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RESUMEN
La poltica pblica, incluso aquella que afecta profundamente a una inmesa
mayora, es sustrada de la discusin pblica, slo algunos, los que saben y tienen
contactos adecuados, pueden decidir. Estas palabras del politlogo argentino
Guillermo O Donnell2 , enmarcan el panorama general de este documento, en el
que se argumenta la necesidad de democratizar su elaboracin. Todo lo anterior
supone una revisin del concepto de lo pblico, as como los enfoques de poltica
pblica y los pasos de su formulacin, en el contexto de la reforma del Estado, la
llamada crisis fiscal y el auge de asuntos como la gobernabilidad y la gerencia
pblica.
1. NOCION DE LO PUBLICO3
El inters por lo pblico sobreviene a la crisis de su precariedad en los mbitos de
la vida nacional, regional y local, a travs de la relacin conflictiva entre Estado y
sociedad, pasando por el agotamiento del ejercicio de la ciudadana, la
desigualdad de oportunidades y la subvaloracin de los derechos fundamentales,
con lo cual hoy el inters pblico ha sido reducido a la eficiencia de las metas de
modernizacin econmica4. Un repaso a las nociones bsicas del tema, y por
ende del problema, es apenas necesario para dimensionar el alcance de las
polticas pblicas en el contexto del Estado social de derecho.
Visin histrica
Bobbio sostiene que la pareja de trminos pblico/privado ingres en la historia del
pensamiento poltico social de Occidente, a travs de un uso constante y continuo,
sin cambios sustanciales, convirtindose en una de las grandes dicotomas de las
que una o ms disciplinas se sirven para delimitar, representar y ordenar su
campo de investigacin.
Documento elaborado para el Mdulo II del Diplomando en Gobernabilidad y Desarrollo Local, ofrecido por el Instituto
Tecnolgico del Cauca y Construir Regin, Popayn, febrero de 2002.
Profesor de ciencia poltica en la Universidad de Notre Dame, Estados Unidos. El capital financiero y el futuro de la
Argentina, Pgina 12, Buenos Aires, 19 de marzo de 2001.
3
A partir de dos lecturas: Estado, gobierno y sociedad, por una teora general de la poltica, Norberto Bobbio, Fondo de
Cultura Econmica, Mxico, 1994; El uso social del conocimiento y la defensa de lo pblico. Hernando Gmez Buenda,
Revista de la Universidad del Valle, N 10, abril de 1995.
4
Parbola del liberalismo, Marco Palacios, Editorial Norma, Bogot, 199, Pg. 271.
2
Sobre este tema se sugiere revisar las teoras de John Rawls y Robert Nozick, en dos textos fundamentales: Teora de la
Justicia y Anarqua, Estado y Utopa, respectivamente.
10
Este aspecto se hace menos abstracto en el magro ejemplo de la dicotoma entre justicia pblica y justicia privada de tan
reprochable recordacin en el mbito nacional.
Lo pblico y el mercado
Desde el anlisis econmico un bien pblico es aquel que no permite ningn tipo
de exclusin en su consumo. Tal es el caso de los servicios pblicos esenciales o
bienes pblicos puros, como la defensa exterior, la seguridad, la justicia, desde el
punto de vista del dao social, y la administracin general del Estado. Dicho de
otro modo en el mbito de los bienes pblicos se expresa tanto los lmites del
Estado, como los lmites del mercado.
Un bien o servicio pblico se produce cuando el mercado falla, es decir que
produce una cantidad no ptima en trminos sociales, o en otras palabras: el
mercado no est en capacidad de producir el bien o el servicio de la misma
manera para todos. En ese orden de ideas, veamos algunos casos de bienes
pblicos: los que producen externalidades positivas fruto de los avances de la
investigacin, la ciencia y la tecnologa o los que generan externalidades
negativas, como el abuso del medio ambiente; cuando los costos fijos son tan
altos que un particular no los puede asumir, tal como sucede con los denominados
servicios pblicos domiciliarios, o la construccin y uso de carreteras,
aeropuertos, amoblamiento urbano.
Los espacios de lo pblico
El espacio natural de lo pblico reside en el Estado y, obviamente en aquellos
espacios inducidos por la sociedad civil de manera autnoma. Lo pblico, en este
orden de ideas, no se agota en la estatal. As desde las teoras de Adam Smith se
ha considerado que la funcin econmica esencial del Estado es velar por el
suministro de los bienes pblicos, lo mismo que para Weber el funcionario pblico
supone una conciencia especializada y de dedicacin exclusiva al inters pblico.
As las cosas todo lo estatal es pblico o debera serlo- y todo lo publico se
resuelve como un asunto de Estado.
Lo pblico es lo que conviene a todos de la misma manera, para la dignidad de
todos. El andn es pblico, lo mismo que un parque, porque siempre estn all
para que todos transiten y se recreen, sin exclusiones de ninguna clase, por
cuestiones de clase, edad, sexo, partido o religin. Cuando la disponibilidad de
estos bienes y servicios excluye a una parte de la poblacin o son de una calidad
diferente para unos u otros, se dice que hay iniquidad.
Las polticas deberan ser pblicas en el mejor sentido de su significado. Es decir
que no slo por el mbito en el que se producen (toma de decisiones) sino por su
alcance. Sin embargo como veremos, la naturaleza de las polticas es muchas
veces- asimtrica a sus intenciones: lo pblico es un pretexto para beneficiar a los
intereses privados.
Interpretacin de las siguientes lecturas: El estudio de las polticas pblicas, Luis F. Aguilar Villanueva, Grupo Editorial,
Mxico, 1992; Elementos para la introduccin al estudio de las polticas pblicas en Colombia, Pedro Medelln, Universidad
de los Andes, septiembre, 1994; Evidencia, argumentacin y persuasin en la formulacin de polticas, Giandomenico
Majone, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1997.
El sesgo elitista (papel de los expertos) argumenta que las decisiones estn
reservadas a un pequeo grupo poltico que siempre tiene una buena
capacidad de negociacin. Esta corriente otorga estatus a las elites virtuosas
que relegan a un segundo plano la voz ciudadana.12
Las PP aparecen como un problema de estructuras, funciones y
procedimientos, vacos de contenido conflictivo; dicha ambigedad no permite
establecer la diferencia que, como PP, puede tener una sentencia judicial, una
ley del congreso, o un acto gubernamental. Es decir, para aclarar, que no toda
decisin tomada en funcin de unas competencias y responsabilidad se
constituye en una PP.
Por ltimo, esta definicin de PP, reduce el problema a un asunto exclusivo de
determinados sujetos o instancias, o como un acto racional, puro e indiscutible
de efectos predeterminados y controlados, sin consideracin de determinante
que la puedan obstaculizar. As Majone afirma que la limitacin del
decisionismo es su preocupacin exclusiva por los resultados y su falta
de inters por los procesos que los producen.
.en el proyecto de desarrollo, todos somos expertos. Si los cuadros cientficos y tecnolgicos han acumulado amplios
poderes en la sociedad moderna, es solamente porque sus valores y visiones se han hecho eco de los nuestros
amplificndolos y realizndolos. Berman, Marshall, Todo lo slido se desvanece en el aire, Siglo Veintiuno Editores, Pg.
80.
13
Para ampliar esta visin consultar El laberinto institucional colombiano, 1974-1994, Edgar Gonzlez Salas, Universidad
Nacional, ESAP, Bogot, 1997.
14
Sobre este problema ver el captulo 4 de este documento en el cual se revisa la relacin en polticas pblicas y
gobernabilidad.
Hernndez, A., El pensamiento republicano frente a los dficit de la democracia liberal, en REPUBLICANISMO
CONTEMPORANEO, Siglo del Hombre Editores Universidad de los Andes, Bogot, 2002, Pg. 531.
Iniciacin
16
CARACTERISTICAS/USO
Planteamieno creativo del problema
Definicin de los objetivos
Diseo innovador de opciones.
Explicacin preliminar y aproximacin
de los conceptos, aspiraciones y
posibilidades.
10
Estimacin
Seleccin
Implementacin
Evaluacin
Terminacin
Investigacin de conceptos
Exmen cientfico de los impactos
correspondientes a cada opcin de
intervencin o al no hacer nada.
Examen
normativo
de
las
consecuencias probables.
Esquema del programa
Criterios e indicadores de rendimiento.
Debate de las opciones posibles.
Compromisos, negociaciones y ajustes.
Redaccin de la incertidumbre de las
opciones.
Elementos ideolgicos y no racionales
en la decisin.
Decisin entre opciones
Asignacin de responsabilidades.
Desarrollo de normas, procedimientos y
lineamientos de ejecucin.
Modificacin
de
decisiones
por
restricciones operativas.
Establecimientos
de
objetivos,
estndares y cronogramas
Comparacin entre niveles esperados
de rendimientos.
Fijacin de responsabilidades
Determinacin
de
los
costos,
consecuencias
y
beneficios
por
clausura o reduccin de actividades.
Mejoramiento, si es necesario.
Especificacin de nuevos problemas
con la conclusin.
Con sus ms y sus menos estas versiones confluyen en los siguientes integrantes
necesarios e interrelacionados de toda poltica: en lo fundamental se trata de
identificar una situacin problema, para cuya modificacin en el sentido deseado
se elige y efectua un determinado curso de accin o trazado que produce
determinados resultados tal vez diferentes de los deseados, incluso los cuales
pueden ser ms catastrficos que los observados en la situacin original.
La complejidad de los problemas sociales, hizo que ganar terreno la evaluacin
de polticas, revisando de paso los criterios de diseo, determinando que fuesen
los resultados de dicha evaluacin los que podan orientar las polticas, corrgiendo
sus cursos de accin. Tres aspectos cruciales le han otorgado a las PP una
dimensin interdisciplinaria: la primera de ellas relacionada con la inconsistencia
de algunas teoras sociales, la segunda las cuestiones organizacionales y
11
El auge de la denominada democracia de audiencias se convierte en un factor de interferencia (presin sobre los
actores gubernamentales) y de desplazamiento pasividad de la deliberacin ciudadana faz tu faz. Los medios son la
voz de los ciudadanos, pero los medios son el mercado y a la vez de una seudo esfera pblica.
12
A partir de la lectura Usos y abusos del concepto de gobernabilidad, Cynthia Hewiit de Alcantara, Revista Internacional de
Ciencias Sociales de la Unesco N 155, marzo, 1998.
13
Sobre este tema consultar el texto de Jos Nun, Democracia, gobierno del pueblo o gobierno de los polticos, Fondo de
Cultura Econmica, Argentina, 2000.
14
20
Crisis fiscal y financiera en Amrica Latina, Tercer Mundo Editores- ESAP, 2000.
15
La descentralizacin dentro del proceso de ajuste se justific como una estrategia de trasladar la responsabilidad del
gasto a los gobiernos locales para poder concentrar, desde el centro, las finanzas nacionales en el pago de la deuda
externa.
22
Algunos autores coinciden que la clase poltica aprob los programas de ajuste, no importando su fondo antipopular, a
cambio de los beneficios que obtena con la descentralizacin.
23
Daro Restrepo, El mito de Ssifo o veinte aos de pujanza descentralizadora, Universidad Nacional, 1999.
16
24
En Colombia se apela a la despolitizacin como una poltica de la desconfianza por lo poltico a favor de lo tcnico, es
decir en contra de lo ciudadano.
17
6. BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
Banco Mundial. (1997). Informe sobre el Desarrollo Mundial.
Bozeman, Barry. (1998). Todas las organizaciones son pblicas. Fondo de Cultura
Econmica. Mxico.
Brugu, Quim - Gom, Ricard. (1998). Gobiernos locales polticas pblicas. Ariel
Ciencia Poltica, Barcelona.
Giraldo, Csar. (2000). Economa poltica de las finanzas pblicas. ESAP.
Giraldo, Csar. (1998). Crisis fiscal y financiera en Amrica Latina. Tercer Mundo
Editores ESAP, Bogot.
Gonzlez, Edgar. (1997). El laberinto institucional colombiano 1974 1994.
Universidad Nacional, ESAP Fescol. Bogot.
Hernndez, Andrs. (2001). El pensamiento republicano democrtico e igualitario
frente a los dficits de la democracia liberal. Bogot (en prensa).
Jessop, Bob. (1999). Crisis del Estado de Bienestar. Siglo del Hombre Editores,
Universidad Nacional, Bogot.
Majone, Giandomenico. (1997). Evidencia, argumentacin y persuasin en la
formulacin de polticas. Fondo de Cultura Econmica, Mxico.
Medelln, Pedro. (1994). Elementos para la introduccin al estudio de las polticas
pblicas en Colombia. CIDER, Universidad de los Andes, Bogot.
Medelln, Pedro. (2001). Gobernabilidad y globalizacin en Amrica Latina.
Restrepo, Dario. (1997). Relaciones Estado-Sociedad civil en el campo social. Una
reflexin desde el caso colombiano. Revista Reforma y Democracia N. 7
Restrepo, Dario. (2000). El mito de Sisifo o veinte aos de pujanza descentralizadora.
Universidad Nacional, Bogot.
Victoria, Carlos A., Democracia Local, deliberacin y ciudadana: vacos y
restricciones del modelo. Siglo del Hombre Editores Universidad de los Andes,
Bogot, 2002.
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