CUATRO FACTORES

CLAVES
EN LA FORMACIN
PROFESIONAL
Y VARIAS
AFIRMACIONES
ASOCIADAS

El autor Consultor de Cinterfor/OITse ocup de la introduccin al contenido temtico del Taller Latinoamericano-alemn de Formacin Profesional
a travs de la siguiente exposicin,
donde analiz los cuatro factores claves en la formacin profesional de
Amrica Latina y el Caribe: financiacin; gestin local y gestin sectorial;
calidad; e investigacin.

Fernando Vargas Ziga

El escenario de la formacin en
Amrica Latina y el Caribe -luego de
su primera configuracin en los aos
cincuenta, tpica de pases con modelos endgenos de crecimiento-, muestra hoy, en un contexto de apertura y
total redimensionamiento de la funcin
del Estado, un amplio grado de variedad en las formas de entrega y una
mayor complejidad en las demandas
por trabajadores competentes en medio de las aceleradas transformaciones
econmicas y sociales.
Varios son los factores crticos de
la formacin profesional que ahora pueden identificarse en la regin. Despus
de un primer diseo institucional basado en la respuesta generada desde una
sola identidad ligada al Estado, ahora
las formas de atencin a las demandas
se han diversificado y profundizado.
La oferta abarca ms y ms formas instituNo. 147, setiembre-diciembre de 1999

cionales e iniciativas impulsadas desde diferentes frentes. Por su parte, las

demandas son ms amplias, cubren ms
sectores ocupacionales y contienen mayores exigencias en las habilidades, destrezas, actitudes y conocimientos.

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Diversidad y profundidad, enmarcadas en la ampliacin de cobertura,

parecen ser los mejores descriptores
del cambio en las diferentes facetas de
la formacin. La mayor diversidad se
evidencia en la incorporacin de nuevas modalidades posibles, nuevos sectores, nuevas formas institucionales y
nuevas fuentes de financiamiento. La
mayor profundidad, se refiere al ms
denso contenido de variables como la
organizacin del trabajo, las nuevas
exigencias de las ocupaciones, la participacin de nuevos actores, la gestin
local, la gestin sectorial y la preocupacin por la calidad.
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La intensificacin de la demanda
ha exigido y producido reacciones en
la oferta. Se registran ahora ms iniciativas en la oferta formativa, ellas han
ampliado y complementado lo que antes era una nica respuesta desde organizaciones nacionales y han puesto en
juego nuevos esquemas de financiamiento. Se inyectaron recursos frescos,
con diferentes arreglos institucionales;
las mayores exigencias y los nuevos
diseos institucionales cuestionaron el
sistema centralizado de direccin produciendo interesantes esquemas de
gestin local y de gestin sectorial.

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Adicionalmente, la diversidad en
las ofertas y la mayor preocupacin por
el aporte del talento humano en la productividad han empezado a configurar
la preocupacin por el tema de la calidad, tanto en la accin formativa como
en la gestin institucional. Finalmente, la necesidad de innovar en la formacin se acenta ante la diversificacin y la profundizacin de las demandas; entonces, los resultados de la investigacin adquieren importancia
como un factor bsico para darle pertinencia y actualidad a la formacin.
1. La financiacin
de la formacin profesional:
del paga uno al todos ponen
Quin debe pagar por la formacin? sa es la pregunta detrs del
planteamiento de este factor crtico. De
un concepto bsico, en el cual la financiacin se logr creando estructuras
impositivas sobre la base salarial; se

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ha pasado a nuevos modelos con diferentes modalidades y lgicas.

La diversificacin en las fuentes
de financiamiento fue impulsada a la
par de los ajustes en las economas llevados a cabo por la casi totalidad de
los pases de la regin durante los aos
setenta y ochenta. El paradigma conceptual sobre el papel del Estado evolucion desde la intervencin y la omnipresencia a la facilitacin y creacin
de condiciones. Dicho cambio involucr tambin a la formacin profesional: de ser considerada un servicio pblico ha pasado a tratarse como un bien
transable; de una preocupacin exclusiva del Estado a caber ahora dentro
del funcionamiento tpico de las leyes
del mercado.
En ocasiones el volumen de recursos que se logra manejar sobre la base
de las contribuciones aplicadas a las
nminas salariales ha despertado un
desmesurado inters poltico por las
instituciones de formacin profesional
que, a la larga, afecta su estabilidad.
En las crticas condiciones de muchas
economas latinoamericanas, las formas impositivas de financiacin se enfrentan a la impopularidad inherente a
los impuestos y en esa medida exacerban la discusin sobre la eficiencia de
las instituciones que se financian con
esquemas de recaudo fiscal.
La pregunta: Quin debe pagar?
cambi de respuesta; as como es otra
la respuesta a la pregunta: A quin
favorece la formacin profesional? Si

se favorece la empresa, en donde el trabajador aplica las habilidades desarrolladas en la formacin, sta es la que
debe pagar; si se favorece el trabajador quien por la va de la formacin
mejorar sus ingresos y su empleabilidad, entonces deber pagar l y, si se
favorece a la economa como un todo
por las mejoras de competitividad que
permitirn al pas mejores niveles de
empleo e ingresos y por consiguiente de
bienestar, ser el Estado el que pagar.
Guiado por este ltimo razonamiento, el Estado ha intervenido en la
formacin colocando recursos con una
lgica distinta a la de invertir en instituciones. Ha pasado de comprar infraestructura a comprar productos; ya no
invierte para engrosar presupuestos
institucionales sino para comprar capacitacin en la forma de cursos, alumnos y horas de formacin, apuntando
a aliviar problemas de desempleo estructural. A esta tendencia obedecen
muchas experiencias guiadas desde los
Ministerios de Trabajo, por ejemplo en
Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. En
ocasiones estos fondos frescos provienen de crditos de bancos de desarrollo y, en otras, de recursos de los presupuestos nacionales. Son muy pocos los
pases de la regin que no han implementado con recursos del crdito, y an
de los presupuestos nacionales, programas de contratacin de acciones formativas a instituciones privadas que compiten por ganar licitaciones de este estilo.
Tambin el Estado ha aplicado
medidas de financiamiento para moti-

var la formacin bajo modalidades de

incentivos fiscales como en el caso de
la franquicia tributaria de Chile o el
crdito fiscal de Argentina. La lgica
de financiamiento segn la cual las
empresas deben pagar por la formacin, pero si demuestran que incurren
en gastos aceptables, estos le sern deducidos o retornados de su liquidacin
final, tambin se aplica en algunos pases como Brasil y Colombia.
El sector privado, alentado por las
fuentes frescas que manan de los Ministerios del Trabajo y por un mercado que muestra un claro desequilibrio
de demanda insatisfecha, concurre
tambin ampliando la oferta de formacin. Mucho de este desequilibrio se
origina en el embudo creado por la inadecuada relacin cuantitativa y cualitativa en el trnsito de la educacin
bsica a la educacin media. Inadecuada no solo por la prescripcin pedaggica que tuvo, sino tambin porque ignor la relacin con el mundo del trabajo, por la existencia de escuelas que
no van a la empresa y de jvenes que
abandonan la educacin presionados
por obtener alguna fuente de ingresos.

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En los ltimos veinte aos aparecieron instituciones particulares de formacin de toda clase, con una velocidad tal que Cinterfor lo llam la explosin de la oferta privada [Formacin y trabajo: de ayer para maana, Papeles de la Oficina Tcnica,
Montevideo, 1996]. Por mostrar solo
algunos indicadores, en Brasil el Plano Nacional de Educao Profissional
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(PLANFOR) ha registrado casi 16.000

instituciones; en Colombia se estima
que existen unas 400 entidades capacitadoras privadas; en El Salvador una
proporcin de la formacin del Sistema Nacional de Formacin Profesional (INSAFORP) es contratada a travs unos 60 centros colaboradores; una
buena parte de la formacin que ofrece el Instituto Nacional de Formacin
Tcnico Profesional (INFOTEP), de
Repblica Dominicana, est a cargo de
instituciones privadas.

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En muchos casos tales instituciones estn ligadas estrechamente a gremios, sindicatos o cmaras empresariales; en otros, fueron conformadas
ante las inadecuadas respuestas de las
instituciones pblicas. En suma se
cuenta hoy con buenos ejemplos de
gestin sectorial de la formacin; por
mencionar algunos, en sectores como
la construccin (Chile y Mxico), la
industria grfica (Argentina), el plstico (Colombia), el transporte (Brasil).
Pero tambin, se cuentan casos donde
no fueron ms que una forma de atender la demanda insatisfecha, pero cuya
calidad no siempre es la necesaria.
Por otra parte, la cooperacin internacional ha financiado el crecimiento de experiencias formativas. Se ha
recibido cooperacin de grandes instituciones; muchos centros de formacin
a lo largo de la regin llevan los nombres de los pases donantes. Ahora tambin reciben cooperacin muchas instituciones privadas. Las cmaras empresariales fueron ms giles en mu-

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chas ocasiones para tramitar y convencer de sus necesidades a los cooperantes, y de que la mejor forma de atencin estaba por fuera de las instituciones tradicionales de formacin.
La financiacin por cuenta de los
participantes en los programas de formacin tambin ha crecido; porque las
instituciones privadas, carentes de un
buen volumen de ingresos, no podan
formar gratuitamente y porque las experiencias sociales de apoyo gratuito
de los aos sesenta y setenta demostraron que se requiere una base de compromiso, a partir del precio pagado,
para valorar lo que se adquiere y de
ello no escapa la capacitacin. El problema del acceso subsiste para quienes no pueden pagar por la formacin;
en este caso sigue siendo necesaria la
presencia de fuentes de apoyo y una
accin en favor de la equidad con recursos arbitrados desde el Estado.
En la medida en que los fondos
para la formacin crecen y se diversifican, florece la discusin sobre el impacto logrado con tales fondos. Las
tcnicas de evaluacin econmica y
social se aplicaron desde los setenta
con la intencin de dar prioridad y seleccionar buenos, regulares y malos
proyectos; los resultados se utilizaron
tanto para asignar recursos como para
delatar programas ineficientes.
Los nuevos mecanismos de financiacin exigen medidas ms claras del
retorno de las inversiones, sobre todo
en escenarios de ms compleja interac-

cin laboral. Antes de financiar se quiere saber: cul es el retorno de la inversin? cmo cuantificar todos los beneficios? qu alternativas se pueden disear para optimizar los fondos? cmo
incluir en la evaluacin todos los beneficios, en especial los cualitativos?
La ecuacin en el financiamiento
de la formacin sigue mostrando una
cobertura, que para Amrica Latina, no
es mayor al 10% de su poblacin econmicamente activa. El dficit puede
requerir ms fondos para ms participantes; pero tambin ms participantes con los mismos fondos. Esta otra
cuestin puede depender mucho de la
gestin y de las innovaciones educativas, he ah un nuevo aspecto crtico.
2. Gestin local
y gestin sectorial: mayor
flexibilidad y ms compromiso
Las formas organizacionales, tpicas de las grandes instituciones, se administraron usualmente con esquemas
altamente centralizados, con sistemas
de distribucin presupuestal de corte
inercial y porcentual donde el grande
quedaba perpetuado como grande y el
chico como chico.
Las estructuras de buena parte de
las instituciones se asemejaron a la lgica de administracin del gobierno
que rega en el momento. De tal modo
que la centralizacin en las decisiones
y en las atribuciones fue por mucho
tiempo el paradigma de la administracin eficiente y controladora.

El concepto de crecimiento se manej muchas veces como sinnimo de

la ampliacin de infraestructura. De
este modo, las instalaciones que surgieron en los grandes centros urbanos
demandaron desde siempre mayores
volmenes de recursos para su operacin. En forma simultnea, las demandas originadas en regiones menos desarrolladas o en sectores econmicos
incipientes, reciban recursos proporcionales a su tamao comparativo y,
adems, no disponan de mecanismos
autnomos de gestin local.
El advenimiento de actores inditos en la formacin profesional, la
mayor variedad de recursos financieros y las mltiples reformas en materia de descentralizacin poltico-administrativa que adoptaron los pases de
la regin, facilitaron que muchas instituciones fueran presionadas para
modificar la lgica de reparticin de
las atribuciones gerenciales, administrativas y operativas.

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En el mismo sentido, la mayor participacin de los ciudadanos y agentes

formadores en la vida local hizo evolucionar los criterios de gestin y facilit reformas que apuntalaron la descentralizacin en la formacin. Progresivamente, las reformas en las instituciones dieron mayor capacidad de gestin a sus dependencias operativas: los
centros de formacin. Se les dot de
capacidad para planificar, administrar
y evaluar sus acciones. Se implementaron mecanismos para garantizar la
participacin de los actores locales,
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empresas, trabajadores, sector educativo y gobierno.

Tambin la provisin de nuevos
recursos desde los Ministerios de Trabajo -y en ocasiones desde la banca de
desarrollo y las agencias de cooperacin- facilitaron la aparicin, crecimiento y consolidacin de experiencias
de gestin local en la formacin, muchas originadas en sectores de actividad econmica claramente relacionados con la industria local.

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Un buen nmero de ONG receptoras de crditos hicieron formacin,

al igual que organizaciones de empresarios y trabajadores. Hace poco tiempo, en un congreso sobre formacin
profesional celebrado en Brasilia, el
Ministerio del Trabajo de Brasil reuni
experiencias de capacitacin en un rango de variedad que iba desde la alta
tecnologa de distribucin elctrica en
el Paran hasta la fabricacin artesanal
de alimentos a partir de frutas tpicas
en el Amazonas.
La gestin local de la formacin
da a los usuarios un sentido de pertenencia y de vinculacin con los resultados que redunda en mayor compromiso con los programas. Mejora la flexibilidad de las respuestas al acercarlas mucho ms a la demanda y garantiza una ms adecuada distribucin de
los beneficios obtenidos sobre los fondos aplicados. Similares caractersticas
exhibe la formacin gestionada sectorialmente. Los empresarios de los sectores comprometidos se involucran en

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la financiacin, en la modernizacin de
los programas, en el empleo de los
egresados y en el mantenimiento de
niveles competitivos.
As como la formacin profesional no responde ms al libreto esttico
de las tecnologas de antao, ni a la
desaparecida estabilidad de las estructuras organizacionales, la estructura
gerencial para la formacin no responde ms a la lgica de la centralizacin.
3. Calidad y gestin de calidad:
dos caras de una misma moneda
Se observa ahora un amplio margen de demandas por formacin y, a la
vez, una mayor disponibilidad de instituciones. Los usuarios tienen cada vez
ms la capacidad de seleccionar entre
diferentes ofertas y, la variedad de alternativas pblicas y privadas conforma un abanico de opciones para su formacin.
Elegir la mejor opcin: la que brinde un mejor resultado en la formacin,
la que ms pertenencia tenga con el
mercado, requiere de seales de informacin que doten de transparencia a
las decisiones. Actualmente la informacin en manos de los aspirantes a la
formacin es muy imperfecta; se da sobre cliss y arquetipos construidos sobre las profesiones o el prestigio de una
u otra institucin.
Quienes no pueden acceder a una
institucin reputada como buena, deben conformarse con la oferta que ten-

gan a mano -o la que puedan pagar- y

luego moverse en el mercado con una
acreditacin cuya acogida ser similar
al prestigio de la institucin otorgante.

acadmico, caracterizada por la mejor

disposicin de programas, de docentes formados y de talleres y aulas adecuadas, es un movimiento que se ha
registrado en algunas instituciones.

La preocupacin del Estado y de

algunas instituciones se dirige progresivamente hacia el aseguramiento de
buenos niveles de calidad en la formacin ms que a garantizar la formacin
misma. El sector privado plantea muchas ofertas formativas; procurar que
su nivel de calidad sea el necesario es
una de las funciones que ahora debe
cumplir el Estado en relacin a su responsabilidad social con la formacin.

La preocupacin por la calidad de

las instituciones y de los egresados
permite configurar un concepto de certificacin en tres vectores: el de la acreditacin de productos, el de la certificacin de procesos (ISO) y el de la
certificacin de competencias (personas); basada en la utilizacin de estndares creados a partir de las condiciones reales de trabajo, insumos para el
diseo curricular, la formacin y la
posterior certificacin.

En el escenario actual de la formacin, con un dficit de atencin a la

demanda, muchas ofertas privadas y
pblicas prosperan siendo buenas y
malas. Sin mecanismos de aseguramiento de la calidad lograda -medidos
por indicadores como la insercin laboral, la movilidad, el mejoramiento
en los ingresos- pueden pasar por buenos los malos y quedarse los buenos
sin un reconocimiento que estimule su
reproduccin.
Los sistemas de aseguramiento de
la calidad que se han extendido a la
industria, empiezan en forma an incipiente a cubrir las actividades de formacin como guas para que los usuarios conozcan el tipo de instituciones
existentes y cules son sus resultados.
Pero tambin la calidad en la formacin, de corte curricular y de corte

Tiene una doble cara esta moneda

de la calidad en la formacin; una, vista
como verificacin y aplicada a los diferentes procesos: la seleccin, adecuacin curricular, formacin de docentes, entrega de la formacin; otra, la
calidad como indicador de impacto en
la formacin, en la insercin de los trabajadores en el mercado, en la movilidad laboral y en la preocupacin por
que la certificacin otorgada efectivamente garantice a su poseedor el nivel
de competencia requerido

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4. Investigacin:
un gran potencial para
la innovacin en la formacin
La bsqueda de nuevas y mejores
formas para desarrollar la formacin
profesional fue una labor que -ahora
se reconoce- cumplieron eficientemenboletncinterfor

te las instituciones de formacin profesional. Capacidades institucionales

como sus diseos curriculares, sus programas formativos y sus metodologas
de atencin; parte de su know how
se vieron como las ms grandes ventajas en su accionar. Sin embargo, ahora
son pocas las instituciones que desarrollan procesos de investigacin para
la formacin profesional. La presin
inmediata de las respuestas a las demandas crecientes puede, en ocasiones,
distraer la planificacin e implantacin
de actividades de investigacin.

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El valor de la investigacin como

posibilidad de validar las fortalezas
institucionales es alto. La investigacin
es posibilitada por una fortaleza que
presentan las instituciones: su disponibilidad de recursos humanos y financieros; a la vez proporciona la apreciable capacidad de desarrollar nuevos
productos como diagnsticos del cambio en el entorno empresarial, nuevos
planes y programas, nuevas estrategias
pedaggicas, nuevas modalidades de
formacin, etc.
La investigacin tiene un amplio
abanico de posibilidades relacionadas
con la formacin profesional. Una rpida categorizacin, que para nada pretende ser exhaustiva, permite identificar varios frentes:
Investigacin econmica y social
sobre los mercados de trabajo y la evolucin de los sectores para conocer la
variacin en los indicadores de activi-

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dad sectorial, la incorporacin de nuevas tecnologas, las nuevas formas de

organizacin, las implicaciones entre
el desarrollo sectorial y la formacin
profesional, etc.
En este campo se ha superado la alta
dosis de metodologas econmicas que
en los ochenta fortalecieron el desarrollo de modelos de prediccin de necesidades y se ha avanzado hacia la descripcin de los modelos organizacionales, los mecanismos de crecimiento
y aprendizaje organizacional, la incorporacin y desarrollo de tecnologas,
entre otros.
Investigacin ocupacional sobre
la configuracin de los empleos, su
evolucin, sus semejanzas, sus criterios de clasificacin. Para reconocer las
exigencias derivadas de la organizacin del trabajo es necesario adentrarse
en los diferentes sectores ms all de
su mera evolucin y analizar las nuevas competencias requeridas, la transformacin de la composicin del empleo, las exigencias para recalificar y
actualizar a los trabajadores, etc.
Investigacin educativa e investigacin pedaggica relacionada con los
conceptos bsicos de cmo se aprende, las metodologas ms adecuadas
para el aprendizaje y la innovacin en
las formas de entrega de la formacin.
Su principal propsito apunta a innovar en la educacin, a generar formas
de capacitar que lleguen a ms trabajadores, con mayores probabilidades
de xito en sus resultados.

Pero, al igual que con la ejecucin

de las acciones formativas, obtener
mejores productos de la investigacin
requiere un buen grado de descentralizacin. Las instituciones de formacin
quiz pueden lograr mejores resultados si, en lugar de desarrollar por s
solas toda la investigacin, se ocupan
de crear redes y facilitar intercambios
en un horizonte nacional y regional.
Cada vez ms se incrementa el inters
por la investigacin en la formacin
desde instancias no institucionales; por
ejemplo, se han incrementado los tra-

bajos de posgrado que se ocupan de la

evolucin ocupacional y otros temas
asociados con la formacin.
Hay que reconocer el papel de las
redes de investigacin como agentes
de diseminacin y como dislocadores
de la informacin. No se requiere ahora concentrar en el mismo lugar a los
investigadores, aunque probablemente sea necesario concentrar los esfuerzos de investigacin. El trabajo en red
facilita la identificacin de temas, de proyectos y la divulgacin de resultados.

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