en 2013, cette tendance la
baisse a t provisoirement suspendue pour lanne 2014. Les crdits
allous sont de 567661euros dont 475269euros pour les dpenses du
titre II (dpenses de personnel) et 92392 euros pour les dpenses de
fonctionnement.
Laugmentation des crdits hors titre 2, denviron 17% par rapport
la LFI 2013 est justifiepar:
laccroissement des attributions de la Commission en matire davis
et de contrles des mesures de renseignement concernant les communications lectroniques rsultant des lois du 9juillet 2004, du 23janvier
2006, du 21dcembre 2012 et de la loi no2013-1168 du 18dcembre 2013
relative la programmation militaire pour les annes 2014 2019 et portant diverses dispositions concernant la dfense et la scurit nationale,
notamment dans le domaine du recueil des donnes de connexion et de
la golocalisation;
le renforcement de leffectivit des avis et des contrles aposteriori.
Cette orientation fonde la mise en place de contrles inopins et laugmentation de la frquence des visites programmes. Les dveloppements
techniques des outils dinterception des communications lectroniques
et leur dcentralisation entranent des dplacements plus rguliers sur

61

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

lensemble du territoire national pour la ralisation des contrles de la


Commission;
le dveloppement des actions de communication institutionnelle dans
le cadre des dbats publics et parlementaires, depuis plus dun an, portant sur les moyens de surveillance des communications par les services
de ltat, sur la protection des donnes personnelles et de la vie prive
notamment en matire de communications lectroniques via Internet
ainsi que les dbats sur le cadre lgal et le contrle des services de
renseignement.
Pour autant, le montant allou pour les dpenses du titre II relatif
au personnel a t calcul pour les cinq postes actuellement pourvus,
alors que la CNCIS dispose de six ETPT. Cette volution du plan des effectifs interdit, en ltat, toute possibilit de recrutement, alors mme que
la Commission envisage de sadjoindre un sixime agent avant la fin de
lanne 2014.
Il faut rappeler que la CNCIS fonctionne effectifs constants depuis
sa cration il y a prs dun quart de sicle alors que ses missions se sont
considrablement accrues au fil des annes. Charge initialement, en
1991, du seul contrle de lexcution des coutes, elle a trs vite t sollicite pour adresser des avis pralables sur chaque projet dinterception.
En 1997, elle est devenue membre de la Commission consultative
place auprs du Premier ministre pour dlivrer les autorisations de
fabrication, dimportation, dexposition, doffre, de location, de vente,
dacquisition ou de dtention de matriels permettant de porter atteinte
lintimit de la vie prive ou au secret des correspondances.
En 2006, elle a reu pour tche de contrler les demandes de
donnes techniques de communications, dont le nombre est au moins
dix fois suprieur celui des demandes dinterceptions de scurit. Les
modalits des vrifications de ces demandes ont t renforces en 2010
aux fins dadapter le recueil de ces renseignements aux enjeux de scurit et de protection des donnes de communications prives.
Depuis lors, la Commission assure le contrle systmatique et
constant des demandes valides, tant par la personnalit qualifie pour
les demandes des services du ministre de lIntrieur habilits en matire
de lutte contre le terrorisme, que par le Groupement interministriel de
contrle pour les demandes des services habilits au titre du Code de la
scurit intrieure et portant sur les diffrents motifs autorisant linterception des communications.
En 2013, le lgislateur a confi la CNCIS le contrle du futur
dispositif unifi de recueil des donnes de connexion, ainsi que des
mesures de golocalisation en temps rel administratives. Lensemble
de ces nouveaux outils entrera en vigueur ds le 1er janvier 2015.
Les crdits du BOP CNCIS sont destins en priorit permettre
le fonctionnement continu de lautorit administrative indpendante, en

62

Rapport dactivit

toute scurit. La structure permanente de la Commission comprend


cet effet, outre le prsident, deux magistrats et deux secrtaires fonctionnant en binmes. La Commission doit pouvoir tre jointe et sentretenir
avec ses interlocuteurs de faon scurise. Ses locaux sont quips pour
rpondre aux normes relatives au traitement des documents classifis
au niveau secret-dfense. Elle doit accder aux moyens dinformation les plus larges comme les plus spcialiss en source ouverte. Elle
doit galement disposer de moyens de transport ddis et scuriss,
notamment pour le transfert des documents classifis et pour effectuer
les visites de contrle prvues par la loi.
Soucieuse de lutilisation optimale des deniers publics, la CNCIS
participe aux travaux mens par les services du Premier ministre sur la
mesure de la performance en matire de gestion budgtaire. Elle poursuit donc, depuis 2009, des actions de rationalisation financire. Ainsi de
nouveaux indicateurs de performance ont t labors pour couvrir lintgralit de ses activits, tant celles portant sur lexpertise fournie pour la
prise de dcision des autorits publiques, que celles destines garantir
la protection des droits et liberts des citoyens, missions attribues par
le lgislateur lautorit administrative indpendante.
Dans le mme souci defficacit et de lisibilit de son activit, la
Commission a choisi de mettre en uvre le dispositif de contrle interne
des services du Premier ministre prvu par le dcret no 2011-775 du
28juin 2011 relatif laudit interne dans ladministration et mis en place
progressivement depuis le dbut de lanne 2012.
Elle sinscrit pleinement dans la dmarche de modernisation de
laction publique dfinie par la circulaire du Premier ministre du 7janvier
2013 et visant llaboration dun plan de modernisation et de simplification de laction publique destin amliorer le service aux citoyens,
lorganisation et le fonctionnement des services, ainsi que la mutualisation des fonctions support. Ainsi la Commission a dcid, au-del
des actions internes, de participer au comit de pilotage de ce plan et
de sassocier notamment aux programmes ouverture et partages des
donnes publiques, accueil et traitement des demandes des requrants ou encore projet de mutualisation et immobilier Sgur des AAI
et des SPM.
Enfin, le prsident, comme les membres de la CNCIS, relvent
du dispositif cr par la loi no2013-907 du 11octobre 2013 relative la
transparence de la vie publique, et se soumettent aux dclarations ainsi
quaux contrles dfinis par le lgislateur et conduits par la Haute autorit pour la transparence de la vie publique.
La CNCIS prend donc toute sa part dans leffort collectif de rationalisation des dpenses publiques. Elle poursuit sa recherche dconomies,
notamment sur le plan du fonctionnement. Nanmoins, lextension de
ses attributions et des saisines, ainsi que les exigences techniques et
matrielles du contrle dans ces domaines en volution constante et

63

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

rapide, ncessitent de disposer de moyens adapts aux objectifs de


protection des liberts publiques et de scurit, dvolus par le lgislateur
la Commission.

Relations extrieures
Dans le prolongement des travaux avec les autorits bulgares,
allemandes, belges, roumaines, libanaises, canadiennes et turques
dj voqus dans les prcdents rapports dactivit, la Commission a
poursuivi ses changes avec les institutions et les structures de pays
trangers dont les comptences rejoignent en partie ou en totalit ses
attributions.
Ces travaux bilatraux et les projets lgislatifs exposs par les
dlgations trangres montrent une proccupation commune dvolution du cadre lgal rgissant le recueil administratif ou judiciaire du
renseignement technique. Ils tmoignent de problmatiques et de
travaux similaires sur les donnes techniques de communications avec
des questions portant sur leur accs (gnral ou individualis, alatoire
ou cibl), sur la dtermination de leur rgime et sur les modalits du
contrle de ces recueils par les services dtat et les oprateurs privs.
Les agents de la Commission ont poursuivi les actions de formation et les tudes conduites avec plusieurs organismes denseignement
et de recherche, telles que la participation un groupe de travail sur les
pratiques des services de renseignement et les liberts publiques au sein
des instituts dtudes politiques, les interventions dans le cadre de la
formation continue des magistrats de lordre judiciaire sur le traitement
judiciaire du renseignement, de la formation initiale des commissaires
de police sur le recueil du renseignement technique issu des communications lectroniques, ou les confrences auprs dorganismes comme
linstitut des hautes tudes de la dfense nationale (IHEDN), ainsi que
dans les cycles de formation de lAcadmie du renseignement.

64

Rapport dactivit

Chapitre II

Actualit de la Commission:
adoption de rgles
dontologiques internes

la suite de sa nomination la prsidence de la CNCIS,


M. Jean-Marie Delarue a propos lAssemble plnire de dfinir
des rgles dontologiques applicables tant aux membres de la
Commission qu ses agents. Adoptes lunanimit des membres
en septembre 2014, ces rgles, entres en vigueur immdiatement,
sont aujourdhui rendues publiques par le biais du prsent rapport.

Rgles dontologiques applicables la


Commission nationale de contrle des
interceptions de scurit
Les prsentes dispositions sont applicables aux membres et aux
collaborateurs de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit, sans prjudice des rgles qui leur sont applicables en
matire de dontologie au titre de leur appartenance dautres corps ou
institutions, telles quelles figurent notamment dans le Code de dontologie des dputs, dans les obligations dontologiques dfinies par
le Conseil suprieur de la magistrature, dans la Charte de dontologie
des membres de la juridiction administrative, dans le titre 1er du statut
gnral des fonctionnaires ou dans tout autre texte de porte lgislative
ou rglementaire.

65

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Indpendance
1.1 Tout comportement de nature faire natre un doute sur lindpendance des membres et des collaborateurs de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit (ci-aprs la Commission),
voire de faire natre un sentiment oppos, doit tre cart.
1.2 cet effet,
le prsident comme les collaborateurs de la Commission ne peuvent
exercer dactivit, rmunre ou non, quelle quen soit la nature, en relation avec la mission confie la Commission, lexception des tches
denseignement ou de celles conduisant des tudes ou travaux crits,
entrepris aprs en avoir avis la Commission;
les membres et les collaborateurs de la Commission doivent, de
manire gnrale, viter de se trouver en situation de conflit dintrt:
ils ne peuvent en particulier se prononcer sur une question dans laquelle
leur indpendance nest pas assure; ils prennent cet gard toute disposition, en particulier en avisant le prsident.
1.3 Dans lhypothse o, de son propre fait ou du fait dautrui,
un membre ou collaborateur de la Commission se trouverait en conflit
dintrt, il doit, de sa propre initiative, sabstenir de participer la procdure de traitement de toute affaire en cause dans ce conflit, aprs en
avoir avis.
1.4 Il en va de mme lorsque lexistence de liens antrieurs
est susceptible de porter atteinte lindpendance de jugement des
membres et des collaborateurs de la Commission.
1.5 Alors mme que les services du Premier ministre contribuent
la gestion matrielle de la Commission, les membres et collaborateurs
de la Commission prennent soin de rappeler, chaque fois que ncessaire,
le caractre dindpendance qui sattache cette institution et ne sont
jamais lis par une dcision de caractre politique quelle quelle soit.
1.6 Hors du cadre des consultations et expertises requises par le
rle institutionnel de la Commission, le prsident et les collaborateurs de
celle-ci ne participent en aucun cas la dfinition des politiques publiques
relatives au renseignement et lactivit de scurit en gnral.
1.7 De manire gnrale, les membres et les collaborateurs veillent
prserver en toutes circonstances leur impartialit et leur neutralit
dans les affaires qui leur sont soumises.
1.8 Toute difficult dans lapplication du prsent paragraphe est
aborde en Commission.

Secret, confidentialit et discrtion


2.1 En vertu de la loi, les membres et les collaborateurs de la
Commission sont astreints au secret.

66

Rapport dactivit

2.2 Non seulement ce secret est absolu et, par consquent, observ
par chacun avec rigueur, mais il appartient la Commission de prendre
les mesures destines en faciliter lobservation et chacun, membre
ou collaborateur, dagir dinitiative pour tre mme de respecter les
consignes et de garantir pour lui-mme la bonne application de lobligation lgale, notamment dans lusage des moyens de communication.
2.3 Lexigence du secret ne stend pas seulement la vie professionnelle. Elle ne prend pas fin avec lissue du mandat de membre ou
des fonctions de collaborateur la Commission.
2.4 Le secret nest pas opposable aux membres et aux collaborateurs de la Commission entre eux. Ils se doivent au contraire mutuellement toute linformation utile en vue dun bon accomplissement de leur
mission.
2.5 Le secret dfense partag avec des services tiers ou des
responsables publics pour certaines affaires ninduit nullement la leve
de ce secret sur dautres affaires qui ne doivent pas tre partages. En
particulier, aucune affaire particulire ou gnrale protge ne sera
voque avec un service ou un agent dont elle ne relve pas.
2.6 La confidentialit est moins rigoureuse dans sa porte. Elle
autorise le partage dinformations avec des tiers autoriss. Elle le dfend
avec ceux qui ne le sont pas.
2.7 Les membres et collaborateurs sont astreints, en tout tat
de cause, un devoir de discrtion sur lensemble des activits de la
Commission qui ne sont couvertes ni par le secret, ni par la confidentialit, ainsi que sur les personnes qui y travaillent.
2.8 Le respect des dispositions du prsent paragraphe implique
que les tches incombant la Commission ne soient accomplies quau
sein de ses locaux, sauf videmment celles qui, par nature, ont lieu
lextrieur, et dans les cas de lastreinte mentionne au 4.2 ci-dessous.
Les documents mis la disposition des membres de la Commission lors
des assembles plnires sont donc dtruits lissue de celles-ci, lexception de ceux usage de procs-verbaux consultables dans les locaux.
2.9 Toute expression ne relevant pas du champ des activits de la
Commission reste videmment libre et celle-ci na pas en connatre.
Dans une hypothse dexpression de cette nature toutefois, membres
et collaborateurs doivent se dispenser de faire tat de leur qualit la
Commission.

La communication
3.1 Les obligations du .2 qui prcde ne font pas obstacle lexpression de la Commission pour dfinir les principes dont elle entend
faire application, ou bien de manire gnrale, ou bien dans un domaine
particulier (nouvelle technologie, nouvelle mission demande aux

67

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

services, approche dune catgorie ou dune zone dtermine, nouvelle


politique publique).
Le rapport public est le moyen privilgi mais non pas unique, de
cette expression.
Lorsque le rle de la Commission est publiquement mis en cause,
elle peut estimer utile de faire connatre son point de vue, la condition
naturellement quaucune atteinte ne soit porte aux rgles relatives au
secret des affaires dont elle a connatre ou bien de ses travaux.
3.2 Lexpression de la Commission est subordonne laccord de
lassemble plnire, convoque cet effet. Elle est normalement du
ressort du prsident. Nul, sans son accord pralable, ne peut se lapproprier dans les cas mentionns au dernier alina du 3.1.
3.3 Les parlementaires membres de la Commission disposent naturellement de la possibilit dans le cadre de leur mandat de commenter
lexpression de celle-ci. Ils ne peuvent toutefois y ajouter sur le fond sans
prciser quen la matire ils ne sauraient lengager.
3.4 Les collaborateurs de la Commission nont pas la possibilit,
sauf mandat exprs, dengager linstitution.
3.5 Si la Commission ou la manire dont elle accomplit sa mission
sont publiquement mis en cause, il appartient lassemble plnire
de dterminer, ventuellement, le fond et la procdure de rponse,
lexclusion de toute autre manire de faire.

Les avis de la Commission


4.1 En ce domaine, dans lequel sont confrontes, et doivent tre
concilies, les exigences tenant aux liberts individuelles et celles
de la scurit, limpartialit et la neutralit doivent tre constamment
observes.
4.2 Les avis rendus sont galement tenus par les principes gnraux auxquels est tenue la puissance publique, comme le respect du
principe de lgalit.
4.3 Toutes les affaires soumises la Commission, dans lurgence
ou non, doivent tre examines avec les informations ncessaires fournies par les services, lapprofondissement et le temps requis et selon le
cadre de rgles fixes par la Commission en assemble plnire, indpendamment de lauteur de la demande et des objectifs viss.
4.4 Les documents fournis doivent tre interprts strictement,
sans altration ni omission.
4.5 Lexamen des affaires est, chaque fois quil est possible, soumis
la collgialit au sein de la Commission, lexception de celles dont
les dlais sont incompatibles avec cette manire de faire.

68

Rapport dactivit

4.6 Lorsque les informations ncessaires un examen appropri


par la Commission ne lui sont pas parvenues, celle-ci doit dcider, selon
des rgles comprhensibles pour les services et constantes, de surseoir
statuer danslattente de renseignements complmentaires. Le sursis
statuer ne saurait valoir avis de la Commission au sens des textes en
vigueur: toute dcision prise incomptemment par lautorit publique
sur ce seul fondement doit tre porte la connaissance du prsident de
la Commission dans les plus brefs dlais.
4.7 De manire concomitante avec ce qui prcde, chaque affaire
doit tre examine avec le maximum de clrit. Les dossiers prsents
selon la procdure dite durgence absolue doivent tre apprhends
et traits dans des dlais compatibles avec cette urgence (une heure),
selon une procdure identifiable. Ils exigent des temps dastreinte rpartis quitablement. Les collaborateurs qui sont dastreinte rendent compte
immdiatement au prsident de tout dpassement du dlai.
4.8 La rdaction de lavis est faite par ceux qui ont procd lexamen de laffaire. Ses modalits doivent permettre le respect des rgles
dtermines aux 4.2 et 4.3 qui prcdent et celles du secret.

Relations avec les auteurs des demandes


et les autres agents publics
5.1 Investis dune mission de contrle du service public du renseignement, les membres et les collaborateurs de la Commission ne peuvent
avoir avec les agents de ce service que des relations conciliables avec
lexercice du contrle. Elles doivent ainsi se limiter aux relations rendues
ncessaires par lexcution stricte des tches imparties la Commission.
5.2 La ralisation de celles-ci ne requiert ni dmarches occultes,
ni informateurs confidentiels. Toute drogation juge ncessaire cette
prohibition doit avoir reu lautorisation pralable du prsident de la
Commission et doit tre suivie des comptes rendus ncessaires, aprs
vrifications utiles, notamment lassemble plnire.
5.3 Les relations avec lautorit politique relvent du prsident ou
de lassemble plnire de la Commission.
5.4 Les limites qui prcdent ne sappliquent pas aux parlementaires membres de la Commission, ds lors quils agissent dans le cadre
de leur mandat, en particulier dans le cadre de la dlgation parlementaire au renseignement.

Les visites extrieures


6.1 Les membres et collaborateurs de la Commission se soumettent,
lors des visites quils effectuent, aux rgles de scurit applicables aux
personnes trangres aux services visits et toutes celles qui leur
seraient rglementairement imposes.

69

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

6.2 Ils ne se dpartissent jamais de la courtoisie requise.


6.3 Ils sen remettent aux responsables des lieux ainsi quaux
exploitants du soin de leur permettre laccs aux donnes dont ils ont
besoin, de leur fournir les documents ncessaires laccomplissement du contrle ou de leur donner les informations quils sollicitent.
Ils consignent toutefois avec prcision tout refus daccs aux sources
(volontaire ou accidentel) et, plus gnralement, tout refus de coopration qui remettrait en cause leur mission.
6.4 Ils se gardent de tout jugement pendant le droulement de la
visite. Ils se bornent recueillir les informations qui leur sont utiles,
tablir leur vracit et poser les questions requises par leur comprhension. Ils veillent ce que les questions quils posent sont en lien
direct avec les attributions de la Commission. Ils prcisent en tant que de
besoin en quoi leurs demandes relvent de ces attributions.
6.5 Dans leur rapport, ils ne font tat que de faits tablis et prsentent
comme tels les constats qui ne restent qu ltat dhypothses.
6.6 Les auteurs du rapport mettent en lumire les considrations
qui leur paraissent mriter un examen de la Commission.

Au sein de la Commission
7.1 Membres et collaborateurs de la Commission portent la
connaissance du prsident, en vertu du devoir de loyaut, les difficults
particulires quils rencontrent ds lors quelles sont de nature compromettre lexercice de leurs tches.
7.2 Le prsident doit prvenir toute anomalie dans lexcution des
missions de la Commission afin dassurer lapplication de la loi. Il doit
simultanment assurer aux membres et aux collaborateurs les garanties
que celle-ci prvoit.

70

Rapport dactivit

Chapitre III

Le contrle des interceptions


de scurit (Titre IV du livre
II du Code de la scurit
intrieure)

Le contrle des autorisations


Il sagit ici de dcrire la nature et la porte du contrle opr
par la CNCIS sur les demandes dinterceptions dont elle est saisie. La
mission confie par le lgislateur est celle dun contrle de la lgalit.
La Commission na pas de comptence pour juger de lopportunit pour
un service de choisir ce moyen dinvestigation tel ou tel moment de la
conduite de son enqute, ni pour porter une apprciation sur la manire
dont les enquteurs exploiteront les renseignements obtenus. La vrification de la lgalit ne se limite pas pour autant un contrle formel.
Elle porte aussi sur les lments de procdure et de fond des dossiers
dinterceptions.
Ce contrle intervient en amont de lautorisation dinterception,
sous la forme dun avis qui est donn au moment de la prsentation
et de la transmission au Groupement interministriel de contrle des
demandes des services habilits valides par le ministre de tutelle. La
dcision dautorisation relve du pouvoir exclusif du Premier ministre ou
de ses dlgus (article L.242-1 du Code de la scurit intrieure).

71

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Le contrle de la Commission sexerce aussi aprs cette dcision,


et ce durant toute lexploitation de linterception. Il peut entraner ladoption de recommandations davertissement ou dinterruption.

Le contrle en amont
La mission premire de la CNCIS est la vrification de la lgalit
des autorisations dinterceptions. Elle se traduit par un contrle systmatique et exhaustif de lensemble des demandes tant au stade initial qu
celui de lventuel renouvellement de linterception.
La loi no 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret des correspondances mises par la voie des communications lectroniques avait
prvu un contrle aposteriori. Toutefois, ds les premiers mois de son
fonctionnement, la Commission a instaur, avec laccord du Premier
ministre, la pratique du contrle pralable la dcision dautorisation,
allant ainsi au-del de la lettre de larticle L.243-8 du Code de la scurit
intrieure (ancien article 14 de la loi du 10juillet 1991).
Ce contrle a priori renforce les modalits de la protection de la
correspondance prive. Il constitue une garantie importante en ce que
lavis de la Commission portant sur la lgalit et sur la protection du
secret des correspondances intervient avant la dcision et la mise en
uvre de la mesure dinterception.
Depuis linstauration de cette procdure davis a priori, les avis
dfavorables ont t dans leur grande majorit suivis par lautorit de
dcision. En ce sens, cette pratique est plus efficace du point de vue de
la protection des liberts publiques que la recommandation prvue par
la loi et adresse aprs la notification de la mise en place dune interception. Dans ce dernier cas, latteinte au secret des correspondances,
disproportionne ou inadapte, est effective, mme si elle est de courte
dure, linterception tant stoppe rapidement aprs sa mise en uvre
et sa notification la Commission.
En outre, cette pratique permet un dialogue utile avec les services
demandeurs et une meilleure prise en considration par ceux-ci, ds le
stade prparatoire, des prconisations de la Commission pour garantir le
respect de la loi et lquilibre entre la dfense des intrts fondamentaux
de la Nation et la protection du secret des correspondances. Ce dialogue
est enrichi et facilit par le travail de centralisation et dintermdiation
effectu par le Groupement interministriel de contrle (GIC).
Cette pratique de lavis a priori a t tendue, par dcision
de la Commission du 25 mars 2003, aux interceptions demandes en
urgence absolue. Elle a t confirme le 18fvrier 2008 par une directive
du Premier ministre, qui a qualifi ce contrle apriori de pratique la
mieux mme de rpondre lobjectif de protection efficace des liberts
poursuivi par le lgislateur.

72

Rapport dactivit

Du fait de cet avis a priori, que la demande intervienne selon la


procdure normale ou en urgence absolue, les dispositions de
larticle L.243-8 alinas 1 3 du Code de la scurit intrieure nont logiquement plus trouv sappliquer au stade de lautorisation de linterception de scurit.
Elles prvoient en effet que la dcision motive du Premier
ministre mentionne larticle L.242-1 est communique dans un dlai
de quarante-huit heures au plus tard au Prsident de la Commission
nationale de contrle des interceptions de scurit.
Si celui-ci estime que la lgalit de cette dcision au regard des
dispositions du prsent titre nest pas certaine, il runit la Commission,
qui statue dans les sept jours suivant la rception par son prsident de la
communication mentionne au premier alina.
Au cas o la Commission estime quune interception de scurit a
t autorise en mconnaissance des dispositions du prsent titre, elle
adresse au Premier ministre une recommandation tendant ce que cette
interception soit interrompue.
La procdure de larticle L. 243-8 conserve nanmoins sa pleine
effectivit en ce qui concerne les interceptions autorises en dpit dun
avis dfavorable ou dj en cours et dont la Commission recommande
au Premier ministre de dcider de les interrompre, ou prconise directement aux services cette interruption.
Depuis plusieurs annes, la Commission sollicite que cette pratique
de lavis apriori, reconnue par tous comme une meilleure garantie en
termes de droits pour les personnes et defficacit, soit explicitement
prvue par la loi, et ce par ajout dun alina larticle L.243-8. Un amendement parlementaire a t dpos en ce sens en novembre 2013 lors
des dbats relatifs la loi de programmation militaire 2014-2019.
Le gouvernement, par la voix du ministre de la Dfense, sest
oppos cette conscration lgislative, indiquant prfrer que ce dbat
ait lieu dans le cadre dun futur projet de loi sur le renseignement qui
serait examin avant la fin de la lgislature. Dans un courrier adress peu
aprs la CNCIS, le Premier ministre a confirm cet engagement inscrire
lavis pralable dans la loi et assur que, dans cette attente, il continuerait
respecter cette pratique en consultant systmatiquement la Commission
avant toute dcision de mise en uvre dune interception de scurit.

Le contrle formel des demandes dinterception


et le respect des contingents
Lactivit de contrle de chacun des projets dinterception comporte
en premier lieu un aspect formel, qui consiste vrifier que les signataires des demandes dautorisation ont bien t habilits par les ministres
comptents. Devant laugmentation des demandes urgentes et afin de

73

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

diminuer les dlais de traitement, sur proposition de la Commission, la loi


no2006-64 du 23janvier 2006a introduit larticle 4 de la loi du 10juillet
1991 (dsormais larticle L.241-2 du Code de la scurit intrieure) une
disposition autorisant chaque ministre, linstar du Premier ministre,
dlguer de faon permanente sa signature deux personnes.
Les contingents dinterceptions simultanes ne doivent pas tre
confondus avec le nombre total dinterceptions (demandes initiales et
renouvellements) ralises annuellement au profit des trois ministres
concerns: Intrieur, Dfense et Budget. Dans son souci de conserver
un caractre exceptionnel aux interceptions de scurit, le lgislateur
de 1991 a en effet opt pour une limitation sous forme dun encours
maximum, protecteur des liberts publiques (article L.242-2 du Code de
la scurit intrieure).
Ce systme, mis en place par la dcision du 28 mars 1960 du
Premier ministre Michel Debr, rsultait lpoque de contraintes techniques (capacit maximale denregistrement sur des magntophones
bandes ou cassettes et capacit dexploitation par le GIC). Il a t
confirm en 1991 dans le but dinciter les services concerns supprimer le plus rapidement possible les interceptions devenues inutiles,
avant de pouvoir procder de nouvelles coutes (CNCIS, 3e rapport
- 1994, p.16).
Lexigence du respect de ce plafond nest donc plus la consquence
de contraintes techniques mais un aspect du caractre exceptionnel
que doit conserver latteinte au secret des correspondances de nos
concitoyens. Le contingentement participe lencadrement de la mise en
uvre des interceptions et demeure un facteur de protection des liberts
publiques.
En pratique, il implique que le nombre dinterceptions actives
doive tout moment respecter un plafond fix par ministre en vertu
dune dcision du Premier ministre. La rpartition interne entre services
est du ressort de chaque ministre et conduit ce que le nombre des
interceptions un instant donn soit toujours infrieur au contingent.
Les services doivent en effet se rserver la possibilit de rpondre en
permanence des circonstances inattendues ou des besoins nouveaux.
Laugmentation constante du parc de vecteurs de communications
lectroniques (tlphone fixe, mobile, fax, Internet) a conduit des relvements progressifs du contingent, quil faut rapprocher de laugmentation exponentielle du nombre dutilisateurs des outils de communication.
titre dillustration, le nombre dabonns des services mobiles
en France est ainsi pass de 280.000 en 1994 78,4 millions en juin 2014
soit un taux de pntration dans la population (hexagone et outre-mer)
de119,2%. Par ailleurs, 196 milliards de SMS ou MMS ont t changs
en 2013, soit 6% de plus quen 2012 (source ARCEP).

74

Rapport dactivit

Cette comparaison entre, dune part, lvolution des outils de


communication et leur emploi, et, dautre part, laugmentation limite
des contingents dinterceptions depuis 1991, tmoigne du respect
constant de la volont du lgislateur de conserver aux mesures dingrence des pouvoirs publics dans la correspondance prive, leur caractre
exceptionnel.
Tableau rcapitulatif de lvolution des contingents dinterceptions
prvus par larticle L.242-2 du Code de la scurit intrieure

Ministre de la
Dfense
Ministre de
lIntrieur
Ministre du
Budget
Total

Initial (19911996)

1997

2003

2005

2009

2014

232

330

400

450

285

285

928

1190

1190

1290

1455

1785

20

20

80

100

100

120

1180

1540

1670

1840

1840

2190

(NB: cette modification de la ventilation des contingents dinterceptions attribus chaque


ministre tient compte de lintgration, depuis 2009, du sous-contingent de la gendarmerie
nationale au sein du contingent du ministre de lIntrieur.)

Lanne 2013a t marque par le cinquime exercice de traitement


des interceptions par rfrence, non plus aux lignes tlphoniques
mais lobjectif vis par la mesure. Il sagissait pour la Commission de
souligner que les garanties et les droits prvues par la loi du 10 juillet
1991 sont attachs la personne et non ses moyens de communications. La protection est homogne et unique pour la personne et ce, quel
que soit loutil de communication lectronique employ. Elle permet
de garantir lexploitation lgale de linterception lgard dune seule
personne et non dune pluralit dindividus qui emploieraient le mme
outil de communication.
Cette rfrence, la cible a permis pendant prs de neuf ans
au Premier ministre de ne pas augmenter le contingent, attitude qui
parat conforme au respect du caractre exceptionnel que doit conserver
cette mesure dinvestigation particulirement attentatoire aux liberts. Il
convient en outre de souligner labsence de cas rcent de lemploi de la
totalit du contingent gnral, qui tait jusquen 2014 de 1840 objectifs.
Nanmoins, la lumire des rcents travaux consacrs lavenir
du renseignement, comme le rapport de la mission parlementaire sur
lvaluation du cadre juridique applicable aux services de renseignement
dpos le 14mai 2013 et le rapport de la commission denqute sur le
fonctionnement des services de renseignement franais dans le suivi et
la surveillance des mouvements radicaux arms dpos le 24mai 2013,
et des attentes formules par les services notamment lors des visites
de contrle opres par la CNCIS, la question dune augmentation des
quotas attribus certains ministres sest pose nouveau.

75

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Certains services utilisateurs ont pu exprimer le souhait dune


augmentation de leur contingent pour faire face des besoins oprationnels nouveaux et des menaces croissantes datteintes aux intrts
fondamentaux de la Nation. Deux ministres, lIntrieur et le Budget, ont
en consquence sollicit une hausse de leurs quotas, respectivement de
330 cibles pour le premier et 20 cibles pour le second.
Saisie pour avis par le Premier ministre, la CNCIS ne sest pas
oppose laugmentation sollicite, mais a subordonn cet avis favorable au strict maintien du niveau dexigence quelle fixe aux services lors
de lexploitation des interceptions de scurit. En effet, il serait inacceptable que laugmentation du volume des autorisations donnes se fasse
au dtriment de la scrupuleuse observation du cadre lgal, qui garantit
le caractre exceptionnel que doit conserver linterception de scurit,
mesure dinvestigation particulirement attentatoire aux liberts.
En application des dispositions de larticle L. 242-2, le Premier
ministre a autoris courant 2014 une hausse des quotas conforme aux
demandes des deux ministres concerns. Cette dcision a abouti un
nouveau contingent total de 2190 cibles.
Cette augmentation, la plus significative depuis 1997, a eu
une consquence directe sur la mthode dexamen pralable par la
Commission des demandes dinterceptions. En effet, lautorit administrative indpendante na bnfici daucun renfort deffectif pour faire
face au surcrot de travail gnr par les interceptions supplmentaires.
Comme cela sera dvelopp un peu plus loin, elle a d profondment
modifier son fonctionnement pour rendre ses avis non plus une fois par
semaine (sauf procdures durgence absolue, qui, de faon constante,
donnent lieu un avis dans lheure) mais au plus tard tous les deux jours
et dmatrialiser ses changes avec les services du Premier ministre
pour gagner en productivit sans perdre ni en rigueur danalyse, ni en
respect des rgles de scurit.

Le contrle de la motivation et justification


de la demande dinterception de scurit
Le premier et unique objectif des interceptions de scurit est,
comme leur nom lindique, la protection de la scurit de la Nation et de
ses intrts fondamentaux.
Les motifs prvus par la loi du 10juillet 1991, repris larticle L.241-2
du Code de la scurit intrieure, sont directement inspirs du livre IV du
Code pnal qui incrimine les atteintes ces intrts fondamentaux. Les
cinq motifs lgaux de 1991 ne font que dcliner les diffrents aspects de
la scurit de la Nation, mais la rfrence prcise ceux-ci permet une
apprciation plus pertinente et concrte du fondement des demandes
et une meilleure adquation aux exigences de la Cour europenne des
droits de lhomme.

76

Rapport dactivit

Ces motifs sont: la scurit nationale, la sauvegarde des lments


essentiels du potentiel scientifique et conomique de la France, la prvention du terrorisme, de la criminalit et de la dlinquance organises et de
la reconstitution ou du maintien de groupements dissous en application
de larticle L.212-1 du Code de la scurit intrieure sur les groupes de
combat et les milices prives.
Les services demandeurs doivent donc faire rfrence de manire
explicite lun de ces motifs lgaux. Ils doivent en outre justifier leur
demande par des explications circonstancies qui permettront la
Commission dapprcier larticulation du fait et du droit. cet effet, la
prsentation des lments de fait doit tre certes synthtique mais non
strotype. Elle doit tre sincre et consistante pour permettre chaque
autorit, ministres demandeurs, Commission et Premier ministre, de
juger de la pertinence de leur adquation au motif lgal. Cet lment
ainsi que les critres dapprciation des motivations seront repris
dans la partie du rapport consacre aux avis et prconisations de la
Commission.
Le cadre des demandes servant la rdaction par les diffrents
services habilits a t revu en 2006, en 2008, et nouveau en 2009. Il est
appel voluer prochainement, la CNCIS ayant le souci constant damliorer la lisibilit comme la comprhension de ses avis. Lobjectif est de
constituer des trames toujours plus claires et prcises pour tendre,
partir de modles, une prsentation complte, gage dune plus grande
facilit pour les services rdacteurs et dune plus grande efficacit dans
le traitement de la demande par les autorits de consultation et de dcision. Ces imprims permettent un contrle toujours plus efficient de la
Commission, qui est trs attentive au caractre exhaustif des mentions.
Ces trames normalises ne constituent pas un cadre restreint. En
tant que de besoin, les services peuvent communiquer tout lment qui
leur parat utile lappui de leur demande, en prsentant spontanment
des informations complmentaires indispensables une apprhension
juste et complte de la situation.
Le contrle opr par la Commission sattache dune part une
identification aussi prcise que possible des cibles, dautre part aux
informations recueillies sur leur activit socioprofessionnelle: il convient
en effet de porter une attention particulire aux professions ou activits juges sensibles en raison du rle quelles jouent dans une socit
dmocratique.
Il importe aussi de sassurer que le motif lgal invoqu ne dissimule pas dautres proccupations. Il est ncessaire de rappeler que
linterception doit tre sollicite exclusivement pour les faits dcrits dans
la demande et non pour une raison autre, qui ne relverait daucun motif
lgal. Ceci sera galement dvelopp dans la partie du rapport consacre
aux avis et prconisations de la Commission.

77

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

La Commission formule toutes les observations quelle juge utiles


sur la pertinence du motif invoqu, procdant le cas chant des propositions de requalification, afin de substituer au motif initialement vis, un
autre des cinq motifs lgaux qui parat plus adapt.
Elle sassure que la demande respecte le principe de proportionnalit entre le but recherch et la mesure sollicite. La gravit du risque
pour la scurit des personnes physiques comme morales ou pour la
scurit collective, doit tre la mesure de latteinte la vie prive que
constitue la surveillance de la correspondance par voie de communications lectroniques, et la justifier pleinement.
La recherche de cette proportionnalit peut se traduire ab initio ou
lors du renouvellement par une restriction, au cas par cas, de la dure
de la mesure dont le maximum lgal est de quatre mois. Une diffrenciation des dlais a ainsi t instaure par voie jurisprudentielle: deux mois
pour une cible non encore totalement identifie, un mois en cas de
risque de rcidive dune infraction criminelle dj commise, ou encore
dlai ad hoc, cal sur un vnement prvu une date dtermine.
Des instructions peuvent tre donnes par la CNCIS pour exclure
conformment larticle L.242-5 du Code de la scurit intrieure,
des transcriptions (appeles
productions
) certains aspects privs
des conversations ou des questions nentrant pas dans le champ des
motifs lgaux. Des avis favorables subordonnent lexploitation des
interceptions certains objectifs ou fixent les orientations exclusives
qui paraissent devoir tre retenues pour garantir une exploitation des
communications conforme aux dispositions lgales. La Commission et
lautorit de dcision sollicitent rgulirement des bilans circonstancis
avant dautoriser une nouvelle prolongation dans le cas dune interception dj renouvele.
La Commission veille par ailleurs ce que soit respect le principe
de subsidiarit. Par consquent, lors de ses vrifications, elle sassure
que le but recherch ne puisse tre rempli que par ce moyen et non par
dautres investigations plus classiques (enqute de terrain, denvironnement, mise en place de forces de lordre, etc.).
Depuis sa cration, la CNCIS porte une attention particulire la
protection des liberts de conscience et dexpression. Ainsi maintient-elle
que le proslytisme religieux, comme lexpression dopinions extrmes,
ds lors quelles ne tombent pas sous le coup de la loi, ne justifient
pas, en tant que tels, une demande dinterception, sils ne comportent
aucune menace immdiate pour lordre public rpublicain, matrialise
par exemple par un appel ou un encouragement la violence. De mme,
elle veille ce que les interceptions, en ce quelles sont parfois concomitantes dactions sur le terrain, ne portent pas atteinte, mme indirectement, la libert de manifestation.

78

Rapport dactivit

Dune manire gnrale, et quel que soit le motif, limplication


personnelle de la cible dans des agissements attentatoires la scurit
doit tre au moins prsume.
Dans le cadre de son contrle a priori, la Commission dispose
dun moyen dinvestigation auquel elle recourt plus souvent depuis
quelques annes. Elle a la possibilit de demander au service concern
les lments dinformation complmentaires qui lui sont ncessaires
pour fonder son avis. rception de ces renseignements additionnels,
elle formulera des observations ou rendra son avis.
Le Premier ministre ou son dlgu peut, dans les mmes
conditions, solliciter des lments dinformations supplmentaires. Cette
demande suspend, jusqu rception des complments sollicits, la dcision dautorisation ou de renouvellement. Cette requte ou celle initie
par le Premier ministre ou son dlgu constitue un sursis statuer en
ce que lavis pralable doit tre recueilli avant lautorisation et la mise en
place dune interception.
Quel que soit lauteur des questions complmentaires, la rponse
du service est systmatiquement communique lautorit de dcision
comme celle de contrle, afin que lune comme lautre se prononce sur
des dossiers strictement identiques. En effet, les renseignements complmentaires sont destins complter, clairer ou prciser les demandes
dinterceptions de scurit initiales ou de renouvellement. Ces lments
dinformation supplmentaires fondent lavis de la Commission et la
dcision du Premier ministre, au mme titre que les renseignements
figurant dans la demande du service.
Par avis no 7/2012 du 29 mai 2012, la Commission a rappel que
les demandes de renseignements complmentaires formules par la
CNCIS ne constituent pas un avis, mais relvent des mesures dinvestigations prvues aux articles L.243-8 L.243-10 du Code de la scurit
intrieure. Ces demandes emportent donc sursis statuer durant le dlai
de rponse du service demandeur et du traitement de cette rponse par
la Commission.
Elles peuvent intervenir tant dans le cadre des procdures ordinaires que dans celui des urgences absolues, pour les demandes initiales
comme pour les renouvellements. La Commission a galement rappel
que les autorisations dlivres par le Premier ministre ou son dlgu
aprs une demande de renseignements complmentaires et sans disposer de lavis de la Commission relvent des dcisions vises par larticle

79

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

L.243-8 alinas 2 et 3 [du Code de la scurit intrieure]1. ce titre, elles


font lobjet dune recommandation adresse au Premier ministre et au
ministre ayant propos linterception.

Donnes chiffres et commentaires


volutions 2012-2013
6182 interceptions de scurit ont t sollicites en 2013 (4213
interceptions initiales et 1969 renouvellements). Pour mmoire, 6145
interceptions de scurit avaient t sollicites en2012 (4022 interceptions initiales et 2123 renouvellements). Ces nombres confirment la
stabilit observe depuis plusieurs annes.
Sagissant des interceptions initiales, 812 de ces 4213 demandes ont
t prsentes selon la procdure dite durgence absolue (622 en 2012)
soit 19,3% des dossiers, ce qui dmontre une forte augmentation, de prs
de quatre points, par rapport lanne prcdente (15,5% en2012).
Ltat de la menace, en particulier terroriste, lancrage dans le temps
et lacclration des crises au niveau international, comme leur prolongement prvisible sur le territoire national, constituent sans doute une
premire cause de ce recours plus important la procdure de lurgence.
La trop grande rigidit de la procdure hors urgence, qui conduisait la Commission ne rendre ses avis quune fois par semaine au Premier
ministre, reprsente probablement une autre raison. Elle a pu inciter
les services recourir trop frquemment la procdure de lurgence, y
compris lorsquelle ntait pas ncessairement absolue. La Commission,
dtermine viter toute utilisation abusive de la procdure durgence, a
propos dintroduire plus de fluidit dans le traitement des demandes.
En concertation avec le Premier ministre, elle a dsormais
demand tre destinataire chaque jour des demandes qui parviennent
au GIC. Ainsi, elle rend quotidiennement ses avis, ou, au plus tard dans
les 48 heures. De son ct, le Premier ministre ou son dlgu dcide, au
regard des avis de la CNCIS, deux fois par semaine. Ce nouveau dispositif na t possible quen modernisant les quipements informatiques
et en adaptant les mthodes de travail au sein de la Commission. Cela
reprsente plus de contraintes en termes de dlais respecter pour
lautorit administrative indpendante dont les moyens en personnel

1)Article L243-8 du Code de la scurit intrieure: []. Alina 2: Si [le Prsident de la


CNCIS] estime que la lgalit de cette dcision au regard des dispositions du prsent titre
nest pas certaine, il runit la commission, qui statue dans les sept jours suivant la rception par son prsident de la communication mentionne au premier alina. Alina 3: Au
cas o la commission estime quune interception de scurit a t autorise en mconnaissance des dispositions du prsent titre, elle adresse au Premier ministre une recommandation tendant ce que cette interception soit interrompue. [].

80

Rapport dactivit

nont pas t renforcs pour autant. Mais elle a toujours veill remplir
ses missions avec la plus grande clrit, condition indispensable au
regard de la sensibilit des dossiers dont le traitement ne peut souffrir le
moindre retard injustifi.
Cette profonde rorganisation commence porter ses fruits quant
au nombre durgences absolues. Les neuf premiers mois dexercice de
lanne 2014 montrent en effet, en dpit de laugmentation des quotas de
certains ministres et dun tat de la menace toujours plus proccupant,
une stabilisation du recours la procdure de lurgence absolue.
Lobjectif dun traitement par la Commission de ce type de demande
dans un dlai infrieur une heure a, en dpit de laugmentation des
volumes, toujours t atteint. Le respect de cette contrainte de performance que sest fixe lautorit administrative indpendante ncessite,
dans le cadre de lavis a priori donn par la Commission, la mise en
uvre dune permanence 24h/24, 365 jours par an.
Au final, si lon impute ce chiffre global les 82 avis dfavorables
donns par la Commission lors des demandes initiales et des demandes
de renouvellement, tous suivis par le Premier ministre, ce sont donc
6100 interceptions de scurit qui ont effectivement t pratiques au
cours de lanne2013 (6095 en2012).
Pour ce qui concerne les motifs lgaux au stade des autorisations initiales, la prvention de la criminalit et dlinquance organises
reste le premier motif des demandes initiales avec 60%, suivie de la
prvention du terrorisme avec 24% et de la scurit nationale avec 15%.
Concernant les renouvellements accords, on note que la scurit
nationale occupe la premire place avec 36%, suivie de la prvention du
terrorisme 31% et de la criminalit organise 30%. Ces pourcentages
de renouvellement rendent compte, de fait, du travail des services en
rapport avec certains motifs lgaux qui supposent une inscription des
investigations dans la dure.
La part lgrement moins importante du motif de la criminalit organise dans les demandes de renouvellement, alors quil constitue plus de la
moiti des demandes initiales, est lapplication des principes fixs par la loi
et repris par le Conseil constitutionnel sur la primaut de lautorit judiciaire.
Si les projets dinfractions sont confirms, dans ce cas, les tentatives
et la commission des infractions relvent de la comptence exclusive des
autorits judiciaires. Comme tous les agents de ltat, les services exploitant des interceptions et constatant cette occasion lexistence dinfractions
doivent en rendre compte lautorit judiciaire en application de larticle
40 du Code de procdure pnale. Le pouvoir judiciaire est la seule autorit
en charge de lopportunit et de la conduite des poursuites pnales. Dans
ce cas, de nouvelles interceptions peuvent tre ralises. Elles relvent
des dispositions du Code de procdure pnale et sont conduites dans le
cadre dune enqute ou dune ouverture dinformation.

81

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Si linterception de scurit et les autres investigations ne


permettent pas de confirmer les prsomptions dimplication personnelle
et directe de lobjectif dans des projets de commission dinfractions
vises par larticle 706-73 du Code de procdure pnale, il ny a pas lieu,
comme pour les autres motifs, de poursuivre les coutes.
Le taux de clture des demandes dinterception pour ouverture
dune procdure judiciaire traduit le respect de ces principes constitutionnels. Il tmoigne aussi de lintrt de ce dispositif de prvention et
de police administrative qui permet dexclure des hypothses denqute
et de stopper les mesures dinvestigation avant toute phase judiciaire.
Il ouvre aussi la possibilit, en cas de confirmation des soupons quant
des projets dinfractions de poursuivre par louverture dune procdure judiciaire avant la commission des faits, ce qui est particulirement
essentiel dans le cadre de la prvention des attentats terroristes.
Le total cumul des demandes initiales et des renouvellements
ayant t autoriss confirme que le motif de la prvention de la criminalit et de la dlinquance organises se dtache nettement avec 54%
des requtes, suivie de celui de la prvention du terrorisme 28%, puis
celui de la scurit nationale 17%. Ces trois motifs reprsentent 98%
du total des demandes.
2013 confirme la part toujours plus importante prise par la criminalit organise anne aprs anne (+ 2 points par rapport 2012). Elle
marque surtout une hausse importante du nombre de demandes prsentes sous le motif prvention du terrorisme (+ 5 points par rapport
2012), qui est videmment mettre en relation avec lacuit de la menace
terroriste. La diminution de la part de la scurit nationale (- 7 points) est
la consquence mcanique de la hausse des deux autres motifs prcits
plus quune tendance lie la diminution des risques datteintes en la
matire. Les deux autres motifs lgaux sauvegarde du potentiel scientifique et conomique et prvention de la reconstitution de groupements dissous reprsentent moins de 2% des demandes.
Observations
La Commission a poursuivi sa dmarche de dialogue avec les
services demandeurs. Cette volont de privilgier les changes constructifs sest traduite par une nette augmentation des runions bilatrales
avec ces mmes services, tant au niveau central que dconcentr.
Elle sest galement matrialise, au stade de lexamen des
demandes, par des avis ne rpondant pas une logique purement
binaire (avis favorable ou dfavorable). De fait, le nombre dobservations
a encore cr, passant de 3767 en 2012 dont 172 demandes de renseignements complmentaires et 771 limitations de la dure dinterception sollicite, 4599 en 2013 dont 259 demandes de renseignements
complmentaires et 679 limitations de la dure dinterception.

82

Rapport dactivit

Cette forte augmentation du nombre dobservations confirme


que la CNCIS a entendu renforcer son contrle apriori sur chacune des
demandes prsentes. Les exigences de forme comme de fond se sont
accrues, et elles ont permis un gain important dans la qualit de rdaction des motivations. La Commission note que lensemble des services
concerns a tenu participer, dans un dialogue constructif, ce souci
damlioration des demandes.
Les avis dfavorables, comptabiliss dans les observations, se
sont levs 82 comme il a t dit, parmi lesquels 37 concernent les
demandes initiales (dont 2 portant sur des procdures durgences absolues) et 45 les demandes de renouvellement. Cela reprsente 32 avis
dfavorables de plus quen 2012 (+ 64%), mais sur un total de demandes
prsentes qui est suprieur lanne prcdente. Il serait prcipit de
tirer des consquences de cette augmentation des avis dfavorables, ds
lors quelle porte sur des nombres peu levs et que, de surcrot, leur
nombre tait en baisse en 2012 par rapport 2011. Les tendances peuvent
donc fluctuer dun exercice lautre. Nanmoins, ce chiffre confirme,
l encore, la vigilance de la CNCIS lors du contrle de lgalit effectu
apriori, qui est tout sauf un examen purement formel. Ces avis dfavorables ont t suivis par le Premier ministre.
ce chiffre des avis dfavorables bruts, il convient dajouter
deux techniques dobservation dj rpertories dans le rapport dactivit 2008 qui peuvent sapparenter lavis dfavorable:
La recommandation adresse au Premier ministre visant linterruption
de linterception en cours dexploitation qui rsulte de lexamen exhaustif
des productions (transcriptions) opres partir dune interception.
Il y a t fait recours 16 reprises en 2013 (contre 14 en 2012). Elles ont
toutes t suivies par le Premier ministre.
La prconisation dinterruption adresse par la Commission au
service utilisateur en cours dexploitation. Elle rsulte du mme examen
des productions et procde dun dialogue constructif men directement
avec les services utilisateurs pour stopper lexploitation dinterceptions,
qui sloignent du cadre de lautorisation dlivre par le Premier ministre
ou son dlgu. 40 prconisations ont t faites en 2013 contre 38 en 2012,
toutes suivies par les services titulaires de lautorisation dinterception.
De fait, si lon additionne avis dfavorables, recommandations
dinterruption adresses au Premier ministre et prconisations dinterruption adresses directement aux services utilisateurs, le nombre de
cas o une interception de scurit na pas t ralise ou poursuivie,
conformment au positionnement de la Commission stablit pour
lanne 2013 138 contre 102 en 2012.

Le contrle en aval
Le contrle en amont des demandes, aussi minutieux et exhaustif
soit-il, ne saurait suffire. Le contrle des productions est, en aval, le

83

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

moyen privilgi pour sassurer non seulement de la bonne adquation de la demande au motif lgal invoqu, mais aussi de lintrt rel
prsent par linterception, au regard des critres de proportionnalit et
de subsidiarit.
Ce contrle continu inaugur en 2005 seffectue de manire
alatoire ou cible. Il permet ainsi la Commission de rendre des
avis plus clairs au stade du renouvellement de linterception sil est
demand par le service, et, le cas chant, deffectuer, en cours dexploitation dune interception, une recommandation tendant linterruption
de celle-ci.
Ainsi, les productions de 518 interceptions en 2013 ont t examines plus spcifiquement par la Commission, chiffre lgrement infrieur
celui de 2012 (561). Cette diminution rsulte essentiellement du renforcement du contrle a priori exerc par la Commission, laquelle estime
quil vaut mieux empcher en amont un service de scarter du cadre lgal
plutt que de le rappeler lordre une fois que latteinte aux liberts a t
commise. Lexigence dune meilleure qualit de la rdaction des demandes
permet quelles contiennent suffisamment dlments prcis pour quun
examen systmatique des productions ne savre pas indispensable.
La pratique de la recommandation davertissement dcrite dans
le rapport 2008a galement t poursuivie: il sagit dune lettre annonant
au Premier ministre quune recommandation dinterruption de lcoute
pourrait lui tre envoye bref dlai si lincertitude sur ladquation entre
le motif invoqu et la ralit des propos changs devait se poursuivre.
Deux recommandations de ce type ont t adresses au Premier
ministre au cours de lanne 2013. Elles ont entran des rappels de la part
du dlgu du Premier ministre en direction du service exploitant, qui a
tir les consquences des difficults souleves par la Commission en
demandant, son niveau, la suppression des interceptions concernes.
Un tel avertissement, sortant le dossier litigieux de son anonymat administratif, permet au Premier ministre dinterroger le service
concern sur une base concrte, et renforce ainsi, au niveau politique, le
dialogue dj amorc par la Commission avec les services habilits, au
cours de ces dernires annes.
Enfin, la Commission procde, en sance plnire, des auditions
de directeurs ou responsables techniques des services de renseignement, sur des thmatiques gnrales ou dans des dossiers, dans lesquels
le recueil dinformations complmentaires et le suivi des productions ne
suffisent pas lclairer suffisamment.
Avec 6100 interceptions accordes en 2013 par le Premier ministre,
rapportes un nombre de vecteurs de communications lectroniques
pourtant en constante augmentation, les interceptions de scurit sont
demeures, comme les annes prcdentes, la mesure dexception
voulue par la loi.

84

Rapport dactivit

Tableaux annexes
Les demandes initiales dinterceptions
tat des demandes initiales dinterceptions (2012 et 2013)
Demandes
initiales
TOTAUX

Dont urgences
absolues

Accordes

2012

2013

2012

2013

2012

2013

4022

4213

622

812

3994

4176

Rpartition des motifs 2013


Groupements dissous Potentiel scientifique
0,6 %
et conomique
0,4 %
Scurit nationale
15 %

Terrorisme
24 %

Criminalit organise
60 %

Les renouvellements dinterceptions


Total des renouvellements demands: 1924
Rpartition des motifs des renouvellements accords en 2013
Groupements dissous Potentiel scientifique
1,60 %
et conomique
1,40 %

Criminalit
organise 30 %

Scurit nationale
36 %

Terrorisme
31 %

85

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Activit globale: demandes initiales et renouvellements


Rpartition des demandes entre interceptions
et renouvellements dinterceptions
Demandes initiales
circuit normal
2012
3400

Demandes initiales
en urgence absolue

2013
3401

2012
622

Demandes de
renouvellement

2013
812

2012
2123

2013
1969

2013
Demandes initiales: 68,15%. 19,3% dentre elles ont t sollicites
selon la procdure de lurgence absolue.
Demandes de renouvellements: 31,85%.
Demandes dinterceptions: tableau rcapitulatif global sur huit ans
2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012 et 2013
2006
Demandes initiales
dinterceptions
Dont urgences
absolues
Demandes de
renouvellements
Total

4203

2007 2008 2009 2010 2011

2012

2013

4 215 4330 3176


1095

3776

4156

4022

4213

522

541

622

812

714

964

497

1825

1850

1605 1941 2234

2240

2123

1969

6028

6065

5935 5117

6396

6145

6182

6010

Rpartitions des motifs dinterceptions de scurit


accordes en 2013:
Cumul des demandes initiales et demandes de renouvellements accordes
Groupements dissous Potentiel scientifique
1,5 %
et conomique 0,5 %

Scurit nationale
21 %

Prvention
du terrorisme 26 %

Criminalit et
dlinquance
organises 51 %

Rpartition entre interceptions et renouvellements accords


Interceptions accordes en 2013
Interceptions initiales
4176

86

Renouvellements
1924

Total
6100

Rapport dactivit

Le contrle de lexcution
Celui-ci porte sur trois domaines:
lenregistrement, la transcription et la dure des interceptions;
les visites des centres dconcentrs, des services dpartementaux et
rgionaux ainsi que des chelons nationaux qui procdent aux demandes
et lexploitation des interceptions de scurit;
linstruction des rclamations des particuliers et les ventuelles dnonciations lautorit judiciaire.

Enregistrement, transcription et destruction


La mise en place en 2002 dun effacement informatis et automatis de lenregistrement au plus tard lexpiration du dlai de dix
jours, prvu par larticle L.242-6 du Code de la scurit intrieure, sest
traduite par un gain de temps apprciable pour les agents chargs de
lexploitation, tout en offrant une garantie supplmentaire pour les liberts publiques.
Cette volution ne dispense cependant pas de laccomplissement
des formalits prvues par le deuxime alina de ce mme article: Il
est dress procs-verbal de cette opration [de destruction des enregistrements lexpiration dun dlai de dix jours]. En application de
cette disposition, en dbut danne civile, le directeur du GIC atteste de
la conformit logicielle du parc informatique de tous les tablissements
placs sous son autorit.
Les transcriptions doivent tre dtruites, conformment larticle
L.242-7 du Code de la scurit intrieure, ds que leur conservation nest
plus indispensable la ralisation des fins mentionnes larticle
L.241-2, mme si cet article L.242-7 ndicte pas de dlai.
Le GIC la faveur dune instruction permanente a, conformment
aux prescriptions de lIGI 1300/SGDN/SSD du 30novembre 2011, impos
aux services destinataires finaux des productions, dattester auprs de lui
de la destruction effective de ces dernires, ds lors que leur conservation ne prsentait plus dutilit pour lexcution de la mission poursuivie.
La classification au niveau secret-dfense des transcriptions
des communications interceptes permet une traabilit parfaite des
documents. Ce niveau lev de protection, que noffrirait pas une classification confidentiel-dfense, permet une gestion optimale des productions dinterceptions, tant par le GIC que par les services qui en sont
destinataires finaux, jusqu leur destruction effective et constitue ainsi
une garantie en termes de protection des droits des personnes coutes.

87

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Le contrle du GIC
Service du Premier ministre, consacr comme tel aprs 31 annes
dexistence par le dcret no2002-497 du 12avril 20021, et actuellement
dirig par un officier gnral, le GIC est un lment cl du dispositif des
interceptions de scurit. Il en assure la centralisation conformment
larticle L.242-1 alina 2 du Code de la scurit intrieure, qui dispose
que Le Premier ministre organise la centralisation de lexcution des
interceptions autorises.
Cette centralisation des moyens dcoute, placs sous lautorit du
Premier ministre et confis un service technique neutre, puisquil nest
pas en charge de lexploitation du renseignement et des enqutes, a t
considre par le lgislateur comme une garantie fondamentale pour la
protection des liberts publiques. Elle offre une sparation claire et solide
entre lautorit qui demande issue dun des trois ministres habilits,
lautorit de contrle indpendante quest la CNCIS, lautorit de
dcision quest le Premier ministre, et le service qui met en uvre les
moyens dinterception: le GIC.
Au regard de ses attributions, la Commission a toujours raffirm
limportance de cette organisation et de ces principes comme une garantie essentielle au bon fonctionnement dmocratique des institutions en
charge du recueil du renseignement technique.
Le GIC sadapte en permanence aux avances technologiques
incessantes dans le domaine des communications lectroniques qui
constituent chaque fois des dfis colossaux relever. Il a ainsi d intgrer, depuis 1991 la tlphonie mobile, le SMS, le MMS, lInternet, le
dgroupage et la multiplication des oprateurs virtuels.
Conformment une recommandation prise par la Commission en
1996, le Premier ministre a dcid ds 1997 la mise en place de centres
locaux de regroupement des interceptions, sortes de GIC dconcentrs rpondant aux normes de sret souhaites par la Commission au
regard de la protection des personnes mise en cause et des personnels
des services chargs de lexploitation de ces renseignements.
Cette phase est ce jour acheve. Le maillage du territoire
en antennes secondaires se poursuit dsormais pour sadapter aux
volutions des menaces, au redploiement des services, ainsi quaux
rformes territoriales et administratives. Aprs la ncessaire tape de la
structuration centralise voulue par le lgislateur et le gouvernement, il
a t donn aux services enquteurs la proximit attendue pour une plus
grande efficacit de leurs investigations, en crant des centres dexploitation dans le ressort territorial de leurs missions.

1) CNCIS, 11e rapport - 2002, p.50.

88

Rapport dactivit

Les moyens dinterception et leur contrle demeurent centraliss.


Ce redploiement des centres dexploitation, au plus prs des utilisateurs,
est une garantie defficience sur le plan oprationnel, tout en prservant
les garanties dun systme centralis plac sous lautorit du Premier
ministre, et contrl par une autorit administrative indpendante.
Enfin, le GIC rpond toute demande dinformation de la
Commission, quil assiste avec clrit et efficacit.

Les visites des centres dconcentrs


et des services locaux
La CNCIS a poursuivi les visites inopines ou programmes des
services utilisateurs dinterceptions. Lors de ces dplacements, les
contrles portent la fois sur la scurisation des locaux, les interceptions
en cours, lexamen des relevs dinterception et denregistrement (article
L. 242-4 du Code de la scurit intrieure) et des procs-verbaux de
destruction des enregistrements et des transcriptions (articles L. 242-5
et L.242-7 du Code de la scurit intrieure). Ces dplacements peuvent
tre effectus par les membres de la Commission eux-mmes, le dlgu
gnral ou le charg de mission.
Au total, sous une forme ou sous une autre, quinze visites de centres
dexploitation et dchelons centraux ont t effectues cette anne.
chacune de ces visites, les reprsentants de la CNCIS dressent un inventaire des pratiques et procdures mises en uvre par les services pour
lapplication du Code de la scurit intrieure, apportent les informations
et claircissements utiles, notamment sur le rle et les avis de la CNCIS,
recueillent les observations des personnels rencontrs sur les matriels
et logiciels mis leur disposition et sinforment des problmatiques
locales et nationales se rapportant aux motifs lgaux des interceptions.

Rclamations de particuliers et dnonciations


lautorit judiciaire
Les saisines de la CNCIS par les particuliers
En 2013, 75 particuliers ont saisi par crit la CNCIS. Ils ntaient que
52 en 2012. Cette hausse de prs de 50% semble se poursuivre en 2014
puisque les premires tendances laissent augurer prs dune centaine de
saisines. Une minorit des courriers concernait des demandes de renseignements sur la lgislation. La majorit, constitue de rclamations,
a donn lieu au contrle systmatique auquel il est procd lorsque
le demandeur justifie dun intrt direct et personnel interroger la
Commission sur la lgalit dune ventuelle interception administrative.
Il convient de prciser que les agents de la Commission ont encore
en 2013 trait un chiffre dappels tlphoniques bien suprieur celui des
saisines par courrier. Ces contacts pralables ont le plus souvent permis

89

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

de prvenir des courriers ultrieurs inappropris lorsquil sagit dappels


malveillants, de problmes relevant de la saisine de lautorit judiciaire
(soupons dcoutes illgales caractre priv) ou enfin de dysfonctionnements techniques classiques. Les requrants ont pu ainsi tre rorients
vers les services comptents ou les autorits en charge de ces questions.
Sagissant des courriers adresss la CNCIS, il leur est immdiatement donn suite et il est notifi au requrant, conformment larticle
L.243-11 du Code de la scurit intrieure, que la Commission a procd
aux vrifications ncessaires. On relve ce propos dans les dbats
parlementaires prcdant ladoption de la loi du 10juillet 1991 que limprcision de cette formule reprise lidentique de larticle 39 de la loi du
6janvier 1978 [loi informatique et liberts] et reprise larticle 41 de cette
mme loi peut sembler insatisfaisante mais il est difficile, notamment au
regard des prescriptions de larticle 26 de la loi du 10juillet 1991 daller
plus loin dans la transparence. En effet, loccasion de son contrle, la
Commission peut dcouvrir les situations suivantes:
existence dune interception ordonne par lautorit judiciaire;
existence dune interception de scurit dcide et excute dans le
respect des dispositions lgales;
existence dune interception de scurit autorise en violation de la loi;
existence dune interception sauvage, pratique en violation de larticle 1er du projet de loi par une personne prive;
absence de toute interception.
On comprendra aisment au vu de ces diffrentes hypothses
que la Commission nationale na dautre possibilit que dadresser la
mme notification lauteur dune rclamation, quelle que soit la situation rvle par les oprations de contrle, et que toute autre disposition
conduirait, directement ou indirectement, la Commission divulguer des
informations par nature confidentielles (Assemble nationale, rapport
no2088 de Franois MASSOT, 6juin 1991).
Faut-il en conclure que toute requte est inutile? Non, car mme
si le secret-dfense interdit toute rvlation sur lexistence ou linexistence dune interception de scurit, la CNCIS dispose de deux moyens
daction lorsquelle constate une anomalie:
le pouvoir dadresser au Premier ministre une recommandation tendant faire interrompre une interception qui savrerait mal fonde;
le pouvoir, qui est aussi un devoir, de dnonciation lautorit judiciaire de toute infraction la loi de 1991 (aujourdhui titre IV du livre II du
Code de la scurit intrieure) qui pourrait tre rvle loccasion de ce
contrle (cf. infra).
Pour tre complet signalons que:
la Commission daccs aux documents administratifs (CADA) arguant
du secret-dfense a mis le 18dcembre 1998 un avis dfavorable la
demande de communication dune copie dune autorisation du Premier

90

Rapport dactivit

ministre concernant linterception des communications tlphoniques


dun requrant;
le Conseil dtat, dans une dcision du 28juillet 2000, a rejet le recours
dun requrant contre la dcision du prsident de la CNCIS refusant de
procder une enqute aux fins, non de vrifier si des lignes identifies
avaient fait lobjet dune interception comme la loi lui en donne le pouvoir, mais si la surveillance policire dont lintress se disait victime
trouvait sa source dans linterception de lignes de ses relations.

Les avis lautorit judiciaire prvus larticle L.243-11


du Code de la scurit intrieure
Au cours de lanne 2013, la CNCIS a d faire usage deux
reprises des dispositions du 2e alina de larticle L.243-11 du Code de la
scurit intrieure qui prcisent queconformment au deuxime alina
de larticle 40 du Code de procdure pnale, la Commission donne avis
sans dlai au procureur de la Rpublique de toute infraction aux dispositions de la prsente loi dont elle a pu avoir connaissance loccasion du
contrle effectu en application de larticle L.243-9.

91

Rapport dactivit

Chapitre IV

Le contrle des
oprations portant sur les
donnes techniques de
communications

Section 1Prsentation du dispositif


En matire de police administrative et de prvention des atteintes
la scurit et aux intrts fondamentaux de la Nation, le recueil de
donnes techniques de communications repose sur deux cadres lgaux.
La Commission, assiste des services du Groupement interministriel
de contrle et de ceux de la personnalit qualifie de larticle 6 de
la loi du 23janvier 2006, exerce un strict contrle sur ces deux modes
de rquisitions administratives, qui doivent fusionner dans un nouveau
dispositif le 1er janvier 2015.

I Le rgime de larticle L.244-2 du Code de la scurit


intrieure (ex-article 22 de la loi du 10juillet 1991)
La loi no91-646 du 10juillet 1991 est le premier texte en matire
dexploitation des communications lectroniques pour la prvention des
atteintes les plus graves la scurit nationale et aux intrts fondamentaux de la Nation. Son article 22dsormais article L.244-2 du Code de la
scurit intrieure constitue la premire rfrence lgale aux donnes
techniques de communications.

93

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Ce texte prvoit que les onze services habilits, par le biais du


Groupement interministriel de contrle (GIC), peuvent
recueillir,
auprs des personnes physiques ou morales exploitant des rseaux de
communications lectroniques ou fournisseurs de services de communications lectroniques, les informations ou documents qui leur sont
ncessaires, chacun en ce qui le concerne, pour la ralisation et lexploitation des interceptions autorises par la loi. Le GIC, pour satisfaire
les demandes, est en relation avec prs de soixante-dix oprateurs de
rseaux de communications lectroniques ou oprateurs virtuels.
Sur ce fondement lgal, les demandes didentification et de
donnes de trafic auprs du GIC sont faites par les services en vue de
llaboration dun projet dinterception de scurit. Ces mesures sinscrivent dans le cadre de la ralisation vise par la loi, soit laction de
rendre relle et effective une interception potentielle, ou de lexclure au
terme des rsultats de ces investigations prparatoires. Sagissant de
mesures moins attentatoires au secret des correspondances, elles constituent ainsi le moyen dexclure des projets dinterceptions plus intrusives
par laccs quelles permettent au contenu des communications.
De mme, sur la base de cet article, les prestations annexes, portant
sur les communications lectroniques de lobjectif vis par linterception
(fadettes, localisation), sont transmises par les oprateurs, via le GIC,
au service exploitant, durant toute la dure de lcoute. Dans ce cas, les
mesures se fondent sur lexploitation vise explicitement par la loi.
Ce dispositif est mis en uvre pour tous les motifs lgaux de
larticle L.241-2 du Code de la scurit intrieure (cest--dire la scurit
nationale, la sauvegarde des lments essentiels du potentiel scientifique et conomique de la France, la prvention du terrorisme, de la
criminalit et de la dlinquance organises ainsi que de la reconstitution
ou du maintien de groupements dissous) et par tous les services. Hormis
sagissant de la prvention du terrorisme, ceux du ministre de lIntrieur doivent recourir aux dispositions prvues par larticle L.34-1-1 du
Code des postes et des communications lectroniques.
Ces donnes techniques sont recueillies au terme dune procdure
spcifique, organise conformment aux recommandations de la CNCIS.
La Commission a dfini une procdure de contrle reposant sur les principes de la loi du 10 juillet 1991 et adapte la nature du recueil des
donnes:
la centralisation, le traitement et le contrle a priori des demandes
des services par le Groupement interministriel de contrle, relevant du
Premier ministre;
le contrle aposteriori de ces demandes par la CNCIS, qui a accs
lensemble de la procdure, tout instant;
la possibilit pour la Commission, de recourir aux mmes avis et
recommandations que ceux adresss au Premier ministre, dans le cadre
des interceptions de scurit.

94

Rapport dactivit

II Le dispositif exprimental de larticle 6 de la loi


du 23janvier 2006 (article L.34-1-1 du Code des
postes et des communications lectroniques)
la suite des attentats de Madrid du 11mars 2004 et de Londres
du 7 juillet 2005, le lgislateur a autoris les services de police et de
gendarmerie spcialiss dans la prvention du terrorisme se faire
communiquer, sur le fondement dune rquisition administrative spcifique, certaines donnes techniques dtenues par les oprateurs de
communications.
Larticle 6 de la loi no 2006-64 du 23 janvier 2006, relative la
lutte contre le terrorisme et portant diverses dispositions relatives la
scurit et aux contrles frontaliers, autorise les services du ministre
de lIntrieur, chargs de la prvention du terrorisme, recueillir, sur
simple rquisition, des donnes techniques affrentes une communication lectronique. Il permet davoir accs aucontenant dune telle
communication sans avoir accs au contenu de celle-ci, cest--dire la
conversation proprement dite.
Il encadre trs strictement cet accs en le limitant au seul motif
de la prvention des actes de terrorisme et en fixant limitativement les
prestations qui peuvent tre obtenues. Il permet notamment le recueil
des donnes techniques relatives lidentification des numros dabonnement ou de connexion des services de communications lectroniques, le recensement de lensemble des numros dabonnement ou
de connexion dune personne dsigne, des donnes relatives la localisation des quipements terminaux utiliss, ainsi que des donnes techniques relatives aux communications dun abonn portant sur la liste des
numros appels et appelants, la dure et la date des communications.
Quoique moins intrusive dans le secret des correspondances, cette
mesure porte atteinte dautres droits des citoyens, comme le droit
lintimit de la vie prive et la libert daller et venir. Cest la raison
pour laquelle le lgislateur a prvu un certain nombre de garanties. La
Commission nationale de contrle des interceptions de scurit mme
si elle est associe ces garanties les estime aujourdhui insuffisantes.
En effet, la loi du 23janvier 2006a fait le choix dun dispositif qui
institue une personnalit qualifie auprs du ministre de lIntrieur, relevant pour partie de la CNCIS concernant son activit de contrle de la
lgalit des demandes des services habilits en matire de prvention
du terrorisme. La Commission est en outre charge du contrle aposteriori de toutes les demandes autorises par la personnalit qualifie.
La loi no 2012-1432 du 21 dcembre 2012 a dcid de proroger une
dernire fois lexprimentation, jusquau 31dcembre 2015. Le ministre
de lintrieur avait alors soulign devant le Parlement son souhait, de
voir regrouper cette procdure particulire dans le droit commun de la
procdure de larticle L.244-2 (dbats au Snat du 16octobre 2012 et de
lAssemble nationale du 27novembre 2012).

95

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Lunification a t dcide par larticle 20 de la loi de programmation militaire du 18dcembre 2013 (amendement dpos au Snat).
Cet article ajoute au titre IV du livre II du Code de la scurit intrieure
un nouveau chapitre 4 comptant cinq articles, entrant en vigueur au 1er
janvier 2015. Ces dispositions largissent aux cinq motifs justifiant des
interceptions de scurit le recueil de donnes techniques, dfinissent
les conditions de recueil de donnes techniques en temps rel (cest-dire de golocalisation), enfin dcriventles procdures de demande,
de dcision et de contrle.

Section 2Statistiques de lactivit


pour lanne 2013
I Concernant larticle L.244-2 du Code
de la scurit intrieure
Au cours de lanne 2013, le Groupement interministriel de
contrle a trait 321243 demandes. 315792 dentre elles portaient sur
des mesures didentification, ainsi que sur des prestations spcifiques
comme lhistorique dun identifiant ou lidentification dune cellule. 5451
mesures de dtails de trafics ont par ailleurs t examines. Lensemble
des requtes satisfaites reprsente une hausse de 61% par rapport
lanne20121.
La forte hausse intervenue doit tre relativise puisquelle
concerne exclusivement les mesures didentifications (98% du total des
mesures), qui peuvent parfois seulement consister en une consultation
dun annuaire invers. En revanche, les mesures de dtails de trafics
(facturations dtailles, trafics golocaliss, notamment), beaucoup plus
intrusives, sont, elles, en baisse de 18%, et ne reprsentent dsormais
que 2% du total des mesures traites.
Il convient de rappeler que les services du ministre de lIntrieur
sollicitent par cette procdure des donnes techniques pour lensemble
des motifs autres que celui de la prvention du terrorisme. Les services
qui dpendent des ministres de la Dfense ou du Budget recourent au
GIC pour lensemble des cinq motifs lgaux, y compris en matire de
terrorisme, puisquils ne font pas partie des services habilits au titre de
larticle 6 de la loi du 23janvier 2006.

1) En 2012, le GIC avait trait 197.097 demandes de prestations annexes, dont 190.431 portaient sur des mesures didentification, ainsi que sur des prestations spcifiques comme
lhistorique dun identifiant ou lidentification dune cellule, et 6626 portaient sur des
dtails de trafics.

96

Rapport dactivit

Les demandes se rpartissent entre les diffrents motifs lgaux de


la faon suivante: 71% dentre elles portent sur la scurit nationale,
22% ont trait la prvention de la dlinquance et de la criminalit organises, 3% concernent la prvention du terrorisme, 3% sont relatives
la protection du potentiel scientifique et conomique et 1% visent la
reconstitution de groupements dissous. 7% des mesures sont refuses
et 10% dentre elles font lobjet de renvoi pour renseignements complmentaires avant validation.

II Concernant larticle 6 de la loi du 23janvier 2006


Sur les six annes compltes dexprimentation (de 2008 2013),
aprs une augmentation rgulire du nombre de demandes prsentes
par les services, lanne 2011 avait marqu un spectaculaire retournement de tendance, avec 11635 demandes de moins que lanne prcdente. Cette tendance baissire stait poursuivie en 2012, mais dans
une moindre mesure. Lanne 2013 montre une hausse des demandes,
puisque leur total atteint 36712 mesures prsentes, soit 7390 de plus
quen 2012.
Demandes
prsentes
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Total
sur 6 ans

Demandes
valides

Demandes
renvoyes

Demandes
rejetes

38393
43559
45716
34081
29322
36712

34998
39070
38566
31637
26563
34336

3302
4459
7060
2428
2736
2372

93
30
90
16
23
4

227783

205170

22357

256

En 2013, et pour la dernire anne puisque le mode de calcul a t


amlior ds le 1er janvier 2014, les demandes valides ne correspondent
pas au nombre dobjectifs. Dans la majorit des cas, plusieurs dizaines
de demandes concernent en fait une seule personne souponne de
menes terroristes. La recherche dun renseignement va fonder le recours
plusieurs oprateurs de communications lectroniques. Des mesures
diffrentes sont sollicites pour la mme personne au fur et mesure de
lvolution des investigations et de leur rsultat. Depuis le dbut de lanne
2014, la comptabilisation seffectue, comme pour les interceptions de
scurit, par cible, puisque chaque dossier correspond un objectif
et peut contenir plusieurs mesures didentification ou de dtail de trafic.
La typologie des mesures sollicites par les services est identique
quelle que soit la priode dexercice, soit prs de 65% de demandes
didentification dabonns. Ces mesures sont moins intrusives que les
demandes portant sur les dtails de trafic qui reprsentent prs de 35%
des dossiers traits.

97

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

La diminution du recours au dispositif de larticle 6 par les services


en charge de la prvention du terrorisme, voque dans les rapports
dactivit des annes 2010, 2011 et 2012, ne manquait pas de surprendre
dans un contexte de forte menace terroriste. Si lanne 2013 marque une
hausse du nombre des demandes, elle ne permet pas de retrouver le
niveau de 2010, anne o 45716 demandes avaient t prsentes.
Dans ses deux prcdents rapports, la CNCIS avait tent de dresser
linventaire des principaux facteurs susceptibles dexpliquer cette baisse,
alors que la France se trouve depuis quelques annes dans un contexte
de menaces terroristes leves. Les constatations et analyses faites sur
la priode 2012-2013 confirment les principales hypothses voques
lpoque, notamment celle dune utilisation plus cible des mesures au
regard de leurs conditions daccs et des rsultats quelles permettent en
matire de renseignement.
Sur ce dernier point, il appert que les mesures dont les rsultats
confirment les hypothses denqute aboutissent dans la quasi-totalit
des cas des demandes dinterception de scurit dont une partie de la
motivation repose sur les renseignements issus du recueil de donnes
techniques de communications.
Par ailleurs, lobsolescence de lancienne plate-forme de traitement des demandes dfinitivement arrte dbut 2014 aprs plus de
six annes durant lesquelles elle a correctement rempli son office et les
lenteurs quelle pouvait gnrer avant laboutissement des procdures,
ont pu galement contribuer, daprs les lments recueillis sur le terrain
par la CNCIS lors de ses rencontres avec les enquteurs, une certaine
dsaffection pour le dispositif.
Ces constats confirmaient lintrt dun cadre lgal unique et
gnral rgissant les interceptions de communications et le recueil de
leurs donnes, quappelait de ses vux la Commission depuis plusieurs
annes. ce titre, larticle 20 de la loi no2013-1168 du 18dcembre 2013
relative la programmation militaire pour les annes 2014 2019 constitue un progrs, mais dont le rsultat demeure trs imparfait.
Sur les donnes chiffres, il faut encore mentionner quen 2013, les
services de la DCRI et de la DRPP ont t lorigine de 99% des 39712
requtes prsentes dans le cadre du dispositif de larticle 6, ce qui
constitue une donne en lgre hausse par rapport lanne prcdente.
Concernant les services vocation judiciaire, qui emploient ce
dispositif au titre du renseignement et de la prvention du terrorisme,
431 demandes ont t formules, essentiellement par la DGGN (79,5%)
et la DCPJ (20,5%).
Les mesures sollicites visent les moyens de communication lectronique suivants:

98

Rapport dactivit

Tlphonie
fixe
Tlphonie mobile
Internet

2008

2009

2010

2011

2012

2013

13,81%

17,96%

21,02%

19,58%

19,84%

20,19%

82,10%
4,09%

70,03%
12,01%

68,11%
10,87%

66,38%
14,04%

67,23%
12,93%

67,08%
12,73%

Ces chiffres permettent un triple constat:


la tlphonie mobile reste la technologie qui motive le plus grand
nombre de demandes;
le nombre des requtes concernant la tlphonie fixe reste stabledepuis
trois ans autour de 20%;
les prestations Internet sont stables autour de 13%.

Section 3tendue et modalits du contrle


exerc par la CNCIS
Les demandes faites par les services doivent comporter des renseignements prcis sur lobjectif et le moyen de communication vis. Elles
doivent tre motives. Ces lments sont indispensables tant dans la
phase dautorisation que du contrle aposteriori.
Les requtes fondes sur larticle 6 de la loi du 23janvier 2006 sont
autorises pralablement par la personnalit qualifie place auprs
du ministre de lIntrieur et nomme par la CNCIS pour une dure de
trois ans renouvelable, ou par lun de ses adjoints nomms dans les
mmes conditions. Elles doivent tre sollicites par des agents individuellement dsigns et dment habilits.
Les demandes relevant de larticle L.244-2 du Code de la scurit
intrieure sont valides par les personnels de permanence et de direction du Groupement interministriel de contrle.
La loi a confr la CNCIS la responsabilit de contrler aposteriori lactivit de ces deux entits et de saisir le ministre de lIntrieur ou
le Premier ministre dunerecommandation quand elleconstate un
manquement aux rgles () ou une atteinte aux droits et liberts.
La Commission a adress une recommandation au ministre de lIntrieur en 2013, laquelle il a t apport une rponse conformment la loi.
Sagissant du contrle de lgalit a priori et de la validation,
lapersonnalit qualifie a privilgi le recours rgulier aux demandes
de renseignements complmentaires avant validation ou refus. Le nombre
de refus est ainsi rest un niveau extrmement bas (0,01% en 2013).
Les motifs principaux de refus, au titre de larticle 6 de la loi du
23 janvier 2006, sont lis des demandes relatives des faits dj
commis et/ou faisant lobjet denqutes judiciaires, des demandes

99

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

concernant des cibles dont la situation pnale au regard du Code de


procdure pnale impose de prendre dautres mesures et des requtes
relatives des faits insusceptibles en ltat de constituer des menes
terroristes.
La plupart des recommandations adresses au ministre de lIntrieur depuis linstauration du rgime exprimental de larticle 6 ont
eu pour objet de rappeler sa vocation exclusivement prventive et
de renseignement. Par dcision no 2005-532 DC du 19 janvier 2006, le
Conseil constitutionnel a en effet raffirm ce principe propos de ce
dispositif instaur par la loi du 23janvier 2006, en rappelant la primaut
de lautorit judiciaire dans le domaine de la rpression.
Les motifs essentiels de rejet des demandes au titre de larticle
L.244-2 du Code de la scurit intrieure portent sur linsuffisance des
prsomptions dimplication personnelle et directe de la personne vise
par les demandes, le non-respect des principes de proportionnalit et/ou
de subsidiarit, la contradiction entre les faits exposs et le motif lgal
de la demande et labsence de prcisions sur les projets datteintes aux
intrts fondamentaux de la Nation et la scurit.
La CNCIS a renforc sa mission de contrle en poursuivant les
runions avec lapersonnalit qualifie et le Groupement interministriel de contrle afin dassurer une unicit de traitement des demandes
portant sur les mesures rfrentielles de recueil de donnes techniques
de communications, quel que soit le cadre lgal, sagissant dinvestigations et datteintes aux liberts identiques.
La Commission a apport des prcisions sur le contrle gradu
des requtes en fonction du caractre plus ou moins intrusif de la prestation sollicite au regard des liberts individuelles.
Elle a surtout dvelopp le recours au droit de suite, aux fins
de connatre, dans un nombre plus important de dossiers, les rsultats
des mesures ainsi valides. Elle dispose ainsi dlments lui permettant
dapprcier la pertinence des demandes au regard des principes de
proportionnalit et de subsidiarit.

100

Rapport dactivit

Section 4Rflexions sur le projet


dunification partielle au 1er janvier 2015
des cadres lgaux du recueil de donnes
techniques de communications en matire
de police administrative
Rappel dlments de droit compar
Les deux prcdents rapports avaient dj abord les travaux
conduits par la CNCIS avec un certain nombre dorganismes en charge
du contrle des interceptions des communications lectroniques dtats
trangers (Allemagne, Belgique, Liban, Bulgarie, Roumanie, Italie,
Canada et Turquie, notamment).
Il ressort de ces analyses compares que certaines lgislations
prvoient un rgime unique pour les demandes dinterceptions et
celles portant sur des donnes techniques (Allemagne). Dautres ont
des rgimes comparables celui du systme franais, avec des dispositions plus explicites et plus prcises sur les mesures qui peuvent tre
sollicites par les services de renseignement, ainsi que sur la nature des
menaces ou des atteintes fondant ces actions administratives prventives (Belgique). Dautres encore ne disposent pas de lgislation sur les
donnes techniques de communications. Certains pays sintressent
depuis quelques annes aux dispositifs dinterception et de surveillance
gnrale, alatoire, par balayage ou exhaustif, des communications
lectroniques. Ils retiennent alors un contrle a posteriori portant sur
lexploitation du renseignement technique.
Dans tous les cas, les dlgations trangres rencontres et les
organismes trangers consults ont montr un intrt particulier pour
les dispositions franaises, notamment sur le rgime diffrenci de
protection et dautorisation, qui varie selon la nature et limportance de
latteinte porte au secret des correspondances et la vie prive.

lments de lvaluation continue faite par la CNCIS


La CNCIS conduit en permanence, en sa qualit dorgane de
contrle de la lgalit charg de la protection du secret des correspondances prives par voie lectronique, une valuation des cadres lgaux
de recueil de donnes techniques de communications, et ce depuis la
mise en uvre effective de la dualit de dispositifs en 2007.
En 2012, dans la perspective du renouvellement envisag du
cadre exprimental de larticle 6 de la loi du 23janvier 2006, la CNCIS
avait procd un bilan complet et argument de ce dispositif, que le
prsident a pu exposer lors dauditions devant les Commissions des lois
du Snat puis de lAssemble nationale en octobre 2012 dans le cadre

101

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

des travaux prparatoires de la loi no2012-1432 du 21dcembre 2012,


qui a prorog une dernire fois, pour trois ans lexprience conduite.
Cette valuation a aussi t mene au regard des volutions du
dispositif du Groupement interministriel de contrle (GIC) sur les interceptions de scurit et le recueil des donnes techniques de communications, pour tous les motifs prvus par la loi du 10juillet 1991, y compris la
prvention du terrorisme lorsquelle est mise en uvre par les services
habilits des ministres de la Dfense et du Budget.
Cette analyse sest appuye sur les avis et les recommandations
antrieurs de la CNCIS, en particulier son avis issu de sa formation
plnire du 14septembre 2005, qui rappelait quele recueil de donnes
techniques gnres par les communications lectroniques ou par
Internet, appeles prestations annexes, fait lobjet de larticle 22 de la
loi du 10juillet 1991 relative au secret des correspondances mises par
la voie des communications lectroniques () Le droit positif relatif au
recueil de donnes techniques prvoit un rgime unique pour lensemble
des motifs lgaux et autorise latteinte au secret des correspondances,
justifie par lintrt suprieur de la scurit nationale et la protection de
la vie des populations. Ds lors, ladoption dune procdure spcifique et
dun dispositif spcial pour le seul motif de la prvention du terrorisme
ne parat pas pertinente. Ce rgime est mme contraire la volont du
lgislateur de centraliser les outils relatifs aux interceptions des communications lectroniques et de les placer sous une autorit de dcision
distincte des services utilisateurs et des ministres demandeurs.
Dans le cadre des auditions devant les Commissions des lois des
deux chambres parlementaires en octobre 2012, la CNCIS a rappel que
la juxtaposition de deux rgimes qui offrent les mmes prestations, mais
selon des modalits de fonctionnement juridiques et techniques diffrentes, tait source de confusion pour les services utilisateurs, derreurs
dans le choix du cadre procdural, voire dans certains cas de tentatives
pour utiliser successivement lun et lautre des cadres en cas de refus
dune des autorits dcisionnaires.
Elle a galement soulign que les menaces sont de plus en plus
transversales et que les enquteurs travaillent sur des objectifsmulticartes
(criminalit organise, atteintes la scurit nationale ou
terrorisme par exemple). Ds lors, la coexistence de deux dispositifs
cloisonns peut entraner des difficults dans le travail dinvestigation et
de renseignement, ainsi que dans la mise en uvre dun rgime unique
et cohrent de protection des correspondances prives par voie des
communications lectroniques.
Elle a rappel que le rattachement au ministre de lIntrieur du
dispositif UCLAT de recueil de donnes techniques de communications
pour la prvention du terrorisme, effectu par les services de ce mme
ministre, droge aux principes fondamentaux du systme mis en uvre
depuis la loi du 10juillet 1991.

102

Rapport dactivit

La Commission a not avec satisfaction que son analyse avait t


trs largement reprise lors des dbats parlementaires ayant conduit
ladoption de la loi no 2012-1432 du 21dcembre 2012, tant par le ministre
de lIntrieur que par les principaux orateurs des diffrents groupes.
Lunification des dispositifs semblait devenue un objectif consensuel.
De plus, la convergencetechnique est, de fait, effective depuis le
1er janvier 2014 puisque la plate-forme de lUCLAT, qui permettait depuis
2007 le recueil des donnes techniques de communications sollicites
dans le cadre de larticle 6 de la loi du 23janvier 2006a t ferme sur
dcision du gouvernement dbut 2014. Ces missions sont dsormais
reprises par le Groupement interministriel de contrle, qui a conu pour
ce faire une nouvelle plate-forme, permettant un traitement beaucoup
plus fluide et scuris des demandes.

Larticle 20 de la loi n 2013-1168 du 18dcembre 2013


relative la programmation militaire (LPM)
pour les annes 2014 2019
Issu dun amendement dorigine parlementaire lors des dbats
au Snat, ce texte vise unifier les cadres de recueil de donnes de
connexions dans un dispositif interministriel, sous lautorit du Premier
ministre et le contrle de la CNCIS. Il prvoit linstauration dune procdure administrative de golocalisation en temps rel, dont le rgime
juridique est quasi-identique celui des interceptions de scurit.
Il ne modifie pas le rfrentiel des mesures qui peuvent tre
sollicites par les services de renseignement et ne comporte aucune
disposition daccs aux contenus de communications lectroniques, qui
relvent du rgime des interceptions de scurit.
Ce nouveau dispositif, qui pourrait entrer en vigueur le 1er janvier
2015, doit faire lobjet, sagissant du futur article L. 246-4 du Code de
la scurit intrieure, dun dcret dapplication, pris en Conseil dtat,
aprs avis de la Commission nationale de linformatique et des liberts
(CNIL) et de la CNCIS. La CNCIS a t consulte et a rendu un avis en
octobre 2014.
Si le rgime prvu par larticle 20 de la LPM constitue un net progrs
par rapport au projet initial du gouvernement, puisquil tient compte
partiellement des prconisations de la CNCIS, il demeure perfectible.
En effet, il maintient une pluralit de procdures et de dcisionnaires
distincts pour les diffrentes mesures qui peuvent tre sollicites autour
du recueil de renseignements lis aux communications lectroniques.
Alors que la volont de la CNCIS lors des dbats relatifs la loi de
programmation militaire tait daboutir une unification des dispositifs
et des procdures et quelle avait, en la personne dun de ses membres
parlementaires, dpos un amendement en ce sens, larticle 20 dans sa
forme dfinitive ne permet daboutir quimparfaitement ce rsultat. Non

103

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

seulement la personnalit qualifie, qui est maintenue, continuera


prendre des dcisions en labsence davis de la CNCIS et sans regard
possible du Premier ministre ou de son dlgu qui autorise les interceptions de scurit, mais, au surplus, une nouvelle procdure distincte vient
sajouter aux deux existantes, sagissant des autorisations de golocalisation en temps rel. Le risque dincohrence entre les diffrentes autorisations qui seront donnes concernant un mme objectif est donc grand.
La CNCIS rappelle sa prfrence, dj exprime dans les rapports
prcdents et lors des auditions devant les assembles parlementaires,
pour la dfinition dun rgime unique dans le cadre de la loi du 10juillet
1991, aujourdhui titre IV du livre II du Code de la scurit intrieure,
bas sur la quadruple distinction entre lautorit qui demande, celle qui
contrle, celle qui autorise et celle qui met en uvre.
En effet, ce texte garantirait lquilibre entre, dune part, les impratifs de scurit, et, dautre part, la protection des droits et des liberts
individuelles, en consacrant la sparation entre les services habilits
relevant de ministres demandeurs et lautorit de dcision. Le Premier
ministre dispose dun service technique autonome (le GIC) et se place
sous le contrle de lgalit dune autorit administrative indpendante.
Ce modle, qui fonctionne depuis plus de vingt ans pour les interceptions de scurit offre un cadre lgal pertinent et fond juridiquement pour le
recueil des donnes techniques de communications. Il suppose un contrle
pralable systmatique de la Commission, quelle que soit la mesure, avant
une dcision qui relvera du Premier ministre ou de ses dlgus.
Face aux menaces et aux objectifs prcits, cette rponse parat
plus approprie en matire de scurit juridique si elle consiste dans un
dispositif global, cohrent, scuris, parfaitement contrl, et prenant
en compte lensemble des motifs lgaux et des mesures dinvestigation
actuelles comme futures.
Il faut dsormais que ce projet soit concrtis par une modification
lgislative. La CNCIS souhaite vivement que cette rforme, indispensable et urgente, qui idalement pourrait sinscrire dans une grande loi
sur les actes du renseignement, attentatoires aux liberts individuelles,
intervienne le plus rapidement possible.

104

Rapport dactivit

Chapitre V

Le contrle portant sur les


matriels dinterception

En vertu des articles R.226-1 R.226-12 du Code pnal, le Premier


ministre est comptent pour accorder les autorisations de fabrication,
dimportation, dexposition, doffre, de location, de vente, dacquisition
ou de dtention de matriels permettant de porter atteinte lintimit de
la vie prive ou au secret des correspondances.
Ces autorisations interviennent aprs avis dune commission
consultative dite R.226 dont la CNCIS est membre permanent.
Depuis le dcret no97-757 du 10juillet 1997, la CNCIS a toujours
soutenu quun contrle plus efficace des interceptions de scurit devait
porter non seulement sur les demandes dinterception et leur exploitation
par les services de ltat, mais galement sur les matriels et les quipements acquis, imports, dtenus et utiliss par des socits prives et
les services de ltat, qui comportent des possibilits dinterceptions des
communications lectroniques attentatoires aux droits des personnes.
La structure de cette commission consultative a t modifie
la faveur de deux dcrets publis durant lanne 2009. Ainsi, le dcret
no2009-834 du 07juillet 2009 puis le dcret no2009-1657 du 24dcembre
2009 ont confi la prsidence de cette commission au directeur gnral
de lAgence nationale de la scurit des systmes dinformation (ANSSI),
lui-mme rattach au secrtaire gnral de la dfense et de la scurit
nationale. Cette mutation structurelle na en revanche emport aucune
modification dans lconomie juridique du dispositif existant.
Le rgime de contrle, issu de larrt du 29juillet 2004 aujourdhui
abrog et remplac par larrt du 4juillet 2012 fixant la liste dappareils et
de dispositifs techniques prvue par larticle 226-3 du Code pnal, participe

105

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

dune volution de lapprhension de ce secteur dactivit sensible par la


puissance publique1. Il traduit une vision librale quant la mise sur le
march dappareils dont la liste initiale a t rduite, vision assortie dune
logique de vigilance quant lutilisation finale de ces appareils2.
Si les rgles de commercialisation ont t allges par rapport
au dispositif rglementaire antrieur 2004, cette facilitation de laccs
au march na pas induit dinflexion dans la qualification du caractre
sensible de ce type de matriel par les pouvoirs publics.
Ainsi, le dcret 2005-1739 du 30dcembre 2005 rglementant les
relations financires avec ltranger et portant application de larticle
L.151-3 du Code montaire et financier (prsent par la doctrine comme
amnageant le contrle des investissements trangers dans les secteurs
stratgiques en France (Recueil Dalloz 2006, p.218) soumet au principe
de lautorisation pralable linvestissement dun tat (intra ou extracommunautaire) portant sur les matriels conus pour linterception des
correspondances et la dtection distance des conversations autoriss
au titre de larticle 226-3 du Code pnal.
La commission consultative prvue larticle R. 226-2 du Code
pnal sest runie six fois en 2013. Sa composition est la suivante:
le directeur gnral de lAgence nationale de la scurit des systmes
dinformation ou son reprsentant, prsident;
un reprsentant du ministre de la Justice;
un reprsentant du ministre de lIntrieur;
un reprsentant du ministre de la Dfense;
un reprsentant du ministre charg des Douanes;
un reprsentant du ministre charg de lIndustrie;
un reprsentant de la CNCIS;
un reprsentant de lAgence nationale des frquences;
deux personnalits dsignes en raison de leur comptence par le
Premier ministre.
En 2013, la Commission a connu, pour la premire fois aprs
plusieurs annes de hausse continue, une lgre diminution du nombre
de ses dcisions. Elle a ainsi rendu 840 dcisions (contre 558 en 2009,
643 en 2010 et 883 en 2011, 970 en 2012) ventiles comme suit:
.431 dcisions dautorisation initiale (267 concernant la commercialisation, 164 lacquisition dquipements soumis autorisation);
.89 dcisions de renouvellement dautorisation;
.254 dcisions dajournement;
.9 dcisions de radiation ou dannulation;
.20 dcisions de refus ou de retrait;
.37 dcisions de mise hors champ de lexamen pour autorisation.

1) Cf. rapport 2004, p.34-38; rapport 2005, p.31-33.


2) Cf. rapport 2004, p.38.

106

Rapport dactivit

La baisse du nombre de dcisions, en valeur absolue, nest absolument pas synonyme dune diminution de lactivit de la commission
consultative. En effet, les dossiers qui lui sont soumis sont de plus en
plus complexes, comme le dmontre laugmentation du nombre de
dcisions dajournements (+17%) rendues ncessaires par le besoin de
solliciter des complments techniques ou administratifs aux auteurs des
demandes, dont les dossiers sont trop souvent incomplets. Bon nombre
de dossiers que la commission a t contrainte dajourner en 2013 ont
t traits dbut 2014. Les premires tendances pour lexercice en cours
laissent dailleurs prsager une nouvelle et forte hausse du nombre de
dcisions rendues en 2014.
La CNCIS est galement membre de la commission dexamen
des demandes manant des services de ltat pouvant solliciter une
autorisation de plein droit, conformment aux dispositions de larticle
R.226-9 du Code pnal.
Les administrations concernes sont invites, selon le rgime mis
en place en 20011, produire leurs registres et dcrire leurs rgles
internes de gestion des matriels sensibles. Sans prjudice des autres
contrles qui peuvent tre oprs sur pices et sur place par la commission consultative ou par lautorit administrative indpendante en vertu
de ses pouvoirs propres, lexamen de ces demandes permet aux reprsentants de la CNCIS de sassurer du respect des rgles adoptes en
matire demploi, ainsi que de ladquation des matriels dtenus avec
les missions confies ces services.
Par ailleurs, la loi no2013-1168 du 18dcembre 2013 relative la
programmation militaire pour les annes 2014 2019 et portant diverses
dispositions concernant la dfense et la scurit nationale (LPM) a largi
le champ de deux incriminations pnales2 rprimant les cas de fabrication, de dtention ou dutilisation de matriels pouvant servir enregistrer des conversations prives, capter des donnes informatiques ou
intercepter des correspondances.
Lextension consiste couvrir non plus seulement les seuls matriels conus pour commettre des atteintes la vie prive mais galement
ceux qui sont de nature permettre une utilisation ces fins. Cette
modification de la loi implique un rexamen de larrt du 4juillet 2012
fixant la liste dappareils et de dispositifs techniques prvue par larticle
226-3 du Code pnal.
Si le degr de protection attach aux travaux de cette commission dite R. 226 ne permet pas den dtailler le contenu, la CNCIS
rappelle que ses avis au sein de cette structure reposent sur le souci

1) Cf. rapport 2001, p.27.


2) Prvues et rprimes par les articles 226-1 226-3 et 226-15 du Code pnal (atteintes
la vie prive et au secret des correspondances).

107

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

constant de protger les citoyens contre tout enregistrement leur insu


de communications ou de donnes qui y sont rattaches, et ce en raison
dun emploi inadapt ou frauduleux des fonctionnalits dinterception et
de captation, offertes par certains matriels.
Les facilits que peuvent avoir certaines personnes prives, y
compris appartenant au crime organis, pour accder ce type de matriels particulirement sensibles et en faire un usage contraire la loi,
dmontrent plus que jamais la ncessit dune vigilance toujours accrue
des autorits et la ncessit que le lgislateur renforce les moyens de
contrle, notamment de la CNCIS, dans ce domaine.

108

Deuxime partie

Avis et prconisations
de la Commission

Chapitre I

Avis et prconisations de
la Commission portant
sur les motifs lgaux en
matire dinterceptions de
scurit et de recueil des
donnes techniques de
communications

Le rapport public est le moyen de faire une prsentation gnrale


et dveloppe de chacun des motifs retenus par la loi et appliqus par
la Commission dans ses avis. Ces critres sont repris intgralement
par les autorits qui sont charges dautoriser ou non ces mesures de
renseignement et de police administrative en matire de communications lectroniques.
Sagissant de mesures classifies secret dfense ou confidentiel dfense, seuls les principes gnraux de la qualification juridique
peuvent tre exposs dans ce rapport public.

111

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Scurit nationale
Scurit nationale, scurit intrieure et extrieure, sret
de ltat, intrts fondamentaux de la Nation sont des concepts
voisins souvent employs indistinctement. Pour autant, le concept de
scurit nationale est apparu comme une nouveaut en 1991 et son
usage est spcifique la loi du 10juillet 1991.
On relve ainsi dans les travaux parlementaires (rapport de la
Commission des lois du Snat) que la notion de scurit nationale est
prfre celle datteinte la sret intrieure et extrieure de ltat
[]. La scurit nationale, notion qui nexiste pas en tant que telle dans
le droit franais est directement emprunte larticle 8 de la Convention
europenne des droits de lhomme. Elle recouvre la Dfense nationale
ainsi que les autres atteintes la sret et lautorit de ltat qui figurent
au dbut du titre premier du livre troisime du Code pnal.
Pour mmoire, on rappellera que larticle 8 2 de la Convention
europenne des droits de lHomme dispose: Il ne peut y avoir ingrence dune autorit publique dans lexercice de ce droit (droit au respect
de la vie prive et familiale) que pour autant que cette ingrence est
prvue par la loi et quelle constitue une mesure qui, dans une socit
dmocratique, est ncessaire la scurit nationale, la sret publique,
au bien-tre conomique du pays, la dfense de lordre et la prvention des infractions pnales, la protection de la sant ou de la morale,
ou la protection des droits et liberts dautrui.
Les anciens articles 70 103 auxquels se rfrait le lgislateur en
1991 sont les incriminations vises dsormais dans le livre IV du Code
pnal en vigueur 1994 et dnommes atteintes aux intrts fondamentaux de la Nation.
Les intrts fondamentaux de la Nation constituent depuis 1994 un
concept destin remplacer celui de sret de ltat qui avait lui-mme
succd, dans lordonnance du 4juin 1960, celui de scurit intrieure
et extrieure.
Selon larticle 410-1 du Code pnal: Les intrts fondamentaux
de la Nation sentendent au sens du prsent titre de son indpendance,
de lintgrit de son territoire, de sa scurit, de la forme rpublicaine
de ses institutions, de ses moyens de dfense et de sa diplomatie, de la
sauvegarde de sa population en France et ltranger, de lquilibre de
son milieu naturel et de son environnement et des lments essentiels de
son potentiel scientifique et conomique et de son patrimoine naturel.
On notera que la sauvegarde des lments essentiels du potentiel
scientifique et conomique constitue un motif dinterception autonome
dans la loi de 1991.
Ds lentre en vigueur du nouveau Code pnal en 1994, la CNCIS a
estim que la notion de scurit nationale devait tre dfinie par rfrence

112

Avis et prconisations de la Commission

ces dispositions pnales (article 410-1 du Code pnal) portant sur les intrts
fondamentaux de la Nation en intgrant les notions dintgrit du territoire,
de forme rpublicaine des institutions ou des moyens de la dfense.
Sil sagit l dun largissement notable de la notion antrieure de
sret de ltat, on ne saurait y voir pour autant une extension par assimilation aux atteintes les plus courantes la scurit des personnes ou des
biens. La Commission a toujours rappel quil ne suffit pas dinvoquer la
crainte gnrale dun trouble lordre public, comme y expose plus ou
moins toute manifestation, pour rpondre aux exigences de motivation
rsultant de la loi. Pour ce faire, il doit tre justifi, avec la prcision
ncessaire, dune menace particulirement grave la scurit nationale.
Ainsi des demandes motives par la crainte dun trouble lordre
public ne peuvent fonder le recours une interception quen cas de
menace particulirement grave la scurit. Le risque dattenter la
forme rpublicaine des institutions ou de dboucher sur un mouvement
insurrectionnel est fondamental. Si des manifestations sont susceptibles
de dgnrer, le droit de manifester tant constitutionnellement reconnu,
il sagit l, dun problme dordre public et non dune atteinte la scurit
nationale. On peut cependant admettre que dans certaines hypothses,
lampleur des troubles ou les atteintes aux institutions voulues par leurs
auteurs affectant le lieu et le temps des manifestations, la qualit des
autorits ou des symboles rpublicains viss, sont tels que la scurit
nationale peut tre menace.
Les interceptions de scurit ne sauraient tre utilises comme
moyen de pntrer un milieu syndical ou politique ou de pratiquer
la surveillance dopposants trangers, si la scurit de ltat franais
lui-mme nest pas en cause. Sagissant de la recherche de renseignements, la personne dont il est envisag dintercepter les correspondances doit tre suspecte dattenter par ses agissements personnels
aux intrts fondamentaux de la Nation. Si les services de renseignements ont, par nature, une mission de collecte de renseignements
quils remplissent en utilisant divers moyens, intrusifs ou non dans le
champ des liberts publiques, le recours aux interceptions de scurit
connat des limites. En effet, latteinte exceptionnelle la vie prive
quautorise la loi ne peut tre justifie mme dans ce domaine que
par la menace directe ou indirecte, actuelle ou future que la personne
coute est susceptible de reprsenter pour la scurit nationale.
En labsence de menace, et quel que soit lintrt que reprsente la
cible comme source de renseignement pour le domaine considr,
latteinte la vie prive serait contraire aux principes de proportionnalit et de subsidiarit.
Enfin, la Commission opre une apprciation in concreto de la
notion dintrts fondamentaux de la Nation, la notion de scurit
tant apprhende en un instant donn et dans un contexte gopolitique
donn par rapport aux besoins vitaux du pays. Ainsi la Commission

113

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

considre depuis plusieurs annes que la scurit nergtique fait dsormais intgralement partie de la scurit nationale.

Sauvegarde des lments essentiels du potentiel


scientifique et conomique de la Nation
La sauvegarde des lments essentiels du potentiel scientifique
et conomique de la France, est, avec la prvention de la reconstitution
ou du maintien de groupements dissous, le motif dinterception le plus
faible en volume, bien quil connaisse quelques dveloppements avec
les enjeux en lien avec lintelligence conomique, la contre-ingrence,
ainsi quavec les questions despionnage industriel et scientifique.
Cest cependant celui qui, lors de la discussion parlementaire de la
loi du 10juillet 1991, a suscit le plus de rserves.
La rdaction initiale ntait dailleurs pas celle adopte. Le projet
de loi visait la protection des intrts conomiques et scientifiques
fondamentaux de la France.
Certains parlementaires, dnonant le caractre trop gnral de
ces notions dintrts fondamentaux, ont privilgi une rdaction sinspirant de celle du livre IV du Code pnal et notamment de son article
410-1 qui vise explicitement la sauvegarde des lments essentiels du
potentiel scientifique et conomique [de la Nation] (Assemble nationale, 2e sance, 13juin 1991; Snat du 25juin 1991).
Dautres parlementaires ont fait valoir que la possibilit dinterceptions de scurit pour la protection des intrts conomiques et
scientifiques fondamentaux dun tat est reconnue par la Convention
europenne des droits de lHomme, dont le texte est dailleurs moins
restrictif que le projet de loi, puisquil se rfre la notion de bientre conomique; [] il est ncessaire que ltat dispose de moyens
dinformation et daction adapts aux menaces rsultant de linternationalisation des activits conomiques (Franois Massot, rapport de la
Commission des lois de lAssemble nationale, 6juin 1991).
Larticle 410-1 du Code pnal permet dtendre la protection du
Code pnal non seulement aux diffrents secteurs de lconomie au sens
troit du terme mais galement la recherche scientifique et aux innovations techniques ou technologiques sur lesquelles reposent prcisment
la force ou la comptitivit du pays.
Larticle 410-1 du Code pnal est suivi des articles 411-1 411-11 qui
incriminent les diffrentes atteintes ces intrts au titre desquelles on
relve plus particulirement les infractions des articles 411-5 411-8 relatives aux diffrentes formes dintelligence avec une puissance trangre
(article 411-5) et la livraison dinformations celle-ci (article 411-6 411-8).

114

Avis et prconisations de la Commission

Toute forme despionnage, y compris conomique comme le


transfert illicite de technologie, est clairement incrimine par ces articles,
o est effectivement vise, la fourniture de procds.
Cette fourniture peut tre le fait dauteurs divers (ingnieurs,
agents de renseignement de pays tiers, honorables correspondants,
officines spcialises dans lespionnage conomique) et tre destine
non seulement des services de renseignements de pays tiers (puissances trangres) mais galement des entreprises ou des organisations trangres.
Ce transfert illicite dun procd de fabrication, dtenu exclusivement par un groupe national leader dans sa spcialit, est bien de
nature porter gravement atteinte aux lments essentiels du potentiel
scientifique et conomique de la France. Il constitue sans aucun doute
une atteinte aux intrts fondamentaux de la Nation. Les lments
constitutifs dune suspicion de commission du dlit vis larticle 411-7
du Code pnal, dont on remarquera quil constitue un mode original de
rpression de la tentative (le recueil des informations sans livraison de
celles-ci est en soi punissable), sont runis. En ce cas, linterception de
scurit est parfaitement fonde en droit.
Il rsulte de ces incriminations pnales quen dpit de la dfinition
extensive donne au concept dintelligence conomique, les interceptions sollicites sous le motif sauvegarde des lments essentiels du
potentiel scientifique et conomique de la France, dont la formulation
est directement reprise du Code pnal, correspondent des faits prcis
et des infractions prvues par le lgislateur.
La jurisprudence de la Commission, pour ce qui concerne ce
motif, sefforce une synthse:
du dispositif normatif pnal;
du principe fondamental pos par la loi du 10juillet 1991 de ce que les
interceptions de scurit relvent exclusivement de la police administrative, et en consquence des actions de prvention, et non des dmarches
actives prconises par une partie de la doctrine ne de lintelligence
conomique;
de la conciliation entre la protection de notre patrimoine scientifique et
conomique et la ncessaire prservation de la vie des affaires, protge juridiquement dans une zone europenne o le libre-change reprsente une valeur constitutive.
Ainsi la CNCIS retient les critres suivants: les interceptions de
scurit sollicites sous le motif sauvegarde des lments essentiels
du potentiel scientifique et conomique de la France doivent, dune
part, rpondre une menace (infraction issue du dispositif 411-1 411-11
du Code pnal) vrifiable traduisant une intention de nuire aux intrts
dune entreprise franaise, dautre part, la personne dont il est demand
dintercepter les communications doit tre clairement implique dans
cette menace. Lactivit de lentreprise menace doit enfin tre lie

115

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

la dfense de notre indpendance nationale au sens de larticle 5 de la


Constitution de la ve Rpublique ou la scurit nationale.
Le dcret n 2005-1739 du 30dcembre 2005 rglementant les relations financires avec ltranger [] est venu ainsi dfinir en ses articles
2 et 3 des secteurs dactivit dont lintrt justifie la surveillance de leur
financement au moyen dinvestissements trangers. Une telle dfinition
peut, par analogie, reprsenter un travail dapproche qualitative des
secteurs constituant les lments essentiels du potentiel scientifique et
conomique de la France.

Prvention du terrorisme
Les textes en matire de police administrative renvoient pour ce
motif au livre IV du Code pnal et larticle 421-1 qui incrimine spcialement certaines infractions quand celles-ci sont commises intentionnellement en relation avec une entreprise individuelle ou collective ayant
pour but de troubler gravement lordre public par lintimidation ou la
terreur.
Quand linfraction commise rpond aux conditions poses par cet
article, il en dcoule dimportantes consquences au plan de la procdure et de la rpression. Ainsi sont modifis les rgimes de la garde
vue et des perquisitions, les rgles de comptence des juridictions et de
composition du tribunal, les rgimes de prescription de laction publique
et de la peine, le quantum des peines principales et complmentaires
encourues. Compte tenu de lensemble des dispositions drogatoires
figurant notamment aux articles 421-1 et suivants du Code pnal, la
qualification dune infraction dacte de terrorisme, au sens de larticle
421-1 du Code pnal, revt une particulire gravit et doit correspondre
toutes les conditions poses dans la dfinition lgale de lincrimination.
Les infractions ne peuvent tre qualifies dactes de terrorisme que
si elles ont bien t commises intentionnellement en relation avec une
entreprise individuelle ou collective ayant pour but de troubler gravement lordre public par lintimidation ou la terreur. Sil est admis que
lacte peut tre commis par un homme seul, il doit avoir t entrepris
dans le but dintimider ou de terroriser tout ou partie de la population.
Les termes de cette dfinition ont t prciss dans une circulaire
du garde des Sceaux du 10octobre 1986 (crim. 86-21-F. 1) et reprise par
la doctrine (cf. Jurisclasseur pnal rubrique Terrorisme).
Cette entreprise, selon cette circulaire, qui reprend les interventions du garde des Sceaux lAssemble nationale (JO du 8aot 1986,
page 4125) et au Snat (JO du 8 aot 1986, p. 3795 et 3796), suppose
lexistence dun dessein form ou dun plan concert se traduisant
par des efforts coordonns en vue de lobjectif atteindre. La notion

116

Avis et prconisations de la Commission

dentreprise exclut limprovisation; elle suppose des prparatifs et un


minimum dorganisation (tablissement dun plan daction, rassemblement de moyens matriels, mise en place dun dispositif de repli, rdaction de communiqu de revendication).
Un certain nombre dactes relevant de lexpression politique
violente pourraient rpondre cette dfinition comme lorganisation
dincidents en fin de manifestations, le dmontage ou le sac symbolique
de locaux publics ou privs. Toutefois, pour recevoir la qualification de
terroristes, ces actes doivent avoir t commis avec la volont de troubler gravement lordre public par lintimidation ou la terreur, la gravit
du trouble consistant dans la peur collective que lon cherche rpandre
dans la population ou partie de celle-ci afin de promouvoir une cause ou
faciliter le succs dune revendication.
Force est de constater que nimporte quelle action dexpression
ou de revendication politique extrme, mme violente et susceptible
de troubler lordre public, ne saurait tre qualifie de terroriste. la
limite, la menace quelle peut faire peser sur les personnes et les biens,
sagissant dune entreprise organise et planifie utilisant des moyens
virulents peut relever dans certaines circonstances prcises de la criminalit organise. Ainsi les casseurs qui profitent dune manifestation
politique relvent-ils de la criminalit organise ds lors quils constituent un groupe structur. En revanche, mme ce dernier motif ne peut
tre invoqu pour justifier des interceptions de scurit lencontre
de personnes impliques dans des mouvements politiques extrmes,
pour la seule raison quils contestent radicalement les fondements de
notre organisation politique ou conomique. Les agissements de ces
mouvements relvent, en effet, soit de poursuites pnales (provocations
fondes sur des motivations raciales ou religieuses), soit du maintien de
lordre public.
Larticle L 241-2 du Code de la scurit intrieure (ancien article 3 de
la loi du 10juillet 1991) dispose que les interceptions de scurit peuvent
tre autorises pour la prvention du terrorisme. Les interceptions
vont donc se situer en amont du passage lacte afin den empcher la
commission.
Il est possible dautoriser la surveillance cible des individus les
plus radicaliss afin de dtecter temps par exemple une drive de type
brigadiste sans entrer pour autant dans une police de lopinion. Il faut
caractriser une association de malfaiteurs en relation avec une entreprise terroriste en accumulant les indices sur la logistique mise en place
(rseaux de financement fonds sur le don plus ou moins librement
consenti, exploitation de commerces ne respectant pas la lgislation
du travail, voire le crime organis; rseaux dhbergement clandestin,
dinfiltration ou dexfiltration, caches darmes, communaut de vie
caractre conspiratif) avant que celle-ci ne soit active pour planifier un

117

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

ou plusieurs attentats ou que ces faits ne relvent de lautorit judiciaire,


seule comptente pour poursuivre ces faits.
Il faut pouvoir autoriser la surveillance de terreaux cibls, sur
lesquels la pense terroriste peut clore (drive communautariste
caractre sectaire et vindicatif, endoctrinement de mineurs) sans porter
atteinte la libert dopinion telle que protge par les articles 10 et 11 de
la Dclaration des droits de lHomme de 1789.
La frontire est dlicate tracer a priori. Nanmoins, les cadres
juridiques europens et nationaux contribuent guider la rflexion de la
Commission en ce domaine. Ainsi, certains mouvements sont identifis
comme terroristes par les dcisions du Conseil de lUnion europenne
en la matire.
Par ailleurs, la prparation en France dactes caractre terroriste
devant tre commis ltranger est susceptible, comme telle, de recevoir une qualification pnale (cf. article 113-2 al. 2 du Code pnal: []
linfraction est rpute commise sur le territoire de la Rpublique ds
lors quun de ses faits constitutifs a eu lieu sur ce territoire) et entre
naturellement dans le champ de ce motif lgal dinterception.
En outre, la loi no2012-1432 relative la scurit et la lutte contre
le terrorisme du 21 dcembre 2012 renforce les sanctions contre ceux
qui se rendent coupables dapologie ou de provocation au terrorisme
sur internet.
Elle prvoit la poursuite par la justice franaise des actes de terrorisme commis ltranger par des Franais ou des personnes rsidant
habituellement en France, en permettant dincriminer les personnes
ayant particip des camps dentranement terroristes ltranger alors
mme quelles nauront pas commis dactes rprhensibles sur le territoire franais.
Enfin, la dernire loi renforant les dispositions relatives la lutte
contre le terrorisme qui a t adopte par le Parlement en octobre 2014
complte notamment la liste dfinissant les actes de terrorisme afin de
rajouter la diffusion de procds permettant la fabrication dengins de
destruction, la dtention de produits incendiaires ou explosifs ou dlments entrant dans la composition de produits ou engins explosifs. Elle
incrimine galement lentreprise terroriste individuelle.
Ces rcentes modifications du cadre pnal national emportent des
consquences sur la dfinition et la dclinaison du motif prvention
du terrorisme partir duquel peut tre autoris et mis en uvre, dans
le cadre de la police administrative, une interception de scurit ou un
recueil de donnes techniques de communications.

118

Avis et prconisations de la Commission

Prvention de la criminalit et de la
dlinquance organises
Comme les chiffres le montrent depuis de nombreuses annes, en
dpit de lacuit de la menace terroriste, le premier motif de demandes
initiales dinterceptions de scurit reste la prvention de la criminalit
et de la dlinquance organises.
Lessentiel des dossiers concerne les grands trafics tels que la
livraison attendue par mer, terre ou air de stupfiants, lescroquerie
travers la contrebande dobjets contrefaits ou le reprage en vue dattaques dtablissements bancaires ou de transport de fonds, ou plus
rcemment encore lconomie souterraine.
Il apparat aussi de plus en plus nettement que certains groupes
activistes recourent volontiers la criminalit de profit pour financer
leurs filires et les attentats projets. La Commission retient alors la finalit terroriste quand celle-ci est connue.
Ce concept, il y a peu, nexistait pas strictement lidentique dans
le Code pnal. Celui-ci traitait des infractions commises en bande
organise. La loi du 9 mars 2004 cependant a consacr dans le livre
quatrime du Code de procdure pnale un titre vingt-cinquime la
procdure applicable la criminalit et la dlinquance organises,
concernant lensemble des infractions aggraves par la circonstance de
commission en bande organise (cf. article 706-73 du Code de procdure
pnale).
La CNCIS a trs tt apport dans son rapport public une dfinition de ce motif au regard des interceptions de scurit (cf. rapport 1994,
p.18; rapport 1995, p.30). Elle a rappel que cette dfinition rsultait de
celle retenue par la Commission Schmelck charge de proposer un cadre
lgal aux interceptions de scurit, et par le Code pnal, notamment
dans son article 132-71.
La Commission Schmelck, dont les travaux sont lorigine de la
loi du 10juillet 1991, envisageait de lgaliser les interceptions de scurit pour la prvention du grand banditisme et du crime organiss.
Elle entendait par l se rfrer des infractions qui avaient justifi, au
plan administratif, la cration doffices spcialiss tels que lOCRB (Office
central pour la rpression du banditisme)1. La Commission souhaitait
faciliter la lutte en amont contre la grande criminalit.
Larticle 132-71 du Code pnal, en dfinissant les circonstances
aggravantes de certains crimes et dlits, caractrise la bande organise
comme tout groupement form ou toute entente tablie en vue de la

1) Remplac par lOffice central de lutte contre le crime organis (OCLCO) depuis 2006.

119

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

prparation, caractrise par un ou plusieurs faits matriels, dune ou


plusieurs infractions. Cette dfinition est galement celle de lassociation de malfaiteurs.
lentre en vigueur du nouveau Code pnal en 1994, les infractions pour lesquelles pouvait tre retenue la circonstance aggravante de
commission en bande organise taient relativement rduites et concernaient les formes graves du banditisme (trafic de stupfiants, proxntisme, enlvement, racket, etc.).
Depuis le 1er mars 1994, la liste sest allonge, spcialement avec
lentre en vigueur de la loi no2004-204 du 9mars 2004 (dite Perben II) et
des lois qui, depuis, sont venues la complter.
La plus redoutable menace disait en 2004 le garde des Sceaux
de lpoque est celle du crime organis dans ses formes diverses.
ceux qui choisissent dlibrment de sorganiser dans le crime, la
socit doit rpondre par une vigoureuse fermet pnale. Criminalit et
dlinquance organises et infractions aggraves par la circonstance de
commission en bande organise sont donc bien des notions similaires.
La bande organise est le groupement, la runion de plusieurs
malfaiteurs. Llment constitutif qui, au plan pnal, va permettre de
distinguer la commission en bande organise de la simple runion, cest,
prcisment, lorganisation. Dans la simple runion, il ny a ni hirarchie,
ni distribution des rles, ni entente pralable en vue de commettre des
infractions. La runion est fortuite, elle est, au plus, une action collective
inorganise.
La commission en bande organise suppose au contraire la prmditation. Elle suppose galement un nombre de personnes suprieur
deux, chiffre qui suffit en revanche caractriser la runion.
Cette dfinition correspond lapproche internationale du phnomne criminel organis.
Ainsi, la convention des Nations unies contre la criminalit transnationale dite convention de Palerme du 15novembre 2000, signe par
la France le 12dcembre 2000 et ratifie le 29octobre 2002 stipule que:
lexpression groupe criminel organis dsigne un groupe structur
de trois personnes ou plus existant depuis un certain temps et agissant
de concert dans le but de commettre une ou plusieurs infractions graves
pour en tirer directement ou indirectement un avantage financier ou un
autre avantage matriel;
lexpression infraction grave dsigne un acte constituant une infraction passible dune peine privative de libert dont le maximum ne doit
pas tre infrieur quatre ans ou dune peine plus lourde;
lexpression groupe structur dsigne un groupe qui ne sest pas
constitu au hasard pour commettre immdiatement une infraction
et qui na pas ncessairement de rles formellement dfinis pour ses
membres, de continuit dans sa composition ou de structure labore.

120

Avis et prconisations de la Commission

Cette intgration de critres internationaux retenus dans la dfinition de la criminalit organise (et notamment le nombre minimal de
participants fix trois) a fait lobjet dune validation par le Conseil
constitutionnel lors de sa dcision du 2 mars 2004 (considrants 13 et
14) relative lexamen de la notion de criminalit organise dans la loi
du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la
criminalit.
Pnalement, la circonstance de commission en bande organise aggrave sensiblement plus les faits que la circonstance de simple
runion. Ainsi, le vol en runion est puni de sept ans demprisonnement
et le vol en bande organise de quinze ans de rclusion criminelle (article
311-9 du Code pnal).
Ce qui caractrise par consquent la criminalit et la dlinquance
organises, cest la fois le degr dorganisation, notamment le nombre
de personnes sciemment impliques dans le processus criminel, et la
gravit des peines encourues.
La majeure partie des projets dinterceptions soumis la
Commission rpond effectivement ces critres. Marginalement toutefois, la Commission note que quelques demandes ne revtent pas cette
gravit manifeste. Dans ces hypothses, le caractre organis au sens
de larticle 132-71 du Code pnal nest pas avr et relve plus, tant par
le faible degr dentente que par le faible nombre de participants au
titre desquels on ne saurait ranger les clients dans, par exemple,
lhypothse dune revente de produits stupfiants dune qualification
de commission en runion. En revanche, le nombre de clients estims ou
les quantits vendues sont un bon indice de la gravit des faits supposs.
Lorganisation ne doit pas cependant tre ncessairement totalement
professionnelle
. Le rseau constitu dun fournisseur, de
plusieurs dealers, chacun responsable de son territoire, et de petits
guetteurs bnvoles, entre bien dans la qualification de groupe criminel
organis au mme titre que le cartel international de type mafieux.
La Commission a toujours rserv le recours ce motif lgal
des agissements dune gravit certaine, souvent tendus par la recherche
dun avantage financier ou matriel et mens par de vritables structures organises composes de plus de deux acteurs, participant dune
entente pralable caractrisant une prmditation criminelle et cartant
de fait la commission fortuite dune infraction la faveur de la circonstance aggravante de runion.
Ici encore, la position de la Commission reprsente une synthse
des dispositifs pnaux qui sont venus constituer le droit positif applicable cette matire:
notion de bande organise au sens de larticle 132-71 du Code pnal
notion dassociation de malfaiteurs au sens de larticle 450-1 du Code
pnal

121

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

notion de criminalit organise au sens de la loi du 9 mars 2004


prcite.
Il est donc permis de dire que la CNCIS retient, pour lapplication
du motif prvu larticle L. 241-2 du Code la scurit intrieure, une
dfinition de la criminalit organise qui recouvre totalement le champ
couvert aujourdhui par larticle 706-73 du Code de procdure pnale.
Elle exclut de ce fait lessentiel des infractions financires commises
en bande organise, lesquelles relvent en grande majorit de larticle
706-74 du Code de procdure pnale.
La dcision du Conseil constitutionnel no 2014-420/421 QPC du
9octobre 2014, qui a dclar inconstitutionnel le 8bis de larticle 706-73
du Code de procdure pnale relatif lescroquerie en bande organise,
ne fait que renforcer la position de la CNCIS.
Le Conseil a relev dans son considrant no 13 que, mme
lorsquil est commis en bande organise, le dlit descroquerie nest pas
susceptible de porter atteinte en lui-mme la scurit, la dignit ou
la vie des personnes.
Bien que cette observation ait t formule propos de la mesure
de garde vue, elle ne peut que faire cho aux restrictions fixes par la
CNCIS quant la liste des infractions pouvant donner lieu une interception de scurit, dans le souci constant de se conformer au caractre
exceptionnel que doit conserver le recours cette mesure particulirement attentatoire aux liberts.
Si la Commission accepte actuellement de prendre en considration, et ce depuis la loi no2011-525 du 17mai 2011, lescroquerie en bande
organise, la dcision du Conseil constitutionnel et les consquences qui
en seront tires sur le plan lgislatif, pourrait la conduire rexaminer
sa position.
Toutefois, sur le fondement des dfinitions de la bande organise
et de lassociation de malfaiteurs prcites, constatant le caractre exceptionnel de certains projets criminels, ainsi que la gravit des atteintes
prsumes, lAssemble plnire a pu mettre des avis favorables pour
des demandes portant sur des faits de nature porter atteinte la vie ou,
de manire grave, la sant publique, alors que ces infractions ntaient
explicitement vises larticle 706-73 du Code de procdure pnale.
Lampleur du trafic prsum, les modalits de commission des
infractions projetes (notamment leur aspect international), les risques
datteinte la sant des victimes, comparables par leurs effets aux intrts protgs par les incriminations de larticle 706-73, ont fond ces
avis favorables, au cas par cas, dans la mesure o les faits revtaient le
caractre exceptionnel vis par la loi pour autoriser une interception de
scurit.

122

Avis et prconisations de la Commission

Prvention de la reconstitution ou du maintien


de groupements dissous
Ce motif est directement li la mise en uvre des dispositions de
lancienne loi du 10janvier 1936 sur les groupes de combat et les milices
prives, dsormais abroge1 et codifie larticle L.212-1 du Code de la
scurit intrieure.
Ce texte dispose que sont dissous, par dcret en Conseil des
ministres, toutes les associations ou groupements de fait:
1Qui provoquent des manifestations armes dans la rue;
2 Ou qui prsentent, par leur forme et leur organisation militaires, le
caractre de groupes de combat ou de milices prives;
3Ou qui ont pour but de porter atteinte lintgrit du territoire national
ou dattenter par la force la forme rpublicaine du Gouvernement;
4Ou dont lactivit tend faire chec aux mesures concernant le rtablissement de la lgalit rpublicaine;
5Ou qui ont pour but soit de rassembler des individus ayant fait lobjet
de condamnation du chef de collaboration avec lennemi, soit dexalter
cette collaboration;
6Ou qui, soit provoquent la discrimination, la haine ou la violence
envers une personne ou un groupe de personnes raison de leur origine
ou de leur appartenance ou de leur non-appartenance une ethnie, une
nation, une race ou une religion dtermine, soit propagent des ides
ou thories tendant justifier ou encourager cette discrimination, cette
haine ou cette violence;
7Ou qui se livrent, sur le territoire franais ou partir de ce territoire,
des agissements en vue de provoquer des actes de terrorisme en France
ou ltranger.
Depuis 1936, prs dune centaine dorganisations ont ainsi fait
lobjet dune dissolution sur la base de ces dispositions lgales.
Les interceptions de scurit fondes sur ce motif suppose que lobjectif soit suspect dimplication directe et personnelle dans des activits
laissant prsumer une volont de reconstituer ou maintenir un groupement dissous, sans pour autant que le service demandeur dispose des
lments suffisants pour caractriser lun des dlits prvus et rprims par
la section 4 du chapitre Ier du titre III du livre IV du Code pnal2.

1) Par lordonnance no2012-351 du 12mars 2012.


2) Les articles 431-13 431-21 du Code pnal portent sur le maintien ou la reconstitution
dune association ou dun groupement dissous en application de larticle L 212-1 du Code
de la scurit intrieure, ou lorganisation de ce maintien ou de cette reconstitution, ainsi
que lorganisation dun groupe de combat.

123

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Lventualit dune volution du nombre


de motifs lgaux
Dans le cadre des rflexions actuelles portant sur llaboration
dun projet de loi sur le cadre lgal du renseignement, certains, parmi les
universitaires1 ou les praticiens, plaident pour une volution du nombre
ou de la dfinition des motifs lgaux adopts par le lgislateur en 1991.
La CNCIS nest pas hostile par principe amliorer ladquation des dfinitions aux besoins des services de renseignement. Elle restera, dans
lhypothse dune rvision de ces motifs lgaux, extrmement vigilante
quant au maintien de dfinitions prcises et restrictives, afin de respecter le caractre exceptionnel des raisons pouvant autoriser le recours
une interception de scurit.

1)Parmi lesquels le professeur Bertrand Warusfel, qui avait voqu sa vision du motif
scurit nationale dans le rapport de lan dernier: Commission nationale de contrle
des interceptions de scurit, 21e rapport dactivit, Paris, la Documentation franaise,
2013, 172 p., pages 17 et sq.

124

Avis et prconisations de la Commission

Chapitre 2

Avis et prconisations de
la Commission portant sur
les demandes en matire
dinterceptions de scurit
et de recueil des donnes
techniques de communications

Pralablement, il convient de rappeler le champ des demandes


relevant du rgime de protection des lois du 10juillet 1991 et du 23janvier
2006, lesquelles donnent comptence la CNCIS pour rendre des avis et
exercer son contrle
Concernant ce champ dapplication, la Commission en a rgulirement rappel les limites par rfrence aux dispositions de larticle 20 de la loi
du 10juillet 1991 devenu larticle L.241-3 du Code de la scurit intrieure. En
effet, la CNCIS na pas de comptence pour contrler les mesures de recueil
de donnes prises par les services de ltat en application de cet article.

125

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Article L.241-3 du Code de la scurit intrieure

Les mesures prises par les pouvoirs publics pour assurer, aux
seules fins de dfense des intrts nationaux, la surveillance et le
contrle des transmissions empruntant la voie hertzienne ne sont
pas soumises aux dispositions du prsent titre, ni celles de la soussection 2 de la section 3 du chapitre Ier du titre III du livre Ier du Code
de procdure pnale.
Comme le relevait dj la Commission dans son tout premier
rapport dactivit (1991/1992): cet article a pour objet dexclure du
champ dapplication de la loi les mesures gnrales de surveillance et de
contrle des transmissions empruntant la voie hertzienne, effectues par
les pouvoirs publics aux seules fins de dfense des intrts nationaux.
Il a t soutenu que le gouvernement aurait pu considrer, sans
quil soit ncessaire de la prciser, que ces oprations taient par leur
nature mme, exclues du champ dapplication de la loi comme constituant lexercice de la mission gnrale de police des ondes qui lui
incombe. Cependant, il lui est apparu souhaitable dans un souci de transparence que la loi rappelle expressment lexistence de cette mission de
surveillance tout en lexcluant du champ dapplication des dispositions
relatives lautorisation et au contrle des interceptions de scurit.
Ces dispositions nont fait lobjet daucun dbat particulier devant
le parlement.
Labsence de dbats sur cet article, alors que les travaux parlementaires ont par ailleurs donn lieu dpres discussions, tmoigne de la
clart de ces dispositions, qui sont parfaitement distinctes des interceptions de scurit et des procdures de recueil de donnes techniques de
communications entrant dans le champ du contrle de la CNCIS.
Larticle L.241-3 est relatif aux mesures gnrales de surveillance
des ondes incombant au gouvernement pour la seule dfense des intrts nationaux et ne peut servir de base la mise en uvre dinterceptions de communications individualisables et portant sur une menace
identifie.
Pareille utilisation reviendrait en effet contourner les dispositions encadrant les interceptions de scurit de larticle L.241-2 du Code
de la scurit intrieure (article 3 de la loi du 10 juillet 1991) et celles
rglementant le recueil de donnes techniques pralables la ralisation
ou relatives lexploitation desdites interceptions (article 6 de la loi du
23janvier 2006 et article L.244-2 du Code de la scurit intrieure).
Cet article L.241-3 permet donc des mesures de surveillance hors
de tout contrle de la CNCIS, seulement lorsque troisconditionscumulatives sont remplies:
lobjectif poursuivi doit tre uniquement la dfense des intrts
nationaux;

126

Avis et prconisations de la Commission

il sagit demesures prises poursurveiller et contrlerdes transmissions, de manire alatoire et non individualise;
celles-ci doivent utiliser la voie hertzienne.

La dfense des intrts nationaux


La Commission rappelle que la notion dintrts nationaux ne
doit pas tre confondue avec celle de scurit nationale employe
dans larticle L.241-2 du Code de la scurit intrieure (ancien article 3
de la loi du 10juillet 1991) qui figure parmi les intrts fondamentaux de
la Nation (article 410-1 du Code pnal).
Il appert que cette notion dintrts nationaux est trs large et
gnrique, incluant lensemble des intrts de la communaut nationale, quel que soit le domaine considr, mais que seuls certains de ces
intrts nationaux, en ce quils sont considrs comme fondamentaux, bnficient, ce titre, de la protection du Code pnal.

Des mesures prises pour assurer la surveillance


et le contrle des transmissions
Les mesures prises par les pouvoirs publics pour assurer le
contrle et la surveillance se distinguent, en droit:
dune part, des interceptionsde scuritau sens du Titre IV du livre
II du Code de la scurit intrieure;
dautre part, des communications de donnes techniques, au sens
des articles L.34-1-1 du Code des postes et des communications lectroniques, cr par larticle 6de la loin2006-64 du 23janvier 2006, et L244-2
du Code de la scurit intrieure.
La mission de surveillance et de contrle qui justifie ici ces
mesures,dont la nature nest pas prcise par le lgislateur, est une
notion plus large que les deux prcdentes. Surtout, ces mesures se
distinguent de toute recherche cible de renseignement ou de toute
situation de menace avre et identifie datteinte aux intrts nationaux.
Ces mesures gnrales et alatoires, peuvent le cas chant rvler
une menace potentielle, que des communications de donnes techniques ou des interceptions de scurit permettront, dans le respect
du cadre lgal ddi, et donc sous le contrle de la CNCIS, de prciser.
Lexception ainsi apporte larticle L.241-3 du Code de la scurit
intrieure (ancien article 20 de la loi du 10juillet 1991) par le lgislateur
au dispositif soumis par la loi au contrle de la CNCIS ne peut sexpliquer que sil sagit de mesures par nature non intrusives et non cibles,
prises enamont de celles justifiant la mise en uvre des procdures
relatives aux interceptions de scurit et au recueil de donnes techniques pralables linterception (article L.244-2 du Code de la scurit
intrieure et article L.34-1-1 du Code des postes et des communications
lectroniques).

127

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Les transmissionsempruntant la voie hertzienne


Les communications lectroniques sont dfinies larticle L. 32
du Code des postes et des communications lectroniques: On entend
par communications lectroniques les missions, transmissions ou
rceptions de signes, de signaux, dcrits, dimages ou de sons, par voie
lectromagntique.
Les transmissions sont ainsi, juridiquement, une phase particulire dune communication (entre lmission et la rception).
La voie hertzienne, quant elle, est un des modes dacheminement
des ondes lectromagntiques. Elle nchappe donc videmment pas,
par nature, sauf dans le cas trs restrictif prvu larticle L.241-3 (aux
seules fins de dfense des intrts nationaux), au contrle de la CNCIS.
En effet, selon la directive 2002/21/CE du Parlement europen et
du Conseil du 7mars 2002 relative un cadre rglementaire commun
pour les rseaux et services de communications lectroniques (directive-cadre), on entend parrseau de communications lectroniques:
les systmes de transmission et, le cas chant, les quipements de
commutation ou de routage et les autres ressources qui permettent
lacheminement de signaux par cble, par voie hertzienne, par moyen
optique ou par dautres moyens lectromagntiques, comprenant les
rseaux satellitaires, les rseaux terrestres fixes (avec commutation de
circuits ou de paquets, y compris lInternet) et mobiles, les systmes utilisant le rseau lectrique, pour autant quils servent la transmission de
signaux, les rseaux utiliss pour la radiodiffusion sonore et tlvisuelle
et les rseaux cbls de tlvision, quel que soit le type dinformation
transmise.
Au sujet de ce dispositif et au regard de la problmatique particulire de linterception des communications partir des tlphones
portables qui passent par la voie hertzienne, la Commission, ds 1998
(rapport 1998 p.36), indiquait que lvolution technologique ne pouvait
occulter le but poursuivi par le lgislateur en 1991, cest--dire la protection du secret de la correspondance en son principe, sans en rsumer le
support lexistant technologique ou sa possible volution.
Dans son rapport dactivit, la Commission rappelait ainsi la
primaut du principe de libert publique sur lvolution technique en
indiquant que lexception son contrle prvue par larticle 20 (dsormais L.241-3) devait sinterprter strictement:
Toute interception de correspondance change par la voie des
tlcommunications, qui nentre pas dans le champ de larticle 20, est
soumise quel que soit le mode de transmission filaire ou hertzien aux
conditions et aux procdures fixes par la loi du 10juillet 1991.

128

Avis et prconisations de la Commission

Cette rgle a t rappele dans les avis rendus par la Commission,


notamment pour dfinir les modalits des demandes et du contrle en
matire de recueil des donnes techniques des communications.
Aujourdhui, force est de constater que la dfinition de larticle
L.241-3 est obsolte et quau regard de lusage que peuvent lgalement
en faire les services, pour autant quil soit connu, cette disposition semble
devenue inutile. Sa suppression doit tre envisage dans le cadre des
travaux parlementaires venir.
Le contenu et la forme des demandes ainsi que la nature des
contrles varient selon quil sagit dinterceptions du contenu des communications lectroniques ou de recueillir les donnes techniques de ces
correspondances, soit le contenant ou laccessoire de la communication.
Les donnes techniques ne relvent pas du mme rgime de
protection en ce quelles ne permettent pas daccder et de connatre le
contenu des correspondances et sont, ce titre, moins attentatoires au
secret des correspondances prives.
Pour ce qui concerne la Commission et le contrle quelle exerce
sur ce type de donnes, deux cadres lgaux distinctssont mis en uvre 1:
larticle L.244-2 du Code de la scurit intrieure (ancien article 22 de
la loi du 10juillet 1991) pour lensemble des atteintes la scurit et aux
intrts fondamentaux prvus par la loi;
larticle 6 de la loi du 23janvier 2006 permettant laccs ce type de
mesure pour la seule prvention des actes de terrorisme et pour les services du ministre de lIntrieur.
La CNCIS a, sur le fondement des dispositions de ces articles,
dfini une procdure de contrle reposant sur les principes suivants:
la centralisation, le traitement, et la validation, par le Groupement interministriel de contrle pour les demandes fondes sur larticle L.244-2
du Code de la scurit intrieure, par la personnalit qualifie pour les
demandes relevant de larticle 6 de la loi du 23janvier 2006;
le contrle aposteriori de lintgralit de ces demandes par la CNCIS;
la possibilit pour le GIC, comme pour la personnalit qualifie, de
solliciter des renseignements complmentaires, et pour la Commission
de recourir aux avis, aux recommandations, et aux droits de suite comme
en matire dinterceptions de scurit.
Les mesures sont classes selon la nature des informations
quelles permettent de recueillir et limportance de leur caractre intrusif dans la correspondance et la vie prives. Les exigences de rdaction,
dinformations et de motivation des demandes sont dclines en fonction de cette classification. Elles sont gradues en fonction de la catgorie des donnes concernes, selon quil sagit de simples mesures

1) Cf. Partie 1 chapitre 4.

129

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

didentification ou de recueillir lhistorique la localisation des cellules


ou le dtail du trafic.
La nature des contrles exercs par la Commission pour chaque
requte portant sur les donnes techniques de communications, est
dfinie par rapport cette classification et selon ltendue de lintrusion
dans le contenant et les accessoires de la communication lectronique.
Nanmoins, les principes gnraux retenus pour les demandes
dinterceptions de scurit sont appliqus au recueil des donnes techniques de communication, tant en ce qui concerne la forme que le fond
de la requte.

Les critres de la motivation de la demande


Chaque jour, la Commission est amene donner son avis sur
plusieurs dizaines de demandes initiales ou de renouvellement dinterceptions de scurit prsentes selon la procdure normale. En outre,
et comme cela a dj t indiqu dans les lments chiffrs relatant son
activit, elle statue toute heure sur des demandes prsentes sous la
forme de lurgence absolue.
Dans le cadre de llaboration de ses avis, la Commission examine
plus particulirement au niveau des motivations les critres principaux
suivants:
la qualification juridique des faits au regard des motifs lgaux;
les prsomptions dimplication directe et personnelle de lobjectif dans
les projets datteintes et dinfractions ou les menaces;
la proportionnalit qui permet de mesurer le rapport entre le but
recherch et laction sollicite. La gravit du risque et limportance des
intrts en jeu doivent tre la mesure de latteinte la vie prive que
constitue la surveillance de la correspondance par voie de communications lectroniques ou lexploitation des donnes de correspondances
lectroniques, et la justifier pleinement;
la subsidiarit qui permet de sassurer de labsolue ncessit de recourir matriellement linterception ou au recueil de donnes techniques
de communication, et de vrifier que le but recherch ne peut pas tre
aussi bien atteint par dautres moyens.
Pour lapplication de ces critres, la motivation doit tre suffisante,
pertinente et sincre.

Une motivation suffisante


La motivation doit tre suffisante en quantit, mais aussi en qualit:
En quantit

130

Avis et prconisations de la Commission

Quelques lignes ne sauraient suffire. Les dveloppements doivent


permettre de cerner la personnalit de la cible, de dvelopper un
minimum les soupons qui psent sur elle, et dexpliquer la nature et la
gravit du danger quelle fait courir la scurit de ltat et aux citoyens.
Ces informations permettent galement la Commission doprer un
contrle sur larticulation juridique entre des lments factuels relevant
du comportement de la cible et le motif lgal dinterception invoqu
par le service.
Dans la majorit des cas, les renseignements complmentaires
fournis la demande de la Commission emporteront la conviction de
cette dernire qui dplore ds lors une information initiale insuffisante.
En qualit
La motivation doit absolument:
faire ressortir les prsomptions dimplication directe et personnelle de
la cible. Quel que soit le motif, limplication directe et personnelle de
lobjectif dans des agissements attentatoires notre scurit, doit tre
prsume;
ne pas se rfrer un comportement purement hypothtique de celleci ou des comportements gnraux de groupements auxquels appartiendrait lobjectif;
Ainsi une demande trop loigne dune implication directe et
personnelle de la cible dans des faits participant du motif invoqu
peut recevoir un avis ngatif comme par exemple une demande o la
dmonstration de cette implication ne repose que sur des relations avec
dautres individus.

Une motivation pertinente


lexamen de cette pertinence porte sur 3 points:
la motivation doit tre exclusivement tourne vers la vocation prventive voulue par le lgislateur de 1991 pour les interceptions de scurit.
Outil de renseignement, ces mmes interceptions ne peuvent tre utilises pour llucidation de faits passs relevant de lautorit judiciaire;
corrlativement, la motivation doit exclusivement se rfrer des
investigations participant de lactivit de renseignement et en aucun cas
pouvoir gnrer un risque dinterfrence avec une action judiciaire
dj dclenche;
enfin, les soupons qui psent sur la cible doivent ncessairement tre
en relation directe avec le motif. Ainsi un comportement dont la description reste floue, vague, imprcise et non rattachable au travail darticulation juridique dj dcrit prive la demande de toute pertinence.
La Commission a poursuivi son inscription dans une volont de
dialogue avec les services demandeurs. Cette dmarche sest traduite
par une nette augmentation des runions bilatrales avec chacun des
services. Elle sest galement matrialise, au stade de lexamen de leurs

131

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

demandes, par une logique davis moins binaire (avis favorable/dfavorable). De fait, le nombre dobservations a encore cr, tout comme les
demandes de renseignements complmentaires.
Les avis dfavorables sont en lgre hausse, mais restent trs peu
nombreux. ce chiffre des avis dfavorables bruts, il convient dajouter deux techniques dobservation dj rpertories dans le rapport
dactivit 2008 qui peuvent sapparenter lavis ngatif:
La recommandation adresse au Premier ministre visant linterruption
de linterception en cours dexploitation qui rsulte de lexamen exhaustif
des productions (transcriptions) opres partir dune interception. En
moyenne, depuis 1991, il y est fait recours dix quinze fois par an. Elles
sont en principe suivies par le Premier ministre.
La prconisation dinterruption adresse par la Commission au service
utilisateur en cours dexploitation. Elle rsulte du mme examen des
productions et procde dun dialogue constructif men directement avec
les services utilisateurs pour un rexamen de linterception et de son
exploitation par rapport lautorisation et aux dispositions lgales. Cela
concerne, en moyenne une cinquantaine de mesures par an, qui sont
toutes suivies dune interruption, linitiative du service, dans un bref dlai.

Une motivation sincre


Il importe aussi de sassurer que le motif lgal invoqu ne dissimule pas dautres proccupations ou des objectifs non viss par la loi.
Linterception doit tre sollicite exclusivement pour les faits articuls, et
non pour une raison autre qui ne relverait daucun motif lgal, quelle
que soit par ailleurs la vracit des faits rapports. Cest la notion de
demande sincre.
La prsentation dlibrment inexacte des faits dans les motifs de
la demande entrane lillgalit de linterception qui serait autorise par
le Premier ministre la suite de lavis rendu par la Commission sur le
fondement dinformations mensongres et dont les vritables objectifs
seraient dissimuls.
Le caractre illgal de linterception et les suites pnales qui sont
susceptibles den dcouler en matire datteintes au secret des correspondances sont identiques lorsque certaines informations soutenant la
demande sont partiellement exactes, sont amplifies, ou lorsque des
hypothses ou des soupons sont prsentes comme des faits tablis.
La Commission rappelle que, sagissant de police administrative prventive, la loi exige des prsomptions dimplication. Quand les atteintes
sont certaines et tablies, le recours au dispositif administratif est exclu.
Les poursuites pnales sont exclusives, ainsi que le rappelle le Conseil
constitutionnel lorsquil souligne la primaut de lautorit judiciaire.

132

Troisime partie

tudes et documents

tudes et documents

Chapitre I

Prsentation ordonne des


textes relatifs aux missions
de la Commission

Premire mission: les interceptions


de communications
Avant de reproduire certaines dispositions spcifiques ou
communes aux diffrents types dinterception, il convient de rappeler le
principe du secret des correspondances mises par la voie des communications lectroniques pos par larticle 1er de la loi no 91-646 du
10juillet 1991, devenu larticle L.241-1 du Code de la scurit intrieure:
Le secret des correspondances mises par la voie des communications lectroniques est garanti par la loi. Il ne peut tre port atteinte
ce secret que par lautorit publique, dans les seuls cas de ncessit
dintrt public prvus par la loi et dans les limites fixes par celle-ci.
Les interceptions lgales de correspondances mises par la voie
des communications lectroniques sont de deux types: judiciaires et
de scurit.
Sagissant des interceptions judiciaires, le pluriel est employ
dessein depuis lentre en vigueur des lois no2002-1138 du 9septembre
2002 et 2004-204 du 9 mars 2004, modifie dernirement par la loi
no2011-267 du 11mars 2011.

135

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

En effet, aux interceptions en matire criminelle et correctionnelle prvues par les articles 100 100-7 du Code de procdure pnale,
sajoutent celles prvues par les dispositions suivantes du mme code:
article 74-2 (recherche dune personne en fuite);
article 80-4 (recherche des causes de la mort ou dune disparition prsentant un caractre inquitant);
article 706-95 (criminalit et dlinquance organises);
article 727-1 (coute, enregistrement et interruption des conversations
tlphoniques des dtenus)
Pour des raisons de clart de prsentation les dispositions relatives ces interceptions seront prsentes la suite de celles des articles
100 107 du Code de procdure pnale auxquels elles renvoient mme
si elles ne faisaient pas explicitement partie du titre Ier de la loi de 1991,
et ne figurent pas dans le Code de la scurit intrieure.

La loi no91-646 du 10juillet 1991 (abroge depuis


le 1er mai 2012 conformment larticle 19, 20, de
lordonnance no2012-351 du 12mars 2012)
Il sagit dune loi fondatrice en matire de protection de secret des
correspondances. Elle a cr la Commission nationale de contrle des
interceptions de scurit. Elle comporte cinq titres, dont le premier sur
les interceptions judiciaires et le second sur les interceptions de scurit.
Les interceptions judiciaires
Titre I (de la loi no91-646 du 10juillet 1991 consolide):
DES INTERCEPTIONS ORDONNES PAR LAUTORIT JUDICIAIRE
Les interceptions ordonnes en matire criminelle et correctionnelle
Code de procdure pnale
Livre Ier: De lexercice de laction publique et de linstruction
Titre III: Des juridictions dinstruction
Chapitre Ier: Du juge dinstruction: juridiction dinstruction du
premier degr
Section III: Des transports, des perquisitions, des saisies et
des interceptions de correspondances mises par la voie des
tlcommunications
Sous-section II: Des interceptions de correspondances mises par la
voie des tlcommunications
Article 100En matire criminelle et en matire correctionnelle, si
la peine encourue est gale ou suprieure deux ans demprisonnement,

136

tudes et documents

le juge dinstruction peut, lorsque les ncessits de linformation


lexigent, prescrire linterception, lenregistrement et la transcription de
correspondances mises par la voie des tlcommunications. Ces oprations sont effectues sous son autorit et son contrle.
La dcision dinterception est crite. Elle na pas de caractre juridictionnel et nest susceptible daucun recours.
Article 100-1La dcision prise en application de larticle 100 doit
comporter tous les lments didentification de la liaison intercepter,
linfraction qui motive le recours linterception ainsi que la dure de
celle-ci.
Article 100-2Cette dcision est prise pour une dure maximum
de quatre mois. Elle ne peut tre renouvele que dans les mmes conditions de forme et de dure.
Article 100-3 Le juge dinstruction ou lofficier de police judiciaire commis par lui peut requrir tout agent qualifi dun service ou
organisme plac sous lautorit ou la tutelle du ministre charg des
tlcommunications ou tout agent qualifi dun exploitant de rseau
ou fournisseur de services de tlcommunications autoris, en vue de
procder linstallation dun dispositif dinterception.
Article 100-4 Le juge dinstruction ou lofficier de police judiciaire commis par lui dresse procs-verbal de chacune des oprations
dinterception et denregistrement. Ce procs-verbal mentionne la date
et lheure auxquelles lopration a commenc et celles auxquelles elle
sest termine.
Les enregistrements sont placs sous scells ferms.
Article 100-5 Le juge dinstruction ou lofficier de police judiciaire commis par lui transcrit la correspondance utile la manifestation
de la vrit. Il en est dress procs-verbal. Cette transcription est verse
au dossier.
Les correspondances en langue trangre sont transcrites en franais avec lassistance dun interprte requis cette fin.
peine de nullit, ne peuvent tre transcrites les correspondances
avec un avocat relevant de lexercice des droits de la dfense.
peine de nullit, ne peuvent tre transcrites les correspondances
avec un journaliste permettant didentifier une source en violation de
larticle 2 de la loi du 29juillet 1881 sur la libert de la presse.
Article 100-6 Les enregistrements sont dtruits, la diligence
du procureur de la Rpublique ou du procureur gnral, lexpiration du
dlai de prescription de laction publique.
Il est dress procs-verbal de lopration de destruction.

137

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Article 100-7(loi no95-125 du 8fvrier 1995) Aucune interception ne peut avoir lieu sur la ligne dun dput ou dun snateur sans que
le prsident de lassemble laquelle il appartient en soit inform par le
juge dinstruction.
Aucune interception ne peut avoir lieu sur une ligne dpendant
du cabinet dun avocat ou de son domicile sans que le btonnier en soit
inform par le juge dinstruction.
Loi no 2004-204 du 9 mars 2004, art.5. Aucune interception ne
peut avoir lieu sur une ligne dpendant du cabinet dun magistrat ou de
son domicile sans que le premier prsident ou le procureur gnral de la
juridiction o il rside en soit inform.
Loi no 93-1013 du 24 aot 1993. Les formalits prvues par le
prsent article sont prescrites peine de nullit.
Les interceptions ordonnes pour recherche dune personne en fuite
Code de procdure pnale
Livre Ier: De lexercice de laction publique et de linstruction
Titre II: Des enqutes de contrle didentit
Chapitre Ier: Des crimes et des dlits flagrants
Article 74-2 Les officiers de police judiciaire, assists le cas
chant des agents de police judiciaire, peuvent, sur instructions du
procureur de la Rpublique, procder aux actes prvus par les articles
56 62 aux fins de rechercher et de dcouvrir une personne en fuite dans
les cas suivants:
1) Personne faisant lobjet dun mandat darrt dlivr par le
juge dinstruction, le juge des liberts et de la dtention, la chambre de
linstruction ou son prsident ou le prsident de la cour dassises, alors
quelle est renvoye devant une juridiction de jugement.
2)Personne faisant lobjet dun mandat darrt dlivr par une juridiction de jugement ou par le juge de lapplication des peines.
3)Personne condamne une peine privative de libert sans sursis
suprieure ou gale un an, lorsque cette condamnation est excutoire
ou passe en force de chose juge.
Si les ncessits de lenqute pour rechercher la personne en fuite
lexigent, le juge des liberts et de la dtention du tribunal de grande
instance peut, la requte du procureur de la Rpublique, autoriser linterception, lenregistrement et la transcription de correspondances mises
par la voie des tlcommunications selon les modalits prvues par les
articles 100, 100-1 et 100-3 100-7, pour une dure maximale de deux mois
renouvelable dans les mmes conditions de forme et de dure, dans la

138

tudes et documents

limite de six mois en matire correctionnelle. Ces oprations sont faites


sous lautorit et le contrle du juge des liberts et de la dtention [].
NB: les articles 695-36 et 696-21 du Code de procdure pnale
tendent respectivement les dispositions de larticle 74-2 du mme Code
au mandat darrt europen et la procdure dextradition (cf. article
39V et VI de la loi 2005-1549 du 12dcembre 2005 relative au traitement
de la rcidive des infractions pnales).
Les interceptions ordonnes pendant le droulement de
linformation pour recherche des causes de la mort ou dune
disparition de mineur, de majeur protg ou prsentant un caractre
inquitant
Code de procdure pnale (loi no2002-1138 du 9septembre 2002,
article 66)
Livre Ier: De lexercice de laction publique et de linstruction
Titre III: Des juridictions dinstruction
Chapitre Ier: Du juge dinstruction: juridiction dinstruction du
premier degr
Section I: Dispositions gnrales
Article 80-4 Pendant le droulement de linformation pour
recherche des causes de la mort ou des causes dune disparition
mentionne aux articles 74 et 74-1, le juge dinstruction procde
conformment aux dispositions du chapitre 1er du titre III du livre Ier.
Les interceptions de correspondances mises par la voie des tlcommunications sont effectues sous son autorit et son contrle dans les
conditions prvues au deuxime alina de larticle 100 et aux articles
100-1 100-7. Les interceptions ne peuvent excder une dure de deux
mois renouvelable.
Les membres de la famille ou les proches de la personne
dcde ou disparue peuvent se constituer partie civile titre incident.
Toutefois, en cas de dcouverte de la personne disparue, ladresse de
cette dernire et les pices permettant davoir directement ou indirectement connaissance de cette adresse ne peuvent tre communiques
la partie civile quavec laccord de lintress sil sagit dun majeur
et quavec laccord du juge dinstruction sil sagit dun mineur ou
dun majeur protg.

139

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Les interceptions ordonnes en matire de criminalit et


dlinquance organises
Code de procdure pnale
Livre IV: De quelques procdures particulires
Titre XXV: De la procdure applicable la criminalit et la
dlinquance organises
Chapitre II: Procdure
Section V: Des interceptions de correspondances mises par la voie
des tlcommunications
Article 706-95 Si les ncessits de lenqute de flagrance ou
de lenqute prliminaire relative lune des infractions entrant dans
le champ dapplication de larticle 706-73 lexigent, le juge des liberts
et de la dtention du tribunal de grande instance peut, la requte du
procureur de la Rpublique, autoriser linterception, lenregistrement
et la transcription de correspondances mises par la voie des tlcommunications selon les modalits prvues par les articles 100 deuxime
alina, 100-1 et 100-3 100-7, pour une dure maximum dun mois1,
renouvelable une fois dans les mmes conditions de forme et de dure.
Ces oprations sont faites sous le contrle du juge des liberts et
de la dtention [].
Les interceptions prvues par larticle 727-1 du Code de procdure
pnale
Code de procdure pnale
Livre V: Des procdures dexcution
Titre II: De la dtention
Chapitre III: Des dispositions communes aux diffrents
tablissements pnitentiaires
Article 727-1Cr par la loi no2007-297 du 5mars 2007 article
72 JORF 7mars 2007
Aux fins de prvenir les vasions et dassurer la scurit et le bon
ordre des tablissements pnitentiaires ou des tablissements de sant
habilits recevoir des dtenus, les communications tlphoniques
des personnes dtenues2 peuvent, lexception de celles avec leur

1) La loi no2011-267 du 11mars 2011a fait passer la dure lgale de 15 jours un mois,
renouvelable une fois.
2) Loi n2009-1436 du 24novembre 2009, art 97-II.

140

tudes et documents

avocat, tre coutes, enregistres et interrompues par ladministration


pnitentiaire sous le contrle du procureur de la Rpublique territorialement comptent, dans des conditions et selon des modalits qui sont
prcises par dcret1.
Les dtenus ainsi que leurs correspondants sont informs du fait
que les conversations tlphoniques peuvent tre coutes, enregistres
et interrompues.
Les enregistrements qui ne sont suivis daucune transmission
lautorit judiciaire en application de larticle 40 ne peuvent tre conservs au-del dun dlai de trois mois.
Titre II (de la loi no91-646 du 10juillet 1991 consolide):
DES INTERCEPTIONS DE SCURIT
Article 3Peuvent tre autorises, titre exceptionnel, dans les
conditions prvues par larticle 4, les interceptions de correspondances
mises par la voie des communications lectroniques (loi no2004-669
du 9 juillet 2004) ayant pour objet de rechercher des renseignements
intressant la scurit nationale, la sauvegarde des lments essentiels
du potentiel scientifique et conomique de la France, ou la prvention
du terrorisme, de la criminalit et de la dlinquance organises et de la
reconstitution ou du maintien de groupements dissous en application
de la loi du 10 janvier 1936 sur les groupes de combat et les milices
prives.
Article 4modifi par larticle 6 II de la loi no2006-64 du 23janvier
2006
Lautorisation est accorde par dcision crite et motive du
Premier ministre ou de lune des deux personnes spcialement dlgues
par lui. Elle est donne sur proposition crite et motive du ministre de
la Dfense, du ministre de lIntrieur ou du ministre charg des Douanes,
ou de lune des deux personnes que chacun deux aura spcialement
dlgue.
Le Premier ministre organise la centralisation de lexcution des
interceptions autorises.
Article 5 Le nombre maximum des interceptions susceptibles
dtre pratiques simultanment en application de larticle 4 est arrt
par le Premier ministre.

1) Dcret no2010-1635 du 23dcembre 2010 portant application de la loi pnitentiaire et


modifiant le Code de procdure pnale (troisime partie: Dcrets).

141

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

La dcision fixant ce contingent et sa rpartition entre les ministres mentionns larticle 4 est porte sans dlai la connaissance de
la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit.
Article 6Lautorisation mentionne larticle 3 est donne pour
une dure maximum de quatre mois. Elle cesse de plein droit de produire
effet lexpiration de ce dlai. Elle ne peut tre renouvele que dans les
mmes conditions de forme et de dure.
Article 7 Dans les correspondances interceptes, seuls les
renseignements en relation avec lun des objectifs numrs larticle 3
peuvent faire lobjet dune transcription.
Cette transcription est effectue par les personnels habilits.
Article 8 Il est tabli, sous lautorit du Premier ministre, un
relev de chacune des oprations dinterception et denregistrement. Ce
relev mentionne la date et lheure auxquelles elle a commenc et celles
auxquelles elle sest termine.
Article 9Lenregistrement est dtruit sous lautorit du Premier
ministre, lexpiration dun dlai de dix jours au plus tard compter
de la date laquelle il a t effectu. Il est dress procs-verbal de cette
opration.
Article 10Sans prjudice de lapplication du deuxime alina de
larticle 40 du Code de procdure pnale, les renseignements recueillis
ne peuvent servir dautres fins que celles mentionnes larticle 3.
Article 11Les oprations matrielles ncessaires la mise en
place des interceptions dans les locaux et installations des services ou
organismes placs sous lautorit ou la tutelle du ministre charg des
communications lectroniques ou des exploitants de rseaux ou fournisseurs de services de communications lectroniques ne peuvent
tre effectues que sur ordre du ministre charg des communications
lectroniques ou sur ordre de la personne spcialement dlgue par
lui, par des agents qualifis de ces services, organismes, exploitants ou
fournisseurs dans leurs installations respectives.
Article 11-1 (introduit par larticle 31 de la loi no 2001-1062 du
15novembre 2001 relative la scurit quotidienne) Les personnes
physiques ou morales qui fournissent des prestations de cryptologie
visant assurer une fonction de confidentialit sont tenues de remettre
aux agents autoriss dans les conditions prvues larticle 4, sur leur
demande, les conventions permettant le dchiffrement des donnes
transformes au moyen des prestations quelles ont fournies. Les agents
autoriss peuvent demander aux fournisseurs de prestations susmentionns de mettre eux-mmes en uvre ces conventions, sauf si ceux-ci
dmontrent quils ne sont pas en mesure de satisfaire ces rquisitions.

142

tudes et documents

Le fait de ne pas dfrer, dans ces conditions, aux demandes des


autorits habilites est puni de deux ans demprisonnement et de 30000
euros damende.
Un dcret en Conseil dtat prcise les procdures suivant
lesquelles cette obligation est mise en uvre ainsi que les conditions
dans lesquelles la prise en charge financire de cette mise en uvre est
assure par ltat.
Article 12
Les transcriptions dinterceptions doivent tre
dtruites ds que leur conservation nest pas indispensable la ralisation des fins mentionnes larticle 3.
Il est dress procs-verbal de lopration de destruction.
Les oprations mentionnes aux alinas prcdents sont effectues sous lautorit du Premier ministre.
Article 13Il est institu une Commission nationale de contrle
des interceptions de scurit. Cette commission est une autorit administrative indpendante. Elle est charge de veiller au respect des dispositions du prsent titre. Elle est prside par une personnalit dsigne,
pour une dure de six ans, par le prsident de la Rpublique, sur une
liste, de quatre noms, tablie conjointement par le vice-prsident du
Conseil dtat et le premier prsident de la Cour de cassation.
Elle comprend, en outre:
un dput dsign pour la dure de la lgislature par le prsident de
lAssemble nationale;
un snateur dsign aprs chaque renouvellement partiel du Snat par
le prsident du Snat.
La qualit de membre de la Commission est incompatible avec
celle de membre du Gouvernement. Sauf dmission, il ne peut tre mis
fin aux fonctions de membre de la Commission quen cas dempchement constat par celle-ci. Le mandat des membres de la Commission
nest pas renouvelable. En cas de partage des voix, la voix du prsident
est prpondrante. Les agents de la Commission sont nomms par le
prsident.
Les membres de la Commission dsigns en remplacement de
ceux dont les fonctions ont pris fin avant leur terme normal achvent le
mandat de ceux quils remplacent. lexpiration de ce mandat, par drogation au septime alina ci-dessus, ils peuvent tre nomms comme
membre de la Commission sils ont occup ces fonctions de remplacement pendant moins de deux ans.
Les membres de la Commission sont astreints au respect des
secrets protgs par les articles 226-13, 226-14 et 413-10 du Code pnal
pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions. La Commission tablit son rglement
intrieur.

143

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Article 14La dcision motive du Premier ministre mentionne


larticle 4 est communique dans un dlai de quarante-huit heures au
plus tard au prsident de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit.
Si celui-ci estime que la lgalit de cette dcision au regard des
dispositions du prsent titre nest pas certaine, il runit la Commission,
qui statue dans les sept jours suivant la rception par son prsident de la
communication mentionne au premier alina.
Au cas o la Commission estime quune interception de scurit a
t autorise en mconnaissance des dispositions du prsent titre, elle
adresse au Premier ministre une recommandation tendant ce que cette
interception soit interrompue.
Elle porte galement cette recommandation la connaissance du
ministre ayant propos linterception et du ministre charg des communications lectroniques.
La Commission peut adresser au Premier ministre une recommandation relative au contingent et sa rpartition vise larticle 5.
Le Premier ministre informe sans dlai la Commission des suites
donnes ses recommandations.
Article 15 De sa propre initiative ou sur rclamation de toute
personne y ayant un intrt direct et personnel, la Commission peut
procder au contrle de toute interception de scurit en vue de vrifier
si elle est effectue dans le respect des dispositions du prsent titre.
Si la Commission estime quune interception de scurit est
effectue en violation des dispositions du prsent titre, elle adresse au
Premier ministre une recommandation tendant ce que cette interception soit interrompue.
Il est alors procd ainsi quil est indiqu aux quatrime et sixime
alinas de larticle 14.
Article 16 Les ministres, les autorits publiques, les agents
publics doivent prendre toutes mesures utiles pour faciliter laction de
la Commission.
Article 17 Lorsque la Commission a exerc son contrle la
suite dune rclamation, il est notifi lauteur de la rclamation quil a
t procd aux vrifications ncessaires.
Conformment au deuxime alina de larticle 40 du Code de
procdure pnale, la Commission donne avis sans dlai au procureur
de la Rpublique de toute infraction aux dispositions de la prsente loi
dont elle a pu avoir connaissance loccasion du contrle effectu en
application de larticle 15.

144

tudes et documents

Article 18 Les crdits ncessaires la Commission nationale


de contrle des interceptions de scurit pour laccomplissement de sa
mission sont inscrits au budget des services du Premier ministre.
Article 19modifi par larticle 6 de la loi no2006-64 du 23janvier
2006 La Commission remet chaque anne au Premier ministre un
rapport sur les conditions dexercice et les rsultats de son activit, qui
prcise notamment le nombre de recommandations quelle a adresses
au Premier ministre en application de larticle 14 de la prsente loi et au
ministre de lIntrieur en application de larticle L. 34-1-1 du Code des
postes et des communications lectroniques et de larticle 6 de la loi
no 2004-575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans lconomie numrique, ainsi que les suites qui leur ont t donnes. Ce rapport est rendu
public.
Elle adresse, tout moment, au Premier ministre les observations
quelle juge utile.
Titre III (de la loi no91-646 du 10juillet 1991 consolide):
DISPOSITIONS COMMUNES AUX INTERCEPTIONS JUDICIAIRES ET
DE SCURIT
Article 20 Les mesures prises par les pouvoirs publics pour
assurer, aux seules fins de dfense des intrts nationaux, la surveillance
et le contrle des transmissions empruntant la voie hertzienne ne sont
pas soumises aux dispositions des titres I et II de la prsente loi.
Article 21Dans le cadre des attributions qui lui sont confres
par le livre II du Code des postes et des communications lectroniques,
le ministre charg des communications lectroniques veille notamment ce que lexploitant public, les autres exploitants de rseaux
publics de communications lectroniques et les autres fournisseurs
de services de communications lectroniques autoriss prennent les
mesures ncessaires pour assurer lapplication des dispositions de la
prsente loi.
Article 22(modifi par larticle 18 de la loi no96-659 du 26juillet
1996 sur la rglementation des tlcommunications) Les juridictions comptentes pour ordonner des interceptions en application du
Code de procdure pnale ainsi que le Premier ministre ou, en ce qui
concerne lexcution des mesures prvues larticle 20, le ministre de
la Dfense ou le ministre de lIntrieur, peuvent recueillir, auprs des
personnes physiques ou morales exploitant des rseaux de communications lectroniques ou fournisseurs de services de communications
lectroniques, les informations ou documents qui leur sont ncessaires,
chacun en ce qui le concerne, pour la ralisation et lexploitation des
interceptions autorises par la loi.

145

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

La fourniture des informations ou documents viss lalina


prcdent ne constitue pas un dtournement de leur finalit au sens de
larticle 226-21 du Code pnal.
Le fait, en violation du premier alina, de refuser de communiquer les informations ou documents, ou de communiquer des renseignements errons est puni de six mois demprisonnement et de 7500
damende. Les personnes morales peuvent tre dclares responsables
pnalement dans les conditions prvues par larticle 121-2 du Code pnal
de linfraction dfinie au prsent alina. Les peines encourues par les
personnes morales sont lamende, suivant les modalits prvues par
larticle 131-38 du Code pnal.
Article 23Les exigences essentielles dfinies au 12de larticle
L.32 du Code des postes et des communications lectroniques et le
secret des correspondances mentionn larticle L.32-3 du mme Code
ne sont opposables ni aux juridictions comptentes pour ordonner
des interceptions en application de larticle 100 du Code de procdure
pnale, ni au ministre charg des communications lectroniques dans
lexercice des prrogatives qui leur sont dvolues par la prsente loi.
Code)

Article 24cf. article 226-3 du Code pnal (ex-article 371 du mme

Article 226-3Est puni des mmes peines [un an demprisonnement et 45000 euros damende] la fabrication, limportation, la dtention,
lexposition, loffre, la location ou la vente, en labsence dautorisation
ministrielle dont les conditions doctroi sont fixes par dcret en Conseil
dtat, dappareils de nature permettre la ralisation doprations1
pouvant constituer linfraction prvue par le deuxime alina de larticle
226-15 ou qui, conus pour la dtection distance des conversations,
permettent de raliser linfraction prvue par larticle 226-1 et figurant
sur une liste dresse dans des conditions fixes par ce mme dcret.
Est galement puni des mmes peines le fait de raliser une publicit en
faveur dun appareil susceptible de permettre la ralisation des infractions prvues par larticle 226-1 et le second alina de larticle 226-15 du
Code pnal lorsque cette publicit constitue une incitation commettre
cette infraction.
Article 25cf. article 432-9 du Code pnal
Article 432-9 Le fait, par une personne dpositaire de lautorit publique ou charge dune mission de service public, agissant dans
lexercice ou loccasion de lexercice de ses fonctions ou de sa mission,
dordonner, de commettre ou de faciliter, hors les cas prvus par la loi,
le dtournement, la suppression ou louverture de correspondances ou

1) Nouvelle rdaction issue de larticle 23 de la no2013-1168 relative la programmation


militaire.

146

tudes et documents

la rvlation du contenu de ces correspondances, est puni de trois ans


demprisonnement et de 45000 euros damende.
Est puni des mmes peines le fait, par une personne vise lalina
prcdent ou un agent dun exploitant de rseau de ouvert au public
de communications lectroniques ou dun fournisseur de services de
communications lectroniques, agissant dans lexercice de ses fonctions, dordonner, de commettre ou de faciliter, hors les cas prvus par
la loi, linterception ou le dtournement des correspondances mises,
transmises ou reues par la voie des tlcommunications, lutilisation ou
la divulgation de leur contenu.
Article 26Sera punie des peines mentionnes larticle 226-131
du Code pnal toute personne qui, concourant dans les cas prvus par la
loi lexcution dune dcision dinterception de scurit, rvlera lexistence de linterception.
Titre IV (de la loi no91-646 du 10juillet 1991 consolide):
COMMUNICATION DES DONNES TECHNIQUES RELATIVES DES
COMMUNICATIONS LECTRONIQUES
Article 27 La Commission nationale de contrle des interceptions de scurit exerce les attributions dfinies larticle L. 34-1-1 du
Code des postes et des communications lectroniques et larticle 6 de la
loi no2004-575 du 21juin 2004 pour la confiance dans lconomie numrique en ce qui concerne les demandes de communication de donnes
formules auprs des oprateurs de communications lectroniques et
personnes mentionnes larticle L.34-1 du Code prcit ainsi que des
prestataires mentionns aux 1 et 2 du I de larticle 6 de la loi no2004-575
du 21juin 2004 prcite.
Titre V (de la loi no91-646 du 10juillet 1991 consolide):
DISPOSITIONS FINALES
Article 28La prsente loi entrera en vigueur le 1er octobre 1991.

Le titre IV Interceptions de scurit du Livre II


Ordre et scurit publics du Code de la scurit
intrieure2

1) Substitu dans le nouveau Code pnal larticle 378, mentionn dans la loi du 10juillet 1991.
2) Il sagit du texte applicable depuis le 1er mai 2012, date de labrogation de la loi du 10juillet 1991, aprs la ratification, par le Parlement, de lordonnance no2012-351 du 12mars 2012.

147

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

TITRE IV Interceptions de scurit


Chapitre Ier: Dispositions gnrales
Article L.241-1
Le secret des correspondances mises par la voie des communications lectroniques est garanti par la loi.
Il ne peut tre port atteinte ce secret que par lautorit publique,
dans les seuls cas de ncessit dintrt public prvus par la loi et dans
les limites fixes par celle-ci.
Article L.241-2
Peuvent tre autorises, titre exceptionnel, dans les conditions
prvues par larticle L. 242-1, les interceptions de correspondances
mises par la voie des communications lectroniques ayant pour objet
de rechercher des renseignements intressant la scurit nationale, la
sauvegarde des lments essentiels du potentiel scientifique et conomique de la France, ou la prvention du terrorisme, de la criminalit et
de la dlinquance organises et de la reconstitution ou du maintien de
groupements dissous en application de larticle L. 212-1.
Article L.241-3
Les mesures prises par les pouvoirs publics pour assurer, aux seules
fins de dfense des intrts nationaux, la surveillance et le contrle des
transmissions empruntant la voie hertzienne ne sont pas soumises aux
dispositions du prsent titre, ni celles de la sous-section 2 de la section
3 du chapitre Ier du titre III du livre Ier du Code de procdure pnale.
Article L.241-4
Les exigences essentielles dfinies au 12de larticle L.32 du Code
des postes et communications lectroniques et le secret des correspondances mentionn larticle L.32-3 du mme Code ne sont opposables
ni aux juridictions comptentes pour ordonner des interceptions en
application de larticle 100 du Code de procdure pnale, ni au ministre
charg des communications lectroniques dans lexercice des prrogatives qui leur sont dvolues par le prsent titre.
Chapitre II: Conditions des interceptions
Article L.242-1
Lautorisation prvue larticle L.241-2 est accorde par dcision
crite et motive du Premier ministre ou de lune des deux personnes
spcialement dlgues par lui. Elle est donne sur proposition crite
et motive du ministre de la dfense, du ministre de lintrieur ou du
ministre charg des douanes, ou de lune des deux personnes que
chacun deux aura spcialement dlgues.

148

tudes et documents

Le Premier ministre organise la centralisation de lexcution des


interceptions autorises.
Article L.242-2
Le nombre maximum des interceptions susceptibles dtre pratiques simultanment en application de larticle L.242-1 est arrt par le
Premier ministre.
La dcision fixant ce contingent et sa rpartition entre les ministres
mentionns larticle L.242-1 est porte sans dlai la connaissance de
la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit.
Article L.242-3
Lautorisation mentionne larticle L.241-2 est donne pour une
dure maximum de quatre mois. Elle cesse de plein droit de produire
effet lexpiration de ce dlai. Elle ne peut tre renouvele que dans les
mmes conditions de forme et de dure.
Article L.242-4
Il est tabli, sous lautorit du Premier ministre, un relev de
chacune des oprations dinterception et denregistrement. Ce relev
mentionne la date et lheure auxquelles elle a commenc et celles
auxquelles elle sest termine.
Article L.242-5
Dans les correspondances interceptes, seuls les renseignements
en relation avec lun des objectifs numrs larticle L.241-2 peuvent
faire lobjet dune transcription. Cette transcription est effectue par les
personnels habilits.
Article L.242-6
Lenregistrement est dtruit sous lautorit du Premier ministre,
lexpiration dun dlai de dix jours au plus tard compter de la date
laquelle il a t effectu. Il est dress procs-verbal de cette opration.
Article L.242-7
Les transcriptions dinterceptions doivent tre dtruites ds que
leur conservation nest plus indispensable la ralisation des fins
mentionnes larticle L.241-2. Il est dress procs-verbal de lopration
de destruction. Les oprations mentionnes aux alinas prcdents sont
effectues sous lautorit du Premier ministre.
Article L.242-8
Sans prjudice de lapplication du deuxime alina de larticle 40
du Code de procdure pnale, les renseignements recueillis ne peuvent
servir dautres fins que celles mentionnes larticle L.241-2.

149

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Article L.242-9
Les oprations matrielles ncessaires la mise en place des
interceptions dans les locaux et installations des services ou organismes
placs sous lautorit ou la tutelle du ministre charg des communications lectroniques ou des exploitants de rseaux ou fournisseurs de
services de tlcommunications ne peuvent tre effectues que sur ordre
du ministre charg des communications lectroniques ou sur ordre de la
personne spcialement dlgue par lui, par des agents qualifis de ces
services, organismes, exploitants ou fournisseurs, dans leurs installations respectives.
Chapitre III: Commission nationale de contrle des interceptions
de scurit
Section 1: Composition et fonctionnement
Article L.243-1
La Commission nationale de contrle des interceptions de scurit est une autorit administrative indpendante charge de veiller au
respect des dispositions du prsent titre.
Article L.243-2
La Commission nationale de contrle des interceptions de scurit
est prside par une personnalit dsigne, pour une dure de six ans,
par le Prsident de la Rpublique, sur une liste de quatre noms tablie
conjointement par le vice-prsident du Conseil dtat et le premier
prsident de la Cour de cassation.
Elle comprend, en outre, un dput dsign pour la dure de la
lgislature par le prsident de lAssemble nationale et un snateur
dsign aprs chaque renouvellement partiel du Snat par le prsident
du Snat.
La qualit de membre de la commission est incompatible avec
celle de membre du Gouvernement.
Article L.243-3
Sauf dmission, il ne peut tre mis fin aux fonctions de membre de
la commission quen cas dempchement constat par celle-ci. Le mandat
des membres de la commission nest pas renouvelable. Les membres de
la commission dsigns en remplacement de ceux dont les fonctions
ont pris fin avant leur terme normal achvent le mandat de ceux quils
remplacent. lexpiration de ce mandat, par drogation au prcdent
alina, ils peuvent tre nomms comme membre de la commission sils
ont occup ces fonctions de remplacement pendant moins de deux ans.
Article L.243-4
Les membres de la Commission sont astreints au respect des
secrets protgs par les articles 413-10, 226-13 et 226-14 du Code pnal

150

tudes et documents

pour les faits, actes ou renseignements dont ils ont pu avoir connaissance en raison de leurs fonctions.
Article L.243-5
La Commission tablit son rglement intrieur. En cas de partage
des voix, la voix du prsident est prpondrante. Les agents de la
commission sont nomms par le prsident.
Article L.243-6
La Commission dispose des crdits ncessaires laccomplissement de sa mission dans les conditions fixes par la loi de finances. Le
prsident est ordonnateur des dpenses de la commission.
Article L.243-7
La Commission remet chaque anne au Premier ministre un
rapport sur les conditions dexercice et les rsultats de son activit, qui
prcise notamment le nombre de recommandations quelle a adresses
au Premier ministre en application de larticle L.243-8 et au ministre de
lIntrieur en application de larticle L.34-1-1 du Code des postes et des
communications lectroniques et de larticle 6 de la loi n2004-575 du
21juin 2004 pour la confiance dans lconomie numrique, ainsi que les
suites qui leur ont t donnes. Ce rapport est rendu public. La commission adresse, tout moment, au Premier ministre les observations
quelle juge utiles.
Section 2: Missions
Article L.243-8
La dcision motive du Premier ministre mentionne larticle
L.242-1 est communique dans un dlai de quarante-huit heures au plus
tard au prsident de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit. Si celui-ci estime que la lgalit de cette dcision au
regard des dispositions du prsent titre nest pas certaine, il runit la
commission, qui statue dans les sept jours suivant la rception par son
prsident de la communication mentionne au premier alina. Au cas
o la commission estime quune interception de scurit a t autorise en mconnaissance des dispositions du prsent titre, elle adresse
au Premier ministre une recommandation tendant ce que cette interception soit interrompue. Elle porte galement cette recommandation
la connaissance du ministre ayant propos linterception et du ministre
charg des communications lectroniques. La Commission peut adresser
au Premier ministre une recommandation, relative au contingent et sa
rpartition, mentionne larticle L.242-2. Le Premier ministre informe
sans dlai la Commission des suites donnes ses recommandations.
Article L.243-9
De sa propre initiative ou sur rclamation de toute personne y ayant
un intrt direct et personnel, la commission peut procder au contrle

151

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

de toute interception de scurit en vue de vrifier si elle est effectue


dans le respect des dispositions du prsent titre. Si la Commission
estime quune interception de scurit est effectue en violation des
dispositions du prsent titre, elle adresse au Premier ministre une
recommandation tendant ce que cette interception soit interrompue. Il
est alors procd ainsi quil est indiqu aux quatrime et sixime alinas
de larticle L.243-8.
Article L.243-10
Les ministres, les autorits publiques, les agents publics doivent
prendre toutes mesures utiles pour faciliter laction de la Commission.
Article L.243-11
Lorsque la Commission a exerc son contrle la suite dune rclamation, il est notifi lauteur de la rclamation quil a t procd aux
vrifications ncessaires. Conformment au deuxime alina de larticle
40 du Code de procdure pnale, la Commission donne avis sans dlai
au procureur de la Rpublique de toute infraction aux dispositions du
prsent titre dont elle a pu avoir connaissance loccasion du contrle
effectu en application de larticle L.243-9.
Article L.243-12
La Commission nationale de contrle des interceptions de scurit
exerce les attributions dfinies larticle L.34-1-1 du Code des postes et des
communications lectroniques et larticle 6 de la loi n2004-qui concerne
les demande 575 du 21 juin 2004 pour la confiance dans lconomie
numrique en ce s de communication de donnes formules auprs des
oprateurs de communications lectroniques et personnes mentionnes
larticle L.34-1 du Code prcit ainsi que des prestataires mentionns aux 1
et 2 du I de larticle 6 de la loi n2004-575 du 21juin 2004 prcite.
Chapitre IV: Obligations des oprateurs et prestataires de services
Article L.244-1
Les personnes physiques ou morales qui fournissent des prestations de cryptologie visant assurer une fonction de confidentialit sont
tenues de remettre aux agents autoriss dans les conditions prvues
larticle L.242-1, sur leur demande, les conventions permettant le dchiffrement des donnes transformes au moyen des prestations quelles
ont fournies. Les agents autoriss peuvent demander aux fournisseurs
de prestations susmentionns de mettre eux-mmes en uvre ces
conventions, sauf si ceux-ci dmontrent quils ne sont pas en mesure de
satisfaire ces rquisitions.
Un dcret en Conseil dtat prcise les procdures suivant
lesquelles cette obligation est mise en uvre ainsi que les conditions
dans lesquelles la prise en charge financire de cette mise en uvre est
assure par ltat.

152

tudes et documents

Article L.244-2
Les juridictions comptentes pour ordonner des interceptions en
application du Code de procdure pnale ainsi que le Premier ministre
ou, en ce qui concerne lexcution des mesures prvues larticle
L.241-3, le ministre de la dfense ou le ministre de lintrieur peuvent
recueillir, auprs des personnes physiques ou morales exploitant des
rseaux de communications lectroniques ou fournisseurs de services
de communications lectroniques, les informations ou documents qui
leur sont ncessaires, chacun en ce qui le concerne, pour la ralisation
et lexploitation des interceptions autorises par la loi. La fourniture des
informations ou documents viss lalina prcdent ne constitue pas un
dtournement de leur finalit au sens de larticle 226-21 du Code pnal.
Article L.244-3
Dans le cadre des attributions qui lui sont confres par le livre II
du Code des postes et des communications lectroniques, le ministre
charg des communications lectroniques veille notamment ce que
lexploitant public, les autres exploitants de rseaux publics de communications lectroniques et les autres fournisseurs de services de communications lectroniques autoriss prennent les mesures ncessaires pour
assurer lapplication des dispositions du prsent titre et de la section 3
du chapitre Ier du titre III du livre Ier du Code de procdure pnale relatives
aux interceptions de correspondances mises par la voie des tlcommunications ordonnes par lautorit judiciaire.
Chapitre V: Dispositions pnales
Article L.245-1
Le fait par une personne concourant, dans les cas prvus par la
loi, lexcution dune dcision dinterception de scurit, de rvler
lexistence de linterception est puni des peines mentionnes aux articles
226-13, 226-14 et 226-31 du Code pnal.
Article L.245-2
Le fait de ne pas dfrer, dans les conditions prvues au premier
alina de larticle L. 244-1, aux demandes des autorits habilites est
puni de deux ans demprisonnement et de 30000 euros damende.
Article L.245-3
Le fait par une personne exploitant un rseau de communications
lectroniques ou fournissant des services de communications lectroniques de refuser, en violation du premier alina de larticle L.244-2, de
communiquer les informations ou documents ou de communiquer des
renseignements errons est puni de six mois demprisonnement et de
7500 euros damende.

153

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Les textes rglementaires rcents visant la loi du


10juillet 1991
Code de la scurit intrieure
Partie rglementaire
LIVRE II: ORDRE ET SCURIT PUBLICS
TITRE IV: INTERCEPTIONS DE SCURIT
Chapitre II: Conditions des interceptions (ex-dcret no2002-497 du
12avril 2002 relatif au groupement interministriel de contrle)
Section 1: Groupement interministriel de contrle (Cre par Dcret
n2013-1113 du 4dcembre 2013)
Article R.242-1
Le groupement interministriel de contrle est un service du
Premier ministre charg des interceptions de scurit.
Article R.242-2
Le groupement interministriel de contrle a pour missions:
1de soumettre au Premier ministre les propositions dinterception prsentes dans les conditions fixes par larticle L.242-1;
2dassurer la centralisation de lexcution des interceptions de scurit
autorises;
3 de veiller ltablissement du relev dopration prvu par larticle
L.242-4, ainsi qu la destruction des enregistrements effectus, dans les
conditions fixes par larticle L.242-6.
Article R.242-3
Le directeur du groupement interministriel de contrle est nomm
par arrt du Premier ministre.
Dcret no2002-997 du 16juillet 2002 relatif lobligation mise
la charge des fournisseurs de prestations de cryptologie en application
de larticle 11-1 de la loi no 91-646 du 10 juillet 1991 relative au secret
des correspondances mises par la voie des communications lectroniques (JO du 18juillet 2002)
Article 1Lobligation mise la charge des fournisseurs de prestations de cryptologie par larticle 11-1 de la loi du 10juillet 1991 susvise
rsulte dune dcision crite et motive, manant du Premier ministre,
ou de lune des deux personnes spcialement dlgues par lui en application des dispositions de larticle 4 de la mme loi.
La dcision qui suspend cette obligation est prise dans les mmes
formes.

154

tudes et documents

Article 2Les dcisions prises en application de larticle 1er sont


notifies au fournisseur de prestations de cryptologie et communiques
sans dlai au prsident de la Commission nationale de contrle des
interceptions de scurit.
Article 3Les conventions mentionnes dans le prsent dcret
permettant le dchiffrement des donnes sentendent des cls cryptographiques ainsi que de tout moyen logiciel ou de toute autre information
permettant la mise au clair de ces donnes.
Article 4La dcision mentionne au premier alina de larticle 1er:
a)indique la qualit des agents habilits demander au fournisseur de
prestations de cryptologie la mise en uvre ou la remise des conventions, ainsi que les modalits selon lesquelles les donnes dchiffrer lui
sont, le cas chant, transmises;
b) fixe le dlai dans lequel les oprations doivent tre ralises, les
modalits selon lesquelles, ds leur achvement, le fournisseur remet
aux agents viss au a) du prsent article les rsultats obtenus ainsi que
les pices qui lui ont t ventuellement transmises;
c) prvoit, ds quil apparat que les oprations sont techniquement
impossibles, que le fournisseur remet aux agents viss au a) les pices
qui lui ont t ventuellement transmises.
Article 5Les fournisseurs prennent toutes dispositions, notamment dordre contractuel, afin que soit respecte la confidentialit des
informations dont ils ont connaissance relativement la mise en uvre
ou la remise de ces conventions.
Article 6Lintgralit des frais lis la mise en uvre de lobligation prvue par larticle 11-1 de la loi du 10 juillet 1991 susvise est
prise en charge, sur la base des frais rellement exposs par le fournisseur et dment justifis par celui-ci, par le budget des services du
Premier ministre.
Article 7Le prsent dcret est applicable en Nouvelle-Caldonie,
en Polynsie franaise et dans les les Wallis et Futuna.
Article 8Le ministre de lIntrieur, de la Scurit intrieure et
des Liberts locales, la ministre de la Dfense, le ministre de lconomie,
des Finances et de lIndustrie, la ministre de lOutre-Mer et le ministre
dlgu au Budget et la Rforme budgtaire sont chargs, chacun en
ce qui le concerne, de lexcution du prsent dcret, qui sera publi au
Journal officiel de la Rpublique franaise.

155

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Deuxime mission: les oprations de recueil


de donnes techniques de communications
Loi no 2006-64 du 23 janvier 2006 relative la lutte contre le
terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux
contrles frontaliers
Au sein de ce texte, larticle 6 concerne directement la Commission:
Article 6
I. Aprs larticle L.34-1 du Code des postes et des communications lectroniques, il est insr un article L.34-1-1 ainsi rdig:
Article L. 34-1-1 Afin de prvenir [Dispositions dclares non
conformes la Constitution par la dcision du Conseil constitutionnel
no 2005-532 DC du 19 janvier 2006] les actes de terrorisme, les agents
individuellement dsigns et dment habilits des services de police
et de gendarmerie nationales spcialement chargs de ces missions
peuvent exiger des oprateurs et personnes mentionns au I de larticle
L. 34-1 la communication des donnes conserves et traites par ces
derniers en application dudit article.
Les donnes pouvant faire lobjet de cette demande sont limites
aux donnes techniques relatives lidentification des numros dabonnement ou de connexion des services de communications lectroniques, au recensement de lensemble des numros dabonnement ou
de connexion dune personne dsigne, aux donnes relatives la localisation des quipements terminaux utiliss ainsi quaux donnes techniques relatives aux communications dun abonn portant sur la liste des
numros appels et appelants, la dure et la date des communications.
Les surcots identifiables et spcifiques ventuellement exposs
par les oprateurs et personnes mentionns au premier alina pour
rpondre ces demandes font lobjet dune compensation financire.
Les demandes des agents sont motives et soumises la dcision
dune personnalit qualifie, place auprs du ministre de lIntrieur.
Cette personnalit est dsigne pour une dure de trois ans renouvelable par la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit sur proposition du ministre de lIntrieur qui lui prsente une liste
dau moins trois noms. Des adjoints pouvant la suppler sont dsigns
dans les mmes conditions. La personnalit qualifie tablit un rapport
dactivit annuel adress la Commission nationale de contrle des
interceptions de scurit. Les demandes, accompagnes de leur motif,
font lobjet dun enregistrement et sont communiques la Commission
nationale de contrle des interceptions de scurit.
Cette instance peut tout moment procder des contrles relatifs
aux oprations de communication des donnes techniques. Lorsquelle
constate un manquement aux rgles dfinies par le prsent article ou

156

tudes et documents

une atteinte aux droits et liberts, elle saisit le ministre de lIntrieur


dune recommandation. Celui-ci lui fait connatre dans un dlai de quinze
jours les mesures quil a prises pour remdier aux manquements constats. Les modalits dapplication des dispositions du prsent article sont
fixes par dcret en Conseil dtat, pris aprs avis de la Commission
nationale de linformatique et des liberts et de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit, qui prcise notamment la
procdure de suivi des demandes et les conditions et dure de conservation des donnes transmises.
II. Aprs le II de larticle 6 de la loi no2004-575 du 21juin 2004
pour la confiance dans lconomie numrique, il est insr un II bis ainsi
rdig:
II bis Afin de prvenir [Dispositions dclares non conformes
la Constitution par la dcision du Conseil constitutionnel no2005-532 DC
du 19janvier 2006] les actes de terrorisme, les agents individuellement
dsigns et dment habilits des services de police et de gendarmerie
nationales spcialement chargs de ces missions peuvent exiger des
prestataires mentionns aux 1 et 2 du I la communication des donnes
conserves et traites par ces derniers en application du prsent article.
Les demandes des agents sont motives et soumises la dcision
de la personnalit qualifie institue par larticle L.34-1-1 du Code des
postes et des communications lectroniques selon les modalits prvues
par le mme article. La Commission nationale de contrle des interceptions de scurit exerce son contrle selon les modalits prvues par ce
mme article.
Les modalits dapplication des dispositions du prsent II bis sont
fixes par dcret en Conseil dtat, pris aprs avis de la Commission
nationale de linformatique et des liberts et de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit, qui prcise notamment la
procdure de suivi des demandes et les conditions et dure de conservation des donnes transmises.
III. 1. la fin de la seconde phrase du premier alina de larticle
4 de la loi no91-646 du 10juillet 1991 relative au secret des correspondances mises par la voie des communications lectroniques, les mots:
ou de la personne que chacun deux aura spcialement dlgue sont
remplacs par les mots: ou de lune des deux personnes que chacun
deux aura spcialement dlgues.
2. Dans la premire phrase du premier alina de larticle 19 de la
mme loi, les mots: de larticle 14 et sont remplacs par les mots:
de larticle 14 de la prsente loi et au ministre de lIntrieur en application de larticle L.34-1-1 du Code des postes et des communications
lectroniques et de larticle 6 de la loi no2004-575 du 21juin 2004 pour la
confiance dans lconomie numrique, ainsi que.

157

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

3. La mme loi est complte par un titre V intitul: Dispositions


finales comprenant larticle 27 qui devient larticle 28.
4. Il est insr, dans la mme loi, un titre IV ainsi rdig:
Titre IV (de la loi no91-646 du 10juillet 1991 consolide):
COMMUNICATION DES DONNES TECHNIQUES RELATIVES DES
COMMUNICATIONS LECTRONIQUES
Codifi dsormais au sein du Code de la scurit intrieure, Livre II,
Titre II, chapitre II(ordonnance no2012-351 du 12mars 2012):
Article L.222-2
Les agents dment habilits des services de la police et de la
gendarmerie nationales spcialement chargs de la prvention des
actes de terrorisme peuvent accder aux donnes conserves par les
oprateurs de communications lectroniques dans les conditions dfinies larticle L. 34-1-1 du Code des postes et des communications
lectroniques.
Article L.222-3
Les agents dment habilits des services de la police et de la
gendarmerie nationales spcialement chargs de la prvention des actes
de terrorisme peuvent accder aux donnes conserves par les prestataires de services de communication au public en ligne dans les conditions dfinies au II bis de larticle 6 de la loi no2004-575 du 21juin 2004
pour la confiance dans lconomie numrique.
Et, au Livre II, titre IV, chapitre III:
Article L.243-12
La Commission nationale de contrle des interceptions de scurit
exerce les attributions dfinies larticle L. 34-1-1 du Code des postes
et des communications lectroniques et larticle 6 de la loi no 2004575 du 21juin 2004 pour la confiance dans lconomie numrique en ce
qui concerne les demandes de communication de donnes formules
auprs des oprateurs de communications lectroniques et personnes
mentionnes larticle L.34-1 du Code prcit ainsi que des prestataires
mentionns aux 1 et 2 du I de larticle 6 de la loi no2004-575 du 21juin
2004 prcite.
Ces articles appellent les commentaires suivants:
Sur la personnalit qualifie:
Les demandes relatives ces donnes sont soumises lapprciation dune personnalit qualifie dsigne par la Commission pour
une dure de trois ans renouvelable, partir dune liste de trois noms

158

tudes et documents

propose par le ministre de lIntrieur. La mme procdure est prvue


pour la dsignation des adjoints de cette personnalit.
Sur le champ dapplication de ces articles:
Le Conseil constitutionnel a censur au nom du principe de sparation des pouvoirs la disposition liminaire de larticle 6 consistant non
seulement prvenir mais galement rprimer le terrorisme (dcision
no2002-532 DC du 19janvier 2006). Cette sparation entre rquisitions
judiciaires (cf. notamment article 77-1-1 du Code de procdure pnale) et
rquisitions administratives (articles 22 de la loi du 10juillet 1991 et 6 de
la loi no2006-64 du 23janvier 2006) est ainsi conforme celle qui dlimite les interceptions judiciaires (article 100 100-7 du Code de procdure pnale) et les interceptions administratives rappele rgulirement
par la CNCIS dans ses avis et rapports publics (3e rapport 1994, p.19; 7e
rapport 1998, p.23; 8e rapport 1999, p.14).
Loi no2008-1245 du 1er dcembre 2008 visant prolonger lapplication des articles 3, 6 et 9 de la loi no2006-64 du 23janvier 2006 relative
la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives
la scurit et aux contrles frontaliers
Article unique
Les dispositions des articles 3, 6 et 9 sont applicables jusquau
31dcembre 2012.
Le Gouvernement remet chaque anne au Parlement un rapport
sur lapplication de la prsente loi.
Le texte dfinitivement adopt stipule que par paralllisme avec
les procdures de demandes dinterceptions, les demandes soumises
la Commission seront enregistres, accompagnes de leur motivation et
communiques la Commission. Le dcret du 22dcembre 2006 prcise
que celle-ci peut tout moment avoir accs aux donnes enregistres et
demander des claircissements sur la motivation des demandes.
Loi no2012-1432 du 21dcembre 2012 relative la scurit et la
lutte contre le terrorisme
Article 1er
la fin du dernier alina de larticle L.222-1 du Code de la scurit intrieure et du premier alina de larticle 32 de la loi no2006-64 du
23janvier 2006 relative la lutte contre le terrorisme et portant dispositions diverses relatives la scurit et aux contrles frontaliers, lanne:
2012 est remplace par lanne: 2015.
Dcret no2011-219 du 25fvrier 2011 relatif la conservation et
la communication des donnes permettant didentifier toute personne
ayant contribu la cration dun contenu mis en ligne.

159

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

CHAPITRE I: DISPOSITIONS RELATIVES AUX RQUISITIONS


JUDICIAIRES PRVUES PAR LE II DE LARTICLE 6 DE LA LOI
No2004575 DU 21 JUIN 2004
Article 1
Les donnes mentionnes au II de larticle 6 de la loi du 21 juin
2004 susvise, que les personnes sont tenues de conserver en vertu de
cette disposition, sont les suivantes:
1Pour les personnes mentionnes au 1 du I du mme article et
pour chaque connexion de leurs abonns:
a)lidentifiant de la connexion;
b)lidentifiant attribu par ces personnes labonn;
c)lidentifiant du terminal utilis pour la connexion lorsquelles y ont accs;
d)les dates et heure de dbut et de fin de la connexion;
e)les caractristiques de la ligne de labonn.
2Pour les personnes mentionnes au 2 du I du mme article et
pour chaque opration de cration:
a)lidentifiant de la connexion lorigine de la communication;
b)lidentifiant attribu par le systme dinformation au contenu, objet de
lopration;
c)les types de protocoles utiliss pour la connexion au service et pour le
transfert des contenus;
d)la nature de lopration;
e)les date et heure de lopration;
f)lidentifiant utilis par lauteur de lopration lorsque celui-ci la fourni.
3Pour les personnes mentionnes aux 1 et 2 du I du mme article,
les informations fournies lors de la souscription dun contrat par un utilisateur ou lors de la cration dun compte:
a)au moment de la cration du compte, lidentifiant de cette connexion;
b)les nom et prnom ou la raison sociale;
c)les adresses postales associes;
d)les pseudonymes utiliss;
e)les adresses de courrier lectronique ou de compte associes;
f)les numros de tlphone;
g)le mot de passe ainsi que les donnes permettant de le vrifier ou de
le modifier, dans leur dernire version mise jour;
4Pour les personnes mentionnes aux 1 et 2 du I du mme article,
lorsque la souscription du contrat ou du compte est payante, les informations suivantes relatives au paiement, pour chaque opration de paiement:
a)Le type de paiement utilis;
b)La rfrence du paiement;
c)Le montant;
d) La date et lheure de la transaction. Les donnes mentionnes aux
3et 4ne doivent tre conserves que dans la mesure o les personnes
les collectent habituellement.
160

tudes et documents

Article 2
La contribution une cration de contenu comprend les oprations portant sur:
a)Des crations initiales de contenus;
b)Des modifications des contenus et de donnes lies aux contenus;
c)Des suppressions de contenus.
Article 3
La dure de conservation des donnes mentionnes larticle 1er
est dun an:
a) Sagissant des donnes mentionnes aux 1et 2, compter du jour
de la cration des contenus, pour chaque opration contribuant la cration dun contenu telle que dfinie larticle 2;
b) Sagissant des donnes mentionnes au 3, compter du jour de la
rsiliation du contrat ou de la fermeture du compte;
c) Sagissant des donnes mentionnes au 4, compter de la date
dmission de la facture ou de lopration de paiement, pour chaque facture ou opration de paiement.
Article 4
La conservation des donnes mentionnes larticle 1er est
soumise aux prescriptions de la loi du 6janvier 1978 susvise, notamment les prescriptions prvues larticle 34, relatives la scurit des
informations.
Les conditions de la conservation doivent permettre une extraction
dans les meilleurs dlais pour rpondre une demande des autorits
judiciaires.
CHAPITRE II: DISPOSITIONS RELATIVES AUX DEMANDES
ADMINISTRATIVES PRVUES PAR LE II BIS DE LARTICLE 6 DE LA LOI
No2004575 DU 21 JUIN 2004
Article 5
Les agents mentionns au premier alina du II bis de larticle 6 de
la loi du 21juin 2004 susvise sont dsigns par les chefs des services de
police et de gendarmerie nationales chargs des missions de prvention
des actes de terrorisme, dont la liste est fixe par larrt prvu larticle
33 de la loi du 23janvier 2006 susvise. Ils sont habilits par le directeur
gnral ou central dont ils relvent.
Article 6
Les demandes de communication de donnes didentification,
conserves et traites en application du II bis de larticle 6 de la loi du
21juin 2004 susvise, comportent les informations suivantes:
a)Le nom, le prnom et la qualit du demandeur, ainsi que son service
daffectation et ladresse de celui-ci;

161

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

b)La nature des donnes dont la communication est demande et, le cas
chant, la priode intresse;
c)La motivation de la demande.
Article 7
Les demandes sont transmises la personnalit qualifie institue larticle L. 34-1-1 du Code des postes et des communications
lectroniques.
Ces demandes ainsi que les dcisions de la personnalit qualifie sont enregistres et conserves pendant une dure maximale dun
an dans un traitement automatis mis en uvre par le ministre de
lintrieur.
Article 8
Les demandes approuves par la personnalit qualifie sont adresses, sans les lments mentionns aux a et c de larticle 6, par un agent
dsign dans les conditions prvues larticle 5 aux personnes mentionnes aux 1 et 2 du I de larticle 6 de la loi du 21 juin 2004 susvise,
lesquelles transmettent sans dlai les donnes demandes lauteur de
la demande.
Les transmissions prvues lalina prcdent sont effectues
selon des modalits assurant leur scurit, leur intgrit et leur suivi,
dfinies par une convention conclue avec le prestataire concern ou,
dfaut, par un arrt conjoint du ministre de lintrieur et du ministre
charg de lindustrie.
Les donnes fournies par les personnes mentionnes aux 1 et 2
du I de larticle 6 de la loi du 21 juin 2004 susvise sont enregistres
et conserves pendant une dure maximale de trois ans dans des traitements automatiss mis en uvre par le ministre de lintrieur et le
ministre de la dfense.
Article 9
Une copie de chaque demande est transmise, dans un dlai de
sept jours compter de lapprobation de la personnalit qualifie,
la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit. Un
arrt du ministre de lintrieur, pris aprs avis de celle-ci, dfinit les
modalits de cette transmission.
La commission peut, en outre, tout moment, avoir accs aux
donnes enregistres dans les traitements automatiss mentionns aux
articles 7 et 8. Elle peut galement demander des claircissements sur la
motivation des demandes approuves par la personnalit qualifie.
Article 10
Les surcots identifiables et spcifiques supports par les
personnes mentionnes aux 1 et 2 du I de larticle 6 de la loi du 21juin

162

tudes et documents

2004 susvise pour la fourniture des donnes prvue par larticle II bis
du mme article font lobjet dun remboursement par ltat par rfrence
aux tarifs et selon des modalits fixs par un arrt conjoint du ministre
de lintrieur et du ministre charg du budget.
CHAPITRE III: DISPOSITIONS DIVERSES
Article 11
larticle R. 10-19 du Code des postes et des communications
lectroniques, les mots: sans leur motivation sont remplacs par les
mots: sans les lments mentionns aux a et c de larticle R.10-17.
Article 12
Les dispositions du prsent dcret sont applicables sur tout le territoire de la Rpublique lexception des dispositions des articles 1er 4,
10 et 11 qui ne sont pas applicables dans les Terres australes et antarctiques franaises.
Article 13
Le garde des Sceaux, ministre de la Justice et des Liberts, le
ministre de lIntrieur, de lOutre-Mer, des Collectivits territoriales et de
limmigration, la ministre de lconomie, des Finances et de Lindustrie
et le ministre du Budget, des Comptes publics, de la Fonction publique
et de la Rforme de ltat, porte-parole du Gouvernement, sont chargs,
chacun en ce qui le concerne, de lexcution du prsent dcret, qui sera
publi au Journal officiel de la Rpublique franaise.

Troisime mission: le contrle des matriels


dinterception
Cette activit de contrle du matriel sinscrit dans un cadre
juridique quil convient de rappeler ici:
Les dispositions lgislatives qui dfinissent et rpriment les infractions
datteinte la vie prive et au secret des correspondances:
article 226-1 du Code pnal: rprimant les atteintes la vie prive;
article 226-15 du Code pnal
: rprimant le dtournement de
correspondance.
Ce texte inclut, dans cette notion de dtournement, le fait, de
mauvaise foi: dintercepter, de dtourner, dutiliser ou de divulguer
des correspondances mises, transmises ou reues par la voie des tlcommunications ou de procder linstallation dappareils conus pour
raliser de telles interceptions;
article 226-3 du Code pnal: rprimant la fabrication, limportation,
la dtention, lexposition, loffre, la location ou la vente, en labsence

163

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

dautorisation ministrielle dont les conditions sont fixes par dcret en


Conseil dtat, dappareils de nature permettre la ralisation doprations1 pouvant constituer linfraction prvue par larticle 226-15 du
Code pnal.
Le dcret 97-757 du 10juillet 1997 qui met en uvre, la faveur des
articles R.226-1 R.226-12 du Code pnal, la procdure dautorisation
ministrielle prvue par larticle 226-3 du Code pnal. Lorganisation de
la Commission consultative place sous la prsidence du directeur gnral
de lAgence nationale de scurit des systmes dinformation, pice de la
procdure dautorisation est dcrite par ce dispositif (article R.226-2 du
Code pnal).
Les dispositions rglementaires portant sur lorganisation et le fonctionnement des entits charges de lexamen des demandes des services
de ltat et des socits prives:
Le dcret 2009-619 du 6juin 2009 relatif certaines Commissions administratives caractre consultatif relevant du Premier ministre;
Le dcret 2009-834 du 7juillet 2009 portant cration dun service
comptence nationale dnomm Agence nationale de la scurit des
systmes dinformation: ce texte confie la Prsidence de la Commission
dite R226 au directeur gnral de lAgence nationale de la scurit,
lui-mme rattach au Secrtariat gnral de la dfense et de la scurit
nationale
article 4: Lagence nationale de la scurit des systmes dinformation
se prononce sur la scurit des dispositifs et des services, offerts par les
prestataires, ncessaires la protection des systmes dinformation.
Lagence est en particulier charge, par dlgation du Premier
ministre:
de la certification de scurit des dispositifs de cration et de vrification de signature lectronique prvue par le dcret du 30mars 2001
susvis;
de lagrment des centres dvaluation et de la certification de la scurit offerte par les produits et les systmes des technologies de linformation prvus par le dcret du 18avril 2002 susvis;
de la dlivrance des autorisations et de la gestion des dclarations
relatives aux moyens et aux prestations de cryptologie prvues par le
dcret du 2mai 2007 susvis.
Lagence instruit les demandes dautorisation prsentes en application de larticle 226-3 du Code pnal.
Le dcret 2009-1657 du 24dcembre 2009 relatif au conseil de dfense
et de scurit nationale et au secrtariat gnral de la dfense et de la
scurit nationale
article 5.

1) Nouvelle rdaction issue de larticle 23 de la loi no2013-1168 du 18dcembre 2013 relative la programmation militaire

164

tudes et documents

I.: larticle 2 du dcret du 7juillet 2009 susvis, la rfrence: larticle


D.1132-10 est remplace par la rfrence le 7de larticle R.1132-3.
II.: Dans les articles R. 226-2, R. 226-4 et R. 226-8 du Code pnal,
les mots: le secrtariat gnral de la dfense nationale sont remplacs par les mots: lAgence nationale de la scurit des systmes
dinformation.
III.: Dans toutes les dispositions caractre rglementaire, sous
rserve des dispositions du II du prsent article, les rfrences au conseil
de dfense, au secrtariat gnral de la dfense nationale et au secrtaire gnral de la dfense nationale sont remplacs respectivement par
les rfrences au conseil de dfense et de scurit nationale, au secrtariat gnral de la dfense et de la scurit nationale et au secrtariat
gnral de la dfense et de la scurit nationale.
Le dcret no2011-1431 du 3novembre 2011 portant modification du
Code de procdure pnale (partie rglementaire: Dcrets simples) pris
pour lapplication de larticle706-102-6 de ce Code relatif la captation
des donnes informatiques
Article 1
Il est ajout au chapitre Ier du titre Ier du livre Ier du Code de procdure pnale (partie rglementaire: Dcrets simples) une section 5 ainsi
rdige:
Section 5
De la captation des donnes informatiques
Art. D.15-1-6.-Les services, units et organismes, viss larticle
706-102-6, pouvant procder aux oprations dinstallation des dispositifs
techniques mentionns larticle 706-102-1 sont:
la direction centrale de la police judiciaire et ses directions interrgionales et rgionales;
la direction centrale du renseignement intrieur;
les offices centraux de police judiciaire;
lunit de recherche, assistance, intervention et dissuasion;
les groupes dintervention de la police nationale;
la sous-direction de la police judiciaire de la gendarmerie nationale;
les sections de recherches de la gendarmerie nationale;
les sections dappui judiciaire de la gendarmerie nationale;
le groupe dintervention de la gendarmerie nationale.
Article 2
Le garde des sceaux, ministre de la justice et des liberts, et le ministre
de lintrieur, de loutre-mer, des collectivits territoriales et de limmigration sont chargs, chacun en ce qui le concerne, de lexcution du prsent
dcret, qui sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise.
Larrt du 29juillet 2004 (cf. rapport dactivit 2004, p.35-38) fixant la liste
des appareils soumis autorisation ministrielle pour application de larticle
226-3 du Code pnal, abrog et remplac par larrt du 4juillet 2012:

165

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Arrt du 4juillet 2012 fixant la liste dappareils et de dispositifs


techniques prvue par larticle 226-3 du Code pnal
NOR: PRMD1230326A
Le Premier ministre,
Vu la directive 98/34/CE du Parlement europen et du Conseil du
22 juin 1998 modifie prvoyant une procdure dinformation dans le
domaine des normes et rglementations techniques et des rgles relatives aux services de la socit de linformation;
Vu le Code pnal, notamment les articles 226-3, R.226-1 et suivants;
Vu le Code de procdure pnale, notamment les articles 706-102-1
et suivants;
Vu lavis de la commission consultative institue par larticle
R.226-2 du Code pnal en date du 13septembre 2011;
Vu la notification la Commission europenne no2012/65/F du 1er
fvrier 2012,
Arrte:
Article 1
La liste prvue par larticle 226-3 du Code pnal des appareils et
des dispositifs techniques soumis lautorisation mentionne larticle
R.226-3 de ce Code figure en annexe I au prsent arrt.
Article 2
La liste prvue par larticle 226-3 du Code pnal des appareils et
des dispositifs techniques soumis lautorisation mentionne larticle
R.226-7 de ce Code figure en annexe II au prsent arrt.
Article 3
Larrt du 29 juillet 2004 fixant la liste dappareils prvue par
larticle 226-3 du Code pnal est abrog.
Article 4
Le directeur gnral de lAgence nationale de la scurit des
systmes dinformation est charg de lexcution du prsent arrt, qui
sera publi au Journal officiel de la Rpublique franaise.
Annexes
Article Annexe I
APPAREILS ET DISPOSITIFS TECHNIQUES SOUMIS AUTORISATION
EN APPLICATION DE LARTICLE R.226-3 DU CODE PNAL
1.Appareils, savoir tous dispositifs matriels et logiciels, conus
pour raliser linterception, lcoute, lanalyse, la retransmission,

166

tudes et documents

lenregistrement ou le traitement de correspondances mises, transmises ou reues sur des rseaux de communications lectroniques,
oprations pouvant constituer linfraction prvue par le deuxime alina
de larticle 226-15 du Code pnal.
Entrent notamment dans cette catgorie:
les appareils dont les fonctionnalits qui participent linterception,
lcoute, lanalyse, la retransmission, lenregistrement ou le traitement de correspondances ne sont pas actives, quel que soit le moyen
dactivation;
les appareils permettant, par des techniques non intrusives dinduction lectromagntique ou de couplage optique, dintercepter ou dcouter les correspondances transitant sur les cbles filaires ou les cbles
optiques des rseaux de communications lectroniques.
Nentrent pas dans cette catgorie:
les appareils de tests et de mesures utilisables exclusivement pour
ltablissement, la mise en service, le rglage et la maintenance des
rseaux et systmes de communications lectroniques;
les appareils conus pour un usage grand public et permettant uniquement lexploration manuelle ou automatique du spectre radiolectrique
en vue de la rception et de lcoute de frquences;
les dispositifs permettant de raliser lenregistrement des communications reues ou mises par des quipements terminaux de tlcommunications, lorsque cet enregistrement fait partie des fonctionnalits
prvues par les caractristiques publiques de ces quipements.
2.Appareils qui, spcifiquement conus pour dtecter distance les
conversations afin de raliser linsu du locuteur linterception, lcoute
ou la retransmission de la parole, directement ou indirectement, par des
moyens acoustiques, lectromagntiques ou optiques, permettent de
raliser linfraction prvue par larticle 226-1 du Code pnal.
Entrent dans cette catgorie:
les dispositifs micrometteurs permettant la retransmission de la voix
par moyens hertziens, optiques ou filaires, linsu du locuteur;
les appareils dinterception du son distance de type microcanon ou
quips de dispositifs damplification acoustique;
les systmes dcoute distance par faisceaux laser.
3. Dispositifs techniques, savoir tous matriels ou logiciels,
spcifiquement conus pour, sans le consentement des intresss,
accder aux donnes informatiques, les enregistrer, les conserver et
les transmettre, telles quelles saffichent sur un cran pour lutilisateur
dun systme de traitement automatis de donnes ou telles quil les y
introduit par saisie de caractres, oprations ayant pour objet la captation de donnes informatiques prvue par larticle 706-102-1 du Code de
procdure pnale.

167

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Nentrent pas dans cette catgorie les dispositifs de tests et de


mesures des signaux radiolectriques mis par un quipement lectronique destins exclusivement valuer la compatibilit ou le champ
lectromagntique.
Article Annexe II
APPAREILS ET DISPOSITIFS TECHNIQUES SOUMIS
AUTORISATION EN APPLICATION DE LARTICLE R.226-7 DU CODE PNAL
1.Appareils, savoir tous dispositifs matriels et logiciels, conus
pour raliser linterception, lcoute, lanalyse, la retransmission, lenregistrement ou le traitement de correspondances mises, transmises ou
reues sur des rseaux de communications lectroniques, oprations
pouvant constituer linfraction prvue par le deuxime alina de larticle
226-15 du Code pnal.
Entrent notamment dans cette catgorie:
les appareils dont les fonctionnalits qui participent linterception,
lcoute, lanalyse, la retransmission, lenregistrement ou le traitement de correspondances ne sont pas actives, quel que soit le moyen
dactivation;
les appareils permettant, par des techniques non intrusives dinduction lectromagntique ou de couplage optique, dintercepter ou dcouter les correspondances transitant sur les cbles filaires ou les cbles
optiques des rseaux de communications lectroniques.
Nentrent pas dans cette catgorie:
les appareils de tests et de mesures acquis exclusivement pour ltablissement, la mise en service, le rglage et la maintenance des rseaux
et systmes de communications lectroniques;
les dispositifs permettant de raliser lenregistrement des communications reues ou mises par des quipements terminaux de tlcommunications, lorsque cet enregistrement fait partie des fonctionnalits
prvues par les caractristiques publiques de ces quipements.
2. Appareils permettant lanalyse du spectre radiolectrique ou
son exploration manuelle ou automatique en vue de la rception et de
lcoute des frquences nappartenant pas aux bandes de frquences
attribues seules ou en partage par le tableau national de rpartition
des bandes de frquences au service de radiodiffusion, ou au service
radioamateur, ou aux installations radiolectriques pouvant tre tablies
librement en application de larticle L. 33-3 du Code des postes et des
communications lectroniques, ou aux postes metteurs et rcepteurs
fonctionnant sur les canaux banaliss dits CB.
3.Appareils qui, spcifiquement conus pour dtecter distance les
conversations afin de raliser linsu du locuteur linterception, lcoute
ou la retransmission de la parole, directement ou indirectement, par des
moyens acoustiques, lectromagntiques ou optiques, permettent de
raliser linfraction prvue par larticle 226-1 du Code pnal.

168

tudes et documents

Entrent dans cette catgorie:


les dispositifs micrometteurs permettant la retransmission de la voix
par moyens hertziens, optiques ou filaires, linsu du locuteur;
les appareils dinterception du son distance de type microcanon ou
quips de dispositifs damplification acoustique;
les systmes dcoute distance par faisceaux laser.
4. Dispositifs techniques, savoir tous matriels ou logiciels,
spcifiquement conus pour, sans le consentement des intresss,
accder aux donnes informatiques, les enregistrer, les conserver et
les transmettre, telles quelles saffichent sur un cran pour lutilisateur
dun systme de traitement automatis de donnes ou telles quil les y
introduit par saisie de caractres, oprations ayant pour objet la captation de donnes informatiques prvue par larticle 706-102-1 du Code de
procdure pnale.
Nentrent pas dans cette catgorie les dispositifs de tests et de
mesures des signaux radiolectriques mis par un quipement lectronique, destins exclusivement valuer la compatibilit ou le champ
lectromagntique.
Fait le 4juillet 2012.
Pour le Premier ministre et par dlgation:
Le secrtaire gnral de la dfense
et de la scurit nationale,
F. Delon
Larrt du 16aot 2006 mettant en uvrant de manire spcifique le
rgime relatif au registre prvu par larticle R.226-10 du Code pnal
(registre retraant la gestion des matriels soumis autorisation). Cet
arrt a emport labrogation de larrt du 15janvier 1998 qui constituait
jusqualors le sige de cette matire;
Linstruction du 5septembre 2006, vritable documentation pdagogique
lattention des usagers de la rglementation relative au matriel. Elle
constitue un guide pratique efficace offrant une prsentation claire des
modalits procdurales dexamen des demandes, ainsi que des rgles de
comptence de la Commission consultative dite R.226.

169

tudes et documents

Chapitre II

Actualit lgislative et
rglementaire

Loi n 2013-1168 du 18dcembre 2013 relative la programmation


militaire pour les annes 2014 2019 et portant diverses dispositions
concernant la dfense et la scurit nationale (extraits)
()
Chapitre III: Dispositions relatives au renseignement
Article 20
I. Le livre II du mme Code est ainsi modifi:
1Lintitul du titre IV est complt par les mots: et accs administratif aux donnes de connexion;
2Il est ajout un chapitre VI ainsi rdig:
Chapitre VI
Accs administratif aux donnes de connexion
Art. L.246-1. Pour les finalits numres larticle L.241-2, peut
tre autoris le recueil, auprs des oprateurs de communications lectroniques et des personnes mentionnes larticle L.34-1 du Code des
postes et des communications lectroniques ainsi que des personnes
mentionnes aux 1 et 2 du I de larticle 6 de la loi no2004-575 du 21juin
2004 pour la confiance dans lconomie numrique, des informations
ou documents traits ou conservs par leurs rseaux ou services de
communications lectroniques, y compris les donnes techniques relatives lidentification des numros dabonnement ou de connexion
des services de communications lectroniques, au recensement de

171

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

lensemble des numros dabonnement ou de connexion dune personne


dsigne, la localisation des quipements terminaux utiliss ainsi
quaux communications dun abonn portant sur la liste des numros
appels et appelants, la dure et la date des communications.
Art. L. 246-2.-I.- Les informations ou documents mentionns
larticle L.246-1 sont sollicits par les agents individuellement dsigns
et dment habilits des services relevant des ministres chargs de la
scurit intrieure, de la dfense, de lconomie et du budget, chargs
des missions prvues larticle L.241-2.
II. Les demandes des agents sont motives et soumises la
dcision dune personnalit qualifie place auprs du Premier ministre.
Cette personnalit est dsigne pour une dure de trois ans renouvelable
par la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit,
sur proposition du Premier ministre qui lui prsente une liste dau moins
trois noms. Des adjoints pouvant la suppler sont dsigns dans les
mmes conditions. La personnalit qualifie tablit un rapport dactivit
annuel adress la Commission nationale de contrle des interceptions
de scurit. Ces dcisions, accompagnes de leur motif, font lobjet dun
enregistrement et sont communiques la Commission nationale de
contrle des interceptions de scurit.
Art. L.246-3.-Pour les finalits numres larticle L.241-2, les
informations ou documents mentionns larticle L. 246-1 peuvent tre
recueillis sur sollicitation du rseau et transmis en temps rel par les
oprateurs aux agents mentionns au I de larticle L.246-2. Lautorisation
de recueil de ces informations ou documents est accorde, sur demande
crite et motive des ministres de la scurit intrieure, de la dfense, de
lconomie et du budget ou des personnes que chacun deux a spcialement dsignes, par dcision crite du Premier ministre ou des personnes
spcialement dsignes par lui, pour une dure maximale de trente jours.
Elle peut tre renouvele, dans les mmes conditions de forme et de dure.
Elle est communique dans un dlai de quarante-huit heures au prsident
de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit.
Si celui-ci estime que la lgalit de cette autorisation au regard
des dispositions du prsent titre nest pas certaine, il runit la commission, qui statue dans les sept jours suivant la rception par son prsident
de la communication mentionne au deuxime alina. Au cas o la
commission estime que le recueil dune donne de connexion a t autoris en mconnaissance des dispositions du prsent titre, elle adresse au
Premier ministre une recommandation tendant ce quil y soit mis fin.
Elle porte galement cette recommandation la connaissance du
ministre ayant propos le recueil de ces donnes et du ministre charg
des communications lectroniques.
Art. L.246-4.-La Commission nationale de contrle des interceptions de scurit dispose dun accs permanent au dispositif de recueil

172

tudes et documents

des informations ou documents mis en uvre en vertu du prsent


chapitre, afin de procder des contrles visant sassurer du respect
des conditions fixes aux articles L.246-1 L.246-3. En cas de manquement, elle adresse une recommandation au Premier ministre. Celui-ci fait
connatre la commission, dans un dlai de quinze jours, les mesures
prises pour remdier au manquement constat. Les modalits dapplication du prsent article sont fixes par dcret en Conseil dtat, pris
aprs avis de la Commission nationale de linformatique et des liberts
et de la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit,
qui prcise notamment la procdure de suivi des demandes et les conditions et dure de conservation des informations ou documents transmis.
Art. L. 246-5.-Les surcots identifiables et spcifiques ventuellement exposs par les oprateurs et personnes mentionnes larticle
L.246-1 pour rpondre ces demandes font lobjet dune compensation
financire de la part de ltat.;
3Les articles L.222-2, L.222-3 et L.243-12 sont abrogs;
4 la premire phrase du premier alina de larticle L.243-7, les
mots: de larticle L. 243-8 et au ministre de lIntrieur en application
de larticle L. 34-1-1 du Code des postes et des communications lectroniques et de larticle 6 de la loi no2004-575 du 21juin 2004 pour la
confiance dans lconomie numrique sont remplacs par les rfrences: des articles L.243-8, L.246-3 et L.246-4;
5 larticle L.245-3, aprs le mot: violation, sont insres les
rfrences: des articles L.246-1 L.246-3 et.
II. Larticle L.34-1-1 du Code des postes et des communications
lectroniques est abrog.
III. Le II bis de larticle 6 de la loi no2004-575 du 21juin 2004 pour
la confiance dans lconomie numrique est abrog.
IV. Le prsent article entre en vigueur le 1er janvier 2015.
()
Chapitre IV: Dispositions relatives la protection des infrastructures vitales contre la cybermenace
Article 23
Le Code pnal est ainsi modifi: 1 Au 1 de larticle 226-3, les
mots: conus pour raliser les oprations sont remplacs par les
mots: de nature permettre la ralisation doprations; 2Au second
alina de larticle 226-15, les mots: conus pour raliser sont remplacs par les mots: de nature permettre la ralisation.
Loi no2014-372 du 28mars 2014 relative la golocalisation
JORF no0075 du 29mars 2014

173

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Texte no1
NOR: JUSX1329164L
LAssemble nationale et le Snat ont adopt,
Vu la dcision du Conseil constitutionnel no 2014-693 DC du
25mars 2014,
Le Prsident de la Rpublique promulgue la loi dont la teneur suit:
Article 1
Le titre IV du livre Ier du Code de procdure pnale est complt
par un chapitre V ainsi rdig:
Chapitre V
De la golocalisation
Art. 230-32. Il peut tre recouru tout moyen technique destin
la localisation en temps rel, sur lensemble du territoire national,
dune personne, linsu de celle-ci, dun vhicule ou de tout autre objet,
sans le consentement de son propritaire ou de son possesseur, si cette
opration est exige par les ncessits:
1Dune enqute ou dune instruction relative un dlit prvu au
livre II ou aux articles 434-6 et 434-27 du Code pnal, puni dun emprisonnement dau moins trois ans;
2Dune enqute ou dune instruction relative un crime ou un
dlit, lexception de ceux mentionns au 1du prsent article, puni dun
emprisonnement dau moins cinq ans;
3Dune procdure denqute ou dinstruction de recherche des
causes de la mort ou de la disparition prvue aux articles 74, 74-1 et 80-4;
4Dune procdure de recherche dune personne en fuite prvue
larticle 74-2.
La golocalisation est mise en place par lofficier de police judiciaire ou, sous sa responsabilit, par lagent de police judiciaire, ou prescrite sur rquisitions de lofficier de police judiciaire, dans les conditions
et selon les modalits prvues au prsent chapitre.

Art. 230-33. Lopration mentionne larticle 230-32 est


autorise:
1Dans le cadre dune enqute de flagrance, dune enqute prliminaire ou dune procdure prvue aux articles 74 74-2, par le procureur
de la Rpublique, pour une dure maximale de quinze jours conscutifs.
lissue de ce dlai, cette opration est autorise par le juge des liberts
et de la dtention la requte du procureur de la Rpublique, pour une
dure maximale dun mois renouvelable dans les mmes conditions de
forme et de dure;

174

tudes et documents

2 Dans le cadre dune instruction ou dune information pour


recherche des causes de la mort ou des causes de la disparition mentionnes aux articles 74, 74-1 et 80-4, par le juge dinstruction, pour une dure
maximale de quatre mois renouvelable dans les mmes conditions de
forme et de dure.
La dcision du procureur de la Rpublique, du juge des liberts et
de la dtention ou du juge dinstruction est crite. Elle na pas de caractre juridictionnel et nest susceptible daucun recours.
Art. 230-34. Dans les cas mentionns aux 1 et 2 de larticle
230-33, lorsque les ncessits de lenqute ou de linstruction lexigent,
le procureur de la Rpublique ou le juge dinstruction peut, aux seules
fins de mettre en place ou de retirer le moyen technique mentionn
larticle 230-32, autoriser par dcision crite lintroduction, y compris en
dehors des heures prvues larticle 59, dans des lieux privs destins
ou utiliss lentrept de vhicules, fonds, valeurs, marchandises ou
matriel, ou dans un vhicule situ sur la voie publique ou dans de tels
lieux, linsu ou sans le consentement du propritaire ou de loccupant
des lieux ou du vhicule ou de toute personne titulaire dun droit sur
ceux-ci.
Sil sagit dun lieu priv autre que ceux mentionns au premier
alina du prsent article, cette opration ne peut intervenir que dans les
cas mentionns aux 3et 4de larticle 230-32 ou lorsque lenqute ou
linstruction est relative un crime ou un dlit puni dau moins cinq ans
demprisonnement. Si ce lieu priv est un lieu dhabitation, lautorisation
est dlivre par dcision crite:
1Dans les cas prvus au 1de larticle 230-33, du juge des liberts et de la dtention, saisi cette fin par le procureur de la Rpublique;
2 Dans les cas prvus au 2 du mme article 230-33, du juge
dinstruction ou, si lopration doit intervenir en dehors des heures
prvues larticle 59, du juge des liberts et de la dtention, saisi cette
fin par le juge dinstruction.
La mise en place du moyen technique mentionn larticle 230-32
ne peut concerner ni les lieux mentionns aux articles 56-1 56-4, ni le
bureau ou le domicile des personnes mentionnes larticle 100-7.
Art. 230-35. En cas durgence rsultant dun risque imminent de
dprissement des preuves ou datteinte grave aux personnes ou aux
biens, les oprations mentionnes larticle 230-32 peuvent tre mises en
place ou prescrites par un officier de police judiciaire. Celui-ci en informe
immdiatement, par tout moyen, le procureur de la Rpublique ou le
juge dinstruction dans les cas mentionns aux articles 230-33 et 230-34.
Ce magistrat peut alors ordonner la mainleve de la golocalisation.

175

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Toutefois, si lintroduction dans un lieu dhabitation est ncessaire, lofficier de police judiciaire doit recueillir laccord pralable, donn
par tout moyen:
1Dans les cas prvus au 1de larticle 230-33, du juge des liberts et de la dtention, saisi cette fin par le procureur de la Rpublique;
2 Dans les cas prvus au 2 du mme article 230-33, du juge
dinstruction ou, si lintroduction doit avoir lieu en dehors des heures
prvues larticle 59, du juge des liberts et de la dtention, saisi cette
fin par le juge dinstruction.
Ces magistrats disposent dun dlai de vingt-quatre heures pour
prescrire, par dcision crite, la poursuite des oprations. dfaut dune
telle autorisation dans ce dlai, il est mis fin la golocalisation. Dans les
cas prvus au premier alina du prsent article, lautorisation comporte
lnonc des circonstances de fait tablissant lexistence du risque
imminent mentionn ce mme alina.
Art. 230-36. Le juge dinstruction ou lofficier de police judiciaire commis par lui ou autoris par le procureur de la Rpublique peut
requrir tout agent qualifi dun service, dune unit ou dun organisme
plac sous lautorit du ministre de lintrieur et dont la liste est fixe
par dcret, en vue de procder linstallation et au retrait du moyen
technique mentionn larticle 230-32.
Art. 230-37. Les oprations prvues au prsent chapitre sont
conduites sous le contrle du magistrat qui les a autorises ou qui a
autoris leur poursuite.
Le fait que ces oprations rvlent des infractions autres que
celles vises dans la dcision de ce magistrat ne constitue pas une cause
de nullit des procdures incidentes.
Art. 230-38. Lofficier de police judiciaire ou lagent de police judiciaire agissant sous sa responsabilit dresse procs-verbal de chacune
des oprations de mise en place du moyen technique mentionn larticle
230-32 et des oprations denregistrement des donnes de localisation.
Ce procs-verbal mentionne la date et lheure auxquelles lopration a
commenc et celles auxquelles elle sest termine.
Les enregistrements sont placs sous scells ferms.
Art. 230-39. Lofficier de police judiciaire ou lagent de police
judiciaire agissant sous sa responsabilit dcrit ou transcrit, dans un
procs-verbal qui est vers au dossier, les donnes enregistres qui sont
utiles la manifestation de la vrit.
Art. 230-40. Lorsque, dans une instruction concernant lun des
crimes ou dlits entrant dans le champ dapplication de larticle 706-73, la
connaissance de ces informations est susceptible de mettre gravement
en danger la vie ou lintgrit physique dune personne, des membres

176

tudes et documents

de sa famille ou de ses proches et quelle nest ni utile la manifestation


de la vrit, ni indispensable lexercice des droits de la dfense, le juge
des liberts et de la dtention, saisi tout moment par requte motive
du juge dinstruction, peut, par dcision motive, autoriser que napparaissent pas dans le dossier de la procdure:
1La date, lheure et le lieu o le moyen technique mentionn
larticle 230-32a t install ou retir;
2Lenregistrement des donnes de localisation et les lments
permettant didentifier une personne ayant concouru linstallation ou
au retrait du moyen technique mentionn ce mme article.
La dcision du juge des liberts et de la dtention mentionne au
premier alina du prsent article est jointe au dossier de la procdure.
Les informations mentionnes aux 1et 2sont inscrites dans un autre
procs-verbal, qui est vers dans un dossier distinct du dossier de la
procdure, dans lequel figure galement la requte du juge dinstruction
prvue au premier alina. Ces informations sont inscrites sur un registre
cot et paraph, qui est ouvert cet effet au tribunal de grande instance.
Art. 230-41. La personne mise en examen ou le tmoin assist
peut, dans les dix jours compter de la date laquelle il lui a t donn
connaissance du contenu des oprations de golocalisation ralises
dans le cadre prvu larticle 230-40, contester, devant le prsident de
la chambre de linstruction, le recours la procdure prvue ce mme
article. Sil estime que les oprations de golocalisation nont pas t
ralises de faon rgulire, que les conditions prvues audit article ne
sont pas remplies ou que les informations mentionnes ce mme article
sont indispensables lexercice des droits de la dfense, le prsident de
la chambre de linstruction ordonne lannulation de la golocalisation.
Toutefois, sil estime que la connaissance de ces informations nest pas ou
nest plus susceptible de mettre gravement en danger la vie ou lintgrit
physique dune personne, des membres de sa famille ou de ses proches,
il peut galement ordonner le versement au dossier de la requte et du
procs-verbal mentionns au dernier alina du mme article. Le prsident
de la chambre de linstruction statue par dcision motive, qui nest pas
susceptible de recours, au vu des pices de la procdure et de celles figurant dans le dossier mentionn au mme alina.
Art. 230-42. Aucune condamnation ne peut tre prononce sur
le [Disposition dclare non conforme la Constitution par la dcision
du Conseil constitutionnel no2014-693 DC du 25mars 2014.] fondement
des lments recueillis dans les conditions prvues larticle 230-40,
sauf si la requte et le procs-verbal mentionns au dernier alina de ce
mme article ont t verss au dossier en application de larticle 230-41.
Art. 230-43. Les enregistrements de donnes de localisation
sont dtruits, la diligence du procureur de la Rpublique ou du procureur gnral, lexpiration du dlai de prescription de laction publique.

177

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Il est dress procs-verbal de lopration de destruction.


Art. 230-44. Le prsent chapitre nest pas applicable lorsque les
oprations de golocalisation en temps rel ont pour objet la localisation
dun quipement terminal de communication lectronique, dun vhicule ou de tout autre objet dont le propritaire ou le possesseur lgitime
est la victime de linfraction sur laquelle porte lenqute ou linstruction
ou la personne disparue au sens des articles 74-1 ou 80-4, ds lors que
ces oprations ont pour objet de retrouver la victime, lobjet qui lui a t
drob ou la personne disparue.
Dans les cas prvus au prsent article, les oprations de golocalisation en temps rel font lobjet de rquisitions conformment aux
articles 60-1, 60-2, 77-1-1, 77-1-2, 99-3 ou 99-4.
Article 2
La section 7 du chapitre IV du titre II du Code des douanes est
complte par un article 67 bis-2 ainsi rdig:
Art. 67 bis-2.-Si les ncessits de lenqute douanire relative la
recherche et la constatation dun dlit douanier puni dune peine demprisonnement dune dure gale ou suprieure cinq ans lexigent, tout
moyen technique destin la localisation en temps rel, sur lensemble
du territoire national, dune personne, linsu de celle-ci, dun vhicule
ou de tout autre objet, sans le consentement de son propritaire ou de
son possesseur, peut tre mis en place ou prescrit par les agents des
douanes habilits par le ministre charg des douanes dans des conditions fixes par dcret, sur autorisation, dans les conditions et selon les
modalits prvues au chapitre V du titre IV du livre Ier du Code de procdure pnale, du procureur de la Rpublique prs le tribunal de grande
instance dans le ressort duquel la mise en place du moyen technique est
envisage ou du juge des liberts et de la dtention de ce tribunal.
Article 3
[Dispositions dclares non conformes la Constitution par la
dcision du Conseil constitutionnel no2014-693 DC du 25mars 2014.]
Article 4
La prsente loi est applicable dans les les Wallis et Futuna, en
Nouvelle-Caldonie et en Polynsie franaise.
La prsente loi sera excute comme loi de ltat.
Fait Paris, le 28mars 2014.
Franois Hollande
Par le Prsident de la Rpublique:
Le Premier ministre,
Jean-Marc Ayrault

178

tudes et documents

La garde des Sceaux,


ministre de la Justice,
Christiane Taubira
(1) Loi no 2014-372. Travaux prparatoires: Snat: Projet de
loi no 257 (2013-2014); Rapport de M. Jean-Pierre Sueur, au nom de la
commission des lois, no284 (2013-2014); Texte de la commission no285
(2013-2014); Discussion et adoption, aprs engagement de la procdure
acclre, le 20janvier 2014 (TA no64, 2013-2014). Assemble nationale:
Projet de loi, adopt par le Snat, no 1717; Rapport de M. Sbastien
Pietrasanta, au nom de la commission des lois, no1732; Discussion et
adoption le 11 fvrier 2014 (TA no 290). Assemble nationale: Rapport
de M.Sbastien Pietrasanta, au nom de la commission mixte paritaire,
no 1798; Discussion et adoption le 24 fvrier 2014 (TA no 308). Snat:
Projet de loi, modifi par lAssemble nationale, no 364 (2013-2014);
Rapport de M.Jean-Pierre Sueur, au nom de la commission mixte paritaire, no 374 (2013-2014); Texte de la commission no 375 (2013-2014);
Discussion et adoption le 24fvrier 2014 (TA no88, 2013-2014). Conseil
constitutionnel: Dcision no 2014-693 DC en date du 25 mars 2014,
publie au Journal officiel de ce jour.
Dcret no2014-1162 du 9octobre 2014 portant cration dun traitement automatis de donnes caractre personnel dnomm Plateforme nationale des interceptions judiciaires
JORF no 0236 du 11octobre 2014
Texte no 3
DCRET
NOR: JUST1406439D
Publics concerns: magistrats, greffiers, officiers et agents de
police judiciaire, agents des douanes et des services fiscaux habilits
effectuer des enqutes judiciaires, particuliers.
Objet: mise en uvre de la plate-forme nationale des interceptions judiciaires.
Entre en vigueur: le texte entre en vigueur le lendemain de sa
publication.
Notice: le dcret met en place la plate-forme nationale des interceptions judiciaires, constituant un traitement automatis de donnes
caractre personnel. Il sagit dun outil centralis ayant pour finalit
lenregistrement et la mise disposition des magistrats, des officiers et
agents de police judiciaire de la gendarmerie et de la police nationales
ainsi que des agents des douanes et des services fiscaux habilits
effectuer des enqutes judiciaires, du contenu des communications lectroniques interceptes et des donnes et informations communiques

179

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

par les oprateurs de communications lectroniques et les prestataires


techniques en rponse aux rquisitions. Le dcret fixe les catgories
de donnes caractre personnel dont lenregistrement est autoris,
tablit la liste des personnes pouvant y accder, dfinit les modalits de
contrle de la plate-forme par une personnalit qualifie assiste dun
comit, et prvoit les modalits dtablissement et de conservation des
scells. Aucune interconnexion nest prvue avec dautres traitements de
donnes caractre personnel.
Rfrences: le prsent dcret peut tre consult sur le site
Lgifrance (http://www.legifrance.gouv.fr).
Le Premier ministre,
Sur le rapport de la garde des Sceaux, ministre de la Justice,
Vu le Code pnal, notamment son article 226-13;
Vu le Code de procdure pnale, notamment ses articles 74-2,804,100 100-7,230-32 et 706-95;
Vu le Code des postes et des communications lectroniques,
notamment son article L.34-1;
Vu la loi no78-17 du 6janvier 1978 modifie relative linformatique, aux fichiers et aux liberts, notamment son article 26;
Vu la loi no91-646 du 10juillet 1991 relative au secret des correspondances mises par la voie des tlcommunications, notamment ses
articles 1er et 22;
Vu la loi no2004-575 du 21juin 2004 pour la confiance dans lconomie numrique, notamment son article 6;
Vu le dcret no2006-1405 du 17novembre 2006 modifiant le dcret
du 25 juillet 1964 relatif lorganisation du ministre de la
justice et instituant une dlgation aux interceptions judiciaires;
no 64-754

Vu le dcret no2011-219 du 25fvrier 2011 relatif la conservation et


la communication des donnes permettant didentifier toute personne
ayant contribu la cration dun contenu mis en ligne;
Vu lavis de la Commission nationale de linformatique et des liberts en date du 16janvier 2014;
Le Conseil dtat (section de lintrieur) entendu,
Dcrte:
Article 1
Le titre IV du livre Ier du Code de procdure pnale (partie rglementaire) est complt par un chapitre III bis ainsi rdig:
Chapitre III bis

180

tudes et documents

De la plate-forme nationale des interceptions judiciaires


Art. R.40-42. Le ministre de la justice est autoris mettre en uvre
un traitement automatis de donnes caractre personnel dnomm:
plate-forme nationale des interceptions judiciaires (PNIJ), plac sous la
responsabilit du secrtaire gnral du ministre de la justice.
Art. R. 40-43. Afin de faciliter la constatation des infractions
la loi pnale, le rassemblement des preuves de ces infractions et la
recherche de leurs auteurs, ce traitement enregistre et met la disposition des magistrats, des officiers et agents de police judiciaire de la
gendarmerie et la police nationales chargs de les seconder ainsi que
des agents des douanes et des services fiscaux habilits effectuer des
enqutes judiciaires:
a) Le contenu des communications lectroniques interceptes
sur le fondement des articles 74-2, 80-4, 100 100-7 et 706-95;
b) Les donnes et les informations communiques en application des articles 60-1, 60-2, 77-1-1, 77-1-2, 99-3, 99-4, 230-32, des articles
R.10-13 et R.10-14 du Code des postes et des communications lectroniques et du dcret no2011-219 du 25fvrier 2011.
Art. R. 40-44. Le traitement peut enregistrer des donnes
caractre personnel de la nature de celles mentionnes au I de larticle
8 de la loi no78-17 du 6janvier 1978 dans la seule mesure o elles sont
voques au cours des communications lectroniques ou apparaissent
dans les informations communiques vises larticle prcdent.

Art. R. 40-45. Conformment aux dispositions de larticle


R. 15-33-72 du prsent Code la plate-forme transmet les rquisitions
tablies par les magistrats, les officiers de police judiciaire de la gendarmerie et la police nationales ainsi que les agents des douanes et des
services fiscaux habilits effectuer des enqutes judiciaires, pralablement authentifis par leur administration dorigine, la catgorie dorganismes vise par le 1de larticle R.15-33-68, reoit leurs rponses et les
met la disposition des magistrats, officiers et agents prcits.
Art. R. 40-46. Dans la mesure o elles sont ncessaires la
poursuite des finalits dfinies larticle R.40-43, peuvent tre conserves dans le traitement automatis les donnes caractre personnel et
informations suivantes:
1 Pour les communications lectroniques faisant lobjet dune
interception judiciaire:
a) Identit (nom, nom marital, nom dusage, prnoms) de la personne physique mettrice ou destinataire de la communication lectronique, surnom,
alias, date et lieu de naissance, sexe, filiation, situation familiale, nationalit;

b) Dnominations, enseigne commerciale, reprsentants lgaux


et dirigeants de la personne morale mettrice ou destinataire de la

181

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

communication lectronique ainsi que les numros dinscription au


registre du commerce et des socits;
c) Adresse ou toute autre information permettant didentifier le domicile, le lieu ou ltablissement;
d) lments didentification de la liaison et donnes relatives aux outils
de communications utiliss;
e) Numro de tlphone (fixe et mobile, personnel et professionnel);
f) Adresse de courrier lectronique ou donnes relatives aux services
demands ou utiliss;
g) Donnes caractre technique relatives la localisation de la communication et de lquipement terminal;

h) Donnes relatives au trafic des communications de la liaison


intercepte;
i) Contenu des communications lectroniques interceptes ainsi que
les informations qui leurs sont lies;
j) Donnes permettant dtablir la facturation et le paiement;
2 Pour les communications lectroniques faisant lobjet dune
mesure de golocalisation en temps rel:
a) Donnes de signalisation du rseau gnres par lusage du terminal
de communication, transmises en temps rel;
b) Mise jour des donnes de signalisation du terminal de communication, sur sollicitation du rseau, la demande, transmise en temps rel;
3Pour les donnes et les informations communiques en application des articles 60-2, 77-1-2 et 99-4, des articles R. 10-13 et R. 10-14
du Code des postes et des communications lectroniques et du dcret
no2011-219 du 25fvrier 2011:
a) Identit (nom, nom marital, nom dusage, prnoms) de la personne
physique mettrice ou destinataire de la communication lectronique,
surnom, alias, date et lieu de naissance, sexe, filiation, situation familiale, nationalit;
b) Dnominations, enseigne commerciale, reprsentants lgaux et dirigeants de la personne morale mettrice ou destinataire de la communication lectronique, ainsi que les numros dinscription au registre du
commerce et des socits;
c) Adresse ou toute autre information permettant didentifier le domicile, le lieu ou ltablissement;
d) lments didentification de la liaison et donnes relatives aux outils
de communications utiliss;
e) Numro de tlphone (fixe et mobile, personnel et professionnel);
f) Adresse de courrier lectronique ou donnes relatives aux services
demands ou utiliss;
g) Donnes relatives au trafic de communications;
h) Donnes caractre technique relatives la localisation de la communication et de lquipement terminal;
i) Donnes permettant dtablir la facturation et le paiement.

182

tudes et documents

Sont galement enregistres, le cas chant, les informations


relatives aux faits, lieux, dates et qualification pnale des infractions
objets de lenqute. Enfin peuvent tre enregistres, le cas chant, les
informations relatives la reconnaissance vocale du locuteur.
Art. R. 40-47. I. Les magistrats accdent lensemble des
donnes caractre personnel et informations enregistres dans le traitement, pour les besoins des procdures dont ils sont saisis.
II. Pour les besoins des procdures dont ils sont saisis, les officiers et agents de police judiciaire de la gendarmerie et la police nationales, respectivement viss aux 2 4de larticle 16 et larticle 20 ainsi
que les agents des douanes et des services fiscaux habilits effectuer
des enqutes judiciaires, respectivement viss par les articles 28-1 et
28-2, spcialement habilits et individuellement dsigns par leur suprieur hirarchique, accdent aux donnes et informations enregistres
dans le traitement, lexception de celles qui sont places sous scells.
III. Pour lexercice de leurs attributions, les greffiers, individuellement dsigns par le directeur de greffe, ont accs aux donnes
caractre personnel et aux informations places sous scells enregistres dans le traitement.
IV. Pour lexercice des missions qui leur sont confies, les interprtes-traducteurs accdent, sur autorisation de lofficier de police judiciaire ou de lagent habilit des douanes ou des services fiscaux et pour
une dure limite aux communications lectroniques dsignes par ce
dernier.
V. Pour la mise au clair des donnes chiffres, sur autorisation du
magistrat saisi de la procdure, le service vis larticle 230-2 accde aux
donnes et informations relatives au contenu des interceptions chiffres
et, le cas chant, aux donnes et informations utiles au dchiffrement
que lui dsigne lofficier de police judiciaire, lagent des douanes ou des
services fiscaux habilit procder des enqutes judiciaires.
VI. Pour lexercice de leurs attributions, dont la rsolution des
difficults techniques rencontres par les personnes mentionnes aux I
et II, les magistrats, fonctionnaires et agents du ministre de la justice
chargs du fonctionnement, de la maintenance et de lentretien de la
plate-forme nationale des interceptions judiciaires, individuellement
dsigns par le secrtaire gnral du ministre de la justice, accdent
pour une dure limite aux donnes et informations enregistres dans le
traitement, sur autorisation expresse du magistrat saisi de la procdure.
VII. Les personnes auxquelles peuvent tre confies par contrat
les prestations dtachables des finalits judiciaires du traitement ne
peuvent avoir accs aux donnes caractre personnel et informations
enregistres par le traitement, sauf en cas de difficults techniques
exceptionnelles. Dans cette hypothse, un accs ponctuel, limit la
dure ncessaire la rsolution de ces difficults, leur est dlivr, sur

183

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

autorisation expresse du dlgu aux interceptions judiciaires et du


magistrat saisi de la procdure.
Art. R.40-48. Dans le cadre de lexercice des missions qui leur
sont confies, les donnes et informations relatives lidentit et la
qualit des interprtes-traducteurs sont conserves par le traitement.
Art. R. 40-49. Les donnes et informations mentionnes aux
1et 2de larticle R.40-46 sont places sous scells au sein du traitement jusqu expiration du dlai de prescription de laction publique.
Les donnes mentionnes au 3 du mme article ainsi que les
informations relatives la reconnaissance vocale du locuteur sont
conserves jusqu la date de clture des investigations en matire
de communications lectroniques par lofficier de police judiciaire ou
lagent des douanes ou des services fiscaux habilit procder des
enqutes judiciaires, et de transmission de la procdure lautorit judiciaire comptente.
Art. R.40-50. Toute opration relative au traitement fait lobjet
dun enregistrement comprenant lidentification de lutilisateur, la date,
lheure et la nature de laction. Ces informations sont conserves pendant
une dure de cinq ans.
Art. R. 40-51. La plate-forme nationale des interceptions judiciaires est mise en uvre par la dlgation aux interceptions judiciaires,
service du secrtariat gnral, dirige par un magistrat de ladministration centrale du ministre de la justice.
La constitution et la conservation des donnes et informations
places sous scells au sein du traitement relvent de la dlgation aux
interceptions judiciaires. Les demandes tendant ltablissement et la
dlivrance des reproductions de ces scells sont transmises par le greffier au responsable de la dlgation.
Art. R. 40-52. Les magistrats, fonctionnaires et agents de ce
ministre chargs du fonctionnement, de la maintenance et de lentretien de la plate-forme nationale des interceptions judiciaires ainsi que
les personnes auxquelles peuvent tre confies par contrat les prestations dtachables des finalits judiciaires du traitement sont habilits au
niveau confidentiel dfense. Ils sont soumis au secret professionnel dans
les conditions et sous les peines prvues larticle 226-13 du Code pnal.
Art. R. 40-53. La plate-forme nationale des interceptions judiciaires est place sous le contrle dune personnalit qualifie, dsigne
pour une dure de cinq ans non renouvelable par arrt du garde des
sceaux, ministre de la justice, et assiste par un comit compos de cinq
membres.
La dlgation aux interceptions judiciaires, lui adresse, sur sa
demande, toutes informations relatives au traitement.

184

tudes et documents

Cette personnalit peut ordonner toutes mesures ncessaires


lexercice de son contrle. Cette personnalit et les membres du comit
de contrle disposent dun accs permanent aux lieux o se trouve la
plate-forme nationale des interceptions judiciaires.
Elle tablit un rapport annuel quelle adresse au garde des sceaux,
ministre de la justice.
Les pouvoirs qui lui sont confis sexercent sans prjudice du
contrle exerc par la Commission nationale de linformatique et des
liberts en application des dispositions et selon les modalits prvues
par les articles 41 et 44 de la loi no78-17 du 6janvier 1978.

Art. R. 40-54. Le comit mentionn larticle prcdent


comprend:
a) Un snateur et un dput respectivement choisis par le prsident du
Snat, aprs chaque renouvellement partiel du Snat, et par le prsident
de lAssemble nationale, pour la dure de la lgislature, sur proposition
de la commission comptente de chaque assemble;
b) Un magistrat du sige honoraire de la Cour de cassation, dsign
pour une dure de cinq ans non renouvelable par arrt du garde des
sceaux, ministre de la justice;
c) Une personnalit qualifie, dsigne pour une dure de cinq ans non
renouvelable par arrt du garde des sceaux, ministre de la justice, sur
proposition du ministre charg des communications lectroniques;
d) Une personnalit qualifie, dsigne pour une dure de cinq ans non
renouvelable par arrt du garde des sceaux, ministre de la justice, sur
proposition du ministre de lintrieur.
Art. R.40-55. Les droits daccs et de rectification des donnes
mentionns larticle R. 40-46 sexercent de manire indirecte dans les
conditions prvues aux articles 41 et 42 de la loi no78-17 du 6janvier 1978.
Art. R.40-56. En application du VI de larticle 32 et du dernier
alina de larticle 38 de la loi no78-17 du 6janvier 1978, les droits dinformation et dopposition ne sappliquent pas au prsent traitement.
Article 2
larticle R. 223 du mme Code, aprs le mot: comptente,
sont insrs les mots: ou, sil est dress au titre du 9de larticle R.92,
au secrtaire gnral du ministre de la Justice si la rquisition a t
transmise par la plate-forme nationale des interceptions judiciaires
loprateur.
Article 3
Larticle R.225 du mme Code est ainsi modifi:
1Le premier alina est remplac par les dispositions suivantes:
Lorsque ltat ou mmoire porte sur des frais mentionns au 1et
au 3de larticle R.224-1 et larticle R.224-2, le greffier ou tout autre

185

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

fonctionnaire de catgorie B des services judiciaires, aprs avoir procd


sil y a lieu aux redressements ncessaires, certifie avoir vrifi la ralit
de la dette et son montant. Lorsque ltat porte sur des frais mentionns
au 2de larticle R.224-1, ce certificat est tabli par le fonctionnaire de
catgorie A ou B, dlgu cette fin par le secrtaire gnral du ministre
de la justice si la rquisition a t transmise par la plate-forme nationale
des interceptions judiciaires loprateur.;
2 Au troisime alina aprs les mots: ou tout autre fonctionnaire de catgorie B des services judiciaires, sont ajouts les mots: ou
le fonctionnaire de catgorie A ou B, dlgu cette fin par le secrtaire
gnral du ministre de la Justice.
Article 4
Le dcret no2007-1145 du 30juillet 2007 portant cration dun traitement automatis de donnes caractre personnel dnomm Systme
de transmission dinterceptions judiciaires est abrog six mois aprs la
mise en uvre de la plate-forme nationale des interceptions judiciaires,
constate par arrt du garde des sceaux, ministre de la justice, et au
plus tard le 31dcembre 2015.
Article 5
La garde des Sceaux, ministre de la Justice, le ministre des
Finances et des Comptes publics, le ministre de lIntrieur et le ministre
de lconomie, de lIndustrie et du Numrique sont chargs, chacun en
ce qui le concerne, de lexcution du prsent dcret, qui sera publi au
Journal officiel de la Rpublique franaise.
Fait le 9octobre 2014.
Manuel Valls
Par le Premier ministre:
La garde des Sceaux, ministre de la Justice,
Christiane Taubira
Le ministre des Finances et des Comptes publics,
Michel Sapin
Le ministre de lIntrieur,
Bernard Cazeneuve
Le ministre de lconomie, de lIndustrie et du Numrique,
Emmanuel Macron

186

tudes et documents

Chapitre III

Jurisprudence et actualits
parlementaires

Arrt du Conseil dtat no361118 (2e et 7e soussections runies du 25novembre 2013)


Vu le pourvoi, enregistr le 16 juillet 2012 au secrtariat du
contentieux du Conseil dtat, prsent par le ministre de lconomie
et des finances; le ministre demande au Conseil dtat dannuler larrt
no10PA04326 du 9mai 2012 de la cour administrative dappel de Paris
en tant quil a condamn ltat verser aux socits France Tlcom
et Orange France respectivement les sommes de 1093828,04 euros et
243410,58 euros assorties des intrts au taux lgal compter du 1er avril
2008, capitaliss compter du 2avril 2009;
Vu les autres pices du dossier;
Vu la Constitution, notamment son Prambule et son article 61-1;
Vu lordonnance no58-1067 du 7novembre 1958;
Vu le Code des postes et des communications lectroniques;
Vu le livre des procdures fiscales, notamment son article L.83;
Vu la loi no2001-1276 du 28dcembre 2001;
Vu la loi no2004-669 du 9juillet 2004;
Vu la loi no2005-1720 du 30dcembre 2005;

187

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Vu la dcision no 2000-441 DC du Conseil constitutionnel du


28dcembre 2000;
Vu la dcision no 2001-457 DC du Conseil constitutionnel du
27dcembre 2001;
Vu le Code de justice administrative;
Aprs avoir entendu en sance publique:
le rapport de Mme Airelle Niepce, Matre des requtes en service
extraordinaire,
les conclusions de Mme Batrice Bourgeois-Machureau, Rapporteur public,
La parole ayant t donne, avant et aprs les conclusions, la
SCP Rocheteau, Uzan-Sarano, avocat de France Tlcom et de la socit
Orange France;
1. Considrant quen vertu de larticle L. 83 du livre des procdures fiscales, les administrations de ltat, des dpartements et des
communes, les entreprises concdes ou contrles par ltat, les dpartements et les communes, ainsi que les tablissements ou organismes
de toute nature soumis au contrle de lautorit administrative, doivent
communiquer ladministration, sur sa demande, les documents de
service quils dtiennent sans pouvoir opposer le secret professionnel, y
compris, ainsi quil a t prcis par larticle 62 de la loi du 28dcembre
2001 de finances rectificative pour 2001, les donnes conserves et traites par les oprateurs de tlcommunications dans le cadre de larticle
L. 32-3-1 du Code des postes et tlcommunications, devenu larticle
L.34-1 du Code des postes et communications lectroniques;
2. Considrant que, selon larticle L. 32-3-1 du Code des postes
et tlcommunications, devenu larticle L. 34-1 du Code des postes et
communications lectroniques compter de lentre en vigueur de la
loi du 9 juillet 2004 relative aux communications lectroniques et aux
services de communication audiovisuelle, les oprateurs de tlcommunications () sont tenus deffacer ou de rendre anonyme toute donne
relative une communication ds que celle-ci est acheve, sous rserve
des dispositions des II, III et IV. / II. Pour les besoins de la recherche, de
la constatation et de la poursuite des infractions pnales, et dans le seul
but de permettre, en tant que de besoin, la mise disposition de lautorit
judiciaire dinformations, il peut tre diffr pour une dure maximale
dun an aux oprations tendant effacer ou rendre anonymes certaines
catgories de donnes techniques. Un dcret en Conseil dtat, pris
aprs avis de la Commission nationale de linformatique et des liberts,
dtermine, dans les limites fixes par le IV, ces catgories de donnes et
la dure de leur conservation, selon lactivit des oprateurs et la nature
des communications ainsi que les modalits de compensation, le cas
chant, des surcots identifiables et spcifiques des prestations assures ce titre, la demande de ltat, par les oprateurs. / () / IV. Les
donnes conserves et traites dans les conditions dfinies aux II et III

188

tudes et documents

portent exclusivement sur lidentification des personnes utilisatrices des


services fournis par les oprateurs et sur les caractristiques techniques
des communications assures par ces derniers. / Elles ne peuvent en
aucun cas porter sur le contenu des correspondances changes ou des
informations consultes, sous quelque forme que ce soit, dans le cadre
de ces communications. / () ;
3.Considrant quil ressort des nonciations de larrt attaqu que
la socit FranceTlcom et ltat ont sign, le 9fvrier 2000, une convention relative aux prestations rendues par France Tlcom la direction
gnrale des impts dans le cadre du droit de communication prvu aux
articles L. 81, L. 83 et L. 85 du livre des procdures fiscales; que cette
convention a t conclue pour une dure dun an compter du 1er janvier
2000 tout en prvoyant quelle tait tacitement renouvelable deux fois;
quun avenant, sign le 10janvier 2001, a transfr la socit France
Tlcom Mobile, devenue par la suite la socit Orange France, les droits
et obligations rsultant de la convention du 9fvrier 2000 et lies aux
activits de tlphonie mobile de France Tlcom; quaprs lexpiration
de cette convention, le 31dcembre 2002, ladministration fiscale, tout
en continuant de solliciter les socits France Tlcom et Orange France
dans le cadre de lexercice de son droit de communication, a refus de
verser une compensation financire en contrepartie; que, le 26 mars
2008, les socits France Tlcom et Orange France ont demand ltat
dtre indemnises au titre des prestations accomplies la demande de
ladministration fiscale pour les annes 2002 2007; quaprs avoir envisag un rglement transactionnel du litige, le ministre du budget, des
comptes publics et de la rforme de ltat a dcid, le 5novembre 2008,
de rejeter cette demande;
4.Considrant que les socits France Tlcom et Orange France
ont saisi le tribunal administratif de Paris de conclusions tendant la
condamnation de ltat leur verser les sommes auxquelles elles
prtendent au titre des annes 2002 2007, lesquelles ont t compltes en cours dinstance par de nouvelles demandes concernant les
annes 2008 et 2009; que, par un jugement du 1er juillet 2010, le tribunal
administratif de Paris a, dune part, rejet les demandes indemnitaires
des deux socits au titre des annes 2002 et 2003, au motif que les
crances correspondantes taient prescrites, et celles prsentes au titre
des annes 2008 et 2009, au motif quelles taient irrecevables; quil
a, dautre part, condamn ltat verser aux socits France Tlcom
et Orange France respectivement les sommes de 1093828,04 euros et
243410,58 euros correspondant aux annes 2004 2007, assorties des
intrts au taux lgal compter du 7 dcembre 2008 et de la capitalisation des intrts compter du 8 novembre 2009, sur le fondement
de la responsabilit sans faute de ltat pour rupture dgalit devant
les charges publiques; que, par un arrt du 9 mai 2012, la cour administrative dappel de Paris a annul le jugement du 1er juillet 2010 pour
irrgularit mais a mis la charge de ltat les mmes indemnits sur le

189

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

fondement de la responsabilit extracontractuelle de ltat pour faute;


que le ministre de lconomie et des finances se pourvoit en cassation
contre cet arrt en tant quil a condamn ltat verser ces indemnits,
majores des intrts et de la capitalisation des intrts, aux socits
France Tlcom et Orange France;
Sur la question prioritaire de constitutionnalit:
5.Considrant quaux termes du premier alina de larticle 23-5 de
lordonnance du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil
constitutionnel: Le moyen tir de ce quune disposition lgislative
porte atteinte aux droits et liberts garantis par la Constitution peut tre
soulev, y compris pour la premire fois en cassation, loccasion dune
instance devant le Conseil dtat () ; quil rsulte des dispositions de
ce mme article que le Conseil constitutionnel est saisi de la question
prioritaire de constitutionnalit la triple condition que la disposition
conteste soit applicable au litige ou la procdure, quelle nait pas dj
t dclare conforme la Constitution dans les motifs et le dispositif
dune dcision du Conseil constitutionnel, sauf changement de circonstances, et que la question soit nouvelle ou prsente un caractre srieux;
6.Considrant que les socits France Tlcom et Orange France
soutiennent, en rponse au pourvoi form par le ministre de lconomie et des finances, que les dispositions de larticle L. 83 du livre des
procdures fiscales, en ce quelles ne prvoient aucune compensation
financire la mise en uvre du droit de communication exerc par
ladministration fiscale, mconnaissent le droit de proprit et le principe
dgalit devant les charges publiques tels que garantis respectivement
par les articles 2 et 17 et par larticle 13 de la Dclaration des droits de
lhomme et du citoyen;
7.Considrant que le droit de communication gnral confr par
larticle L.81 du livre des procdures fiscales permet aux agents de ladministration, pour ltablissement de lassiette et le contrle des impts,
davoir connaissance, dans les conditions prcises par les dispositions
du chapitre II du titre II du livre des procdures fiscales, de documents
et de renseignements dtenus par un trs grand nombre de personnes
physiques ou morales, afin de pouvoir vrifier la vracit des dclarations des contribuables; que, dans ce cadre, ainsi quil a t dit au point
1, les dispositions de larticle L.83 mettent en uvre le droit de communication auprs des administrations de ltat, des dpartements et des
communes, des entreprises concdes ou contrles par ltat ainsi que
des tablissements ou organismes de toute nature soumis au contrle
de lautorit administrative, y compris, lgard des donnes conserves
et traites par les oprateurs de communications lectroniques; que ce
droit de communication ne sexerce que sur des documents de service
que les personnes destinataires des demandes de ladministration fiscale
dtiennent du fait de leur activit;

190

tudes et documents

8. Considrant, dune part, que larticle 13 de la Dclaration des


droits de lhomme et du citoyen ninterdit pas de faire supporter des
charges particulires certaines catgories de personnes pour un motif
dintrt gnral, ds lors quil nen rsulte pas de rupture caractrise
de lgalit devant les charges publiques; que les sujtions rsultant,
pour les personnes vises par la loi, de lexercice du droit de communication ne portent que sur laccs des documents ou informations dtermins, dtenus par ces personnes dans le cadre de leur activit, et ne se
traduisent que par des charges dune porte limite; quelles rpondent
lobjectif valeur constitutionnelle de lutte contre la fraude fiscale;
qualors mme que le lgislateur ne la pas assorti dune contrepartie
financire, il ne rsulte pas de rupture caractrise de lgalit devant
les charges publiques de lexercice dun tel droit de communication par
ladministration fiscale;
9.Considrant, dautre part, que lexercice du droit de communication nemporte aucune privation de proprit au sens de larticle 17 de
la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen; que si, en vertu de
larticle 2 de cette Dclaration, les atteintes portes au droit de proprit
doivent tre justifies par un motif dintrt gnral et proportionnes
lobjectif poursuivi, lexercice du droit de communication, qui se borne
prvoir laccs de ladministration fiscale certains documents, ne
traduit aucune atteinte au droit de proprit;
10.Considrant quil rsulte de ce qui prcde que la question de
la conformit aux droits et liberts garantis par la Constitution de larticle
L. 83 du livre des procdures fiscales, modifi notamment par larticle
62 de la loi du 28dcembre 2001, lencontre duquel le grief dinconstitutionnalit a t spcialement rejet dans les motifs de la dcision du
Conseil constitutionnel no2001-457 DC du 27dcembre 2001, nest pas
nouvelle et ne prsente pas un caractre srieux; quainsi, sans quil
soit besoin de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire
de constitutionnalit invoque, le moyen tir de ce que la disposition
conteste porte atteinte aux droits et liberts garantis par la Constitution
doit tre cart;
Sur le pourvoi du ministre de lconomie et des Finances:
11.Considrant que, pour juger que ladministration fiscale avait, en
sabstenant, au terme, le 31 dcembre 2002, de la convention conclue le
9fvrier 2000, dassurer une compensation financire des surcots identifiables et spcifiques des prestations assures au titre de lexercice du
droit de communication par les socits France Tlcom et Orange France,
commis une faute de nature engager la responsabilit extracontractuelle de ltat, la cour administrative dappel de Paris sest fonde sur ce
que le Conseil constitutionnel aurait, dans sa dcision no2000-441 DC du
28 dcembre 2000, pos un principe de juste rmunration du concours
apport par les oprateurs de rseaux de tlcommunications aux activits
menes par ltat, dans lintrt gnral de la population, dans le cadre de

191

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

ses missions tendant la sauvegarde de lordre public, que le rgime dfini


larticle L.34-1 du Code des postes et des communications lectroniques
aurait institu, en application de ce principe, un mcanisme de compensation financire concernant les prestations accomplies sur rquisition des
autorits judiciaires et que le lgislateur, sil na pas tendu ce mcanisme de
compensation financire aux prestations effectues par les oprateurs pour
rpondre aux demandes de ladministration fiscale au titre de larticle L.83
du livre des procdures fiscales, naurait pas pour autant entendu exclure
ces prestations du champ de ce suppos principe de juste rmunration;
12.Mais considrant, dune part, que, par sa dcision no2000-441
DC du 28dcembre 2000, le Conseil constitutionnel a dclar contraires
la Constitution des dispositions lgislatives qui prvoyaient de mettre
la charge des oprateurs de rseaux de tlcommunications le cot
des investissements et une partie des charges dexploitation permettant
de raliser des interceptions de communications justifies par les ncessits de la scurit publique, au motif que le concours ainsi apport
la sauvegarde de lordre public, dans lintrt gnral de la population,
est tranger lexploitation des rseaux de tlcommunications [et] que
les dpenses en rsultant ne sauraient ds lors, en raison de leur nature,
incomber directement aux oprateurs ; que le Conseil constitutionnel
a, en consquence, prcis que demeuraient applicables les dispositions
de larticle L.35-6 du Code des postes et tlcommunications, alors en
vigueur, selon lesquelles les prescriptions exiges par la dfense et la
scurit publique et les garanties dune juste rmunration des prestations assures ce titre, la demande de ltat, par les oprateurs ()
sont dtermines par leur cahier des charges ; quen statuant ainsi sur
la conformit la Constitution de dispositions relatives la pratique
des interceptions justifies par les ncessits de la scurit publique,
le Conseil constitutionnel na pas, contrairement ce qua jug la cour
administrative dappel, pos, de faon gnrale, le principe dune juste
rmunration du concours qui peut tre apport par les oprateurs de
rseaux de tlcommunications toutes les activits, quelles quelles
soient, menes par ltat dans lintrt gnral;
13.Considrant, dautre part, que larticle L.83 du livre des procdures fiscales, non plus quaucune disposition des articles L.81 et suivants
du mme livre, ne prvoit de compensation financire pour lexercice du
droit de communication, qui nimplique pas la ralisation de prestations
particulires mais se borne imposer aux personnes vises de communiquer ladministration fiscale, sur sa demande, des informations quelles
dtiennent dans le cadre de leur activit sans pouvoir opposer le secret
professionnel; que, sagissant des oprateurs de tlcommunications, si
larticle L.83 du livre des procdures fiscales prcise que les documents
que ces derniers doivent communiquer ladministration fiscale sur
demande comprennent les donnes conserves et traites par ces oprateurs dans le cadre de larticle L.32-3-1 du Code des postes et tlcommunications, devenu larticle L.34-1 du Code des postes et communications

192

tudes et documents

lectroniques, cette rfrence na ni pour objet ni pour effet dtendre


lexercice du droit de communication de larticle L.83 du livre des procdures fiscales les dispositions du II de larticle L.32-3-1, devenu le III de
larticle L. 34-1, qui renvoient un dcret en Conseil dtat le soin de
dterminer des modalits de compensation des surcots identifiables et
spcifiques pour les prestations assures au titre de la recherche, de la
constatation et de la poursuite des infractions pnales ou dun manquement lobligation dfinie larticle L. 3363 du Code de la proprit
intellectuelle;
14.Considrant quil rsulte de ce qui prcde quen jugeant que le
refus de ladministration fiscale dassurer une compensation financire
aux oprateurs de tlcommunications, pour les surcots identifiables
et spcifiques des prestations assures par ces derniers au titre de
lexercice du droit de communication prvu larticle L.83 du livre des
procdures fiscales, tait constitutif dune faute de nature engager la
responsabilit extracontractuelle de ltat, la cour administrative dappel
de Paris a commis une erreur de droit; que, par suite, sans quil soit
besoin dexaminer les autres moyens du pourvoi, le ministre de lconomie et des finances est fond demander lannulation de larrt quil
attaque en tant quaprs avoir annul le jugement du tribunal administratif de Paris du 1er juillet 2010, il a mis la charge de ltat les mmes
indemnits que celles prvues par ce jugement, sur le fondement de la
responsabilit extracontractuelle de ltat pour faute;
15.Considrant quil y a lieu, dans les circonstances de lespce,
de rgler, dans cette mesure, laffaire au fond en application des dispositions de larticle L.821-2 du Code de justice administrative;
Sur le rglement du litige:
16.Considrant, dune part, quainsi quil vient dtre dit, aucune
disposition lgislative ne prvoit que lexercice du droit de communication prvu par larticle L.83 du livre des procdures fiscales implique le
versement dune compensation financire aux personnes qui communiquent ladministration fiscale, sur sa demande, les documents de
service quelles dtiennent;
17. Considrant queu gard la porte limite des sujtions
rsultant, pour les personnes vises par la loi, de lexercice du droit de
communication qui ne porte que sur laccs de ladministration fiscale
des documents ou informations dtermins, dtenus par ces personnes
dans le cadre de leur activit, et au motif dintrt gnral de lutte contre
la fraude fiscale qui les justifient, les socits requrantes ne sont pas
fondes soutenir que les dispositions de larticle L.83 seraient incompatibles avec les exigences rsultant de larticle1er du premier protocole
additionnel la convention europenne de sauvegarde des droits de
lhomme et des liberts fondamentales;

193

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

18.Considrant que la circonstance que, par leffet de la convention


signe le 9fvrier 2000, laquelle a pris fin le 31dcembre 2002, ltat ait
vers aux socits requrantes une compensation financire en contrepartie de lexercice du droit de communication, ntait pas de nature faire
natre une esprance lgitime de continuer de bnficier dune contrepartie financire non prvue par la loi, qui serait constitutive dun bien au
sens du premier protocole additionnel la convention europenne de
sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales;
19.Considrant, par suite, quen refusant daccorder une compensation aux socits France Tlcom et Orange France aprs lexpiration
de la convention du 9fvrier 2000, ladministration na pas commis de
faute de nature engager la responsabilit de ltat;
20. Considrant, dautre part, quil rsulte des principes qui
gouvernent lengagement de la responsabilit sans faute de ltat que
le silence dune loi sur les consquences que peut comporter sa mise
en uvre ne saurait tre interprt comme excluant, par principe, tout
droit rparation des prjudices que son application est susceptible
de provoquer; que le prjudice rsultant de lapplication de la loi doit
faire lobjet dune indemnisation par ltat lorsque, excdant les alas
inhrents lactivit de ceux qui en demandent rparation, il revt un
caractre grave et spcial interdisant de le regarder comme une charge
devant incomber normalement ceux qui le subissent;
21.Considrant que le prjudice rsultant, le cas chant, de la mise
en uvre du droit de communication reconnu ladministration fiscale
par les articles L.81 et suivants du livre de procdures fiscales, eu gard
au nombre dentits, organismes, tablissements ou entreprises qui y sont
astreints, sans que la situation des oprateurs de tlcommunication puisse
cet gard tre distingue de celle des autres destinataires de ce droit, ne
prsente pas un caractre spcial; quil ne rsulte au demeurant pas de
linstruction que la mise en uvre du droit de communication se traduirait,
pour les socits requrantes, par un prjudice financier dune gravit telle
quil excderait la charge normale susceptible de leur tre impose dans
lintrt gnral; quil sensuit, en tout tat de cause, que les conditions
mises lengagement de la responsabilit de ltat sur le fondement de la
rupture dgalit devant les charges publiques ne sont pas runies;
22. Considrant quil rsulte de ce qui prcde, sans quil soit
besoin de statuer sur les fins de non-recevoir opposes par le ministre,
que les socits France Tlcom et Orange France ne sont pas fondes
demander la condamnation de ltat les indemniser, raison de
lexercice du droit de communication prvu larticle L.83 du livre des
procdures fiscales au titre des annes 2004 2007;
23.Considrant que les dispositions de larticle L.761-1 du Code
de justice administrative font obstacle ce quune somme soit mise ce
titre la charge de ltat qui nest pas, dans la prsente instance, la partie
perdante, au titre des frais exposs par les socits France Tlcom et
Orange France et non compris dans les dpens;

194

tudes et documents

DCIDE:
Article 1er: Il ny a pas lieu de renvoyer au Conseil constitutionnel la question prioritaire de constitutionnalit soulev par les socits
France Tlcom et Orange France.
Article 2: Les articles 2 5 de larrt de la Cour administrative
dappel de Paris du 9mai 2012 sont annuls.
Article 3: Les conclusions prsentes par la socit France Tlcom
et par la socit Orange France devant le tribunal administratif de Paris
tendant la condamnation de ltat leur verser une indemnit, majore
des intrts au taux lgal, raison de lexercice du droit de communication prvu larticle L.83 du livre des procdures fiscales au titre des
annes 2004 2007 sont rejetes.
Article 4: Les conclusions des socits France Tlcom et Orange
France prsentes au titre des dispositions de larticle L.761-1 du Code
de justice administrative sont rejetes.
Article 5: La prsente dcision sera notifie au ministre de lconomie et des Finances et aux socits France Tlcom et Orange France.
Copie en sera adresse au Conseil constitutionnel et au Premier ministre.

Arrt du 7janvier 2014 de la Chambre criminelle


de la Cour de cassation no13-85246.
LA COUR DE CASSATION, CHAMBRE CRIMINELLE, a rendu larrt
suivant:
Statuant sur le pourvoi form par:
M.Meshal X,
contre larrt de la chambre de linstruction de la cour dappel de
VERSAILLES, en date du 4 juillet 2013, qui, dans linformation suivie
contre lui notamment des chefs de vol avec arme en bande organise,
en rcidive, et association de malfaiteurs, a prononc sur sa demande
dannulation de pices de la procdure;
La COUR, statuant aprs dbats en laudience publique du
26 novembre 2013 o taient prsents: M. Louvel, prsident, M. Pers,
conseiller rapporteur, MM. Arnould, Le Corroller, Mmes Mirguet, Vannier,
Duval-Arnould, conseillers de la chambre, Mme Harel-Dutirou, M.Roth,
conseillers rfrendaires;
Avocat gnral: M.Cordier;
Greffier de chambre: Mme Randouin;

195

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Sur le rapport de M. le conseiller Pers, les observations de Me


Spinosi, avocat en la Cour, et les conclusions de M. lavocat gnral
Cordier;
Vu lordonnance du prsident de la chambre criminelle, en date du
10octobre 2013, prescrivant lexamen immdiat du pourvoi;
Vu le mmoire produit;
Sur le moyen unique de cassation, pris de la violation des articles
6 et 8 de la Convention europenne des droits de lhomme, prliminaire,
62-2, 63-1, 706-96, 591 et 593 du Code de procdure pnale;
en ce que la chambre de linstruction a dit ny avoir lieu annulation dactes de la procdure;
aux motifs que, sur la nullit allgue de lordonnance de soit
communiqu du 25avril 2012 et du rquisitoire suppltif du 26avril 2012:
quen application des articles 51 et 80, alina 1, du Code de procdure
pnale, le juge dinstruction est saisi de plein droit de toutes les circonstances, y compris aggravantes se rattachant au fait principal vis dans
le rquisitoire introductif; quen lespce, le magistrat instructeur saisi
par rquisitoire introductif du 29 fvrier 2012 du vol commis au prjudice de la bijouterie D sous la qualification de vol avec arme, pouvait
retenir la circonstance de bande organise, que rsultait des lments de
lenqute sans avoir besoin de solliciter du ministre public des rquisitions suppltives; que dailleurs, dans lordonnance de soit communiqu
conteste, le magistrat instructeur ne demande que lavis du procureur
de la Rpublique sur la retenue de cette circonstance aggravante, avis qui
ntait pas ncessaire; quen revanche, il ne pouvait informer sur le dlit
dassociation de malfaiteurs, non vis au rquisitoire introductif, sans
rquisitions suppltives; que la demande du juge dinstruction concernant cette nouvelle infraction trouvait sa justification dans le rapport
dinformation sur des faits nouveaux qui lui avait t transmis par la
brigade de rpression du banditisme le 25avril 2012, et qui faisait tat de
ce que M.Y, au travers des interceptions tlphoniques et des surveillances, prparait de nouveaux faits dlictueux, prenant de nombreux
rendez-vous avec des individus mfiants, ne parlant qu demi-mots
afin de mettre au point un plan lucratif; que ces prparatifs taient
corrobors par les propos tenus par Mme Y sa mre, selon lesquels
son mari souhaitait se livrer des activits rentables qui lui semblaient
douteuses; que lordonnance de soit communiqu du 25avril 2013 tait
donc motive par lapparition, dans le cadre de lexcution de la commission rogatoire, de faits nouveaux, non viss par le rquisitoire introductif
et postrieurs celui-ci; que cette ordonnance est donc justifie et rgulire; que le rquisitoire suppltif du 26avril 2012 saisissant le magistrat
instructeur de faits dassociation de malfaiteurs commis courant 2012
et faisant expressment rfrence aux lments nouveaux apparus au
cours de lenqute diligente par la BR6 de la DRPJ et qui satisfait en
la forme aux conditions essentielles de son existence lgale est rgulier

196

tudes et documents

et justifi; quil ne saurait donc tre annul; quil ne peut tre reproch
aux magistrats davoir tabli ces actes dans le but de pouvoir recourir
aux rgles procdurales applicables la criminalit et la dlinquance
organises, en particulier aux articles 706-96 706-102 du Code de procdure pnale, dont lutilisation ne sera sollicite par les enquteurs que le
6septembre 2012, soit plusieurs mois plus tard; quen consquence, il
ny a pas lieu dannuler lordonnance de soit communiqu et le rquisitoire suppltif contests;
que sur le placement en garde vue de M.X, contrairement ce qui
est allgu, le requrant na pas t plac en garde vue dans le but
denregistrer ses ventuelles conversations avec M.Y dans les geles;
quen effet, il rsultait de lenqute que M.X avait t vu sur la vido
surveillance Villetaneuse, une heure avant le vol de la bijouterie D
en compagnie de trois autres individus a proximit de deux Renault
Clio, et de la BMW vole, faussement immatricule qui allait tre utilise
pour commettre ledit vol; quau moment de la commission des faits, il
nmettait ni ne recevait dappel tlphonique; quaprs les faits il tait
frquemment en relation avec M.Y dont lADN avait t relev dans
la bijouterie; que, pour communiquer, M. X utilisait des taxiphones
ou des mobiles aux noms de tiers; quil employait un langage cod
et donnait ses rendez-vous en des lieux difficiles surveiller ou non
identifiables; que ces lments constituaient des raisons plausibles de
souponner quil avait pu participer au crime et aux dlits viss dans les
rquisitoires introductif et suppltif; quen consquence, son placement
en garde vue qui rpond aux exigences de larticle 62-2, alina 1, du
Code de procdure pnale nest pas constitutif dun dtournement de
procdure;
que sur la sonorisation des cellules de garde vue, pour permettre
le recours ce dispositif, larticle 706-96 du Code de procdure pnale
exige:
que linformation concerne un crime ou un dlit entrant dans le champ
dapplication de larticle 706-73,
lavis du procureur de la Rpublique,
une ordonnance motive et une commission rogatoire spciale du
juge dinstruction, fixant la dure dutilisation de ce dispositif, qui ne
peut excder quatre mois renouvelables,
que lopration soit effectue sous lautorit et le contrle du juge
dinstruction;
quau cas prsent, dans un rapport du 6 septembre 2012, la BRB a
sollicit du magistrat instructeur lautorisation de mettre en place un
dispositif denregistrement sonore dans les cellules de garde vue qui
seraient occupes par M.Y et M.X compter du 24septembre 2012
au matin pour une dure maximale de 96 heures au commissariat de
police de Fontenay-le-Fleury; que le 6septembre 2012, le juge dinstruction a pris une ordonnance de soit communiqu au ministre public aux
fins de rquisitions ou davis sur lautorisation de sonorisation dun local
de garde vue, faisant rfrence au rapport joint de la BRB de la DRPJ

197

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

du mme jour; que le 11septembre 2012, le procureur de la Rpublique


a mis un avis favorable lutilisation de ce dispositif sous rserve que
les deux gards vue soient placs dans deux cellules distinctes; que le
17septembre 2012, le juge dinstruction a rendu une ordonnance motive dautorisation de captation et denregistrement de paroles en application de larticle 706-96 du Code de procdure pnale, du 24septembre
2012 au matin au 28septembre 2012 au matin au plus tard; qu la mme
date, il a dlivr aux enquteurs une commission rogatoire spciale
cette fin; que lautorisation de sonorisation des cellules de garde vue
de M.Y et M.X qui rpond aux exigences des articles 706-96 et suivants du Code de procdure pnale est donc rgulire; quen outre, les
oprations se sont droules sous lautorit et le contrle du magistrat
instructeur; que la dlivrance anticipe, le 17septembre 2012, de lordonnance autorisant la sonorisation et de la commission rogatoire spciale
pour une garde vue le 24 septembre 2012, soit cinq jours ouvrables
lavance tait ncessaire pour permettre la prparation du dispositif;
quelle ne fait grief personne;
que sur la violation allgue de larticle 62-2 du Code de procdure
pnale par cette sonorisation, larticle 62-2 du Code de procdure pnale
numre six critres dont lun au moins doit tre retenu pour justifier
dune mesure de garde vue; quen lespce, pour fonder la mesure de
garde vue prise lencontre de M.X, les enquteurs ont retenu les
objectifs suivants:
permettre lexcution des investigations impliquant la prsence ou la
participation de la personne,
garantir sa prsentation devant le magistrat afin que ce dernier puisse
apprcier la suite donner lenqute,
empcher que la personne ne se concerte avec dautres personnes
susceptibles dtre ses coauteurs ou complices;
que, comme cela a dj t mentionn, la garde vue de M.X navait
pas pour objet la ralisation de la sonorisation, mais tait juridiquement
fonde, au regard des lments dj runis son encontre; que la sonorisation, qui ne constitue pas un motif de placement en garde vue, na
pas figurer dans lnumration des critres de larticle 62-2 du Code de
procdure pnale; que la sonorisation nest pas en contradiction avec le
5dudit article; quen effet, la concertation viter concerne toutes les
personnes qui pourraient tre impliques dans la commission de linfraction et pas seulement celles qui se trouvent en garde vue en mme
temps; quen lespce, lenqute avait dj tabli que quatre personnes
staient runies Villetaneuse avant le vol de la bijouterie et que trois
lavaient commis; que lors de la garde vue de M.Y et M.X, il restait encore identifier et interpeller au moins deux personnes, savoir
le troisime auteur du vol, et la personne qui a pris en charge ces trois
auteurs Argenteuil aprs lincendie de la BMW;
quen consquence, la garde vue de M.X avait notamment pour
objectif dempcher des concertations frauduleuses avec ces deux
personnes; que la sonorisation nest donc ni un dtournement des

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tudes et documents

dispositions encadrant la garde vue, ni une violation de larticle 62-2 du


Code de procdure pnale;
que sur la violation invoque de larticle 63-1 du Code de procdure
pnale par la sonorisation, larticle 63-1 du Code de procdure pnale
en son 3 dispose que la personne garde vue est informe de son
droit lors des auditions, de se taire; que comme le spcifie cette disposition, et contrairement ce qui est soutenu, le droit au silence ne
sapplique quaux auditions, et non aux priodes de repos qui sparent
les auditions, quil nest ni dmontr ni mme allgu que M.X aurait
t incit converser avec M.Y qui occupait une cellule distincte de la
sienne pendant les temps de repos; que la sonorisation des geles nest
donc pas constitutive dune violation du droit de se taire; que le dispositif critiqu et le droit au silence sappliquaient a des phases diffrentes
de la garde vue;
que sur la violation allgue du droit au respect de la vie prive par la
sonorisation, la notion mme de garde vue, mesure privative de libert,
trs encadre par la loi quant sa justification, sa dure et aux modalits de son droulement est exclusive de celle de vie prive; que mme
pendant les priodes de repos passes en geles, les personnes gardes
vue doivent faire lobjet dune surveillance constante pour assurer leur
scurit, celle des autres et la protection des locaux quils occupent, que
la captation, la fixation, la transmission et lenregistrement de paroles
prononces par des personnes depuis leurs cellules de garde vue ne
constituent pas non plus une violation de larticle 8-1 de la Convention
europenne des droits de lhomme puisquils sinscrivent dans le cadre
des prrogatives autorises par larticle 8-2 de ladite convention qui
permet lingrence dune autorit publique dans lexercice du droit au
respect de la vie prive lorsque cette ingrence est prvue par la loi et
quelle constitue une mesure ncessaire la dfense de lordre, telle que
la manifestation de la vrit dans une procdure criminelle prvue par
larticle 81, alina1, du Code de procdure pnale;
que sur lassociation de la garde vue et de la sonorisation des geles
qui constituerait un procd dloyal de recueil de la preuve, ce mode de
recueil de la preuve ne doit pas tre considr comme dloyal ou susceptible de porter atteinte aux droits de la dfense, ds lors que les rgles
relatives la garde vue et les droits inhrents cette mesure ont t
respects, et que la sonorisation a t mene conformment aux restrictions et aux rgles procdurales protectrices des droits fondamentaux
poses expressment par la commission rogatoire du juge dinstruction,
et quil peut tre discut tout au long de la procdure; quil rsulte de
tout ce qui prcde que lordonnance de soit communiqu du 25 avril
2012 et le rquisitoire suppltif du 26avril 2012 taient justifis en fait
et en droit et navaient pas pour objectif le recours la sonorisation des
geles de garde vue qui sera autorise prs de cinq mois plus tard, que
lautorisation de sonorisation a t dlivre dans le respect des articles
706-96 et suivants du Code de procdure pnale; que ce dispositif a t
utilis conformment aux exigences lgales, selon les modalits fixes
par le magistrat instructeur et sous son autorit et son contrle; que la

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CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

garde vue de M.X a t dcide en application de larticle 62-2 du


Code de procdure pnale et non pour permettre lenregistrement des
propos quil serait susceptible de tenir depuis sa cellule; que tout au long
de cette mesure, il a bnfici des droits garantis par la loi; que la sonorisation des geles na viol ni larticle 62-2, ni le droit de se taire prvu
par larticle 63-1, 3, du Code de procdure pnale; que la sonorisation
ne constitue pas une violation du droit au respect de la vie prive, et est
autorise par larticle 8-2 de la Convention europenne de sauvegarde et
de protection des droits de lhomme; que lassociation de la garde vue
et de la sonorisation nest pas constitutive dun mode dloyal de recueil
de la preuve; quen consquence, la procdure est rgulire et quil ny a
pas lieu de procder aux annulations sollicites;
1o) alors que la procdure pnale doit tre quitable et contradictoire et prserver lquilibre des droits des parties; que si la sonorisation
de lieux privs ou publics est lgalement prvue par larticle 706-96 du
Code de procdure pnale en matire de criminalit organise, elle ne
saurait tre mise en uvre durant le repos dun gard vue dans sa
cellule; quen effet, la combinaison de ces deux mesures coercitives
destines la manifestation de la vrit porte une atteinte intolrable
aux droits de la dfense; quen consquence, il appartenait la chambre
de linstruction de prononcer leur annulation;
2o) alors quen tout tat de cause, une sonorisation mise en
uvre durant une mesure de garde vue constitue un stratagme
actif de la part des autorits policires et judiciaires; quen lespce, la
sonorisation de la cellule de M.X, plac dans une cellule contigu
celle de son complice prsum durant leur temps de repos, assurait aux
enquteurs le recueil de propos quils nauraient pu intercepter dans
dautres circonstances; quil rsulte de cette violation vidente du principe de loyaut de la preuve que les lments ainsi recueillis devaient
tre carts des dbats;
3o) alors que, par ailleurs, la garde vue est une mesure de
contrainte judiciaire qui ne peut se drouler que lorsquelle constitue
lunique moyen de parvenir lun des objectifs prcisment fixs par
larticle 62-2 du Code de procdure pnale; quen lespce, tant la garde
vue que la mesure de sonorisation ont t planifies lavance en vue
dune sonorisation de la cellule du demandeur ainsi que de celle dune
autre personne implique dans laffaire; que la chambre de linstruction
ne pouvait se retrancher derrire les autres objectifs mentionns sur le
procs-verbal par les enquteurs pour refuser dannuler cette mesure
dont le but a t illgalement dtourn;
4o) alors que larticle 63-1 du Code de procdure pnale impose
la notification au gard vue, ds le dbut de la mesure, de son droit de
faire des dclarations, de rpondre aux questions qui lui sont poses, ou
de se taire; que tel quil est garanti par larticle 6 de la Convention europenne, le droit de ne pas sincriminer soi-mme concerne le respect

200

tudes et documents

de la dtermination dun accus garder le silence et prsuppose que,


dans une affaire pnale, laccusation cherche fonder son argumentation sans recourir des lments de preuve obtenus par la contrainte
ou des pressions, au mpris de la volont de laccus; que la sonorisation des cellules de garde vue visant surprendre les propos de la
personne durant son temps de repos est manifestement contraire aux
textes prcits;
5o) alors quil rsulte de la jurisprudence europenne que lenregistrement des voix des requrants lors de leur inculpation et lintrieur
de leur cellule au commissariat constitue une ingrence dans leur droit
au respect de leur vie prive au sens de larticle 8 1 de la Convention
europenne et doit donc tre prvue par la loi; quen lespce, si larticle
706-96 du Code pnal prvoit les modalits de la sonorisation en tous
lieux privs ou publics, en matire de criminalit organise, aucune
disposition lgale ni aucune jurisprudence ne permettait au demandeur
de prvoir quil tait susceptible dtre mis sur coute durant le droul
mme de sa mesure de garde vue; quil en rsulte que la condition
selon laquelle lingrence dans le droit la vie prive doit tre prvue
par la loi nest pas remplie, de sorte quil y a eu violation de larticle 8 de
la Convention europenne;
6o) alors que, subsidiairement, lingrence nest autorise par
larticle 8 2 de la Convention europenne que si elle constitue une
mesure ncessaire dans une socit dmocratique et proportionnelle
lobjectif vis; quen lespce, la mise en uvre de la sonorisation des
geles de garde vue ne rpond pas ce critre de ncessit ds lors
quelle est motive, de faon abstraite et gnrale, par la difficult des
enquteurs rassembler des lments de preuve sans quil soit justifi
de lexistence dautres obstacles spcifiques lis au droulement des
investigations ;
Vu larticle 6 de la Convention europenne des droits de lhomme
et larticle prliminaire du Code de procdure pnale, ensemble le principe de loyaut des preuves;
Attendu que porte atteinte au droit un procs quitable et au
principe de loyaut des preuves le stratagme qui en vicie la recherche
par un agent de lautorit publique;
Attendu quil rsulte de larrt attaqu et des pices de la procdure
que, dans le cadre dune information ouverte la suite dun vol main
arme, le juge dinstruction a, par ordonnance, prise sur le fondement
des articles 706-92 706-102 du Code de procdure pnale, autoris la
mise en place dun dispositif de sonorisation dans les cellules de garde
vue dun commissariat de police; que MM. Y et X, identifis comme
ayant pu participer aux faits objet de la poursuite, ont t placs en
garde vue dans deux cellules contigus et ont pu, ainsi, communiquer
pendant leurs priodes de repos; quau cours de ces priodes, ont t
enregistrs des propos de M.X par lesquels il sincriminait lui-mme;

201

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

que celui-ci, mis en examen et plac en dtention provisoire, a dpos


une requte en annulation de pices de la procdure;
Attendu que, pour carter les moyens de nullit des procs-verbaux
de placement et dauditions en garde vue, des pices dexcution de
la commission rogatoire technique relative la sonorisation des cellules
de garde vue et de la mise en examen, pris de la violation du droit de
se taire, du droit au respect de la vie prive et de la dloyaut dans la
recherche de la preuve, la chambre de linstruction nonce que le mode
de recueil de la preuve associant la garde vue et la sonorisation des
cellules de la garde vue ne doit pas tre considr comme dloyal ou
susceptible de porter atteinte aux droits de la dfense, ds lors que les
rgles relatives la garde vue et les droits inhrents cette mesure
ont t respects et que la sonorisation a t mene conformment aux
restrictions et aux rgles procdurales protectrices des droits fondamentaux poses expressment par la commission rogatoire du juge dinstruction et quil peut tre discut tout au long de la procdure;
Mais attendu quen statuant ainsi, alors que la conjugaison des
mesures de garde vue, du placement de MM. Y et X dans des
cellules contigus et de la sonorisation des locaux participait dun stratagme constituant un procd dloyal de recherche des preuves, lequel
a amen M.X sincriminer lui-mme au cours de sa garde vue, la
chambre de linstruction a mconnu les textes susviss et le principe
ci-dessus nonc;
Do il suit que la cassation est encourue;
Par ces motifs:
CASSE et ANNULE, en toutes ses dispositions, larrt susvis de
la chambre de linstruction de la cour dappel de Versailles, en date du
4juillet 2013, et pour quil soit nouveau jug, conformment la loi,
RENVOIE la cause et les parties devant la chambre de linstruction
de la cour dappel de Paris, ce dsigne par dlibration spciale prise
en chambre du conseil;
ORDONNE limpression du prsent arrt, sa transcription sur les
registres du greffe de la chambre de linstruction de la cour dappel de
Versailles et sa mention en marge ou la suite de larrt annul;
Ainsi fait et jug par la Cour de cassation, chambre criminelle, et
prononc par le prsident le sept janvier deux mille quatorze;
En foi de quoi le prsent arrt a t sign par le prsident, le
rapporteur et le greffier de chambre;
Dcision attaque: Chambre de linstruction de la cour dappel de
Versailles, du 4juillet 2013

202

tudes et documents

Dcision du Conseil constitutionnel


no2014-693 DC du 25mars 2014Loi
relative la golocalisation
Le Conseil constitutionnel a t saisi, dans les conditions prvues
larticle 61, deuxime alina, de la Constitution, de la loi relative la golocalisation, le 27fvrier 2014, par MM. Bruno Le Roux, Avi Assouly, Alexis
Bachelay, Jean-Paul Bacquet, Dominique Baert, Grard Bapt, Serge Bardy,
Christian Bataille, Mme Kheria Bouziane, MM. Jean-Louis Bricout, JeanJacques Bridey, Alain Calmette, Mme Colette Capdevielle, M. Christophe
Caresche, Mme Fanlie Carrey-Conte, M. Christophe Castaner, Mme
Marie-Anne Chapdelaine, M.Alain Claeys, Mmes Marie-Franoise Clergeau,
Carole Delga, Franoise Descamps-Crosnier, MM. Jean-Pierre Dufau,
William Dumas, Mme Laurence Dumont, MM. Olivier Dussopt, Christian
Eckert, Matthias Fekl, Jean Pierre Fougerat, Mme Michle Fournier-Armand,
MM. Christian Franqueville, Jean-Marc Germain, Jean-Patrick Gille, Marc
Goua, Mme Chantal Guittet, M.Rgis Juanico, Mme Chaynesse Khirouni,
M. Jean-Marie Le Guen, Mme Annie Le Houerou, M. Michel Lefait, Mme
Martine Lignires-Cassou, MM. Franois Loncle, Jean Philippe Mall, Mme
Jacqueline Maquet, M.Jean-Ren Marsac, Mme Sandrine Mazetier, MM.
Michel Mnard, Klber MESQUIDA, Pierre-Alain Muet, Philippe Nauche,
Mme Sgolne Neuville, M. Philippe Plisson, Mme milienne Poumirol,
MM. Michel Pouzol, Denys Robiliard, Mme Odile Saugues, MM. Gilbert
Sauvan, Christophe Sirugue, Mme Julie Sommaruga, M.GrardTerrier, Mme
Sylvie Tolmont, MM. Jean-Louis Touraine et Jean-Jacques Urvoas, dputs.
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL,
Vu la Constitution;
Vu lordonnance no58-1067 du 7novembre 1958 modifie portant
loi organique sur le Conseil constitutionnel;
Vu le Code de procdure pnale;
Vu les observations du Gouvernement, enregistres le 18mars 2014;
Le rapporteur ayant t entendu;
1. Considrant que les dputs requrants dfrent au Conseil
constitutionnel la loi relative la golocalisation; quils demandent au
Conseil constitutionnel de se prononcer sur la conformit aux droits
de la dfense de larticle 230-40 du Code de procdure pnale tel quil
rsulte de larticle 1er;
SUR LARTICLE 1er:
2.Considrant que larticle 1er de la loi complte le titre IV du livre
du Code de procdure pnale par un chapitre V intitul De la golocalisation et comprenant les articles 230-32 230-44;

Ier

203

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

3. Considrant que larticle 230-32 dfinit la golocalisation


comme tout moyen technique destin la localisation en temps rel,
sur lensemble du territoire national, dune personne, linsu de celleci, dun vhicule ou de tout autre objet, sans le consentement de son
propritaire ou de son possesseur; que les articles 230-32 et 230-33
dfinissent les cas dans lesquels le recours cette technique de surveillance peut tre autoris ainsi que les modalits et la dure de cette
autorisation;
4. Considrant que larticle 230-34 dfinit les conditions dans
lesquelles le procureur de la Rpublique, le juge dinstruction ou le juge
des liberts et de la dtention, selon le type denqute ou dinstruction
et lincrimination des faits, peuvent, lorsque les ncessits de lenqute
ou de linstruction lexigent, autoriser lintroduction dans certains lieux
privs ou dans un vhicule aux fins de mettre en place ou de retirer le
moyen technique permettant la golocalisation;
5.Considrant que larticle 230-35 prvoit quen cas durgence
rsultant dun risque imminent de dprissement des preuves ou
datteinte grave aux personnes ou aux biens, les oprations de golocalisation peuvent tre mises en place ou prescrites par un officier
de police judiciaire qui en informe immdiatement le procureur de
la Rpublique ou le juge dinstruction, lequel peut en ordonner la
mainleve;
6. Considrant que les articles 230-38 et 230-39 prvoient que
lofficier de police judiciaire dresse procs-verbal des oprations de mise
en place du moyen technique de golocalisation, des oprations denregistrement des donnes de localisation et des donnes enregistres qui
sont utiles la manifestation de la vrit; que larticle 230-43 prvoit la
destruction des enregistrements des donnes de localisation lexpiration du dlai de prescription de laction publique;
7.Considrant que les articles 230-40 230-42 fixent les conditions
dans lesquelles le juge des liberts et de la dtention peut autoriser que
certaines informations relatives linstallation ou au retrait du moyen
technique de golocalisation ou lenregistrement des donnes de localisation et les lments permettant didentifier une personne ayant
concouru linstallation ou au retrait du moyen technique napparaissent
pas dans le dossier de la procdure dinstruction;
8. Considrant que larticle 230-44 prvoit que les dispositions
du chapitre V prcit ne sont pas applicables lorsque les oprations de
golocalisation ont pour objet la localisation dun quipement terminal
de communication lectronique, dun vhicule ou de tout autre objet
dont le propritaire ou le possesseur lgitime est la victime de linfraction sur laquelle porte lenqute ou linstruction ou la personne disparue,
ds lors que ces oprations ont pour objet de retrouver la victime, lobjet
qui lui a t drob ou la personne disparue;

204

tudes et documents

En ce qui concerne la mise en uvre de la golocalisation:


9. Considrant que le lgislateur tient de larticle 34 de la
Constitution lobligation de fixer lui-mme le champ dapplication de
la loi pnale; que, sagissant de la procdure pnale, cette exigence
simpose notamment pour viter une rigueur non ncessaire lors de la
recherche des auteurs dinfractions;
10.Considrant quil incombe au lgislateur dassurer la conciliation entre, dune part, la prvention des atteintes lordre public et la
recherche des auteurs dinfractions, toutes deux ncessaires la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, dautre
part, lexercice des droits et des liberts constitutionnellement garantis;
quau nombre de celles-ci figurent la libert daller et venir, qui dcoule
de larticle 4 de la Dclaration des droits de lhomme et du citoyen de
1789, et le droit au respect de la vie prive, linviolabilit du domicile et
le secret des correspondances, protgs par son article 2;
11.Considrant quil rsulte de larticle 66 de la Constitution que
la police judiciaire doit tre place sous la direction et le contrle de
lautorit judiciaire;
12. Considrant que si le lgislateur peut prvoir des mesures
dinvestigation spciales en vue de constater des crimes et dlits dune
gravit et dune complexit particulires, den rassembler les preuves et
den rechercher les auteurs, cest sous rserve, dune part, que les restrictions quelles apportent aux droits constitutionnellement garantis soient
proportionnes la gravit et la complexit des infractions commises
et nintroduisent pas de discriminations injustifies et, dautre part, que
ces mesures soient conduites dans le respect des prrogatives de lautorit judiciaire qui il incombe en particulier de garantir que leur mise en
uvre soit ncessaire la manifestation de la vrit;
Quant au droit au respect de la vie prive:
13. Considrant que la golocalisation est une mesure de police
judiciaire consistant surveiller une personne au moyen de procds
techniques en suivant, en temps rel, la position gographique dun
vhicule que cette personne est suppose utiliser ou de tout autre objet,
notamment un tlphone, quelle est suppose dtenir; que la mise en
uvre de ce procd nimplique pas dacte de contrainte sur la personne
vise ni datteinte son intgrit corporelle, de saisie, dinterception de
correspondance ou denregistrement dimage ou de son; que latteinte
la vie prive qui rsulte de la mise en uvre de ce dispositif consiste dans
la surveillance par localisation continue et en temps rel dune personne,
le suivi de ses dplacements dans tous lieux publics ou privs ainsi que
dans lenregistrement et le traitement des donnes ainsi obtenues;
14.Considrant que le recours la golocalisation ne peut avoir
lieu que lorsque lexigent les ncessits de lenqute ou de linstruction
concernant un crime ou un dlit puni dune peine demprisonnement

205

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

dau moins trois ans, sagissant datteinte aux personnes, daide lauteur ou au complice dun acte de terrorisme ou dvasion, ou dau moins
cinq ans demprisonnement, sagissant de toute autre infraction, ainsi
qu des enqutes ou instructions portant sur la recherche des causes de
la mort, des causes de la disparition dune personne ou des procdures
de recherche dune personne en fuite;
15.Considrant que le recours la golocalisation est plac sous
la direction et le contrle de lautorit judiciaire; que, dans les cas prvus
par le 1de larticle 230-33, le procureur de la Rpublique ne peut lautoriser que pour une dure maximale de 15 jours conscutifs; qu lissue
de ce dlai, elle est autorise par le juge des liberts et de la dtention
pour une dure maximale dun mois renouvelable; que, dans les cas
prvus au 2du mme article, le juge dinstruction peut lautoriser pour
une dure maximale de quatre mois renouvelable; que, lorsquen cas
durgence elle est mise en place ou prescrite par un officier de police
judiciaire, le procureur de la Rpublique ou le juge dinstruction, immdiatement inform, peut en prescrire la mainleve;
Quant linviolabilit du domicile:
16. Considrant que, lorsque la mise en place ou le retrait du
moyen technique permettant la golocalisation rend ncessaire lintroduction, y compris de nuit, dans un lieu priv, celle-ci doit tre autorise
par dcision crite, selon le cas, du procureur de la Rpublique, du juge
dinstruction ou du juge de la libert et de la dtention, au regard de la
gravit et de la complexit des faits et des ncessits de lenqute ou
de linstruction; quen cas durgence dfini larticle 230-35, lopration
peut tre mise en place par lofficier de police judiciaire qui en informe
immdiatement le magistrat qui dispose de vingt-quatre heures pour
prescrire par dcision crite la poursuite des oprations; que, si lintroduction dans un lieu dhabitation est ncessaire, lopration ne peut, en
tout tat de cause, tre mise en place sans lautorisation pralable du
juge comptent donne par tout moyen; que lintroduction dans des
lieux privs usage dentrept ou dans un vhicule sur la voie publique
ou dans de tels lieux nest possible que si lopration est exige pour
les ncessits dune enqute ou dune instruction relative un crime ou
un dlit contre les personnes ou pour des dlits particuliers, punis dun
emprisonnement dau moins trois ans; que, sil sagit dun autre lieu
priv, lintroduction nest possible que lorsque lenqute ou linstruction
est relative un crime ou un dlit puni dau moins cinq ans demprisonnement ou dans le cas dune procdure ou dune instruction pour
recherche des causes de la mort ou de la disparition, ou dune procdure
de recherche dune personne en fuite; que le cinquime alina de larticle
230-34 interdit la mise en place dun moyen technique de golocalisation dans lun des lieux mentionns aux articles 56-1 56-4 du Code
de procdure pnale et dans le bureau ou le domicile des personnes
mentionnes son article 100-7;

206

tudes et documents

17. Considrant quil rsulte de tout ce qui prcde que le lgislateur a entour la mise en uvre de la golocalisation de mesures
de nature garantir que, places sous lautorisation et le contrle de
lautorit judiciaire, les restrictions apportes aux droits constitutionnellement garantis soient ncessaires la manifestation de la vrit et ne
revtent pas un caractre disproportionn au regard de la gravit et de la
complexit des infractions commises; que, par ces dispositions, le lgislateur na pas opr entre les droits et liberts en cause une conciliation
dsquilibre;
En ce qui concerne le dossier de la procdure:
18.Considrant quaux termes de larticle 16 de la Dclaration de
1789 : Toute socit dans laquelle la garantie des droits nest pas assure,
ni la sparation des pouvoirs dtermine, na point de Constitution; que
sont garantis par cette disposition le droit des personnes intresses
exercer un recours juridictionnel effectif ainsi que le respect des droits de
la dfense qui implique en particulier lexistence dune procdure juste
et quitable garantissant lquilibre des droits des parties;
19. Considrant que lofficier de police judiciaire ou lagent de
police judiciaire agissant sous sa responsabilit dresse procs-verbal
de chacune des oprations de mise en place du moyen de golocalisation et des oprations denregistrement des donnes de localisation,
qui mentionne la date et lheure auxquelles lopration a commenc et
celles auxquelles elle sest termine; quil dcrit ou transcrit, dans un
procs-verbal vers au dossier, les donnes enregistres utiles la manifestation de la vrit; que, toutefois, les dispositions de larticle 230-40
permettent que les informations relatives la date, lheure et le lieu o
le moyen technique de golocalisation a t install ou retir, ainsi que
lenregistrement des donnes de localisation et les lments permettant
didentifier une personne ayant concouru linstallation ou au retrait
de ce moyen, napparaissent pas dans le dossier de la procdure mais
soient inscrits dans un procs-verbal vers dans un dossier distinct de la
procdure auquel les parties nont pas accs et dans lequel figure galement la requte du juge dinstruction aux fins de mise en uvre de cette
procdure; que ces informations sont inscrites sur un registre cot et
paraph ouvert cet effet au tribunal de grande instance;
Quant aux articles 230-40 et 230-41:
20. Considrant, en premier lieu, quen vertu de larticle 230-40,
cette possibilit nest ouverte que dans le cadre dune information
judiciaire portant sur des crimes et dlits relevant de la criminalit ou
la dlinquance organises entrant dans le champ dapplication de larticle 706-73 du Code de procdure pnale; quelle nest permise que
lorsque, dune part, la connaissance de ces informations est susceptible de mettre gravement en danger la vie ou lintgrit physique dune
personne, des membres de sa famille ou de ses proches et, dautre part,
lorsque cette connaissance nest ni utile la manifestation de la vrit

207

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

ni indispensable lexercice des droits de la dfense; que lautorisation


dy recourir est prise par dcision motive du juge des liberts et de la
dtention saisi par requte motive du juge dinstruction;
21.Considrant, en deuxime lieu, que, si la procdure prvue
larticle 230-40 est mise en uvre, sont nanmoins verses la procdure la dcision crite du magistrat autorisant la golocalisation en
application de larticle 230-33, la dcision du magistrat autorisant, le
cas chant, lintroduction dans un lieu priv en application de larticle
230-34, la dcision du juge des liberts et de la dtention autorisant le
recours la procdure prvue larticle 230-40 ainsi que les oprations
denregistrement des donnes de localisation qui ne permettent pas
didentifier une personne ayant concouru linstallation ou au retrait du
moyen technique de golocalisation;
22.Considrant, en troisime lieu, que larticle 230-41 dispose que
la personne mise en examen ou le tmoin assist peut contester devant
le prsident de la chambre de linstruction le recours la procdure
prvue par larticle 230-40; que ce magistrat peut annuler la golocalisation sil estime que les oprations de golocalisation nont pas t ralises de faon rgulire, que les conditions prvues par larticle 230-40 ne
sont pas runies ou que les informations qui nont pas t verses la
procdure sont indispensables lexercice des droits de la dfense; quil
peut galement ordonner le versement de ces informations au dossier
de la procdure sil estime que leur connaissance nest pas ou nest plus
susceptible de mettre gravement en danger la vie ou lintgrit physique
dune personne, des membres de sa famille ou de ses proches;
23.Considrant que, toutefois, le dlai de dix jours dans lequel la
personne mise en examen ou le tmoin assist peut contester le recours
la procdure prvue par larticle 230-40 court compter de la date
laquelle il lui a t donn connaissance du contenu des oprations de
golocalisation ralises dans le cadre prvu cet article; queu gard
la complexit des investigations en matire de criminalit et de dlinquance organises, ces dispositions ne sauraient, sans mconnatre les
droits de la dfense, tre interprtes comme permettant que le dlai
de dix jours commence courir avant que la dcision du juge des liberts et de la dtention rendue en application de larticle 230-40 ne soit
formellement porte la connaissance de la personne mise en examen
ou du tmoin assist; quen outre, les droits de la dfense seraient galement mconnus si la chambre de linstruction, saisie dans les conditions
prvues par les articles 170 et suivants du Code de procdure pnale,
aux fins dannulation des actes relatifs aux autorisations dinstallation
du dispositif technique de golocalisation et leur enregistrement, ne
pouvait galement exercer le contrle et prendre les dcisions prvus
par larticle 230-41 dudit Code;

208

tudes et documents

24. Considrant que, sous les rserves nonces au considrant


prcdent, les dispositions des articles 230-40 et 230-41 ne sont pas
contraires larticle 16 de la Dclaration de 1789;
Quant larticle 230-42:
25.Considrant que le principe du contradictoire et le respect des
droits de la dfense impliquent en particulier quune personne mise en
cause devant une juridiction rpressive ait t mise en mesure, par ellemme ou par son avocat, de contester les conditions dans lesquelles ont
t recueillis les lments de preuve qui fondent sa mise en cause;
26. Considrant que larticle 230-42 prvoit quaucune condamnation ne peut tre prononce sur le seul fondement des lments
recueillis dans les conditions prvues larticle 23040, sauf si la requte
et le procs-verbal mentionns au dernier alina de ce mme article ont
t verss au dossier en application de larticle 230-41; quen permettant ainsi quune condamnation puisse tre prononce sur le fondement dlments de preuve alors que la personne mise en cause na
pas t mise mme de contester les conditions dans lesquelles ils ont
t recueillis, ces dispositions mconnaissent les exigences constitutionnelles qui rsultent de larticle 16 de la Dclaration de 1789; que,
par suite, larticle 230-42, le mot seul doit tre dclar contraire
la Constitution; que, par voie de consquence, sauf si la requte et le
procs-verbal mentionns au dernier alina de larticle 230-40 ont t
verss au dossier en application de larticle 230-41, il appartiendra la
juridiction dinstruction dordonner que les lments recueillis dans les
conditions prvues larticle 230-40 soient retirs du dossier de linformation avant la saisine de la juridiction de jugement; que, pour le surplus
et sous cette rserve, larticle 230-42 ne mconnat pas larticle 16 de la
Dclaration de 1789;
27.Considrant quil rsulte de tout ce qui prcde que, sous les
rserves nonces aux considrants 23 et 26, le surplus de larticle 1er
de la loi, qui ne mconnat aucune autre exigence constitutionnelle, doit
tre dclar conforme la Constitution;
SUR LARTICLE 3:
28. Considrant quaux termes de la seconde phrase du premier
alina de larticle 45 de la Constitution: Sans prjudice de lapplication
des articles 40 et 41, tout amendement est recevable en premire lecture
ds lors quil prsente un lien, mme indirect, avec le texte dpos ou
transmis;
29.Considrant que larticle 3 modifie larticle 706-161 du Code de
procdure pnale pour modifier les comptences de lAgence de gestion
et de recouvrement des avoirs saisis et confisqus; que cet article, introduit par voie damendement au Snat en premire lecture, ne prsente
pas de lien avec les dispositions qui figuraient dans le projet de loi; que,
par suite, il a t adopt selon une procdure contraire la Constitution;

209

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

30.Considrant quil ny a lieu, pour le Conseil constitutionnel, de


soulever doffice aucune autre question de constitutionnalit,
DCIDE: Article 1er. Sont contraires la Constitution les dispositions suivantes de la loi relative la golocalisation: larticle 1er,
le mot seul figurant larticle 230-42 du Code de procdure pnale;
larticle 3. Article 2. Sous les rserves nonces aux considrants 23 et
26, le surplus de larticle 1er de la mme loi est conforme la Constitution.
Article 3. La prsente dcision sera publie au Journal officiel de la
Rpublique franaise. Dlibr par le Conseil constitutionnel dans sa
sance du 25mars 2014 o sigeaient: M.Jean-Louis Debr, Prsident,
Mmes Claire Bazy Malaurie, Nicole Belloubet, MM. Guy CaniveT, Michel
Charasse, Renaud Denoix de Saint Marc et Mme Nicole Maestracci.
JORF du 29mars 2014 page 6125, texte no2 (@ 2)
ECLI: FR: CC: 2014: 2014.693. DC

Arrt de la Cour de justice de lUnion europenne


grande chambre 8avril 2014
ARRT DE LA COUR (grande chambre)
8avril 2014
Communications lectroniques Directive 2006/24/CE Services
de communications lectroniques accessibles au public ou de rseaux
publics de communications Conservation de donnes gnres ou
traites dans le cadre de la fourniture de tels services Validit Articles
7, 8 et 11 de la charte des droits fondamentaux de lUnion europenne
Dans les affaires jointes C-293/12 et C-594/12,
ayant pour objet des demandes de dcision prjudicielle au
titre de larticle 267 TFUE, introduites par la High Court (Irlande) et le
Verfassungsgerichtshof (Autriche), par dcisions, respectivement,
des 27janvier et 28novembre 2012, parvenues la Cour les 11juin et
19dcembre 2012, dans les procdures
Digital Rights Ireland Ltd (C-293/12)
contre
Minister for Communications, Marine and Natural Resources,
Minister for Justice, Equality and Law Reform,
Commissioner of the Garda Sochna,
Irlande,
The Attorney General,

210

tudes et documents

en prsence de:
Irish Human Rights Commission,
et
Krntner Landesregierung (C-594/12),
Michael Seitlinger,
Christof Tschohl e.a.,
LA COUR (grande chambre),
compose de M. V. Skouris, prsident, M. K. Lenaerts, viceprsident, M.A.Tizzano, Mme R.Silva de Lapuerta, MM. T.von Danwitz
(rapporteur), E.Juhsz, A.Borg Barthet, C.G.Fernlund et J.L.da Cruz
Vilaa, prsidents de chambre, MM. A.Rosas, G.Arestis, J. -C.Bonichot,
A.Arabadjiev, Mme C.Toader et M.C.Vajda juges,
avocat gnral: M.P.Cruz Villaln,
greffier: M.K.Malacek, administrateur,
vu la procdure crite et la suite de laudience du 9juillet 2013,
considrant les observations prsentes:
pour Digital Rights Ireland Ltd, par MM. F.Callanan, SC, et F.Crehan,
BL, mandats par M.S.McGarr, solicitor,
pour M.Seitlinger, par Me G.Otto, Rechtsanwalt,
pour M.Tschohl e. a., par Me E.Scheucher, Rechtsanwalt,
pour lIrish Human Rights Commission, par M. P. Dillon Malone, BL,
mandat par Mme S.Lucey, solicitor,
pour lIrlande, par Mme E. Creedon et M. D. McGuinness, en qualit
dagents, assists de MM. E.Regan, SC, et D.Fennelly, JC,
pour le gouvernement autrichien, par MM. G.Hesse et G.Kunnert, en
qualit dagents,
pour le gouvernement espagnol, par Mme N. Daz Abad, en qualit
dagent,
pour le gouvernement franais, par MM. G. de Bergues et D. Colas
ainsi que par Mme B.Beaupre-Manokha, en qualit dagents,
pour le gouvernement italien, par Mme G.Palmieri, en qualit dagent,
assiste de M.A.De Stefano, avvocato dello Stato,
pour le gouvernement polonais, par MM. B.Majczyna et M.Szpunar,
en qualit dagents,
pour le gouvernement portugais, par M. L. Inez Fernandes et Mme
C.Vieira Guerra, en qualit dagents,
pour le gouvernement du Royaume-Uni, par M.L.Christie, en qualit
dagent, assist de Mme S.Lee, barrister,
pour le Parlement europen, par MM. U. Rsslein et A.Caiola ainsi que
par Mme K.Zejdov, en qualit dagents,
pour le Conseil de lUnion europenne, par MM. J. Monteiro et
E.Sitbon ainsi que par Mme I.ulce, en qualit dagents,

211

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

pour la Commission europenne, par Mme D. Maidani ainsi que par


MM. B.Martenczuk et M.Wilderspin, en qualit dagents,
ayant entendu lavocat gnral en ses conclusions laudience du
12dcembre 2013,
rend le prsent
Arrt
1Les demandes de dcision prjudicielle portent sur la validit de
la directive 2006/24/CE du Parlement europen et du Conseil, du 15mars
2006, sur la conservation de donnes gnres ou traites dans le cadre
de la fourniture de services de communications lectroniques accessibles au public ou de rseaux publics de communications, et modifiant
la directive 2002/58/CE (JO L 105, p.54).
2 La demande prsente par la High Court (affaire C-293/12)
concerne un litige opposant Digital Rights Ireland Ltd (ci-aprsDigital
Rights) au Minister for Communications, Marine and Natural Resources,
au Minister for Justice, Equality and Law Reform, au Commissioner of
the Garda Sochna, lIrlande ainsi qu lAttorney General au sujet
de la lgalit de mesures lgislatives et administratives nationales
concernant la conservation de donnes relatives des communications
lectroniques.
3 La demande prsente par le Verfassungsgerichtshof (affaire
C-594/12) est relative des recours en matire constitutionnelle introduits
devant cette juridiction respectivement par la Krntner Landesregierung
(gouvernement du Land de Carinthie) ainsi que par MM. Seitlinger,
Tschohl et 11128 autres requrants au sujet de la compatibilit de la loi
transposant la directive 2006/24 dans le droit interne autrichien avec la
loi constitutionnelle fdrale (Bundes-Verfassungsgesetz).
Le cadre juridique
La directive 95/46/CE
4 La directive 95/46/CE du Parlement europen et du Conseil,
du 24 octobre 1995, relative la protection des personnes physiques
lgard du traitement des donnes caractre personnel et la libre
circulation de ces donnes (JO L 281, p. 31), a, conformment son
article 1er, paragraphe 1, pour objet dassurer la protection des liberts et
des droits fondamentaux des personnes physiques, notamment de leur
vie prive, lgard du traitement des donnes caractre personnel.
5Quant la scurit des traitements de telles donnes, larticle 17,
paragraphe 1, de ladite directive dispose:
Les tats membres prvoient que le responsable du traitement
doit mettre en uvre les mesures techniques et dorganisation appropries pour protger les donnes caractre personnel contre la destruction accidentelle ou illicite, la perte accidentelle, laltration, la diffusion

212

tudes et documents

ou laccs non autoriss, notamment lorsque le traitement comporte des


transmissions de donnes dans un rseau, ainsi que contre toute autre
forme de traitement illicite.
Ces mesures doivent assurer, compte tenu de ltat de lart et
des cots lis leur mise en uvre, un niveau de scurit appropri
au regard des risques prsents par le traitement et de la nature des
donnes protger.
La directive 2002/58/CE
6La directive 2002/58/CE du Parlement europen et du Conseil, du
12juillet 2002, concernant le traitement des donnes caractre personnel et la protection de la vie prive dans le secteur des communications
lectroniques (directive vie prive et communications lectroniques) (JO
L 201, p.37),telle que modifie par la directive 2009/136/CE du Parlement
europen et du Conseil, du 25novembre 2009 (JO L 337, p.11, ci-aprs
ladirective 2002/58),a pour objectif, conformment son article 1er,
paragraphe 1, dharmoniser les dispositions des tats membres ncessaires pour assurer un niveau quivalent de protection des droits et des
liberts fondamentaux, et en particulier du droit la vie prive et la
confidentialit, en ce qui concerne le traitement des donnes caractre
personnel dans le secteur des communications lectroniques, ainsi que
la libre circulation de ces donnes et des quipements et des services
de communications lectroniques dans lUnion europenne. En vertu
du paragraphe 2 du mme article, les dispositions de cette directive
prcisent et compltent la directive 95/46 aux fins nonces au paragraphe 1 susmentionn.
7En ce qui concerne la scurit du traitement des donnes, larticle
4 de la directive 2002/58 prvoit:
1.Le fournisseur dun service de communications lectroniques
accessible au public prend les mesures dordre technique et organisationnel appropries afin de garantir la scurit de ses services, le cas chant
conjointement avec le fournisseur du rseau public de communications
en ce qui concerne la scurit du rseau. Compte tenu des possibilits techniques les plus rcentes et du cot de leur mise en uvre, ces
mesures garantissent un degr de scurit adapt au risque existant.
1 bis. Sans prjudice des dispositions de la directive 95/46/CE, les
mesures vises au paragraphe 1, pour le moins:
garantissent que seules des personnes autorises peuvent avoir accs
aux donnes caractre personnel des fins lgalement autorises,
protgent les donnes caractre personnel stockes ou transmises
contre la destruction accidentelle ou illicite, la perte ou laltration accidentelles et le stockage, le traitement, laccs et la divulgation non autoriss ou illicites, et
assurent la mise en uvre dune politique de scurit relative au traitement des donnes caractre personnel.

213

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Les autorits nationales comptentes en la matire sont habilites


vrifier les mesures prises par les fournisseurs de services de communications lectroniques accessibles au public, ainsi qu mettre des
recommandations sur les meilleures pratiques concernant le degr de
scurit que ces mesures devraient atteindre.
2.Lorsquil existe un risque particulier de violation de la scurit
du rseau, le fournisseur dun service de communications lectroniques
accessible au public informe les abonns de ce risque et, si les mesures
que peut prendre le fournisseur du service ne permettent pas de lcarter, de tout moyen ventuel dy remdier, y compris en en indiquant le
cot probable.
8 Quant la confidentialit des communications et des donnes
relatives au trafic, larticle 5, paragraphes 1 et 3, de ladite directive dispose:
1. Les tats membres garantissent, par la lgislation nationale,
la confidentialit des communications effectues au moyen dun rseau
public de communications et de services de communications lectroniques
accessibles au public, ainsi que la confidentialit des donnes relatives au
trafic y affrentes. En particulier, ils interdisent toute autre personne que
les utilisateurs dcouter, dintercepter, de stocker les communications et
les donnes relatives au trafic y affrentes, ou de les soumettre tout
autre moyen dinterception ou de surveillance, sans le consentement des
utilisateurs concerns sauf lorsque cette personne y est lgalement autorise, conformment larticle 15, paragraphe 1. Le prsent paragraphe
nempche pas le stockage technique ncessaire lacheminement dune
communication, sans prjudice du principe de confidentialit.
[]
3. Les tats membres garantissent que le stockage dinformations, ou lobtention de laccs des informations dj stockes, dans
lquipement terminal dun abonn ou dun utilisateur nest permis qu
condition que labonn ou lutilisateur ait donn son accord, aprs avoir
reu, dans le respect de la directive 95/46/CE, une information claire et
complte, entre autres sur les finalits du traitement. Cette disposition ne
fait pas obstacle un stockage ou un accs techniques visant exclusivement effectuer la transmission dune communication par la voie dun
rseau de communications lectroniques, ou strictement ncessaires au
fournisseur pour la fourniture dun service de la socit de linformation
expressment demand par labonn ou lutilisateur.
9Aux termes de larticle 6, paragraphe 1, de la directive 2002/58:
Les donnes relatives au trafic concernant les abonns et les utilisateurs traites et stockes par le fournisseur dun rseau public de communications ou dun service de communications lectroniques accessibles au
public doivent tre effaces ou rendues anonymes lorsquelles ne sont plus
ncessaires la transmission dune communication sans prjudice des paragraphes 2, 3 et 5 du prsent article ainsi que de larticle 15, paragraphe 1.

214

tudes et documents

10Larticle 15 de la directive 2002/58 dispose son paragraphe 1:


Les tats membres peuvent adopter des mesures lgislatives
visant limiter la porte des droits et des obligations prvus aux articles
5 et 6, larticle 8, paragraphes 1, 2, 3 et 4, et larticle 9 de la prsente
directive lorsquune telle limitation constitue une mesure ncessaire,
approprie et proportionne, au sein dune socit dmocratique, pour
sauvegarder la scurit nationale cest--dire la sret de ltat la
dfense et la scurit publique, ou assurer la prvention, la recherche,
la dtection et la poursuite dinfractions pnales ou dutilisations non
autorises du systme de communications lectroniques, comme le
prvoit larticle 13, paragraphe 1, de la directive 95/46/CE. cette fin, les
tats membres peuvent, entre autres, adopter des mesures lgislatives
prvoyant la conservation de donnes pendant une dure limite lorsque
cela est justifi par un des motifs noncs dans le prsent paragraphe.
Toutes les mesures vises dans le prsent paragraphe sont prises dans le
respect des principes gnraux du droit communautaire, y compris ceux
viss larticle 6, paragraphes 1 et 2, du trait sur lUnion europenne.
La directive 2006/24
11 Aprs avoir lanc une consultation auprs des reprsentants
des services rpressifs, du secteur des communications lectroniques
et des experts en matire de protection des donnes, la Commission a
prsent, le 21septembre 2005, une analyse dimpact des options politiques relatives des rgles concernant la conservation des donnes
relatives au trafic (ci-aprs lanalyse dimpact). Cette analyse a servi
de base llaboration de la proposition de directive du Parlement europen et du Conseil sur la conservation de donnes traites dans le cadre
de la fourniture de services de communications lectroniques accessibles au public, et modifiant la directive 2002/58/CE [COM(2005) 438
final, ci-aprs la proposition de directive], prsente le mme jour,
qui a abouti ladoption de la directive 2006/24 sur le fondement de
larticle 95 CE.
12Le considrant 4 de la directive 2006/24 nonce:
Larticle 15, paragraphe 1, de la directive 2002/58/CE numre
les conditions dans lesquelles les tats membres peuvent limiter la
porte des droits et des obligations prvus aux articles 5 et 6, larticle
8, paragraphes 1, 2, 3 et 4, et larticle 9 de ladite directive. Toute limitation de ce type doit constituer une mesure ncessaire, approprie et
proportionne, au sein dune socit dmocratique, pour des raisons
spcifiques dordre public, savoir pour sauvegarder la scurit nationale (cest--dire la sret de ltat), la dfense et la scurit publique,
ou pour assurer la prvention, la recherche, la dtection et la poursuite
dinfractions pnales ou dutilisations non autorises de systmes de
communications lectroniques.

215

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

13 Selon la premire phrase du considrant 5 de la directive


2006/24,[p] lusieurs tats membres ont lgifr sur la conservation de
donnes par les fournisseurs de services en vue de la prvention, de la
recherche, de la dtection et de la poursuite dinfractions pnales.
14 Les considrants 7 11 de la directive 2006/24 sont libells
comme suit:
(7) Dans ses conclusions, le Conseil Justice et affaires intrieures du 19dcembre 2002 souligne quen raison de laccroissement
important des possibilits quoffrent les communications lectroniques,
les donnes relatives lutilisation de celles-ci sont particulirement
importantes et constituent donc un instrument utile pour la prvention,
la recherche, la dtection et la poursuite dinfractions pnales, notamment de la criminalit organise.
(8)Dans sa dclaration du 25mars 2004 sur la lutte contre le terrorisme, le Conseil europen a charg le Conseil denvisager des propositions en vue de ltablissement de rgles relatives la conservation,
par les fournisseurs de services, des donnes relatives au trafic des
communications.
(9)En vertu de larticle 8 de la convention europenne de sauvegarde des droits de lhomme et des liberts fondamentales (CEDH)
[signe Rome le 4novembre 1950], toute personne a droit au respect
de sa vie prive et de sa correspondance. Il ne peut y avoir ingrence
dune autorit publique dans lexercice de ce droit que pour autant que
cette ingrence est prvue par la loi et quelle constitue une mesure qui,
dans une socit dmocratique, est ncessaire, entre autres, la scurit
nationale, la sret publique, la dfense de lordre et la prvention des infractions pnales, ou la protection des droits et des liberts
dautrui. tant donn que la conservation des donnes sest rvle tre
un outil dinvestigation ncessaire et efficace pour les enqutes menes
par les services rpressifs dans plusieurs tats membres et, en particulier, relativement aux affaires graves telles que celles lies la criminalit
organise et au terrorisme, il convient de veiller ce que les donnes
conserves soient accessibles aux services rpressifs pendant un certain
dlai, dans les conditions prvues par la prsente directive. []
(10) Le 13 juillet 2005, le Conseil a raffirm, dans sa dclaration
condamnant les attentats terroristes de Londres, la ncessit dadopter
dans les meilleurs dlais des mesures communes relatives la conservation de donnes concernant les tlcommunications.
(11)Eu gard limportance des donnes relatives au trafic et des
donnes de localisation pour la recherche, la dtection et la poursuite
dinfractions pnales, il est ncessaire, comme les travaux de recherche
et lexprience pratique de plusieurs tats membres le dmontrent, de
garantir au niveau europen la conservation pendant un certain dlai,
dans les conditions prvues par la prsente directive, des donnes

216

tudes et documents

traites par les fournisseurs de communications lectroniques dans le


cadre de la fourniture de services de communications lectroniques
accessibles au public ou dun rseau public de communications.
15Les considrants 16, 21 et 22 de ladite directive prcisent:
(16) Les obligations incombant aux prestataires de services
concernant les mesures visant garantir la qualit des donnes, qui
rsultent de larticle 6 de la directive 95/46/CE, tout comme leurs obligations concernant les mesures visant garantir la confidentialit et la
scurit du traitement des donnes, qui rsultent des articles 16 et 17
de ladite directive, sont pleinement applicables aux donnes qui sont
conserves au sens de la prsente directive.
(21) tant donn que les objectifs de la prsente directive,
savoir lharmonisation des obligations incombant aux fournisseurs de
conserver certaines donnes et de faire en sorte que ces donnes soient
disponibles aux fins de la recherche, de la dtection et de la poursuite
dinfractions graves telles que dfinies par chaque tat membre dans
son droit interne, ne peuvent pas tre raliss de manire suffisante par
les tats membres et peuvent donc, en raison des dimensions ou des
effets de la prsente directive, tre mieux raliss au niveau communautaire, la Communaut peut prendre des mesures conformment au
principe de subsidiarit consacr larticle 5 du trait. Conformment
au principe de proportionnalit, tel qunonc audit article, la prsente
directive nexcde pas ce qui est ncessaire pour atteindre ces objectifs.
(22) La prsente directive respecte les droits fondamentaux et
observe les principes reconnus, notamment, par la charte des droits
fondamentaux de lUnion europenne. La prsente directive ainsi que
la directive 2002/58/CE visent notamment veiller ce que les droits
fondamentaux lis au respect de la vie prive et des communications des
citoyens et la protection des donnes caractre personnel, tels que
consacrs aux articles 7 et 8 de la charte, soient pleinement respects.

16 La directive 2006/24 prvoit lobligation des fournisseurs de


services de communications lectroniques accessibles au public ou des
rseaux publics de communications de conserver certaines donnes qui
sont gnres ou traites par ces fournisseurs. cet gard, les articles 1er
9, 11 et 13 de cette directive disposent:
Article premier
Objet et champ dapplication
1. La prsente directive a pour objectif dharmoniser les dispositions des tats membres relatives aux obligations des fournisseurs de
services de communications lectroniques accessibles au public ou
de rseaux publics de communications en matire de conservation de
certaines donnes qui sont gnres ou traites par ces fournisseurs, en
vue de garantir la disponibilit de ces donnes des fins de recherche,

217

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

de dtection et de poursuite dinfractions graves telles quelles sont dfinies par chaque tat membre dans son droit interne.
2.La prsente directive sapplique aux donnes relatives au trafic
et aux donnes de localisation concernant tant les entits juridiques que
les personnes physiques, ainsi quaux donnes connexes ncessaires
pour identifier labonn ou lutilisateur enregistr. Elle ne sapplique pas
au contenu des communications lectroniques, notamment aux informations consultes en utilisant un rseau de communications lectroniques.
Article 2
Dfinitions
1.Aux fins de la prsente directive, les dfinitions contenues dans
la directive 95/46/CE, dans la directive 2002/21/CE du Parlement europen
et du Conseil du 7mars 2002 relative un cadre rglementaire commun
pour les rseaux et services de communications lectroniques (directive
cadre) [], ainsi que dans la directive 2002/58/CE sappliquent.
2.Aux fins de la prsente directive, on entend par:
a) donnes, les donnes relatives au trafic et les donnes de
localisation, ainsi que les donnes connexes ncessaires pour identifier
labonn ou lutilisateur;
b) utilisateur, toute entit juridique ou personne physique qui
utilise un service de communications lectroniques accessible au public
des fins prives ou professionnelles sans tre ncessairement abonne
ce service;
c)service tlphonique, les appels tlphoniques (notamment les
appels vocaux, la messagerie vocale, la tlconfrence et la communication de donnes), les services supplmentaires (notamment le renvoi et
le transfert dappels), les services de messagerie et multimdias (notamment les services de messages brefs, les services de mdias amliors
et les services multimdias);
d) numro didentifiant, le numro didentification exclusif attribu aux personnes qui sabonnent ou sinscrivent un service daccs
linternet ou un service de communication par linternet;
e)identifiant cellulaire, le numro didentification de la cellule o
un appel de tlphonie mobile a commenc ou a pris fin;
f)appel tlphonique infructueux, toute communication au cours
de laquelle un appel tlphonique a t transmis mais est rest sans
rponse ou a fait lobjet dune intervention de la part du gestionnaire du
rseau.
Article 3
Obligation de conservation de donnes

218

tudes et documents

1.Par drogation aux articles 5, 6 et 9 de la directive 2002/58/CE, les


tats membres prennent les mesures ncessaires pour que les donnes
vises larticle 5 de la prsente directive soient conserves, conformment aux dispositions de cette dernire, dans la mesure o elles
sont gnres ou traites dans le cadre de la fourniture des services de
communication concerns par des fournisseurs de services de communications lectroniques accessibles au public ou dun rseau public de
communications, lorsque ces fournisseurs sont dans leur ressort.
2. Lobligation de conserver les donnes vises au paragraphe
1 inclut la conservation des donnes vises larticle 5 relatives aux
appels tlphoniques infructueux, lorsque ces donnes sont gnres
ou traites, et stockes (en ce qui concerne les donnes de la tlphonie)
ou journalises (en ce qui concerne les donnes de linternet), dans le
cadre de la fourniture des services de communication concerns, par
des fournisseurs de services de communications lectroniques accessibles au public ou dun rseau public de communications, lorsque ces
fournisseurs sont dans le ressort de ltat membre concern. La prsente
directive nimpose pas la conservation des donnes relatives aux appels
non connects.
Article 4
Accs aux donnes
Les tats membres prennent les mesures ncessaires pour veiller
ce que les donnes conserves conformment la prsente directive
ne soient transmises quaux autorits nationales comptentes, dans des
cas prcis et conformment au droit interne. La procdure suivre et les
conditions remplir pour avoir accs aux donnes conserves dans le
respect des exigences de ncessit et de proportionnalit sont arrtes
par chaque tat membre dans son droit interne, sous rserve des dispositions du droit de lUnion europenne ou du droit international public
applicables en la matire, en particulier la CEDH telle quinterprte par
la Cour europenne des droits de lhomme.
Article 5
Catgories de donnes conserver
1.Les tats membres veillent ce que soient conserves en application de la prsente directive les catgories de donnes suivantes:
a) les donnes ncessaires pour retrouver et identifier la source
dune communication:
1)en ce qui concerne la tlphonie fixe en rseau et la tlphonie
mobile:
i)le numro de tlphone de lappelant;
ii)les nom et adresse de labonn ou de lutilisateur inscrit;

219

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

2)en ce qui concerne laccs linternet, le courrier lectronique


par linternet et la tlphonie par linternet:
i)le(s) numro(s) didentifiant attribu(s);
ii) le numro didentifiant et le numro de tlphone attribus
toute communication entrant dans le rseau tlphonique public;
iii) les nom et adresse de labonn ou de lutilisateur inscrit
qui une adresse IP (protocole internet), un numro didentifiant ou un
numro de tlphone a t attribu au moment de la communication;
b) les donnes ncessaires pour identifier la destination dune
communication:
1)en ce qui concerne la tlphonie fixe en rseau et la tlphonie
mobile:
i) le(s) numro(s) compos(s) [le(s) numro(s) de tlphone
appel(s)] et, dans les cas faisant intervenir des services complmentaires tels que le renvoi ou le transfert dappels, le(s) numro(s) vers le(s)
quel(s) lappel est rachemin;
ii)les nom et adresse de labonn (des abonns) ou de lutilisateur
(des utilisateurs) inscrit(s);
2) en ce qui concerne le courrier lectronique par linternet et la
tlphonie par linternet:
i) le numro didentifiant ou le numro de tlphone du (des)
destinataire(s) prvu(s) dun appel tlphonique par linternet;
ii) les nom et adresse de labonn (des abonns) ou de lutilisateur (des utilisateurs) inscrit(s) et le numro didentifiant du destinataire
prvu de la communication;
c) les donnes ncessaires pour dterminer la date, lheure et la
dure dune communication:
1)en ce qui concerne la tlphonie fixe en rseau et la tlphonie
mobile, la date et lheure de dbut et de fin de la communication;
2)en ce qui concerne laccs linternet, le courrier lectronique
par linternet et la tlphonie par linternet:
i)la date et lheure de louverture et de la fermeture de la session
du service daccs linternet dans un fuseau horaire dtermin, ainsi
que ladresse IP (protocole internet), quelle soit dynamique ou statique,
attribue une communication par le fournisseur daccs linternet,
ainsi que le numro didentifiant de labonn ou de lutilisateur inscrit;
ii)la date et lheure de louverture et de la fermeture de la session
du service de courrier lectronique par linternet ou de tlphonie par
linternet dans un fuseau horaire dtermin;

220

tudes et documents

d) les donnes ncessaires pour dterminer le type de


communication:
1)en ce qui concerne la tlphonie fixe en rseau et la tlphonie
mobile, le service tlphonique utilis;
2) en ce qui concerne le courrier lectronique par linternet et la
tlphonie par linternet, le service internet utilis;
e)les donnes ncessaires pour identifier le matriel de communication des utilisateurs ou ce qui est cens tre leur matriel:
1)en ce qui concerne la tlphonie fixe en rseau, le numro de
tlphone de lappelant et le numro appel;
2)en ce qui concerne la tlphonie mobile:
i)le numro de tlphone de lappelant et le numro appel;
ii)lidentit internationale dabonn mobile (IMSI) de lappelant;
iii) lidentit internationale dquipement mobile (IMEI) de
lappelant;
iv)lIMSI de lappel;
v)lIMEI de lappel;
vi) dans le cas des services anonymes prpaiement, la date et
lheure de la premire activation du service ainsi que lidentit de localisation (identifiant cellulaire) do le service a t activ;
3)en ce qui concerne laccs linternet, le courrier lectronique
par linternet et la tlphonie par linternet:
i)le numro de tlphone de lappelant pour laccs commut;
ii)la ligne dabonn numrique (DSL) ou tout autre point terminal
de lauteur de la communication;
f)les donnes ncessaires pour localiser le matriel de communication mobile:
1) lidentit de localisation (identifiant cellulaire) au dbut de la
communication;
2) les donnes permettant dtablir la localisation gographique
des cellules, en se rfrant leur identit de localisation (identifiant cellulaire), pendant la priode au cours de laquelle les donnes de communication sont conserves.
2. Aucune donne rvlant le contenu de la communication ne
peut tre conserve au titre de la prsente directive.
Article 6
Dures de conservation

221

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Les tats membres veillent ce que les catgories de donnes


vises larticle 5 soient conserves pour une dure minimale de six
mois et maximale de deux ans compter de la date de la communication.
Article 7
Protection et scurit des donnes
Sans prjudice des dispositions adoptes en application des directives 95/46/CE et 2002/58/CE, chaque tat membre veille ce que les
fournisseurs de services de communications lectroniques accessibles
au public ou dun rseau public de communications respectent, au
minimum, les principes suivants en matire de scurit des donnes,
pour ce qui concerne les donnes conserves conformment la
prsente directive:
a)les donnes conserves doivent tre de la mme qualit et soumises
aux mmes exigences de scurit et de protection que les donnes sur
le rseau;
b)les donnes font lobjet de mesures techniques et organisationnelles
appropries afin de les protger contre la destruction accidentelle ou illicite, la perte ou laltration accidentelle, ou le stockage, le traitement,
laccs ou la divulgation non autoriss ou illicites;
c)les donnes font lobjet de mesures techniques et organisationnelles
appropries afin de garantir que laccs aux donnes nest effectu que
par un personnel spcifiquement autoris;
et
d)les donnes sont dtruites lorsque leur dure de conservation prend
fin, lexception des donnes auxquelles on a pu accder et qui ont t
prserves.
Article 8
Conditions observer pour le stockage des donnes conserves
Les tats membres veillent ce que les donnes vises larticle
5 soient conserves conformment la prsente directive de manire
ce que les donnes conserves et toute autre information ncessaire
concernant ces donnes puissent, leur demande, tre transmises sans
dlai aux autorits comptentes.
Article 9
Autorit de contrle
1. Chaque tat membre dsigne une ou plusieurs autorits
publiques qui sont charges de surveiller lapplication, sur son territoire, des dispositions adoptes par les tats membres en application
de larticle 7 pour ce qui concerne la scurit des donnes conserves.
Ces autorits peuvent tre les mmes que celles vises larticle 28 de
la directive 95/46/CE.

222

tudes et documents

2.Les autorits vises au paragraphe 1 exercent en toute indpendance la surveillance vise audit paragraphe.
[]
Article 11
Modification de la directive 2002/58/CE
larticle 15 de la directive 2002/58/CE, le paragraphe suivant est
insr:
1bis.Le paragraphe 1 nest pas applicable aux donnes dont la
conservation est spcifiquement exige par la [directive 2006/24] aux
fins vises larticle 1er, paragraphe 1, de ladite directive.
[]
Article 13
Recours, responsabilit et sanctions
1.Chaque tat membre prend les mesures ncessaires pour veiller
ce que les mesures nationales mettant en uvre le chapitre III de la
directive 95/46/CE, relatif aux recours juridictionnels, la responsabilit
et aux sanctions, soient intgralement appliques au traitement des
donnes effectu au titre de la prsente directive.
2 Chaque tat membre prend, en particulier, les mesures ncessaires pour faire en sorte que laccs intentionnel aux donnes conserves conformment la prsente directive ou le transfert de ces donnes
qui ne sont pas autoriss par le droit interne adopt en application de
la prsente directive soient passibles de sanctions, y compris de sanctions administratives ou pnales, qui sont efficaces, proportionnes et
dissuasives.
Les litiges au principal et les questions prjudicielles
Laffaire C-293/12
17.Digital Rights a introduit le 11aot 2006 un recours devant la
High Court dans le cadre duquel elle soutient quelle est propritaire dun
tlphone portable qui a t enregistr le 3juin 2006 et quelle utilise celuici depuis cette date. Elle met en cause la lgalit de mesures lgislatives
et administratives nationales concernant la conservation de donnes
relatives des communications lectroniques et demande, notamment,
la juridiction de renvoi de constater la nullit de la directive 2006/24 et
de la septime partie de la loi de 2005 sur la justice pnale (infractions
terroristes) [Criminal Justice (Terrorist Offences) Act 2005] prvoyant que
les fournisseurs de services de communications tlphoniques doivent
conserver les donnes affrentes ces dernires relatives au trafic et la
localisation pour une priode dtermine par la loi, afin de prvenir et de
dtecter les infractions, denquter sur celles-ci et de les poursuivre ainsi
que de garantir la scurit de ltat.

223

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

18.La High Court, considrant quelle nest pas en mesure de trancher les questions relatives au droit national dont elle est saisie sans que
la validit de la directive 2006/24 ait t examine a dcid de surseoir
statuer et de poser la Cour les questions prjudicielles suivantes:
1)La restriction faite aux droits de la partie requrante en matire
dutilisation de tlphonie mobile qui dcoule des exigences des articles
3, 4 et 6 de la directive 2006/24 est-elle incompatible avec larticle 5,
paragraphe 4, TUE, en ce quelle est disproportionne et quelle nest
pas ncessaire ou quelle est inapproprie pour atteindre les objectifs
lgitimes tels que:
a) permettre que certaines donnes soient disponibles aux fins des
enqutes sur les infractions graves et aux fins de la dtection et de la
poursuite de ces dernires,
et/ou
b) garantir le bon fonctionnement du march intrieur de lUnion
europenne?
2)En particulier,
a)La directive 2006/24 est-elle compatible avec le droit des citoyens circuler et rsider librement sur le territoire des tats membres, consacr
larticle 21 TFUE?
b) La directive 2006/24 est-elle compatible avec le droit au respect de
la vie prive consacr par larticle 7 de la [charte des droits fondamentaux de lUnion europenne (ci-aprs laCharte)] et par larticle 8 de la
[CEDH]?
c) La directive 2006/24 est-elle compatible avec le droit la protection
des donnes caractre personnel qui figure larticle 8 de la Charte?
d)La directive 2006/24 est-elle compatible avec le droit la libert dexpression consacr par larticle 11 de la Charte et par larticle 10 de la
[CEDH]?
e) La directive 2006/24 est-elle compatible avec le droit une bonne
administration consacr par larticle 41 de la Charte?
3) Dans quelle mesure les traits, et en particulier le principe de
coopration loyale consacr larticle 4, paragraphe 3, TUE, exigentils quune juridiction nationale examine et value la compatibilit des
mesures nationales transposant la directive 2006/24 avec les garanties
prvues par la [Charte], y compris son article 7 (tel que repris de larticle
8 de la [CEDH])?
Laffaire C-594/12
19. lorigine de la demande de dcision prjudicielle dans
laffaire C-594/12 se trouvent plusieurs recours introduits devant
le Verfassungsgerichtshof, forms respectivement par la Krntner
Landesregierung ainsi que par MM. Seitlinger, Tschohl et 11128 autres
requrants demandant lannulation de larticle 102 bis de la loi de 2003
sur les tlcommunications (Telekommunikationsgesetz 2003), qui a t

224

tudes et documents

introduit dans cette loi par la loi fdrale modifiant celle-ci (Bundesgesetz,
mit dem das Telekommunikationsgesetz 2003 TKG 2003 gendert
wird,BGBl. I, 27/2011) aux fins de la transposition de la directive 2006/24
dans le droit interne autrichien. Ces parties considrent, notamment, que
cet article 102 bis viole le droit fondamental des particuliers la protection de leurs donnes.
20. Le Verfassungsgerichtshof se demande, notamment, si la
directive 2006/24 est compatible avec la Charte en ce quelle permet le
stockage dune masse de types de donnes lgard dun nombre illimit de personnes pour une longue dure. La conservation des donnes
toucherait presque exclusivement des personnes dont le comportement
ne justifie aucunement la conservation des donnes les concernant.
Ces personnes seraient exposes un risque accru de voir les autorits
rechercher leurs donnes, prendre connaissance de leur contenu, sinformer de leur vie prive et utiliser ces donnes de multiples fins, compte
tenu, notamment, du nombre incommensurable de personnes ayant
accs aux donnes pendant une priode de six mois au minimum. Selon
la juridiction de renvoi, il existe des doutes, dune part, quant au fait que
cette directive serait en mesure datteindre les objectifs quelle poursuit
et, dautre part, quant au caractre proportionn de lingrence dans les
droits fondamentaux concerns.
21. Cest dans ces conditions que le Verfassungsgerichtshof a
dcid de surseoir statuer et de poser la Cour les questions prjudicielles suivantes:
1)Sur la validit dactes dinstitutions de lUnion:
Les articles 3 9 de la directive 2006/24 sont-ils compatibles avec
les articles 7, 8 et 11 de la [Charte]?
2)Sur linterprtation des traits:
a)Au vu des explications sur larticle 8 de la Charte, lesquelles ont t
labores, aux termes de larticle 52, paragraphe 7, de la Charte, en vue
de guider linterprtation de [celle-ci] et sont dment prises en considration par le Verfassungsgerichtshof, la directive 95/46 et le rglement
(CE) no45/2001 du Parlement europen et du Conseil, du 18dcembre
2000, relatif la protection des personnes physiques lgard du traitement des donnes caractre personnel par les institutions et organes
communautaires et la libre circulation de ces donnes [(JO 2001, L8,
p.1),]doivent-ils tre considrs au mme titre que les conditions fixes
larticle 8, paragraphe 2, et larticle 52, paragraphe 1, de la Charte
pour apprcier la licit dempitements?
b)Dans quel rapport se trouvent le droit de lUnion vis larticle 52,
paragraphe 3, dernire phrase, de la Charte et les directives en matire
de droit la protection des donnes?
c) Au vu des conditions et restrictions apportes par la directive 95/46
et le rglement [] no 45/2001 la sauvegarde du droit fondamental
la protection des donnes inscrit dans la Charte, faut-il prendre en

225

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

considration, dans linterprtation de larticle 8 de [celle-ci], des changements dcoulant du droit driv ultrieur?
d) Compte tenu de larticle 52, paragraphe 4, de la Charte, le principe
de la prvalence du niveau suprieur de protection inscrit larticle 53
de la Charte a-t-il pour consquence que les limites assignes par [cette
dernire] aux restrictions que peut valablement apporter le droit driv
doivent tre traces plus troitement?
e) Au regard de larticle 52, paragraphe 3, de la Charte, du cinquime
alina du prambule et des explications sur larticle 7 de [celle-ci], indiquant que les droits garantis larticle 7 correspondent ceux qui sont
garantis par larticle 8 de la CEDH, la jurisprudence que la Cour europenne des droits de lhomme a consacre larticle 8 de la CEDH peutelle donner des indications dans linterprtation de larticle 8 de la Charte
qui rejaillissent sur linterprtation de ce dernier article?
22.Par dcision du prsident de la Cour du 11juin 2013, les affaires
C-293/12 et C-594/12 ont t jointes aux fins de la procdure orale et de
larrt.
Sur les questions prjudicielles
Sur la deuxime question, sous b) d), dans laffaire C-293/12 et la
premire question dans laffaire C-594/12
23.Par la deuxime question, sous b) d), dans laffaire C-293/12
et la premire question dans laffaire C-594/12, quil convient dexaminer
ensemble, les juridictions de renvoi demandent en substance la Cour
dexaminer la validit de la directive 2006/24 la lumire des articles 7, 8
et 11 de la Charte.
Sur la pertinence des articles 7, 8 et 11 de la Charte au regard de la
question de la validit de la directive 2006/24
24.Il rsulte de larticle 1er ainsi que des considrants 4, 5, 7 11,
21 et 22 de la directive 2006/24 que celle-ci a pour objectif principal dharmoniser les dispositions des tats membres relatives la conservation,
par les fournisseurs de services de communications lectroniques accessibles au public ou de rseaux publics de communication, de certaines
donnes gnres ou traites par ces fournisseurs en vue de garantir la
disponibilit de ces donnes des fins de prvention, de recherche, de
dtection et de poursuite des infractions graves, telles que celles lies
la criminalit organise et au terrorisme, dans le respect des droits
consacrs aux articles 7 et 8 de la Charte.
25. Lobligation des fournisseurs de services de communications
lectroniques accessibles au public ou de rseaux publics de communications, prvue larticle 3 de la directive 2006/24, de conserver les
donnes numres larticle 5 de celle-ci aux fins de les rendre, le cas
chant, accessibles aux autorits nationales comptentes soulve des
questions relatives la protection tant de la vie prive que des communications consacre larticle 7 de la Charte la protection des donnes

226

tudes et documents

caractre personnel prvue larticle 8 de celle-ci ainsi quau respect de


la libert dexpression garantie par larticle 11 de la Charte.
26. cet gard, il convient de relever que les donnes que doivent
conserver les fournisseurs de services de communications lectroniques
accessibles au public ou de rseaux publics de communications, au titre
des articles 3 et 5 de la directive 2006/24, sont, notamment, les donnes
ncessaires pour retrouver et identifier la source dune communication
et la destination de celle-ci, pour dterminer la date, lheure, la dure et
le type dune communication, le matriel de communication des utilisateurs, ainsi que pour localiser le matriel de communication mobile,
donnes au nombre desquelles figurent, notamment, le nom et ladresse
de labonn ou de lutilisateur inscrit, le numro de tlphone de lappelant et le numro appel ainsi quune adresse IP pour les services
Internet. Ces donnes permettent, notamment, de savoir quelle est la
personne avec laquelle un abonn ou un utilisateur inscrit a communiqu et par quel moyen, tout comme de dterminer le temps de la
communication ainsi que lendroit partir duquel celle-ci a eu lieu. En
outre, elles permettent de connatre la frquence des communications
de labonn ou de lutilisateur inscrit avec certaines personnes pendant
une priode donne.
27.Ces donnes, prises dans leur ensemble, sont susceptibles de
permettre de tirer des conclusions trs prcises concernant la vie prive
des personnes dont les donnes ont t conserves, telles que les habitudes de la vie quotidienne, les lieux de sjour permanents ou temporaires, les dplacements journaliers ou autres, les activits exerces, les
relations sociales de ces personnes et les milieux sociaux frquents par
celles-ci.
28. Dans de telles circonstances, mme si la directive 2006/24
nautorise pas, ainsi quil dcoule de ses articles 1er, paragraphe 2, et 5,
paragraphe 2, la conservation du contenu de la communication et des
informations consultes en utilisant un rseau de communications lectroniques, il nest pas exclu que la conservation des donnes en cause
puisse avoir une incidence sur lutilisation, par les abonns ou les utilisateurs inscrits, des moyens de communication viss par cette directive et,
en consquence, sur lexercice par ces derniers de leur libert dexpression, garantie par larticle 11 de la Charte.
29. La conservation des donnes aux fins de leur accs ventuel
par les autorits nationales comptentes, telle que prvue par la directive
2006/24, concerne de manire directe et spcifique la vie prive et, ainsi,
les droits garantis par larticle 7 de la Charte. En outre, une telle conservation des donnes relve galement de larticle 8 de celle-ci en raison du fait
quelle constitue un traitement des donnes caractre personnel au sens
de cet article et doit, ainsi, ncessairement satisfaire aux exigences de
protection des donnes dcoulant de cet article (arrt Volker und Markus
Schecke et Eifert, C-92/09 et C-93/09, EU: C: 2010: 662, point 47).

227

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

30.Si les renvois prjudiciels dans les prsentes affaires soulvent


notamment la question de principe de savoir si les donnes des abonns
et des utilisateurs inscrits peuvent ou non, au regard de larticle 7 de
la Charte, tre conserves, ils concernent galement celle de savoir si
la directive 2006/24 rpond aux exigences de protection des donnes
caractre personnel dcoulant de larticle 8 de la Charte.
31.Eu gard aux considrations qui prcdent, il convient, aux fins
de rpondre la deuxime question, sous b) d), dans laffaire C-293/12
et la premire question dans laffaire C-594/12, dexaminer la validit
de la directive au regard des articles 7 et 8 de la Charte.
Sur lexistence dune ingrence dans les droits consacrs par les
articles 7 et 8 de la Charte
32.En imposant la conservation des donnes numres larticle
5, paragraphe 1, de la directive 2006/24 et en permettant laccs des
autorits nationales comptentes celles-ci, cette directive droge, ainsi
que la relev M.lavocat gnral notamment aux points 39 et 40 de ses
conclusions, au rgime de protection du droit au respect de la vie prive,
instaur par les directives 95/46 et 2002/58, lgard du traitement des
donnes caractre personnel dans le secteur des communications
lectroniques, ces dernires directives ayant prvu la confidentialit des
communications et des donnes relatives au trafic ainsi que lobligation
deffacer ou de rendre anonymes ces donnes lorsquelles ne sont plus
ncessaires la transmission dune communication, hormis si elles
sont ncessaires la facturation et uniquement tant que cette ncessit
perdure.
33.Pour tablir lexistence dune ingrence dans le droit fondamental au respect de la vie prive, il importe peu que les informations relatives
la vie prive concernes prsentent ou non un caractre sensible ou
que les intresss aient ou non subi dventuels inconvnients en raison
de cette ingrence (voir, en ce sens, arrt sterreichischer Rundfunk e. a.,
C-465/00, C-138/01 et C-139/01, EU: C: 2003: 294, point 75).
34.Il en rsulte que lobligation impose par les articles 3 et 6 de la
directive 2006/24 aux fournisseurs de services de communications lectroniques accessibles au public ou de rseaux publics de communication
de conserver pendant une certaine dure des donnes relatives la vie
prive dune personne et ses communications, telles que celles vises
larticle 5 de cette directive, constitue en soi une ingrence dans les
droits garantis par larticle 7 de la Charte.
35 En outre, laccs des autorits nationales comptentes aux
donnes constitue une ingrence supplmentaire dans ce droit fondamental (voir, en ce qui concerne larticle 8 de la CEDH, arrts Cour EDH,
Leander c.Sude, 26mars 1987, srie A no116, 48; Rotaru c.Roumanie
[GC], no 28341/95, 46, CEDH 2000-V, ainsi que Weber et Saravia
c.Allemagne (dc.), no54934/00, 79, CEDH 2006-XI). Ainsi, les articles

228

tudes et documents

4 et 8 de la directive 2006/24 prvoyant des rgles relatives laccs des


autorits nationales comptentes aux donnes sont galement constitutifs dune ingrence dans les droits garantis par larticle 7 de la Charte.
36.De mme, la directive 2006/24 est constitutive dune ingrence
dans le droit fondamental la protection des donnes caractre personnel garanti par larticle 8 de la Charte puisquelle prvoit un traitement
des donnes caractre personnel.
37Force est de constater que lingrence que comporte la directive 2006/24 dans les droits fondamentaux consacrs aux articles 7 et 8
de la Charte savre, ainsi que la galement relev M.lavocat gnral
notamment aux points 77 et 80 de ses conclusions, dune vaste ampleur
et quelle doit tre considre comme particulirement grave. En outre,
la circonstance que la conservation des donnes et lutilisation ultrieure
de celles-ci sont effectues sans que labonn ou lutilisateur inscrit en
soient informs est susceptible de gnrer dans lesprit des personnes
concernes, ainsi que la relev M.lavocat gnral aux points 52 et 72
de ses conclusions, le sentiment que leur vie prive fait lobjet dune
surveillance constante.
Sur la justification de lingrence dans les droits garantis par les
articles 7 et 8 de la Charte
38.Conformment larticle 52, paragraphe 1, de la Charte, toute
limitation de lexercice des droits et des liberts consacrs par celleci doit tre prvue par la loi, respecter leur contenu essentiel et, dans
le respect du principe de proportionnalit, des limitations ne peuvent
tre apportes ces droits et liberts que si elles sont ncessaires et
rpondent effectivement des objectifs dintrt gnral reconnus par
lUnion ou au besoin de protection des droits et liberts dautrui.
39. En ce qui concerne le contenu essentiel du droit fondamental au respect de la vie prive et des autres droits consacrs larticle
7 de la Charte, il convient de constater que, mme si la conservation
des donnes impose par la directive 2006/24 constitue une ingrence
particulirement grave dans ces droits, elle nest pas de nature porter
atteinte audit contenu tant donn que, ainsi quil dcoule de son article
1er, paragraphe 2, cette directive ne permet pas de prendre connaissance
du contenu des communications lectroniques en tant que tel.
40.Cette conservation des donnes nest pas non plus de nature
porter atteinte au contenu essentiel du droit fondamental la protection
des donnes caractre personnel, consacr larticle 8 de la Charte, en
raison du fait que la directive 2006/24 prvoit, son article 7, une rgle
relative la protection et la scurit des donnes selon laquelle, sans
prjudice des dispositions adoptes en application des directives 95/46
et 2002/58, certains principes de protection et de scurit des donnes
doivent tre respects par les fournisseurs de services de communications lectroniques accessibles au public ou de rseaux publics de

229

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

communications, principes selon lesquels les tats membres veillent


ladoption de mesures techniques et organisationnelles appropries
contre la destruction accidentelle ou illicite, la perte ou laltration accidentelle des donnes.
41. Quant la question de savoir si ladite ingrence rpond
un objectif dintrt gnral, il convient de relever que, si la directive
2006/24 est destine harmoniser les dispositions des tats membres
relatives aux obligations desdits fournisseurs en matire de conservation de certaines donnes qui sont gnres ou traites par ces derniers,
lobjectif matriel de cette directive vise, ainsi quil dcoule de son article
1er, paragraphe 1, garantir la disponibilit de ces donnes des fins de
recherche, de dtection et de poursuite dinfractions graves telles quelles
sont dfinies par chaque tat membre dans son droit interne. Lobjectif
matriel de cette directive est, ds lors, de contribuer la lutte contre la
criminalit grave et ainsi, en fin de compte, la scurit publique.
42.Il ressort de la jurisprudence de la Cour que constitue un objectif dintrt gnral de lUnion la lutte contre le terrorisme international
en vue du maintien de la paix et de la scurit internationales (voir, en
ce sens, arrts Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et
Commission, C-402/05P et C-415/05 P, EU: C: 2008: 461, point 363, ainsi
que Al-Aqsa/Conseil, C-539/10 P et C-550/10 P, EU: C: 2012: 711, point
130). Il en va de mme de la lutte contre la criminalit grave afin de
garantir la scurit publique (voir, en ce sens, arrt Tsakouridis, C-145/09,
EU: C: 2010: 708, points 46 et 47). Par ailleurs, il convient de relever,
cet gard, que larticle 6 de la Charte nonce le droit de toute personne
non seulement la libert, mais galement la sret.
43. cet gard, il ressort du considrant 7 de la directive 2006/24
que, en raison de laccroissement important des possibilits offertes par
les communications lectroniques, le Conseil Justice et affaires intrieures du 19dcembre 2002a considr que les donnes relatives
lutilisation de celles-ci sont particulirement importantes et constituent
donc un instrument utile dans la prvention des infractions et la lutte
contre la criminalit, notamment la criminalit organise.
44.Force est donc de constater que la conservation des donnes
aux fins de permettre aux autorits nationales comptentes de disposer
dun accs ventuel celles-ci,telle quimpose par la directive 2006/24,
rpond effectivement un objectif dintrt gnral.
45.Dans ces conditions, il y a lieu de vrifier la proportionnalit de
lingrence constate.
46. cet gard, il convient de rappeler que le principe de proportionnalit exige, selon une jurisprudence constante de la Cour, que les
actes des institutions de lUnion soient aptes raliser les objectifs lgitimes poursuivis par la rglementation en cause et ne dpassent pas
les limites de ce qui est appropri et ncessaire la ralisation de ces

230

tudes et documents

objectifs (voir, en ce sens, arrts Afton Chemical, C-343/09,EU: C: 2010:


419, point 45; Volker und Markus Schecke et Eifert, EU: C: 2010: 662,
point 74; Nelson e. a., C-581/10 et C-629/10, EU: C: 2012: 657, point 71;
Sky sterreich, C-283/11, EU: C: 2013: 28, point 50, ainsi que Schaible,
C-101/12, EU: C: 2013: 661, point 29).
47.En ce qui concerne le contrle juridictionnel du respect de ces
conditions, ds lors que des ingrences dans des droits fondamentaux
sont en cause, ltendue du pouvoir dapprciation du lgislateur de
lUnion peut savrer limite en fonction dun certain nombre dlments,
parmi lesquels figurent, notamment, le domaine concern, la nature du
droit en cause garanti par la Charte, la nature et la gravit de lingrence
ainsi que la finalit de celle-ci (voir, par analogie, en ce qui concerne
larticle 8 de la CEDH, arrt Cour EDH, S et Marper c.Royaume-Uni [GC],
nos 30562/04 et 30566/04, 102, CEDH 2008-V).
48. En lespce, compte tenu, dune part, du rle important que
joue la protection des donnes a` caractre personnel au regard du droit
fondamental au respect de la vie prive et, dautre part, de lampleur et de
la gravit de lingrence dans ce droit que comporte la directive 2006/24,
le pouvoir dapprciation du lgislateur de lUnion savre rduit de sorte
quil convient de procder un contrle strict.
49.En ce qui concerne la question de savoir si la conservation des
donnes est apte raliser lobjectif poursuivi par la directive 2006/24,
il convient de constater que, eu gard limportance croissante des
moyens de communication lectronique, les donnes qui doivent tre
conserves en application de cette directive permettent aux autorits
nationales comptentes en matire de poursuites pnales de disposer
de possibilits supplmentaires dlucidation des infractions graves et,
cet gard, elles constituent donc un instrument utile pour les enqutes
pnales. Ainsi, la conservation de telles donnes peut tre considre
comme apte raliser lobjectif poursuivi par ladite directive.
50.Cette apprciation ne saurait tre remise en cause par la circonstance, invoque notamment par MM. Tschohl et Seitlinger ainsi que par
le gouvernement portugais dans leurs observations crites soumises la
Cour, quil existe plusieurs modalits de communications lectroniques
qui ne relvent pas du champ dapplication de la directive 2006/24 ou
qui permettent une communication anonyme. Si, certes, cette circonstance est de nature limiter laptitude de la mesure de conservation des
donnes atteindre lobjectif poursuivi, elle nest toutefois pas de nature
rendre cette mesure inapte, ainsi que la relev M.lavocat gnral au
point 137 de ses conclusions.
51.En ce qui concerne le caractre ncessaire de la conservation
des donnes impose par la directive 2006/24, il convient de constater
que, certes, la lutte contre la criminalit grave, notamment contre la
criminalit organise et le terrorisme, est dune importance primordiale
pour garantir la scurit publique et son efficacit peut dpendre dans

231

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

une large mesure de lutilisation des techniques modernes denqute.


Toutefois, un tel objectif dintrt gnral, pour fondamental quil soit, ne
saurait lui seul justifier quune mesure de conservation telle que celle
instaure par la directive 2006/24 soit considre comme ncessaire aux
fins de ladite lutte.
52.Sagissant du droit au respect de la vie prive, la protection de
ce droit fondamental exige, selon la jurisprudence constante de la Cour,
en tout tat de cause, que les drogations la protection des donnes
caractre personnel et les limitations de celle-ci doivent soprer dans
les limites du strict ncessaire (arrt IPI, C-473/12, EU: C: 2013: 715,
point 39 et jurisprudence cite).
53. cet gard, il convient de rappeler que la protection des
donnes caractre personnel, rsultant de lobligation explicite prvue
larticle 8, paragraphe 1, de la Charte, revt une importance particulire
pour le droit au respect de la vie prive consacr larticle 7 de celle-ci.
54.Ainsi, la rglementation de lUnion en cause doit prvoir des
rgles claires et prcises rgissant la porte et lapplication de la mesure
en cause et imposant un minimum dexigences de sorte que les personnes
dont les donnes ont t conserves disposent de garanties suffisantes
permettant de protger efficacement leurs donnes caractre personnel contre les risques dabus ainsi que contre tout accs et toute utilisation illicites de ces donnes (voir, par analogie, en ce qui concerne
larticle 8 de la CEDH, arrts Cour EDH, Liberty et autres c.Royaume-Uni,
no58243/00, 62 et 63, du 1er juillet 2008; Rotaru c.Roumanie, prcit,
57 59, ainsi que S et Marper c.Royaume-Uni, prcit, 99).
55.La ncessit de disposer de telles garanties est dautant plus
importante lorsque, comme le prvoit la directive 2006/24, les donnes
caractre personnel sont soumises un traitement automatique et
quil existe un risque important daccs illicite ces donnes (voir, par
analogie, en ce qui concerne larticle 8 de la CEDH, arrts Cour EDH,
S et Marper c. Royaume-Uni, prcit, 103, ainsi que M. K. c. France,
no19522/09, 35, du 18avril 2013).
56. Quant la question de savoir si lingrence que comporte la
directive 2006/24 est limite au strict ncessaire, il convient de relever que
cette directive impose, conformment son article 3 lu en combinaison
avec son article 5, paragraphe 1, la conservation de toutes les donnes
relatives au trafic concernant la tlphonie fixe, la tlphonie mobile,
laccs linternet, le courrier lectronique par Internet ainsi que la tlphonie par linternet. Ainsi, elle vise tous les moyens de communication
lectronique dont lutilisation est trs rpandue et dune importance
croissante dans la vie quotidienne de chacun. En outre, conformment
son article 3, ladite directive couvre tous les abonns et utilisateurs
inscrits. Elle comporte donc une ingrence dans les droits fondamentaux
de la quasi-totalit de la population europenne.

232

tudes et documents

57. cet gard, il importe de constater, en premier lieu, que la


directive 2006/24 couvre de manire gnralise toute personne et tous
les moyens de communication lectronique ainsi que lensemble des
donnes relatives au trafic sans quaucune diffrenciation, limitation
ni exception soient opres en fonction de lobjectif de lutte contre les
infractions graves.
58.En effet, dune part, la directive 2006/24 concerne de manire
globale lensemble des personnes faisant usage de services de communications lectroniques, sans toutefois que les personnes dont les
donnes sont conserves se trouvent, mme indirectement, dans une
situation susceptible de donner lieu des poursuites pnales. Elle
sapplique donc mme des personnes pour lesquelles il nexiste aucun
indice de nature laisser croire que leur comportement puisse avoir un
lien, mme indirect ou lointain, avec des infractions graves. En outre,
elle ne prvoit aucune exception, de sorte quelle sapplique mme des
personnes dont les communications sont soumises, selon les rgles du
droit national, au secret professionnel.
59. Dautre part, tout en visant contribuer la lutte contre la
criminalit grave, ladite directive ne requiert aucune relation entre les
donnes dont la conservation est prvue et une menace pour la scurit
publique et, notamment, elle nest pas limite une conservation portant
soit sur des donnes affrentes une priode temporelle et/ou une zone
gographique dtermine et/ou sur un cercle de personnes donnes
susceptibles dtre mles dune manire ou dune autre une infraction grave, soit sur des personnes qui pourraient, pour dautres motifs,
contribuer, par la conservation de leurs donnes, la prvention, la
dtection ou la poursuite dinfractions graves.
60.En deuxime lieu, cette absence gnrale de limites sajoute
le fait que la directive 2006/24 ne prvoit aucun critre objectif permettant
de dlimiter laccs des autorits nationales comptentes aux donnes
et leur utilisation ultrieure des fins de prvention, de dtection ou
de poursuites pnales concernant des infractions pouvant, au regard
de lampleur et de la gravit de lingrence dans les droits fondamentaux consacrs aux articles 7 et 8 de la Charte, tre considres comme
suffisamment graves pour justifier une telle ingrence. Au contraire, la
directive 2006/24 se borne renvoyer, son article1er, paragraphe 1, de
manire gnrale aux infractions graves telles quelles sont dfinies par
chaque tat membre dans son droit interne.
61.En outre, quant laccs des autorits nationales comptentes
aux donnes et leur utilisation ultrieure, la directive 2006/24 ne contient
pas les conditions matrielles et procdurales y affrentes. Larticle 4 de
cette directive, qui rgit laccs de ces autorits aux donnes conserves,
ne dispose pas expressment que cet accs et lutilisation ultrieure
des donnes en cause doivent tre strictement restreints des fins de
prvention et de dtection dinfractions graves prcisment dlimites

233

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

ou de poursuites pnales affrentes celles-ci, mais il se borne prvoir


que chaque tat membre arrte la procdure suivre et les conditions
remplir pour avoir accs aux donnes conserves dans le respect des
exigences de ncessit et de proportionnalit.
62. En particulier, la directive 2006/24 ne prvoit aucun critre
objectif permettant de limiter le nombre de personnes disposant de
lautorisation daccs et dutilisation ultrieure des donnes conserves
au strict ncessaire au regard de lobjectif poursuivi. Surtout, laccs
aux donnes conserves par les autorits nationales comptentes nest
pas subordonn un contrle pralable effectu soit par une juridiction,
soit par une entit administrative indpendante dont la dcision vise
limiter laccs aux donnes et leur utilisation ce qui est strictement
ncessaire aux fins datteindre lobjectif poursuivi et intervient la suite
dune demande motive de ces autorits prsente dans le cadre de
procdures de prvention, de dtection ou de poursuites pnales. Il na
pas non plus t prvu une obligation prcise des tats membres visant
tablir de telles limitations.
63.En troisime lieu, sagissant de la dure de conservation des
donnes, la directive 2006/24 impose, son article 6, la conservation de
celles-ci pendant une priode dau moins six mois sans que soit opre
une quelconque distinction entre les catgories de donnes prvues
larticle 5 de cette directive en fonction de leur utilit ventuelle aux fins
de lobjectif poursuivi ou selon les personnes concernes.
64.Cette dure se situe, en outre, entre six mois au minimum et
vingt-quatre mois au maximum, sans quil soit prcis que la dtermination de la dure de conservation doit tre fonde sur des critres objectifs afin de garantir que celle-ci est limite au strict ncessaire.
65.Il rsulte de ce qui prcde que la directive 2006/24 ne prvoit
pas de rgles claires et prcises rgissant la porte de lingrence dans
les droits fondamentaux consacrs aux articles 7 et 8 de la Charte. Force
est donc de constater que cette directive comporte une ingrence dans
ces droits fondamentaux dune vaste ampleur et dune gravit particulire dans lordre juridique de lUnion sans quune telle ingrence soit
prcisment encadre par des dispositions permettant de garantir quelle
est effectivement limite au strict ncessaire.
66.De surcrot, en ce qui concerne les rgles visant la scurit et
la protection des donnes conserves par les fournisseurs de services
de communications lectroniques accessibles au public ou de rseaux
publics de communications, il convient de constater que la directive
2006/24 ne prvoit pas des garanties suffisantes, telles que requises
par larticle 8 de la Charte, permettant dassurer une protection efficace
des donnes conserves contre les risques dabus ainsi que contre tout
accs et toute utilisation illicites de ces donnes. En effet, en premier
lieu, larticle 7 de la directive 2006/24 ne prvoit pas de rgles spcifiques et adaptes la vaste quantit des donnes dont la conservation

234

tudes et documents

est impose par cette directive, au caractre sensible de ces donnes


ainsi quau risque daccs illicite celles-ci, rgles qui seraient destines
notamment rgir de manire claire et stricte la protection et la scurit
des donnes en cause, afin de garantir leur pleine intgrit et confidentialit. En outre, il na pas non plus t prvu une obligation prcise des
tats membres visant tablir de telles rgles.
67. Larticle 7 de la directive 2006/24, lu en combinaison avec les
articles 4, paragraphe 1, de la directive 2002/58 et 17, paragraphe 1,
second alina, de la directive 95/46, ne garantit pas que soit appliqu par
lesdits fournisseurs un niveau particulirement lev de protection et de
scurit par des mesures techniques et organisationnelles, mais autorise
notamment ces fournisseurs tenir compte de considrations conomiques lors de la dtermination du niveau de scurit quils appliquent,
en ce qui concerne les cots de mise en uvre des mesures de scurit.
En particulier, la directive 2006/24 ne garantit pas la destruction irrmdiabledes donnes au terme de la dure de conservation de celles-ci.
68.En second lieu, il convient dajouter que ladite directive nimpose pas que les donnes en cause soient conserves sur le territoire
de lUnion, de sorte quil ne saurait tre considr quest pleinement
garanti le contrle par une autorit indpendante, explicitement exig
par larticle 8, paragraphe 3, de la Charte, du respect des exigences de
protection et de scurit, telles que vises aux deux points prcdents.
Or, un tel contrle, effectu sur la base du droit de lUnion, constitue un
lment essentiel du respect de la protection des personnes lgard
du traitement des donnes caractre personnel (voir, en ce sens, arrt
Commission/Autriche, C-614/10, EU: C: 2012: 631, point 37).
69. Eu gard lensemble des considrations qui prcdent, il
convient de considrer que, en adoptant la directive 2006/24, le lgislateur de lUnion a excd les limites quimpose le respect du principe
de proportionnalit au regard des articles 7, 8 et 52, paragraphe 1, de la
Charte.
70.Dans ces conditions, il ny a pas lieu dexaminer la validit de la
directive 2006/24 au regard de larticle 11 de la Charte.
71 En consquence, il y a lieu de rpondre la deuxime question, sous b) d), dans laffaire C-293/12 et la premire question dans
laffaire C-594/12 que la directive 2006/24 est invalide.
Sur la premire question et la deuxime question, sous a) et
e), ainsi que sur la troisime question dans laffaire C-293/12 et sur la
seconde question dans laffaire C-594/12
72.Il rsulte de ce qui a t jug au point prcdent quil ny a pas
lieu de rpondre la premire question, la deuxime question, sous a)
et e), et la troisime question dans laffaire C-293/12 non plus qu la
deuxime question dans laffaire C-594/12.

235

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

Sur les dpens


73. La procdure revtant, lgard des parties au principal, le
caractre dun incident soulev devant les juridictions de renvoi, il
appartient celles-ci de statuer sur les dpens. Les frais exposs pour
soumettre des observations la Cour, autres que ceux desdites parties,
ne peuvent faire lobjet dun remboursement.
Par ces motifs, la Cour (grande chambre) dit pour droit:
La directive 2006/24/CE du Parlement europen et du Conseil, du
15mars 2006, sur la conservation de donnes gnres ou traites dans
le cadre de la fourniture de services de communications lectroniques
accessibles au public ou de rseaux publics de communications, et
modifiant la directive 2002/58/CE, est invalide.

Dcision du Conseil constitutionnel


no2014-420/421 QPC du 09octobre 2014
M. Maurice L.et autre [Prolongation exceptionnelle de la garde
vue pour des faits descroquerie en bande organise]
Le Conseil constitutionnel a t saisi le 16juillet 2014 par la Cour
de cassation (chambre criminelle, arrt no4428 du 16juillet 2014), dans
les conditions prvues larticle 61-1 de la Constitution, dune question
prioritaire de constitutionnalit pose par M. Maurice L., relative la
conformit aux droits et liberts que la Constitution garantit du 8bis de
larticle 706-73 du Code de procdure pnale.
Il a t saisi le mme jour dans les mmes conditions par la Cour
de cassation (chambre criminelle, arrt no 4429 du mme jour) dune
question prioritaire de constitutionnalit pose par M. Bernard T., relative la conformit aux droits et liberts que la Constitution garantit de
larticle 706-88 du Code de procdure pnale
LE CONSEIL CONSTITUTIONNEL :
Vu la Constitution; Vu lordonnance no 58-1067 du 7 novembre
1958 modifie portant loi organique sur le Conseil constitutionnel; Vu
le Code pnal; Vu le Code de procdure pnale; Vu la loi no2004-204 du
9mars 2004 portant adaptation de la justice aux volutions de la criminalit, ensemble la dcision du Conseil constitutionnel no2004-492 DC du
2mars 2004; Vu la dcision du Conseil constitutionnel no2010-31 QPC du
22septembre 2010; Vu la loi no2011-392 du 14avril 2011 relative la garde
vue, notamment son article 16; Vu la loi no2011-525 du 17mai 2011 de
simplification et damlioration de la qualit du droit, notamment son
article 157; Vu la loi no2014-535 du 27mai 2014 portant transposition de
la directive 2012/13/UE du Parlement europen et du Conseil, du 22mai
2012, relative au droit linformation dans le cadre des procdures

236

tudes et documents

pnales, notamment son article 4; Vu le rglement du 4fvrier 2010 sur


la procdure suivie devant le Conseil constitutionnel pour les questions
prioritaires de constitutionnalit; Vu les observations produites pour
la SAS Consortium de ralisation et la SAS CDR Crances, parties en
dfense, par Me Benot Chabert, avocat au barreau de Paris, enregistres
le 7 aot 2014; Vu les observations produites pour M. Maurice L. par
Me Paul-Albert Iweins, avocat au barreau de Paris, enregistres les 8 et
28aot 2014; Vu les observations produites pour M.Bernard T.par la SCP
Lyon-Caen et Thiriez, avocat au Conseil dtat et la Cour de cassation,
enregistres les 8 et 28aot 2014; Vu les observations produites par le
Premier ministre, enregistres le 8aot 2014; Vu les pices produites et
jointes au dossier; Me Iweins et Me Frdric Thiriez, pour les requrants,
Me Chabert, pour les parties en dfense et M. Xavier Pottier, dsign
par le Premier ministre, ayant t entendus laudience publique du
23septembre 2014; Le rapporteur ayant t entendu;
1.Considrant quil y a lieu de joindre ces questions prioritaires de
constitutionnalit pour statuer par une seule dcision
2.Considrant que les questions prioritaires de constitutionnalit
doivent tre regardes comme portant sur les dispositions applicables
au litige loccasion duquel elles ont t poses; quainsi le Conseil
constitutionnel est saisi du 8bis de larticle 706-73 du Code de procdure pnale, dans sa rdaction actuellement en vigueur, et de larticle
706-88 du mme Code, dans sa rdaction postrieure la loi du 14avril
2011 susvise et antrieure la loi 27mai 2014 susvise;
3.Considrant que le titre XXV du livre IV du Code de procdure
pnale, qui, dans sa rdaction antrieure la loi du 27mai 2014 susvise, comprend les articles 706-73 706-106, est consacr la procdure
applicable la criminalit et la dlinquance organise; que larticle
706-73 fixe la liste des crimes et dlits pour lesquels la procdure applicable lenqute, la poursuite, linstruction et le jugement est soumise
aux dispositions particulires de ce titre XXV; que le 8bis de cet article
706-73, dans sa rdaction rsultant de la loi du 17 mai 2011 susvise,
dsigne le dlit descroquerie en bande organise prvu par le dernier
alina de larticle 313-2 du Code pnal;
4.Considrant quaux termes de larticle 706-88 du Code de procdure pnale, dans sa rdaction postrieure la loi du 14avril 2011: Pour
lapplication des articles 63, 77 et 154, si les ncessits de lenqute ou
de linstruction relatives lune des infractions entrant dans le champ
dapplication de larticle 706-73 lexigent, la garde vue dune personne
peut, titre exceptionnel, faire lobjet de deux prolongations supplmentaires de vingt-quatre heures chacune.
Ces prolongations sont autorises, par dcision crite et motive,
soit, la requte du procureur de la Rpublique, par le juge des liberts
et de la dtention, soit par le juge dinstruction. La personne garde
vue doit tre prsente au magistrat qui statue sur la prolongation

237

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

pralablement cette dcision. La seconde prolongation peut toutefois, titre exceptionnel, tre autorise sans prsentation pralable de
la personne en raison des ncessits des investigations en cours ou
effectuer.

Lorsque la premire prolongation est dcide, la personne


garde vue est examine par un mdecin dsign par le procureur de
la Rpublique, le juge dinstruction ou lofficier de police judiciaire. Le
mdecin dlivre un certificat mdical par lequel il doit notamment se
prononcer sur laptitude au maintien en garde vue, qui est vers au
dossier. La personne est avise par lofficier de police judiciaire du droit
de demander un nouvel examen mdical. Ces examens mdicaux sont
de droit. Mention de cet avis est porte au procs-verbal et marge
par la personne intresse; en cas de refus dmargement, il en est fait
mention.
Par drogation aux dispositions du premier alina, si la dure
prvisible des investigations restant raliser lissue des premires
quarante-huit heures de garde vue le justifie, le juge des liberts et de
la dtention ou le juge dinstruction peuvent dcider, selon les modalits
prvues au deuxime alina, que la garde vue fera lobjet dune seule
prolongation supplmentaire de quarante-huit heures.
Par drogation aux dispositions des articles 63-4 63-4-2, lorsque
la personne est garde vue pour une infraction entrant dans le champ
dapplication de larticle 706-73, lintervention de lavocat peut tre diffre, en considration de raisons imprieuses tenant aux circonstances
particulires de lenqute ou de linstruction, soit pour permettre le
recueil ou la conservation des preuves, soit pour prvenir une atteinte
aux personnes, pendant une dure maximale de quarante-huit heures
ou, sil sagit dune infraction mentionne aux 3ou 11du mme article
706-73, pendant une dure maximale de soixante-douze heures.
Le report de lintervention de lavocat jusqu la fin de la vingtquatrime heure est dcid par le procureur de la Rpublique, doffice
ou la demande de lofficier de police judiciaire. Le report de lintervention de lavocat au-del de la vingt-quatrime heure est dcid, dans les
limites fixes au sixime alina, par le juge des liberts et de la dtention
statuant la requte du procureur de la Rpublique. Lorsque la garde
vue intervient au cours dune commission rogatoire, le report est dcid
par le juge dinstruction. Dans tous les cas, la dcision du magistrat,
crite et motive, prcise la dure pour laquelle lintervention de lavocat
est diffre.
Lorsquil est fait application des sixime et septime alinas du
prsent article, lavocat dispose, partir du moment o il est autoris
intervenir en garde vue, des droits prvus aux articles 63-4 et 63-4-1, au
premier alina de larticle 63-4-2 et larticle 63-4-3;

238

tudes et documents

5.Considrant que, selon les requrants, en ce quelles permettent


le recours une mesure de garde vue de quatre-vingt-seize heures
dans le cadre dune enqute ou dune instruction portant sur des faits
qualifis descroquerie en bande organise, les dispositions combines
du 8bis de larticle 706-73 du Code de procdure pnale et de son article
706-88 mconnaissent le principe de rigueur ncessaire des mesures de
contrainte dans la procdure pnale, la protection de la libert individuelle et les droits de la dfense;
6.Considrant que, sagissant de larticle 706-88 du Code de procdure pnale, la question prioritaire de constitutionnalit ne porte que sur
ses cinq premiers alinas relatifs la dure de la garde vue;
SUR LES NORMES DE CONSTITUTIONNALIT APPLICABLES:
7. Considrant quaux termes de larticle 7 de la Dclaration des
droits de lhomme et du citoyen de 1789: Nul homme ne peut tre
accus, arrt ni dtenu que dans les cas dtermins par la loi, et selon
les formes quelle a prescrites. Ceux qui sollicitent, expdient, excutent
ou font excuter des ordres arbitraires, doivent tre punis; mais tout
citoyen appel ou saisi en vertu de la loi doit obir linstant: il se
rend coupable par la rsistance; quaux termes de son article 9: Tout
homme tant prsum innocent jusqu ce quil ait t dclar coupable,
sil est jug indispensable de larrter, toute rigueur qui ne serait pas
ncessaire pour sassurer de sa personne doit tre svrement rprime
par la loi; que son article 16 dispose: Toute socit dans laquelle la
garantie des droits nest pas assure, ni la sparation des pouvoirs dtermine, na point de Constitution;
8. Considrant que le lgislateur tient de larticle 34 de la
Constitution lobligation de fixer lui-mme le champ dapplication de
la loi pnale; que, sagissant de la procdure pnale, cette exigence
simpose notamment pour viter une rigueur non ncessaire lors de la
recherche des auteurs dinfractions;
9. Considrant quil incombe au lgislateur dassurer la conciliation entre, dune part, la prvention des atteintes lordre public et la
recherche des auteurs dinfractions, toutes deux ncessaires la sauvegarde de droits et de principes de valeur constitutionnelle, et, dautre part,
lexercice des liberts constitutionnellement garanties; quau nombre
de celles-ci figurent la libert daller et venir, linviolabilit du domicile,
le secret des correspondances et le respect de la vie prive, protgs
par les articles 2 et 4 de la Dclaration de 1789, ainsi que la libert individuelle, que larticle 66 de la Constitution place sous la protection de
lautorit judiciaire;
SUR LES CINQ PREMIERS ALINAS DE LARTICLE 706-88 DU CODE
DE PROCDURE PNALE :
10.Considrant que les cinq premiers alinas de larticle 706-88 du
Code de procdure pnale sont renvoys au Conseil constitutionnel dans

239

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

leur rdaction rsultant de la loi du 9mars 2004 susvise; que, dans les
considrants 21 27 de sa dcision du 2mars 2004 susvise, le Conseil
constitutionnel a spcialement examin larticle 706-88 insr dans le
Code de procdure pnale par larticle 1er de la loi du 9mars 2004; quil
a jug que ces dispositions ne portaient pas une atteinte excessive la
libert individuelle; que, dans larticle 2 du dispositif de cette dcision, il
a dclar ces dispositions conformes la Constitution; que, par suite, les
cinq premiers alinas de larticle 706-88 ont dj t dclars conformes
la Constitution dans les motifs et le dispositif dune dcision du Conseil
constitutionnel; que, comme le Conseil constitutionnel la jug dans sa
dcision du 22septembre 2010 susvise, en labsence de changement des
circonstances, depuis la dcision du 2mars 2004 susvise, en matire de
lutte contre la dlinquance et la criminalit organises, il ny a pas lieu,
pour le Conseil constitutionnel, de procder un nouvel examen de ces
dispositions; quau surplus, le grief tir de ce que les dispositions contestes permettent le recours une mesure de garde vue de quatre-vingtseize heures pour des faits descroquerie en bande organise met en
cause non larticle 706-88 du Code de procdure pnale en lui-mme, mais
linscription de cette infraction dans la liste prvue par son article 706-73;
SUR LE 8 BIS DE LARTICLE 706-73 DU CODE DE PROCDURE
PNALE:
11.Considrant que linscription dun crime ou dun dlit dans la
liste des infractions vises par larticle 706-73 du Code de procdure
pnale a pour effet de permettre, lors des enqutes ou des instructions
portant sur ce crime ou ce dlit, la mise en uvre dune mesure de garde
vue dans les conditions prvues larticle 706-88 du Code de procdure pnale et le recours ceux des pouvoirs spciaux denqute ou
dinstruction prvus par le titre XXV du livre IV du Code de procdure
pnale qui sont applicables toutes les infractions vises par larticle
706-73;
12.Considrant que larticle 706-88 du Code de procdure pnale
prvoit que, si les ncessits dune enqute lexigent, la garde vue dune
personne peut, titre exceptionnel, faire lobjet de deux prolongations
supplmentaires de vingt-quatre heures chacune dcides par le juge
des liberts et de la dtention ou par le juge dinstruction; que, dans ce
cas, ces prolongations, qui sajoutent la dure de droit commun dfinie
par larticle 63 du mme Code, portent quatre-vingt-seize heures la
dure maximale de la garde vue; que cet article permet galement
que lintervention de lavocat soit diffre pendant une dure maximale
de quarante-huit heures, en considration de raisons imprieuses tenant
aux circonstances particulires de lenqute ou de linstruction, soit pour
permettre le recueil ou la conservation des preuves, soit pour prvenir
une atteinte aux personnes; que ce report est dcid par le juge dinstruction lorsque la garde vue est mise en uvre au cours dune information judiciaire; que, dans les autres cas, il est dcid par le procureur

240

tudes et documents

de la Rpublique pour la premire prolongation et par le juge des liberts


et de la dtention pour la seconde;
13. Considrant que lescroquerie est un dlit contre les biens
dfini par larticle 313-1 du Code pnal comme le fait, soit par lusage
dun faux nom ou dune fausse qualit, soit par labus dune qualit vraie,
soit par lemploi de manuvres frauduleuses, de tromper une personne
physique ou morale et de la dterminer ainsi, son prjudice ou au
prjudice dun tiers, remettre des fonds, des valeurs ou un bien quelconque, fournir un service ou consentir un acte oprant obligation
ou dcharge; que, mme lorsquil est commis en bande organise, le
dlit descroquerie nest pas susceptible de porter atteinte en lui-mme
la scurit, la dignit ou la vie des personnes; quen permettant de
recourir la garde vue selon les modalits fixes par larticle 706-88
du Code de procdure pnale au cours des enqutes ou des instructions
portant sur ce dlit, le lgislateur a permis quil soit port la libert individuelle et aux droits de la dfense une atteinte qui ne peut tre regarde comme proportionne au but poursuivi; que, par suite, le 8bis de
larticle 706-73 du Code de procdure pnale mconnat ces exigences
constitutionnelles et doit tre dclar contraire la Constitution;
SUR LES CONSQUENCES DE LADOPTION DE LA LOI DU 27MAI
2014 SUSVISE:
14. Considrant que, selon le Premier ministre, la modification
apporte larticle 706-88 du Code de procdure pnale par la loi du
27mai 2014 susvise a mis fin linconstitutionnalit dnonce par les
requrants de sorte quil ny aurait en tout tat de cause pas lieu dabroger les dispositions dclares contraires la Constitution;
15. Considrant que larticle 4 de la loi du 27 mai 2014 susvise
a complt larticle 706-88 du Code de procdure pnale par un alina
aux termes duquel: Le prsent article nest pas applicable au dlit
prvu au 8 bis de larticle 706-73 ou, lorsquelles concernent ce dlit,
aux infractions mentionnes aux 14 16du mme article. Toutefois,
titre exceptionnel, il peut tre appliqu si les faits ont t commis dans
des conditions portant atteinte la scurit, la dignit ou la vie des
personnes ou aux intrts fondamentaux de la nation dfinis larticle
410-1 du Code pnal ou si lun des faits constitutifs de linfraction a
t commis hors du territoire national, ds lors que la poursuite ou la
ralisation des investigations ncessaires la manifestation de la vrit
rend indispensable, en raison de leur complexit, la prolongation de la
garde vue. Les ordonnances prolongeant la garde vue sont prises
par le juge des liberts et de la dtention, sur requte du procureur de
la Rpublique ou du juge dinstruction. Elles sont spcialement motives et font rfrence aux lments de fait justifiant que les conditions
prvues au prsent alina sont runies. Les sixime et septime alinas
du prsent article ne sont pas applicables;

241

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

16. Considrant que ni les lments constitutifs du dlit descroquerie ni les circonstances aggravantes de ce dlit ne font rfrence des
faits datteinte la scurit, la dignit ou la vie des personnes; que le
fait dobtenir la remise de fonds, de valeur ou dun bien quelconque par
violence ou menace est qualifi par ailleurs dextorsion; quen permettant le recours la garde vue dans les conditions prvues par larticle
706-88 du Code de procdure pnale pour des faits descroquerie en
bande organise lorsque les faits ont t commis dans des conditions
portant atteinte la scurit, la dignit ou la vie des personnes ou
aux intrts fondamentaux de la nation dfinis larticle 410-1 du Code
pnal ou si lun des faits constitutifs de linfraction a t commis hors
du territoire national, les dispositions ajoutes larticle 706-88 du Code
de procdure pnale par la loi du 27mai 2014 nont pas mis fin linconstitutionnalit du 8bis de larticle 706-73 du Code de procdure pnale;
SUR LES EFFETS DANS LE TEMPS DE LA DCLARATION
DINCONSTITUTIONNALIT DU 8 BIS DE LARTICLE 706-73 DU CODE
DE PROCDURE PNALE:
17.Considrant quaux termes du deuxime alina de larticle 62
de la Constitution: Une disposition dclare inconstitutionnelle sur
le fondement de larticle 61-1 est abroge compter de la publication
de la dcision du Conseil constitutionnel ou dune date ultrieure fixe
par cette dcision. Le Conseil constitutionnel dtermine les conditions
et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont
susceptibles dtre remis en cause; que, si, en principe, la dclaration
dinconstitutionnalit doit bnficier lauteur de la question prioritaire
de constitutionnalit et la disposition dclare contraire la Constitution
ne peut tre applique dans les instances en cours la date de la publication de la dcision du Conseil constitutionnel, les dispositions de larticle
62 de la Constitution rservent ce dernier le pouvoir tant de fixer la
date de labrogation et reporter dans le temps ses effets que de prvoir
la remise en cause des effets que la disposition a produits avant lintervention de cette dclaration;
18. Considrant que linscription dun crime ou dun dlit dans
la liste des infractions vises par larticle 706-73 du Code de procdure
pnale a galement pour effet de permettre le recours ceux des pouvoirs
spciaux denqute ou dinstruction prvus par le titre XXV du livre IV du
Code de procdure pnale qui sont applicables toutes les infractions
vises par larticle 706-73; que, par suite, lapprciation des effets dans le
temps de la dclaration dinconstitutionnalit du 8bis de larticle 706-73
requiert dapprcier galement la conformit la Constitution du recours
ces pouvoirs spciaux denqute ou dinstruction;
19.Considrant que larticle 706-80 du Code de procdure pnale
permet que, sauf opposition du procureur de la Rpublique pralablement inform, la comptence des officiers de police judiciaire et des
agents de police judiciaire soit tendue lensemble du territoire national

242

tudes et documents

pour la surveillance des personnes suspectes davoir commis certaines


infractions; que les articles 706-81 706-87 permettent au procureur de la
Rpublique ou au juge dinstruction, lorsque les ncessits de lenqute
ou de linstruction le justifient, dautoriser lorganisation dune opration
dinfiltration dun officier ou dun agent de police judiciaire consistant
surveiller des personnes suspectes de commettre un crime ou un
dlit en se faisant passer, auprs de ces personnes, comme un de leurs
coauteurs, complices ou receleurs;
20.Considrant que les articles 706-89 706-94 fixent les conditions
dans lesquelles, au cours dune enqute prliminaire, dune enqute de
flagrance ou dune instruction prparatoire, le juge des liberts et de la
dtention ou le juge dinstruction peut autoriser les perquisitions, visites
domiciliaires et saisies de pices conviction en dehors des heures
prvues par larticle 59;
21. Considrant que larticle 706-95 prvoit que, si les ncessits
de lenqute de flagrance ou de lenqute prliminaire le justifient, le
juge des liberts et de la dtention peut autoriser linterception, lenregistrement et la transcription de correspondances mises par la voie des
tlcommunications;
22.Considrant que les articles 706-96 706-102-9 prvoient que,
lorsque les ncessits de linformation lexigent, le juge dinstruction
peut autoriser par ordonnance motive la mise en place, sous son autorit et son contrle, dune part, dun dispositif technique ayant pour
objet, sans le consentement des intresss, la captation, la fixation, la
transmission et lenregistrement de paroles prononces par une ou
plusieurs personnes titre priv ou confidentiel, dans des lieux ou vhicules privs ou publics, ou de limage dune ou plusieurs personnes se
trouvant dans un lieu priv et, dautre part, dun dispositif technique
ayant pour objet, sans le consentement des intresss, daccder, en tous
lieux, des donnes informatiques, de les enregistrer, les conserver et
les transmettre, telles quelles saffichent sur un cran pour lutilisateur
dun systme de traitement automatis de donnes ou telles quil les y
introduit par saisie de caractres;
23.Considrant que larticle 706-103 prvoit quau cours de linformation, le juge des liberts et de la dtention peut, afin de garantir le
paiement des amendes encourues ainsi que, le cas chant, lindemnisation des victimes, ordonner des mesures conservatoires sur les biens,
meubles ou immeubles, divis ou indivis, de la personne mise en examen;
24. Considrant quen permettant le recours ces pouvoirs
spciaux denqute et dinstruction pour les dlits descroquerie commis
en bande organise, le lgislateur a estim que la difficult dapprhender les auteurs de ces infractions tient lexistence dun groupement ou
dun rseau dont lidentification, la connaissance et le dmantlement
posent des problmes complexes; queu gard la gravit du dlit
descroquerie en bande organise, le lgislateur a pu, cette fin, fixer

243

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

des rgles spciales de surveillance et dinvestigation dans les enqutes


et les instructions portant sur une telle infraction; que, compte tenu des
garanties encadrant la mise en uvre de ces mesures spciales denqute et dinstruction, les atteintes au respect de la vie prive et au droit
de proprit rsultant de leur mise en uvre ne revtent pas un caractre disproportionn au regard du but poursuivi;
25. Considrant, en premier lieu, que labrogation immdiate du
8bis de larticle 706-73 du Code de procdure pnale aurait pour effet
non seulement dempcher le recours une garde vue de quatre-vingtseize heures pour des faits descroquerie en bande organise, mais aussi
de faire obstacle lusage des autres pouvoirs spciaux de surveillance
et dinvestigation prvus par le titre XXV du livre IV du mme Code et
aurait ds lors des consquences manifestement excessives; quafin de
permettre au lgislateur de remdier linconstitutionnalit du 8bis de
larticle 706-73 du Code de procdure pnale, il y a lieu de reporter au 1er
septembre 2015 la date de cette abrogation;
26.Considrant, en deuxime lieu, quafin de faire cesser linconstitutionnalit constate compter de la publication de la prsente dcision, il y a lieu de juger que les dispositions du 8bis de larticle 706-73
du Code de procdure pnale ne sauraient tre interprtes comme
permettant, compter de cette publication, pour des faits descroquerie en bande organise, le recours la garde vue prvue par larticle
706-88 du Code de procdure pnale;
27.Considrant, en troisime lieu, que la remise en cause des actes
de procdure pnale pris sur le fondement des dispositions dclares
inconstitutionnelles mconnatrait lobjectif de valeur constitutionnelle
de recherche des auteurs dinfractions et aurait des consquences manifestement excessives; que, par suite, les mesures de garde vue prises
avant la publication de la prsente dcision et les autres mesures prises
avant le 1er septembre 2015 en application des dispositions dclares
contraires la Constitution ne peuvent tre contestes sur le fondement
de cette inconstitutionnalit,
DCIDE:
Article 1er. Le 8 bis de larticle 706-73 du Code de procdure
pnale est contraire la Constitution.
Article 2. La dclaration dinconstitutionnalit de larticle 1er prend
effet sous la rserve nonce au considrant 26 et dans les conditions
prvues aux considrants 25 et 27.
Article 3. Il ny a pas lieu, pour le Conseil constitutionnel de
statuer sur la question prioritaire de constitutionnalit portant sur les
cinq premiers alinas de larticle 706-88 du Code de procdure pnale.

244

tudes et documents

Article 4. La prsente dcision sera publie au Journal officiel de


la Rpublique franaise et notifie dans les conditions prvues larticle
23-11 de lordonnance du 7novembre 1958 susvise.
Dlibr par le Conseil constitutionnel dans sa sance du 9octobre
2014, o sigeaient: M.Jean-Louis Debr, Prsident, M.Jacques Barrot,
Mme Nicole Belloubet, MM. Guy Canivet, Renaud Denoix de Saint Marc,
Hubert Haenel et Mme Nicole Maestracci.

Actualits parlementaires: loi n 2014-1353 du 13


novembre 2014 renforant les dispositions relatives
la lutte contre le terrorisme
Le projet de loi a pour objet dadapter la lgislation relative la
lutte contre le terrorisme afin de prendre en compte des volutions
inquitantes, qui concernent la nature des actes et le comportement des
auteurs. Il vise renforcer les moyens de lutte contre la propagande
terroriste, tant sur le plan de la procdure pnale quen matire de police
administrative. Il se compose de cinq chapitres.
Le chapitre Ier (article 1er) a pour objet de crer un dispositif dinterdiction de sortie du territoire afin dempcher le dpart de ressortissants franais ds lors qu il existe des raisons srieuses de croire quil
projette des dplacements ltranger ayant pour objet la participation
des activits terroristes, des crimes de guerre ou des crimes contre
lhumanit [ou] sur un thtre doprations de groupements terroristes
et dans des conditions susceptibles de le conduire porter atteinte la
scurit publique lors de son retour sur le territoire franais.
Le chapitre II (article 2) renforce les dispositions applicables aux
trangers assigns rsidence.
Le chapitre III (articles 3 6) renforce la rpression des actes de terrorisme et tire les consquences de lintgration de lapologie et de la propagande dans la stratgie mdiatique des organisations terroristes. Ainsi,
larticle 3 complte la liste dfinissant les actes de terrorisme afin de rajouter
la diffusion de procds permettant la fabrication dengins de destruction,
la dtention de produits incendiaires ou explosifs ou dlments entrant
dans la composition de produits ou engins explosifs; larticle 5 incrimine
lentreprise terroriste individuelle; larticle 6 permet au juge des rfrs dordonner larrt dun service de communication au public en ligne en cas de
provocation la commission dactes terroristes et dapologie du terrorisme.
Le chapitre IV (articles 7 15) renforce les moyens de prvention
et dinvestigation. Larticle 9 permet ainsi lautorit administrative
de demander aux fournisseurs daccs internet de bloquer laccs
aux sites provoquant aux actes de terrorisme ou en faisant lapologie;
larticle 10 adapte le Code de procdure pnale pour que les perquisitions des systmes informatiques puissent sappliquer aux donnes
stockes dans le nuage notamment; larticle 15 porte trente jours (au

245

CNCIS 22e rapport dactivit 2013-2014

lieu de 10) la dure de conservation des enregistrements des interceptions de scurit.


Le chapitre V (articles 16 18) traite des dispositions relatives
loutre-mer.
Le Gouvernement ayant engag une procdure acclre sur ce
texte le 9juillet 2014, il na fait lobjet que dune seule lecture par chacune
des chambres du Parlement, puis dune runion de la Commission mixte
paritaire le 21octobre 2014.
Sagissant des dispositions relatives aux interceptions de scurit, larticle 15 du projet de loi proposait de modifier larticle L242-6 du
Code de la scurit intrieure pour porter de dix trente jours le dlai
maximal au terme duquel les enregistrements des interceptions de scurit doivent tre dtruits sous lautorit du Premier ministre.
Il convient dobserver que cette disposition avait une porte bien
plus large que la lutte contre le terrorisme puisquelle aurait concern les
cinq motifs viss larticle L241-2 du Code de la scurit intrieure, dont
quatre sont sans rapport avec lobjet du projet de loi. Ce texte ntait
donc pas le vecteur lgislatif adquat pour envisager de modifier une
modification du rgime actuel.
Ce triplement du dlai de conservation des enregistrements aurait
en outre un impact considrable en termes datteintes portes au secret
des correspondances, sans pour autant permettre de rels gains au plan
oprationnel.
Aucun des arguments techniques en faveur de cet allongement
trente jours figurant dans ltude dimpact nest en effet recevable. Le
trop faible nombre dinterprtes en langues rares au sein des services
de renseignement ne pourra trouver de solution que par le recrutement
de traducteurs; laugmentation du stock denregistrements traduire ne
ferait quaggraver la situation. Les contraintes lies la circulation de
documents classifis contenant les donnes recueillies dans le cadre des
interceptions de scurit nont rien voir avec la conservation des enregistrements, puisquelles ne portent que sur les transcriptions de communications dj rdiges. Les informations selon lesquelles les services ne
seraient destinataires des facturations dtailles lies aux interceptions
de scurit quune dizaine de jours aprs la date de la conversation sont
manifestement obsoltes: ces donnes techniques sont fournies au
plus tard tous les quatre jours au service titulaire de lcoute autorise
et contiennent les lments permettant ensuite identifications ou recoupements. Sagissant de laugmentation du contingent dinterceptions
autoris par le Premier ministre, aucun service na lobligation dutiliser
la totalit de son quota disponible, plus forte raison sil na pas les
capacits dexploiter ensuite les communications interceptes.
Par ailleurs, lallongement de la dure de conservation napportera strictement aucun avantage sur le plan de la judiciarisation des

246

tudes et documents

procdures. Aucune donne issue des interceptions de scurit ne peut,


en raison de son caractre classifi, tre verse directement une enqute
pnale. Les informations recueillies dans le cadre des coutes administratives ne peuvent tre obtenues par lautorit judiciaire qu lissue
de la procdure de dclassification prvue par les articles L. 2312-1
L.2312-8 du Code de la dfense. Dans cette hypothse, ce sont les transcriptions et leur analyse qui peuvent donner lieu une ventuelle leve
du secret-dfense au profit de lautorit judiciaire, qui interviendrait, en
tout tat de cause, au-del du dlai de trente jours. Lallongement du
dlai trente jours risque donc plutt de diffrer de plusieurs semaines
une ncessaire dcision de passage en judiciaire, faisant perdre un
temps prcieux et des informations parfois dcisives aux magistrats et
services saisis ensuite de lenqute pnale.
Surtout, ce triplement de la dure de conservation des enregistrements pourrait conduire les services, qui bnficieront plus longtemps
de laccs aux communications, diffrer leur retranscription, voire
saffranchir de cette obligation lgale. Or la transcription est loutil qui
permet lexercice du contrle dmocratique par la Commission nationale de contrle des interceptions de scurit qui vrifie que les coutes
sont ralises conformment au cadre lgal. Imaginer que des individus
seront couts durant une dure de trente jours sans garantir les moyens
dun contrle effectif sur les informations obtenues par les services de
renseignement constituerait un recul important pour la protection des
liberts.
Conformment aux prconisations de la CNCIS lorsquelle a t
entendue par les rapporteurs de lAssemble nationale puis du Snat,
cet article 15a t supprim du texte par la Commission mixte paritaire.
Cette dcision permet de prserver les garanties apportes par leffacement dix jours des enregistrements et de rappeler que les interceptions de scurit constituent des atteintes plus exceptionnelles que
celles ordonnes par le juge judiciaire. Elles visent des personnes dont
limplication dans des projets datteintes aux intrts fondamentaux de
la Nation est exclusivement prsume et qui, pour la majorit dentre
elles, ne feront jamais lobjet dune procdure judiciaire. La dure de
conservation des correspondances prives de ces personnes strictement
limite dix jours est une garantie essentielle de leur protection et du
caractre exceptionnel de ces mesures intrusives.

247

Table des matires

Avant-propos...............................................................................5
La CNCIS: des interceptions de correspondance aux mta-donnes..12
Doutes sur les donnes.............................................................................13
Des garanties fondamentales et rptes depuis plus
de cinquante ans: lisolat europen dans le monde (des donnes).....14
Lintensit des captations de donnes.....................................................15
Un quilibre illusoire?.........................................................................17
Le cadre lgal des services.......................................................................19
Le cadre lgal des activits.......................................................................31
Le cadre lgal du contrle.........................................................................38

Premire partie
Rapport dactivit...............................................................................55
Chapitre I
Organisation et fonctionnement de la Commission..............................57
Composition de la Commission...............................................................57
Missions et fonctionnement.....................................................................58
Financement...............................................................................................61
Relations extrieures.................................................................................64
Chapitre II
Actualit de la Commission: adoption de rgles dontologiques
internes.......................................................................................................65
Rgles dontologiques applicables la Commission nationale de
contrle des interceptions de scurit.....................................................65

249

Chapitre III
Le contrle des interceptions de scurit
(Titre IV du livre II du Code de la scurit intrieure).............................71
Le contrle des autorisations...................................................................71
Le contrle de lexcution.........................................................................87
Chapitre IV
Le contrle des oprations portant sur les donnes techniques
de communications...................................................................................93
Section 1Prsentation du dispositif......................................................93
Section 2Statistiques de lactivit pour lanne 2013.........................96
Section 3tendue et modalits du contrle exerc par la CNCIS......99
Section 4Rflexions sur le projet dunification partielle
au 1er janvier 2015 des cadres lgaux du recueil de donnes
techniques de communications en matire de police administrative..101
Chapitre V
Le contrle portant sur les matriels dinterception..............................105

Deuxime partie
Avis et prconisations
de la Commission.................................................................................109
Chapitre I
Avis et prconisations de la Commission portant sur les motifs lgaux
en matire dinterceptions de scurit et de recueil des donnes
techniques de communications...............................................................111
Scurit nationale......................................................................................112
Sauvegarde des lments essentiels du potentiel scientifique
et conomique de la Nation......................................................................114
Prvention du terrorisme..........................................................................116
Prvention de la criminalit et de la dlinquance organises...............119
Prvention de la reconstitution ou du maintien
de groupements dissous...........................................................................123
Lventualit dune volution du nombre de motifs lgaux...................124

250

Chapitre 2
Avis et prconisations de la Commission portant sur les demandes
en matire dinterceptions de scurit et de recueil des donnes
techniques de communications...............................................................125
Les critres de la motivation de la demande..........................................130

Troisime partie
tudes et documents........................................................................133
Chapitre I
Prsentation ordonne des textes relatifs
aux missions de la Commission...............................................................135
Premire mission: les interceptions
de communications...................................................................................135
Deuxime mission: les oprations de recueil
de donnes techniques de communications...........................................156
Troisime mission: le contrle des matriels dinterception................163
Chapitre II
Actualit lgislative et rglementaire......................................................171
Chapitre III
Jurisprudence et actualits parlementaires............................................187
Arrt du Conseil dtat no361118 (2e et 7e sous-sections runies du
25novembre 2013)....................................................................................187
Arrt du 7janvier 2014 de la Chambre criminelle
de la Cour de cassation no13-85246........................................................195
Dcision du Conseil constitutionnel
no2014-693 DC du 25mars 2014Loi relative la golocalisation......203
Arrt de la Cour de justice de lUnion europenne
grande chambre 8avril 2014..................................................................210
Dcision du Conseil constitutionnel
no2014-420/421 QPC du 09octobre 2014.................................................236

251

Le vingt-deuxime rapport dactivit de la Commission


nationale de contrle des interceptions de scurit
comporte trois axes de prsentation:
- les perspectives et enjeux pour la CNCIS dans
un contexte dvolution du cadre lgal des interceptions et du renseignement;
- le compte-rendu des missions confies la Commission par le Code de la scurit intrieure (ex-loi du
10juillet 1991) et la loi du 23janvier 2006;
- linformation, destination des services utilisateurs
autorits publiques et citoyens, relative aux avis
gnraux, recommandations et prconisations de
la Commission, en matire dexploitation des communications lectroniques.
Le prsent rapport consacre en consquence sa premire partie la prsentation de la CNCIS, de son
actualit, puis de ses activits dexpertise et de contrle.
La deuxime partie est constitue par lexpos gnral
de ses avis et prconisations.
Enfin, la troisime partie est destine offrir au lecteur
une documentation actualise sur les textes relatifs
aux missions de la Commission, ainsi que des lments dinformation sur le contexte juridique dans
lequel elle inscrit son action.

Diffusion
Direction de linformation
lgale et administrative
La documentation Franaise
Tl. : 01 40 15 70 10
www.ladocumentationfrancaise.fr

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Imprim en France
ISBN : 978-2-11-009866-5
DF : 5HC38540
Prix 18

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