FLACSO

DEPARTAMENTO DE ASUNTOS PBLICOS

MAESTRA EN ESTUDIOS URBANOS

CONVOCATORIA 2013 2015

GOBIERNO DE LA CIUDAD
PROFESOR MARCO CORDOVA

ENSAYO FINAL
MARA SUSANA GRIJALVA
AGOSTO 2014

Grandes Proyectos Urbanos en las metrpolis ecuatorianas: anlisis comparativo de las

intervenciones en los centros urbanos de Quito y Guayaquil durante la primera dcada
del siglo XXI
El escenario econmico y poltico de finales del siglo XX y principios del siglo XXI, as
como la descentralizacin y las competencias adquiridas o asignadas a los gobiernos locales,
en especial a los municipales, las dinmicas poblacionales, entre otros factores, han producido
nuevas tendencias de crecimiento urbano. Estos cambios comprenden, entre otros, procesos
de crecimiento de las ciudades hacia las periferias y abandono y subutilizacin de la ciudad
construida, es decir de las centralidades histricas y urbanas. Estos fenmenos tienen altos
costos econmicos, ambientales y sociales, pues la ocupacin de nuevo suelo requiera ampliar
las redes sanitarias, de transporte y servicios, y el costo por habitante crece a medida que
aumenta el rea y disminuye la poblacin servida.

El crecimiento urbano compacto

recuperando reas urbanas consolidadas es ms eficiente desde el punto de vista social, pero
el mayor costo del suelo, las complejas negociaciones y las preferencias locacionales de las
familias hacen que este tipo de crecimiento sea menos atractivo desde el punto de vista
privado, por lo que las fuerzas del mercado se contraponen al retorno a la ciudad construida.
(Sanz, 2012).
En este contexto, los Grandes Proyectos Urbanos o GPU se enmarcan dentro de las
polticas de planificacin estratgica que han venido adoptando municipios y gobiernos
locales tanto de los pases desarrollados cuanto de los llamados pases del tercer mundo,
especialmente a partir de la dcada de los setenta del siglo pasado, como una forma de generar
las condiciones necesarias para la inversin privada. El incremento de esta corriente, ha
provocado un cmulo de modificaciones en la estructura y el funcionamiento, as como
tambin en la configuracin y el paisaje, de una cantidad importante de grandes ciudades en
varias partes del planeta, modificaciones que han llevado a algunos autores a sostener que por
su contenido y alcance estn configurando una tercera revolucin urbana. Gran parte de la
literatura especializada en esta materia atribuye lo medular de estas transformaciones a las
mutaciones inducidas por la dinmica de una economa globalizada e informatizada que se
organiz como respuesta a la crisis del fordismo (De Mattos, 2008).
Los GPU son operaciones privadas o pblico privadas de gran envergadura de muy
diversa naturaleza y tamao, pero que al encontrarse dentro de la visin neoliberal de la
gestin urbana, mantiene como cuestin clave la valorizacin y revalorizacin del suelo
1

urbano y la estructuracin del mercado de tierra como una de sus principales vas de accin
(Lungo, 2005). En Amrica Latina los GPU han tenido una gran incidencia en el desarrollo
de las ciudades mismas, en trminos sociales, econmicos y espaciales, debido a que han sido
entendidos como actuaciones pblicas sobre segmentos especficos de la ciudad, como es el
caso de los Centros Histricos de Quito o Mxico, por ejemplo, o los conocidos y muy
difundidos experimentos llevados a cabo en ciudades como Sydney y Barcelona que, por su
aparente xito, se han constituido en estndares relacionados con la recuperacin y
rehabilitacin de los frentes martimos o fluviales en aquellas ciudades que hasta ahora no
haban explotado este potencial o, que simplemente, le haban dado la espalda. Esta va, que
por lo general recibe una respuesta entusiasta de los inversores internacionales, ha ganado
fuerza en varias grandes ciudades latinoamericanas, entre algunas de ellas, experiencias como
el Malecn 2000 en Guayaquil, la Estao das Docas en Belem y la recuperacin del frente
sobre el Ro Paran en Rosario, Argentina, han permitido abrir y ofrecer a los negocios
inmobiliarios sus respectivos bordes costeros. Por lo general, estas operaciones han generado
importantes modificaciones en la estructura, el funcionamiento y el paisaje de cada una de
estas ciudades y, sobre todo, en la revalorizacin de ciertas partes del suelo urbano del rea
intervenida (De Mattos, 2008).
Las principales intervenciones realizadas en las ciudades ms importantes del Ecuador,
es decir Quito y Guayaquil, se inician en diferentes pocas, sin embargo los resultados pueden
ser analizados desde una perspectiva comn a partir de los aos noventa del siglo XX. Si bien
la recuperacin del Centro Histrico de Quito arranca luego de la declaratoria de Patrimonio
Cultural de la Humanidad por parte de la UNESCO en 1978, es a partir de la creacin del
Fondo de Salvamento del Patrimonio Cultural (FONSAL), luego del terremoto que afect las
estructuras de los principales monumentos religiosos de la ciudad en 1985, que se comienza
una verdadera intervencin urbano arquitectnica en esta rea de la ciudad, considerada como
su propia esencia. En el caso de Guayaquil, el proyecto Malecn 2000 se concreta a partir de
1996, como una iniciativa de la banca privada para recuperar la vieja Calle de la Orilla,
abandonada despus de que perdiera su funcionalidad como puerto y embarcadero, en el ao
1963, con la construccin del Puerto Martimo, pero que debido a su localizacin conservaba
todava un enorme potencial econmico y simblico.
Sin embargo, la controversia generada por la implantacin del modelo econmico
neoliberal cuyas polticas de preservacin, rehabilitacin, repoblamiento y revitalizacin de
2

estos sectores vitales para las urbes, y que representan la memoria, la economa y el hbitat de
las mismas, ha llevado a una larga discusin con el fin de definir los parmetros que permitan
la salvaguarda y proteccin de los bienes materiales vctimas de continuos procesos de
deterioro fsico y socio econmico, y de vaciamiento poblacional. Por ello, los centros
histricos, y por extensin, las reas de mayor carga simblica, han sido protegidos por una
serie de legislaciones que tienden a imponer el manejo sostenible de estas importantes reas
de la ciudad, y en el cual, la institucionalidad y los modelos econmicos vigentes se conjugan
para viabilizar su manejo de manera racional (Paz, 2014).
El Centro Histrico de Quito
En Amrica Latina, y en Quito particularmente, se vive una revalorizacin de la ciudad
construida especialmente de las centralidades histrica y urbana que en algunos casos son
coincidentes, en un contexto de internacionalizacin, explicado a su vez por dos procesos
paralelos: la globalizacin y la transicin demogrfica (Carrin, 2005).
La globalizacin produce una contraccin del espacio tiempo que permite que la
poblacin se desplace menos debido a las nuevas modalidades de actividades a domicilio, lo
que sin embargo ha acrecentado la importancia de espacios de socializacin significantes
como las centralidades urbanas o los llamados artefactos de la globalizacin (De Mattos,
2002). Por otra parte, la migracin campo ciudad parece cerrar el ciclo iniciado desde los
aos cincuenta y que tuvo su mayor pico en la dcada de los setenta. En la actualidad, cerca
del 80% de la poblacin de Amrica Latina vive en ciudades, lo que significa que las ciudades
dejaran de crecer en la proporcin en la que lo hicieron desde los setenta hasta finales de los
noventa (Carrin, 2005), con lo cual la ciudad frenara el proceso de expansin territorial que
requiere de un tipo de polticas pblicas tendientes a resolver problemas de regularizacin del
suelo y de dotacin de infraestructura vial y sanitaria para concentrarse en el mejoramiento de
la calidad de vida de las reas consolidadas.
En este contexto, las centralidades histricas de Amrica Latina deben adaptarse a
nuevas actividades y funciones, para lo cual se recurre al promocin y desarrollo de grandes
proyectos urbanos, los mismos que requieren ingentes inversiones, estas a su vez deben
permitir ubicar la ciudad dentro de los mercados internacionales, de tal manera que los
grandes proyectos urbanos se convierten en motores del proceso de insercin en la economa
capitalista global.
3

El centro histrico se transforma entonces en el gran proyecto urbano (GPU) que le permite
convertirse desde sus races histricas y culturales- en el elemento transformador de la ciudad
en su conjunto. (Carrin, 2005)

Se da entonces un giro en la poltica pblica desde la creacin del FONSAL, que

garantizaba los recursos casi exclusivamente para la rehabilitacin monumental y de espacios
pblicos, superando dicha orientacin para dar paso a un planteamiento ms integral que de
acuerdo a Hardoy y Guttman, encara la problemtica social y econmica del conjunto de reas
histricas del Distrito Metropolitano de Quito, a travs del Plan Maestro de Rehabilitacin
Integral de las reas Histricas de Quito (1992). Este primer plan municipal hace una
propuesta especfica para la preservacin del patrimonio arquitectnico, histrico y cultural,
as como para el fortalecimiento de la identidad nacional. El objetivo es lograr una mejora
considerable de la imagen urbana, especialmente direccionada hacia el potencial turstico de
la zona. La creacin de esta nueva imagen era considerada crucial para la creacin de nuevas
economas en el Centro Histrico de Quito. Este plan enfatiza la necesidad de eliminar el
comercio informal en todas sus modalidades. Tambin pretenda reducir la sobre utilizacin
de los espacios pblicos del centro histrico, lo cual inclua la reubicacin y desplazamiento
de los usos comerciales dentro del centro y en la periferia inmediata de dicha zona (Hanley y
Rurthenburg, 2005).
La Ley del Distrito Metropolitano de Quito aprobada en 1994 inicia el proceso de
descentralizacin municipal, con la creacin de las Administraciones Zonales, una de las
cuales corresponde al Centro Histrico de Quito. En ese mismo ao se crea por parte de la
municipalidad y el Banco Interamericano de Desarrollo la Empresa de Desarrollo del Centro
Histrico, entidad de economa mixta conformada por el Municipio del DMQ y por la
Fundacin Caspicara, organizacin no gubernamental, cuyo objetivo es promover la
rehabilitacin integral de un rea de 154 manzanas, correspondientes al ncleo central de la
antigua Ciudad de Quito, para as contribuir a la preservacin de este legado histrico
reconocido internacionalmente como Patrimonio Cultural de la Humanidad.

El BID

condiciona la entrega del prstamo a la reorganizacin de los mercados y de la ocupacin del

espacio pblico por parte de los vendedores callejero, situacin considerada peligrosa para la
ejecucin del proyecto (BID, 1994).

Tabla 1. Datos del Proyecto Centro Histrico de Quito

Objetivo
rea
Monto aproximado de la inversin
Temporalidad del proyecto
Figura institucional de gestin

Rehabilitacin de reas urbanas

deterioradas
54 hectreas
2,3 millones de dlares
85 millones de dlares transferidos
del FONSAL
1994 - 2003
Empresa del Centro Histrico
Sociedad de economa mixta

Fuente: Sara Sanz Uribe (2012)

Sin embargo, las asociaciones de comerciantes estn bien organizadas y se necesita el

apoyo de la opinin pblica para implementar las acciones tendientes a reubicar a los
comerciantes llamados informales. En 1999 se pone en marcha el Plan Operativo para el
Comercio Informal, con el objetivo de alcanzar acuerdos para un traslado concertado de estas
actividades comerciales.
El comercio informal en el Centro Histrico de Quito se desarrollaba de 2 maneras: de
forma fija, es decir, establecida en espacios determinados y de forma ambulante , es decir de
manera dispersa por toda el rea del Centro Histrico. Se estima que 320 mil personas
compraban en este gran mercado, la mayora proveniente de otros sectores (norte 30.6%, sur
42.5%). La Empresa del Centro Histrico (ECH) pretenda implementar mejoras tanto para
los comerciantes cuanto para los usuarios del sector, brindndoles a los primeros la
oportunidad de legalizar su actividad econmica con todas las ventajas que ello conllevara, es
decir acceso a crdito formal, capacitacin, etc., mientras que los segundos se beneficiaran de
espacios limpios y seguros, es decir de espacios de mejor calidad (Valdivieso, 2007).
Los objetivos de la Empresa del Centro Histrico eran entre otros:

Reubicar a ms de 6000 comerciantes minoristas del permetro del Centro Histrico en

Centros Comerciales Populares

Detener el deterioro de las edificaciones histrico patrimoniales, a travs de su

recuperacin y posterior conservacin

Solucionar el problema de congestin vehicular y peatonal
Mitigar el impacto de la contaminacin ambiental, visual y auditiva

Estos objetivos tenan como meta modernizar el comercio informal es decir,

formalizarlo -, crear espacios seguros y ordenados y atraer las inversiones privadas al sector.
Para la consecucin de dichas metras se puso en marcha el Proyecto de Modernizacin del
Comercio Popular, estructurado a partir de siete componentes: dotacin de infraestructura
urbana, marco legal, negociacin, sostenibilidad, participacin y capacitacin, comunicacin
y seguimiento y control.

El proyecto tena como estrategia fundamental desarrollar un

proceso participativo involucrando a todos los actores posibles, estableciendo un proceso de

cogestin tanto para la definicin cuanto para la construccin de los espacios que seran
destinados al comercio minorista, con el objetivo de lograr la mayor cantidad de consensos, lo
que garantizara la estabilidad de la nueva modalidad de comercio en el Centro Histrico de
Quito (Valdivieso, 2007).
Los resultados del proyecto son contradictorios. Por una parte, si bien se ha logrado
recuperar el espacio fsico de calles y plazas que hasta hace una dcada se encontraba
literalmente sepultado por la presencia del comercio callejero, el problema del deterioro y del
mantenimiento del conjunto urbano arquitectnico sigue presente: la inversin pblica ha sido
direccionada nicamente al rescate de la arquitectura histrico monumental y de los espacios
pblicos, mientras que la inversin privada ha sido encaminada a los predios de mayor
plusvala, la que se ha incrementado sustancialmente debido a la intervencin pblica
realizada por las administraciones locales desde hace 20 aos en estas reas. Por dar un
ejemplo, se puede citar la calle Cuenca, uno de los ejes principales de la intervencin del
Proyecto de Modernizacin del Comercio Popular.

Sobre dicho eje se encuentran los

conventos y las plazas de Santa Clara, San Francisco y La Merced, los mismos que fueron
intervenidos por el FONSAL desde la dcada de los 80. Entre las plazas de Santa Clara y San
Francisco se encuentra el museo privado Casa del Alabado y el hotel boutique Casa
Gangotena, dos de las operaciones inmobiliarias privadas ms importantes realizadas en el
Centro Histrico de Quito en la ltima dcada. Esto demuestra la gran concentracin tanto de
los capitales pblicos como privados en zonas puntuales del Centro Histrico lo que ha
generado un fragmentacin espacial cada vez mayor dentro del sector y por consiguiente una
creciente segregacin urbana.
En trminos sociales y econmicos tampoco parece que se hayan alcanzado las metas
inicialmente propuestas.

La reubicacin de ms de 5000 comerciantes en 7 Centros

Comerciales del Ahorro se dio de manera concertada, negociada y ejecutada en condiciones

6

aceptadas por las partes. Sin embargo, segn los comerciantes reubicados, luego de dos aos,
el 20% de los locales estaban cerrados, algunos haban sido readjudicados, otros haban sido
convertidos en bodegas y existan 1070 locales cerrados1. La actividad econmica de estos
pequeos comerciantes se vio arruinada, amenazando el proyecto en su integralidad, pues a
partir de entonces se han desplegado algunas acciones para restablecer las antiguas formas de
comercio callejero, amparados por la Constitucin vigente desde el ao 2008 y por la
ordenanza 0280 expedida en el ao 2012.
Este proyecto y negociacin fue un plan oculto preparado por el Municipio de Quito para
destruirnos, este proceso lo manejaron y manipularon ciertos presidentes de asociaciones que
vieron solo por sus intereses individuales (Marcelo ACHI. Presidente de la Asociacin de
comerciantes del Parqueadero la Merced).
El Centro Histrico de Quito sigue siendo el referente de la identidad local. Sin embargo, la
migracin intraurbana, desde el centro hacia el norte y el sur de la mancha urbana, que ha
conllevado el vaciamiento de la ciudad antigua, se presenta en la actualidad como el
verdadero problema de la sostenibilidad del Centro Histrico, que no puede ser entendido
nicamente como un gran proyecto urbano, es decir, simplemente como detonante de nuevas
dinmicas econmicas, sino como espacio urbano en s mismo, que necesita articularse con el
resto de la urbe en todos los mbitos: sociales, econmicos, polticos y simblicos. De
acuerdo con Fernando Carrin, se requiere de polticas sociales en salud, educacin, vivienda
y empleo especficas para los centros histricos, porque la gran riqueza histrica y cultural
que tienen podra verse erosionada si no existe una redistribucin de los recursos de la
sociedad y si no se atiende la necesidad de generar y mejorar las condiciones de vida de los
residentes de estas reas, para producir su ascenso social y no su expulsin.
El Malecn 2000
A lo largo del siglo XX, Guayaquil se confirm como un importante centro urbano dentro de
la red nacional conjuntamente con Quito, debido a la importancia que tiene como primer
puerto martimo internacional, dentro del modelo agroexportador imperante y que vincula al
pas con los mercados internacionales. Esta situacin permite diversificar las funciones
urbanas como ciudad comercial de acopio, bodegaje y trnsito de la produccin de cacao,
1 HOY. Revista Blanco y Negro. Junio 25, 2005. Quito, Ecuador
7

balsa, caucho, banano, arroz, etc. La divisin espacial del trabajo a nivel nacional y su
creciente importancia en el proceso de urbanizacin la convirtieron en un objetivo muy
valorado en las luchas y conflictos polticos del pas, debido a su importancia econmica,
pues esta aglomeracin se convierte en la sede de los grupos econmicos ms importantes y
poderosos del pas. Esta situacin provoc que desde el retorno a la democracia en 1979
hasta el ao 1992 se diera una gran inestabilidad institucional y administrativa, debido a la
incapacidad e ineficiencia del gobierno local en manos del Partido Roldosista Ecuatoriano, la
indiferencia de la lites y la escasa organizacin ciudadana (Villavicencio, 2012).
En el ao 1992, la administracin municipal pasa a manos del partido Social Cristiano,
cuyo alcalde es el promotor de una serie de intervenciones tendientes a recuperar la imagen de
la ciudad, a sacarla del caos institucional y a implementar un nuevo estilo de administracin.
El alcalde Len Febres Cordero es reelegido en 1996, y dentro de este escenario, surge el
Malecn 2000 como una iniciativa de la banca privada, que ser adoptada por el cabildo como
su principal estrategia de activacin de la regeneracin urbana. La propuesta responde a la
tendencia imperante en las actuaciones de los gobiernos locales de la regin latinoamericana,
basadas en intervenciones urbano arquitectnicas que impacten en la estructura econmica del
territorio, recuperando la centralidad histrica en asociacin con el sector privado, a travs de
la ejecucin de grandes proyectos urbanos (GPU) como detonantes de la revalorizacin del
sector (Navas, 2012).
Para la planificacin y construccin del proyecto se crean algunas fundaciones entre
las cuales est Malecn 2000 y Guayaquil siglo XXI, junto con una serie de mecanismos
reguladores que garanticen todos los pasos para la ejecucin del mismo. En el caso especfico
de Guayaquil, la asociacin Municipio Banca privada define el modelo de gestin del
Malecn 2000 siendo la razn misma del origen del proyecto y de la poltica pblica de
regeneracin urbana. Esta gran operacin urbana que va desde las escalinatas del Cerro Santa
Ana, atravesando todo el Malecn Simn Bolvar hasta el antiguo mercado Sur, hoy conocido
como el Palacio de Cristal, busca rescatar el potencial turstico, recreacional y comercial del
Centro Histrico de Guayaquil (Villavicencio, 2012).
Para la elaboracin de la propuesta inicial y el desarrollo de los estudios
correspondientes, el Banco La Previsora contrata al equipo de profesionales que se encargar
el proyecto: Oxford Brookes University de Inglaterra, debido a la relacin acadmica de uno
8

de los asesores del Banco con dicha institucin. Esta universidad cuenta con una Oficina
Internacional de Desarrollo de Proyectos2 que se encarga de elaborar la imagen objetivo del
Malecn 2000 as como los primeros planteamientos para la regeneracin urbana de la ciudad
(Navas, 2012).
En el caso del Malecn 2000 es importante resaltar el modelo empresarial de inversin y de
gestin mixta de los recursos. La fundacin Malecn 2000 es una entidad sin fines de lucro
sin control del sistema nacional de contratacin pblica, pero bajo vigilancia de la Contralora
General del Estado. Inicialmente las obras se financiaban con un aporte o donacin del 25%
del impuesto a la renta recaudado en el cantn, sistema que fue posteriormente abolido.
Actualmente se financia a travs de los impuestos prediales revaluados fijados a los predios
beneficiados por la recuperacin del patrimonio edilicio existente, especialmente en ciertos
corredores viales como la Av. 9 de Octubre, Portete, Vctor Emilio Estrada, Malecn de El
Salado, etc. (Villavicencio, 2012).
Tabla 2. Datos del Proyecto Malecn 2000
Objetivo
rea
Monto aproximado de la inversin
Temporalidad del proyecto
Figura institucional de gestin

Regeneracin urbana del centro

comercial y bancario de Guayaquil
17.37 hectreas
100 millones de dlares
1996 - 2006
Fundacin Malecn 2000

Fuente: Sara Sanz Uribe (2012)

Al igual que en el Centro Histrico de Quito, el centro de la urbe fue sometido a un

agresivo proceso de desplazamiento de los actores de la economa informal que tenan sus
negocios y plazas de trabajo en el sector desde haca dcadas. Las cifras de la exclusin
palabra ausente del discurso de la renovacin urbana en Guayaquil y la eficacia del proceso
de reubicacin de los comerciantes dentro de la red municipal de mercados que se extiende
por toda la ciudad, estn en disputa, pero la disminucin de vendedores informales en las
calles centrales es evidente (Andrade, 2006).
De acuerdo con las versiones oficiales, al inicio del proyecto Malecn 2000, existan
en la ciudad 25.000 comerciantes callejeros, de los cuales 18.000 habran sido incorporados a
2 IDPO International Development Project Office
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la red de mercados municipales. Sin embargo, los comerciantes minoristas sostienen que hay
un alto ndice de locales desocupados (cerca del 10%) y que existen 5.000 trabajadores
autnomos que no han podido ser formalizados.

Estas cifras corresponden a un alto

porcentaje de la poblacin econmicamente activa (17% solo en el centro de la ciudad) y de la

poblacin desocupada (4.2%). De hecho, los vendedores informales han sido empujados
hacia los lmites de las reas renovadas, mientras algunos sectores ms vulnerables, como los
discapacitados han logrado regresar a ciertos sectores del centro. El cumplimiento de los
objetivos en cuanto a la limpieza social del espacio pblico se ha dado parcialmente, pues la
resistencia cotidiana de los desplazados se ha mantenido a travs del tiempo (Andrade, 2006).
Por otra parte, existe una evidente privatizacin de estos espacios pblicos, pues se ha
implementado el estricto derecho de admisin al Malecn 2000: no se acepta la presencia
gente con vestimenta inadecuada, vendedores ambulantes, nios en situacin de abandono,
pandilleros, glbt, etc. Tambin hay un estricto cdigo de conducta que reglamenta, regula,
reprime y sanciona todo comportamiento considerado peligroso, inmoral o inapropiado, desde
la manera en que se utiliza el mobiliario hasta las formas de relacin interpersonal. Quienes
estn a cargo de este control son guardias privados con escasa educacin y capacitacin, lo
que genera prcticas abiertas de discriminacin y total discrecionalidad en las decisiones.
El principal problema de la intervencin realizada para recuperar el espacio del
Malecn Simn Bolvar reside en la manera en que esta fue impuesta a la ciudad y su
sociedad. En una urbe que se ha caracterizado por la venta de comidas callejeras como forma
principal de socializacin, la introduccin de formas ajenas de intercambio cadenas de
comida rpida de medianos empresarios vinculados, de una u otra forma con la
administracin municipal- han condenado a la quiebra a cientos de pequeos vendedores
independientes, con los consabidos problemas sociales que esto acarrea: desempleo,
precariedad y exclusin3.
El frente del Ro Guayas ha sido explotado en los ltimos 20 aos desde la iniciativa privada
y la Municipalidad para revalorizar el suelo urbano del centro histrico, deteriorado por
mltiples causas. Sin embargo, la implementacin del Malecn 2000 como GPU no ha
logrado consolidar un verdadero proceso de inclusin para la mayora de la poblacin de la
3 El Telgrafo. Febrero 6, 2014. Quito, Ecuador
10

aglomeracin urbana ms grande del pas. Se ha priorizado la concepcin de la ciudad como

mercanca, utilizando todos los recursos disponibles, desde el marketing urbano hasta la
limpieza social para situar a la ciudad en circuitos tursticos y financieros, olvidando el
impacto de estas decisiones en la vida cotidiana de quienes habitan la ciudad, de quienes la
producen, en definitiva de quienes le dan sentido.
Del Plan Maestro de Rehabilitacin Integral de las reas Histricas de Quito a la
Renovacin Urbana de Guayaquil
La nocin de proyecto urbano compite con la de plan urbano por ser ms atractiva para los
inversionistas privados al precisar las propuestas espaciales a incluir, adems de aspectos
econmicos claves, objetivos sociales, culturales y ambientales, y exigir el acuerdo de
mltiples actores, entre ellos los privados (Lungo, 2005). Parecera que el destino inevitable
de la gestin urbana basada en las ideas de gobernanza y planificacin estratgica sera dejar
las ciudades casi en su totalidad en manos de contratistas y especuladores inmobiliarios
(Harvey, 2000), debido a la importancia del papel de las inversiones inmobiliarias en la
transformacin de las ciudades, es decir, debido al valor que se le ha dado a los grandes
proyectos urbanos como detonadores del desarrollo urbano (De Mattos, 2008)
Los GPU de las dos metrpolis ecuatorianas, Quito y Guayaquil coinciden en varios
aspectos fundamentales, aunque difieren en otros igualmente importantes.

La primera

condicin que comparten es el rea de intervencin dentro del espacio urbano: los dos
proyectos pretenden rescatar sus respectivas centralidades histricas y urbanas, cuyo deterioro
aunque tiene orgenes distintos, se manifiesta de manera similar. En ambos casos, se trata de
reas que fueron abandonadas como consecuencia del proceso de urbanizacin y de
metropolizacin que han vivido las aglomeraciones latinoamericanas en general y estas dos
ciudades en particular, adems de los fenmenos migratorios iniciados en los aos 50 que se
profundizaron a partir de la dcada de los 70.
El abandono de los centros histricos se da cuando este se vaca de las funciones
propias de la centralidad, es decir cuando el centro deja de ser la ciudad toda y, como tal,
comienza a perder la diversidad caracterstica de toda urbe.

11

Los centros histricos tambin pierden centralidad cuando se homogenizan, por ejemplo, al
inclinar la balanza de la contradiccin estructural entre riqueza histrico cultural y pobreza
social econmica a travs del turismo o la pobreza. En el primer caso, la prioridad de la
actividad turstica, justificada como mecanismo de internacionalizacin, desarrollo econmico
y no contaminante (industria sin chimeneas), se ha revelado como todo lo contrario: es un
sector altamente contaminante de la cultura, la economa, la poltica, la arquitectura y el
urbanismo (). Pero tambin uniformiza bajo la forma de la gentrificacin de actividades (no
solo residencial), sin reducir la pobreza y ms bien, expulsndola. (Carrin, 2005)

Pero tambin pierden su carcter central cuando las polticas urbanas se encaminan
hacia la priorizacin de la rehabilitacin del patrimonio fsico, teniendo como fin la
recuperacin material del espacio monumental especialmente dirigida a la industria turstica,
sin tomar en cuenta el capital social existente, o por el contrario cuando posicionndose desde
una perspectiva desarrollista se arrasa con el pasado exterminando formas propias de
produccin, intercambio y socializacin, privilegiando al visitante sobre el habitante.
Es evidente que tanto el proyecto de Rehabilitacin del Centro Histrico de Quito
como el de Renovacin Urbana de Guayaquil fueron concebidos dentro de la lgica de
recuperacin del espacio fsico y de limpieza social recomendados por el BID en el caso de
Quito y por los actores de la Banca privada en el caso de Guayaquil. Es interesante notar que
son los financistas de los proyectos quienes determinan los objetivos y las metas de las
acciones emprendidas, las mismas que son avaladas por las respectivas municipalidades; en el
caso de Quito, sin muchos cuestionamientos y en el de Guayaquil, ms bien con entusiasmo.
Tabla 3. Cuadro comparativo entre las estructuras institucionales de los proyectos
Estructura y patrimonio
rgano de decisin

Objetivos

Fundacin Malecn 200

Independiente
Asamblea General
conformada por el
municipio de Guayaquil,
la gobernacin de la
provincia del Guayas,
entidades educativas,
sociales y econmicas
pblicas y privadas
Promocin,
planeamiento, desarrollo,
ejecucin y gestin del
proyecto

Empresa del Centro Histrico

Independiente
Junta de Asamblea conformada
por el municipio de Quito y la
fundacin Caspicara

Promocin, planeamiento,
desarrollo, ejecucin y gestin
del proyecto
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Origen de los recursos

Tipo de asociacin

Mixtos
Pblico - privado

Mixtos
Pblico - privado

Fuente: Construccin propia a partir de la investigacin de Sara Sanz Uribe (2012)

Segn Fernando Carrin, el financiamiento es un elemento crucial en la definicin

del tipo de centralidad urbana, pues la relacin entre financiamiento y centros histricos no
puede ser dejada de lado ya que se trata de un elemento determinante y constitutivo de la
centralidad, o por lo menos de la orientacin que se le intenta dar. El financiamiento no solo
permite concretar su construccin y desarrollo, sino definir el tipo de centralidad que se aspira
tener (Carrin, 2013).
Otro elemento de coincidencia es el uso de la identidad como factor de legitimizacin
de los procesos emprendidos. Los ciudadanos son constantemente llamados a apoyar estas
transformaciones en nombre de la quiteidad y de la guayaquileidad, nociones ancladas a
los espacios fundacionales de las urbes, es decir con sus centros histricos, por lo que
cualquier oposicin a estos proyectos es considerada una falta total de civismo. Sin embargo,
los procedimientos para la formulacin de las propuestas no tomaron en cuenta una
participacin activa de la ciudadana: en Quito, la ECH, el FONSAL, la Administracin de la
Zona Centro y la Direccin de Planificacin del IMQ, establecen el plan de reubicacin y se
encargan del proceso de negociacin con los comerciantes para su paulatino desalojo. Con el
aval del Alcalde, la ECH participa financiando la realizacin de los estudios y recibe del
FONSAL los fondos necesarios para la construccin de los Centros Comerciales del Ahorro
(Valdivieso, 2007).

En Guayaquil, el proyecto es promovido por el sector bancario,

auspiciado por la autoridad municipal, gestionado por una fundacin privada y diseado por
una institucin universitaria en el exterior, dejando por fuera la visin y las aspiraciones de la
inmensa mayora de los habitantes de la ciudad (Navas, 2012)
La tercera coincidencia es que los grandes proyectos urbanos (GPU) se formulan
dentro de crculos cerrados en los que solo intervienen ciertos actores. En Quito son los
tcnicos, los asesores polticos y los grupos directamente relacionados con las intervenciones,
en Guayaquil, son los empresarios, la banca privada y los sectores representativos de la
sociedad portea, es decir, bsicamente, aquellos que pueden acceder a quienes, a su vez,
tienen poder de decisin. Mltiples autores sealan que estas intervenciones fsicas no se
traducen necesariamente en mejoras en la calidad de vida de la poblacin, ni en la
13

construccin de ciudadana. Las inversiones solo se realizan cuando se percibe la posibilidad

de obtener rendimientos importantes o rditos polticos. En el primer caso, se podra deducir
que dichos mecanismos nicamente buscan traspasar subsidios a los promotores
inmobiliarios. Debido a la naturaleza de los intereses privados, los proyectos tienden a
privilegiar los componentes comerciales ms que las acciones de recomposicin social
perseguidas por los entes pblicos (Rojas, 2004). En el segundo caso, los intereses de los
gobiernos de turno terminan por definir la agenda de las intervenciones, las prioridades vienen
dadas por el clientelismo poltico y no por las necesidades de la poblacin.
La principal diferencia entre la intervencin realizada en el Centro Histrico de Quito
y la renovacin urbana en Guayaquil podra estar relacionada con el carcter de cada ciudad.
Mientras Quito es el centro de la actividad poltica nacional, Guayaquil ha sido a travs de su
historia el eje de la actividad comercial y agro exportadora del pas. Esto genera dos formas
distintas de concebir y entender el proyecto urbano: uno que gira alrededor de lo pblico,
articulndose en la esfera nacional, y otro que se desarrolla alrededor de lo privado
articulndose en lo local. El Centro Histrico de Quito es un espacio pblico en su totalidad y
no parcialmente, es adems el espacio de integracin y articulacin de toda la ciudad: como
objeto pblico de gobierno es tambin la posibilidad de recuperacin y reversin del deterioro
histrico de la funcin pblica. Al recuperar el espacio pblico del Centro Histrico de Quito
se recupera el Estado, su presencia y su representacin simblica (Carrin, 2005).
El concepto es distinto en Guayaquil, pues la idea fundamental es crear la Singapur
de Amrica Latina, es decir, un territorio autnomo que sea capaz de crear un gran mercado
regional, que responde al discurso de los grupos hegemnicos guayaquileos, pero que en la
prctica no se ha cristalizado debido a la diversidad de intereses particulares que terminan
teniendo mucho peso a la hora de tomar decisiones (Villavicencio, 2012).
Conclusiones
Como se ha visto, los grandes proyectos urbanos de las metrpolis ecuatorianas tienen ms
elementos en comn que diferencias sustanciales. Esto se debe principalmente a que el
concepto del GPU, es en s mismo genrico. Se trata de grandes operaciones financiadas por
entes privados o en asociaciones pblico-privadas, con objetivos especficos en cuanto a la
recuperacin del espacio construido y la revalorizacin del suelo urbano. En los dos casos
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estudiados, el financiamiento ha sido el eje estructurador de los programas a implementarse

para la ejecucin exitosa de cada proyecto. Eso quiere decir que quien financia establece la
agenda a seguirse.
Los promotores de estos proyectos actan de forma excluyente y hermtica, la
participacin ciudadana se da luego una vez que los mismos se encuentran en ejecucin o ya
han sido ejecutados, y como un mecanismo de legitimacin de las actuaciones pblicas,
evitando as la confrontacin y los cuestionamientos que intervenciones de esta envergadura
podran generar.
Los beneficios no se distribuyen de manera equitativa en la sociedad. Segmentos
enteros de la poblacin se ven excluidos de la riqueza generada, mientras que los grandes
capitales obtienen considerables ventajas en el proceso de acumulacin. Todo esto a travs de
mecanismos de limpieza social que pretenden construir una imagen de la ciudad acorde a las
exigencias del marketing urbano y de la economa global.
Sin embargo, la sostenibilidad de los grandes proyectos urbanos se pone en riesgo
debido a la desarticulacin entre el proyecto de ciudad y la ciudad real, aquella que requiere
de diversidad y heterogeneidad social, econmica y cultural para no convertirse en un espacio
sin identidad, sin sentido, un no lugar.
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