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El antecedente "Rusconi"

por DANIEL H. LAGO


1 de Diciembre de 1995
REVISTA GERENCIA AMBIENTAL Nro. 20, pg. 748
LEVIS, THIBAUD Y ASOCIADOS
Id Infojus: DACJ980188

La flamante "ley marco" ambiental de la Provincia de Buenos Aires ser una de las piezas claves de la poltica ambiental
del distrito.

La regulacin de las acciones administrativas y judiciales de defensa del ambiente ser uno de los aspectos que
concitarn mayor atencin. En lo que hace al reclamo judicial contra el Estado, el anlisis de la nueva norma no puede
prescindir del antecedente del caso "Rusconi" por Daniel H. lago En una conversacin mantenida hace poco con el Dr.
Nstor Cafferatta, en ocasin en que ambos participbamos en un panel de anlisis de la legislacin ambiental-industrial
de la Provincia de Buenos Aires, el colega nos dio su visin sobre la posible proyeccin ambiental del caso "Rusconi"
fallado por la Suprema Corte del distrito el 4.7.95.

El inters que nos despert su comentario nos llev a pensar entonces que sera oportuno compartir con los lectores de
Gerencia Ambiental algunas reflexiones sobre el cambio de interpretacin producido por el alto tribunal bonaerense en
ese fallo.

Ahora, publicada la ley 11.723, la "ley marco" ambiental de la Provincia, esperamos que estas reflexiones contribuyan a
perfilar el marco de anlisis de un aspecto significativo de la nueva norma, como lo es el de las acciones judiciales de
defensa ambiental contra el Estado.

La nueva ley regula en su Captulo IV lo que denomina la "Defensa Jurisdiccional", previendo diversos mecanismos de
reclamo administrativo y judicial contra actos u omisiones lesivos del ambiente, tanto de particulares como del Estado.

En lo que hace a los reclamos judiciales contra el Estado, la norma legitima al "afectado", al "defensor del pueblo" "y/o (a)
las asociaciones que propendan a la proteccin del ambiente" para acudir ante la justicia (art. 35).

La referencia legal al "afectado" amenaza generar la misma discusin que ya se ha producido en torno a la misma
palabra en el marco de la nueva norma del art. 43 de la Constitucin Nacional que lo legitima para la accin de "amparo
ambiental".

Entre otros aspectos, habr que examinar la relacin entre esta nueva terminologa legal y la doctrina del caso "Rusconi".

Esperamos que las siguientes reflexiones sobre ese precedente judicial sirvan para preparar el terreno del debate que
anticipamos.

Acceso restringido La posicin tradicional de la SCBA puede ilustrarse con su sentencia del 7.12.84 en la causa
"Thomann Federico F. y otros c./Municipalidad de Almirante Brown".

Se trataba de una accin contenciosoaministrativa en la que un grupo de vecinos reclamaba contra la habilitacin

acordada a una asociacin mdica para construir y operar un establecimiento asistencial, sosteniendo que la autorizacin
violaba el cdigo de zonificacin vigente.

Planteada la cuestin preliminar concerniente a la legitimacin para iniciar la accin, la SCBA decidi en contra de los
vecinos, por mayora de cinco jueces contra cuatro.

La mayora reiter el criterio tradicional: la accin slo se concede a quien sea portador de un "derecho subjetivo" y no a
quienes, como los vecinos, slo encarnan un "inters legtimo".

Para explicar la nocin, el voto de la mayora expres que: "La diferencia entre ambas situaciones jurdicas subjetivas ha
sido sealada por la doctrina que admite su existencia, atribuyendo al derecho subjetivo un contenido de carcter
individualizado y excluyente y a su titular el seoro de disposicin exclusiva...por oposicin a la exigibilidad concurrente
que caracteriza al inters legtimo." A rengln seguido, analizando la situacin concreta de los vecinos reclamantes, la
mayora del tribunal sostuvo que "en el caso no se advierte en cada uno de los actores la vinculacin jurdica directa e
individual con la administracin municipal, generadora de una situacin jurdica exclusiva y excluyente. Si como dicen, es
cierto que la habilitacin acordada a la Asociacin Mdica para construir y funcionar en el lugar est en contradiccin con
el cdigo de zonificacin vigente, en su carcter de vecinos perjudicados slo tienen un inters legtimo, en tanto la
situacin particular de cada uno de ellos pierde significacin e importancia con respecto a los grupos o sectores que
tienen asimismo inters en la cuestin..." La respuesta de la minora se expres a travs del voto del Dr. Negri.

En esencia, su argumento subray las consecuencias disvaliosas de la interpretacin de la mayora.

Advirti sobre la paradjica situacin en que la mayora dejaba a los vecinos: obligados a cumplir las normas pero
desamparados cuando el Estado las viola.

Y agreg que el tribunal deba propender a una interpretacin que robusteciera la vigencia plena del principio de
legalidad, es decir el sometimiento de la Administracin a la ley, como pilar del Estado de Derecho.

Un comentarista ilustr as una de las consecuencias de la decisin mayoritaria: "Cualquiera puede iniciar una accin
reclamando contra un acto que revoca -por razones ecolgicas- una autorizacin para edificar con fines de lucro; ninguno
puede accionar para oponerse a esa autorizacin, aunque perjudique la calidad de vida del vecindario" (Hutchinson,
Toms, en El Derecho, T. 113, pag. 635, nota 28).

Cambio copernicano Como anticipamos, la SCBA modific radicalmente su doctrina (sentencia del 4.7.95 en el caso
"Rusconi, Oscar c./Municipalidad de La Plata").

El Sr. Rusconi promovi demanda solicitando que la SCBA declarara nulas las decisiones municipales que autorizaron la
ampliacin de una estacin de servicio ubicada en un terreno lindero al de su propiedad.

Su reclamo se fund en que la autorizacin para las obras y su explotacin infringira las normas municipales aplicables
al caso, provocndole una serie de perjuicios que dijo no estar obligado a tolerar.

Esta vez el tribunal, con una integracin diferente, adopt la interpretacin amplia que haba sostenido la minora en el
caso "Thomann".

Lo esencial y lo coadyuvante Coincidiendo con la decisin, el juez Hitters formul argumentaciones adicionales en su
apoyo. Vale la pena detenerse sobre una de ellas.

Se trata del pasaje en que el juez record que el art. 8.1. del llamado Pacto de San Jos de Costa Rica, consagra el
derecho de "toda persona" a ser oda por un tribunal "para la determinacin de sus derechos y obligaciones".

Ahora bien, despus de invocar la norma internacional citada, el juez Hitters se hace cargo de la situacin concreta del

Sr. Rusconi y es entonces cuando apunta que "el actor acciona como ""vecino"" ", para concluir afirmando que "el
""vecino"" puede reclamar en tanto la afectacin concreta se produzca respecto de su situacin jurdica".

La doctrina del voto del Dr. Hitters reposa entonces, a nuestro modo de ver, en la concreta afectacin de la esfera vital
del Sr. Rusconi y no en la proclamacin de una regla de acceso universal al tribunal.

En otras palabras, la invocacin del art. 8.1. del Pacto de San Jos de Costa Rica no es, en la economa del voto que
analizamos, sino un factor coadyuvante de interpretacin, dentro de un "clima" jurdico proclive a la ampliacin de la
legitimacin.

Creemos, por nuestra parte, que el lenguaje del art. 8.1. de la Convencin (que sigue al del art. 10 de la Declaracin
Universal de Derechos Humanos de 1948) no significa prohibir a los Estados parte la reglamentacin razonable del
acceso a sus tribunales.

De ah que sera una interpretacin inapropiada del alcance del voto, la que lo computara en favor de la necesidad de
una generalizacin irrestricta de la legitimacin procesal.

Principios claros, soluciones difciles La cuestin de la legitimacin, que la SCBA ha abordado, constituye una de las
claves del diseo de cualquier poltica judicial.

Al propio tiempo, su solucin dista de ser sencilla.

En principio, como ha sealado un autor y magistrado, "toda construccin dogmtica que se oriente a extender el control
judicial respecto de los actos de la Administracin que ofendan los intereses sustanciales de los ciudadanos no puede
merecer sino la ms categrica ponderacin" (Grecco, Carlos M., en La Ley, T. 1984-B, pag. 865).

Es en esa misma lnea de ideas que se inscriben el voto minoritario del Dr.Negri en "Thomann" y la reciente decisin en
"Rusconi".

Pero adherir al principio de amplio acceso a la justicia no significa desconocer la necesidad (y dificultad) de formular
distingos razonables y no discriminatorios entre diferentes categoras de potenciales reclamantes.

La ciencia jurdica ha tratado de encontrar criterios ordenatorios que traduzcan aquellas diferencias -que se perciben
intuitivamente en la realidad- a frmulas legales.

La distincin clsica entre "derecho subjetivo" e "inters legtimo" es un ejemplo de ese esfuerzo de abstraccin.

Hoy es corriente la crtica feroz de esas clasificaciones, en aras de la expansin de los mecanismos de tutela
jurisdiccional.

Hay aqu, nos parece, necesidad de un prudente equilibrio.

Es cierto que algunas clasificaciones clsicas pueden ya no responder a las nuevas necesidades y valoraciones
comunitarias, pero no lo es menos que, en materia de regulacin del acceso a la justicia, sigue existiendo la necesidad
de establecer criterios de distincin entre situaciones jurdicas subjetivas que son "objetivamente" diferentes y que deben,
por tanto, recibir un tratamiento diferente.

En ese sentido, Cassagne -que propugna reconocer al inters legtimo el acceso a la jurisdiccin en el orden federalaclara que la distincin entre derecho subjetivo e inters legtimo es real y responde a una diferencia de esencia o
naturaleza (Cassagne, Juan C., en El Derecho, T.95, pag.889).

Hasta un ferviente partidario de la flexibilizacin del concepto de "derecho subjetivo" en aras de una ampliacin de la
legitimacin, no puede dejar de reconocer que la diferencia entre aqul y el "inters legtimo" subsiste (Mairal, Hctor, en
La Ley 1984-B, pag.787).

Y el mismo Grecco, que adhiere al principio de amplitud de acceso a la justicia, postula, sin embargo, que para reconocer
legitimacin a los intereses difusos hace falta una norma legislativa que as lo disponga, y advierte sobre la
inconveniencia de que tal ampliacin la hagan los jueces sin apoyo legal explcito (art.cit., pag. 873).

Todo ello muestra que la definicin del calibre exacto de la apertura del acceso a los tribunales es una cuestin de
poltica jurdica de tremenda significacin y de difcil abordaje.

El prximo debate Ahora, la doctrina de "Rusconi" viene a recibir la proyeccin de la "ley marco" 11.723, especialmente
en su art. 35 con su referencia al "afectado" como cotitular de la legitimacin para accionar.

Todo hace prever que en la Provincia de Buenos Aires se desarrollar, a partir de ahora, un muy interesante movimiento
judicial y doctrinario, en el que el precedente "Rusconi" ser punto obligado de referencia.

Desde esta columna nos sumaremos al debate.

CONTENIDO RELACIONADO
Jurisprudencia
Rusconi, Oscar c/ Municipalidad de La Plata s/ Demanda contencioso administrativa
INTERLOCUTORIO.SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. , 4/7/1995.
Thomann, Federico F. y otros c/ Municipalidad de Alte. Brown s/ Demanda Contencioso Administrativa
SENTENCIA.SUPREMA CORTE DE JUSTICIA. , 7/12/1984.

Legislacin
APROBACION DEL PACTO DE SAN JOSE DE COSTA RICA.
Ley 23.054. 1/3/1984. Vigente, de alcance general
CONSTITUCION NACIONAL. CONSTITUCION DE LA NACION ARGENTINA. Art. 35
Constitucin Nacional. 22/1994. Vigente, de alcance general